LEZIONE 21 novembre 2018

Parliamo adesso di legge ricordando che c’è una distinzione tra: processo legislativo
e procedimento legislativo.
PROCESSO LEGISLATIVO: Il processo legislativo o mercato politico è il rapporto fra
la domanda sociale e l’offerta politica. La parola “mercato” si associa anche per il
lavoro, c’è una domanda di lavoro e c’è un’offerta di lavoro, ma cosa dice la
Costituzione in merito al lavoro? Ci sono molti artt. che chiariscono ciò, per esempio
gli artt. 35-36, ma in particolare l’1 e il 4.
 Art. 1, co. I: “L'Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro”
 Art. 4, co. I, II: “La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e
promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto.”
“Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la
propria scelta, un'attività o una funzione che concorra al progresso materiale
o spirituale della società.”
Il primo comma dell’art. 1 è importantissimo, inoltre questo art. è stato fatto da
comunisti e cattolici. I democristiani non avrebbero voluto questa formula, mentre i
comunisti volevano costruire tutto sul mito del lavoro. Quest’ultimo è importante
per la persona, tutti dovrebbero concorrere al progresso (come? Ad esempio
pagando le tasse), ma il lavoro quando diventa eccessivo non garantisce affatto la
dignità della persona. Noi non premiamo la persona perché lavora troppo, lo
facciamo quando lavora bene o quando lo fa con passione, il lavoro è indispensabile
ma è solo un mezzo per realizzare la dignità della persona. Ma quando la
Costituzione dice: “l'Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro” rischia,
perché se noi la fondassimo sul lavoro allora la fonderemmo su qualcosa di molto
fragile. Dovremmo fondarla sul fatto che tutti dovrebbero concorrere al “progresso
materiale e spirituale”, tutti dovremmo cercare di realizzare i principi della persona
umana. (Ricorda: il lavoro non è un fine ma un mezzo) Questo art. 1 è “espressione
di arretratezza storica”, perché l’obiettivo della Repubblica è soltanto la dignità
della persona umana, ogni altro presunto obiettivo di tipo “fondativo” è inadeguato.
Quindi da un lato c’è questo art. 4 che è chiaramente frutto di matrice
democristiana, proprio per la parola “spirituale” all’interno del co. II, che va a
sottolineare il riconoscimento di una sfera spirituale e dall’altro lato c’è l’art. 1 dove
pesa molto il ruolo del partito comunista dell’epoca. Bisogna guardare la
Costituzione in modo decostruttivo, questa non è il Vangelo e può essere
revisionata.
(Ora prima di chiarire il procedimento legislativo dobbiamo capire cosa sono i
regolamenti governativi e le riserve di legge)
REGOLAMENTI GOVERNATIVI: la parola “regolamento” è molto equivoca perché è
usata per un’infinità di fonti fra loro completamente diverse per portata assiologica
(valore) e per natura gerarchica e collocazione. Abbiamo i regolamenti dell’UE che
sono fonti superiori alla Costituzione (salvo il nucleo duro); poi abbiamo i
regolamenti del governo che sono fonti subordinate alla legge; dopo troviamo i
regolamenti parlamentari che sono fonti separate (infatti non le troviamo nello
schema gerarchico); poi ancora abbiamo i regolamenti regionali, che fanno le giunte
regionali di solito, che sono atti equivalenti ai regolamenti del governo rispetto alle
leggi regionali; successivamente troviamo i regolamenti consiliari che sono
equivalenti ai regolamenti parlamentari ma solo nel microsistema regionale, ovvero
i regolamenti del consiglio; poi abbiamo i regolamenti degli enti locali, dei comuni
ad esempio, e ogni ente e ogni organo tendenzialmente ha potestà di
“autonormazione”, cioè ogni organo costituzionale o a rilevanza costituzionale e
ogni ente può darsi delle regole, da qui derivano quindi il regolamento del Consiglio
dei Ministri, della Corte costituzionale, della presidenza della Repubblica. Capiamo
bene che abbiamo un’infinità di regolamenti.
Ma occupiamoci adesso dei regolamenti del governo: sono fonti subordinate o
secondarie rispetto alla legge che è fonte primaria, che è a sua volta subordinata
alle fonti super primarie costituzionali. I regolamenti del governo si collocano, nel
sistema gerarchico delle fonti, all’ultimo posto e sono propri del Governo. (organo
costituzionale complesso, da un lato c’è il presidente del consiglio e dall’altro i
ministri e insieme fanno il consiglio dei ministri, il governo è il consiglio dei ministri)
Parlando dei regolamenti del governo parliamo dei regolamenti del Consiglio dei
Ministri, ma accanto a questi ci sono regolamenti interministeriali, cioè regolamenti
di più ministri che sono legati a settori omogenei e addirittura ci sono regolamenti
ministeriali, cioè un regolamento che fa un singolo ministro e poi ancora ci sono le
circolari dei ministeri. Se parliamo di regolamenti del governo dobbiamo servirci
della legge n. 400 dell’88 art. 17 che dà attuazione al co. III dell’art. 95 Cost.: “La
legge provvede all'ordinamento della Presidenza del Consiglio e determina il
numero, le attribuzioni e l'organizzazione dei Ministeri.”
 Art. 17, co. I: “Con decreto del Presidente della Repubblica, previa
deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il parere del Consiglio di Stato
che deve pronunziarsi entro novanta giorni dalla richiesta, possono essere
emanati regolamenti per disciplinare:
a) l'esecuzione delle leggi e dei decreti legislativi;
 b) l'attuazione e l'integrazione delle leggi e dei decreti legislativi recanti
norme di principio, esclusi quelli relativi a materie riservate alla
competenza regionale;
c) le materie in cui manchi la disciplina da parte di leggi o di atti aventi
forza di legge, sempre che non si tratti di materie comunque riservate
alla legge;
d) l'organizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni pubbliche
secondo le disposizioni dettate dalla legge;
e) l'organizzazione del lavoro ed i rapporti di lavoro pubblici dipendenti in
base agli accordi sindacali.
Quindi i regolamenti del governo sono fonti subordinate o secondarie alla legge che
vengono approvati con delibera dal Consiglio dei Ministri, nel rispetto della legge,
previo parere del Consiglio di Stato, parere che non è vincolante e serve il visto della
Corte dei Conti. Questo è il procedimento di formazione, veniamo adesso alla
tipologia. I regolamenti sono: di esecuzione, di attuazione e integrazione, autonomi
o indipendenti, di organizzazione, di autorizzazione.
Regolamenti di esecuzione: la legge ha bisogno di un regolamento di esecuzione,
questi vengono fatti dal Governo (organo esecutivo) e danno esecuzione delle leggi
e dei decreti legislativi, nonché dei regolamenti comunitari (nonostante abbiano
diretta applicabilità).
Regolamenti attuativi-integrativi: il governo non si limita a rendere applicabile la
legge, ma scrive delle norme giuridiche che attuano e integrano la legge. Non si
parla di decreto-legge perché è un atto che dovrebbe essere adottato in situazioni di
urgenza e produce effetti immediati, quindi se io dovessi immaginare un decreto-
legge che ha bisogno di un regolamento di esecuzione non sto facendo un decreto-
legge, perché vuol dire che non è immediatamente applicabile.
Regolamenti autonomi o indipendenti: abbiamo questo tipo di regolamenti quando
una certa materia non è coperta da riserva di legge e quando non c’è comunque una
legge. Quindi se la Costituzione non riserva una materia ad una legge e se su quella
materia non c’è una legge, il Governo provvede a fare regolamenti indipendenti. Se
la legge non c’è, perché non c’è una riserva costituzionale di legge e non c’è perché
comunque il Parlamento non ha legiferato, il regolamento diventa fonte primaria.
(e quindi dovrebbe essere equiparata alla legge)
Regolamento di organizzazione: è un regolamento di organizzazione e del
funzionamento delle amministrazioni pubbliche, facciamo riferimento all’art. 97, co.
II: “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano
assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.” Quindi i pubblici
uffici sono organizzati secondo riserva di legge, secondo la legge, al fine di realizzare
il buon andamento e l’imparzialità. Sono possibili regolamenti in materia di pubblica
amministrazione, quindi quando noi parliamo di organizzazione
dell’amministrazione pubblica facciamo i regolamenti.
Regolamento di autorizzazione o di delegazione: è presente nel co. II dell’art. 17
della legge n. 400 dell’88, chiamati così perché una legge della Repubblica autorizza
o delega il Governo a produrre regolamenti in una materia non coperta dalla legge,
ma nel momento in cui la legge autorizza il Governo a fare ciò delegifica la materia,
quindi quest’ultima non è più disciplinata dalla legge.
Ora dobbiamo prestare attenzione agli artt. 87, co. V e il 117, co. VI Cost.
 Art. 87, co. V: “Promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge e i
regolamenti.” In riferimento al Presidente della Repubblica, i regolamenti
vengono emanati non promulgati (le leggi vengono promulgate).
 Art. 117, co. VI: “La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di
legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare
spetta alle Regioni in ogni altra materia.
I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in
ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni
loro attribuite.” Questo comma ci dice che c’è un parallelismo fra funzioni
legislative esclusive dello Stato e potestà regolamentari, quindi lo Stato
quando ha potestà legislativa esclusiva ha anche potestà regolamentare, salvo
le materie legali. Tutte le altre materie sono potestà regolamentari delle
Regioni, salvo quelle attribuite agli enti locali.
I regolamenti di esecuzione sono atti che permettono alla legge di essere applicabile,
quindi sono atti utili alla legge che non alterano la volontà parlamentare, mentre
tutti gli altri tipi di regolamento (attuativi, autonomi, di organizzazione, di
autorizzazione) sono atti che esprimono al massimo livello la potestà normativa del
Governo.
Quando il costituente riserva la legge ad una disciplina di una certa materia siamo in
riserva di legge, questa è la riserva di legge, cioè il costituente nello scrivere il testo
della Costituzione riserva la disciplina di alcune materie al legislatore. Il nostro paese
non ha leggi organiche di sistema, ma ha leggi rafforzate (ad esempio, per creare
una nuova regione/provincia) quindi le riserve possono essere: riserve di legge a
favore della legge costituzionale, riserve di legge a favore di una legge rinforzata,
riserva di legge a favore di una legge statale ordinaria, riserve di legge a favore di
una legge regionale. Ma perché si fanno queste riserve di legge? Intanto chiariamo
perché si fanno le riserve di legge organica, nei paesi (Ungheria) in cui si fanno
queste riserve di solito si fanno perché i costituenti non si sono messi d’accordo e
sperano che in futuro il Parlamento legiferando, su queste cose molto importanti,
decida. Ma il motivo di fondo del perché si fanno queste riserve di l. è politico-
costituzionale, cioè il costituente esige che ad esprimersi su un certo argomento
sia il popolo attraverso gli organi rappresentativi, cioè è una riserva di garanzia
democratica. Quindi in questo senso l’unica riserva di l. è quella formale, non quella
materiale, cioè non sta scritto da nessuna parte che se c’è un atto avente forza di
legge quella è la vera riserva di l. Il professore Giuliano Amato dice che le riserve di l.
sono materiali e formali, mentre la professoressa Lorenza Carlassare diche che
l’unica vera riserva di l. è quella formale. Perché il governo fa decreti legge e decreti
legislativi e sono atti aventi forza di legge, ma noi non siamo garantiti dal decreto
legge e dal decreto legislativo, lo siamo di meno perché il decreto legge lo fa il
Governo e poi viene convertito in legge, il decreto legislativo lo fa il Governo sulla
base di una legge delega, si potrebbe tutt’al più dire che i decreti legislativi sono, in
qualche modo, oggetto di una preventiva garanzia perché il Parlamento è
intervenuto con la legge delega, ma dirlo per i decreti legge è abbastanza improprio,
perché il Governo interviene con un atto avente forza di legge scavalcando il
Parlamento, mentre nel decreto legislativo quantomeno è il Parlamento si è
espresso con una legge delega che fissa i principi, nel caso del decreto legge il
Governo interviene senza che il Parlamento faccia niente.
La riserva di legge può essere: assoluta, relativa, rafforzata, implicita e
costituzionale. È assoluta tutte le volte in cui l’unica fonte, oltre la legge, possibile è
il regolamento di esecuzione, pertanto il costituente ha ritenuto che su un
determinato tema dovesse operare solo il legislatore e il Governo deve
semplicemente aiutare quest’ultimo facendo il regolamento di esecuzione. Abbiamo
come riferimento gli artt. 13, 14, 15, 16, 21 (le libertà) e il 25. Quanto all’art. 13 la
riserva di legge è presente nei co. I-II-IV (spesso ci sono più riserve di legge nello
stesso articolo), per quanto riguarda l’art. 14 troviamo la riserva di legge nei co. II-III,
nell’art. 15 è presente al co. II, nell’art. 16 la troviamo nei co. I-II e anche nell’art. 21
gli ultimi due commi pongono riserve di legge e infine anche nell’art. 25 c’è questo
rinvio alla legge. Si capisce che la riserva di legge assoluta è fondamentalmente una
previsione di garanzia delle libertà. Quando invece parliamo di riserva di legge
relativa ammettiamo che sulla materia, che comunque va disciplinata dal legislatore
in prima battuta, sia possibile ogni altro tipo di regolamento, cioè sia un
regolamento di esecuzione e sia gli altri regolamenti del Governo o meglio quando la
Costituzione prevede una riserva di legge relativa ammette che il Governo abbia dei
margini di manovra maggiori e che possa produrre anche il regolamento di
organizzazione, attuativo-integrativo ecc… gli esempi classici sono gli artt. 23 e 97.
L’art. 23 afferma che: “Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere
imposta se non in base alla legge”, cioè noi in base a quale legge dobbiamo
presentare questa documentazione ad esempio oppure in base a quale legge noi
dobbiamo fare una certa cosa, bisogna che ci sia una legge che preveda una certa
cosa. Mentre l’art. 97 fa una riserva di legge in materia di pubblica amministrazione
e richiama il principio di imparzialità e buon andamento, la riserva di legge di questo
art. è chiaramente a favore dei regolamenti di organizzazione. In questi due casi la
riserva di legge è relativa perché necessariamente bisognerà permettere al Governo,
una volta che ci sia la legge, di disciplinare la materia. Poi abbiamo il caso della
riserva di legge rafforzata che ha la caratteristica di imporre al legislatore, non solo il
compito di fare la legge, ma di rispettare quanto già la Costituzione indica come
vincolo per il legislatore. Quando il costituente si limita ad inviare alla legge è una
riserva di legge semplice, ma quando il costituente oltre ad inviare alla legge dice al
legislatore come impostare la legge e quindi da una dritta quella è una riserva di
legge rafforzata. Prendiamo i vari esempi: art. 14, co. III c’è una riserva di legge che è
anche indicativa perché indica i motivi di sanità, di incolumità pubblica o fini
economici e fiscali, quindi il legislatore non è totalmente libero. Art. 16, co. I, anche
qui la riserva di legge c’è ma i motivi sono indicati dal costituente salvo la sicurezza,
il legislatore non può introdurre ulteriori limitazioni. Art. 21, co. V qui la legge è
costruita sul vincolo del buon costume. Art. 42, co. II parliamo di diritto di proprietà
in cui la legge o le leggi sulla proprietà dovrebbero favorire la funzione sociale della
proprietà quindi l’accesso a tutti della proprietà. Tutto l’art. 43, che parla di
espropriazione, è un elemento di rafforzamento del concetto di riserva di legge per
espropriazione, tutto il testo pone vincoli al legislatore. Nell’art. 97 troviamo da un
lato una riserva di legge relativa e dall’altro rafforzata perché è vero che in materia
di pubblica amministrazione ci vuole una legge, ma la legge deve tendere
all’efficienza, all’efficacia e all’imparzialità. L’art. 120, co. II che parla del potere
sostitutivo statale, ci dice nell’ultima parte del co. II che: “La legge definisce le
procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del
principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione” la legge deve tener
conto di questi vincoli, quindi è una riserva di legge rafforzata. Vediamo, in ultimo,
l’art. 116 co. III che ci parla delle Regioni a statuto speciale, anche se la disposizione
del III co. riguarda tutte le Regioni. Con la riforma del 2001 le Regioni, oltre ai poteri
che già avevano, ne acquisirono degli altri al punto tale che non ci sarebbero troppi
motivi per distinguere le regioni a regime comune da quelle a statuto speciale.
Quindi le Regioni è come se fossero dei piccoli stati con le competenze e le
attribuzioni che hanno ricevuto dallo Stato e in virtù di tutto ciò si tendeva ad
escludere che le Regioni pretendessero ulteriori poteri, ma il legislatore
costituzionale del 2001 che ha fatto quella riforma del titolo V ha previsto una
possibilità in più proprio perché quella riforma è stata fatta contro il rischio di
secessionismo e allora ecco questo III comma in cui sono comprese anche materie
dell’art. 117, co. III, cioè le materie dove c’è potestà concorrente, su quelle materie
le Regioni possono avere di più e poi anche sulla lettera l) giurisdizione e norme
processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa; limitatamente
all'organizzazione della giustizia di pace, lettera n) norme generali sull'istruzione; e
poi la lettera s) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali. Quindi lo
Stato, in questi casi, si spoglia di funzioni che attribuisce alle Regioni e tutto questo
viene fatto con legge e la riserva di legge che qui viene posta presuppone una
quantità enorme di vincoli (la cosa interessante del regionalismo differenziato è che
c’è un rapporto diretto tra la Regione e lo Stato). La riserva di legge implicita è
quella prevista dall’art. 72, co. IV e si chiama implicita perché in questo comma si
parla del procedimento ordinario dell’approvazione delle leggi in materia
costituzionale, in materia elettorale, leggi di delegazione legislativa, di
autorizzazione a ratificare trattati internazionali e di approvazione di bilanci e
consuntivi. In questi 5 casi serve una legge e non c’è una riserva di legge esplicita,
ma è implicita cioè se noi dovessimo adottare un procedimento ordinario per le
leggi di questa materia, vuol dire che la legge ci vuole quindi è una riserva di legge
implicita. Infine troviamo la riserva di legge costituzionale, cioè una riserva di legge
nella quale il costituente chiede al Parlamento di intervenire con una legge adottata
dalla procedura di quell’art. 138, inoltre il costituente non si accontenta che si
esprima il Parlamento, ma vuole che ci sia un largo consenso parlamentare perché
ritiene che la materia sia di rilievo costituzionale. Facciamo riferimento all’art. 71
dove il costituente ci vuole dire chi è che è in grado di presentare disegni di legge (il
Governo e ciascun membro delle Camere), ma soprattutto il costituente si
preoccupa di non fare un numero chiuso di chi ha il potere di presentare disegni di
legge e siccome non lo vuole dire rinvia al legislatore, ma in questo caso trattandosi
di materia costituzionale rinvia al legislatore costituzionale dicendo agli organi o agli
enti ai quali sia conferita la legge costituzionale, cioè una legge costituzionale ci dirà
quali saranno gli organi o gli enti che potranno presentare disegni di legge.
Prendiamo in esame anche l’art. 116 che parla delle regioni a statuto speciale che
approvano i loro statuti per mezzo di una legge costituzionale. Poi l’art. 132 che fa
riferimento a come si creino le Regioni, sempre con una legge costituzionale. Poi
ancora l’art. 137, in cui si parla della Corte costituzionale, il nostro costituente ha
concepito la Corte costituzionale e ha dato una serie di poteri che sono quelli
descritti nell’art. 134, però non ha detto la Costituzione quali sono le condizioni, le
forme e i termini di proponibilità dei giudizi, ha rinviato al legislatore costituzionale.
Perché quando nel ’48 fu approvato il testo non avevano tutti le idee precise in
Assemblea costituente. Ora nell’art. 134 non abbiamo il modo in cui si arriva alla
Corte e questo è stabilito da una legge costituzionale del ’53 la n. 1 e poi è stata
seguita da una legge ordinaria di attuazione che è la legge n. 87 del ’53. La riserva di
legge costituzionale può essere anche implicita per esempio in materia di
referendum, noi abbiamo nell’art. 75 Cost. la revisione del referendum abrogativo,
la previsione di un giudizio costituzionale di ammissibilità del referendum non nasce
dal fatto che nel testo della Costituzione c’è un rinvio al legislatore costituzionale
che ci dirà come avverrà il giudizio di ammissibilità sul referendum, è implicito. Così
come è implicita la riserva di legge nell’art. 72, trattandosi di materia costituzionale
(il referendum abrogativo) è implicito che sia necessaria una legge costituzionale e
infatti la legge costituzionale n. 1 del ’53 disciplina il potere della Corte di giudicare
l’ammissibilità, cioè stiamo dando un potere in più alla Corte ed è come se si
aggiungesse qualcosa in più alla Costituzione. Infine la riserva di legge può essere
contemporaneamente assoluta e rafforzata (art. 16), relativa e rafforzata (art. 97),
costituzionale e implicita (legge n.1 del ’53) o anche regionale (art. 23).