Cos’è la riserva di legge?

written by Redazione | 23/01/2022

Spiegazione della Costituzione italiana: perché e come funziona la

riserva di legge.

Quando si legge la Costituzione italiana ci si accorge che, molto spesso, i padri

costituenti, anziché regolare concretamente determinate materie, hanno preferito
affidare tale compito al legislatore: il Parlamento o (nel caso del decreto legge e
del decreto legislativo) il Governo. Questo “rinvio” si definisce «riserva di legge».
Ma cerchiamo, più nel dettaglio, di comprendere cos’è la riserva di legge e
come funziona.

Cos’è la riserva di legge?

Partiamo innanzitutto da qualche esempio. L’articolo 13 della Costituzione
stabilisce che «non è ammessa alcuna forma di detenzione… se non per atto
motivato dell’autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge». E poi
«La legge stabilisce i limiti massimi della carcerazione preventiva». Sarebbe stato
impensabile – anche per questioni di brevità – che la Costituzione contenesse
l’intera disciplina delle sanzioni in caso di reato. Sicché, si è limitata a dire che tale
materia sarà disciplinata dalla legge.

Ed ancora l’articolo 14 della Costituzione: «Non vi si possono eseguire ispezioni o

perquisizioni o sequestri, se non nei casi e modi stabiliti dalla legge». Anche qui,
ancora una volta, si scarica la patata bollente sul legislatore. Ecco, questi sono
degli esempi di risarcimento di legge. La riserva di legge si ha quindi quando
una norma costituzionale riserva espressamente alla legge, e solo ad essa,
la disciplina di una determinata materia, escludendo così il potere regolamentare
di un altro organo (come il Governo).

A che serve la riserva di legge?

La Costituzione è piena di rimandi alla legge. Sembra quasi che i Padri costituenti
non abbiano voluto affrontare di proposito il problema della disciplina di numerose
questioni. Ma che senso ha – ci si potrà chiedere – che la Costituzione rinvii a un
ulteriore atto? Non lo si poteva fare direttamente, non poteva cioè la legge
disciplinare la materia senza bisogno che glielo imponesse la Costituzione? Una
norma che contiene un semplice rinvio non ha alcun contenuto percettivo e,
quindi, è una “non-norma”.

In realtà, lo scopo della Costituzione era ben diverso e molto più importante di
quanto si potrebbe, a prima vista, pensare. Si voleva cioè evitare che argomenti di
tale importanza fossero lasciati alla discrezionalità degli organi amministrativi,
della polizia ad esempio, o delle direttive ministeriali o governativa. Insomma, si
voleva evitare il ripetersi dell’esperienza del fascismo dove un ministro qualsiasi o
il capo dell’esecutivo avrebbero potuto calpestare i diritti dei cittadini.

Quali sono le caratteristiche della riserva

di legge?
Da quanto visto si possono trarre alcune importanti considerazioni.

La prima: la riserva di legge riguarda solo le norme costituzionali. Non si parla

invece di riserva di legge quando una legge richiama un’altra legge. E ciò perché
una legge può essere sempre abrogata o modificata e quindi quel rinvio potrebbe
cessare di esistere in qualsiasi momento. La vera “riserva” è quindi disposta da
una norma di rango costituzionale posto che la nostra Costituzione è “rigida”, non
può cioè essere modificata facilmente.

La seconda conseguenza: la riserva di legge si riferisce non solo alla legge del
Parlamento ma anche a quella del Governo, ossia al decreto legge e al decreto
legislativo. Questi ultimi infatti, pur essendo atti dell’Esecutivo, restano
comunque soggetti al controllo del Parlamento, con la legge di conversione (nel
caso del decreto legge) o la legge delega (nel caso del decreto legislativo).

La terza: la presenza della riserva di legge impone che la disciplina generale sia
regolamentata da una legge, ma nulla toglie – come vedremo meglio nel
successivo paragrafo – che, per la definizione dei dettagli più tecnici, la legge rinvii
a sua volta a un atto amministrativo come, ad esempio, un decreto ministeriale.

La quarta: la riserva di legge non può essere assolta con leggi regionali ma solo
statali.

Quanti tipi di riserva di legge esistono?

Si possono distinguere diverse forme di riserva di legge. C’è:

la riserva di legge assoluta, che esclude la possibilità di regolare certe

materie con fonti del diritto di grado secondario (decreti ministeriali,
regolamenti, ecc.), riservando tale disciplina alla legge o ad atti aventi
forza di legge (decreto legge e decreto legislativo);
la riserva di legge relativa, in base alla quale l’intervento della legge è
previsto solo per definire le caratteristiche fondamentali della disciplina,
lasciando spazio alle fonti secondarie di intervenire per la normativa di
dettaglio;
la riserva di legge costituzionale quando la materia è affidata solo a
leggi costituzionali (ad es, art. 71, 116, 132, 137 Cost.). In tal caso, la
riserva di legge è sempre assoluta;
la riserva di legge formale, quando si riferisce solo alla legge formale,
approvata dal Parlamento, e non anche agli atti equiparati (decreti legge e
legislativi) o alla legge regionale (ad es. articoli 77 e 78);
la riserva di legge rinforzata, quando la Costituzione, nel riservare la
materia alla legge, fissa ulteriori limiti che riguardano il contenuto (es.
l’art. 16 permette al legislatore di porre dei limiti alla libertà di
circolazione, ma solo con norme che dispongano «in generale per motivi di
 sanità o di sicurezza») o quando è richiesto un particolare procedimento
(es. rapporti tra Stato e Chiesa);
la riserva di legge implicita, quando non è espressamente prevista dalla
Costituzione (ad esempio, l’articolo 72, nel riservare alcune leggi al
procedimento ordinario, a maggior ragione vuole escludere dall’ambito
delle materie da esse disciplinate interventi di fonti secondarie).

Alcune informazioni sulla riserva di legge

Secondo un’opinione largamente accettata in dottrina, dalle riserve di legge
devono intendersi escluse soltanto le fonti secondarie, vale a dire i regolamenti
governativi, e non anche gli atti con forza di legge (decreti-legge e decreti
legislativi), i quali sono in grado di intervenire anche nelle materie coperte da
riserva.

Secondo alcuni, tuttavia, l’idea che il Governo, senza confronto con le minoranze e
senza dibattito parlamentare, possa intervenire, adottando atti aventi forza di
legge, in materia di diritti fondamentali, sia assolutamente inaccettabile, perché in
contrasto con la ratio stessa della riserva che risiederebbe:

nel carattere rappresentativo di tutte le forze (comprese le minoranze)

dell’organo che adotta la legge (il Parlamento);
nella pubblicità legata al procedimento legislativo, che permette
all’opinione pubblica di realizzare gli orientamenti delle diverse forze
politiche.

È stato evidenziato come l’istituto della riserva di legge sia già da tempo oggetto
di trasformazione per effetto di due differenti processi che stanno trovando
applicazione nell’ambito del nostro ordinamento:

la delegificazione, vale a dire il trasferimento al Governo della

competenza a disciplinare materie ricorrendo alla normativa
regolamentare, al fine di snellire i lavori parlamentari e di velocizzare la
regolamentazione statale (legge Bassanini);
il decentramento amministrativo, cioè il trasferimento di funzioni dallo
Stato agli enti locali, che sposta la competenza della loro disciplina,
almeno in parte, dalla fonte primaria (legge e atti aventi forza di legge) alla
fonte secondaria (regolamenti comunali o provinciali), giacché i Comuni e
le Province hanno soltanto competenza regolamentare e non legislativa.