DIRITTO PUBBLICO DELL’ECONOMIA

Il diritto nasce prima di ogni provvedimento legislativo; la legge, invece, viene dopo in quanto dà
espressione al diritto e ne garantisce l'esercizio e la tutela. Dunque viene prima il diritto e poi la
legge, infatti il diritto è un concetto molto astratto ed ampio mentre la legge è più concreto ed essa
che dà applicazione al diritto. L’importanza di comunicare in un certo modo è fondamentale al fine
di riuscire a capire le circostanze in cui ci si trova (es. DPCM stato di allarmismo)

Concetto di legalità = riferimento Art. 23 della Costituzione (“Nessuna prestazione personale o

patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”, ovvero tutto ciò che ci impone delle
costrizioni e che dà delle restrizioni di libertà personale e di libertà individuale devono essere
necessariamente provvedere dalla legge, questo è una garanzia per noi.)

Concetto di legittimità = non solo tutto deve essere fatto come dice la legge ma non deve avere
vizi, va a qualificare il titolo di legalità (proviene dall’alto)

Concetto di legittimazione = noi qualifichiamo un comportamento come giuridicamente rilevante

quando esso assume determinati criteri. Il principio di buona fede governa il concetto di
legittimazione e ha come conseguenza l’effettività della norma giuridica. (proviene dal basso)

Principio di sovranità = esprime l'autonomia e l'indipendenza di un organo che si dice sovrano.

Nessuno è al di sopra del Parlamento perché può emanare qualsiasi tipo di legge anche
incostituzionale per questo si dice che il Parlamento è sovrano. Interviene la Corte Costituzionale
per dire che tale legge è incostituzionale e tramite una sentenza verrà abrogata.
La Corte Costituzionale effettua una funzione di controllo.
Il Presidente della Repubblica, invece, non può abrogare in nessun modo una legge,
ma può soltanto segnalare alle Camere l'anticostituzionalità di tale legge.

Tipicità = vuol dire che sia gli atti amministrativi che gli atti legislativi devono essere fatti in un
certo modo. La legge per esempio è formata da articoli ai quali viene posta la firma del Ministro
proponente, la promulgazione da parte del Capo dello Stato e va messa nella Gazzetta Ufficiale.
La G.U. è la pubblicazione dello Stato in forma definitiva ed ufficiale. Tutte le leggi, così come gli
atti aventi forza di legge, devono essere pubblicate sulla G.U. entro 30 giorni dalla loro
promulgazione. Ma entra in vigore 15 giorni dopo la pubblicazione, ovvero diventa obbligatoria per
tutti i cittadini, i quali sono tenuti a rispettarla. Atti tipici vuol dire che è la legge che ci indica in che
modo devono essere sottoscritti determinati atti. (il contratto è un atto tipico 1321 del codice civile)

Discrezionalità = comportamento che l’Amministrazione può tenere avendo diverse opzioni,

opzioni che devono essere all’interno della legge. Al contrario quando viene scelta un’opzione al di
fuori della legge (ad esempio per convenienza) si parla di comportamento arbitrario.
L’Amministrazione deve avere un ruolo di imparzialità, ovvero seguire la legge, come espresso
nell’Art. 97 della Costituzione (“I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in
modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.”)
La discrezionalità tecnica impone all’Amministrazione, prima di prendere una decisione, di avere
un parere tecnico, mentre nella discrezionalità amministrativa ciò non accade.

Il parere può essere di tipo: facoltativo, obbligatorio e obbligatorio-vincolante.

1. facoltativo = può chiederlo ma deve aspettare il parere prima di prendere una decisione;
2. obbligatorio = l’Amministrazione deve chiederlo, deve aspettare ma non è tenuta a rispettare il
parere consigliato e prendere una decisione diversa;
3. obbligatorio-vincolante (caso più severo) = deve chiederlo, deve aspettare e alla fine rispettarlo
senza alcuna scelta.
I VIZI DELL’ATTO AMMINISTRATIVO (emanati dall’Amministrazione)
La pubblica amministrazione è, in diritto, l'insieme degli enti pubblici che concorrono
all'esercizio e alle funzioni dell'amministrazione di uno Stato nelle materie di sua competenza.
L’atto è legittimo quando non è né nullo e né annullabile, ovvero ha tutti i canoni per essere un atto
valido. Quando diventa illegittimo vuol dire che ha dei vizi e quindi atto nullo o annullabile.

Atti nulli = quando manca totalmente dei suoi requisiti essenziali (ovvero il soggetto, la forma, la
firma,…) oppure quando viene emanato da un’Amministrazione che non ha competenza in modo
assoluto per emanare quell’atto. (atto inesistente, es. patente di guida rilasciata dal sindaco invece
che dalla motorizzazione). Principio di tipicità.
Se manca la motivazione l’atto è nullo perché non posso fare ricorso.
È possibile rendere valido un atto nullo? Sì. Es. ordinanza del sindaco di un paese “non si può usare
l'acqua potabile per 2 ore a causa di infiltrazioni nelle falde acquifere; utilizzare acqua minerale”.
Questo sarebbe un atto perfettamente valido ma il sindaco si è dimenticato di firmarlo, dunque è
nullo. Per dargli validità viene convertito in avviso, dunque con una valenza giuridica diversa e in
questo modo acquista validità. I cittadini, secondo il principio di buona fede, anche se l'ordinanza
non è firmata dal sindaco, seguiranno “l'obbligo" di non bere acqua potabile. L’unico caso in cui si
può convertire un atto che però abbia un’altra valenza giuridica da quella iniziale.

Atti annullabili = può avere dei vizi: di incompetenza, eccesso di potere o violazione di legge.
1. se l’incompetenza è assoluta l’atto è nullo (inesistente) e difficilmente può essere convertito in un
atto valido invece se l’incompetenza è relativa l’atto che è stato emanato dall’autorità competente
ma da un ufficio sbagliato diventa annullabile ma continua a produrre gli effetti giuridici, come se
fosse un atto valido, fino a quando qualcuno non si accorge dell’errore;
2. l’eccesso di potere è quello più subdolo e capita più spesso, quando l’Amministrazione usa per
fini impropri i suoi poteri. (essi devono essere usati esclusivamente per il perseguimento
dell’interesse pubblico e non privati perché ciò porterebbe a conseguenze penali);
3. la violazione di legge è quella che riassume gli altri due vizi.
Quando un atto viene emanato violando espressamente, per esempio, la legittimità.
L’atto è annullabile perché bisogna accorgersi della violazione dell’atto emanato.

La riserva di legge ha una funzione di garanzia, in quanto vuole assicurare che in materie
particolarmente delicate, come nel caso dei diritti fondamentali del cittadino, le decisioni vengano
prese dall'organo più rappresentativo del potere sovrano ovvero dal Parlamento.
Es. di riserva di legge è l’art. 23 “Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta
se non in base alla legge.” riserva di legge di tipo relativa.
La riserva di legge può essere di tipo assoluta, relativa e rinforzata.
1. assoluta è quando solo la legge e nessun altro strumento può andare a modificare ciò che è scritto
e fa quindi riferimento esclusivamente alla legge;
2. relativa è quando l’espressione dice che può essere regolato dalla legge ma potrebbe anche essere
un regolamento o più in generale una fonte differente dalla legge a regolare ciò;
3. rinforzata è quando la Costituzione dice non solo che è la legge a dover intervenire ma anche in
che modo e quale tipo di legge (es. legge ordinaria).

La riserva di giurisdizione funziona esattamente come una riserva di legge solo che si applica alle
sentenze dei giudici cioè al giudicato. Il giudicato è una sentenza non più appellabile ovvero la
sentenza è definitiva. I giudici che intervengono successivamente non possono non tener conto di
questa riserva di giurisdizione perché il giudicato è come se fosse una legge.
LA MOTIVAZIONE DELL’ATTO
Un atto deve essere sempre motivato,senza motivazione non si può far ricorso.
Ma non gli atti normativi perché la motivazione è già insita nell’atto stesso.
Un atto amministrativo fa sempre riferimento ad una legge, a monte della legge, come accade in
quella normativo (norma=legge) non c’è niente se non la legge stessa e per cui è inutile motivare un
atto che contiene già la motivazione. Se manca la motivazione l’atto è nullo.

PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ = art. 117 118 119

Principio introdotto nei primi anni del dopoguerra (1950) da Altiero Spinelli e dal Comitato di
Ventotene. L’idea di un’Europa unita e solidale era pensata e poi realizzata in parte, perché non
abbiamo ancora una Costituzione europea ad esempio. È un principio che è intervenuto con l’idea di
essere sussidiari ovvero con l’idea di aiutare (economicamente e finanziariamente).

Sussidiarietà verticale: può essere usato come strumento coercitivo ovvero punitivo.
Es. se un sindaco non svolge bene il proprio lavoro interviene l'ente superiore
(la Città Metropolitana o la Regione) che si sostituirà (sussidiarietà) al sindaco. Quest’ultimo dovrà
lo stesso pagare i finanziamenti, paga l’intervento della Regione, e subirà delle conseguenze.
Il principio va ad ovviare i problemi dei cittadini, perché non scarica la responsabilità ai cittadini di
andare a cercare chi è competente o chi non lo è, questo è appunto compito dall’Amministrazione.

Sussidiarietà orizzontale: avviene tra due enti con la stessa importanza (es. tra due sindaci)
Il potere di delega esprime che il delegante non perda i poteri ma ne trasferisca l’esercizio di alcuni
al delegato. Esprime che il delegante mantiene tutti i poteri che ha e che trasferisce esclusivamente
l’esercizio di questo potere ad un delegato e può revocargli la delega in qualsiasi momento.
Quando si parla di trasferimento (attribuzione di potere) di potere si passa direttamente il potere.

LE FONTI GIURIDICHE DELL’ORDINAMENTO

La fonte super primaria è la Costituzione ovvero la fonte che non può essere modificata se non dalla
fonte stessa (art. 138 dice come si può modificare la Costituzione e che alcuni articoli non possono
essere modificati per evitare di ritornare alla monarchia a meno che non ci sia un colpo di Stato.)
Al di sopra della Costituzione italiana abbiamo l’Unione Europa che emana dei determinati
provvedimenti, che noi subiremo, ma che non possono andare contro alla nostra Costituzione. Sono
provvedimenti diversi ovvero devono, anche se arrivano dall’Unione Europea, non scavalcare o
contrastare la Costituzione degli Stati membri. Non c’è gerarchia tra Europa e i suoi Stati membri.

Le fonti primarie sono:

1. le leggi ordinarie, emanate dal Parlamento;
2. i regolamenti europei e le direttive, emanati dall’Unione Europa;
3. i decreti legge e i decreti legislativi, emanati dal Governo.

1. le leggi ordinarie sono emanate dalla Camera e dal Senato della Repubblica con un sistema di
bicameralismo perfetto cioè Camera e Senato hanno gli stessi poteri, le proposte di legge devono
essere approvate da entrambe le Camera con una proposta di legge che sia uguale.
3. il decreto legge viene adottato in casi straordinari di necessità e urgenza.
Se entro 60 giorni dalla sua emanazione non viene votato dal Parlamento e convertito in legge,
decade insieme agli effetti prodotti sino a quel momento.
3. il decreto legislativo è un atto avente forza di legge emanato a seguito di una legge delega del
Parlamento.
Inflazione legislativa: più leggi ci sono e meno valgono.
L’interpretazione è lasciata al singolo legislatore.
Le fonti secondarie sono i regolamenti e sono di origine governativa.
1. i regolamenti esecutivi danno esecuzione alle leggi altrimenti la legge non è efficace. Il
regolamento specifica e dice esattamente nei dettagli come si deve regolare e come deve operare
una legge. Fornisce anche un contenuto (diverso da quello attuativo che attua solo una legge).
2. i regolamenti attuativi danno attuazione al tipo di legge che è stata emanata e che quindi ha
un’importanza pari alla legge. Rende operativa una legge in senso generale.
3. i regolamenti organizzativi sono meno importanti dal punto di vista giuridico perché organizzano
gli uffici, e sono regolamenti che si rifanno maggiormente all’organizzazione degli uffici per
consentirgli di suddividersi i compiti che vengono attribuiti alle varie sezioni.
Sono regolamenti più burocratici e amministrativi.
4. i regolamenti autonomi sono un po’ pericolosi e delicati perché si assiste ad un vuoto legislativo
cioè quando la legge non dice alcune cose e perciò scatta il regolamento autonomo che il Governo
può emanare proprio perché la legge non dice e non disciplina determinate situazioni.
Questo regolamento potrebbe diventare forza di legge, quindi da fonte secondaria potrebbe
assumere rilevanza di una fonte primaria. Colma il vuoto legislativo.

(A fianco dei regolamenti) troviamo i regolamenti parlamentari perché sono emanati esclusivamente
dal Parlamento, fini a sé stessi per la loro organizzazione e al funzionamento del Parlamento e ne
regola le sue attività. Forza vincolante esclusivamente interna al Parlamento.

Le fonti terziarie, che sono fonti non scritte, sono le prassi e le consuetudini.
Sono due istituti che prevedono un comportamento ripetuto nel tempo a cui si dà una
legittimazione, si dà un valore giuridicamente rilevante. Principio di legittimazione.
1. la consuetudine è rivolta maggiormente ai rapporti tra privati, nei contratti, negli accordi;
2. la prassi è rivolta agli uffici, non è più un comportamento rivolto alla generalità.

DIFFERENZA TRA PROCEDIMENTO, PROVVEDIMENTO ED ATTO

1. il procedimento (amministrativo) è un’insieme di atti concatenati l’uno col l’altro che portano ad
un atto finale che si chiama provvedimento.
La prima fase si chiama istruttoria, la fase decisoria (procedimento) e la fase finale
(provvedimento).
2. l’atto è una cosa singola, un pezzetto del procedimento che se sommata a tutti gli altri atti dà vita
al procedimento.
3. il provvedimento è l’atto finale del procedimento.

FIGURE SOGGETTIVE GIURIDICHE ATTIVE E PASSIVE

Sono quelle figure che ci collocano come privati nei confronti della Pubblica Amministrazione e ci
dicono esattamente qual è la posizione del cittadino nei confronti della Pubblica Amministrazione.

Le figure attive sono:

1. i diritti soggettivi è una posizione giuridica attiva che l’ordinamento giuridico tutela in modo
immediato e diretto. Es. Art 32, diritto alla salute è un diritto soggettivo;
2. gli interessi legittimi è una posizione giuridica che l’ordinamento giuridico tutela in modo
mediato e indiretto. Nella scala gerarchica il diritto è più forte dell’interesse;
Es. un concorso pubblico, dove un concorrente arriva con il tema già fatto perché ha avuto una
soffiata, allora le norme in modo mediato e indiretto tutelano le posizioni dei concorrenti.
L’ordinamento, attraverso le norme che tutelano il concorso pubblico in maniera indiretta e mediata
vanno a tutelare le posizioni singole dei concorrenti.
3. gli interessi collettivi è un interesse legittimo (previsto dalla legge) che va a tutelare una cerchia
di persone ben delineata e definita. Es. gli iscritti ad un’associazione ha questa tutela che è limitato
solo alla cerchia dei soci iscritti. Qui non devo dimostrare niente rispetto all’interesse diffuso;
4. gli interessi diffusi è un’interesse sempre legittimo ma difficilmente qualificabile e individuabile.
Non è circoscritto ad un gruppo di persone individuale ma potenzialmente individuabili;
Es. qualcuno chiede i danni perché suppone di essere danneggiato, colpito da una patologia perché
abita in una zona pericolosa (amianto). Bisogna sempre trovare il nesso di causalità (causa/effetto
che scaturisce il danno). Senza non si può richiedere il risarcimento.
5. gli interessi semplici è una posizione giuridica che però non trova tutela nell’ordinamento né
diretto né indiretto. Non si può pretendere nessun tipo di tutela giuridicamente rilevante.
Es. voler effettuare le lezioni in presenza è un interesse non tutelabile per via dei regolamenti
attuali.

Figure soggettive giuridiche passive sono situazioni di svantaggio per chi subisce le azioni.
Le figure passive sono:
1. la soggezione significa che i cittadini, soggetti, devono sottostare ad un qualcosa che è sopra di
loro, ovvero la legge. La soggezione si identifica con la legge, tutti sono soggetti alla legge;
2. il dovere è un contenitore molto più ampio dell’obbligo, è un criterio giuridico di tipo generale,
dovere significa che comprende tutte le posizioni giuridiche passive di tutti, non fa distinzione;
Lo specchio dei diritti sono i doveri. Quando c’è la parola tutti è un dovere.
3. l’obbligo si riferisce a soggetti che si trovano in una determinata posizione nell’ordinamento
giuridico.
Es. l’automobilista ha l’obbligo di rispetto il cartello stradale relativo ai veicoli, ma i pedoni no.
Dipende dalla posizione che il soggetto ricopre all’interno dell’ordinamento. Quando si specifica è
un obbligo.

LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
La Pubblica Amministrazione ha la prerogativa di perseguire l’interesse pubblico (cosa che il
singolo individuo non è tenuto a fare), ma può comportarsi anche come privato stipulando dei
contratti, ed esercita una funzione di tipo autoritativo ovvero non può agire sullo stesso piano del
cittadino perché noi abbiamo solo forza contrattuale mentre la P.A ha una forza in più.
L’attività autoritativa (impositiva) è quando l’Amministrazione si comporta per il ruolo che assume,
con il potere di imporci dei comportamenti e delle norme.

I comportamenti che possono arrivare dalla P.A possono essere:

1. le autorizzazioni quando noi chiediamo all’amministrazione di poter agire in un determinato
modo. Chiedo l’autorizzazione per farlo. L’amministrazione allora emana un documento, atto
amministrativo, che ci autorizza a fare ciò che abbiamo chiesto e quindi giuridicamente rimuove un
ostacolo all’esercizio di un nostro diritto.
Es. il permesso ad edificare se non viene concesso l’opera diventa abusiva e dunque subirà delle
conseguenze penali/ permesso di costruire, l’Amministrazione ha tempo 30 giorni se mi risponde
bene se no intendo la risposta positiva ( silenzio-assenso). L’Amministrazione poi controlla ciò che
ho dichiarato e non corrisponde al vero risponderò delle conseguenze penali.
1. bis un particolare tipo di autorizzazione è l'abilitazione: un ente pubblico deve valutare se il
cittadino può essere autorizzato a fare qualcosa e anche se ha le caratteristiche tecniche per farlo.
Differenza tra autorizzare e abilitare. Nella seconda verifico e autorizzo.
Es. per guidare un autoveicolo in senso giuridico hai bisogno della patente di guida e non solo della
capacità di guidarla.

2. la concessione è un atto amministrativo per cui l’amministrazione ci dà la possibilità di esercitare

determinate condizioni giuridiche, determinati comportamenti, è un qualcosa di più forte, c’è il
trasferimento di un potere che parte dall’Amministrazione e va al soggetto, dal concedente al
concessionario. L’Amministrazione in questo caso si libera e trasferisce il potere ai soggetti.
Il problema che si genera è quella della responsabilità, che si trasferisce in gran parte al 90% dalla
P.A al concessionario. Esso risponde di tutto ciò che fa.
Es. lo Stato ha dato in concessione la gestione autostradale ad una società ATP, qualcuno percorre
l’autostrada e trova una buca piuttosto profonda e fa un incidente. Risponderà il concessionario
perché la manutenzione dell’autostrada è di sua responsabilità. A meno che non si riesca a
dimostrare il contrario e ribaltare la responsabilità sul concedente ma ciò non è facile.

La differenza con l’autorizzazione è che è l’amministrazione trasferisce in capo ad un soggetto dei

poteri che aveva l’amministrazione. (concessione traslativa).
La concessione costitutiva è quando si istituisce un potere che non era neanche
dell’Amministrazione ma lo attribuisce già in capo al soggetto destinatario, crea delle nuove
competenze e le assegna ad altri soggetti, costituisce ex-novo dei poteri in capo al soggetto .
Es. onorificenza del capo dello Stato.

La concessione è un’istituzione di diritto pubblico, l’appalto è un’istituzione di diritto privato

previsto dal codice civile. Nel diritto privato non conta solo la legge, come nel diritto pubblico, ma
conta l’accordo tra le parti (contratto).
3. l’appalto è un contratto tipico per cui abbiamo come figura la società appaltante, l’appaltatore e i
terzi. In caso di danni posso verificare se la responsabilità appartiene all’appaltatore o
all’appaltante.
Es. c’è una gara di appalto per l’asfaltatura dell’autostrada indetta da una società appaltante.
Una ditta la vince (appaltatore) e decide di non rispettare alcune norme per risparmiare.
Si verificano successivamente dei danni, l’appaltatore è responsabile nei limiti del capitolato
d’appalto, cioè di quel contratto che ha firmato con la società appaltante.
È un contratto che si sottoscrive dove vengono inserite tutte le regole e i requisiti stabiliti.

DIFFERENZA TRA CODICE E TESTO UNICO

Codice = è una legge sola con un insieme di articoli (il codice civile,penale e della strada sono delle
leggi uniche ma che possono avere quanti articoli si vogliono)
Testo unico = un insieme di norme (leggi, decreti, circolari, regolamento,…) omogenee,
cronologicamente organizzate e che riguardano un argomento specifico (sicurezza, giustizia).
(il codice d’appalto in realtà sarebbe un testo unico)

PRECISAZIONE
Contratto tipico = i contratti tipici sono quelli appartenenti ai tipi aventi una disciplina particolare,
cioè quelli regolati da specifiche norme di legge.
Contratto atipico = i contratti atipici sono invece quei contratti che, non previsti da alcuna norma
di legge, sono creati dalle parti nell'esercizio dell'autonomia privata. Es. leasing
Consuetudini = la consuetudine è un comportamento generale, ripetuto ed uniforme della
collettività in una determinata situazione con la convinzione tale comportamento derivi dal rispetto
di un obbligo giuridico.
Prassi = la prassi, viceversa, è un comportamento generale, ripetuto ed uniforme della collettività in
una determinata convinzione con la consapevolezza che tale comportamento non deriva da un
obbligo giuridico.

Il diritto pubblico dell’economia indica quella disciplina giuridica, che studia i mezzi e gli strumenti
messi a disposizione dal diritto per l’intervento pubblico nell’economia.
Lo studioso di questa materia effettua una ricostruzione sistematica dei principi,delle norme e degli
istituti giuridici che regolano:
1. le funzioni che riguardano i diversi atti e le diverse competenze attraverso i quali si elaborano,
si decidono e si attuano gli interventi pubblici dell'economia;
2. i soggetti, cioè l'organizzazione pubblica preposta all'intervento dello Stato nell'economia;
3. le sfere di intervento, cioè i settori economici in cui si sviluppa concretamente la funzione
(o azione) di indirizzo, di direzione e di controllo dei poteri pubblici.
- la funzione di indirizzo e di coordinamento è l’attività che noi definiamo propulsiva nella Pubblica
Amministrazione. Attività che stimola l’intervento dello Stato nell’economia. ( art. 41 e 43)
- la funzione di direzione è una funzione organizzativa, quindi si tratta di norme specifiche che
regolano l'attività dello stato all'interno dell'economia.
Perché deve essere regolata? Perché se lo Stato intervenisse e regolasse l’economia del paese
sarebbe uno stato dirigista. Lo Stato regola l’economia attraverso il mercato (è l’unico strumento in
grado di regolare i sistemi economici). Lo Stato non può intervenire alterando le regole del mercato.
- la funzione di controllo consiste nel controllare che l’effetto della sua direzione sia chiaro.
Spesso lo Stato non gestisce bene questa funzione.

CENNI STORICI
L’intervento dello Stato nell’economia ha radici storiche molto antiche. L’esigenza di un
regolamento a base giuridica si ravvisa nelle civiltà fluviali, sviluppatesi tra il IV e III millennio
a.C. in Egitto, lungo le sponde del Nilo, in Mesopotamia tra i due fiumi Tigri ed Eufrate, in India
lungo le rive dell’Indo, in Cina intorno allo Yangtze, perché in tali civiltà sorse la necessità di
risolvere il problema della regolarizzazione dell’uso delle acque per assicurare una razionale
distribuzione anche mediante una disciplina organica. Inoltre, le acque era destinate alle
comunicazione e al commercio e non solo a scopi irrigui. Possiamo attribuire ai regni egiziani la
prima disciplina delle misure tramite il rigoroso sistema fiscale imposto dai faraoni. Tale sistema
comportava un’esatta misurazione e un controllo permanente dei terreni coltivati e sottoposti
continuamente alle inondazioni. Lo Stato aveva organizzato un vero e proprio catasto, in cui erano
conservati documenti che riportavano le esatte misure dei singoli appezzamenti di terreno, i confini
e il nome del proprietario. Queste indicazioni erano necessarie non solo per permettere al
proprietario di riprendere possesso del proprio terreno dopo un’inondazione, ma anche per fornire
tutti gli elementi per fissare le rendite e imporre tasse da pagare annualmente. Ai più antichi
ordinamenti giuridici va, poi, attribuito il merito di aver offerto alla collettività tutte le necessarie
infrastrutture cioè quelle opere che facilitano e rendono possibile la convivenza del gruppo
costituente la collettività amministrativa come strade, ponti, dighe, canali di irrigazione, templi e
edifici. La realizzazione delle infrastrutture era un’attività domandata dagli organismi pubblici a
causa del costo altissimo delle opere. Le opere pubbliche si intensificarono nell’antica Roma,
nell’età repubblicana con la costruzione di grandi strade e acquedotti. Sempre in questo periodo fu
prevista una disciplina pubblica organica delle miniere, della metallurgia, delle industrie tessili, dei
cantieri, delle flotte militari e mercantili. La creazione di una disciplina organica in materia di diritto
pubblico dell’economia fu opera degli ordinamenti mercantili comunali, per la creazione di un
commercio organizzato e di talune forme di artigianato. Gli Statuti comunicali, nati nel Medioevo
per regolamentare i rapporti fra cittadini e istituzioni comunali, contenevano misure di controllo,
oltre che sul prodotto, sulle persone dei produttori, con norme che gli studiosi hanno definito di
“ordine pubblico economico”. Accanto a queste misure di controllo si prevedevano misure di
incentivazione con contributi a fondo perduto, esenzioni fiscali per un determinato numero di anni e
mutui agevolati per alcuni anni. La necessità di grossi capitali per l’espandersi del commercio e
dell’artigianato e l’andamento della loro circolazione provocarono un intenso sviluppo dell’attività
bancaria e la creazione di banche in mano pubblica, ovvero fondazioni il cui principale strumento
era il contratto commerciale e gli amministratori erano scelti dal pubblico potere. In epoca
comunale (XI secolo), infine, nasce la gestione pubblica degli ospedali, nati come istituzioni
religiose, costituite da confraternite e sostenute da fondazioni, per fronteggiare le epidemie.
L’INTERVENTO PUBBLICO NELL’ECONOMIA
Lo Stato ricopre determinati ruoli che possono cambiare nel tempo e che possono essere collegati
tra loro. Lo Stato incide nella sfera economica con una pluralità di interventi:
1. lo Stato debitore perché lo Stato ha un grande debito pubblico che attacca anche quello dei
privati, i quali sottoscrivono i titoli di Stato, ovvero prestano del denaro proprio privato allo Stato
che quindi diventa pubblico. Un credito privato che diventa un debito pubblico che va restituito
anche con degli interessi al soggetto privato;
2. lo Stato imprenditore significa che diventa una grande impresa pubblica grazie agli investimenti.
Le grandi infrastrutture sono imprese in cui lo Stato ha la maggior parte del capitale e
dell'azionariato; (es. Anas società autostrade in cui c’è una partecipazione pubblica predominante)

La differenza tra Stato imprenditore e imprenditore privato è che quest’ultimo se non guadagna
fallisce. Lo Stato non può fallire perché ha degli strumenti, tra i quali il debito, che glielo
impediscono. Lo Stato, dunque, è un ente pubblico diverso da tutti gli altri in quanto non può fallire
(mentre un comune una regione possono fallire quando vengono commissariate).

3. lo Stato salvatore è quando interviene con delle eccezioni sugli aiuti di Stato. Se nel sistema certe
imprese falliscono, lo Stato potrebbe entrare come azionista di maggioranza, cioè rilevare l'impresa
che fallisce se ritiene che questa sia di importanza strategica a livello nazionale. Es. il caso ILVA,
la siderurgia è ritenuta di importanza strategica. Lo Stato potrebbe intervenire e comprare l'ILVA.
Lo Stato emette dei titoli di debito pubblico che vengono acquistati dai privati, i quali hanno diritto
di ricevere il presto con gli interessi. Lo Stato si limita ad aiutare finanziariamente senza possederla.

I SISTEMI ECONOMICI
Esistono tre tipi di sistemi economici:
1. i sistemi liberistici o capitalistici dove vige la legge di mercato, esso regola qualsiasi situazione,
la P.A. non può interferire col mercato;
2. i sistemi collettivistici è un sistema dirigista, è lo Stato che regola i meccanismi dell’economia;
3. i sistemi misti si basano essenzialmente sulle logiche di mercato, lo Stato si mantiene la
possibilità attraverso le costituzioni dei singoli Paesi di intervenire in queste logiche correggendo le
distorsioni del mercato. In un’economia sociale di mercato si devono raggiungere anche degli scopi
solidaristici e non devono prevaricare quei principi che la Costituzione ha previsto di tutela dei
singoli individui, delle famiglie e del lavoratore.
Attraverso dei capisaldi deve garantire un equilibrio, deve mantenere delle garanzie.

Lo spread è la differenza tra il rendimento dei titoli italiani nei confronti dei titoli Bund tedeschi.
La nostra stabilità è meno evidente rispetto a quella tedesca così come la nostra sostenibilità ha
meno garanzie. L’esperienza tedesca è per noi diventato un esempio per il rapporto d’equilibrio fra
stabilità e sostenibilità, più questo rapporto è ampio più lo spread aumenta.

In linea generale, le autorità amministrative attraverso provvedimenti amministrativi, emanano

divieti, ovvero dispongono la perdita di diritti reali o obbligazioni in capo a determinati soggetti.
Possono stabilire sovvenzioni a fondo perduto, finanziamenti agevolati o agevolazioni fiscali.
1. le sovvenzioni (o contributi) a fondo perduto si danno alle imprese e non devono essere restituite;
2. i finanziamenti agevolati sono una forma sostegno finanziario ma hanno degli interessi (a tassi
inferiori a quelli di mercato quindi convengono e scadenze prolungate);
3. le agevolazioni fiscali permettono un sistema fiscale diverso che consiste nel pagare in modo
differito nel tempo e con degli sconti.
Es. il condono tributario se il cittadino deve pagare 60 gli fa pagare 20.
Lo Stato ci “perde” un po' ma non guadagnerebbe nulla se il cittadino non pagasse proprio.
In questo modo lo Stato è sicuro che almeno quei 20 verranno pagati.
Posso contare su quell’entrata anche se minore.
Quindi sovvenzioni, finanziamenti e agevolazioni fiscali, dice la Costituzione, devono avvenire per
ragioni sociali cioè per fini non speculativi (art. 41, terzo comma).
Si applica il principio di uguaglianza contenuto nell'articolo 3: le agevolazioni devono essere
stabilite su basi oggettive e non possono evidentemente creare delle discriminazioni.
Questo articolo parla di uguaglianza formale (siamo tutti uguali davanti alla legge) e sostanziale (è
compito dello stato eliminare gli ostacoli e le disparità laddove sono presenti).

Uguaglianza formale “Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge,
senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni
personali e sociali.” primo comma
Uguaglianza sostanziale “È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e
sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo
della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica,
economica e sociale del Paese.” secondo comma

AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
Le amministrazioni pubbliche sono composte:
1. dagli organi che sono lo strumento attraverso il quale agisce l'amministrazione pubblica;
L'organo indica un’entità caratterizzata da almeno 2 elementi: l’ufficio e la persona.
- ufficio = complesso di competenze, attributi,…
- persona = sono le persone fisiche titolari dell'ufficio
2. dagli uffici che compongono gli organi

ORGANI DEL GOVERNO

Il Governo è composto da 3 organi:
1. consiglio dei ministri nel suo insieme;
2. presidente del consiglio dei ministri;
3. i singoli ministri che compongono il consiglio dei ministri.

L'organo si distingue dall'ente perché l’ente è una persona giuridica

(il soggetto è un centro di imputazione di diritti e doveri) mentre l’organo è una persona fisica.
Esistono diversi tipi di organi:
1. organi monocratici: un solo soggetto;
2. organi collegiali (es. il consiglio dei ministri): più soggetti;
3. organi costituzionali: organo previsto e disciplinato dalla Costituzione, organi a cui la
Costituzione dedica delle intere parti, gli dedica dei capitoli, dei temi, dei titoli. Sono previsti e
disciplinati dalla Costituzione; Es. il Parlamento, il Governo
4. organi a rilevanza costituzionale: organo richiamato dalla Costituzione la quale dedica solo un
cenno, un articolo o un comma, sono solo citati, richiamati. Es. Corte dei Conti, Consiglio di Stato

CONFORMITÀ E TITOLARITÀ ALLA LEGGE

Quando parliamo di principio di legalità parliamo di conformità alla legge.
Quando parliamo di legittimità parliamo di titolarità. La legittimità proviene dall’alto, dalla legge.
La legittimazione invece proviene dal basso, quindi un comportamento che i cittadini ritengono
giuridicamente rilevante alla fine assume funzione giuridicamente rilevante perché ritenuto cosi in
base al principio di buona fede.
Il principio di legalità, di legittimità e legittimazione introducono il principio di effettività della
norma giuridica cioè la rendono effettiva, operativa, applicativa.
PROGRAMMAZIONE ECONOMICA
La programmazione da noi nasce negli anni ‘70 e spiega l'intervento dello Stato nell'economia
attraverso dei programmi. È quindi una fase preparatoria nella quale lo Stato deve comunicare dove
intervenire come intervenire e quando intervenire attraverso dei programmi.

Art. 41 primo comma: “L'iniziativa economica privata è libera”.

Questo articolo esordisce affermando il principio di libertà di iniziativa economica privata.

Il legislatore dà al privato la libertà di intraprendere e gestire in proprio un’attività economica.

Art. 41 secondo comma: “Non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare
danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.”

Il legislatore stabilisce in quali compiti e in quali modi l’iniziativa economica non può espletarsi
perché una sua estrinsecazione potrebbe essere lesiva della libertà, della dignità e della sicurezza
umana, cioè contrastante con l'utilità sociale.

Art. 41 terzo comma: “La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l'attività
economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali.”

Tutti questi interessi all'interno dell'economia possono essere indirizzati a fini sociali.
Sarebbe la cosa migliore perché darebbe garanzia di economicità e di produzione economica ma
anche di equilibrio del sistema. Lo Stato può sottrarre certe imprese dalla sfera economica privata
perché hanno attività di interesse generale. Es. servizi pubblici essenziali, fonti di energia, situazioni
di monopolio che rivestono in concreto il carattere dell’interesse generale.
Bisogna che ci sia la concorrenza tra pubblico e privato, dopo di ché sarà l’utente a dirigere l’ago
della bilancia verso il sistema pubblico, privato o misto (quello che ci dà le garanzie migliori).

INTERVENTO NELL’ECONOMIA DELLO STATO

L’intervento dello Stato dall’esterno rispetto al settore economico, che noi consideriamo, è quando
lo Stato con una disciplina vincolistica incide direttamente o anche in modo indiretto sull’iniziativa
privata. Es. emanazioni di leggi particolari che riguardano il blocco degli affitti, il canone
calmierato, quando fissa il livello massimo del prezzo di un determinato bene in cui lo Stato può
regolare questo bene (es. tabacchi, benzina,…)
Emanazioni di leggi che lo Stato può fare intervenendo dall’esterno in determinati settori.
Es. l’espropriazione per pubblica utilità cosa che nessun cittadino e nessun privato potrebbe fare.

Ha potere imperativo perché ci sono i fini di pubblica utilità. Qualunque amministrazione può
intervenire espropriando un terreno di proprietà di un qualsiasi individuo adducendo, non
dimenticandosi, di dichiarare la pubblica utilità. La sua dichiarazione va annessa all’esproprio
perché se manca la dichiarazione di pubblica utilità, l’esproprio è nullo.
Il cittadino che è stato espropriato di una sua proprietà deve avere un ristoro.

L’intervento dello Stato dall’interno quando le direttive dello Stato operano come forze interne al
mercato, mediante imprese pubbliche. Lo Stato già dall’interno essendo detentore azionista di
imprese pubbliche interviene sul mercato, attraverso direttive statali con una podestà imperativa.

DIFFERENZA TRA INDENNIZZO E RISARCIMENTO

L’esproprio è secondo legge e quindi non può avere un risarcimento perché non c’è il danno
(mancanza di causa-effetto),dunque questo è un indennizzo o, cioè un ristoro.
L'amministrazione infatti, valuta il terreno e restituisce al cittadino una cifra in termini economici.
Non è un risarcimento perché se lo fosse si presupporrebbe che la P.A abbia agito contro la legge.
I PROGRAMMI
I programmi sono e devono essere messi in funzione del raggiungimento di fini sociali, per legge.
I programmi devono essere ispirati da principi democratici partecipativi, volta a promuovere e a
indirizzare l’attività dei privati a fini sociali. Anche i privati sono indirizzati, invogliati, incentivati
da parte della P.A a svolgere sia attività economica libera ma che abbia fini sociali.
Es. il bar non ha solo fine economico ma consento alle persone di potersi trovare.
Un qualunque tipo di attività di questo genere apre la possibilità di svolgere sicuramente attività
economica ma quest’attività economica vale il senso di aumentare i rapporti sociali. (art. 41 2°, 3°)

Il Trattato di Schengen garantisce la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei
capitali (moneta) all'interno dei paesi. Quando è stato firmato ha sconvolto il mercato europeo
(quindi il mercato degli stati che appartengono all'Europa) ma anche quello dei paesi che hanno
aderito senza appartenere all'Europa. Questo concetto era già stato elaborato nel 1950 con Spinelli e
coloro che hanno ideato l'Unione Europea, quindi il progetto di Unione Europea, di Stati Uniti
Europei e Costituzione europea è partito dall'Italia. Ancora oggi però, dopo 70 anni, non abbiamo
ancora una Costituzione europea.
Abbiamo un trattato che però non ha lo stesso valore di una Costituzione, il trattato è sempre fonte
di una trattazione, qualcuno lo firma e lo sigla e come se avessero preso degli accordi internazionali
fra diversi paesi che hanno confluito diverse idee giuridiche intorno a degli articoli che quindi
hanno come valore quello di essere comuni e uguali a tutti. I trattati vanno approvati con la regola
dell’unanimità. Se anche solo uno è in disaccordo il tutto viene sospeso.

L’euro ha fatto sì che tutti i programmi e tutti gli investimenti fatti dall’UE fossero equiparati ed
equilibrati. Quindi io posso andare in un altro Paese senza bisogno di dover cambiare moneta.
La moneta unica è una cosa positiva perché non implica più svalutazioni e dunque non crea
concorrenza sleale. Ora non si può più stampare moneta. La Banca Centrale Europa fa un’eccezione
alla regola, essa stampa ancora moneta e creare della liquidità, più moneta circola e meno vale
(inflazione). In alcuni momenti emergenziali come questi, però, serve avere liquidità e stampare
moneta, cosa che i singoli paesi non possono più fare.
Qualche economista sosteneva che aumentando la liquidità nelle tasche dei cittadini, questi
automaticamente consumeranno e acquisteranno di più. Questo il realtà non è assolutamente vero,
non è detto che sia sempre cosi. Infatti da noi in Italia, nonostante l'aumento di liquidità, i consumi
sono diminuiti. Questo avviene perché subentrano anche aspetti sociologici e psicologici.
In un momento di paura come questo, la gente teme per il proprio futuro e per la propria sicurezza e
quindi anche con maggiore liquidità (dovuta a fondi europei, diminuzione delle tasse, aumento
stipendi,…) non è detto che tutti spendano soldi ma c'è gente che li risparmia o li investe per il
futuro. Quindi è fondamentale anche la giusta atmosfera affinché la gente consumi, deve essere
incentivata, invogliata, deve avere una visione sicura del futuro, il così detto buon umore
economico. Inoltre il consumo riparte sempre dal basso, cioè chi ha redditi più bassi è più propenso
a stimolare il consumo, chi ha redditi molto elevati è meno propenso, stimola maggiormente
investimenti ma anche speculazioni.

LA PROGRAMMAZIONE
La programmazione è l’organizzazione di mezzi e strumenti che siano diretti al conseguimento di
obiettivi coordinati. Quindi programmare un’attività futura vuol dire ordinare all’interno di un certo
periodo di tempo, con l’impiego di certi mezzi e risorse, un obiettivo prescelto da eseguire in un
momento successivo entro un preciso arco temporale.
La capacità dello Stato di emanare norme giuridiche stabilisce la necessità che i pubblici poteri
siano chiamati a intervenire nella vita economica anche in ambito internazionale.
In un’economia mista, la programmazione, svolge quella che noi chiamiamo la strategia di politica
economica globale, una strategia che può essere di lungo periodo (+5 anni), di medio periodo (5
anni) o di breve periodo (3 anni).
Oltre i 5 anni diventa difficile attuare una programmazione seria perché diventerebbe utopico.
Anche una programmazione di breve periodo non va bene perché si tratterebbe di una
programmazione di bilancio (la legge di bilancio si esprime all'interno dell'anno finanziario e al
massimo può arrivare fino a 3 anni) e non di programmazione economica.

L’intervento dello Stato nell’economia si manifesta non solo sotto il profilo di individuazione delle
scelte da adottare ma soprattutto nelle eliminazioni delle tensioni tra i diversi obiettivi da
perseguire, cioè la dottrina economica individua il piano economico come la eliminazione delle
varie tensioni che si possono creare all’interno del sistema economico, tensioni anche sociali.
Es. programmare la chiusura delle attività economiche in un periodo di pandemia globale e non dare
immediatamente sussidi economici provoca tensioni sociali e spegne il motore dell'economia di un
paese. Quindi quando si prendono provvedimenti di tipo economico, anche restrittivi (come in
questo caso), immediatamente bisogna far fronte con provvedimenti di tipo finanziario, perché
l'economia non sta in equilibrio senza la finanza.

IL PIANO ECONOMICO
A differenza di ciò che avviene per le funzioni politiche congiunturali (risolvere una situazione
immediata, di emergenza), le politiche programmatoria (politica strutturale, una situazione che
perdura e deve perdurare nel tempo) perseguono obiettivi di maggior dinamismo, di sviluppo
prefissati. Gli scopi perseguiti dai poteri pubblici, e quindi dall'attività di programmazione sono:
1. eliminare gli squilibri di rendimento e di remunerazione delle attività produttive rinvenibili tra
diverse aree territoriali di riferimento;
2. la piena ed efficiente allocazione delle risorse disponibili;
3. equa distribuzione dei redditi;
4. miglioramento, anche sulla base di parametri comparativi riferiti a stati più progrediti, e di servizi
pubblici essenziali (esempio ricerca scientifica, sanità, assistenza, istruzione,…);
5. assicurazione di una soddisfacente struttura di comuni, mantenendo un elevato saggio di crescita
economica nel lungo periodo.

Il piano economico deve essere anche un piano normativo, nel senso che, sebbene possa fare da
quadro di riferimento per le strategie economiche riferibili ad operatori privati, deve impegnare
giuridicamente i poteri pubblici che sono interessati ad attuare i relativi programmi.
Quindi un piano economico deve essere anche un piano normativo.
La programmazione direttiva ha un contenuto organico, preciso, nell’ottica di direzione pubblica
dell’economia generale, è un dovere da parte dello Stato, perché la Costituzione glielo impone,
attuare la direzione pubblica dell’economia generale.
Articolare un disegno di politica economica in modo che il pubblico potere possa intervenire dando
delle direttive e delle disposizioni che sono anche imperative, non sono soltanto consigli.
La programmazione per obiettivi: è fatta di scelte, cioè programmare la P.A sceglie delle politiche
per fare delle scelte e conseguire dei risultati.
Si basa anziché su norme, su scelte. Determina gli obiettivi da conseguire.
CONCETTO DI PIANO E PROGRAMMA
Come è noto nell'esperienza inglese le parole piano e pianificazione (plan e planning) spesso sono
integrate con programma (programming) per significare il passaggio dalla definizione di sistema di
obiettivi a quella di sistema di strumenti operativi, atti a realizzarli concretamente.
Il piano è l’obiettivo che voglio raggiungere, il programma è gli strumenti che mi portano a
raggiungere tale obiettivo. In tal modo si pianificano gli obiettivi e si programmano gli interventi,
si stanziano in bilancio i fondi necessari per raggiungere gli interventi stessi.
Il bilancio sono i fondi per poter finanziare i piani e gli strumenti.
Si è creata, pertanto, una distinzione tra programmazione economica e pianificazione territoriale.
La programmazione economica affronta aspetti quantitativi, si attiene ai fenomeni economico-
quantitativi e si basa su fenomeni orientativo-indicativi. Appartiene alla sfera di competenza degli
economisti. È partita dal livello nazionale e si è progressivamente estesa a livello regionale e sub
regionale.

La pianificazione territoriale riguarda il disegno di strutture fisiche del territorio in relazione ai

fenomeni di uso del suolo e si basa maggiormente su fenomeni prescrittivi e normativi rispetto alla
programmazione economica. Appartiene alla sfera degli architetti e urbanisti. È partita dai livelli
comunali (piani regolatori) per estendersi a livelli intercomunali, provinciali e regionali (piani
territoriali di coordinamento) e infine nazionali.

FINALITÀ DELLA PROGRAMMAZIONE

Il fondamento della programmazione si ritrova nell’art. 41 della Costituzione, terzo comma:
“La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l'attività economica pubblica e
privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali”.

Si ricava che l'iniziativa economica e privata, pur essendo libera nella fase costituzionale, deve
avere come limite il fine sociale. L'interprete può dedurre che non si è di fronte a un unico
programma bensì a un coordinamento di attività economiche tra loro distinguibili, capaci di essere
indirizzate da leggi determinate e atte a fissare programmi e controlli specifici.
La dottrina prevalente afferma che la programmazione non ha la sostanza di un atto di indirizzo ma
la forma di un atto imperativo. La programmazione, posta in essere dallo Stato e dalle regioni
assume regolarmente la forma di legge; è per effetto dell'approvazione con legge, infatti, che il
contenuto della programmazione statale e regionale diviene giuridicamente vincolante.

Il legislatore, adottato un programma economico, per garantire la legittimità, dovrà attenersi

all'articolo 41 della Costituzione. Il altri termini, il costituente conferisce al legislatore ordinario
(quello del Parlamento) il potere di individuare gli interessi da soddisfare, predisporre i mezzi
idonei al loro raggiungimento, sempre in base ai canoni stabiliti dalla Costituzione. Quindi:
- si riconosce e si tutela la situazione giuridica e positiva del privato
(che deve essere tutelato dalla Costituzione);
- con la previsione che i programmi devono essere approvati con legge, si assicura che il processo
decisionale sulla programmazione si svolga seguendo i principi democratici in quanto, attraverso la
discussione ed il voto parlamentare (quindi è una riserva di legge) , anche le opposizioni, senza
dubbio, partecipano alla determinazione degli obiettivi e all'individuazione degli interessi sociali;
- si sottrae la determinazione dell'indirizzo politico-economico di lungo periodo al potere esecutivo
(va bene di breve periodo, non di lungo) imponendo il concorso del Parlamento
(la vera programmazione deve essere attuata con legge parlamentare. Tutto ciò che va dal
quinquennio fino ai dieci anni deve essere attuato dal parlamento perché deve dare la garanzia a
tutti infatti il parlamento ha sovranità che non ha il governo).
La dottrina si è chiesta se la riserva di legge in questione (art 41) fosse da considerare assoluta o
relativa ma prevale quell'orientamento che la qualifica come relativa.

Perché? Perché ammette la possibilità di una delega del Parlamento al Governo per la stesura
dettagliata del piano, previa determinazione di principi e criteri direttivi da parte dello stesso
Parlamento con una apposita legge di piano (cioè la legge delega art. 76 della Costituzione, il
decreto legislativo). A noi sembra assoluta perché dice "la legge determina" ma in realtà sarebbe
stata ritenuta tale solo se il legislatore avesse scritto “con legge ordinaria si determina...”
L’art 23 recita che “Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base
alla legge.” Anche qui ci sembrerebbe una riserva di legge assoluta perché non ci dice che può
essere imposta ma deve. Ma anche qui il costituente non ha specificato che si trattava di una legge
ordinaria o di un atto avente forza di legge quindi è da intendersi come una riserva di legge relativa.

DIFFERENZA TRA PREVISIONE E PROGRAMMAZIONE

La previsione è un concetto molto teorico, che non scende nei dettagli degli strumenti.
La programmazione scende nei dettagli, da un obbligo giuridico posto dalle norme costituzionali.
In altri termini, attraverso la programmazione, si dà prevalenza a un controllo di tipo efficiente che
esprime il rapporto tra i risultati raggiunti e le risorse utilizzate.

EFFICIENZA, EFFICACIA ED ECONOMICITÀ

I concetti di efficienza, efficacia, economicità riguardano la gestione dell'amministrazione.
Efficienza= è un rapporto che si misura tra le risorse che vengono impiegate ed i risultati che si
ottengono. Vuol dire che una Pubblica Amministrazione risulta efficiente quando in base alle risorse
(economiche finanziarie e umane ) che ha a disposizione riesce ad ottenere dei risultati.
È un rapporto che può variare in base a quante risorse posso impiegare. Se ho risorse illimitate o
abbondanti sicuramente ottengo risultati. Se ho dei limiti alle risorse bisogna anche porsi dei
determinati obiettivi. Il risultato finale del lavoro può avvenire dopo un anno, due, cinque anni,…
quindi a medio termine. L'obiettivo è molto più breve del risultato, è il conseguimento di un mini-
risultato. Quindi, ogni tre mesi al massimo io mi pongo un obiettivo.
Se noto che non riesco a rispettare i tempi di questo obiettivo slitterà anche il risultato finale.
Allora, quando viaggio per obiettivi non devo essere solo efficiente ma anche efficace.

Efficacia= metto in relazione non più solo le risorse impiegate e i risultati ottenuti ma anche gli
obiettivi attesi. (al numeratore i risultati ottenuti e al denominatore gli obiettivi attesi).

Economicità= la P.A non solo deve essere efficace ed efficiente ma deve anche rispettare il canone
dell’economicità. 1/costo delle risorse ovvero l’inverso del costo delle risorse.
Meno costano le risorse e più il mio sistema è economica ed il suo risultato aumenta.

Questi tre fattori formano una derivata prima

Risultato di gestione = funzione (e1,e2,e3) cioè il controllo interno di gestione degli enti per
cercare di razionalizzare le risorse in modo tale che non vengano disperse e bisogna rispondere
sempre a questi 3 parametri. Il risultato di gestione può essere influenzato in modo positivo o in
modo negativo dalle esternalità positive e negative.
Effetti esterni collegati che portano aspetti positivi o negativi.

Es. esternalità positiva = costruzione aeroporto città che prima non lo aveva, costruito in una zona
di campagna. La zona inizia ad essere urbanizzata, strade, parcheggi, magari treno, bar, ristoranti,…
Da una zona abbandonata nasce una zona urbanizzata e economicamente si muove.
Es. esternalità negative = inquinamento acustico, atmosferico, pericolosità,…
Risultato di gestione + esternalità positive e negative = produttività di un settore.
Il settore pubblico (comune, regione, ecc.) manifesta anche esso una sua produttività cercando di
raggiungere degli obiettivi che normalmente sono obiettivi delle aziende private. Quindi si
comporta come se fosse un’azienda. L’obiettivo è la massificazione dei profitti. Nell’ente pubblico
lo scopo essenziale è perseguire interessi pubblici ovvero dare servizi di pubblica utilità e servizi
pubblici essenziali. Per questi ultimi, l'ente pubblico sostiene dei costi che sono superiori agli
introiti.
Es. dovessimo pensare che GTT si finanzia solamente con il pagamento dei biglietti, e quindi che
sia in avanzo per garantire il servizio (adesso è in disavanzo), dovrei pagare 4,20 euro a biglietto.
Le persone a quel punto non prenderebbero più i mezzi pubblici ma preferirebbero il mezzo privato.
Quindi il risultato per l'efficienza e l'efficacia si ottiene cercando di tenere calmierato il prezzo e
fare molti controlli al fine di evitare che molti non paghino il prezzo, decidano di evadere e quindi
di non pagare il biglietto.

LA PROGRAMMAZIONE E IL DECENTRAMENTO REGIONALE

Le Regioni sono state previste dalla nostra Costituzione dal 1948.
Le Regioni sono organi costituzionali. Le Regioni erano state pensate e servivano per decentrare i
poteri dello Stato sul territorio. Lo Stato ha una visione generale del nostro territorio, vede l’insieme
ma non le esigenze del territorio che vedono le Regioni e i Comuni.
Quindi, decentrare i poteri dello Stato verso le Regioni e i Comuni (che sono più locali e vicini al
territorio) si riteneva fosse la cosa migliore (e lo è) per poter risolvere i problemi dei cittadini che
vivono nel territorio. Infatti un cittadino non si può rivolgere a un ministro ma può rivolgersi molto
più facilmente a un consigliere comunale o al consigliere regionale.
I primi decentramenti sono stati fatti:
- nel 1977 il decentramento in cui il Governo delegava molti poteri alle Regioni.
Questo potere non si trasferisce ma si trasferisce l’esercizio del potere ma colui che delega continua
ad esercitare questo potere o può revocare la delega in qualsiasi momento;
- legge 142 del 1990 con la riforma delle autonomie locali, la riforma dei Comuni, delle Provincie;
- testo unico 267 del 2000 che ha riformato nuovamente tutto il sistema del decentramento
attraverso la nascita di consorzi, città metropolitane e altre funzioni amministrative delegate e
esercitate in periferia che hanno allargato molto le competenze sul territorio.

CENNI SULLA RIFORMA DEL MODELLO CENTRISTA (TITOLO V)

Il processo di riforma del modello centralista è un fenomeno non recente. Esso, infatti, trova la sua
fonte nella Carta Costituzionale che ha attribuito riconoscimento e autonomia alle comunità locali
attraverso l’individuazione di enti territoriali, dotati di poteri e competenze distinti rispetto a quelli
dello Stato. A tal fine sono state istituite le Regioni, le Città metropolitane, le Province e i Comuni.

Art. 114: “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle
Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi
con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione.”

Innanzitutto vediamo che il costituente ha cambiato la forma rispetto alla Costituzione precedente al
2001, cioè comincia dall'ente più piccolo (Comuni). Principio di sussidiarietà.

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi.

Esistono diversi tipi di autonomia:
1. autonomia normativa ovvero la potestà di dotarsi di statuti e di propri regolamenti.
Lo Statuto è la Costituzione del Comune, nel quale vengono indicati chi sono gli organi del
comune, il consiglio comunale, il sindaco, la giunta del comune, gli assessori, i consiglieri ecc..
all'interno dello statuto dunque si parla di organizzazione.
Lo Stato non può dire all’ente autonomo come deve organizzarsi per gestire un determinato
servizio;
2. autonomia organizzativa, quindi, oltre ad emanare i regolamenti e gli atti amministrativi, il
comune può modulare la propria organizzazione in base alle esigenze;
3. autonomia amministrativa ovvero avere capacità di emanare degli atti amministrativi che
abbiano la stessa efficacia degli atti amministrativi dello Stato. Quindi, come un ministro può
emanare un decreto ministeriale (che è un atto di alta amministrazione dello Stato) così un assessore
comunale può emanare un atto amministrativo che è un atto semplice, non di alta amministrazione,
ma che serve all'interno del comune;
4. autonomia impositiva/finanziaria dove il Comune può imporre dei tributi e vedere come
impiegare le proprie risorse finanziare.

Ovviamente le Regioni hanno dei poteri in più e più forti rispetto agli altri enti pubblici. Hanno la
capacità normativa (emanare regolamenti legislativi) ma anche capacità legislativa (emanare leggi).

“Roma è la capitale della Repubblica e disciplina il suo ordinamento attraverso le leggi dello Stato”.
Nell'art 114 è stato specificato che Roma è la capitale d'Italia perché così è possibile, dal punto di
vista finanziario, inserire in bilancio delle risorse aggiuntive per garantire alla capitale
l’assolvimento (compimento, adempimento) delle proprie funzioni.
Erogare delle risorse che vanno a finire a Roma capitale.
Es. migliorare la situazione dei rifiuti. Lo Stato interviene dando delle risorse e se Roma non lo fa
interviene lui. Principio di sussidiarietà.
Quindi è quasi come se Roma fosse diventata Trento e Bolzano; infatti ha autonomia di statuto,
autonomia finanziaria ma non autonomia legislativa (a differenza di Trento e Bolzano).

Art. 115: “Le Regioni sono costituite in enti autonomi con propri poteri e funzioni secondo i
principi fissati nella Costituzione.”

Questa norma è stata abrogata dalla riforma del 2001 a seguito del riconoscimento costituzionale
delle autonomie territoriali, quindi non c'era più bisogno di parlare di enti autonomi in quanto il 114
ha già assorbito i contenuti del 115.
Queste modifiche costituzionale sono state fatte seguendo perfettamente le indicazioni dell’art 138,
articolo che ci consenta di entra nelle modifiche costituzionali, (attraverso il procedimento doppio,
doppia votazione, procedimento aggravato e la seconda volta a maggioranza assoluta dei
componenti delle Camere). Questo perché si va a cambiare la Costituzione e, una volta fatto, non si
torna indietro facilmente quindi bisogna.

Art. 116 primo comma: “Il Friuli-Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto
Adige/Südtirol e la Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste dispongono di forme e condizioni particolari di
autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale.”

Gli statuti delle 15 Regioni a statuto ordinario sono adottati con legge ordinaria.
Invece gli statuti delle 5 regioni speciali sono state votate con legge costituzionale.
Perché questa differenza? Perché uscivamo da una guerra e avevamo dei problemi di confini.
Il pericolo era che essendo Regioni di confine ci fosse il tentativo e il desiderio da parte di alcuni
cittadini di andarsene dall'Italia, di creare un’autonomia e di agganciarsi al paese limitrofo
(infatti le Regioni a statuto speciale sono tutte ai confini).
Per evitare ciò l’articolo 116 è stato scritto in questo modo.

Le Regioni a statuto speciale hanno la grande autonomia di prendere decisioni senza dover sentire
lo Stato (esercitano questa autonomia soprattutto per quanto riguarda la reperibilità delle risorse
finanziarie e dei meccanismi tributari quindi risorse da imporre attraverso le entrate).
Dal ‘48 al 2001 c’è stata qualche riforma della Costituzione ma la vera grande riforma è stata solo
possibile nel 2001. La riforma del titolo V del 2001, però, è zoppa. Si sarebbe dovuta completare
entro il 2003 (avrebbe dovuto prevedere anche l'abolizione del bicameralismo perfetto) ma così non
è stato, nonostante i tentativi siano stati vari. Si è tentato di completarla attraverso:
- la proposta di un referendum;
- una bicamerale, con il governo D’Alema;
- un’assemblea costituente ma non funzionò perché mettersi d'accordo per fare una riforma con
un’assemblea costituente formata da 75 membri , come era quella del ‘48, era impossibile.

Art. 116 secondo comma: “La Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol è costituita dalle Province
autonome di Trento e di Bolzano.”
Questo comma specifica che l'autonomia di Trento e Bolzano è quella che consente a queste due
province di poter fare delle leggi.
Quindi in Trentino Alto Adige c'è una legislazione concorrente tripartita cioè è presente:
- la legge dello Stato;
- la legge regionale;
- la legge provinciale.

Quindi c'è un ampio stato di autonomia. Gli statuti sono blindati poiché approvati dalla Costituzione
e quindi nessuno può mettere mano e cambiare le condizioni.
Paradossalmente sarebbe più semplice far diventare a statuto speciale le altre 15.

Art. 116 terzo comma: “Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia concernenti le
materie di cui al terzo comma dell'articolo 117 , possono essere attribuite alle altre regioni con legge
dello stato su iniziativa della regione interessata sentiti gli enti locali nel rispetto dei principi di cui è
l'articolo 119. La legge approvata dalle camere a maggioranza assoluta dei componenti sulla base di
intesa tra lo stato e la regione interessata.”

Quest’articolo è l’unico che identifica le Regioni a statuto speciale ed hanno come loro prerogativa
la tutela delle minoranze linguistiche. Attraverso il rango costituzionale dei loro statuti
(cioè le Regioni a statuto speciale hanno come loro prerogativa di massima la tutela delle minoranze
linguistiche ).
Es. in Trentino un procedimento penale deve essere espresso in doppia lingua (italiano e tedesco)
perché deve garantire la comprensività sia dell'italiano che del tedesco.
In questo comma si parla di regionalismo differenziato: si attribuisce anche alle Regioni di statuto
ordinario la possibilità di negoziare, così come fanno le Regioni a statuto speciale, con lo Stato
forme e condizioni di particolare autonomia sia sul piano amministrativo e finanziario ma anche sul
piano legislativo.

Art. 117 primo comma: “La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto
della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali.”

Questo 117 ha completamente cambiato il 117 che c’era prima del 2001, perché considera i vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali.
Questo vuol dire che la potestà legislativa dello Stato e delle regioni deve tenere conto anche dei
vincoli dell'UE (i regolamenti per esempio) e anche gli obblighi internazionali
(anche se firmiamo dei trattati con altri paesi che non appartengono all'UE questi sono considerati
obblighi internazionali).
Art. 117 secondo comma : “Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:
a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l'Unione europea;
diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea;
b) immigrazione;
c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose;
d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi;
e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario;
sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici; perequazione delle
risorse finanziarie;
f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo;
g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali;
h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale;
i) cittadinanza, stato civile e anagrafi;
l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa;
m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che
devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;
n) norme generali sull'istruzione;
o) previdenza sociale;
p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città
metropolitane;
q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;
r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei
dati dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno;
s) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.
In questo 117 vengono elencate le materie in cui lo Stato ha legislazione esclusiva.

Quello che non è espressamente indicato qui è sottinteso che sia competenza delle Regioni
(questa si chiama competenza residuale).
Nel 117 vecchio venivano elencate le materie in cui la Regione aveva competenza esclusiva.
Tutto quello che non era elencato era competenza dello Stato. Leggendo le competenze dello Stato
ci rendiamo conto che il nostro non è uno stato federale e neanche di regionalismo differenziato ma
il costituente del 2001 ha identificato uno Stato centralista in cui le competenze più importanti sono
dello Stato.

Il punto m significa che una Regione non può andare sotto i livelli essenziali stabiliti dallo Stato.
Es. la sanità è competenza regionale ma lo Stato fissa i limiti essenziali sotto i quali la Regione non
può andare. Se ciò accade si applica il principio di sussidiarietà (lo Stato interviene).

Art. 117 terzo comma: “Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti
internazionali e con l’Unione europea delle Regioni; commercio con l’estero; tutela e sicurezza del
lavoro; istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e
della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno
all’innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo;
protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di
navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell’energia; previdenza complementare e integrativa; coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di
attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di
credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle
Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata
alla legislazione dello Stato.”
Questo comma ha mantenuto ancora la legislazione concorrente tra Stato e Regioni.
- la legislazione esclusiva è dello Stato;
- la legislazione residuale delle Regioni;
- la legislazione concorrente cioè materie di competenza sia dello Stato che delle Regioni.

Nella riforma si è ancora mantenuto “lo zoccolo duro” della potestà legislativa concorrente tra Stato
e Regioni, dove entrambi possono emanare provvedimenti legislativi.

Questo è il problema più grave che la riforma 2001 non ha saputo superare.
Perché è un problema? Perché sia lo Stato che la Regione emanano leggi su una determinata cosa.
E allora quale legge bisogna ascoltare ? Quella dello Stato o della Regione ?
La sanità è competenza sia regionale che statale. Infatti, come vediamo quello che sta accadendo in
questi giorni, lo Stato attraverso il DPCM stabilisce cosa si può fare e cosa no, cioè emana delle
norme restrittive della nostra libertà personale, per motivi sanitari. Lo Stato, dunque, fissa i limiti
essenziali mentre le Regioni possono aggravare questi limiti e non alleggerirli.

La Corte Costituzionale risolve i conflitti di attribuzione di potere tra Stato e Regioni.

Vanifica lo scopo della legislazione perché la legge deve essere efficace.
(conflitto di attribuzione di potere tra lo Stato e gli enti)

Art. 117 quarto comma: “Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia
non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.”

Questa è la competenza residuale, ovvero delle Regioni.

Art. 117 quinto comma: “ Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie
di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi
comunitari e provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti
dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che
disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza.”

L’art 117 quinto comma ci dice qualcosa in più su questo argomento rispetto all’art 116 secondo
comma. Chi ha potestà legislativa partecipa ad atti normativi comunitari.
Le Regioni possono partecipare insieme all'Europa, essendo riconosciute come enti istituzionali con
potestà legislativa, a formare gli atti normativi comunitari.
Es. la Regione Valle d'Aosta partecipa con l'UE per quanto riguarda lo Stato francese per deliberare
in materia di TAV. Non c'è bisogno che ci sia sempre e solo lo Stato italiano con quello francese.
Gli accordi internazionali possono essere presi anche tra Regioni di Nazioni diverse.
Questa è una delle novità istituite dall'articolo 117.

"che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza" qui si parla di
sussidiarietà verticale, inadempienza da parte di una Regione che non prende posizioni e non
adempie a compiti istituzionalmente previsti dalla legislazione, lo Stato può sostituirsi a quella
Regione, potere sostitutivo. (potere sostitutivo in caso di inadempienza, es. art 120)
Adesso abbiamo visto la potestà legislativa.

Art. 117 sesto comma: “La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione
esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra
materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla
disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.”
Potestà regolamentare ovvero la potestà di emanare regolamenti.
Lo Stato, nelle materie di legislazione esclusiva, può emanare anche dei regolamenti salvo delega
alle Regioni (lo Stato potrebbe emanare una legge e lasciare alle Regioni l'emanazione del
regolamento, attuativo ed esplicato).
La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia non di competenza
esclusiva dello Stato.
Dunque le Regioni possono emanare dei regolamenti ovvero gli atti secondari.
Anche gli enti locali oltre alle Regioni, che sono considerate enti territoriali, hanno potestà
regolamentare per quanto riguarda l’organizzazione delle funzioni che la legge ha attribuito a questi
enti. ( riferimento legge 142 del 1990 267 del 2000 modifica il sistema delle autonomie locali)

Art. 117 settimo comma: “Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità
degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di
accesso tra donne e uomini alle cariche elettive.”

Art. 117 ottavo comma: “La legge regionale ratifica le intese della Regione con altre Regioni per il
migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione di organi comuni.”
La ratifica di intese, niente di particolare, sono accordi che le Regioni possono prendere tra di loro
per organizzare determinare servizi di interesse pubblico.

Art. 117 nono comma: “Nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con
Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi
dello Stato.”

Es. il Trentino Alto Adige ,per quanto riguarda l'opera infrastrutturale del traforo del Brennero,
insieme al Tirolo (la regione di Innsbruck) si possono accordare senza bisogno di avere
necessariamente l'accordo tra Italia e Austria.
Il 117 è una norma che regola il rapporto del potere legislativo dello Stato e delle Regioni
ordinarie, è un complesso sistema di governance multilevel.
L'unica pecca di questo articolo è la competenza concorrente tra Stato e Regioni.
Legge primaria = Stato, legge secondaria = Regioni.
Non sempre prevale lo Stato, capita raramente però.

Nel 117 si parla di funzioni legislative; nel 118 si parla di funzioni amministrative.

Art. 118 primo comma: “Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per
assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato,
sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.”

Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni perché sono enti comunali che non possono
emanare leggi e dunque hanno funzioni amministrative. Possono però essere conferite a Province,
Città metropolitane, Regioni e Stato sulla base di 3 principi:
1. principio di sussidiarietà: allocazione di competenze fra livelli di governo differenti
(sussidiarietà verticale, il criterio di sostituzione o di ausilio) e fra Pubblica Amministrazione e
soggetti privati (sussidiarietà orizzontale).Nella sussidiarietà verticale l'ente superiore si sostituisce
o aiuta l'ente inferiore che non riesce a portare a termine da solo un impegno;
Un esempio di sussidiarietà orizzontale è invece quello tra amministrazione della giustizia e
amministrazione della sanità oppure tra soggetto privato e Pubblica Amministrazione.
Provvedimento comunale = amministrativo, provvedimento regionale = legislativo.
2. principio di differenziazione: nella locazione delle funzioni si devono tener conto delle
caratteristiche strutturali, organizzative, demografiche, associative, dei vari enti di governo in
quanto gli stessi enti di livello (Comune, Provincia, Regione) possono essere titolari di competenze
diverse. La differenziazione non è altro che nel fatto di applicare un principio di sussidiarietà
bisogna tener conto anche della differenza tra città e città, territorio e territorio;
Es. la capacità fiscale pro capite per abitanti di Milano non è paragonabile a quella di una città come
Cremona. Si tratta sempre di città, quindi l'inquadramento giuridico di Milano e Cremona è
identico, però bisogna tenere conto che ciò che può produrre una città come Milano non è prodotto
da una città come Cremona.

3. principio di adeguatezza: l’amministrazione a cui vengono conferite le funzioni deve essere in

grado di poterne garantire l’effettivo esercizio cioè deve avere le risorse.
Questo principio è quello più difficile, se lo Stato attribuisce competenze ad un ente, Comune o
Regione, e non gli consente, non gli dà le risorse necessarie e sufficienti per poter far fronte ad un
determinato obbligo di legge non può poi pretendere che l’ente possa far fronte a questo bisogno.

Quindi, lo Stato deve attribuire funzioni legislative e normative agli enti ma anche l'adeguatezza
tramite il trasferimento di oneri dallo Stato (infatti la maggior parte degli introiti, delle entrate delle
Regioni e dei Comuni derivano ancora da imposte statali es l'IMU di cui una parte va agli enti e una
parte allo Stato).

Nell’esercizio unitario al cittadino non interessa che il provvedimento venga preso dal Comune
piuttosto che dalla Regione o dallo Stato. A lui interessa che qualche ente istituzionale preposto
prenda il provvedimento e gli consenta di poter usufruire di quel servizio. Il cittadino, infatti, si
rivolge all'ente più vicino a lui e sarà poi quest’ultimo a ribaltare la richiesta all'ente competente.

Art. 118 secondo comma: “I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni
amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive
competenze.”

Funzioni proprie ovvero che ce le hanno già.

Funzioni conferite ovvero funzioni traslate che dallo Stato, o dall’ente superiore, vengono spostate
all’ente inferiore.

Art. 118 terzo comma: “La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle
materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell'articolo 117, e disciplina inoltre forme di
intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali.”

Art. 118 quarto comma: “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono
l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse
generale, sulla base del principio di sussidiarietà.”

Quest’ultimo comma si chiama cittadinanza attiva, cioè tutti gli enti pubblici favoriscano
l’autonomia iniziativa. In altre parole, si è capito che tante situazioni amministrative che andavano a
ingolfare il sistema potevano essere risolte direttamente dai cittadini senza bisogno di aver sempre
un provvedimento amministrativo, un’autorizzazione o qualche ufficio che si debba occupare
necessariamente di quella attività.
Es. mettere una persona in pensione che regoli il traffico davanti alle scuole.
Qui scatta la legittimazione quindi, in base al principio di buona fede, noi pensiamo che quella
persona stia adempiendo a un interesse pubblico, nonostante sia chiaro ai nostri occhi che non è
realmente un vigile. Sussidiarietà orizzontale.
Art. 119 primo comma: “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno
autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, e
concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento
dell'Unione europea.”

Questo articolo ha ribaltato completamente il concetto (nel 118 partiva dallo Stato per arrivare poi
ai Comuni). Noi però iniziamo citando l’ente più vicino al cittadino fino allo Stato. Nel primo
comma del 119 si dice che gli enti territoriali hanno autonomia finanziaria di entrata e spesa, vuol
dire autonomia di bilancio e non tributaria. Questo vuol dire che hanno un bilancio proprio, non
dipendono da quello dello Stato (diverso da come era una volta che ad esempio i Comuni godevano
di finanza derivata dallo Stato ) quindi hanno la possibilità di avere un loro bilancio in cui sono
evidenziate le entrate e le spese dell'ente locale. Tutti questi compiti devono comunque assicurare
l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'UE. Infatti, anche gli enti locali sono
controllati dall’esterno sulla loro contabilità e finanza; è compito della Corte dei Conti europea
verificare che gli Stati membri e anche gli enti locali spendano in modo corretto le risorse.

Art. 119 secondo comma: “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno
risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione
[53 c.2] e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.”

Questi enti locali e le Regioni, oltre a godere di autonomia finanziaria hanno risorse autonome
quindi possono attingere a risorse (dunque a capacità fiscale) in modo autonomo. Gli enti territoriali
possono avere dei tributi propri, non più o non solo derivati dallo Stato, che però devono essere in
armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario (cioè si devono ispirare sempre alle leggi dello Stato). Federalismo fiscale.
Es. l'IRAP ovvero l'imposta regionale sulle attività produttive, oppure la TOSAP (tassa comunale
per occupazione di spazi e aree pubbliche ) o la tassa sui tombini.

Art. 119 terzo comma: “Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al
loro territorio.”

Oltre ad avere dei tributi propri hanno una compartecipazione al gettito (entità dell'entrata) erariale
(cioè dello Stato) riferibile al loro territorio.

Art. 119 quarto comma: “La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di
destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.”

Lo Stato attraverso una legge istituisce un fondo perequativo ovvero riequilibrio sul territorio
nazionale, pensando a territori che hanno una capacità fiscale minore per abitante e senza vincoli di
destinazione, questo fondo viene distribuito per coloro hanno una capacità fiscale minore.
Chi è più fiscalmente forte deve accantonare una risorsa maggiore per proteggere chi è più debole.

Art. 119 quinto comma: “Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai
Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le
funzioni pubbliche loro attribuite.”

Questo ci fa intendere che le risorse autonome e quelle derivate, trasferite dallo Stato (cioè la
compartecipazione al gettito erariale) bastano per finanziare integramente le funzioni pubbliche
attribuite agli enti locali e territoriali.
Questo comma è stato scritto perché non venisse in mente agli enti locali e alle Regioni di istituire il
debito pubblico.
Art. 119 sesto comma: “Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà
sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti
della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato
destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province,
Città metropolitane e Regioni.”

Lo Stato si riserva la possibilità di destinare risorse aggiuntive attraverso le leggi.

Nella legge di bilancio è stato aggiunto un comma per Roma capitale, ad esempio.
Es. Torino Olimpiadi 2006: è stata fatta una legge di bilancio cioè una legge statale che stanzia dei
fondi per Torino per riuscire a risanare il debito che il Comune e la Regione Piemonte hanno
accumulato per il finanziamento delle Olimpiadi. Se non ci fosse lo Stato ad aiutare gli enti
territoriali aumenterebbero le imposte. (Lo Stato è la mamma di tutti, forma di garanzia).

Art. 119 settimo comma: “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un
proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato.”

Art. 119 ottavo comma: “Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di
investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il
complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l'equilibrio di bilancio.”

Qui il legislatore costituzionale ha inserito una specifica che avrebbe potuto inserire in modo più
drastico nell’art 81 della Costituzione, avrebbe potuto inserirlo nell’art 11 della legge 468 del 1978.
Se l’avesse inserito lì e spiegato in modo così chiaro "possono ricorrere all'indebitamento solo per
finanziare spese di investimento" a nessuno sarebbe venuto in mente di andare a finanziare le spese
correnti con il debito (cosa che invece è stata fatta. Lo Stato in primis ha finanziato spese correnti
con il debito).

Ammortamento del debito perché è una spesa di investimento, quindi una spesa produttiva di
volano economico, e viene ammortizzata attraverso il passaggio del tempo in un certo modo.
(L’ammortamento del debito è il programma di restituzione rateale di un debito).
L'ammortamento non può durare per tanto tempo, deve chiudersi in un tempo ragionevole, breve o
medio, 5 o 7 anni perché altrimenti non si raggiunge più l'equilibrio.

Se tutte le Regioni o i Comuni cominciassero a fare spese e si indebitassero grazie a questa

possibilità che la Costituzione offre e poi rientrassero molto più avanti di questo debito vuol dire
che debito accumula debito e l'equilibrio finanziario non si raggiungerebbe più.
Proprio per questo motivo nei Comuni, nelle Città, nelle Province e nelle Regioni non deve esserci
un bilancio in disavanzo, perché altrimenti non ci sarebbe asse un equilibrio.
Lo Stato è l’unico che può avere un debito e quindi essere in disavanzo.
Quando l’UE parla di equilibrio intende quello monetario e non contabile.

Art. 119 nono comma: “È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti.”

Ovvero se un Comune o una Regione dovesse chiedere prestiti lo Stato non garantisce il prestito.
Nella prima riforma, invece, prima del 2001, non c'era questa espressione e dunque lo Stato
garantiva le Regioni.
Art. 120 primo comma: “La Regione non può istituire dazi di importazione o esportazione o
transito tra le Regioni, né adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera
circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni [cfr. art.16 c.1], né limitare l'esercizio del
diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale.”

Già dal trattato di Schengen.

Art. 120 secondo comma: “Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città
metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati
internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza
pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in
particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,
prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a
garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del
principio di leale collaborazione.”

Sostituirsi = sussidiarietà come nel 117 e 118

Il Governo (non lo Stato ma il Governo cioè l'organo esecutivo dei poteri statali) può sostituirsi a
organi delle Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni nel caso di mancato rispetto di norme
e trattati internazionali o della normativa comunitaria.
Il governo si può sostituire anche in caso di pericolo per l'incolumità o la sicurezza pubblica.
Es. Roma e Napoli. Se la Regione non riesce a governare il problema di ordine pubblico contro le
restrizioni e il coprifuoco, il Governo può prendere provvedimenti più restrittivi scavalcando i
provvedimenti presi dalla Regione.

“e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,
prescindendo dai confini territoriali dei governi locali” Si intende che se una Regione va al di sotto
del livello essenziale ( art 117 punto m) , cioè delle linee guida che il Governo fissa attraverso il suo
sistema di legislazione, quella Regione viene richiamata e deve portare il suo livello almeno allo
standard del livello generale del Governo perché altrimenti viene sostituita da quest’ultimo.

Il principio di leale collaborazione, è il principio in base a cui i diversi livelli di governo devono
cooperare fra loro (rispetto reciproco), in quanto, nonostante le diversità di funzione e struttura, essi
fanno pur sempre parte del medesimo ordinamento.
Ordinamento chiamato unitario in base all’art 5 della Costituzione.
Questo stesso principio vale nei rapporti tra gli Stati membri e l'Unione Europea.
GLI ARTICOLI FONDAMENTALI DELLA COSTITUZIONE

Art. 1: “L'Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro. La sovranità appartiene al
popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione.”

Quindi esistono delle limitazioni alla libertà personale nei limiti e nelle forme della Costituzione,
essa è dunque una riserva di legge costituzionale che ci dà la garanzia che certi diritti che sono
diritti inviolabili e sanciti dai primi articoli della Costituzione stessa possono ricevere delle
limitazioni soltanto sulla base di limitazioni di tipo costituzionale.

La sovranità in una democrazia rappresentativa è un fondamento primario basato sull'importanza

del lavoro che dà la possibilità ai cittadini di essere sovrani cioè di eleggere dei rappresentati in
Parlamento che li rappresentino. L’equilibrio è quando si va a toccare un fattore e bisogna andare a
riequilibrare anche tutti gli altri altrimenti il sistema comincia a non essere bilanciato.

Art. 2: “La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo, sia
nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l'adempimento dei doveri
inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale.”

Questo è l’articolo sui diritti soggettivi, individuali, cioè quelle figure soggettive attive giuridiche
che vengono tutelate attraverso quest’articolo in modo diretto e immediato.

Art. 3 primo comma: “Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale [cfr. XIV] e sono eguali davanti
alla legge, senza distinzione di sesso [cfr. artt. 29 c. 2, 37 c. 1, 48 c. 1, 51 c. 1], di razza, di lingua
[cfr. art. 6], di religione [cfr. artt. 8, 19], di opinioni politiche [cfr. art. 22], di condizioni personali e
sociali.”

Eguaglianza formale = primo comma.

La Costituzione impone un’uguaglianza che non distingue soggetto da soggetto.
Purtroppo, nella realtà l'applicazione di questo articolo viene meno. (soprattutto per motivi politici
si può essere discriminati).

Art. 3 secondo comma: “È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e
sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo
della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica,
economica e sociale del Paese.”

Eguaglianza sostanziale = secondo comma. Questo è un articolo di eguaglianza sostanziale che

dice che è compito della Repubblica rimuovere tutti gli ostacoli che impediscono l'uguaglianza tra
cittadini ma non dice che lo deve fare necessariamente. Quindi succede che sulla carta noi siamo
uguali, abbiamo gli stessi diritti e doveri (uguaglianza formale) ma dal punto di vista sostanziale
non è così (uguaglianza sostanziale). Gli ostacoli, quindi impediscono l'uguaglianza tra cittadini ma
se la Repubblica non li risolve rimangono tali.

"I lavoratori possono partecipare all'organizzazione politica economica e sociale del Paese "
In realtà questo non succede quasi mai perché per vincere delle elezioni devi avere tanti soldi, avere
le spalle scoperte, essere raccomandato ecc.
Accade anche con i concorsi pubblici: ogni cittadino ha la possibilità di partecipare a un concorso
ma spesso i posti sono già assegnati,…
Art. 4 primo comma: “La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le
condizioni che rendano effettivo questo diritto.”

Quindi oltre ad essere fondata sul lavoro, la Repubblica, riconosce il diritto al lavoro. (non parla di
interesse ma di diritto, quindi un diritto individuale tutelato in modo diretto e immediato).

Art. 4 secondo comma: “Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la
propria scelta, un'attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della
società.”

Qua c’è il rovescio della medaglia rispetto al primo comma, diritto, al secondo comma, dovere.
I costituzionalisti che hanno scritto la Costituzione nel 1948 avevano una visione della realtà
idilliaca, quasi utopica nello scrivere questa prima parte della Costituzione. Non solo il diritto al
lavoro ma il diritto di scegliere il lavoro che più è confacente con le nostre aspettative.
Dal punto di vista teorico è molto bello, dal punto di vista pratico è già tanto se troviamo un lavoro.
Fino agli anni 60 era così, si riusciva a scegliere il lavoro, ora quasi mai.

Art. 5: “La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei
servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i
metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento.”

Non si può spezzare la Repubblica, è stato scritto per evitare che ci fosse un frazionamento.

Il decentramento amministrativo è la forma di ramificare sul territorio da parte di tutta

l’amministrazione diretta e statale che affida ad appositi uffici decentrati
( Prefettura, Questura,…) funzioni e competenze amministrative.
Questo fa si che non ci sia solo lo Stato a emanare regolamenti ma anche gli enti locali.
Accezione politico-istituzionale e giuridico-ordinamentale.

Art. 6: “La Repubblica tutela con apposite norme le minoranze linguistiche.”

Si presume una centralità della lingua italiana, anche se non la si definisce così, infatti quando uno
devo fare un concorso o richiedere la cittadinanza italiana si dà per scontato che l’italiano lo sappia.
Però non viene indicata come lingua ufficiale per evitare discriminazioni linguistiche. Vieta ogni
forma di discriminazione in base alla lingua quindi tutte le minoranze linguistiche che esistono.
(es quelle nel Trentino o nella Valle d'Aosta) sono tutelate dall'art 6 e sono considerate al pari della
lingua italiana (infatti in alcune regioni bisogna garantire il bilinguismo per concorsi processi,…)
Non c’è scritto che la lingua italiana è quella ufficiale perché avrebbe fatto intendere la sua
"superiorità" rispetto alle altre. Dunque la nostra Costituzione è stata tanto liberale perché aveva
paura di ciò che si era vissuto prima del ‘48 nella guerra e quindi non si è permessa neanche di dare
l'ufficialità della lingua (perché il fascismo faceva riscrivere in italiano i cartelli stradali sui quali
c’erano scritti i nomi di città in tedesco e francese).

Art. 7: “Lo Stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani.
I loro rapporti sono regolati dai Patti Lateranensi. Le modificazioni dei Patti, accettate dalle due
parti, non richiedono procedimento di revisione costituzionale.”

11 febbraio 1929 Patti Lateranensi, sono gli accordi nel Palazzo di San Giovanni in Laterano.
Mussolini e il cardinale Gasparri firmarono il principio di contrattazione bilaterale cioè il principio
pattizio. Chiesa e Stato sovrani non devono interferire.
Art. 8: “Tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge [cfr. artt. 19, 20].
Le confessioni religiose diverse dalla cattolica hanno diritto di organizzarsi secondo i propri statuti,
in quanto non contrastino con l'ordinamento giuridico italiano. I loro rapporti con lo Stato sono
regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze.”

La prima libertà che viene limitata dal punto di vista della dittatura è la libertà religiosa.
Questa libertà è una delle più importanti perché identifica se un soggetto è libero di poter
manifestare il proprio pensiero. Le confessioni religiose diverse da quella cattolica hanno diritto di
organizzarsi secondo i propri statuti in quanto non contrastino con l'ordinamento giuridico italiano
(non con l'ordinamento cattolico quindi chi non ha fede cattolica può manifestare il proprio credo
religioso basta che non contrasti l'ordinamento giuridico). Essendo un Paese libero, quindi, dovesse
non essere rispettato l'ordinamento giuridico interviene lo Stato e non la Chiesa in quanto cattolica.

Art. 9: “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica [cfr. artt.
33, 34].Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione.”

Promuove è una parola molto aperta, non vuol dire che deve tutelare ma si impegna a favorire la
cultura, ricerca scientifica e tecnica. La tutela del paesaggio e il patrimonio artistico e storico non
deve essere compito dello Stato in quanto organizzazione giuridica ma della Repubblica in quanto
organizzazione territoriale. Quando parliamo di Repubblica noi parliamo della Nazione quindi la
identifichiamo di più come entità territoriale, come insieme di diritti e di doveri e come elemento di
tipo costituzionale. Parlando di Repubblica parliamo di un concetto totalitario, riassume tutte le
funzioni giuridiche, geografiche, sociali economiche,… Lo Stato è più un elemento parziale cioè un
elemento che noi identifichiamo come ente pubblico maggiore per eccellenza all'interno della nostra
organizzazione repubblicana (Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni).

Art. 10: “L'ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale
generalmente riconosciute. La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in
conformità delle norme e dei trattati internazionali. Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese
l'effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d'asilo
nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge.
Non è ammessa l'estradizione dello straniero per reati politici.”

Lo straniero che non può esercitare nel suo Paese le sue libertà democratiche può richiedere il
diritto d’asilo. I trattati internazionali vanno a regolare l’impossibilità dell’estrazione dello
straniero per reati politici. Questa è una garanzia di tutela perché altrimenti quando questo
cittadino rientra nel suo paese potrebbe anche essere condannato a morte.

Art.11: “L'Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come
mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente, in condizioni di parità con gli altri
Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra
le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo.”

L’entrata in guerra è consentita solo se l’Italia viene attaccata.

Art. 12: “La bandiera della Repubblica è il tricolore italiano: verde, bianco e rosso, a tre bande
verticali di eguali dimensioni.”
PARTE I DELLA COSTITUZIONE: DIRITTI E DOVERI DEI CITTADINI

Art. 13: “La libertà personale è inviolabile. Non è ammessa forma alcuna di detenzione, di
ispezione o perquisizione personale, né qualsiasi altra restrizione della libertà personale, se non per
atto motivato dell'autorità giudiziaria [cfr. art. 111 c. 1, 2] e nei soli casi e modi previsti dalla legge
[cfr. art. 25 c. 3].In casi eccezionali di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge
l'autorità di pubblica sicurezza può adottare provvedimenti provvisori, che devono essere
comunicati entro quarantotto ore all'autorità giudiziaria e, se questa non li convalida nelle
successive quarantotto ore, si intendono revocati e restano privi di ogni effetto.
È punita ogni violenza fisica e morale sulle persone comunque sottoposte a restrizioni di libertà
[cfr. art. 27 c. 3];.La legge stabilisce i limiti massimi della carcerazione preventiva.”

“In casi previsti dalla legge” (non dice quale legge, quindi, riserva di legge relativa), o da atti
aventi forza e valore di legge (quindi anche un decreto legge o un decreto legislativo).
In casi di necessità e urgenza, il Governo emana un decreto legge che ha la stessa forza e valore di
una legge e con quel decreto si può intervenire laddove c'è bisogno.

Un soggetto è ritenuto innocente fin quando la sua condanna non è passata in giudicato.
Quando passa in giudicato non ha più appello, non può difendersi, non può ricorrere, ha già passato
tutti i gradi di giudizio e la sentenza definitiva ha dichiarato che lui è colpevole.
Riserva di giurisdizione.

Art. 14: “Il domicilio è inviolabile. Non vi si possono eseguire ispezioni o perquisizioni o sequestri,
se non nei casi e modi stabiliti dalla legge secondo le garanzie prescritte per la tutela della libertà
personale [cfr. artt. 13, 111 c. 2].Gli accertamenti e le ispezioni per motivi di sanità e di incolumità
pubblica o a fini economici e fiscali sono regolati da leggi speciali.”

La nostra causa, la nostra auto,… ci vuole un mandato di un magistrato per poter perquisire.
Con leggi speciali non si intende leggi costituite ad hoc (perché si può essere incriminati per un
reato solo se la legge è antecedente al reato) ma leggi dedicate esclusivamente a situazioni
particolari.

Un DPCM è un atto avente forza di legge solo se alla base c'è un decreto legge cioè un decreto del
Consiglio dei Ministri (e non un decreto solo del Presidente del Consiglio dei Ministri), con
autorizzazione parlamentare, che va a disciplinare nei minimi dettagli quanto il decreto legge ha
espresso. Questo perché il Presidente del Consiglio dei Ministri è un organo solo (il Consiglio dei
Ministri è formato da 3 organi: Consiglio dei Ministri, i singoli ministri e il Presidente del Consiglio
dei Ministri) e non può avere un effetto legislativo ma ci deve essere la convivenza di tutti e tre gli
organi per avere il potere di emanare un atto avente forza di legge.

Art. 15: “La libertà e la segretezza della corrispondenza e di ogni altra forma di comunicazione
sono inviolabili. La loro limitazione può avvenire soltanto per atto motivato dell’autorità giudiziaria
con le garanzie stabilite dalla legge”.

Art. 16: “Ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio
nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di
sicurezza. Nessuna restrizione può essere determinata da ragioni politiche. Ogni cittadino è libero di
uscire dal territorio della Repubblica e di rientrarvi, salvo gli obblighi di legge.”

Qui sono presenti riserve di legge relative.

Art. 17 primo comma: “I cittadini hanno diritto di riunirsi pacificamente e senz'armi.”
Diritto di riunione che si distingue in modo netto dal diritto di associazione.

La riunione è una cosa libera e non è numerica, non ci sono limiti.

Art. 17 secondo comma: “Per le riunioni, anche in luogo aperto al pubblico, non è richiesto
preavviso.”

Il luogo aperto al pubblico è un luogo anche privato nel quale è consentito, a talune condizioni,
l'accesso e il controllo dei singoli partecipanti, anche se persone non predeterminate.
Es. un cinema è un luogo privato ma aperto al pubblico, chiunque può entrare.

Quando invece parliamo di luogo pubblico intendiamo un luogo che non necessita di alcun
preavviso perché la loro disciplina rientra nell'ambito della libertà domiciliare.
Es. l'università, chiunque può entrare e non ci sono limitazioni di accesso a meno che vi siano delle
condizioni che la legge prevede (riserva di legge), come in questo periodo di pandemia.

Art. 17 terzo comma: “Delle riunioni in luogo pubblico deve essere dato preavviso alle autorità,
che possono vietarle soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica.”

Quindi quando ci si riunisce in un luogo pubblico bisogna dare l'avviso all'autorità.

L'autorità può vietare le riunioni per comprovati motivi.
Es. se all'università si fa un convegno bisogna comunicarlo alla sicurezza dell'università.
Questa lo può vietare solo per problemi di sicurezza e incolumità pubblica.
Es. se entriamo in 50 dove è consentita la presenza max di 18 persone)

Art. 18 primo comma: ”I cittadini hanno diritto di associarsi liberamente, senza autorizzazione, per
fini che non sono vietati ai singoli dalla legge penale.”

Non esiste un’autorizzazione preventiva perché altrimenti si tratterebbe di censura.

Il costituente dice “in base alla legge penale”, questo è un caso di riserva di legge assoluta
rinforzata perché non dice solo legge ma anche penale. Quindi è solo la legge penale che può
intromettersi eventualmente e limitare il diritto di associazione.

Art. 18 secondo comma: “Sono proibite le associazioni segrete e quelle che perseguono, anche
indirettamente, scopi politici mediante organizzazioni di carattere militare.”

Le associazioni segrete, se perseguono scopi politici mediante l'organizzazione di carattere militare

e se sono fuori dal contesto di una caserma (in cui non c'è associazione ma un ordine prestabilito,
infatti è un luogo tutelato dalle norme di legge in cui ci si può riunire per scopi militari), sono
vietate. Il costituente ha scritto questo perché ha paura di un attentato, di una rivoluzione, di un atto
sovversivo nei confronti dello stato.

La riunione ha un carattere occasionale, può essere identificata da più persone ma non dice
esattamente quante persone.
L’associazione ha un carattere di stabilità perché è composta da un numero preciso di persone che
sono iscritte come soci, hanno un tesserino di riconoscimento, quindi sono rintracciabili e ha un
carattere che dura nel tempo.
Art. 19:”Tutti hanno diritto di professare liberamente la propria fede religiosa in qualsiasi forma,
individuale o associata, di farne propaganda e di esercitarne in privato o in pubblico il culto, purché
non si tratti di riti contrari al buon costume.”

“Tutti” significa di ogni cittadino, a prescindere dalla loro cittadinanza.

Diritto all’obbiezione di coscienza. Così come bisogna rispettare qualunque tipo di religione, è
fondamentale rispettare anche chi non crede, chi è ateo.
Se non c'è questo rispetto reciproco tra le diverse religioni, tra i diversi credi, purtroppo si
innescano dei sentimenti d'odio che portano a conseguenze negative, come gli attentati.

Art. 21 primo comma: “Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la
parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione.”

Art. 21 secondo comma: ”La stampa non può essere soggetta ad autorizzazioni o censure.”

Il popolo è sovrano quindi si può scrivere ciò che si vuole (anche contro la Costituzione e le leggi)
ma poi si è responsabili di ciò che si è detto. Come la querela.

Art. 21 terzo comma: “Si può procedere a sequestro soltanto per atto motivato dell'autorità
giudiziaria nel caso di delitti, per i quali la legge sulla stampa espressamente lo autorizzi, o nel caso
di violazione delle norme che la legge stessa prescriva per l'indicazione dei responsabili”.

Il sequestro può essere effettuato solo nel caso stabilito dalla legge e nel caso di delitti cioè reati,
situazioni particolarmente gravi previste dal codice penale.

Art. 21 quarto comma: “In tali casi, quando vi sia assoluta urgenza e non sia possibile il
tempestivo intervento dell'Autorità giudiziaria, il sequestro della stampa periodica può essere
eseguito da ufficiali di polizia giudiziaria, che devono immediatamente, e non mai oltre ventiquattro
ore, sporgere denuncia all'Autorità giudiziaria. Se questa non lo convalida nelle ventiquattro ore
successive, il sequestro s'intende revocato e privo di ogni effetto.”

Il sequestro è provvisorio. Può essere conservativo giudiziario cioè l’autorità toglie la disponibilità
di quel bene alla persona interessata per evitare che questo bene sia sottratto come prova del delitto.
Una volta espletate tutte le pratiche del processo, il sequestro può terminare e il bene può essere
restituito alla persona (se non è corpo di un reato).
La confisca è definitiva. Consiste nel passaggio di proprietà dal soggetto a cui viene confiscato il
bene allo stato. Es. la pistola che viene utilizzata per un reato (corpo di reato) non viene più
restituita al proprietario ma diventa dello Stato.

Art. 21 quinto comma: “La legge può stabilire, con norme di carattere generale, che siano resi noti i
mezzi di finanziamento della stampa periodica”.

Art. 21 sesto comma: “Sono vietate le pubblicazioni a stampa, gli spettacoli e tutte le altre
manifestazioni contrarie al buon costume. La legge stabilisce provvedimenti adeguati a prevenire e
a reprimere le violazioni.”

Art. 22: “Nessuno può essere privato, per motivi politici, della capacità giuridica, della cittadinanza,
del nome.”
La capacità giuridica no perché abbiamo detto che è l’attitudine del soggetto ad essere destinatario
di situazioni giuridiche.
DIFFERENZA TRA CAPACITÀ GIURIDICA E CAPACITÀ D’AGIRE
Tra le due nasce prima la capacità giuridica, la capacità di un essere vivente di essere destinatario di
rapporti giuridici acquisita durante il concepimento.
La capacità d’agire si acquista con la maggiore età e con questa non si è solo più destinatari passivi
ma attivi poiché si possono compiere atti giuridici. Es. firmare un documento,…

Art. 23: “Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla
legge.”

La prestazione personale è quella che viene richiesta a un soggetto attraverso un servizio sociale,
militare,… La prestazione patrimoniale è una prestazione economica.
Ogni cittadino deve partecipare alle spese pubbliche dello Stato. Questa è una riserva di legge
relativa in quanto, quando si dice la parola “legge”, intendiamo atti aventi forza di legge.

Art. 24: “Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi.
La difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado di procedimento.
Sono assicurati ai non abbienti, con appositi istituti, i mezzi per agire e difendersi davanti ad ogni
giurisdizione. La legge determina le condizioni e i modi per la riparazione degli errori giudiziari.”

Ricordiamo la differenza tra diritti e interessi legittimi. Agire per il diritto soggettivo e agire per
l’interesse legittimo. Nel caso dei diritti andiamo a farli tutelare in modo diretto ed immediato e ci
rivolgiamo normalmente ad un giudice civile o penale, nel caso di interessi legittimi di norma ci
rivolgiamo ad un giudice amministrativo, a meno che, la legge non dica che sia un particolare tipo
di interesse stabilito dalla legge in cui ci si possa risolvere ad un giudice ordinario.

Art. 25: “Nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge. Nessuno può
essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso.
Nessuno può essere sottoposto a misure di sicurezza se non nei casi previsti dalla legge.”

Il giudice che è precostituito per legge garantisce l’intangibilità dei diritti. La legge individua il
giudice in base a criteri oggettivi, non si può creare il giudice successivamente al reato svolto.
È un diritto costituzionale che dà una garanzia di trasparenza al cittadino.
Se la legge è successiva al fatto io non posso essere punito. Principio di regola temporale.
Il fatto deve essere commesso dopo che la legge ha stabilito quel fatto.
Pericolo di fuga, inquinamento di prove, reiterazione di reato in questo caso la legge stabilisce una
carcerazione preventiva, una limitazione della mia libertà personale ma lo deve sempre stabilire la
legge in modo oggettivo.

Art. 27 primo comma: “La responsabilità penale è personale”.

Art. 27 secondo comma: “L'imputato non è considerato colpevole sino alla condanna definitiva.”

Art. 27 terzo comma: “Le pene non possono consistere in trattamenti contrari al senso di umanità e
devono tendere alla rieducazione del condannato.”

Art. 27 quarto comma: “Non è ammessa la pena di morte, se non nei casi previsti dalle leggi militari
di guerra”.
Art. 32: “La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della
collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti.”

La salute è un diritto soggettivo e imprescindibile, tutelato in modo diretto e immediato

dall'ordinamento. Se è un diritto soggettivo per l'individuo è, al tempo stesso, un interesse per tutta
la collettività: più persone stanno bene e meglio è, è interesse di tutta la collettività non avere gli
ospedali e le terapie intensive intasate, avere la possibilità di curare e ricoverare le persone che
veramente ne hanno bisogno. La tutela del diritto alla salute fa prendere dei provvedimenti che la
Costituzione prevede e che possono addirittura arrivare a limitare la nostra libertà personale
(libertà di movimento, di spostarsi, di entrare in un locale, di consumare dei cibi e delle bevande di
acquistare dei prodotti.. questo è quello che stiamo sperimentando in questi mesi).

Art. 41 primo comma: “L'iniziativa economica privata è libera.”

Chiunque ha il potere di iniziativa economica. Lo Stato non può imporre ai singoli il tipo di attività
che devono svolgere, non può sottrarre l’iniziativa economica ai privati.

Art. 41 secondo comma: “Non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare
danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana”.

Un’iniziativa economica non può sopprimerne altre o andare contro il patto di avere un’utilità
sociale o in modo di recare danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana.
Utilità sociale è il limite esclusivo che circoscrive gli ambiti nei quali l'attività economica debba
svolgersi. I parametri invalicabili sono sicurezza, libertà e dignità umana.
Se questi parametri vengono varcati renderebbero illegittima l'apertura di attività economiche.
Es. se ho un’azienda di fuochi d'artificio e li conservo nella cantina di un condominio ledo la
sicurezza altrui. In questo caso non vale il silenzio assenso della pubblica amministrazione perché
esistono delle regole stabilite dalla legge che prevedono che, i materiali esplosivi, debbano essere
stoccati in determinati modi.

Art. 41 terzo comma: “La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l'attività
economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali.”

I programmi e i controlli sono degli strumenti attraverso i quali lo Stato cerca e determina in
modo concreto quali sono le linee di intervento pubblico in campo economico.
I programmi oggi sono di competenza dell’UE e non solo del nostro stato.
Il nostro Stato, nella sua programmazione insieme all'UE, usa questi strumenti per realizzare in
concreto il principio di iniziativa economica soprattutto privata.
Es. di iniziativa economica pubblica sono i monopoli di stato, ovvero i cosiddetti diritti su cui lo
stato stabilisce i prezzi e ne determina le quantità, non segue le regole di mercato.
In questo caso il controllo è statale perché l'ha stabilito con legge e le regole di monopolio vanno
oltre le regole che abbiamo applicato per i programmi di iniziativa privata.
I controlli sono gli strumenti che, nell'intenzione del costituente, devono servire a indirizzare e
coordinare l'attività imprenditoriale a fini sociali.
Lo Stato imprenditore è uno stato che entra nel mondo economico attraverso l'assunzione di
determinati rischi di impresa e acquista azioni private di aziende private entrando in modo deciso
all'interno dell'economia privata. Lo stato si fa regolatore attraverso le autorità amministrative
indipendenti, e regola il mercato, dandogli una spinta perché questo si muova in un ambito sociale.
Quindi, se un determinato bene o servizio è inteso come servizio socialmente utile e valido, lo stato
si impegna e dice che anche se costa di più di ciò che rende, ci impiega ugualmente le sue risorse
perché vuole garantire quel determinato servizio a tutta la collettività.
Es. servizio salute, servizio trasporti, servizio scuola, servizio idrico.
Art. 42 primo comma: “La proprietà è pubblica o privata.”

Art. 42 secondo comma: “I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati.”

Art. 42 terzo comma: “La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina
i modi di acquisto [922 c.c.], di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale (2)
e di renderla accessibile a tutti.”

Diritto di disporre dei propri beni in modo pieno ed esclusivo, entro i limiti e con l'osservanza degli
obblighi stabiliti dall’ordinamento.

Art. 42 quarto comma: ”La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge,
e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale.”

Art. 42 quinto comma: “ La legge stabilisce le norme ed i limiti della successione legittima
[565 ss. c.c.] e testamentaria [587 c.c.] e i diritti dello Stato sulle eredità [586 c.c.].”

Art. 43: “A fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante
espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti
determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti
di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale.”

L’articolo si occupa della collettivizzazione delle imprese, ovvero del trasferimento della proprietà e
della gestione di un’azienda allo Stato (statizzazione), a una Regione (regionalizzazione) o a un
Comune (municipalizzazione), oppure a un ente pubblico (nazionalizzazione) o ancora a una
comunità di lavoratori (socializzazione).

Il trasferimento di proprietà, secondo cui lo Stato può vietare ai privati di svolgere un’attività
economica, deve rispettare tre condizioni:
1. l’utilità generale (per esempio, impedire che i privati possano esercitare la propria influenza su
interi settori economici);
2. l’interesse generale (può riguardare, per esempio, imprese che operano nei servizi pubblici
essenziali, nel settore energetico e in regime di monopolio);
3. l’indennizzo (per i trasferimenti che avvengono mediante l’espropriazione).

Articolo molto collegato con il 41, parla di Costituzione economica, un principio della funzione che
ha la proprietà, una funzione prettamente sociale. Nello Statuto Albertino invece la proprietà era
sacra ed indivisibile, irrinunciabile. Noi invece parliamo di essenzialità, ovvero che abbia un’utilità
generale. La legge, attraverso una riserva di legge, può trasferire la proprietà allo stato mediante
espropriazione e salvo indennizzo. L'espropriazione deve avvenire per pubblica utilità, dunque ci
vuole la dichiarazione di pubblica utilità (la motivazione), se questa manca, l'espropriazione è nulla.
Un privato non può espropriare un terreno. Può diventare proprietario di quel terreno solo se c’è un
contratto, quindi se io gli vendo il terreno e lui lo compra, oppure tramite eredità.

Nelle situazioni di trasferimento di proprietà allo Stato, è facile trovarsi in un sistema collettivistico,
quindi bisogna che l'intervento dello stato sia sempre solo limitato ad essere un
1. intervento di regolazione del mercato;
2. un intervento di aiuto del mercato; (sostenibilità del mercato)
3. un intervento di salvataggio del mercato.
In questi casi lo Stato può intervenire ma sempre in maniera temporanea e congiunturale, altrimenti
sarebbe troppo interventista e potrebbe distorcere le regole del mercato e della concorrenza, perché,
quando lo Stato interviene può modificarla, creando una concorrenza sleale che porta il mercato ad
essere più soggettivo e, quindi, a favorire alcune imprese a discapito di altre.
Invece, il mercato deve trovare al suo interno le forze necessarie per reagire da solo e la
concorrenza è un meccanismo che aiuta lo a stabilizzarsi e ad essere oggettivo.
I settori produttivi che possono essere espropriati sono quelli in cui il costituente ha temuto che il
privato, mosso da esclusivi fini di profitto, possa abusare della sua posizione dominante,
provocando un danno sociale alla collettività.
Es. le banche che prestano denaro a tassi di usura, cioè imprestano denaro a tassi alti, ad esempio al
15% quando li prendono in prestito alla BCE all'1%, ci guadagnano il 14%.
Quella banca rischierebbe dal punto di vista della legge di essere espropriata, cioè di essere
nazionalizzata. Il settore bancario, infatti, ha dei limiti minimi e massimi di prestito del denaro che
non può superare perché altrimenti c’è usura e lo Stato deve intervenire attraverso questo articolo.

Art. 46: “Ai fini della elevazione economica e sociale del lavoro e in armonia con le esigenze della
produzione, la Repubblica riconosce il diritto dei lavoratori a collaborare, nei modi e nei limiti
stabiliti dalle leggi, alla gestione delle aziende.”

Art. 53 primo comma: “Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro
capacità contributiva.”

Articolo che insieme al 23 sono importantissimi.

La parola “tutti” esprime veramente l’universalità di questo principio costituzionale.
Il sistema tributario è informato a criteri di progressività. “Tutti” ovvero i contribuenti cioè coloro
che sono in condizione di produrre ricchezza nel territorio dello Stato. Le spese pubbliche sono
spese che sono finalizzate a soddisfare i bisogni della collettività, noi attraverso il pagamento
delle imposte trasferiamo parte dei nostri redditi e quindi della nostra ricchezza privata all’interno
del bilancio dello Stato. Tutto va a finire in un calderone unico ovvero la massa delle imposte
dirette. Lo Stato attinge alle imposte dirette che arrivano dai tutti i contribuenti e comincia a
renderle attraverso la spesa pubblica, non c’è una corrispondenza bilaterale perché questo è un
principio di universalità. Non c'è una corrispondenza do-ut-des: io verso nel pentolone tutta la mia
parte di ricchezza, di reddito, così come la versano anche gli altri contribuenti, e tutto l'ammontare
della ricchezza verrà ridistribuito in termini di servizi, spesa pubblica ecc.
Io verso anche per coloro che non possono versare, in modo tale che quel servizio essenziale sia
goduto da tutti in quanto cittadini.

Il principio di universalità si basa sulla progressività dell’imposta, l’imposta diretta viene

pagata indipendentemente dal fatto che poi usufruirò o meno di quel bene e servizio.
Es. pago le imposte per coloro che tutti i giorni vanno dal medico o in ospedale, anche se io non ci
vado mai o poche volte. Chi ci va tutti i giorni non paga più imposte. Es. Irpef (Imposta sul reddito
delle persone fisiche), la pago indipendentemente dal fatto che usufruirò di beni e servizi.

Invece, nella proporzionalità dell’imposta, l'imposta è proporzionale all'Iva.

Quando compro un bene di consumo, pago l'Iva quindi, nel prezzo di quel bene, c'è anche l'imposta.
Se compro quel bene la pago, se non compro quel bene non la pago.

La capacità contributiva si intende l’idoneità di un soggetto assiduo a subire l’onere

economico del tributo. Misura in modo concreto la partecipazione di ciascuno all’imposizione
fiscale.
Corrisponde a quanto un individuo è disposto a sacrificare una parte del suo reddito per contribuire
alla spesa pubblica. La capacità contributiva appartiene a tutti non solo ai cittadini perché cittadini
significa con cittadinanza mentre c'è gente senza cittadinanza che produce ugualmente reddito.
Il sistema tributario è basato su norme nazionali e locali e disciplina le attività dell’imposizione
fiscale. Sistema per scaglioni di reddito: il reddito dell’individuo viene colpito da un’aliquota
progressiva che aumenta all’aumentare del reddito.

Questo sistema è il più equo possibile fino a un certo livello perché oltre un certo livello abbiamo
un’efficienza marginale decrescente, ovvero, inasprendo troppo le aliquote e la pressione fiscale,
paradossalmente si ottiene meno gettito fiscale: il cittadino cerca di produrre meno reddito per non
pagare aliquote superiori o lavora in parte in nero (quindi una parte emersa e una parte sommersa) o
produrrà all’estero.

Art. 53 secondo comma: “Il sistema tributario è informato a criteri di progressività.”

Art. 76: “L'esercizio della funzione legislativa non può essere delegato [cfr. art. 72 c. 4] al Governo
se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti
definiti.”

Il Governo, in via eccezionale, nei casi, nei modi ed entro i limiti stabiliti dalla Costituzione, può
esercitare la funzione legislativa, che istituzionalmente spetta al Parlamento, tramite una legge
delega del Parlamento. Il Parlamento fissa dei criteri direttivi, ovvero criteri a cui il Governo
deve attenersi, perché è chiamato a operare nel modo in cui vuole il Parlamento.
Questi criteri sono fondamentali perché altrimenti assisteremmo a delle deleghe in bianco,
pericolose, in cui il Parlamento non ha bene l'idea e lascia al Governo carta bianca, quindi potrebbe
andare oltre i suoi poteri e questo non è consentito dalla Costituzione.
Per questo motivo la delega deve sempre contenere dei principi, dei criteri entro i quali il Governo
si può muovere.

Tempo limitato = Es. Il Parlamento delega il Governo ad emanare il codice della strada entro 2
anni. Se il Governo non vara (approva) un decreto legislativo nel tempo stabilito dal Parlamento
quest’ultimo revoca la delega e torna ad occuparsene lui. Normalmente, le materie di delega
legislativa sono materie tecniche definite, come codici, testi unici, raccolte giuridiche dove ci vuole
la competenza.
Il Parlamento può non avere la competenza o il tempo, che deve essere limitato, di emanare tutti
questi provvedimenti da solo, allora delega il Governo che invece ha all'interno persone competenti.

Art. 77 primo comma: “Il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che
abbiano valore di legge ordinaria.”

La legge ordinaria è emanata dal Parlamento. Questa è una riserva di legge rinforzata perché dice
esattamente che tipo di legge intende la Costituzione.

Art. 77 secondo comma: “Quando, in casi straordinari di necessità e d'urgenza, il Governo adotta,
sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso
presentarli per la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si
riuniscono entro cinque giorni.”

I provvedimenti provvisori con forza di legge sono i decreti legge.

Infatti, solo in casi straordinari di necessità e urgenza (quindi subito perché vi è un pericolo
imminente) il Governo adotta, sotto sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge
(decreti legge).
Li presenta il giorno stesso alle Camere per la conversione in legge ordinaria, attraverso un disegno
di legge di conversione. Anche se le Camere sono sciolte sono appositamente convocate e si
riuniscono entro 5 giorni.

Perché è il Governo ad emanare, in casi di necessità e urgenza, decreti legge che diventano legge
ordinaria? Perché il Parlamento ci impiegherebbe troppo tempo a causa del bicameralismo perfetto.
Il Governo è molto più veloce perché deve semplicemente presentare il disegno del decreto legge al
Parlamento, quest’ultimo può apportare qualche modifica, e entro 60 giorni viene convertito in
legge. Il Parlamento, volendo, prima del termine dei 60 giorni (dopo i quali il decreto legge diventa
legge ordinaria) può modificare il decreto legge senza il bisogno che ritorni di nuovo al Governo
perché il Parlamento ha la prerogativa legislativa.

Se, invece, il Parlamento non converte il decreto legge del Governo, quest’ultimo non può
ripresentare lo stesso decreto ancora una volta (legge del 1988).
L'unico modo che ha il Governo di presentare di nuovo un decreto legge è quando il Parlamento gli
indica come deve presentarlo affinché lo trasformino in legge.

Se entro i 60 giorni il decreto non viene approvato dal Parlamento, decade e si torna alla situazione
antecedente i 60 giorni. Invece, i rapporti giuridici che si sono già perfezionati (già chiusi) entro i
60 giorni, da cui non dipende quindi la conversione o meno del decreto, restano validi.
Es. imposta straordinaria di una tantum pagata durante i 60 giorni del decreto legge. Questa imposta
non può essere più restituita, non si può chiedere la restituzione dell'imposta perché l'imposta è stata
pagata.

Il decreto legislativo è emanato dal Governo con legge delega del Parlamento, quindi c’è sempre
una prerogativa di legge parlamentare.
L'unica prerogativa di legge che ha il Governo è nel decreto legge.

Il DPCM è un atto amministrativo monocratico, è il decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri, quindi è il decreto di Conte. Il DPCM deve ispirarsi a una legge o a un decreto legge
(questo perché è un atto amministrativo e non legislativo). Se il DPCM non si ispira a una legge, a
un decreto legge o alla Costituzione è illegittimo. Il DPCM può essere eliminato da un DPCM
successivo oppure da una legge del Parlamento che potrebbe scavalcare immediatamente tutti i
DPCM. Il decreto legge è un atto collegiale che proviene dal Consiglio dei Ministri (quindi dal
Presidente del Consiglio dei Ministri, il Consiglio dei Ministri e i singoli Ministri).

La legge delega è effettuata dal Parlamento al Governo, dove indica i principi e i criteri, i tempi e i
modi, in cui il Governo deve approvare il suo decreto legislativo. Quindi è una delega, il potere
resta in capo al Parlamento e il Governo esercita la funzione legislativa.

Art. 77 terzo comma: “I decreti perdono efficacia sin dall'inizio, se non sono convertiti in legge
entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione.”

Art. 77 quarto comma: “Le Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti
sulla base dei decreti non convertiti.”
Art. 81 primo comma: “Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio,
tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.”

Questo è il pareggio di bilancio in Costituzione, equilibrio tra entrate e spese. Il costituente non
specifica che tipo di equilibrio allora può trattarsi di un equilibrio finanziario o contabile.
1. equilibrio finanziario è l’equilibrio monetario cioè quello effettivamente in cui le entrate
pareggiano le spese. Equilibrio realistico. Aggiunto in seguito alla crisi Governo Monti 2008;
2. equilibrio contabile è un equilibrio algebrico cioè trovato all’interno del sistema. Quanto io posso
aggiungere alle entrate per pareggiare le spese. Se si ha soltanto un equilibrio contabile si possono
pareggiare le entrate con le spese aggiungendo debito.

È vero, il legislatore non specifica di quale equilibrio sta parlando ma è ovvio che si riferisse a
quello finanziario, infatti il bilancio dello Stato non dovrebbe chiudersi in disavanzo ma in pareggio
o, addirittura, in avanzo. La Costituzione, però, afferma che le fasi economiche sono normalmente
alterne, quindi è impossibile avere solo fasi favorevoli che si succedono nel tempo (anni favorevoli)
o solo fasi sfavorevoli che si succedono nel tempo (anni sfavorevoli).
Normalmente, a un anno di un certo tipo corrisponde un anno dell'altro tipo, quindi, vi è un
andamento ciclico dell'economia.
Nessuno si attendeva che dal 2007/2008 fino al 2020 ci sarebbe stata una continua fase recessiva.
Si può capire il disequilibrio di bilancio solo quando la fase è sfavorevole, quindi appena le fasi
sono favorevoli noi dobbiamo avere di nuovo l’equilibrio di bilancio.

L’avanzo primario è la differenza tra le entrate tributarie più le entrate extra tributarie meno le
spese correnti depurate al netto degli interessi passivi sul debito pubblico.
L’importante è che il debito sia debito interno perché se lo si esternalizza, e quindi viene comprato,
il Paese diventa una colonia.

Il disavanzo di parte corrente è la differenza tra le entrate tributarie più le entrate extra tributarie
meno le spese correnti con gli interessi passivi. È chiamato disavanzo perché gli interessi passivi,
che sono circa la metà delle spese correnti, fanno si che le spese correnti superino le entrate
correnti. Prendendo in considerazione l’avanzo primario, l’Italia era arrivata all'1,6 1,7 del PIL,
quindi, non solo si era ridotta l'incidenza del disavanzo sul PIL ma addirittura, da alcuni anni le
entrate superano le spese. Però, prima o poi gli interessi passivi li devo calcolare, quindi, la strada
migliore è quella di far si che gli interessi scendano al punto tale per cui lo spread sia più basso
possibile nei confronti dei bunt tedeschi, in modo che lo Stato debba rimborsare una cifra sempre
minore degli interessi che deve restituire per i prestiti che sono stati sottoscritti.

Art. 81 secondo comma: “Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli
effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta
dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.”

La Costituzione dice che lo Stato può indebitarsi ma:

1. solo a favore di un ciclo economico sfavorevole;
2. solo se vi è l’autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta;
3. solo al verificarsi di eventi eccezionali.

Quindi, l'indebitamento bisognerebbe utilizzarlo solo per spese di investimento e non per spese
correnti perché non è consentito dalla legge (anche se molto spesso lo abbiamo fatto).
(art 119 ottavo comma)
Art. 81 terzo comma: “Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi
fronte.”

Questo vuol dire che quando viene approvata una legge che comporta maggiori spese, o comporta
nuove spese, la legge stessa deve dire quali sono i mezzi di copertura finanziaria, cioè deve dire in
che modo quella spesa viene coperta. Le coperture finanziarie ammesse in un bilancio sono per:
1. aumentare le entrate. Quindi, se si aumenta la spesa o si va a maggiorare una spesa esistente,
bisogna aumentare le imposte (le imposte locali, dirette e indirette);
2. tagliare vecchie spese. Se non si vuole aumentare le imposte, che dal punto di vista politico non
portano ad avere una visibilità gradita e favorevole, si tagliano delle vecchie spese per equilibrarle
con quelle nuove introdotte;
3. fondi. Si può controllare se nel bilancio ci sono dei fondi, degli accantonamenti di risorse, già
pronti in attesa di provvedimenti legislativi. Vanno a finanziare spese correnti o di finanziamento.
Cassa depositi e prestiti è la cassa che raccoglie tutto il risparmio postale e che presta denaro allo
Stato (che lo utilizza come liquidità), con un interesse bassissimo perché è lo Stato che presta del
denaro a sé stesso. Quando lo Stato prende dei soldi dalla cassa depositi prestiti deve restituirli,
altrimenti prima o poi termineranno. Non sono a fondo perduti.

Il vecchio art 81 non parlava di oneri ma di spese.

Con onere non si intendono soltanto le spese ma anche tutte le parti giuridicamente passive da parte
dello stato. L’onere è maggiore, è onnicomprensivo.
Invece, le spese sono qualificabili come un certo tipo di oneri, e possono essere spese correnti,
spese di investimento e spese di rimborso del capitale.

Art 81 quarto comma: “Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto
consuntivo presentati dal Governo.”

La legge di bilancio è una legge della Repubblica Italiana con la quale viene approvato il
bilancio dello Stato.

Art. 81 quinto comma: “L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per
legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.”

Il Governo deve presentare il disegno di legge che trasforma la legge di bilancio al Parlamento e
quest’ultimo lo trasforma in legge entro il 31 dicembre. Se succede oltre il 31 dicembre si va a un
esercizio provvisorio, cioè si esercita provvisoriamente il bilancio come se fosse stato approvato
dal Parlamento e si esercita un dodicesimo per ogni mese suppletivo oltre dicembre.
Quindi può essere esercitato 1 dodicesimo del bilancio di gennaio, due dodicesimi a febbraio, tre
dodicesimi a marzo, fino a quattro dodicesimi in aprile. Perché in dodicesimi? Perché altrimenti il
Governo si precipiterebbe ad esercitare tutto il bilancio nei primissimi mesi dell'anno senza
considerare che si tratta di un esercizio provvisorio, quindi non ancora approvato.

Art. 81 sesto comma: “Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti
ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del
complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza
assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge
costituzionale.”

Il bilancio è un documento giuridico contabile (giuridico perché proviene da una legge

autorizzata dal Parlamento, promulgata con la promulgazione del capo dello Stato) con il quale si
accertano e si incassano le entrate, si impegnano e si pagano le spese durante l'esercizio finanziario.
Le entrate = sia che l’entrata arrivi realmente o meno, deve essere accertata dal Governo, al fine di
accertare la sua origine e poterla inserire in bilancio. Successivamente verrà riscossa nello stesso
esercizio finanziario o negli esercizi finanziari comuni. Quindi, accertamento è un momento
giuridico in cui la legge autorizza l'entrata; riscossione è il momento monetario in cui si riscuote.

Le spese = devono essere impegnate, ciò vuol dire che il Governo che desidera affrontare un
qualunque tipo di spesa e la mette in bilancio, la deve impegnare per legge perché non si può
mettere una spesa in bilancio se non c'è una legge che la autorizzi. Quindi, questa legge va in un
capitolo del bilancio e impegna una determinata spesa, una volta impegnata la spesa, si vedrà l'iter
della spesa solo quando questa andrà a finire in pagamento. Infatti, alla fine, la spesa si paga.
Impegno è un momento giuridico in cui la spesa viene autorizzata, impegnata; pagamento è un
momento monetario in cui lo stato deve effettivamente pagare quella determinata spesa.

La legge di bilancio è una sola ma il bilancio è composto da una miriade di leggi di entrata e di
spesa. Se non si accertano le entrate e non si impegnano le spese con le rispettive leggi, non si può
procedere alla riscossione delle entrate e al pagamento delle spese. Questo è il motivo per cui si
divide il bilancio giuridico (bilancio di competenza) da un bilancio monetario (bilancio di cassa).

Il bilancio di competenza è il documento che indica ciò che compete a un particolare esercizio
finanziario: la legge dice che quella particolare entrata compete a quell'esercizio; quella particolare
spesa compete a quell'altro esercizio.
Es. Quella entrata che competeva a quell'esercizio finanziario, è stata riscossa in quell'anno
finanziario, che magari non è lo stesso, può essere un anno successivo.

Il bilancio di cassa è il documento che considera tutte le entrate e le spese previste o realizzate nel
corso dell’esercizio, sia che si riferiscano ad accertamenti o impegni propri dell’esercizio stesso
(competenza) sia che riguardino quelli degli esercizi precedenti (residui attivi e passivi).
Es. Quella spesa che è stata impegnata in un determinato anno all'interno dell'esercizio finanziario,
sarà pagata, magari, negli esercizi finanziari futuri.

Accertamento = momento giuridico in cui la legge autorizza l’entrata.

Riscossione = momento monetario in cui si riscuote effettivamente.
Impegno = momento giuridico in cui la spesa viene autorizzata, impegnata.
Pagamento = momento monetario in cui effettivamente lo Stato deve pagare quella specifica spesa.

Il rendiconto generale, scaduto ovviamente il 31 dicembre, dello Stato deve essere presentato
entro il mese di giugno dell'anno successivo al quale si fa riferimento e, questo rendiconto generale,
indica esattamente tutte le entrate e le spese che lo Stato ha effettivamente pagato e incassato
rispetto a quelle che prevedeva di pagare e di incassare. Ha natura finanziaria e troveremo
esattamente tutte le entrate e tutte le spese che lo Stato ha incassato e pagato.
Non c'è più un momento di programmazione (la programmazione c'è in un bilancio di tipo
preventivo) perché questo è un rendiconto consultivo. Il rendiconto è:

1. conto del bilancio cioè indica esattamente il conto delle entrate e delle spese;
2. conto patrimoniale non comprende solo le entrate di natura tributaria e le spese correnti e di
investimento. Comprende anche investimenti, debito, e tutta la parte della gestione patrimoniale
come obbligazioni, canoni, affitti, le locazioni;
3. conto dei residui.
Esistono residui attivi e passivi: quelli attivi sono tutte le entrate che sono previste in un determinato
esercizio finanziario ma che non riescono a essere riscosse in quell'esercizio.
Allora, ecco che quelle entrate si spostano all'esercizio finanziario successivo, chiamati residui.
I residui passivi sono le spese che lo Stato ha previsto di impegnare nel bilancio dell’anno corrente
ma non ce la fa entro il 31 dicembre, quindi saranno impegnate successivamente (se sono spese
correnti verranno trasportate nel bilancio per 3 anni, se sono spese di investimento per 6 anni) dopo
di che questi residui vengono cancellati dal bilancio perché altrimenti si genera confusione.

La legge di bilancio è stata modificata recentemente nel 2016 e diventa una legge formale e
sostanziale. La legge di bilancio deve essere votata solo ed esclusivamente dal Parlamento e da tutte
e due le Camere con legge ordinaria (non può essere approvata in commissione di bilancio, quindi
ad esempio quotata in sede deliberante e non può neanche essere sottoposta a referendum
abrogativo perché significherebbe mettere a repentaglio la possibilità di vanificare gli effetti del
bilancio dello Stato). Se il Governo non riuscisse, entro il 31 dicembre, a farsi approvare la legge di
bilancio, considerata come la legge più importante, dovrebbe dimettersi (anche se non è scritto in
Costituzione o in una legge).

Art. 97 primo comma: ”Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione
europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.”

Con pubbliche amministrazioni si intende l'insieme di tutti gli organi e delle attività che sono
volte al perseguimento dei compiti e degli scopi di pubblico interesse. Fanno parte della pubblica
amministrazione tutti i soggetti pubblici dello Stato e anche quelli periferici.

Art. 97 secondo comma: “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge [95 c.3],
in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.”

I pubblici uffici sono complessi organizzati da uomini e mezzi di cui gli organi si avvalgono per
raggiungere determinati obiettivi.
Organizzati secondo disposizione di legge è una riserva di legge relativa perché molto generico.
Tutto l'impianto organizzativo e funzionale della P.A è basato su disposizioni fissate dal legislatore,
in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità della P.A.
Quando parliamo di imparzialità ci riferiamo a un principio che pone a riparo la P.A da tutte le
influenze che non sono quelle tipiche del diritto e dell'interesse pubblico, ad esempio le infiltrazioni
di tipo politico che potrebbero creare delle ingerenze costanti all'interno del sistema amministrativo
e che rende l'amministrazione non più parziale.
Come si fa a essere imparziali? Mantenendosi equidistanti. Buon andamento vuol dire utilizzare il
criterio amministrativo secondo il principio di efficienza, efficacia, economicità e produttività.

Art. 97 terzo comma: “Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le
attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari.”

Competenza è l’insieme di attribuzioni particolari articolate sul territorio, sulla materia e sul grado.

Per territorio, ovvero in base alla logistica territoriale

Per grado, ovvero a seconda dei vari livelli gerarchici
Per materia, ovvero a seconda delle materie che uno va a trattare.
Es. giudice della procura di Torino = territorio
Torino, grado di giudizio = giudice istruttore,
materia = giudice penale.
Territorio, grado e materia sono i modi per attribuire competenza a un determinato settore.
Responsabilità: i pubblici dipendenti sono responsabili del loro operato in modo diretto o indiretto
in base all'ufficio che gli è stato assegnato.
1. hanno una responsabilità penale (quindi se un dipendente della P.A compie un reato la
responsabilità penale è personale). Successivamente la responsabilità penale può essere estesa in
concorso ovvero vuol dire che più di una persona insieme si sono accordate per commettere un
reato. A questo punto scatteranno le sanzioni per quanto riguarda il concorso di reato però la
responsabilità penale è sempre personale;
2. hanno una responsabilità solidale, ovvero la responsabilità civile;
3. hanno una responsabilità amministrativa e contabile nel caso in cui un dipendente arrechi un
danno patrimoniale all'amministrazione, esempio sbagliando i conti;
4. hanno una responsabilità disciplinare, ovvero le violazioni delle norme di comportamento.

Art. 97 quarto comma: “Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante
concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge.”

Il concorso è un sistema di reclutamento che consente l'accesso agli uffici pubblici a tutti i cittadini
che dimostrano di avere i requisiti in grado di poter partecipare a questo concorso.
L'espletamento del concorso di una certa attività, sia pubblica sia privata, significa far partire tutti
con le stesse possibilità e poi premiare colui o colei che è migliore. Il concorso deve essere
imparziale, trasparente (le regole che abbiamo visto nell'art 97). (principio di legalità)

La promulgazione è una certificazione di formalità che il Presidente della Repubblica dà a una

legge, cioè vuol dire che lui ha verificato che quella legge è conforme al testo costituzionale e che
quindi rispetta il principio di legalità. Questo è un controllo di tipo formale.
Chi invece fa un controllo di tipo sostanziale di una legge è la Corte Costituzionale che può incidere
sostanzialmente su una legge, infatti può abrogare una parte di essa o addirittura abrogarla tutta.

Art. 100 primo comma: “Il Consiglio di Stato [cfr. art. 103 c.1] è organo di consulenza giuridico-
amministrativa e di tutela della giustizia nell'amministrazione.”

Il Consiglio di Stato è un organo autonomo, è il secondo grado di giudizio dopo il TAR (tribunale
amministrativo regionale), quindi, stiamo parlando di giurisprudenza amministrativa.
Il Consiglio di Stato può avere funzioni sia consultive (dare pareri facoltativi, obbligatori,
vincolanti) e sia giurisdizionali (cioè essere giudici), così come la Corte dei Conti.

Il Consiglio di Stato è una magistratura amministrativa.

La Corte dei Conti è una magistratura contabile.

L'origine del Consiglio di Stato è il sovrano che aveva dei consiglieri (quando c'era la monarchia)
che davano consigli al sovrano su che tipo di procedimento e provvedimento dovesse instaurare,
in modo da non causare problemi e ottenere decisioni corrette dal punto di vista giuridico.

La Corte dei Conti è una magistratura contabile che opera sul bilancio dello Stato e poi ha delle
sezioni giurisdizionali dove decide anche in modo particolare per quanto riguarda le situazioni di
spesa pubblica.

Sia Corte dei Conti che Consiglio di Stato sono organi a rilevanza costituzionale perché c'è solo
l'art 100 che parla di loro. Se, in secondo grado, ho una sentenza del Consiglio di Stato, per
contestare questa sentenza posso ricorrere in Cassazione solo per motivi di legittimità e non di
merito.
Quindi, il ricorso in Cassazione è solo per motivi attenenti alla giurisdizione e alla legittimità, e non
scende nel giudizio del merito sia nei procedimenti amministrativi che penali che civili.
La Corte dei Conti ha diverse sezioni di controllo:
1. i vizi di incompetenza, di eccesso di potere e di violazione di legge, per esempio,
possono avere un controllo preventivo da parte della Corte dei Conti;
2. può avere un controllo successivo sui singoli atti, cioè può chiedere alle amministrazioni
pubbliche e agli organi un controllo interno e poi fare un controllo successivo sugli atti;
3. il controllo più importante è il giudizio di parificazione del bilancio: una volta approvato il
bilancio dello Stato (il bilancio approvato è quello che partirà il primo gennaio 2021) e il suo
rendiconto consultivo (un anno e mezzo dopo, quindi a giungo del 2022 si farà il rendiconto
dell'anno 2021) rendiconto, a un certo punto, deve essere parificato.

In che modo? La Corte dei Conti deve affiancare il bilancio preventivo al bilancio consultivo e
vedere tutti gli scostamenti di bilancio, soprattutto per quanto riguarda le spese.
Quindi si vedranno tutte le spese che erano previste in bilancio, quante effettivamente sono state
incassate e quante no. Quindi, è un giudizio di parificazione che la Corte dei Conti fa nei confronti
del Governo. Basta che ci siano sempre delle giustificazioni scritte da parte del Governo. Se non ci
sono giustificazioni e scostamenti tra il bilancio preventivo e il bilancio consultivo, la Corte dei
Conti può fare dei rilievi e, se è necessario, interessare anche la Corte Costituzionale.
La Corte Costituzionale può intervenire anche col potere di abrogare tutta la legge o parte della
legge che si ritiene incostituzionale.

Art. 100 secondo comma: “La Corte dei conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli
atti del Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei
casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito.”

La Corte dei Conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, quindi
controlla se ci sono vizi di eccesso di potere, incompetenza e violazione di legge.
La Corte dei Conti deve controllare anche tutti gli atti di spesa che riguardano non solo lo Stato ma
anche gli enti territoriali e enti locali.
La Corte dei Conti ha il potere di riferire anche alle Camere, oltre che all'Europa, e deve riferire i
risultati delle coincidenze o non coincidenze delle varie poste di bilancio, tra bilancio preventivo e
bilancio consultivo.
La Corte dei Conti può segnalare al Parlamento che ci sono delle discordanze in bilancio che
potrebbero portare a dei risultati di debito, di disavanzo, ma non può andare oltre, non può andare
contro il Parlamento.
Il potere vero e proprio di rientrare da un debito o da un disavanzo appartiene al Parlamento.

È chiaro che la responsabilità di una legge del bilancio è del Governo perché è il Governo che la
presenta al Parlamento. Poi, il Parlamento, in ultima analisi, verifica questa legge di bilancio e la
deve convertire in legge per forza (non può non convertirla in legge) apportando magari delle
modifiche.

Art. 100 terzo comma: “La legge assicura l'indipendenza dei due Istituti e dei loro componenti di
fronte al Governo.”

Indipendenza: vuol dire che non vi siano infiltrazioni politiche perché essendo organi hanno
ovviamente una rilevanza politica.
Il Governo così come il Parlamento sono chiaramente espressioni politiche.
La Corte dei Conti è un’espressione della Magistratura.
TITOLO VI
Il titolo VI è dedicato alle garanzie costituzionali, ovvero le garanzie più alte presenti all'interno
dell'ordinamento giuridico: la Corte Costituzionale. La Corte Costituzionale è considerata il giudice
dei giudici, sono coloro i quali devono garantire la correttezza dei giudizi ma soprattutto la
legittimità dal punto di vista costituzionale di tutti i giudizi e processi e di tutte le leggi, quindi deve
garantire uno Stato di diritto (basato sul diritto). Se così non è, la Corte Costituzionale ha il potere
di intervenire e di abrogare, potere esclusivo della Corte Costituzionale. Il Presidente della
Repubblica è solo il garante formale e non sostanziale. La Corte Costituzionale è un organo
costituzionale e non a rilevanza costituzionale perché a lei è dedicato l'intero titolo VI. La Corte
Costituzione è quindi un organo intoccabile, anche in sede di revisione, perché è essenziale per la
conservazione e il mantenimento della forma repubblicana. Infatti, la Costituzione nell’articolo 139
dice che la forma repubblicana non può essere oggetto di riforma costituzionale. Vi è quindi un
divieto espresso di ritorno alla monarchia. Questo è un principio chiamato super-costituzionale, al
di sopra della Costituzione. Per modificare la Costituzione c'è l'art. 138.

Art.138 : “Le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate da
ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi, e sono
approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione.”

L’articolo 138 è stato inserito nella Costituzione per garanzia nei confronti di tutti i cittadini che
devono essere tutelati dalla Costituzione. Nello Statuto Albertino, invece, i cittadini dovevano
sperare nella tutela della Costituzione, perché quest’ultima era flessibile e, dunque, molto più
semplice da modificare. Per una riforma della Costituzione è necessario un procedimento
aggravato. L'intervallo dei 3 mesi è fatto apposta affinché si pensi bene prima di cambiare la
Costituzione, perché, una volta fatto, rimarrà tale per decenni.

Art.138: “Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare [cfr. art. 87 c.6] quando, entro tre
mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o
cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. La legge sottoposta a referendum non è
promulgata [cfr. artt. 73 c.1, 87 c.5 ], se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi.”

Art.134: “La Corte costituzionale giudica: sulle controversie relative alla legittimità costituzionale
delle leggi e degli atti, aventi forza di legge, dello Stato e delle Regioni (1), sui conflitti di
attribuzione tra i poteri dello Stato e su quelli tra lo Stato e le Regioni (2) e tra le Regioni e sulle
accuse promosse contro il Presidente della Repubblica, a norma della Costituzione (3).”

1. la Corte Costituzionale giudica le leggi ordinarie del Parlamento, le leggi regionali e tutti gli atti
aventi forza e valore di legge quindi decreti legge e decreti legislativi.
2. quando Stato e Regioni, o due Regioni, litigano in senso giuridico (quindi, quando viene emanato
un provvedimento normativo da parte di una Regione che contrasta con un provvedimento
normativo emanato dallo Stato, e viceversa), è la Corte Costituzionale a decidere chi deve legiferare
in quella determinata materia.
Questi sono i conflitti di attribuzione di potere tra Stato e enti territoriali.
3. la messa in stato da accusa può essere fatta solo per due motivi:
- alto tradimento, quando il Presidente della Repubblica tradisce i principi stabiliti nella
Costituzione non comportandosi di conseguenza, quindi non è trasparente.
- attentato alla Costituzione, quando il Presidente della Repubblica va oltre i suoi poteri stabiliti
dalla Costituzione e prende dei provvedimenti che non gli competono.

La Corte Costituzionale è composta da 15 giudici nominati per un terzo dal Presidente della
Repubblica, per un terzo dal Parlamento in seduta comune e per un terzo dalle supreme magistrature
ordinarie ed amministrative. (Corte dei Conti, Consiglio di Stato, Corte di Cassazione)
CONTABILITÀ DI STATO
La contabilità dello Stato è una materia che presenta molteplici punti di contatto con altre discipline,
infatti:
1. è una concezione giuridica = il bilancio va visto secondo un aspetto giuridico perché composto
da una legge di bilancio e da tante leggi di entrata e di spesa. Ha una sua approvazione da parte del
Parlamento, ha la sua promulgazione da parte del Capo dello Stato, ha tutto quello che hanno
normalmente le leggi;
2. è una concezione tecnica-ragionieristica =
- tecnico perché il bilancio è compilato in modo tecnico dai tecnici,
- ragionieristica perché ci vanno dei principi di ragioneria per riuscire a incasellare nel bilancio, nei
vari capitoli, nei punti chiave del bilancio tutte le poste di entrata e di spesa.
Devo essere in grado di andare a trovare un’entrata e una spesa, quando le cerco, nel posto giusto;
3. è una concezione finanziaria perché il bilancio di Stato è un bilancio finanziario;
4. è una concezione autonoma perché il bilancio e la contabilità pubblica hanno una gestione
separata, diversa rispetto a tutte le altre leggi. Infatti la legge di bilancio deve essere assolutamente
approvata dal Parlamento entro il 31 dicembre, mentre nessun altra legge ha l'obbligo di essere
approvata entro il 31 dicembre.

La contabilità di Stato, si occupa, nell'ordine, dei seguenti argomenti:

1. le fonti normative della contabilità pubblica, ovvero la Costituzione e le principali leggi in
materia contabile. Infatti, le principali nozioni di bilancio e di contabilità li abbiamo nella
Costituzione e in primis l'art 81;
2. i soggetti, ovvero l'organizzazione amministrativo-contabile;
Es. il Governo, il Parlamento, i Ministri, il Consiglio dei Ministri, la Corte dei Conti, ovvero tutta
l'organizzazione che ruota intorno alla legge di bilancio e al bilancio dello Stato.
3. la gestione finanziaria, che tratta la formazione, l’approvazione e la gestione del bilancio;
- la formazione ovvero come si forma il bilancio,
- l’approvazione ovvero come si approva il bilancio,
- la gestione ovvero quando il bilancio è approvato (entro il 31 dicembre) da gennaio a dicembre è il
periodo di gestione.
4. la gestione patrimoniale, che studia i beni dello Stato, la loro conservazione e gestione;
Es. i canoni, gli affitti, le locazioni, la vendita dei beni patrimoniali dello Stato, le acquisizioni.
5. i contratti dello Stato;
Es. appalto.
6. il sistema dei controlli e le responsabilità con il complesso intrecciarsi dei riscontri dei diversi
organi a ciò preposti. Quindi, tutti i controlli interni (controlli di gestione) e i controlli esterni
(controlli della Corte dei Conti) su entrate e su spese dello Stato;
7. la contabilità degli enti pubblici (Regioni e enti locali).

LE FONTI
La fonte primaria della contabilità dello Stato e degli enti pubblici è la Costituzione.
Questa detta i principi fondamentali relativi alle seguenti materie:
- i bilanci dello Stato, la loro formazione ed approvazione (art. 81);
- i controlli da parte della Corte dei Conti (art.100);
- la giurisdizione contabile della stessa Corte (art. 103);
- il decentramento alle Regioni di attività finanziarie già spettanti allo Stato (art. 119)
RIFORME DELLA CONTABILITÀ DELLO STATO

1. La prima legge di contabilità generale dello Stato risale al 1923.

Mentre il suo regolamento attuativo risale al 1924.
Ci troviamo nel periodo fascista e, nonostante non vi fosse la democrazia, ancora oggi molte delle
norme di quel periodo sono in vigore ancora oggi perché sono fatte in un modo così chiaro,
semplice e lineare che si è ritenuto che andassero benissimo anche in un regime non democratico
(tra queste c’è anche la legge di contabilità generale dello Stato).

1 bis. La prima vera riforma della contabilità e del bilancio dello Stato si ha con la legge n. 468 del
1978. In questa riforma si inquadra l'articolo 11 dove si dice che, siccome con la legge di bilancio
non è possibile introdurre nuove o maggiori entrate e nuove o maggiori spese (attenzione che si
parla del 78 non di oggi), la legge 468 ha dovuto inventare una nuova legge, che si chiamò legge
finanziaria, con la quale si potevano introdurre nuove e maggiori entrate e nuove e maggiori spese.
L'unico limite che fu messo nell'articolo 11 è quello di non superare il limite del ricorso al mercato
finanziario. Cosa vuol dire? Non superare il limite del debito, quindi non creare un debito pubblico
maggiore rispetto a quello che era già stato creato. Dunque, ogni anno, la legge si dava un limite del
ricorso al mercato, pre fissandosi di poter attingere, ad esempio, a 50 mila miliardi di lire di prestiti.
Facendo così si era apposto dal punto di vista della legge, perché si rispettava ciò che c'era scritto in
Costituzione, ma non si era apposto dal punto di vista del debito, perché il debito comporta
interessi, lo Stato non aveva i soldi per pagarli e creava altro debito e così via... sono arrivati a 2500
miliardi di euro di debito.
Questa legge ha scaricato sulle generazioni future (noi) tutto il debito;

2. La legge 362 del 1988 corregge l'articolo 11 della legge 468. Nell’articolo 11 della legge 362 si
ribalta la prospettiva, infatti troveremo scritto che con la legge finanziaria non si possono
modificare e integrare entrate e spese, ad eccezione di alcuni casi ben precisi. Mentre prima, con la
legge finanziaria, era possibile modificare e integrare entrate e spese nei limiti del ricorso al
mercato finanziario, 10 anni il legislatore si è accorto dei gravi danni che la legge finanziaria ha
comportato e quindi ha cercato di rimediare, mettendo dei paletti però ormai il danno era stato fatto;

3. La legge 94 del 1997 introduce la contabilità economico-patrimoniale.

Con questa legge si dice che il bilancio dello Stato non deve avere solo una contabilità di tipo
finanziario ma è opportuno che affianco alla contabilità finanziaria vi sia anche una contabilità
economico patrimoniale per centro di costo. Questo perché la contabilità economico-patrimoniale fa
vedere le poste di bilancio in modo differente rispetto a quella finanziaria. La finanziaria fa vedere
entrate e spese e nient’altro. Quella economico-patrimoniale fa vedere le entrate come ricavi e le
spese come costi e divide in centri di costi e centri di responsabilità amministrativa, esattamente
tutte le spese, quindi ci sarà il centro di costo1, centro di costo2, centro di costo3,…
Il bilancio deve essere espressione dell'economia perché l'economia si serve della finanza e della
contabilità per funzionare e la contabilità viene fatta in funzione dell'economia quindi questi due
concetti non si possono disgiungere;

4. La legge 196 del 2009, legge di contabilità e finanza, che sarebbe la quarta riforma della
contabilità dello stato. Questa legge è stata modificata ancora nel 2016. Nella legge 196 del 2009
cambia il senso della legge di bilancio: prima la legge di bilancio era una legge formale e la legge
finanziaria, invece, era una legge sostanziale; dopo la legge 196 la legge di bilancio è sempre una
legge formale mentre la legge finanziaria diventa legge di stabilità che non ha più un respiro di tipo
annuale (come aveva la legge finanziaria) ma diventa triennale. Perché deve diventare triennale?
In modo tale da consentire all'UE di avere una lettura chiara sui dati e soprattutto una lettura
programmatica del modo di fare bilancio di tutti i Paesi europei. Programmatica vuol dire che il
respiro della programmazione deve durare almeno un triennio se non addirittura 5 anni;
5. La legge 196 del 2016 dove si introduce la nuova legge di bilancio che diventa di nuovo unica.
Nel 78 si era spezzata in due (era diventata legge formale la legge di bilancio che approva solo il
bilancio; legge sostanziale la legge finanziaria che modificava il bilancio). Nel 2016 ritorna una
legge unica ma sempre con una parte formale e una parte sostanziale.
Formale cioè di approvazione, infatti il disegno di legge che il Governo presenta al Parlamento deve
essere approvato per vedersi approvato il bilancio.
Sostanziale cioè è la parte che va a modificare e integrare le entrate e le spese che servono per
realizzare la manovra di bilancio.

LEGGE DI BILANCIO

La legge 196 del 2009 è stata introdotta per semplificare e razionalizzare le procedure
decisionali della finanza pubblica. I concetti di questa legge erano voluti da quella che noi
definiamo la Strategia Europea 2020. Il provvedimento ha previsto tra l’altro:
- la definizione di strumenti in grado di assicurare il rispetto dei vincoli di bilancio;
- l’adeguamento della contabilità dello Stato ai rapporti economici e finanziari dello stesso con gli
enti territoriali (un miglior accordo tra Stato ed enti territoriali);
- l’armonizzazione dei sistemi contabili delle pubbliche amministrazioni, di tutti i paesi europei in
modo da avere norme che riguardano procedure, definizioni di obiettivi della finanza pubblica in
modo omogeneo su tutto il territorio europeo, in modo da raccordarlo con quello che noi pensiamo
che sia il bilancio dell’UE;
- le modifiche ai documenti di finanza pubblica;
- la formalizzazione del principio della programmazione finanziaria.

Con la strategia Europa/ Horizon 2020 si delineano le grandi direttrici politiche per stimolare la
crescita, lo sviluppo l’occupazione nell'ambito dell’UE e dal conseguente semestre europeo che va
da gennaio e luglio, i primi 6 mesi dell’anno che servono a definire a livello europeo quale sia la
programmazione finanziaria. Una procedura organica volta al coordinamento fatto in modo
preventivo delle politiche economiche di bilancio degli stati membri.
Il semestre europeo serve per fare una vera programmazione nazionale e poi europea.

La legge 39 del 2011 ha prescritto la presentazione contestuale entro il 30 aprile da parte degli
Stati membri del programma di stabilità e convergenza e il programma nazionale di riforma, i quali
divengono importanti documenti della programmazione economico-finanziaria dello Stato.

Una delle più importanti modifiche che sono avvenute con la legge 196 del 2009 e le sue successive
modificazioni fino al 2016, è la fusione in un unico documento, denominato legge di bilancio, della
legge di stabilità e della vecchia legge finanziaria.
Di conseguenza, dal 1 gennaio del 2016, secondo quanto stabilito dalla legge che l'ha istituita, tutti i
riferimenti alla legge di stabilità e alla legge finanziaria contenuti in disposizioni di legge o atti
aventi forza di legge devono intendersi riferiti alla legge di bilancio, regolata dall'articolo 15 della
legge 243 del 2012 e da successivi provvedimenti attuativi. La legge di bilancio, oltre alle poste
contabili, potrà contenere disposizioni che integrano o modificano la legislazione di entrata e di
spesa, incorporando i contenuti che erano della legge di stabilità.
I provvedimenti del 2016 che hanno modificato la legge 196 hanno attribuito alla legge di bilancio
una natura di provvedimento sostanziale oltre che di provvedimento formale.
Provvedimento formale ovvero la legge di bilancio non è più soltanto una legge di approvazione e,
quindi, di autorizzazione ad esercitare il bilancio, ma diventa anche un provvedimento sostanziale
cioè, attraverso la legge di bilancio, dal 2016 in poi è possibile modificare e integrare le entrate e
le spese, quindi è possibile realizzare quella che noi definiamo la manovra di finanza pubblica.
Ogni paese membro, prima di approvare la legge di bilancio deve inviarla all'UE.
La legge 196 del 2009 contiene la delega al Governo per l'armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio dello Stato e delle amministrazioni pubbliche e gli enti territoriali, infatti,
anche le Regioni devono essere osservate a livello europeo per quanto spendono e per quanto
dimostrano di avere un disavanzo. Quando c’è qualcosa che non va nel bilancio delle Regioni, l’UE
fa dei richiami allo Stato (e non alle Regioni) perché dovrebbe essere il Governo centrale, attraverso
il ministero che viene istituito per gli affari regionali, che deve controllare i bilanci delle Regioni.
Se lo Stato non compie bene questo compito potrebbe essere sostituito a livello di sussidiarietà da
un organismo dell'UE che ci verrà a commissariare cioè andrà a verificare come mai lo Stato non ha
verificato i bilanci regionali. (meccanismi di sorveglianza degli equilibri macro economici)

Il settore dell'amministrazione pubblica è anche composto da:

- amministrazioni centrali sono amministrazione statale, di enti di ricerca e sperimentazione,
economici, essenziali, ricreativi e culturali. ( Es. ISTAT, Cassa depositi e prestiti)
- amministrazioni locali come Comuni, Regioni, Province, Città metropolitane, unioni di comuni,
comunità montane, i consorzi, comprensori;
- enti di previdenza e assistenza. (Es, INPS, INAIL)

Il ricorso all'indebitamento come dice l'art 81, è concesso al verificarsi di eventi eccezionali, previa
autorizzazione delle Camere, a maggioranza assoluta dei componenti degli aventi diritto al voto.
Con evento eccezionale si intendono gravi crisi finanziarie, grave recessione economica, calamità
naturali. Quindi vi è una richiesta di autorizzazione specifica che indica la misura e la durata dello
scostamento di bilancio, stabilendo le finalità alle quali destinare le risorse disponibili in
conseguenza dello stesso e definendo al contempo il piano di rientro verso l’obiettivo
programmatico. Gli scostamenti sono delle modifiche che comportano aggiunte di risorse.
Es. aggiunta di risorse per pagare le attività che sono state chiuse con i DPCM.

È chiamato piano “di rientro” perché lo scostamento in deficit significa autorizzare delle spese
successive, ampliare la mole di spesa e, quindi, incidere ancora sul debito.
Per questo motivo bisogna anche dire qual è il rientro.
Dunque, la durata del piano di rientro deve essere stabilita in relazione alla gravita degli eventi e,
successivamente, si deve rientrare in un meccanismo tradizionale. (Capo II)

Meccanismo di correzione indica la modalità per far fronte a eventuali scostamenti degli andamenti
di finanza pubblica rispetto agli obiettivi programmatici. (Capo III)

Capo IV = equilibri dei bilanci delle Regioni e degli enti locali: le Regioni e gli enti locali, per
assicurare l’equilibrio del loro bilancio, devono concorrere alla sostenibilità del debito pubblico.
Questo perché il debito pubblico non è fatto solo dal debito dello Stato che contrae dai propri
sottoscrittori di titoli di Stato, ma è fatto anche dal debito delle Regioni e degli enti locali perché
aumentando il disavanzo, e quindi il deficit (rapporto tra entrate correnti e spese correnti), va a
influire anche sul debito. Quest’ultimo, infatti, diventa una forma di copertura finanziaria del
sistema che non trova altre possibilità di incrementare le entrate.
IL MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

La gestione finanziaria dello Stato è affidata al ministero dell'economia e delle finanze (MEF).
Il MEF è competente in materia di politica economica, finanziaria e di bilancio, nonché di spese e di
entrate dello Stato. In particolare le funzioni del Ministero nelle seguenti aree sono:
1. politica economica e finanziaria, con particolare riguardo all’analisi di problemi economici,
monetari e finanziari interni e internazionali e alla vigilanza sui mercati finanziari;
2. politiche, processi e adempimenti di bilancio, con particolare riguardo alla formazione e alla
gestione del bilancio dello Stato;
3. politiche fiscali, cioè l’analisi del sistema fiscale;
4. programmazione economica e finanziaria, ovvero il coordinamento degli interventi per lo
sviluppo economico, territoriale e settoriale;
5. amministrazione generale, servizi indivisibili e comuni del Ministero, con particolare
riferimento all’attività di promozione, coordinamento e sviluppo della qualità dei processi e
dell’organizzazione e gestione delle risorse.

Le attività del MEF sono raggruppate in grandi aree funzionali che riuniscono al loro interno
funzioni omogenee. Tale concetto si concretizza nell’organizzazione per dipartimenti:
1. Dipartimento del Tesoro ha competenza nel settore della politica economica e finanziaria del
Paese;
2. Dipartimento delle finanze coordina l’attività delle Agenzie che assicurano la partecipazione
dell’Italia allo sviluppo dei processi di integrazione europea e di cooperazione internazionale in
campo tributario e fiscale, cura la produzione delle norme ed emana direttive;
3. Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato ha competenze nel settore delle politiche
di bilancio e del coordinamento e verifica gli andamenti di finanza pubblica, sulla quale esercita il
monitoraggio, i controlli e le verifiche previsti dall’ordinamento;
4. Dipartimento dell’amministrazione generale, del personale e dei servizi svolge attività di
supporto per il Ministero.

Prima della legge 196 del 2009 noi avevamo il Ministero delle finanze (il Ministero delle entrate), il
Ministero del Tesoro (il Ministero delle spese), il Ministero del bilancio e della programmazione
economica ed erano tutti Ministeri separati. Dal 2009 questi Ministeri sono racchiusi in uno solo
ovvero il Ministero dell’economia (il più importante che abbiamo insieme a quello dell'interno).
Questo è molto positivo perché il Ministro delle entrate diventa anche il Ministro delle spese quindi,
chi governa la spesa pubblica può anche avere sotto controllo tutte le entrate pubbliche in modo da
governare al meglio le spese correnti, spese di investimento e rimborso dei prestiti.

LE AGENZIE FISCALI

Le agenzie fiscali erano 4 dotate di personalità giuridica di diritto pubblico:

1. Agenzia delle entrate dove ad essa sono attribuite le funzioni di amministrazione e riscossione
delle imposte dirette, dell’IVA e di tutte le altre imposte;
2. Agenzia delle dogane e del monopoli che svolge i servizi relativi all’amministrazione, alla
riscossione e al contenzioso dei diritti doganali e della fiscalità interna negli scambi internazionali;
3. Agenzia delle territorio che svolge i servizi relativi all’amministrazione, alla riscossione e al
contenzioso dei diritti doganali e della fiscalità interna negli scambi internazionali;
4. Agenzia del demanio che gestisce i beni immobili dello Stato e, dietro apposite convenzioni,
anche i beni immobiliari delle Regioni, di enti locali e di altri enti pubblici. L’Agenzia del demanio
è dotata di proprio patrimonio, costituito da un fondo di dotazione e dai beni mobili ed immobili
strumentali della sua attività. È un ente pubblico economico.
COMITATO INTERMINISTERIALE PER LA PROGRAMMAZIONE ECONOMICA

Il CIPE svolge funzioni di coordinamento in relazione alla programmazione e alla politica

economica nazionale di coordinamento fra la politica nazionale e comunitaria.
Ha le seguenti competenze:
- definire le linee di politica economica da perseguire in ambito nazionale comunitario ed
internazionale individuando gli obiettivi prioritari di sviluppo economico e sociale;
- definire gli indirizzi generali di politica economica per la valorizzazione dei processi di sviluppo
delle diverse aree del Paese, con particolare riguardo alle aree depresse;
- svolgere funzioni di coordinamento ed indirizzo generale in maniera di intese istituzionali di
programma e di programmazione negoziata;
- rideterminare periodicamente obiettivi e indirizzi sulla base dell’efficacia degli interventi già
realizzati, riallocando se necessario le risorse inutilizzate;
- definire le linee guida i principi comuni ad ogni autorità garante con funzioni di regolazione delle
public utilities.

CASSA DEPOSITI E PRESTITI

Istituita nel 1863 la cassa depositi e prestiti (CDP) ha avuto sin dall'inizio il compito di raccogliere
depositi in denaro e titoli e di impiegare le disponibilità in titoli del debito pubblico ed i mutui a
favore degli enti locali. È dotata di propria personalità giuridica e più precisamente l’istituto:
- riceve depositi con garanzia dello Stato da amministrazioni statali regionali enti locali e pubblici e
infine da privati solo nei casi previsti dalla legge;
- concede finanziamenti allo stato regioni agli enti locali pubblici ai gestori di pubblici servizi,… ;
- gestisce fondi e svolge attività per conto delle amministrazioni pubbliche o di altri soggetti.

L'attività della cassa depositi e prestiti è sostenuta, oltre che del proprio patrimonio, anche dai
depositi, fondi provenienti dall’assunzione di prestiti, fondi rimborsabili sotto forma di libretti di
risparmio postale, buoni fruttiferi postali,…

LE AMMINISTRAZIONI E LE AZIENDE AUTONOME

Le amministrazioni e le aziende autonome sono organismi atipici dotati di una propria e distinta
organizzazione amministrativa ma incardinati nell’amministrazione statale o di enti locali e adibiti
all'esercizio di attività e alla gestione di servizi di natura tecnico economica. Di solito sono prive di
personalità giuridica ma godono di un'ampia autonomia amministrativa finanziaria e
contabile. Infatti redigono un proprio bilancio distinto da quello statale ma inserito in esso.

GLI ENTI NON TERRITORIALI

Si tratta di una pluralità di enti ed organismi pubblici, tutti interessati alla finanza pubblica,
collegati in qualche modo con il sistema di contabilità pubblica.

GLI ENTI TERRITORIALI E LE AMMINISTRAZIONI LOCALI

Sono soggetti che operano nell’ambito della contabilità pubblica.
Essi si caratterizzano per avere:
- autonomia statuaria;
- autonomia finanziaria;
- autonomia di bilancio;
- autonomia contabile.

La definizione di enti locali può riferirsi solo a Province, Comuni, Comunità Montane, Città
Metropolitane e Unioni di Comuni. Le Regioni sono enti territoriali ma non possono essere confuse
con gli altri enti locali.
IL BILANCIO DELLO STATO IN GENERALE

Le funzioni di bilancio sono:

1. funzione giuridica (bilancio di competenza);
2. funzione economica finanziaria (bilancio di cassa);
3. funzione politica perché è uno strumento attraverso il quale si esercita il sistema politico.
Infatti, c'è rapporto tra Parlamento e Governo perché è il Governo che emana il disegno di legge
della legge di bilancio ed è il Parlamento che la deve convertire in legge;
4. funzione conoscitiva perché fornisce spiegazioni su come si impiegano le risorse;
5. funzione economica;
6. funzione sociale perché attraverso il bilancio noi arriviamo a soddisfare i bisogni di una intera
società.

Perché la legge di bilancio ha un nome, mentre le altre leggi hanno un numero e una data?
La legge di bilancio, che ha anche un numero e una data, è riconosciuta con il nome di legge di
bilancio perché ha 3 caratteristiche fondamentale rispetto a tutte le altre leggi:
1. deve essere approvata nel tempo breve di pochi mesi, 1/2 mesi entro il 31 dicembre (e nessuna
altra legge deve essere approvata entro il 31 dicembre).
2. in questa legge possono confluire tutti i provvedimenti dei vari Ministri, quindi corsia
preferenziale, veloce per vedersi approvare tutti i provvedimenti di entrata e di spesa.
3. è l'unica legge che contestualmente opera sia sul versante delle entrate sia sul versante della
spesa, cioè è una legge che attua la manovra di bilancio.
Tutte le altre leggi, se riguardano la spesa non possono parlare di entrata e viceversa.
Questo punto è il più importante.

TIPI DI BILANCIO

1. bilancio economico indica i costi sostenuti e i ricavi intervenuti nell’ambito di una certa attività
allo scopo di individuare il reddito. Il bilancio economico, solitamente è proprio delle aziende
private e ha il fine di misurare le spese necessarie per il raggiungimento di un obiettivo;
2. bilancio finanziario indica i movimenti di entrata e di uscita del denaro che possono
provocare aumenti e riduzioni del patrimonio aziendale. In questo bilancio non vi è riferimento a
costi e ricavi. 3. bilancio patrimoniale è indicativo degli elementi attivi e passi del patrimonio
dell’ente, di cui evidenzia la consistenza di un determinato momento ( di solito all’inizio o alla fine
dell’anno f.);

4. bilancio preventivo si riferisce all’esercizio finanziario successivo a quello in cui viene redatto
e contiene l’indicazione delle entrate che si prevede di realizzare e delle spese che si prevede di
sostenere nell’esercizio non ancora iniziato che viene redatto dal Governo prima dell’anno f;
5. bilancio consultivo (o rendiconto) si riferisce a un esercizio finanziario già concluso e
contiene l’indicazione delle entrate effettivamente realizzate e delle spese effettivamente sostenute;

6. bilancio di cassa indica le entrate effettivamente riscosse e le spese effettivamente pagate nel
periodo considerato, indipendentemente dal fatto che il diritto a riscuotere le entrate o l’impiego a
effettuare le spese siano sorti nel periodo preso in considerazione o in quello precedente.
Fa riferimento esclusivamente alle entrate che giungeranno alla fase del versamento e alle spese che
arriveranno a quella del pagamento (mostra solo le spese riscosse e pagate);
7. bilancio di competenza è un bilancio esclusivamente giuridico con cui lo Stato si dà il diritto
di riscuotere entrate e il diritto di impegnare spese, indipendentemente dalla circostanza che le
entrate siano riscosse e le spese vengano impegnate effettivamente. (creo residui)
Viene quindi impostato sulla base delle entrate che arriveranno alla fase dell’accertamento e su
quella delle spese che giungeranno alla fase dell’impegno.
I PRINCIPI DEL BILANCIO

1. Integrità = tutte le entrate e tutte le spese dello Stato devono essere scritte in bilancio al lordo
della spesa di riscossione e di altre spese. Quindi, vuol dire che, quando compilo il bilancio non
posso fare compensazioni tra entrate e spese. L'entrata la devo registrare tale e quale a come la
acquisisco; La spesa devo registrarla tale e quale a come la spendo.
La differenza tra entrate e spese si vedrà solo nel quadro generale riassuntivo, cioè dove si mettono
in relazione tutte le entrate e tutte le spese.

2. Veridicità = le previsioni devono avere valori veri, approssimativi perché sono previsionali ma
tendenzialmente devono essere il più veri possibili, perché altrimenti si tratterebbe di
un’informazione scorretta che viene data al Parlamento e ai cittadini.
Il reato di falso in bilancio è quando inserisco delle poste false per far credere o che le cose vanno
malissimo e in realtà non è vero, oppure che le cose vanno benissimo e in realtà non è vero.

3. Universalità = correlato a quello della veridicità, tutte le entrate e tutte le spese devono essere
iscritte nel bilancio con divieto di avere gestioni fuori bilancio perché altrimenti sarebbero
illegittime.

4. Pubblicità = il bilancio deve essere divulgato e deve essere pubblico, infatti va a finire sulla
Gazzetta Ufficiale dello Stato.

5. Chiarezza = la stesura del bilancio deve risultare di facile lettura e comprensione da parte dei
cittadini.

6. Unità = il bilancio è unico. In esso devono trovare rappresentazione tutte le entrate e tutte le
spese riguardanti l'attività finanziaria dello Stato, quindi tutte le entrate vanno a finanziare tutte le
spese, senza eccezioni. Tra entrate e spese non c'è una corrispondenza biunivoca; io non saprò mai
cosa andranno a finanziare le imposte che io pago perché i miei soldi andranno a finire in un unico
calderone con tutte le imposte di tutti gli altri cittadini. C'è una corrispondenza biunivoca solo nelle
imposte indirette. Es. l'IVA la paghiamo sui generi di consumo quindi se io acquisto quel genere di
consumo pago l'imposta, altrimenti no. Allora qui possiamo dire che la mia imposta è andata a
finanziare quel particolare settore che genera quel consumo.

7. Specializzazione = è alla base della struttura dei bilanci statali.

Il bilancio deve essere suddiviso in parti, missioni, programmi, sezioni, rubriche.
Sono delle suddivisioni ragionieristiche e organizzative all'interno del bilancio che sono utili per
arrivare a collocare in modo corretto le entrate e le spese.

8. Pareggio = equilibrio tra entrate e spese.

(Qui dobbiamo fare il ragionamento che riguarda l'equilibrio contabile e l'equilibrio finanziario).

9. Annualità = il bilancio è annuale anche se la legge di bilancio ha un respiro triennale.

Questo perché la Costituzione dice che la legge di bilancio deve essere presentata ogni anno e
quindi se lo dice la Costituzione deve essere così, anche se la legge di bilancio ha un respiro
triennale. Nonostante ciò, non vuol dire che la legge di bilancio valga solo per l'anno successivo ma
vale come entrate e spese per i tre anni successivi. Ogni anno sarà presentata nuovamente una legge
di bilancio che potrà effettuare degli scostamenti, quindi dei cambiamenti rispetto a ciò che ha
previsto la legge di bilancio precedente. Questo effetto si chiama scorrimento.
LA PROGRAMMAZIONE DEGLI OBIETTIVI 3 capitolo del Capunzo
Gli strumenti della programmazione:
- documento di economia e finanza (DEF);
- la nota di aggiornamento al DEF;
- il disegno di legge di bilancio dello Stato;
- il disegno di legge di assestamento del bilancio annuale;
- gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica;
- gli specifici documenti di programmazione delle altre amministrazioni pubbliche diverse dallo
Stato.
Va poi ricordato il rendiconto generale dello Stato che non costituisce uno strumento della
programmazione ma rientro comunque nel ciclo di bilancio e chiude il tutto.

I RAPPORTI CON L'UE IN TEMA DI FINANZA PUBBLICA

1. il programma di stabilità; (prima sezione del DEF)
2. il programma nazionale di riforma; (terza sezione del DEF)
3. il documento programmatico di bilancio.
Sono programmi che il Governo presenta al Parlamento e all’Unione Europea.

Nel programma di stabilità e di convergenza (PS) deve essere indicato come il Governo intende
conseguire o salvaguardare le posizioni di bilancio sane a medio termine, tenendo conto
dell'incidenza finanziaria dell'invecchiamento demografico. Quindi, come indicato nei regolamenti
dell’UE, ogni Governo nazionale nel PS deve specificare gli obiettivi che vuole conseguire per
accelerale la riduzione del debito pubblico, per raggiungere la stabilità del Paese, per promuovere la
crescita, l'occupazione e lo sviluppo,… Tutti gli inseriti nel programma di stabilità confluiranno
alla fine nella legge di bilancio. Servono per preparare la legge di bilancio, vengono prima.

Nel programma nazionale di riforma vengono indicate le priorità del Paese e le riforme
strutturali, l’analisi degli squilibri macroeconomici, lo Stato di avanzamento delle riforme avviate.
Tutte le riforme che si devono fare in un Paese devono essere inserite in questo programma perché i
regolamenti europei hanno previsto l'obbligo di dichiarare quali siano le riforme per almeno un
triennio.
Il MEF costituisce l'anello di congiunzione tra le commissioni parlamentari e le istituzioni europee.
Egli, infatti, entro 15 giorni dall'elaborazione delle linee guida di politica economica e di bilancio
elaborate dal consiglio europeo, riferisce alle commissioni parlamentari, fornendo al contempo una
valutazione dei dati e delle misure prospettate dalle linee guida, nonché dei loro effetti sul nostro
Paese, ai fini dell'elaborazione sia del programma di stabilità che del programma nazionale di
riforma.

Il documento programmatico di bilancio è stabilito da un regolamento europeo del 2013, e fa

parte del pacchetto twopack , che contiene tutte le disposizioni per il monitoraggio e la valutazione
dei documenti programmatici di bilancio e per la correzione dei disavanzi eccessivi degli Stati
membri della zona euro. Quindi, il pacchetto twopack è composto da due regolamenti che vogliono
che i Paesi membri dell'UE correggano i disavanzi eccessivi, in modo tale da rientrare negli schemi
stabiliti dall'UE per tutti i Paesi. Questo regolamento prevede la trasmissione da parte degli Stati
membri alla commissione europea, di un progetto di documento programmatico di bilancio detto
anche Draft Budgetary Plan), nel quale illustrano all'Europa in forma sintetica (con tabelle) e
standardizzata il proprio progetto di bilancio per l'anno successivo. Devono presentare questo
progetto entro il 15 ottobre di ogni anno perché subito dopo c'è la legge di bilancio e quindi se il
documento programmatico di bilancio (che è un documento non un disegno di legge) viene mandato
prima all'UE, l’UE entro breve risponde e così facendo ha già una visione chiara di quella che sarà
la legge di bilancio del Paese che ha mandato il documento, per cui può approvare interamente il
documento, oppure dire di apportare delle modifiche o di riformularlo.
Il programma in questo documento si protrae per tre anni.
Questo documento deve essere coerente con le raccomandazioni formulate nel il ciclo di
sorveglianza economica che l'UE deve garantire per tutti i Paesi membri.

Il ciclo di sorveglianza economica è importante perché impedisce ai Paesi membri di non

assecondare i principi dei regolamenti europei.
Infatti, se il ciclo di sorveglianza non ci fosse e l’UE non dovesse accorgersi in tempo (ovvero
prima di approvare la legge di bilancio di quel Paese) che un Paese membro non sta rispettando i
regolamenti europei, una volta approvato il bilancio diventa molto difficile cambiare la legge di
bilancio. Per evitare tutto questo, il documento programmatico di bilancio viene presentato all’UE
prima della legge di bilancio, in modo tale che l’UE possa già capire cosa ci sarà nella legge di
bilancio. In particolare, il documento programmatico di bilancio tiene conto delle revisioni dei dati
di consultivo (cioè i dati anche del rendiconto dell’anno precedente) apportate dall’ISTAT.

Il documento programmatico di bilancio piega, nel caso vi fossero, le ragioni di eventuali differenze
rispetto alle stime del programma di stabilità dell'Italia presentato nel mese di aprile, quindi quando
si presenta il documento di economia e finanza (il DEF) le discordanze tra il documento di
economie e finanza pubblica e il documento programmatico di bilancio vanno a finire nel
documento programmatico di bilancio. Da aprile a ottobre, le stime che vengono fatte ad aprile
possono essere modificate. Illustra i provvedimenti della manovra di finanza pubblica proposta dal
Governo per il conseguimento degli obiettivi programmatici d'impatto sui conti pubblici e sulla
crescita economica. Quindi, i provvedimenti di manovra di finanza pubblica illustrano che cosa
il Governo inserirà come manovra di finanza pubblica (cioè agire attraverso la legge di bilancio
che è sostanziale e formale, sia sul versante delle entrate che sul versante delle spese).

Il documento di economia e finanza entro il 10 aprile di ogni anno viene presentato dal
Governo alle Camere su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze.
Questo documento è un testo programmatico, come se fosse il biglietto da visita che il Governo
presenta al Parlamento e all'Europa e dice "io sono quello che c'è scritto qua dentro".
In questo documento ci sono le promesse di valori macroeconomici e le stime di entrata e di spesa
che verranno tradotte nella legge di bilancio in autunno. La legge di bilancio traduce tutte le
promesse del documento di economia e finanza in legge. Entro lo stesso termine (10 aprile) il
documento viene inviato per relativo parere alla conferenza permanente per il coordinamento della
finanza pubblica, che si esprime in tempo utile per le conseguenti deliberazioni parlamentari
relative al DEF stesso. Questa è una conferenza che coordina la finanza pubblica all'interno di ogni
Paese membro. In questa conferenza è presente una commissione di esperti di finanza pubblica, in
cui vengono presentate le Regioni, lo Stato, gli enti locali ecc, che valutano questo documento e
esprimono un loro parere (parere che non incide sull'obbligatorietà del documento).
Ad aprile il Governo deve già sapere come intenderà fare il bilancio ad ottobre e come intenderà
presentare il disegno di legge di bilancio a ottobre al Parlamento e all'UE attraverso il documento
programmatico di bilancio.

Il DEF è composto da 3 sezioni:

1. nel programma di stabilità ci sono:
- gli obiettivi di politica economica e il quadro delle previsioni economiche di finanza pubblica;
- l'aggiornamento delle previsioni per l'anno in corso e gli eventuali scostamenti rispetto al
precedente programma di stabilità;
- l'evoluzione economico finanziaria internazionale (è presente anche l'evoluzione internazionale
perché noi viviamo di riflesso, non incidiamo solo nell'economia internazionale ma anche
l'economia internazionale incide sul nostro sistema economico);- è presente anche un confronto con
le previsioni macroeconomiche di bilancio della commissione europea più aggiornate, i saldi
differenziali (sono differenze tra certi tipi di entrata e certi tipi di spesa).
COM’È ORGANIZZATO IL BILANCIO?
Nel quadro generale riassuntivo ci sono tutti gli elementi e gli strumenti del bilancio.
Quindi ci dà la sintesi del bilancio.
Quest’ultima ci permette di leggere il bilancio senza il bisogno di andare a cercare il numero del
capitolo, la denominazione del capitolo, lo stanziamento di competenza e lo stanziamento di cassa
(es numero del capitolo: 2022; denominazione: fondi per la ricostruzione delle zone terremotate;
stanziamento di competenza: 850 milioni di euro; stanziamento di cassa: 865 milioni di euro.
Quindi c'è un leggero scostamento tra la competenza, quindi ciò che si prevede di impegnare, e la
cassa, cioè ciò che si prevede di pagare.)
Successivamente, oltre alle colonne appena elencate, possiamo trovare la colonna dello
stanziamento dei residui, che racchiude tutte le spese e le entrate che erano previste in un esercizio
finanziario ma che si sono poi sviluppate in esercizi finanziari futuri.
Quindi, il residuo attivo corrisponde a tutte le entrate che lo Stato ha previsto (quindi sono già state
accertate in un esercizio finanziario) ma sono state riscosse in esercizi finanziari futuri, quindi
diventano residui, ciò che resta delle entrate.
Residuo passivo corrisponde a tutte le spese che lo Stato ha impegnato in un determinato esercizio
finanziario e che non sono state spese in quell'esercizio ma vengono spese negli esercizi finanziari
futuri. Residuo passivo, ciò che resta delle spese.

2. La seconda sezione del DEF riporta l’analisi del conto economico e il conto di cassa delle
amministrazioni pubbliche nell'anno precedente e degli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi
programmatici indicati nella nota di aggiornamento.
Quindi, mentre nella prima sezione abbiamo il conto del bilancio, in questa sezione abbiamo il
conto economico e conto di cassa di tutte le amministrazioni pubbliche, non solo dello Stato.

Concetto di conto economico = sono previsioni tendenziali a legislazione vigente, basate su

parametri, che riguarda tutte le amministrazioni pubbliche riferite ai successivi 3 anni.
Il conto economico riporta le informazioni di dettaglio sui risultati e le previsioni di conto dei
principali settori di spesa, nel triennio successivo, con particolare riferimento a quello del pubblico
impiego, della protezione sociale, della sanità, del debito delle amministrazioni pubbliche,
dell’ammontare della spesa per interessi di bilancio dello Stato relativa agli strumenti finanziari che
ne sono derivati.

Quindi, il conto economico ≠ dal conto del bilancio.

Il conto del bilancio è il conto solo ed esclusivamente delle entrate e delle spese.
Il conto economico è il conto di tutte le entrate e tutte le spese ma anche delle attività e delle
passività del bilancio, del patrimonio (infatti si può chiamare anche conto economico patrimoniale).

Nella seconda sezione abbiamo la valutazione di tutte le amministrazioni pubbliche.

3. La terza sezione del DEF riporta lo schema del programma nazionale di riforma.
Questa sezione, in particolare indica lo stato di avanzamento delle riforme avviate
(il Governo deve indicare nel DEF quali sono le riforme che ha avviato e quali ha intenzione di
avviare durante l'esercizio finanziario ), con l'indicazione dell'eventuale scostamento tra i risultati
previsti e quelli conseguiti. Es. ad aprile può decidere di fare il ponte sullo stretto di Messina, poi
svanisce questo progetto perché arrivano altre necessità. A ottobre, nel documento programmatico
di bilancio, dirà che non farà più il ponte sullo stretto di Messina perché le risorse che poteva
utilizzare per quello le utilizza per altro. Se per il progetto del ponte sullo stretto di Messina erano
stati stanziati dei soldi dall'UE, devono essere restituiti.
Nel programma nazionale di riforma sono anche indicati gli squilibri macroeconomici nazionali e i
fattori di natura macroeconomica che incidono sulla competitività.
In allegato al documento di economia e finanza:
- sono indicati disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica.
I disegni di legge collegati (uno per quanto riguarda le spese e l’altro per le entrate) sono disegni di
legge che verranno presentati dal Governo a gennaio, quindi a inizio anno finanziario, e sono dei
disegni di legge a parte perché contengono le norme che riguardano la fiscalità del sistema italiano
(norme sul il fisco, tributi, imposte dirette e indirette ecc.) Queste norme non vanno a finire in legge
di bilancio, perché quest’ultima li prevede a grandi linee, ma rinvia ai disegni di legge collegati alla
manovra di finanza pubblica per i dettagli. Contengono i principi omogenei tutti concentrati in un
singolo fascicolo che riguarda la fiscalità del sistema italiano;
- è presentato il programma e lo stato di avanzamento del programma stesso relativo all’anno
precedente;
- deve risultare un'unica relazione di sintesi sugli interventi realizzati nelle aree sottoutilizzate, entro
il 10 aprile dell'anno successivo a quello di riferimento;
- è presentato un documento sullo stato di attuazione degli impegni per la riduzione delle emissioni
di gas ad effetto serra;
- sono esposte le risorse destinate alle Regioni e alle province autonome di Trento e Bolzano;
- il Ministro dell'Economia e delle Finanze, entro il 30 giugno di ogni anno, trasmette alle Camere i
risultati del monitoraggio degli effetti sui saldi di finanza pubblica sia per le entrate sia per le spese.

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA

Il DEF viene presentato entro il 10 aprile e poi, siccome da aprile all’autunno passano dei mesi, è
necessario presentare la nota di aggiornamento. Questa deve essere presentata entro il 27
settembre dal Governo alle Camere su proposta del MEF, e contiene:
- l’aggiornamento degli obiettivi programmatici;
- gli obiettivi di saldo netto da finanziare del bilancio di Stato e di saldo di cassa del settore statale;
- le eventuali modifiche e integrazioni del DEF in relazione alle raccomandazioni del Consiglio
dell’Unione Europea relative al patto di stabilità e al piano nazionale di riforma;
- l’indicazione dei principali ambiti di intervento della manovra di finanza pubblica per il triennio
successivo.

Perché è necessario fare la nota di aggiornamento al documento di economia e finanza?

Oltre al fatto che lo dica la legge 196 del 2009 che impone la nota di aggiornamento al DEF, fare la
nota di aggiornamento è necessario perché bisogna modificare e integrare il documento di economia
e finanza in base alle raccomandazioni fatte dal Consiglio dell’UE.
Quest’ultimo, infatti, può dire che il DEF presentato in aprile non è proprio in linea con quello che
invece si dovrebbe fare, perché magari il disavanzo è ancora troppo elevato, il debito pubblico in
rapporto al PIL è troppo elevato e deve essere ulteriormente ridotto di una determinata percentuale.
Quindi la nota di aggiornamento al DEF recupera le informazioni date dall’Unione Europea e in tal
senso si aggiorna.
Tutto va sempre alla conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, per il
preventivo parere da esprimere entro il 15 settembre, la nota di aggiornamento al DEF contiene una
valutazione degli incassi derivanti dall’attività di contrasto all’evasione fiscale rispetto alle relative
previsione di bilancio dell’anno in corso. Ha come grande riferimento soprattutto il contrasto
all’evasione fiscale e ciò serve perché l’UE ci percuote spesso perché noi non abbiamo
un’attenzione sufficiente a controllare l’evasione fiscale troppo grande e quindi la correzione delle
entrate e le previsioni di bilancio e di entrata può essere fatta nella nota di aggiornamento al DEF,
ovviamente tutto questo in preparazione della presentazione del disegno della legge di bilancio.
La correzione delle entrate, delle previsioni di bilancio delle entrate, può essere fatta nella nota di
aggiornamento al DEF.
Quali sono i contenuti del DEF e della nota di aggiornamento al DEF?

I contenuti del DEF sono il quadro macro-economico, l’occupazione, l’inflazione, il livello dei
prezzi, (quindi tutti i paragrafi macroeconomici) e anche il deficit, il PIL, il debito.
La nota di aggiornamento, in base al twopack recepisce le correzioni volute dal Consiglio dell’UE e
va a modificare il documento di economia e finanza. Una volta modificato il documento di
economia e finanza questo documento viene approvato dall’Unione Europea ed è pronto per essere
assorbito dal disegno di legge di bilancio che verrà poi votato e diventerà legge di bilancio.

La nota di aggiornamento ha come grande punto di riferimento soprattutto il contrasto all’evasione

fiscale. L’Unione Europea, infatti, ci bacchetta perché l’Italia non ha un’attenzione sufficiente a
controllare l’evasione fiscale e quindi, la correzione delle entrate, delle previsioni di bilancio delle
entrate, può essere fatta nella nota di aggiornamento al DEF.

BILANCIO DI PREVISIONE ALLA NUOVA LEGGE DI BILANCIO

La gestione del bilancio di previsione, disciplinata dalla legge 196 del 2016 che ha cambiato la
legge di bilancio aggiungendole un carattere sostanziale oltre a quello formale assecondando i
principi stabiliti dall’articolo 81 della costituzione. Quindi a partire dal 2016 i richiami alla legge di
stabilità e alla legge finanziaria entrambe abrogate (non esiste più nessuno delle due) contenuti in
disposizioni di legge o di atti aventi forza di legge vigenti devono intendersi riferiti solo alla legge
di bilancio. Il bilancio annuale di previsione deve essere presentato alle Camere entro il 20 ottobre.

Il disegno di legge di bilancio si riferisce al periodo triennale e si compone di due sezioni:

1. prima sezione: il disegno di legge del bilancio ha assorbito tutti i contenuti della legge di
stabilità, contiene per ciascun anno del triennio di riferimento le misure quantitative necessarie a
realizzare gli obiettivi programmatici indicati nella sezione prima del DEF. Va a riprendere ciò che
c’è nella prima sezione del DEF e lo fa diventare legge e prende anche spunto da tutti gli
scostamenti della nota di aggiornamento al documento di economia e finanza e lo traduce in legge;

2. seconda sezione: il disegno di legge di bilancio contiene tutte le poste contabili, cioè è formata
sulla base della legislazione vigente tenuto conto di tutti i parametri indicati dal DEF,
l’aggiornamento delle previsioni per le spese per oneri inderogabili e fabbisogno, rimodulazione
delle proposte tra risorse stanziate in bilancio e quello che poi effettivamente verranno pagate.
Dunque, tutti gli effetti finanziari (importo massimo di titoli di Stato, missioni, programmi).
La seconda sezione, quindi, è formata sulla base della legislazione vigente cioè, anziché essere una
sezione di tipo programmatico che si basa su gli anni futuri, si basa su tutte le correzioni che
possono essere effettuate in base alla legislazione vigente in quell’anno e non sugli anni futuri.
Dunque, tutti gli effetti finanziari (importo massimo di titoli di Stato, missioni, programmi).

Quello che dobbiamo ricordare della legge di bilancio è che riporta tutto il quadro di riferimento
finanziario e regola tutte le grandezze, a legislazione vigente, che sono contenute nel documento di
economia e finanza e nella nota di aggiornamento al documento di economia e finanza.
Le riprende tutte e le porta all’interno di questo disegno di legge di bilancio in modo tale che siano
ufficialmente presentate al parlamento e al Unione Europea.
Una volta ottenuto il benestare dell’UE e una volta ottenuto la votazione del Parlamento, il disegno
di legge di bilancio diventa legge di bilancio entro il 31 dicembre di ogni anno.
Se così non fosse si ricorre, poi, all’esercizio provvisorio.

Classificazione del bilancio: missione, programmi e attività.

Possiamo utilizzare la metafora dell’albero: il tronco è la missione i rami sono i programmi e i frutti
sono le attività. Infatti, la missione è unica, i programmi sono diversi, infatti in un albero ci sono
molti rami e le attività sono i frutti sui rami.
IL QUADRO GENERALE RIASSUNTIVO DEL BILANCIO

Sono le risultanze complessive del bilancio.

Il quadro generale riassuntivo del bilancio rappresenta il momento di sintesi tra entrate e
spese e rappresenta la differenza tra certi tipi di entrate e certi tipi di spese messi vicino.

Il risparmio pubblico è uguale alla differenza tra il totale delle entrate tributarie ed entrate extra
tributarie ed il totale delle spese correnti. Perché il concetto di risparmio?
Perché deve essere positivo cioè le entrate devono superare le spese altrimenti non è un risparmio
pubblico ma un consumo pubblico. Quando nelle spese pubbliche abbiamo gli interessi passivi sul
debito vuol dire che purtroppo le spese superano le entrate e allora anziché il risparmio pubblico lo
chiameremo consumo pubblico. La legge non avrebbe potuto parlare di consumo perché avrebbe
così avrebbe già ammesso un disavanzo.

L’indebitamento (accrescimento se è positivo) netto è uguale alla differenza tra il totale di tutte le
entrate ed il totale di tutte le spese, escluse le operazioni riguardanti le partecipazioni azionarie e di
conferimenti, nonché la concessione la riscossione di crediti, l'accensione e il rimborso di prestiti.
L’indebitamento netto non è altro che il saldo netto da fidanzare meno determinati tipi di
operazioni. Infatti, sono praticamente la stessa cosa, ma il saldo netto da finanziarie (anche detto
fabbisogno di cassa), è uguale alla differenza tra tutte le entrate e tutte le spese, ad eccezione, però,
dell’accensione dei prestiti.

Bilancio di competenza = bilancio del disavanzo

Bilancio di cassa = fabbisogno ( è l’indebitamento netto)

Il saldo netto da finanziare, anche detto fabbisogno, è uguale alla differenza fra tutte le entrate e
tutte le spese, è quello comprensivo di tutte le entrate tutte le spese ad eccezione di entrate
tributarie, entrate extra tributarie, l’alienazione dei beni patrimoniali (le privatizzazioni) meno spese
correnti, spese di investimento e spese di rimborso del capitale dei prestiti.

Il ricorso al mercato finanziario è la differenza tra il totale delle entrate finali e il totale delle
spese, compreso l’accensione dei prestiti. Perché si dice ricorso al mercato finanziario?
Perché vuol dire che con questo saldo differenziale il Governo ricorre all’emissione di titoli di Stato
per poter finanziare le proprie spese.

Lo Stato ha dei limiti ogni anno, fissati dalla legge di bilancio, per cui non può chiedere prestiti e
accendere debito pubblico più di un certo limite.
Questo perché, altrimenti, se non ci fosse questo limite, il Governo avrebbe la propensione a coprire
le proprie spese con il debito, come si è fatto in passato, creando e generando un grosso dissesto
finanziario. Invece, le spese vanno coperte in modo differente.

LA COPERTURA DELLE SPESE (art. 81 terzo comma)

La legge 196 del 2009 ci dice che ciascuna legge che comporti maggiori oneri deve indicare
espressamente, per ciascun anno e per ogni intervento da essa previsto, la spesa autorizzata che si
intende come limite massimo di spesa, che quindi non può essere coperto se non con un’entrata.
Ci dice anche che, prima della modifica della legge del 2016 cioè la legge di bilancio, era prevista
una specifica clausola di salvaguardia nel caso di superamento delle previsioni di spesa.
Se lo Stato spendeva di più di ciò che era previsto dalla legge di bilancio e le spese non venivano
immediatamente coperte con nuove entrate, con tagli di altre spese o con altri meccanismi previsti
dalla copertura finanziaria delle spese, scattava questa clausola. ( Es. con l’aumento dell’IVA)
MECCANISMI DI COPERTURA

1. l’utilizzo degli accantonamenti nei fondi speciali di bilancio, fondi speciali di parte corrente
e fondi speciali di investimento (sono accantonamenti in attesa di provvedimenti legislativi).
Quindi, nel bilancio dello Stato, lo Stato accantona dei fondi, quando verrà approvata una legge che
prevede una spesa, la legge dirà che la copertura di quella spesa è da intendersi a quel fondo
speciale di parte corrente o di investimento. In questo modo la spesa è coperta;
2. la modifica o soppressione dei parametri che regolano l’evoluzione della spesa
(i risparmi di spesa);
3. la riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa
(gli automatismi di spesa che producono altre spese);
4. le modificazioni legislative che comportano nuove o maggiori entrate.
Questo è il mezzo di copertura più idoneo per coprire le spese;
5. anche il debito può essere utilizzato per coprire le spese ma ormai, in base alla legge 196 del
2009 e successive modificazioni, può essere utilizzato esclusivamente per le spese di investimento
(che comportano un aumento del volano economico) e non per spese correnti (cioè non per pagare
pensioni e stipendi, TrattamentodiFineRapporto,…)

I DISEGNI DI LEGGE COLLEGATI ALLA MANOVRA DI FINANZA PUBBLICA

I disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica sono presentati entro il mese di
gennaio, ovvero separatamente e successivamente all’approvazione della legge di bilancio.
Questo per motivi di coerenza all’interno del processo decisionale e per evitare che il Governo
presenti dei decreti legge per necessità e urgenza dopo l’approvazione della legge di bilancio,
vengono presentati i disegni di legge collegati alla legge di bilancio, ovvero collegati a quella che
definiamo la manovra di finanza pubblica.

Questi disegni di legge collegati erano già previsti nel DEF proprio per cercare di evitare che il
Governo utilizzi dei sistemi poco ortodossi, cioè il decreto legge.
Es. Abbiamo appena approvato la legge di bilancio e a gennaio ci troviamo già il Governo che fa
dei decreti legge e va a fare delle variazioni alla legge di bilancio.

Variazione è il concetto il cui significato è introdurre una nuova legge che va ad abrogare o
modificare una legge precedente.
La variazione al bilancio può essere fatta sempre e solo per legge, diversamente dalla nota di
variazione al bilancio che può essere fatta esclusivamente con atto amministrativo.
Dunque, se ad esempio c’è da spostare uno stanziamento all’interno di un capitolo di bilancio
rispetto ad un altro, lo si può fare con una semplice nota di variazione che è un atto amministrativo.
Invece, quando si deve procedere con una vera e propria variazione al bilancio, non basta un atto
amministrativo ma ci vuole un atto avente forza o ragione di legge.

Quindi, per questo motivo i collegati fuori sessione si devono presentare entro il mese di Gennaio,
sono indicati nel DEF, sono chiamati a concorrere al raggiungimento degli obiettivi programmatici
fissati nel documento di economia e finanza in attuazione del programma nazionale di riforma, sono
indicati anche della nota di aggiornamento al documento di economia e finanza.
Queste sono le leggi collegate. Normalmente i collegati alla manovra di finanza pubblica, come già
detto in passato, sono collegati di natura fiscale. Cioè, la natura fiscale è una natura giuridica
talmente complessa e variegata che deve essere specificata nei dettagli.
La legge di bilancio non può entrare nei singoli dettagli degli aspetti fiscali e tributari.
ASSESTAMENTO E VARIAZIONI DI BILANCIO

Le variazioni possono essere di due tipi:

- amministrative ovvero sono disposte con decreti presidenziali o del ministero.
Il ministro competente può provvedere a variazioni di tipo amministrativo;
- legislative ovvero sono legislative se sono disposte con disegno di legge di assestamento degli
stanziamenti di bilancio.
La più importante legge di variazione del bilancio è l’assestamento del bilancio.

Durante l’esercizio finanziario, dunque dal 1 gennaio al 31 dicembre, mentre viene data esecuzione
al bilancio di previsione a giugno, può accadere che si verifichino nuove o maggiori entrate rispetto
a quelle previste in bilancio oppure si dimostrino necessarie nuove o maggiori spese rispetto agli
stanziamenti previsti. Bisogna assestare il bilancio che da gennaio a giugno cambia i suoi valori.
Quindi, al fine di consentire l’adeguamento delle previsioni iniziali, cioè quelle che erano previste
attraverso la legge di bilancio approvata entro il 31 dicembre, la nuova realtà economica venutasi a
creare durante la gestione (la normativa contabile) prevede la variazione di bilancio e deve essere
apportata inderogabilmente entro i termini previsti dalle norme di contabilità.
Lo strumento giuridico-contabile destinato ad aggiornare il bilancio di previsione annuale alle
nuove situazioni verificatesi è il bilancio di assestamento.

Il MEF presenta, entro il mese di giugno di ciascun anno, un disegno di legge di variazione che
si chiama disegno di legge di assestamento delle previsioni di bilancio.
Questo strumento lo si utilizza soprattutto per sistemare i residui che si dividono in residui di parte
corrente e residui in conto capitale (cioè residui di investimento).
Residui attivi sono entrate accertate ma non ancora riscosse e residui passivi sono spese impegnate
ma non ancora pagate. Quindi, se questi residui si modificano e vanno a modificare in qualche
modo il bilancio, (perché possono esserci degli anni finanziari in cui abbiamo tantissimi residui), i
residui vanno a cambiare l’entità degli stanziamenti in bilancio.
Siccome possono esserci tantissimi residui, tante spese che vengono pagate negli esercizi successivi
e queste mi fanno modificare il bilancio, allora, attraverso la legge di assestamento vado a variare le
spese e le entrate nella misura in cui so esattamente quanti residui ho.
Questo è il significato della legge di assestamento.

ARMONIZZAZIONE DEI SISTEMI CONTABILI E DEGLI SCHEMI DI BILANCIO

In base alla legge 196 del 2009 questa delega ha consentito l’emanazione di un decreto legislativo
che reca la disciplina per l’armonizzazione dei sistemi contabili e di sistemi di bilancio
dell’amministrazione pubbliche ad esclusione delle Regioni e degli enti locali.
Dunque, l’armonizzazione non comporta l’obbligo anche da parte delle Regioni e degli enti locali di
avere un bilancio armonizzato con quello dello Stato e dell’UE; l’importante è che le regole
contabili uniformi, quindi armonizzate, siano regole tra gli Stati membri dell’Unione Europea e il
bilancio dell’Unione Europea, per consentire all’Unione Europea di leggere con chiarezza il piano
dei conti e tutti i piani dei conti integrati che ci sono all’interno dei vari bilanci.
L’adozione di schemi di bilancio sono tutti articolati per missioni, programmi e attività.
Le missioni sono l’aggregato più grande, i programmi sono la specificazione dell’aggregato
missione, l’attività invece mi descrive esattamente il programma.