Sei sulla pagina 1di 63

Giuseppe Roccuzzo

Digitally signed by Giuseppe Roccuzzo DN: CN = Giuseppe Roccuzzo, C = IT, O = Azienda Roccuzzo Date: 2004.11.04 21:23:39 +01'00'

Istituzioni di diritto pubblico


Estratto dallomonimo testo (terza edizione) dei professori ARCIDIACONO- CARULLO-RIZZA.

Istituzioni di diritto pubblico

Indice
PARTE PRIMA DIRITTO COSTITUZIONALE Le fonti ........................................................................................................... pag. 4 Il corpo elettorale ........................................................................................... pag. 12 La persona nella costituzione A) Lautonomia della persona........................................................................ pag. 14 B) Le formazioni sociali................................................................................. pag. 16 C) I doveri costituzionali................................................................................ pag. 17 Il Parlamento .................................................................................................. pag. 19 Le funzioni delle Camere ............................................................................... pag. 23 Il Presidente della Repubblica........................................................................ pag. 27 Il Governo....................................................................................................... pag. 29 Gli organi ausiliari.......................................................................................... pag. 32 Il potere giurisdizionale.................................................................................. pag. 34 La Corte Costituzionale.................................................................................. pag. 36 PARTE SECONDA DIRITTO AMMINISTRATIVO La funzione amministrativa............................................................................ pag. 42 Lorganizzazione amministrativa................................................................... pag. 43 La capacit di agire nella pubblica amministrazione ..................................... pag. 45 Provvedimenti e meri atti amministrativi....................................................... pag. 45 I vizi degli atti amministrativi ........................................................................ pag. 49 I mezzi della pubblica amministrazione......................................................... pag. 52 La responsabilit della pubblica amministrazione ......................................... pag. 55 PARTE TERZA LA TUTELA NEI CONFRONTI DELLA P. A. I ricorsi amministrativi ................................................................................... pag. 57 I ricorsi giurisdizionali amministrativi........................................................... pag. 58 Il ricorso alla giurisdizione ordinaria nei confronti della P.A. ...................... pag. 60 PARTE QUARTA IL DECENTRAMENTO POLITICO REGIONALE La riforma del titolo V della Costituzione ..................................................... pag. 62

Pagina 2

Istituzioni di diritto pubblico

PARTE PRIMA DIRITTO COSTITUZIONALE

Pagina 3

Istituzioni di diritto pubblico

Istituzioni di diritto pubblico


PARTE PRIMA DIRITTO COSTITUZIONALE

LE FONTI 1) I significati del termine costituzione: dal punto di vista della resistenza formale che la stessa oppone alle modifiche, essa suona a distinguersi in flessibile e rigida; in ordine al fondamento politico distinguiamo una costituzione concessa o votata; Quanto al contenuto possiamo distinguere una costituzione corta o lunga; infine dal punto di vista storico parliamo di costituzioni liberali, a democrazia socialista, eccetera. 2) le leggi di revisione costituzionale: esse possono trattarsi di una modificazione di un qualsiasi dettato del testo costituzionale; 3) le altre leggi costituzionali : sono le leggi che pur non toccando il testo originario ,si rifanno ad esso ,soprattutto per quelle parti aperte nelle quali stato previsto un ambito di intervento delle camere o lapprovazione di un testo del tutto nuovo. 4) le fonti di provenienza extrastatale: il principio delladattamento automatico al diritto internazionale e i procedimenti di adattamento al diritto pattizio. Allinterno della comunit internazionale sono state e sono prodotte norme che contribuiscono a renderne possibile una vita relativamente ordinato. Secondo larticolo 10 cost. lordinamento italiano si conforma alle norme del diritto internazionale; infatti per il solo fatto, cio lesistenza di una norma internazionale, nel nostro ordinamento nasce una norma di contenuto corrispondente a quello della norma internazionale: questo il cosiddetto adattamento automatico del diritto interno al diritto internazionale. I procedimenti di adattamento al diritto pattizio sono quelli che scaturiscono dai singoli impegni internazionali dello stato. Il procedimento si articola in due momenti principali: la ratifica cio lapprovazione dellaccordo negoziato concluso dai rappresentanti degli stati; e lordine di esecuzione che viene ricostruito come un rinvio fisso avente ad oggetto il contenuto del singolo trattato. Scopo la produzione mediante rinvio di norme interne corrispondenti a quelle pattizie il che accade quando le norme pattizie hanno carattere auto applicativo, c chi non richiedono lemanazione di ulteriori norme per la loro attuazione. Quando invece manca il suddetto carattere il procedimento si basa sulla dotazione di regole adeguate alladempimento dellimpegno assunto sul piano internazionale (procedimento ordinario di adattamento).
Pagina 4

Istituzioni di diritto pubblico

5) i regolamenti hanno portata generale, sono vincolanti in ogni loro elemento e sono direttamente applicabili in ciascuno degli stati aderenti . la corte costituzionale ha deciso che essendovi prevalenza della norma comunitaria su quella nazionale nel caso siano configgenti, i giudici devono applicare la prima fonte. Per quanto riguarda i limiti eventualmente imposti al parlamento dai regolamenti ,la questione stata risolta dallarticolo 11 cost. nella parte in cui si afferma che lItalia consente ,in condizioni di parit con gli altri stati ,alle limitazioni di sovranit necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le nazioni. A differenza dei regolamenti le direttive comunitarie sono indirizzate agli stati aderenti ai quali spetta eseguirle, scegliendo in via legislativa , regolamentare o con atti amministrativi generali , gli strumenti occorrenti per il conseguimento degli scopi fissati in sede comunitaria. La direttiva crea solo un obbligo comunitario di adempimento per lo Stato. Uno strumento particolare stato introdotto dalla legge 9/3/1989 n. 86 (legge la Pergola ): la legge nazionale preordinata al periodico adeguamento dellordinamento italiano a quello comunitario. 6) riserva di legge : lorigine del principio della riserva di legge risale al passaggio dallo stato assoluto allo stato costituzionale tuttavia essa non venuta meno nella nostra repubblica parlamentare; naturalmente n stato modificato il profilo garantista. Permane il significato originario di impedire interventi normativi dellesecutivo nelle materie coperte dal principio della riserva di legge , ovviamente con finalit di garanzia nei confronti di cittadini . Inoltre presidio per impedire al parlamento di derogare con proprie leggi al principio delle riparto delle competenze. Il controllo sul corretto processo politico e sulla legittimo svolgimento del rapporto tra costituzione e legge pu essere esercitato mediante il sindacato della corte costituzionale . distinguiamo le riserve di legge in assoluta (e la costituzione individua campi in cui lintervento della legge deve essere pressoch totale ); rinforzata (non solo in talune materie voluta la disciplina esclusiva con legge, ma ne viene determinato anche il fine e il contenuto; relativa (la costituzione, pur prescrivendo lobbligatoriet di disciplina con legge, ammette che questultima possa riguardare i principi fondamentali della materia, delegando ad altri ordini di disciplina di norme e con norme di secondo grado. Nei casi in cui fosse possibile individuare ipotesi di prescrizioni costituzionali in cui alla legge vietato di coprire con la propria disciplina lintera materia, si parlerebbe allora di riserve di legge relative necessarie; se infine la riserva di legge attiene allintervento con legge costituzionale tutte le volte in cui la disciplina della materia prevista dalla costituzione attraverso tale fonte, si parla allora di riserva di legge costituzionale. 7) il procedimento di formazione della legge: il principio comune ad ogni atto pubblico che la formazione sia retta da un procedimento che si articola in diverse fasi: liniziativa costituita dall atto con il quale si induce il potere ad attivare le proprie attribuzioni. Larticolo 71 cost. conferisce le iniziative al governo, a ciascun componente delle camere e al popolo; questultimo proposta deve
Pagina 5

Istituzioni di diritto pubblico

essere sottoscritta da non meno di cinquantamila elettori; liniziativa conferita inoltre agli organi e ambienti ai quali viene conferita da legge costituzionale. Liniziativa spetta anche al CNEL (articolo 99), alle regioni (articolo 121) e ai comuni (articolo 133). Per quanto riguarda liniziativa parlamentare larticolo 67 d una posizione forte al parlamentare quale rappresentante dellintera collettivit lasciando quindi libero di orientare il proprio atteggiamento nella direzione in cui ritiene di potere cogliere linteresse generale e di perseguirlo. Liniziativa legislativa del governo, esercitata in base alla legge 400/88 con deliberazione del consiglio dei ministri , considerata la pi incisiva anche se non la pi importante. La fase costitutiva del procedimento di formazione della legge, che perviene esclusivamente ad entrambe le camere in base ai dettati degli articoli 70 e 72 della costituzione e dei regolamenti camerali, consiste nella determinazione del contenuto della legge individuato utilizzando tre diversi tipi di procedimento: A) il procedimento normale o ordinario (art. 72) vede un disegno di legge esaminato prima da una commissione e poi dalla camera stessa che lo approva articolo per articolo e con una votazione finale; B) il procedimento abbreviato viene autorizzato per quei disegni di legge dichiarate urgenti in base a richiesta del governo; esso segue lo stesso schema di approvazione del procedimento normale distinguendosi da esso per per una maggiore celerit dovuta alla riduzione dei termini; C) il procedimento decentrato vede la commissione competente assorbire delle attivit rimesse al plenum e agire in sede deliberante . in tal caso lordinamento prevede maggiori garanzie che consistono nella pubblicit dei lavori delle commissioni e soprattutto nella possibilit che ,fino al momento dellapprovazione definitiva del progetto di legge ,il governo , un decimo dei componenti della camera , ed un quinto dei componenti della commissione chiedano il trasferimento innanzi al plenum; D) Il procedimento misto vede la commissione legislativa procedere allo svolgimento di tutte le attivit inerenti lapprovazione della legge, rimettendo la stessa alla assemblea soltanto per la votazione finale con le sole dichiarazioni di voto; Infine un ulteriore garanzia consiste nel fatto che il procedimento ordinario deve essere adottato per lapprovazione dei disegni di leggi concernenti materia costituzionale ed elettorale, per quelli di legge di delegazione legislativa, di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi (articolo 72). 8) la fase integrativa dellefficacia una fase successiva alla approvazione definitiva della legge che la vede oggetto di attivit e di interventi di differente natura tutti convergenti ad imprimere alla medesima lefficace proprio per che essa mentre nellordinamento giuridico secondo la specie e la sostanza propri; fornendo cos alla legge i requisiti indispensabili perch essa si trasformi in precetto in grado di venire a applicato ;
Pagina 6

Istituzioni di diritto pubblico

9) la promulgazione spetta al capo dello stato (articolo 73). Riguardo la promulgazione vi sono opposte opinioni circa la sua natura legislativa, si ritiene comunque che la promulgazione consiste in un atto tipicamente presidenziale che si aggiunge alle conformi deliberazioni delle camere per conferire alla legge la qualit di un atto che ,ad opera del capo dello stato ,s depurare del processo politico anche di contrasto fra le parti . 10) la pubblicazione della legge finalizzata alla divulgazione della stessa e ad essa viene legata loperativit dellatto ( articolo 73 ,123 e 127, 138). 11) il decreto legislativo esplicitamente contemplato nellarticolo 76 della costituzione , va annoverato tra gli atti con valore di legge per il precisa al riferimento che fa il testo legge fondamentale e le conseguenze che esso vanno desunte. La titolarit della funzione legislativa resta alle camere le quali conferiscono lesercizio di essa al governo. Nel testo della legge di delegazione deve essere necessariamente indicato: il contenuto, cio loggetto ovvero le materie genericamente indicate senza per mancare del tutto o essere vaga; il tempo, cio il periodo entro il quale il governo deve concludere la propria attivit; i principi e i criteri direttivi ovvero le coordinate in base alle quali lorgano esecutivo deve legiferare ; leventualit per la quale il decreto legislativo non rispetti le previsioni della legge di delegazione , denominata eccesso di delega , accertabile dalla corte costituzionale per lesione dellarticolo 76 , quindi la violazione dei limiti posti dalla legge di delega produce la illegittimit del decreto legislativo. 12) Il decreto-legge viene disciplinata dallarticolo 77 e rappresenta il secondo dei provvedimenti normativi del governo ,espressamente indicati come a atti aventi valore di legge. Con il decreto legge il governo pone in essere una attivit normativa singolare , dovendo provvedere alla necessit e per lurgenza di fronteggiare una qualsiasi evenienza che meriti adeguata, seppur provvisoria, disciplina con un atto che abbia la medesima capacit di innovare lordinamento giuridico. La sua vigenza non pu superare i 60 giorni dallemanazione entro i quali ha piena efficacia pari alla legge e, peraltro, entro lo stesso termine le camere hanno facolt di convertire in legge, eventualmente modificandolo, il provvedimento dellEsecutivo modificando la provvisoriet degli effetti nella definitivit che propria della legge ; altrimenti lefficacia del decreto legge viene travolto fin dallapparire dellatto nellordinamento riconducendo e disciplinando tutte le situazioni anteriori al provvedimento governativo mediante le disposizioni vigenti prima del decreto legge. Per quanto riguarda la reiterazione del decreto-legge non convertito nel termine di 60 giorni, ovvero la ripresentazione dell atto non convertito, essa stata dichiarata dalla corte costituzionale illegittima costituzionalmente poich elude la natura provvisoria del provvedimento normativo ; e invita la sanzione della perdita di efficacia dal momento dellemanazione del decreto-legge ;che attenuano i principi regolatori dei rapporti tra i poteri secondo la nostra forma di governo . 13) Il referendum abrogativo (articolo 75) uno strumento mediante il quale il corpo elettorale pu esercitare una delle proprie funzioni deliberative ovvero
Pagina 7

Istituzioni di diritto pubblico

quella di abrogare ,totalmente o in parte, una legge o un atto avente forza a questa equiparata. Il presidente della repubblica con proprio decreto dichiara la avvenuto abrogazione della legge o dellatto avente forza di legge ; tale abrogazione ha effetto decorre dal giorno successivo a alla pubblicazione anche se, su proposta del ministro interessato e del consiglio dei ministri, lentrata in vigore pu essere posticipata fino un massimo di 60 giorni. Il referendum va considerato come vera e propria fonte del diritto con forza pari a quella dellatto che esso in grado di abrogare. 14) I regolamenti governativi (articolo 87) ( ex legge 100 /1926; nova legge 400/1988) sono atti aventi il rango di norme subordinate alla legge ,secondo il principio della gerarchia tra gli atti normativi. Si tratta di provvedimenti del governo ,di cui la costituzione presuppone lesistenza, che condividono la natura degli atti amministrativi sotto il profilo formale manifestando ,per, una potest dellorgano esecutivo a contenuto normativo. Vengono deliberati dal consiglio dei ministri ,su parere, seppure non vincolante, del consiglio di stato da aversi entro 90 giorni, e successivamente promulgati dal presidente della repubblica con proprio decreto. Distinguiamo cinque diverse tipologie di regolamenti governativi: A) i regolamenti di esecuzione sono atti normativi idonei e necessari dare esecuzione alle leggi e ai decreti legislativi, destinate a specificare punti della legge lasciati alla mera esecuzione tecnica da parte del governo; B) i regolamenti di attuazione e di integrazione delle leggi e dei decreti legislativi sono destinate ad operare nelle materie coperte da riserva relativa di legge per le quale queste ultime possono limitarsi di dettare i principi lasciando la parte non disciplinata dalla legge allintervento dei regolamenti governativi ; C) i regolamenti indipendenti o autonomi sono previsti nei casi in cui le materie ,non coperte da riserva di legge ,non risultino disciplinati da atti di normazione primaria; importante evidenziare a tale proposito che mediante i suddetti regolamenti il governo avrebbe facolt di legiferare, infatti il dibattito sullammissibilit di tale tipo di regolamento ancora in auge; D) i regolamenti di un organizzazione sono relativi allorganizzazione, appunto, al funzionamento delle amministrazioni pubbliche. Formalmente, non sono per nulla diverse ai regolamenti di attuazione ed integrazione delle leggi e dei decreti legislativi se non per le materie nelle quali sono destinati ad intervenire ; E) i regolamenti delegati o autorizzati riguardano materie, non coperte da riserva di legge assoluta , nelle quali una legge del parlamento autorizza il governo ad intervenire con potest normativa. In tal caso la potest regolamentare del governo determina labrogazione delle norme disciplinanti la materia nel momento in cui il nuovo regolamento intervenga a disciplinare la stessa. Il suddetto fenomeno consistente nella possibilit del regolamento di manifestare i propri effetti a causa della coincidente abrogazione della disciplina legislativa della materia e
Pagina 8

Istituzioni di diritto pubblico

denominato delegificazione. Da sottolineare ,per , che labrogazione della precedente legge disposta dalla legge di autorizzazione che disciplina pure i principi fondamentali ai quali regolamento delegato poi autorizzato deve attenersi ,e non dallo stesso regolamento . 15) La consuetudine una fonte-fatto del diritto non nasce da un atto di autorit, bens da un comportamento a cui ne fanno seguito altri e altri ancora fino al maturarsi della convinzione che quel comportamento occorre uniformarsi in quanto obbligo giuridico. Anche in campo costituzionale pu darsi il fatto di una consuetudine come ad esempio nella formazione del governo: sono consuetudine, e non legge, le consultazioni del capo dello stato con i rappresentanti dei partiti politici o di associazioni per la formazione del nuovo governo in seguito ad elezioni politiche oppure in caso di crisi di governo. In tal caso si parla di consuetudine costituzionale; si verifica per lacunosit di qualche disposizione costituzionale voluta, talvolta, per consentire linstaurazione di precedenti oppure si verifica in relazione allorganizzazione costituzione in cui le regole sono dettate anche dalla disciplina che rapporti fra le forze politiche e sociale tendono a darsi attraverso una ripetizione di comportamenti che si consolidano. La forza da riconoscere ad essa quella di una fonte non subordinata alla legge, ma sovraordinata, divenendo la stessa parametro di giudizio di costituzionalit di un eventuale legge che ne contraddica i principi, ed per questo che viene pi volte invocate quale fonte integrativa delle norme costituzionali per risolvere conflitti di attribuzione tra i poteri dello stato. 16) La convenzione costituzionale ha particolare importanza e della disciplina dei rapporti in cui destinata ad incidere; essa si impone nellintreccio dei rapporti e tra le attribuzioni degli organi costituzionali, o tra le prerogative delle parti politiche, allorch qualcuno degli uni o delle altre espande il proprio comportamento, senza trovare reazione da parte di chi potrebbe farlo ,in base alla propria autonomia , alle proprie competenze o alla propria capacit di reazione. Il vincolo di obbedienza alla convenzione costituzionale dato dalla impossibilit di mutare le condizioni di fatto in cui esse agisce produttive del duplice comportamento attivo di una parte e passivo dellaltra. 17) Un ulteriore tipo di fonti statali costituito dalle norme promananti dagli organi costituzionali. Infatti distinguiamo: A) i regolamenti parlamentari danno particolare concretezza al principio di autonomia di ciascuna camera a nonch di fronte allaltra e sono diretti a disciplinare i lavori interni di ogni assemblea e ad attuare ed integrare direttamente precetti costituzionale in materia soprattutto di organizzazione camerale (articoli 63, 66, 68, 72, 82, 126 ) , ma anche in materia di procedimento di approvazione delle leggi. E secondo larticolo 64 ciascuna camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta. La forza di tali regolamenti equiparata a quella delle leggi; a tal proposito la questione riguarda il rapporto tra legge e regolamenti parlamentari e da una parte, mentre dallaltra parte attiene alla sottoponibilit dei regolamenti
Pagina 9

Istituzioni di diritto pubblico

B)

C)

D)

delle camere al giudizio di legittimit innanzi alla corte costituzionale, in quanto aventi forza di legge dello stato. La prima questione si risolve seguendo il criterio della separazione di competenza, la conseguenza sarebbe la sottrazione, alla disponibilit della legge, delle materie su cui riservata la disciplina al regolamento, sottoponendo, pertanto, luna e laltra fonte soltanto e immediatamente alla costituzione. I regolamenti della corte costituzionale non sono menzionati nella costituzione. Per apprezzare la posizione di tali fonti nel sistema occorre capire se il fondamento della potest regolamentare della corte risiede direttamente nella costituzione, ovvero nella legge. Se ad essa si attribuisce natura assoluta non pare dubbio che si imbocchi la via per affermare che i regolamenti della corte costituzionale sono fonte di secondo grado. Se, invece ,si ritiene che la riserva di legge prevista nellarticolo 137 sia di tipo relativo, ma necessaria, la soluzione che questi regolamenti traggono direttamente fondamento nella costituzione. Infatti larticolo 137 pone due riserve di legge: una costituzionale, rinviando la determinazione delle condizioni ,delle forme e dei termini di proponibilit dei giudizi di legittimit costituzionale , nonch le garanzie di indipendenza dei giudici della corte ha successive leggi costituzionali ; laltra di legge ordinaria sulle norme necessarie per la costituzione e il funzionamento della corte. I regolamenti del capo dello stato (articolo 84) vengono emanati ai sensi della legge 1077/1948 per dare attuazione al terzo comma dellarticolo 84. La suddetta legge ha istituito il segretariato della presidenza della repubblica , nato per consentire lespletamento delle funzioni del presidente della repubblica e per provvedere alla gestione della dotazione di questo organo. Il fondamento di tali regolamenti risiede esclusivamente nella legge istitutiva del segretariato generale. Tale regolamento non vengono pubblicati, come quelle delle camere e della corte costituzionale, nella gazzetta ufficiale . I regolamenti interni del governo non sono menzionati nella costituzione, la quale nellarticolo 95 sancisce una riserva di legge sullordinamento della presidenza del consiglio dei ministri. Infatti la legge 400/1988 e d facolt al consiglio dei ministri di approvare regolamento interno di disciplina degli adempimenti necessari per linserimento delle proposte di iniziativa legislativa e di quelle relative allattivit normativa del governo. Tale regolamento viene pubblicato nella gazzetta ufficiale .

18) Il sistema delle fonti. Lordinamento giuridico di uno stato intessuto di una serie, pi o meno numerosa, di diversi tipi di fonte; la fonte-atto costituita da quelle espresse in veri e propri atti volitivi, tanto per ci che attiene la volont di porli in essere, quanto per quel che riguarda la volont di predeterminarne gli effetti. Le fonti-fatto si distinguono dalle precedenti in quanto riguardo ad esse non esiste un atto produttivo della norma. Sono esempi di fonte-fatto, la consuetudine anche costituzionale e la convenzione costituzionale. Tutte queste
Pagina 10

Istituzioni di diritto pubblico

considerazioni impongono lesigenza che lordinamento formi un sistema. Una metodologia per porre in rapporto le norme giuridiche al fine di risolvere eventuali contrasti tra di esse, viene dato dal principio cronologico, secondo il quale ponendo in rapporto la norma antecedente con la susseguente, ha efficacia la disposizione dellultima norma dotata di pari lesistenza attiva e passiva e sempre che sia fonte e dello stesso grado. Il principio di specialit sussiste quando a un regime generale se ne affianca uno speciale . in tal caso la medesima fonte detta un regime generale non applicabile ai casi espressamente previsti. Si precisa infine che il criterio cronologico ha efficacia per lavvenire trovando qui applicazione il principio della irretroattivit della efficacia della norma. Altro criterio regolatore dei rapporti tra le fonti il principio della gerarchia che tende a risolvere le antinomie tra le fonti in base al principio della graduazione della forza propria di ciascun tipo; possibile graduare le fonti creando una vera e propria scala di forze, da ricordare il fatto che il principio gerarchico si maggiormente rafforzato per effetto dellaccoglimento di costituzioni rigide. Considerato il fatto che i soggetti legittimati ad adottare atti normativi sono diversi, in caso di antinomie e controversie interviene il principio della competenza che sancisce la prevalenza della fonte emanata da soggetto preminente rispetto allaltro ,determinando altres condizionamenti sulla costui fonte. Resta incontrastata la supremazia del parlamento rispetto agli altri. Se infine, la controversia non pu essere disciplinate per mancanza di una norma predisposta a tal fine, sia applica la cos detta analogia di legge, cio si applica una norma che regola una fattispecie analoga; si applica invece la cosiddetta analogia di diritto qualora debba farsi appello allapplicazione dei principi generali dellordinamento giuridico; resta fermo il fatto che tali regole non si applicano alle leggi penali e a quelle eccezionali.

Pagina 11

Istituzioni di diritto pubblico

IL CORPO ELETTORALE 1. La nozione di corpo elettorale legata a quella di popolo in quanto ne costituisce la parte politicamente attiva. La condizione necessaria perch si faccia parte del corpo elettorale innanzitutto, il possesso della cittadinanza; ulteriore circostanza che concorre nel far parte del corpo elettorale il conseguimento della maggiore et (articolo 48). Tale diritto pu essere limitabile esclusivamente con legge per motivi di incapacit elettorale (minore et); per motivi di inabilit elettorale (per cause di incapacit civile , di sentenze penali irrevocabili e di indegnit morale); e nei casi di ineleggibilit. 2. La manifestazione tipica del diritto elettorale costituita dal voto. Gli articoli 56, 58, 60 e 61 esprimono assai bene il modo collettivo dellesercizio del voto, come manifestazione simultanea della volont di ciascun elettore. 3. I caratteri del voto sono stati individuati dalla costituzione e sono: a) personalit: il voto, come manifestazione di volont, non pu essere assolutamente espresso mediante rappresentante; b) uguaglianza: il voto di ciascun elettore ha il medesimo peso e conta parimenti agli altri, essendo vietata la possibilit del voto plurimo o multiplo; c) libert e segretezza: la formazione del volere in ciascun elettore devessere frutto di convincimento influenzabile solo mediante strumenti leciti di persuasione maturati dal confronto democratico; d) dovere civico: lesercizio del voto appartiene ad uno dei doveri costituzionali, tuttavia, luso dellaggettivo civico , stemperandone la cogenza, lo riveste di una singolare connotazione che quella dell indurre lelettore alla partecipazione non solo in quanto destinatario di un diritto proprio ,ma per contribuire allo svolgimento collettivo di una funzione . 4. Il diritto di elettorato attivo consiste nella titolarit della situazione giuridica soggettiva di partecipare a manifestazioni collettive attraverso il voto ; come gi detto con la maggiore et sia diritto a far parte dellelettorato attivo, resta fermo il fatto che per esprimere il voto per lelezione del Senato della repubblica necessario aver superato il venticinquesimo anno di et (articolo 58) . 5. Il diritto di elettorato passivo la situazione giuridica che il cittadino vanta circa la possibilit di candidarsi e di essere conseguentemente eletto in qualit di titolare di organi rappresentativi . 6. Il legislatore ha disciplinato lorganizzazione del corpo elettorale rispondendo a diversi criteri : a) omogeneit: ciascun elettore incardinato in un collegio; b) certezza e della comodit: lelettore chiamato a votare nel comune nel cui registro della popolazione iscritto dufficio. 7. I sistemi elettorali largamente pi diffuse sono il sistema elettorale maggioritario e il sistema elettorale proporzionale; il primo, che pu essere
Pagina 12

Istituzioni di diritto pubblico

classico (inglese) o con ballottaggio (francese),oppure ancora a collegi plurinominali o uninominali, mira a premiare la coalizione politica che ha ottenuto il maggior numero di suffragi; il secondo, che pu essere puro o corretto, tende ad attribuire a ciascun partito un numero di seggi corrispondente al rapporto tra quantit di suffragi espressi a suo favore e il numero complessivo di voti validamente espressi dal corpo elettorale. 8. il corpo elettorale pu essere chiamato ad esprimere direttamente delle decisioni, configurando la cosiddetta funzione deliberativa. 9. il referendum abrogativo (vedi LE FONTI n. 13) la prima funzione deliberativa riservata al corpo elettorale dallarticolo 75 della costituzione. Viene indetto dal capo dello stato per deliberare labrogazione, totale o parziale, di una legge o di un atto avente forza di legge. La richiesta del referendum abrogativo pu essere avanzata da 500 mila elettori o da cinque consigli regionali. Tutto il corpo elettorale attivo chiamato a esprimere la propria opinione con il voto. Lapprovazione della proposta soggetta anzitutto alla partecipazione della maggioranza del corpo elettorale (quorum di partecipazione) e successivamente al conseguimento della maggioranza dei voti validamente espressi (quorum di approvazione) . 10. il referendum costituzionale la seconda funzione deliberativa riservata al corpo elettorale dallarticolo 138. Le leggi di rango costituzionale, varate da ciascuna camera ma non ancora produttive di effetti, possono essere sottoposte al vaglio elettorale su richiesta pervenuta da parte di 500 mila elettori, cinque consigli regionali o da 1/5 dei componenti di una camera. Tutto il corpo elettorale attivo chiamato ad esprimere la propria opinione con il voto. Per lapprovazione della proposta e richiesto il solo quorum di approvazione e non anche quello di partecipazione. 11. Il corpo elettorale pu espletare, oltre a funzioni deliberative, anche funzioni propositive. 12. Liniziativa legislativa, prevista dallarticolo 71, consiste nella potest di almeno 50.000 elettori di produrre una proposta di progetto di legge redatto in articoli, il quale deve necessariamente essere esaminato e deliberato ( anche negativamente ) dalle Camere. 13. Il diritto di petizione, previsto dallarticolo 50, consiste in uno strumento di partecipazione rivolto a tutti i cittadini, e non solo agli elettori, i quali possono rivolgere petizioni alle camere per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessit.

Pagina 13

Istituzioni di diritto pubblico

LA PERSONA NELLA COSTITUZIONE A) LAUTONOMIA DELLA PERSONA Uno degli indici per individuare la forma di stato costituito da regime sullautonomia della persona e in particolare, del cittadino, desumibile dallordinamento costituzionale dello stato. La nostra costituzione allarticolo 2, riconosce e garantisce i diritti inviolabili delluomo, sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalit. La repubblica inoltre, richiede ladempimento dei doveri inderogabili di solidariet politica, economica e sociale. Linterpretazione dellarticolo 2 come norma aperta, da considerarsi necessaria, per la forza mediante la quale alcuni diritti della personalit sono emerse ( identit sessuale, riconoscimento delle coppie di fatto, eccetera). indispensabile in questa sede precisare, per, che tali nuovi diritti, se pur eventualmente facenti parte dellordinamento per effetto di una legge ordinaria, vanno considerati ancora come diritti in attesa del riconoscimento della inviolabilit, fino a quando il loro consolidamento nella realt sociale e nella coscienza sociale avr trovato corrispondenza sostanziale in una formula di una norma costituzionale. Il richiamo alladempimento del dovere di solidariet politica ,economica e sociale , pur profilando dei problemi (limitabilit dei diritti delluomo), da considerarsi come un richiamo ad un atteggiamento spontaneo delluomo, il quale deve indusse a limitare la propria autonomia allorquando lesercizio della stessa possa incidere su quella altrui. 2. Il principio di eguaglianza viene sancito dallarticolo 3 il quale: nel primo comma dispone che tutti i cittadini hanno pari dignit e sono uguali davanti alla legge ,senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali, esprimendo cos il primo carattere del principio di eguaglianza e cio quello di eguaglianza formale; nel secondo comma la norma costituzionale asserisce che compito della repubblica la rimozione degli ostacoli di ordine economico e sociale che impediscono il pieno sviluppo della persona umana e leffettiva partecipazione di tutti i lavoratori allorganizzazione politica, economica e sociale del paese , esprimendo infine laltro carattere del principio di eguaglianza ovvero quello di eguaglianza sostanziale. 3. Dopo lenunciazione dei principi fondamentali , larticolo 13 ad aprire la parte prima dedicata ai diritti e doveri dei cittadini , disciplinando la libert personale sancendone linviolabilit e tutelando anzitutto linteresse di ciascuna persona di venire sottratto nella piena soggezione altrui. La norma prescrive che sono lautorit giudiziaria risulta abilitato ad intervenire in tema di restrizioni della libert personale cos come anche lautorit di pubblica sicurezza, ma solo per i casi eccezionali espressamente previsti di necessit ed urgenza. In tal caso i provvedimenti restrittivi adottati sono provvisori e soggetti alla comunicazione entro 48 ore alla autorit giudiziaria che ha facolt
Pagina 14

1.

Istituzioni di diritto pubblico

4.

5.

6.

7.

8.

di convalidarli entro le successive 48 ore, altrimenti il provvedimento si intende revocato e resta privo di effetti. Sempre nellarticolo 13, al secondo comma, la tutela dellinteresse di ciascuna persona di venir sottratto alla piena soggezione altrui risulta pi attenzionata nel caso in cui si profili un qualche motivo di attenuazione mediante la prescrizione della doppia riserva. a) Difatti il solo intervento restrittivo della libert personale consentito esclusivamente con atto motivato dellautorit giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge; ancora la legge ,peraltro ,che prevede i tempi e i modi in cui pu essere limitata la libert personale. (riserva di legge). b) Inoltre , la circostanza che il provvedimento sia corredato dei motivi che hanno portato alla sua produzione e la necessit, affinch esso produca effetti, della conferma del provvedimento di restrizione della libert personale da parte dellautorit giudiziaria costituisce la cosiddetta riserva di giurisdizione o giurisdizionale. la libert di domicilio viene disciplinata dal successivo articolo 14 il quale al primo comma ne sancisce, anzitutto, linviolabilit. Secondo la nozione civilistica, il domicilio il luogo in cui la persona ha stabilito la sede principale dei suoi affari ed interessi; mentre secondo la nozione penalistica labitazione o il luogo di privata dimora e le pertinenze di essi da cui il soggetto pu escludere chiunque non abbia titolo permanente di coabitazione. Dal punto di vista costituzionale, del domicilio si ha una nozione onnicomprensiva dei luoghi, anche momentanei, in cui la persona esercita la propria riservatezza. I limiti ai quali soggetta la libert di domicilio vanno determinati con le stesse garanzie richieste a proposito delle limitazioni alla libert personali; anche qui, quindi, vi la previsione della doppia riserva anche se sono consentiti accertamenti e le ispezioni secondo le disposizioni di leggi speciali. la libert di corrispondenza e di ogni altra forma di comunicazione, disciplinata dallarticolo 15, anche essa dichiarata inviolabile tutelando linteresse alla riservatezza nelle relazioni e si caratterizza per la tutela della segretezza della corrispondenza. la libert di circolazione, di soggiorno, e di espatrio, enunciata dallarticolo 16, risulta fondata sulla disciplina del rapporto tra cittadino e territorio dello stato, a proposito sensato fare riferimento al secondo comma dellarticolo 120 il quale vieta alle regioni la possibilit di adottare provvedimenti che ostacolino la libera circolazione delle persone fra le regioni; per quanto riguarda il diritto di soggiorno opportuno ricordare che esso preordinato a garantire la libera scelta del luogo di lavoro coerentemente a quanto disposto dal primo comma dellarticolo 4; infine, per quanto riguarda la libert di espatrio , il testo fondamentale vuole garantire al cittadino la possibilit di interrompere il rapporto con il territorio dello stato , riconoscendogli per ,la possibilit di riprendere tale rapporto rimpatriando. la libert di riunione viene sancita dallarticolo 17 , a condizione che venga esercitata con intento pacifico e senza armi. In ci consiste il primo limite
Pagina 15

Istituzioni di diritto pubblico

cosiddetto assoluto in quanto attiene qualsiasi forma di riunione ed applicabile ad essa indipendentemente dal luogo; invece i limiti relativi attengono alla circostanza che le riunioni si svolgano in luogo pubblico o aperto al pubblico; per le prime necessario dare preavviso alle autorit, le quali possono vietarle per comprovati motivi di incolumit pubblica e di sicurezza, mentre per le altre non richiesto preavviso. 9. la libert di associazione, sancita dallarticolo 18, un diritto che pu essere esercitato, senza autorizzazione, per fini che non sono vietati nei singoli dalla legge penale . sono inoltre vietate le associazioni segrete e quelle che perseguono scopi politici mediante organizzazioni di carattere militare. I due limiti espressi dalla norma costituiscono, dallaltro lato, una grande apertura volta al riconoscimento della legittimit di qualsiasi associazione intesa come interesse di far parte di un gruppo organizzato costituito da una pluralit di soggetti uniti dal medesimo scopo. 10. la libert religiosa sancita dallarticolo 19 che, a fronte della libert di professare liberamente la propria fede religiosa in qualsiasi forma, di farne propaganda e di esercitare nel culto, dispone il limite riguardante i riti contrari al buon costume. Una delle conseguenze del dettato della norma la costituzione dellimpegno di tolleranza fra soggetti che professano credi religiosi differenti . 11. la libert di manifestazione del pensiero, sancita dallarticolo 21 che chiude la disciplina delle libert individuali espressamente previste nella costituzione, si estende alla sua diffusione con la parola, lo scritto ed ogni altro idoneo mezzo diretta alla circolazione ed al confronto delle opinioni. Riguardo al contenuto della manifestazione del pensiero i limiti imposti riguardano le manifestazioni contrarie al buon costume e quelle tese a violare interessi o valori costituzionalmente rilevanti di altri soggetti. Trattazione separata meritano il diritto dinformazione inteso come libert di dare notizie che possono interessare alla collettivit ho parte di essa, alla quale connesso il cosiddetto diritto di cronaca quale libert di raccontare, descrittivamente, ci che accade e il diritto allinformazione inteso come diritto di accesso alla notizia. opportuno e pertinente ricordare in tale contesto la legge sulla par condicio mediante la quale e stata disciplinata la parit di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie per la comunicazione politica e per la diffusione di opinioni e valutazioni politiche. B) LE FORMAZIONI SOCIALI 1. necessario richiamare larticolo 2 per ricordare che la repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili delluomo oltre che come singolo anche nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalit, ed analizzare gli articoli dal 29 al 51 per comprendere che la costituzione, pur individuando talune formazioni sociali, non nega la possibilit che levoluzione dei rapporti umani e sociali possa dar vita a nuovi gruppi, contribuendo invece, eventualmente, a
Pagina 16

Istituzioni di diritto pubblico

2.

3.

4.

5.

trarre da essa stessa i principi generali e fondamentali da applicare ad ogni nuova formazione sociale. La famiglia viene riconosciuta dallarticolo 29 come societ naturale fondata sul matrimonio. Il testo fondamentale sancisce col proprio dettato diversi principi ovvero la stabilit del vincolo, le eguaglianza morale e giuridica dei coniugi individuando cos, con larticolo 30, il nucleo della societ intesa in senso generale come la totalit dei cittadini alla quale conferire specifici fini quali listruzione e leducazione dei figli. La scuola intesa sia come organizzazione pubblica o privata che fornisce istruzione alla collettivit, sia come comunit di docenti e discenti, vede fra i diritti spettanti ad essa , quello della libert di insegnamento vista come interesse della formazione sociale al pluralismo delle idee, per una formazione culturale critica ed una istruzione aperta ; inoltre va necessariamente annoverato il diritto allo studio aperto a tutti senza preclusione di et e senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione. Il testo fondamentale, inoltre, prevede lautonomia nel darsi ordinamenti da parte delle istituzioni di alta cultura, universit, ed accademie (articolo 33). I sindacati, disciplinati dallarticolo 39, godono di piena libert e sono soggette solamente allobbligo di registrazione condizionata dal deposito di uno statuto che regoli il sindacato utilizzando criteri di natura democratica ; con la registrazione il sindacato ottiene la personalit giuridica e a diritto di stipulare contratti di lavoro di categoria in quanto rappresentante della stessa. Larticolo 39 della costituzione ha contribuito alla crescita di un sindacato che sia adoperato per la difesa della dignit del lavoratore, per la tutela delloccupazione, per laffermazione di tali valori, quando questi siano minacciati, anzitutto utilizzando lo strumento dello sciopero sancito dallarticolo 40. I partiti politici, cos come definiti dallarticolo 49, costituiscono il mezzo attraverso il quale i cittadini concorrono, con metodo democratico, alla determinazione della politica nazionale . essi sono espressione della raccolta degli interessi generali e della individuazione dei metodi e degli strumenti con i quali darvi soddisfazione. Il metodo democratico si sostanzia nel confronto tra le diverse posizioni, dettate da ideologie, da metodo o da visioni di priorit diverse o apprezzate differentemente; ovviamente il metodo in oggetto non in contraddizione con quanto dispone larticolo 18 della costituzione in tema di libert di associazione.

C) I DOVERI COSTITUZIONALI 1. La teoria dei doveri costituzionali riferibile alla enunciazione contenuta dallarticolo 2 della costituzione, il quale richiede ladempimento dellinderogabile obbligo di solidariet economica, civile e politica. 2. Larticolo 52 sancisce che la difesa della patria sacro dovere del cittadino; importante precisare che il concetto di difesa va interpretato estensivamente,
Pagina 17

Istituzioni di diritto pubblico

come possibilit che il legislatore preveda prestazioni personali obbligatorie per la difesa della patria. 3. Larticolo 53 sancisce il dovere di contribuzione alle spese pubbliche, al quale tutti devono assolvere in relazione alla loro capacit contributiva; proprio questo il cos detto criterio della progressivit dellimposizione fiscale, sancito dal testo fondamentale. 4. Larticolo 54 prevede a carico dei cittadini il dovere di fedelt alla repubblica osservandone la costituzione e le leggi; prevede anche un ulteriore obbligo per i cittadini che assolvono a funzioni pubbliche: ladempimento delle suddette con disciplina ed onore, prestando anche giuramento.

Pagina 18

Istituzioni di diritto pubblico

IL PARLAMENTO La parte seconda della nostra costituzione tratta lordinamento della repubblica enunciando i principi fondamentali su cui poggiano potere legislativo, esecutivo, giudiziario cos come anche gli organi preposti allesercizio degli stessi. 2. Larticolo 55 dispone espressamente che il parlamento si compone della camera dei deputati e del Senato della repubblica configurando cos, quel sistema bicamerale che trova giustificazione in base a: a) ragioni storiche: nei regimi monarchici le due camere erano luogo di dibattito politico tra le prerogative regie e gli interessi della collettivit; tuttora, il sistema bicamerale tende ad assumere la contrapposizione come metodo di interpretazione della realt sociale e dei bisogni della popolazione; b) ragioni strutturali: ladozione del bicameralismo dettata anche dallesigenza di garantire il rispetto dellautonomia territoriale della regione o degli stati federati; c) motivi razionali: al di fuori delle ipotesi precedentemente illustrate ladozione del bicameralismo risponde all opportunit, per i rappresentanti di ambo le camere, di ricercare, trovare e adottare adeguate soluzioni in quanto frutto di una pi attenta riflessione. 3. Il nostro bicameralismo definito perfetto, in quanto entrambe le camere svolgono le medesime funzioni; le differenze tra camera dei deputati e Senato della repubblica sono sancite dalla costituzione e sono: a) diversa composizione numerica: larticolo il 56 prevede che la camera dei deputati sia composta di 630 rappresentanti, mentre larticolo 57 prevede 315 senatori elettivi; infine secondo il dettato dellarticolo 59, gli ex presidenti della repubblica hanno diritto ad essere senatore a vita tranne che rinunzino, al secondo comma dello stesso articolo si prevede che il presidente della repubblica possa nominare senatore a vita cinque cittadini sciando illustrato la patria per altissimi meriti nei diversi campi; b) differente elettorato attivo e passivo: secondo gli articoli 56, 58 e 48 elettorato attivo della camera dei deputati e del Senato della repubblica qualsiasi cittadino che abbia compiuto, rispettivamente, 18 e 25 anni; mentre secondo gli stessi articoli dellelettorato passivo possono farne parte i cittadini che abbiano compiuto 25 anni per lelezione della camera dei deputati, e 40 anni per lelezione del Senato della repubblica; c) diversi sistemi elettorali adottati: tale distinzione opera sul piano della disciplina non costituzionale; la costituzione detta in merito esclusivamente la prescrizione in base alla quale la ripartizione dei seggi del Senato avvenga proporzionalmente alla popolazione delle regioni. La legge dispone che lelezione del Senato della repubblica avviene utilizzando il sistema maggioritario a collegio uninominale, cos come lelezione del 75 % della
Pagina 19

1.

Istituzioni di diritto pubblico

camera dei deputati, mentre il restante 25% viene eletto utilizzando il sistema proporzionale col quoziente rettificato con la clausola di sbarramento (4%) . 5. La regola secondo la quale ciascuna camera svolge ed esaurisce i propri lavori nel suo ambito viene derogata dallarticolo 55 della costituzione nel quale si fa rinvio ad altre norme del testo fondamentale che identifica tassativamente i casi in cui il parlamento deve riunirsi in seduta comune ovvero: a) elezione del capo dello stato (articolo 83); b) giuramento del capo dello stato (articolo 91); c) messa in stato di accusa del capo dello stato (articolo 90); d) Elezione di un terzo dei componenti del consiglio superiore della magistratura (articolo 104); e) Elezione di un terzo dei componenti della corte costituzionale (articolo 135); Lorganizzazione camerale consta di tre punti fondamentali i quali sono segnati: a) dalla predisposizione di norme costituzionali; b) dalla rimessione di tutto quello che residua alla autonomia; c) dal principio di continuit delle camere. Nel principio sub a) si ricava il minimo di organizzazione necessarie per lespletamento delle attribuzioni parlamentari. Nel I gruppo annoveriamo le norme che impongono o suggeriscono a ciascuna camera listituzione di taluni organi al suo interno; ad esempio larticolo 63 prevede lelezione del presidente e dellufficio di Presidenza e prevede ancora che in caso di riunione del parlamento in seduta comune, lassemblea presieduta dal presidente della camera. Lintento della disposizione diretto ad assicurare ordine ed imparzialit nello svolgimento dei lavori parlamentari. Dagli articoli 72 e 82 si desume lesistenza di altri organi esplicitamente previsti che sono: le commissioni legislative, i gruppi parlamentari e la commissione bicamerale per le questioni regionali, le commissioni di inchiesta. Nel II gruppo annoveriamo le disposizioni del testo fondamentale relative agli istituti di funzionamento ed alle modalit di deliberazione delle camere; Infatti allarticolo 61 previsto il termine, di 60 giorni, entro il quale devono essere convocati i comizi elettorali per il rinnovo delle camere ed anche quello, di 20 giorni, entro il quale devono riunirsi le nuove camere; larticolo 62 dispone che quando una camera si riunisce in via straordinaria, laltra convocata di diritto; altre norme in fine riguardano le sedute e le deliberazioni di camere e parlamento in adunanza comune. Nel III gruppo vanno annoverate quelle dirette a disciplinare talune rapporti tra le camere e gli altri poteri, sostanzialmente quindi i rapporti col
Pagina 20

6.

Istituzioni di diritto pubblico

governo e la partecipazione del parlamento alla preposizione allufficio di capo dello stato e di giudice della corte costituzionale (articoli 64, 94, 104 e 135) . Nel principio sub b) da evidenziare che la forza dello stesso tale da renderlo applicabile a ciascuna assemblea nei confronti dellaltra. Tale principio si basa sul pi antico principio dellindipendenza di ciascun potere nei confronti di tutti gli altri e risulta proficuo applicarlo fra le due camere; lo strumento che ne rende possibile lapplicazione il regolamento camerale che ciascuna assemblea adotta e alla quale il testo fondamentale fa frequentemente riferimento. Il principio sub c) trova affermazione in due ipotesi: - la prima prorogatio riguarda il tempo intercorrente tra la fine della legislatura e linizio della successiva; sancita dallarticolo 61, prevede la proroga dei poteri delle precedenti camere finch non si siano riunite le nuove camere; - laltra prorogatio sancita dallarticolo 60 , prevede che la durata ciascuna camera non pu essere prorogata se non per legge e soltanto in caso di guerra. 7. La posizione del parlamentare viene disciplinata dagli articoli 67, 68, 69 della costituzione. Ciascuno di essi presenta particolari finalit, ma tutte le risultano corrette dal medesimo intento di rendere la condizione di ciascun componente dellassemblea legislativa immagine riflessa dellautonomia della camera di cui fa parte. La costituzione, nellintento di garantire a il parlamentare, ha tenuto presente e necessario definire: - la relazione dei parlamentari col corpo elettorale e col partito politico. Il parlamentare assume autonomamente ed responsabilmente le proprie decisioni; esso rappresenta la nazione e non sottoposto ad alcun mandato imperativo, cio non ha lobbligo di ottemperare a eventuali patti conclusi con i propri elettori o con il partito nel quale risulta iscritto; - la posizione di fronte allordinamento generale ed il rapporto con gli altri poteri. Il parlamentare gode delle prerogative dellinsindacabilit e della immunit; la prima sostiene lesercizio delle funzioni parlamentari al fine di garantire la piena manifestazione della funzione politico-rappresentativa e di mettere il parlamentare al riparo da eventuali attacchi di persecuzione politica da parte di altri soggetti. Garantisce quindi il parlamentare che esprime il suo pensiero con la parola, con lo scritto o col voto , nei casi in cui egli chiamato a far ci, non ritenendolo soggetto a responsabilit per lespressione della propria opinione; in breve non pu esser intrapreso un giudizio davanti alle autorit preposte nei confronti di un parlamentare solo perch ha espresso opinioni e ha dato voti in esplicazione delle stesse.
Pagina 21

Istituzioni di diritto pubblico

La seconda assiste gli altri fatti del parlamentare compiuti al di fuori dellesercizio delle proprie funzioni. Larticolo 68 ha infatti limmunit di natura meramente processuale che tutela il parlamentare esclusivamente durante il periodo del mandato potendo comunque rimuovere tale condizione mediante autorizzazione della camera alla quale egli appartiene. Secondo la riforma introdotta dalla legge costituzionale n. 3 /1993, lautorizzazione necessaria per procedere allarresto, alla perquisizione personale o domiciliare, per le intercettazioni in qualsiasi forma e per il sequestro di corrispondenza del parlamentare. Dallimmunit del parlamentare discende la cosiddetta immunit della sede e, conseguenzialmente occorre che la sede dove si svolge la funzione politico-amministrativa sia tutelata e garantita in modo da poter rassicurare il libero esercizio della funzione parlamentare. - La condizione di autonomia economica. Larticolo 69 della costituzione chiude la sezione I del titolo I della parte II del testo fondamentale prevedendo, a favore di ogni membro del parlamento, di una indennit stabilita con legge. Le funzioni preordinate alla previsione della suddetta indennit, peraltro non prevista nello Statuto Albertino, sono di incoraggiamento per il cittadino che voglia assolvere alla funzione consentendogli di non preoccuparsi di dover abbandonare la fonte del proprio reddito, e contemporaneamente di porre i membri del parlamento destinatari delle indennit, al riparo da tentazioni di altri guadagni che andrebbero a inquinare lo svolgimento delle attivit parlamentari.

Pagina 22

Istituzioni di diritto pubblico

LE FUNZIONI DELLE CAMERE 8. Alcune funzioni delle assemblee rappresentative esistono in quanto la scelta della forma di governo o degli altri profili dello stato ne esigono lesercizio da parte delle camere. Dal punto di vista della scelta di un criterio di classificazione, le funzioni camerali possono essere distinte: a) in quelle strettamente connesse alla forma di stato : Con larticolo 70 si apre la sezione II dedicata alla formazione delle leggi, ed esso sancisce che la funzione legislativa esercitata collettivamente dalle due camere le quali si riuniscono senza alcuna priorit di una rispetto allaltra, ma continuamente fino a quando non si realizza il pieno e completo assenso dei due rami del parlamento su un medesimo testo di legge. Lattivit conoscitiva quella attivit attraverso la quale le camere traggono conoscenza oltre che dal contributo personale di ciascun parlamentare, anche dai partiti politici tenuto conto della loro capacit organizzativa e della loro sensibilit e vicinanza ai problemi della collettivit. Particolare rilievo, a proposito, necessario dare ai punti dellarticolo 82 nei quali si sofferma sulla composizione della commissione di inchiesta, ai poteri e all oggetto della stessa. Riguardo la composizione, essa dovr rispettare e rispecchiare la proporzione dei vari gruppi parlamentari al fine di garantire lattivit conoscitiva ad ognuno di questi. Quanto ai poteri della commissione larticolo 82 precisa che essa procede alle indagini e allesame con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dellautorit giudiziaria. Infine oggetto dellinchiesta qualsiasi materia di pubblico interesse. Larticolo 79 modificato dalla legge costituzionale 6 marzo 1992 n. 1, disciplina le leggi di amnistia e di indulto, le quali vengono annoverate, per il loro contenuto e la loro finalit, insieme alla grazia presidenziale, tra i provvedimenti cosiddetti di clemenza. Un elemento caratterizzante tali provvedimenti la loro natura derogatoria di leggi penali. Lamnistia produce una deroga alla parte della norma comminativa della sanzione. Lindulto consiste nella riduzione nella commutazione della pena lasciando in piedi lintera struttura della norma penale. Conseguentemente possiamo affermare che lamnistia estingue il reato, mentre lindulto attenua la pena. Tali leggi richiedono lapprovazione a maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna camera, per ogni articolo e nella votazione finale. b) Nelle altre dipendenti dalla forma di governo: la disciplina di tale funzione camerale contenuta nei regolamenti delle singole camere, mentre gli articoli 94 e 95 della costituzione sanciscono rispettivamente il rapporto fiduciario che lega il governo alle camere e la responsabilit dei singoli organi di cui composto lesecutivo di fronte alle
Pagina 23

Istituzioni di diritto pubblico

camere. Dato che la costituzione non specifica dettagliatamente numero e forme degli strumenti necessari allesercizio delle funzioni di informazione e controllo, sono i regolamenti camerali che li individuano: - linterrogazione, che il mezzo, di competenza di ciascun parlamentare, mediante il quale la posizione delle camere di fronte al governo si arricchisce di dati, fatti ed informazioni sullorientamento dellazione governativa riguardo determinate circostanze; - linterpellanza, anchessa di competenza di ciascun parlamentare, consiste in una domanda rivolta al governo e si differenzia dallinterrogazione per la pi marcata finalit di controllo politico; - la mozione, uno strumento con il quale avviene il collegamento del parlamentare alla propria camera in quanto avente come fine la promozione di un dibattito o di una delibera di questa. Essa si caratterizza come atto di indirizzo della camera in relazione al quale il governo deve trarre i necessari spunti per lattivit degli organi interessati dallindirizzo espresso dalla camera; - la risoluzione, simile alla mozione condividendone contenuto e finalit, ma si distingue da essa soprattutto per due circostanze; la sede (commissione) in cui la risoluzione viene espressa, e la maggior variet di disciplina alla Camera e al Senato; - le commissioni in sede politica, che consistono in una adunanza tra camere e governo al fine di ascoltare e discutere le comunicazioni del rappresentante del governo traendo infine, solamente conclusioni di natura politica; La legge di approvazione del bilancio: larticolo 81 della costituzione specifica che il bilancio dello Stato e il rendiconto consuntivo vengono approvati annualmente dalle camere, successivamente alla redazione e presentazione degli stessi da parte del governo disponendo altres, che non possono essere introdotti nuovi tributi e nuove spese mediante la legge di approvazione del bilancio; nellultimo comma si precisa che qualsiasi altra legge che prevede nuove o maggiori spese deve contestualmente indicare i mezzi per farvi fronte. Le prescrizioni del terzo quarto comma trovano giustificazione nel fatto che la legge di bilancio costituisce l esecuzione di precedenti leggi ed esercita la funzione di indirizzo politico e di controllo parlamentare sulla distribuzione delle risorse. Le attivit di controllo esercitate con lausilio della Corte dei Conti: il secondo comma dellarticolo 100 affida alla Corte dei Conti il controllo preventivo di legittimit sugli atti del governo ed anche il controllo successivo sulla gestione del bilancio dello stato, prescrivendo altres lobbligo per la stessa di riferire alle camere i risultati del riscontro eseguito.

Pagina 24

Istituzioni di diritto pubblico

c) Nelle altre collegabili alla qualifica dello stato quale soggetto di diritto internazionale : a tal proposito indispensabile richiamare il contenuto dellarticolo 10 che prescrive la conformit dellordinamento giuridico italiano alle norme del diritto internazionale ed anche dellarticolo 11 che richiama il valore della pace e di strumenti diversi dalla guerra come metodi di risoluzione delle controversie internazionali promuovendo invece, le organizzazioni internazionali volte ad assicurare la pace e la giustizia tra le nazioni. Premesso ci risulta pi facilmente comprensibile il dettato dellarticolo 78 in base al quale le camere deliberano lo stato di guerra conferendo al governo i poteri necessari; laffidamento alle camere di tale atto gravissimo richiama alla responsabilit delle stesse il rispetto dei dettati degli articoli succitati e viene spiegato dal fatto che le camere, rappresentando la collettivit nazionale, sono le sole legittimate a deliberare tale circostanza. Altra fondamentale funzione prevista dallarticolo 80 che consiste nella legge di autorizzazione allatto presidenziale di ratifica dei trattati internazionali. Lappartenenza del nostro stato allunione europea esige che le camere integrino e arricchiscano le proprie funzioni affinch si impegnino a seguire i rapporti tra i soggetti componenti lUnione Europea; a tal proposito prevista al Senato la Giunta per gli affari delle comunit europee e, in seno alla Camera, la Commissione speciale per le politiche comunitarie le quali hanno il compito di esaminare le questioni inerenti la comunit e di attuare gli accordi comunitari espletando cos le funzioni di adeguamento normativo del nostro ordinamento a quello della comunit e quelle di maggior controllo delle camere sullindirizzo della politica comunitaria del governo. In definitiva possiamo affermare che si sono sviluppate altre funzioni camerali derivanti da quelle della giunta e della commissione e cio la funzione consultiva, conoscitiva e di indirizzo. d) In quelle consequenziali al tipo di stato : opportuno fare riferimento allarticolo 5 in cui viene sancita lunit e indivisibilit della repubblica ed anche il riconoscimento e la promozione delle autonomie locali per comprendere che lautonomia delle regioni richiede la determinazione di profili che la rendano compatibile con i principi espressi dallarticolo 5. in tale contesto le Camere con la legge costituzionale del 22 novembre 1999 n. 1 si sono viste privare della procedura di approvazione da parte del parlamento della deliberazione del consiglio regionale con cui veniva formulato lo Statuto delle singole regioni, continuano per ad assolvere la funzione di giudizio di merito per contrasto della normativa regionale con gli interessi nazionali o di altre regioni, ottemperando al dettato dellarticolo 127; unultima funzione, prevista dallarticolo 126, consiste nella necessit che venga espresso il parere su un decreto del presidente della repubblica che disponga lo scioglimento del consiglio regionale e del presidente della
Pagina 25

Istituzioni di diritto pubblico

giunta regionale da parte della commissione bicamerale per le questioni regionali. e) Nelle funzioni discendenti dalla loro autonomia : in proposito assume particolare rilievo la riserva di una attivit giurisdizionale delle camere, sia quale eccezione al principio dellunit della funzione, sia quale deroga alla logica della visione di un giudice della costituzionalit. In breve esse sono: funzioni di giurisdizione autodichistica, accertamento del motivo politico dei reati ministeriali, messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica. f) In quelle di partecipazione alla formazione degli organi costituzionali : il testo fondamentale individua in quattro differenti articoli altre quattro funzioni camerali inerenti la partecipazione delle stesse, che rappresentano la collettivit nazionale, alla formazione di organi costituzionali o di altri organi di rilievo costituzionale. Esse sono: - la preposizione allufficio di capo dello stato , alla quale partecipano anche rappresentanti delle regioni in base a quanto stabilito dallarticolo 83; - la partecipazione alla costituzione del governo nella parte in cui occorre dare piena legittimazione politica allattivit dellesecutivo, nei modi e nei termini stabiliti dallarticolo 94; - la partecipazione alla formazione della corte costituzionale, il parlamento elegge un terzo dei componenti della corte secondo quanto stabilito dallarticolo 135; - la partecipazione alla formazione del consiglio superiore della magistratura, anche in tal caso il parlamento elegge un terzo dei componenti del CSM secondo quanto stabilito dallarticolo 104.

Pagina 26

Istituzioni di diritto pubblico

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 1. Il titolo II della parte II della nostra costituzione dedicato alla figura del Presidente della Repubblica sancendo che esso lorgano che impersona lunit, la stabilit e la continuit statale, al di sopra e al di l dei mutevoli orientamenti degli organi di indirizzo comune e rappresenta altres lo stato nelle relazioni internazionali. Larticolo 83 della costituzione stabilisce che esso venga eletto dal parlamento in seduta comune al quale si giungono tre delegati per ogni regione eccetto la Valle dAosta che pu inviare un solo delegato. Nella sua elezione richiesto il voto a scrutinio segreto dei due terzi dellassemblea; successivamente ai primi due scrutini si ritiene sufficiente per la sua elezione la maggioranza assoluta . Larticolo 86 prevede che in caso di impedimento, eserciti le sue funzioni il presidente del Senato. Tale dettato potrebbe sembrare apparentemente in contrasto con quanto sancito dal terzo comma dellarticolo 85 il quale prevede che, in caso di rinnovo del presidente della repubblica che lo stesso articolo 85 dispone a scadenza settennale, se le camere sono sciolte o saranno sciolte di l a tre mesi, lelezione si terr entro 15 giorni dallinsediamento delle nuove camere, prevedendo inoltre la prorogatio del mandato del vecchio presidente. Larticolo 84 prevede che qualsiasi cittadino possa essere eletto presidente della repubblica a condizione che abbia compiuto 50 anni di et e che goda dei diritti civili e politici . lo stesso articolo sancisce lincompatibilit dellufficio di presidente della repubblica con qualsiasi altra carica. La legge determina inoltre lassegno e la dotazione del presidente. Riguardo le funzioni del capo dello stato , il testo fondamentale fornisce una alquanto dettagliata elencazione con larticolo 87 il quale stabilisce che egli: - Pu inviare messaggi alle camere; - Indice nuove elezioni per il parlamento; - Autorizza la presentazione alle camere dei disegni di legge diniziativa del governo ; - Promulga le leggi ed emana i decreti ; - Indice il referendum popolare ; - Nomina i funzionari dello Stato; - Ratifica i trattati internazionali ; - Ha il comando delle forze armate; - Pu concedere grazia e commutare le pene; - Conferisce le onorificenze della Repubblica. Larticolo 89 stabilisce che nessun atto di presidenza della repubblica e valido se non controfirmato dai ministri proponenti i quali ne assumono la responsabilit, mentre gli atti aventi forza di legge vengono controfirmati anche dal presidente del consiglio dei ministri. La responsabilit del presidente della repubblica la si evince dal dettato dellarticolo 90 il quale sancisce che il presidente della repubblica responsabile esclusivamente per alto tradimento o
Pagina 27

2.

3.

4.

5.

6.

Istituzioni di diritto pubblico

per attentato alla costituzione, disponendo anche che la messa in stato daccusa di competenza del parlamento in seduta comune che la approva a maggioranza assoluta dei suoi membri. 7. Un articolo della costituzione a parte, il numero 88 dedicato ad un intervento delicato in seno alla nostra repubblica, e cio lo scioglimento delle camere. sancito infatti che il presidente della repubblica pu sciogliere le camere e indire nuove elezioni nelle stesse ,od anche per una di esse ,sentiti i presidenti delle rispettive camere. Lo stesso articolo per contiene un limite: e cio la non esercitabilit di tale facolt negli ultimi sei mesi del suo mandato (semestre bianco) a meno che essi coincidano in tutto o in parte con gli ultimi sei mesi della legislatura. Al riguardo fra le tesi dibattute dalla dottrina prevale quella che considera lo scioglimento un atto presidenziale coerentemente con la visione del capo dello stato in qualit di garante della costituzione. 8. Infine larticolo 92 prevede che il Capo dello Stato nomini il presidente del consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i singoli ministri.

Pagina 28

Istituzioni di diritto pubblico

IL GOVERNO LA FORMAZIONE DEL GOVERNO 1. Il titolo III della parte II della nostra costituzione, dedicato al Governo, si divide in tre sezioni: la prima (art. 92-96) dedicata al Consiglio dei Ministri, la seconda (art. 97-98) alla Pubblica Amministrazione e la terza (art. 99-100) agli Organi ausiliari. 2. La costituzione italiana fissa solamente i passaggi essenziali relativi alla formazione del governo: - larticolo 92 prevede solamente che il presidente della repubblica nomini il presidente del consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i singoli ministri; - larticolo 93 prevede il giuramento dei membri del governo nelle mani del presidente della repubblica; - larticolo 94 prevede che il governo abbia la fiducia delle camere. 3. Non si hanno ulteriori disposizioni legislative al di fuori di quelle precedentemente citate, favorendo quindi la possibilit dellinstaurarsi di alcune regole non scritte ma che vengono rispettate rigorosamente: qui il caso delle cosiddette consultazioni , una prassi non disciplinata, ma che costituisce invece una consuetudine costituzionale. In breve, possiamo configurare un iter diretto alla formazione del governo nel quale distinguiamo tre fasi: preparatoria, costitutiva e integrativa dellefficacia. 4. Anche nel caso in cui in governo entra in crisi , si rendono necessarie le consultazioni le quali si svolgono successivamente alla presentazione delle dimissioni del governo al capo dello stato che si riserva di accettarle, aprendo questa fase che consiste in una serie di colloqui che il capo dello stato tiene, svolgendo lattivit conoscitiva, con i capigruppo parlamentari e con i segretari di partito, con i presidenti delle camere ed infine, anche se di secondo piano, con gli ex presidenti della repubblica, gli ex presidenti del consiglio e gli ex presidenti delle camere. Resta ovvio il fatto che i pareri sostanzialmente vincolanti siano quelli dei capigruppo parlamentari e dei segretari di partito i quali rappresentano le forze politiche che dovrebbero garantire la maggioranza al governo che andrebbe a formarsi . 5. Conclusa questa fase, il Presidente della Repubblica conferisce lincarico di formare il nuovo governo e il designato accetta, con riserva, ove non riuscisse a formare il Gabinetto. 6. Appena il presidente incaricato scioglie positivamente la riserva, si chiude la fase preparatoria e ha luogo la fase costitutiva, la quale comprende i decreti di nomina del nuovo presidente del consiglio, i decreti di nomina dei nuovi ministri, e il decreto di accettazione delle dimissioni del precedente governo.
Pagina 29

Istituzioni di diritto pubblico

7.

Lultima fase, quella integrativa dellefficacia, caratterizzata dalla rendimento di cui allarticolo 93 ovvero la prestazione del giuramento nelle mani del presidente della repubblica; questo atto occorre affinch i decreti di nomina producono leffetto giuridico conseguente. Il governo precedente dal momento dellaccettazione delle dimissioni, fino al momento del giuramento dei nuovi ministri, resta ancora in carica in virt della prorogatio.

LA STRUTTURA E LE FUNZIONI DEL GOVERNO la struttura del governo si presenta notevolmente articolata, ma la costituzione viene nostro aiuto nella classificazione in quanto nellarticolo 92 si prevede che il governo sia composto dal presidente del consiglio, dai ministri, i quali costituiscono insieme il consiglio dei ministri; tali organi sono necessari in quanto previsti dal testo fondamentale, mentre organi non necessari sono il vicepresidente del consiglio, i ministri senza portafoglio, gli alti commissari e commissari straordinari, i sottosegretari, i comitati interministeriali. 9. I rapporti tra gli organi del governo si basano su tre principi descritti dallarticolo 95 ovvero la collegialit (riferita al consiglio), la monocraticit (riferito al presidente) e lautonomia ministeriale. 10. lo stesso articolo 95, integrato dalla legge n. 400/1988, elenca le competenze e le funzioni del presidente del consiglio il quale: - rappresenta il governo nei rapporti con gli altri organi costituzionali; - dirige la politica generale del governo e ne responsabile; - ha il potere di porre la questione di fiducia su votazioni parlamentari; - indirizza ai Ministri le direttive politiche ed amministrative; - promuove e coordina lattivit dei ministri; - pu disporre listituzione di particolari comitati di ministri. Particolare rilievo assume il fatto che la legge 24 ottobre 1977 n. 801 attribuisce al presidente del consiglio lalta direzione, la responsabilit politica generale e il coordinamento della politica informativa e di sicurezza attraverso un ampio potere di direttiva e disposizione delle attivit del SISDE e del SISMI. In caso di sua assenza interviene la figura del vice presidente del consiglio, che dovr operare in modo da non adottare provvedimenti inaccettabili per il presidente del consiglio, preoccupandosi soprattutto del funzionamento del consiglio dei ministri ( fissazione dellordine del giorno, rinvio di delibera, ecc.). 11. Ancora dallarticolo 95 si desume che la pi ampia competenza del consiglio dei ministri sia quella di determinare la politica generale del governo; mentre fra le competenze specifiche necessario ricordare ladozione degli atti con forza di legge, lesercizio delliniziativa legislativa, lapprovazione delle dichiarazioni programmatiche del premier, lassenso alliniziativa di
Pagina 30

8.

Istituzioni di diritto pubblico

questultimo nel porre la questione di fiducia, le nomine dei sottosegretari e dei commissari del governo e le impugnazioni di leggi regionali. 12. Lattivit del ministro (con portafoglio) consiste nella traduzione nei vari atti della attivit di indirizzo del governo e del parlamento e nellesercizio delle competenze amministrative. Il ministro preposto a un dicastero organizzato secondo un duplice schema: uno imperniato sulla direzione generale e laltro basato sui dipartimenti; altra novit costituiscono le agenzie, strutture autonome che svolgono attivit a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale. Lultimo comma dellarticolo 95 dispone che sia la legge a provvedere allordinamento dellesecutivo e quindi anche al numero dei ministeri. La mancanza del titolare di un ministero consente, oltre allaffidamento dello stesso ad un nuovo soggetto, la reggenza ad interim da parte di un altro ministro o del presidente del consiglio. Il ministro pu farsi coadiuvare, delegandogli dei compiti e impartendogli delle direttive, dai Sottosegretari. 13. I ministri senza portafoglio partecipano a pieno titolo alle riunioni del consiglio dei ministri, ma non sono posti a capo di un dicastero rifacendosi, organizzativamente, alla presidenza del consiglio. 14. I commissari o alti commissari sono a capo di singoli settori amministrativi, non godono delle stesse prerogative dei ministri e rispondono del loro operato al governo. 15. I comitati interministeriali sono dei collegi pi snelli rispetto al consiglio dei ministri ai quali vengono affidati compiti con varia rilevanza, anche operativa, di competenza di pi ministeri. 16. La costituzione disciplina, con larticolo 94, il rapporto di fiducia disponendo che la mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti dellassemblea e che nella sua discussione bisogna rispettare un intervallo di tempo di almeno tre giorni. In fase di votazione si applica la regola della maggioranza semplice con delle differenze riguardanti il computo degli astenuti in seno alla votazione. Infatti il regolamento della camera esclude gli astenuti dal computo della maggioranza considerandoli non votanti, mentre quello del Senato li considera presente e votanti. 17. Le responsabilit del governo sono molteplici, infatti distinguiamo: - la responsabilit civile e amministrativa; - la responsabilit politica istituzionale; - la responsabilit penale: riguardo lautorizzazione a procedere contro un membro del governo, necessario che essa sia concessa dalla camera di appartenenza o, se appartengono a camere diverse o non sono membri delle camere, la concessione dellautorizzazione spetta al Senato. Dibattuta la definizione di reato ministeriale; la tesi maggiormente soddisfacente risulta quella che considera ministeriale i reati che possono compiersi solamente in quanto si abbia veste di ministro.
Pagina 31

Istituzioni di diritto pubblico

GLI ORGANI AUSILIARI 18. A tali organi definiti ausiliari, ma che non fanno parte della pubblica amministrazione, la costituzione dedica la sezione III del titolo III della parte II ovvero gli articoli 99 e 100. 19. Larticolo 99 sancisce che il consiglio nazionale delleconomia e del lavoro (CNEL) composto da esperti e rappresentanti delle categorie lavorative, e che un organo consultivo del governo e delle camere per le materie economico-sociali; il testo fondamentale attribuisce a tale organo liniziativa legislativa e la possibilit di contribuire alla elaborazione della legislazione economica e sociale, entro i limiti stabiliti dalla legge. 20. Il primo comma dellarticolo 100 prevede il Consiglio di Stato. Esso un organo preesistente allordinamento repubblicano e svolge un duplice ruolo (consultivo e giurisdizionale-amministrativo). suddiviso in sei sezioni delle quali le prime tre hanno funzione consultiva e le altre hanno funzione giurisdizionale. LAdunanza Generale, che include tutti i componenti del consiglio di stato, esercita le funzioni consultive rilasciando pareri distinti in tre categorie: facoltativi, obbligatori e vincolanti; lAdunanza Plenaria, composta dal presidente del consiglio di stato e da 12 consiglieri, si occupa di esaminare ricorsi di particolare importanza o che danno luogo a contrasti giurisprudenziali. 21. La Corte dei conti il massimo organo di controllo sullamministrazione dello stato la suprema magistratura in tema di contabilit pubblica cos come sancito dal secondo comma dellarticolo 103. E composta da un presidente, nominato dal consiglio dei ministri e da magistrati, un procuratore generale, vice procuratori generali, sostituti procuratori per un totale di pi di 500 unit. Essa coadiuva il parlamento nello svolgimento della funzione ispettiva. Le leggi n. 19 e 20 del 1994 e la legge n. 639 del 1996 hanno riformato lordinamento della corte dei conti alla quale sono attribuite funzioni: - Di controllo: pu essere preventivo di legittimit o successivo; - Consultive: esprime pareri ed in particolare obbligatorio il suo parere sulle leggi che modifichino le attribuzioni della corte stessa e sulle norme che modificano la legge sulla contabilit generale dello stato; - Giurisdizionali: tale funzione viene esercitata da sezioni regionali istituite presso ogni capoluogo di regione e tende a risolvere i contenziosi di tipo contabile, pensionistico, del pubblico impiego, sulla responsabilit civile dei funzionari dello stato. 21. Risulta non proprio facile dare collocazione e qualificazione alle autorit indipendenti; innanzitutto indispensabile precisare che tali organismi sono caratterizzati da una accentuata indipendenza dai poteri dello stato e soprattutto da quelli di governo. Alcune peculiari caratteristiche delle autorit indipendenti sono:
Pagina 32

Istituzioni di diritto pubblico

- lintervento in materie inerenti i diritti costituzionalmente garantiti alla persona; - le loro funzioni vanno dalla disciplina della materia, alla repressione degli abusi e alla decisione dei conflitti non sostituendosi mai, per, alla preposta autorit giudiziaria; - per la preposizione dei titolari allufficio bisogna tener conto delle condizioni soggettive speciali sancite dalla legge ed anche degli organi competenti alla scelta per la preposizione; - i titolari allufficio delle autorit garanti non sono esposti a responsabilit politica.

Pagina 33

Istituzioni di diritto pubblico

IL POTERE GIURISDIZIONALE 1. Nellordinamento repubblicano il potere giurisdizionale risulta articolato, considerando a parte la corte costituzionale, in cinque branche principali: - la magistratura ordinaria; - la magistratura amministrativa; - la magistratura contabile; - la magistratura tributaria; - la magistratura militare. Esclusa la magistratura ordinaria, le restanti assumono carattere di giudici speciali e trovano un riferimento diretto nella costituzione od anche indiretto come, ad esempio, per la magistratura tributaria. In siffatto sistema si colloca la Corte di cassazione, che lorgano pi alto della magistratura ordinaria, la quale assicura la uniforme interpretazione ed applicazione delle norme giuridiche e coordina i rapporti fra le varie giurisdizioni, essa inoltre risolve i conflitti fra i giudici speciali, o fra questi e i giudici ordinari. Larticolo 104 sancisce il cos detto principio di autonomia e indipendenza da ogni altro potere dellordine giudiziario, il quale amministra la giustizia in nome del popolo, cos come detta larticolo 101 che apre la sezione I del titolo IV della parte II del testo fondamentale. Lindipendenza istituzionale della magistratura ordinaria assicurata dal Consiglio Superiore della Magistratura. Esso presieduto dal presidente della repubblica (2 comma articolo 104). Le funzioni del CSM sono elencate dallarticolo 105 e cio assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, promozioni e provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati. Tra attribuzioni pi delicate del CSM figura la decisione dei procedimenti disciplinari tendenti ad accertare le responsabilit dei magistrati per la violazione degli obblighi derivanti dal rapporto di pubblico impiego, o a seguito di accertata la responsabilit civile per danni cagionati nellesercizio delle funzioni giudiziarie. Lazione disciplinare nei confronti dei magistrati spetta al ministro di grazia e giustizia a memoria dellarticolo 107 e al procuratore generale presso la corte di cassazione. Seguendo in parte il modello del consiglio superiore della magistratura sono state introdotte strutture di autogoverno anche per le principali giurisdizioni speciali dando svolgimento all articolo 108 che, ponendo una riserva assoluta di legge, affida alla legge il compito di assicurare lindipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali nonch del pubblico ministero presso di esse e degli estranei che partecipano allamministrazione della giustizia. larticolo 101 sancisce il principio che i giudici sono soggetti soltanto alla legge. Ci comporta lapplicazione in modo imparziale del diritto positivo e imposizione di indipendenza anche allinterno delle strutture organizzative. Larticolo 102 pone un divieto assoluto per listituzione di giudici straordinari e di giudici speciali. Il divieto riguarda listituzione di nuovi
Pagina 34

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

Istituzioni di diritto pubblico

giudici speciali, mentre per quelli preesistenti alla sua entrata in vigore la costituzione ha richiesto una revisione, salvo che per il consiglio di stato, la corte dei conti ed i tribunali militari. 9. Larticolo 106 dispone che laccesso alla magistratura ordinaria sia regolato dal concorso, anche se non in maniera assoluta. 10. Larticolo 107 garantisce ai magistrati linamovibilit; ovvero essi non possono essere dispensati o sospesi, trasferiti o destinati ad altra funzione se non per decisione del consiglio superiore della magistratura. Lo stesso articolo al terzo comma sancisce il principio dellorganizzazione verticale della magistratura: infatti i magistrati si distinguono tra loro soltanto per diversit di funzioni ( di legittimit, di merito, requirenti). 11. Larticolo 109 stabilisce che allautorit giudiziaria dispone direttamente della polizia giudiziaria ovviamente a fini strumentali alle sue attivit.

Pagina 35

Istituzioni di diritto pubblico

LA CORTE COSTITUZIONALE 1. Il titolo VI, concernente le garanzie costituzionali, dedica la sezione I alla Corte costituzionale; infatti gi larticolo 134 sancisce i campi di competenza della corte ovvero: - la legittimit costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge dello stato e delle regioni; - sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello stato e su quelli tra lo stato e le regioni, e tra le regioni; - sulle accuse promosse contro il presidente della repubblica.

2.

Larticolo 135 stabilisce che la corte costituzionale si compone di 15 giudici nominati per 1/3 dal presidente della repubblica, 1/3 dal parlamento in seduta comune, 1/3 dalle supreme magistrature ordinaria ed amministrative. Per i giudici eletti dal parlamento si richiede una maggioranza qualificata dei due terzi nei primi tre scrutini, mentre nei successivi scrutini si richiede la maggioranza dei 3/5. I giudici di scelta presidenziale vengono nominati dal capo dello stato con decreto controfirmato dal presidente del consiglio, questultimo per non produce nessuna proposta ufficiale. infine i giudici eletti dalle supreme magistrature vengono eletti a maggioranza assoluta. La durata in carica di 9 anni, non ammesso il rinnovo della nomina o della elezione, e nemmeno la prorogatio. Ai componenti della corte sono riconosciute ampie garanzie: limmunit penale per i voti dati e delle opinioni espresse nellesercizio delle loro funzioni e limprocedibilit dellazione penale nei loro confronti senza lautorizzazione a procedere da parte della corte. La corte in quanto organo costituzionale dotata di ampia autonomia: elegge in suo seno il Presidente (art. 135 5 comma); ha autonomia regolamentare; sottratta al controllo da parte della Corte dei conti La sua composizione cambia esclusivamente nel caso di giudizi penali: infatti ai giudici preposti vengono aggiunti 16 membri tratti a sorte da un elenco di cittadini aventi i requisiti per leleggibilit a senatore, che il parlamento compila ogni nove anni. 3. La prima e caratterizzante funzione della corte costituzionale sancita dallarticolo 134 quella riguardante lespressione di un giudizio sulle controversie relative alla legittimit costituzionale della legge e degli atti aventi forza di legge. Il ricorso alla corte limitato ai maggiori enti territoriali (stato, regioni e province autonome). Pu configurarsi la possibilit che il giudizio venga instaurato: - in via principale (o di azione ): in tal caso il ricorso resta nella disponibilit di chi lo ha promosso, il quale pu anche rinunziarvi,
Pagina 36

Istituzioni di diritto pubblico

con lassenso della controparte, determinando cos lestinzione del processo. Le fattispecie sono: limpugnazione statale delle leggi regionali e limpugnazione regionale degli atti legislativi statali e delle altre regioni; da precisare che per le regioni e le province autonome limpugnazione ammessa solo per invasione della loro sfera di competenza, mentre limpugnazione statale assolve alla funzione di controllo ed ammessa sia per contrasto di interessi che per motivi di legittimit; - in via incidentale: in tale circostanza la competenza della corte viene attivata in seguito ad un incidente processuale, infatti larticolo 1 della legge costituzionale n. 1/48 stabilisce la questione di legittimit costituzionale rilevata dufficio o sollevata da una delle parti nel corso di un giudizio rimessa alla Corte purch siano soddisfatti seguenti requisiti : a) rilevanza: si verifica la circostanza che il giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della questione; si preclude, cos, la possibilit di sottoporre alla corte disposizioni che non sono attinenti alla controversia principale; b) non manifesta infondatezza: il giudice comune si limita ad accertare sommariamente lesistenza di un dubbio di incostituzionalit, rinviando cos la questione alla Corte. Il giudice comune provvede sulla questione di legittimit con lordinanza ovvero latto processuale mediante il quale viene respinta o accettata lipotesi dellesistenza di un dubbio di incostituzionalit; nel secondo caso, altres, lordinanza dispone la sospensione del processo e la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale. Lordinanza non impugnabile, ma qualora respinga leccezione di incostituzionalit, le parti possono riproporla allinizio di ogni grado successivo del processo; se ne chiede la motivazione, sia in caso di rigetto sia in caso di rimessione della questione alla Corte: in tal caso lordinanza deve argomentare sulla rilevanza e sulla non manifesta infondatezza del dubbio di incostituzionalit. Altro requisito di ammissibilit della questione la corretta individuazione delloggetto e del parametro del giudizio. Fanno parte delloggetto; secondo larticolo 134, le leggi ed atti aventi forza di legge dello Stato e delle regioni cio le leggi ordinarie, le leggi costituzionali e di revisione costituzionale. Per parametro si intende linsieme delle regole sovraordinate in base alle quali viene valutata dalla Corte la legittimit degli atti di rango legislativo. Il nucleo di questo insieme costituito dalla costituzione e dalle leggi costituzionali, le norme cosiddette interposte (es.: legge di delega), mentre questione controversa lappartenenza a questo
Pagina 37

Istituzioni di diritto pubblico

nucleo da parte delle consuetudini costituzionali interpretative o integrative: a tal proposito la corte sembra orientarsi positivamente. Per quanto riguarda i vizi denunciabili, essi vengono ricondotti alle categorie dellincompetenza, della violazione di legge (costituzionale o interposta), delleccesso di potere (legislativo). Lincompetenza ricorre quando latto viene emanato da un organo o un soggetto non titolare del potere esercitato, per tale aspetto viene di solito considerato vizio nella sua formazione. 4. Larticolo 18 della legge n. 87/1953 dispone che la corte giudica in via definitiva con sentenza, mentre tutti gli altri provvedimenti di sua competenza sono adottati con ordinanza. Le sentenze devono contenere lindicazione dei motivi di fatto e di diritto oltre al dispositivo, mentre le ordinanze sono succintamente motivate. Distinguiamo due categorie fondamentali ed altre categorie intermedie che si sono create successivamente: a) sentenza di rigetto: con essa la Corte dichiara linfondatezza della questione prospettatale; non viene accertata la legittimit costituzionale della disposizione, ma la corte dichiara non fondato il dubbio di incostituzionalit. Gli effetti della suddetta sentenza sono vincolanti esclusivamente per il giudice rimettente, mentre non creano vincoli per gli altri giudici che possono anche riproporre la questione negli stessi termini in cui stata ritenuta infondata dalla corte; b) sentenza di accoglimento: con essa la Corte, dichiarando illegittima la disposizione sottopostale, fa cessare erga omnes lapplicazione della stessa dal giorno successivo alla pubblicazione nella gazzetta ufficiale o nel bollettino regionale. Si ricordi che laccoglimento pu anche essere parziale. Lefficacia di tale sentenza retroattiva tranne che per i cosiddetti rapporti esauriti. Fra le categorie intermedie, introdotte dalla corte per limitare alcune lacune normative, distinguiamo: c) sentenze interpretative di rigetto: con essa la corte dichiara infondata la questione sottopostale perch dalla disposizione enunciata pu trarsi unaltra norma compatibile con il parametro costituzionale; d) sentenze interpretative di accoglimento: con esse la corte lascia inalterato il testo dellatto legislativo a lei sottoposto, ma mi limita le potenzialit circoscrivendo la possibilit di ricavarne norme, poich dichiara illegittima quella costruita in base alla interpretazione da essa ritenuta contrastante con la costituzione ; e) decisioni creative: con essa la corte aggiunge o sostituisce precetti normativi per correggere una omissione del legislatore;

Pagina 38

Istituzioni di diritto pubblico

f)

decisione-monito, sentenze-delega e le sentenze additive di principio costituiscono tecniche decisionali della corte utilizzate per segnalare la necessit di intervento da parte del legislatore.

5.

la seconda competenza assegnata alla corte dalla costituzione inerisce la risoluzione dei conflitti di attribuzione. E innanzitutto importante precisare che col termine conflitto ci si vuole riferire alla situazione di contrasto fra pi organi o soggetti in relazione alla diversa interpretazione da essi data alle norme regolanti le proprie sfere di azione. I conflitti positivi ricorrono quando gli organi o soggetti si dichiarano competenti in a provvedere su una determinata materia. I conflitti negativi si hanno quando gli organi o soggetti si dichiarano tutti incompetenti. I conflitti virtuali si hanno quando, esistendo contestazione sulla spettanza, si teme che un organo o soggetto diverso agisca in materia. I conflitti reali si hanno quando sorgono dalla concreta azione di organi o soggetti. Loggetto del conflitto la spettanza delle attribuzioni, intesa come lesione della propria sfera operativa derivante dallatto o comportamento concreto di un altro potere. Parametro del giudizio sono le norme costituzionali attributive della competenza; si tendenzialmente favorevoli ad ammettere in qualit di parametro anche quelle norme integrative delle suddette norme costituzionali. Il procedimento viene instaurato su iniziativa di parte, e cio con ricorso proposto dal potere che lamenta la lesione. Non sono previsti termini di decadenza. La pronuncia ha efficacia erga omnes, sia in quanto annulla latto, sia soprattutto in quanto afferma la competenza per il caso concreto. 6. Due sono i casi di responsabilit del capo dello Stato: alto tradimento e attentato alla costituzione. La corte giudica nella speciale composizione integrata di 16 giudici estratti a sorte. Il procedimento viene suddiviso in una fase istruttoria durante la quale pu anche essere ordinata la sospensione dalla carica del presidente, e in una fase dibattimentale nella quale viene a realizzarsi il contraddittorio fra limputato e i commissari di accusa eletti dal parlamento. La sentenza chiude il giudizio da pubblicare nella gazzetta ufficiale. In caso di condanna la corte ha ampio potere di determinare la pena nei limiti dei massimi previsti alla normativa vigente; infine la sentenza della corte non impugnabile ma soltanto ammessa la revisione cos come ammessa la riabilitazione del condannato. 7. Altra funzione della Corte, stavolta affidatale non dalla Costituzione, ma da una legge costituzionale, la n. 1 dell 11 marzo 1953 riguarda il giudizio di ammissibilit del referendum abrogativo. Con la sentenza la Corte decide sulla ammissibilit o meno del quesito referendario, considerato che il parametro
Pagina 39

Istituzioni di diritto pubblico

non solo larticolo 75 della Costituzione ma, come la Corte stessa ha indicato, vi sono da considerare anche i cosiddetti valori di ordine costituzionale. Se viene dichiarata linammissibilit il referendum non avr corso, anche se ammessa la ripresentazione del quesito identico a quello giudicato inammissibile; inoltre da ritenere rilevante che la dichiarazione di ammissibilit del referendum non preclude alla Corte il nomale sindacato sulla situazione normativa conseguente alla delibera popolare abrogativa.

Pagina 40

Istituzioni di diritto pubblico

PARTE SECONDA DIRITTO AMMINISTRATIVO

Pagina 41

Istituzioni di diritto pubblico

Istituzioni di diritto pubblico


PARTE SECONDA DIRITTO AMMINISTRATIVO

LA FUNZIONE AMMINISTRATIVA 1. Lamministrazione una delle funzioni che spetta al potere esecutivo, essa: a) cura degli interessi pubblici in modo immediato, cio lo Stato cura direttamente con essa i propri interessi; b) attivit concreta, cio opera direttamente sulla realt esterna, modificando di fatto le situazioni esistenti, e non limitandosi ad impartire ordini; c) attivit normalmente spontanea, in quanto liniziativa pu essere presa dagli stessi organi amministrativi decidenti; d) attivit normalmente discrezionale, nel senso che gli organi amministrativi hanno la facolt di scelta fra due o pi comportamenti tranne che nei casi espressamente previsti dalla legge, ci ovviamente ai fini di curare concretamente gli interessi. Esistono tuttavia dei fini fondamentali ed imprescindibili cui tende lattivit della pubblica amministrazione (P.A.) tra cui: a) mantenimento dellordine interno e della sicurezza esterna; b) compiti di propulsione economica e benessere sociale. Nellambito dellattivit amministrativa tra le varie distinzioni che la dottrina ha formulato, importante evidenziare e segnalare quella che si rif al contenuto che lattivit amministrativa pu presentare nel concreto, cio: a) amministrazione attiva: lamministrazione a cui demandato il compito di realizzare gli interessi della collettivit; b) amministrazione consultiva: con essa si identificano tutti i soggetti chiamati ad esprimere un giudizio/parere su un argomento di competenza di un altro soggetto; i suddetti pareri possono essere facoltativi, obbligatori, vincolanti e non; c) amministrazione di controllo: in tale tipologia consideriamo quei soggetti chiamati a svolgere lattivit di verifica, preventiva o successiva, sulla legittimit od opportunit delle decisione adottate dallamministrazione attiva; d) spesso viene affiancata alle suddette attivit anche lamministrazione contenziosa, intesa come quellattivit tesa a
Pagina 42

Istituzioni di diritto pubblico

risolvere eventuali conflitti tra titolari e destinatari della funzione amministrativa. 2. Larticolo 97 della costituzione sancisce che i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che sia assicurato il buon andamento e limparzialit dellamministrazione. Da una attenta analisi si evincono i seguenti principi: - principio di legalit: un principio implicito negli articoli 24, 97, 114 della Costituzione; le conseguenze derivanti da suddetto principio sono la tipicit dei provvedimenti amministrativi, leccezionalit dellesecutoriet degli atti stessi e leccezionalit degli atti amministrativi destinati a formare certezza legale privilegiata; - principio di buona amministrazione: mediante tale principio si voluto imporre alla P.A. il rispetto dei criteri di efficienza, efficacia (ed economicit) [vedi strumenti quali la conferenza di servizi, gli accordi di programma, lautocertificazione]; - principio dimparzialit: sancito dallarticolo 3 ed anche dal 97 della Costituzione implica che la P.A. conduca la sua azione in maniera oggettiva. E opportuno annoverare in aggiunta ai predetti principi anche i seguenti: - principio delle autonomie locali e del decentramento amministrativo; - principio dellindipendenza di alcuni organi della P.A.; - principio della responsabilit della P.A.; - principio della tutela del privato contro gli atti della Pubblica Amministrazione. LORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA 3. E sempre larticolo 97 della Costituzione ad influire sul tema in quanto prevede una riserva di legge (relativa) per ci che riguarda lorganizzazione della P.A.. Lo strumento organizzatorio comune a qualsiasi soggetto spetti disciplinare lorganizzazione della P.A. la prassi amministrativa intesa come interpretazione delle norme vigenti. Ovviamente il soggetto fondamentale ed il pi importante della P.A. lo Stato, inteso come soggetto detentore della sovranit e titolare del potere dimpero. E opportuno distinguere lente pubblico dal soggetto pubblico: il primo privo della caratteristica della rappresentativit di comunit, da ci desumiamo che il soggetto pubblico anche ente pubblico. Gli organi rispondono al principio generale che vede lesercizio delle loro proprie funzioni soggetto ad un mandato di durata determinata, salvo il caso di prorogatio; essi possono essere distinti in organi: - individuali; - collegiali (perfetti e imperfetti, effettivi e supplenti); - a rilevanza esterna o interna; - rappresentativi o non rappresentativi:
Pagina 43

Istituzioni di diritto pubblico

- organi persone giuridiche; Le caratteristiche proprie di tali soggetti ed enti si possono riassumere in: - autonomia: capacit di definire le norme del proprio comportamento e di quello di terzi che con esso vengono in rapporto, distinguiamo: autonomia normativa: la capacit riconosciuta ad un ente di darsi un proprio ordinamento mediante lemanazione di norme vincolanti per s stesso e per i terzi; autonomia organizzativa: consiste nellindipendenza nei rapporti con gli organi superiori dello Stato, si distingue, in base allaspetto cui si riferisce, in autonomia contabile, finanziaria, di gestione, etc. Normalmente si riferisce ad organi dello Stato e di altri enti e non agli enti; autonomia politica: consiste nella possibilit che lente ha di determinare il proprio comportamento, cio nellattivit concreta di indirizzo politico e amministrativo; - autarchia: capacit di amministrarsi da s, di provvedere, cio, ai propri bisogni imponendo ai terzi il proprio volere in modo unilaterale; - autotutela: capacit di risolvere i conflitti attuali o potenziali che possono sorgere con i soggetti terzi in seguito alla produzione di provvedimenti; distinguiamo: autotutela decisoria: viene attuata attraverso lemanazione di un atto amministrativo; distinguiamo: o spontanea: lamministrazione agisce dufficio e si pu avere in tal caso: lannullamento, la revoca o la sanatoria del provvedimento; o necessaria: si ha nellambito dei controlli amministrativi e in caso di inattivit dellente; o contenziosa: fa riferimento al campo dei ricorsi amministrativi (ricorso in opposizione, ricorso gerarchico, ricorso straordinario al Presidente della Repubblica); autotutela esecutiva: consiste nellinsieme delle attivit che vengono poste in essere al fine di dare esecuzione ed attuazione alle decisione gi formalizzate dallamministrazione; autotutela sui rapporti: consiste nella possibilit, da parte dellamministrazione, di agire nei confronti del
Pagina 44

Istituzioni di diritto pubblico

terzo che adotti un comportamento non conforme alle aspettative della stessa; a questa ipotesi appartengono le sanzioni amministrative, distinte in positive o punitive. LA CAPACITA DI AGIRE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 4. E di cruciale importanza la definizione della capacit di agire della P.A., ovvero dellorgano, dellente o del soggetto amministrativo: la suddetta capacit viene denominata competenza. Distinguiamo in merito tre categorie: - competenza per materia: essa comporta la ripartizione dei compiti, contribuendo al formarsi di rami specializzati allinterno della P.A.; - competenza per territorio: essa presuppone lidentit di competenza per materia, comportando, per, la ripartizione dei compiti in riferimento allambito territoriale; - competenza per grado: essa presuppone identit di competenza per materia e per territorio, comporta la ripartizione dei compiti in seno allo stesso ramo della P.A. secondo il criterio gerarchico (interno o esterno). Il trasferimento di competenza da un organo/soggetto ad un altro consentito dalla disciplina attraverso la previsione degli istituti della: - avocazione: essa consiste nella possibilit che lorgano gerarchicamente superiore assuma la competenza di un organo inferiore; - delegazione: essa consiste nel conferimento ad altro organo/ente, in maniera autoritaria ed unilaterale, di una competenza relativa ad una determinata materia. Tale trasferimento di competenza si ha mediante un particolare atto denominato delega o delegazione amministrativa;da precisare infine che il delegato assume solo lesercizio del potere, non anche la titolarit che rimane sempre in mano al delegante. A seconda dei soggetti tra cui si verifica il trasferimento di competenza distinguiamo la delega interorganica e la delega intersoggettiva. Infine la delega va distinta dal decentramento, dalla delega di firma, dallavvilimento dellufficio. PROVVEDIMENTI E MERI ATTI AMMINISTRATIVI 5. Lattivit della pubblica amministrazione assai complessa. importante distingue tra: - attivit giuridica: il risultato dellesercizio della funzione amministrativa e si tradurr necessariamente in un atto (provvedimenti e meri atti); - attivit materiale: il risultato di comportamenti di fatto che non necessariamente discendono da atti.

Pagina 45

Istituzioni di diritto pubblico

6.

La nascita dellatto amministrativo provvedimentale (provvedimento amministrativo), viene determinata dallesercizio del potere amministrativo. Quindi i presupposti essenziali sono: - che lesercizio del potere avvenga da parte di un organo o soggetto inserito nellambito dellorganizzazione amministrativa; - che sia espressione di un potere giuridico esercitabile in via unilaterale; - che riguardi una fattispecie concreta. Dalla combinazione tra i presupposti essenziali dellatto amministrativo nascono gli elementi essenziali dellatto stesso: - la competenza, cio che il rapporto tra il soggetto di pubblica amministrazione e la fattispecie che deve esaminare, in relazione alla quantit (quantum) di potere che gli ha. Come si precedentemente evidenziato, ricordiamo nuovamente che la competenza pu essere per territorio, per materia e per grado; - la causa, cio il rapporto tra l interesse che il legislatore ha voluto in via generale ed astratta che lamministrazione tutelasse e linteresse che concretamente lamministrazione persegue con lemanazione del provvedimento in relazione alla fattispecie concreta; - la funzione, cio il modo in cui il potere si fa atto; ovverosia tutto quel processo attraverso il quale la pubblica amministrazione realizza allinteresse alla cui tutela essa preposta. Oltre agli elementi essenziali sono da tenere in considerazione eventuali elementi esterni allatto che possono caratterizzare lo stesso per effetto della decisione discrezionale dellamministrazione, tali sono gli elementi accidentali: - la condizione: una determinazione accessoria che fa dipendere gli effetti da un evento futuro ed incerto; - i termini: consistono nel decorso di un tempo in cui possono o debbono verificarsi gli effetti dellatto; - i modi: sono particolari oneri imposte perch gli effetti dellatto possano prodursi. Il fatto che i provvedimenti amministrativi siano condizionati dalla legge, fa s che indirettamente, sia questultima a determinare le caratteristiche fondamentali degli stessi che sono: - la nominativit: ogni atto deve essere previsto dalla legge e non lasciata allamministrazione la libert di creare nuovi atti amministrativi a differenza di quanto accade nel diritto privato;

Pagina 46

Istituzioni di diritto pubblico

- la tipicit: latto amministrativo pu perseguire solo ed esclusivamente linteresse previsto dalla legge e non un altro differente; - limperativit: il provvedimento espressione del potere di imperio e dunque capace di agire su posizioni giuridiche di terzi anche senza il consenso di questultimi; - la unilateralit: anche questa caratteristica espressione del potere di imperio, infatti per dar vita ad un atto amministrativo non necessario la volont del destinatario; - la inoppugnabilit: gli atti della pubblica amministrazione possono essere impugnati solo di fronte ad un organo della giustizia amministrativa oppure in via di autotutela contenziosa nei termini decadenziali previsti dalla legge ; - la presunzione di legittimit: latto si presume legittimo fin quando lautorit amministrativa o giurisdizionale non ne sospendano lesecutivit e lesecutoriet. Volendo procedere alla qualificazione degli atti amministrativi, esamineremo il provvedimento amministrativo dal punto di vista della causa, da ci avremo gli atti: - discrezionali: lautorit amministrativa ha il potere di scegliere nellambito dei confini previsti dalla norma al fine di determinare linteresse concreto da perseguire; la discrezionalit riguarda il se, come, quando esercitare il potere; da sottolineare la non coincidenza esistente tra la discrezionalit amministrativa e la discrezionalit tecnica; - vincolati: in tal caso lautorit amministrativa obbligata comunque allemanazione dellatto. Mentre esaminando il provvedimento amministrativo dal punto di vista della funzione, distingueremo gli atti in: - perfetti: se il procedimento attraverso il quale si completano terminato; - esecutivi: se sono idonei a produrre modificazioni della realt esterna per le quali sono stati posti in essere. Infine riguardo al soggetto emanante gli atti, li distinguiamo in: - semplici: se emanati da un organo individuale; - collegiali: se emanati da un organo collegiale; - collettivi: se, per dar vita allatto amministrativo, necessaria la presenza di pi organi; - complessi: se latto il risultato di una serie di volizioni, anche esterne, la cui somma costituisce la determinazione finale.
Pagina 47

Istituzioni di diritto pubblico

7.

Il procedimento amministrativo lo strumento attraverso il quale si esercita il potere amministrativo e si d vita al provvedimento amministrativo. Ladozione del procedimento risponde allesigenza del rispetto della legalit di agire, cos come sancito dallarticolo 97, ed con la legge n. 241 del 1990 che si ha laffermazione dei princpi generali che devono star alla base del procedimento amministrativo, ed essi sono il principio della ragionevolezza, della economicit, della celerit, del contraddittorio e dellaffidamento. La stessa legge, ai fini di garantire che lesercizio della funzione avvenga con le modalit, termini, tempi previsti dalla legge nei confronti dellamministrazione cos come nei confronti dei terzi, ha previsto la nomina, per ogni procedimento, di un responsabile dello stesso. In caso di patologia del procedimento lo stesso verr rinnovato dal momento in cui si sia verificata lillegittimit. Il procedimento amministrativo si compone di 5 fasi che passeremo ad analizzare singolarmente. A) iniziativa: essa consiste nellatto o comportamento che fanno scattare lobbligo di pronuncia dellamministrazione. Liniziativa pu essere portata avanti dalla stessa amministrazione (distinguiamo in tal caso iniziativa obbligatoria, dufficio o facoltativa), da altra amministrazione o da un privato. Si distinguono cos, in relazione ai vari proponenti, atti di domanda o di richiesta, le istanze e le petizioni ed infine latto di denuncia; B) istruttoria: attraverso questa fase che lamministrazione raccoglie tutti i dati necessari ed utili ai fini della propria determinazione; C) deliberativa o decisoria: questa la fase relativa alla determinazione finale; si rivela tanto pi lunga e complessa quanto pi organi siano coinvolti nella decisione; lesercizio della funzione amministrativa pu anche avvenire senza che intervengano atti o provvedimenti, ma semplicemente per silentium: distinguiamo tre casi in cui la legge carica di significato linerzia dellamministrazione cio i casi di silenzio rifiuto, silenzio rigetto e silenzio accoglimento; D) integrativa dellefficacia: non sempre latto in grado di produrre modificazioni nella realt a seguito della conclusione della fase decisoria, ma per meglio tutelare lamministrazione attiva spesso si rendono necessari dei controlli preventivi da parte di altre amministrazioni. Solo successivamente si possono utilizzare quegli strumenti previsti dalla legge al fine di rendere pubblico latto, essi sono: la pubblicazione e la comunicazione e/o notificazione ai diretti interessati; E) esecuzione: questa fase si ha ovviamente a procedimento concluso comportando, dopo lefficacia dellatto, che lo stesso venga portato ad esecuzione. I dati principali sono lesecutivit e lesecutoriet dellatto.
Pagina 48

Istituzioni di diritto pubblico

8.

Siamo in presenza di meri atti amministrativi Quando un soggetto pubblico esprime una semplice propria facolt. Tali atti si caratterizzano in quanto si rivolgono alla definizione di una fattispecie concreta; i meri atti amministrativi offrono unampia casistica: le manifestazioni di giudizio: pareri tecnici, parere tecnico-giuridici,quelli giuridico-amministrativi; le dichiarazioni di scienza: certificati; gli atti di accertamento o i verbali; le ordinanze amministrative e le circolari; le manifestazioni di desiderio; limportanza di tali atti consiste nel fatto che esse sono istruzioni vincolanti per i destinatari pur non essendo dei provvedimenti, nonostante ci condividono con questi ultimi tutti i principi generali previsti dalla legge n. 241 del 1990 ed in particolare, il principio della pubblicit e dellaccesso. Infine, importante la constatazione che la pubblica amministrazione, per il raggiungimento dei fini istituzionali, ha la possibilit di utilizzare anche altri atti che non abbiano necessariamente la forma di provvedimento ovvero di atto unilaterale; infatti la legislazione ha individuato figure intermedie ovvero: gli accordi sostitutivi del provvedimento ; gli accordi di programma e le convenzioni fra amministrazioni; le convenzioni urbanistiche ; le concessioni. I VIZI DEGLI ATTI AMMINISTRATIVI

9.

Latto amministrativo viziato quando difforme dalla norma che lo regola. Possiamo individuare due categorie di vizi dellatto amministrativo: se la norma una norma giuridica , il vizio che ne consegue sar di legittimit e latto sar illegittimo; lillegittimit dellatto pu essere pi o meno grave delineando cos, rispettivamente le due categorie: - della nullit: nullo (o inesistente) latto che manchevole di uno dei presupposti essenziali richiesti dalla legge. Infatti latto nullo per: inesistenza del soggetto; incompetenza assoluta; inesistenza delloggetto, si realizza nelle seguenti tre ipotesi: o impossibilit delloggetto; o illiceit delloggetto; o indeterminatezza o indeterminabilit delloggetto; incapacit naturale dellagente (art. 428 c.c.);
Pagina 49

Istituzioni di diritto pubblico

mancata individuazione del soggetto destinatario; mancanza di forma (nei casi in cui richiesta ad substantiam). Le conseguenze della nullit si ricavano dai principi generali con laggiunta di alcuni casi validi proprio per latto amministrativo; quindi latto nullo: o anche inefficace (quod nullm est nullum producit effectum); o non richiede espressa dichiarazione di nullit in quanto va semplicemente accertata; o non pu essere annullato o revocato, infatti esso inesistente; o non pu sanarsi n convalidarsi, essendo invece ammessa la conversione di un atto nullo in un altro valido qualora presenti gli elementi essenziali di questo.

- dellannullabilit: annullabile latto che viziato in alcuno dei suoi elementi essenziali . I vizi di legittimit che possono incidere sugli elementi essenziali sono: incompetenza:si verifica quando il soggetto d vita ad un atto che eccede la sfera di attribuzione dellorgano o dellente. La distinguiamo in assoluta e relativa anche se lincompetenza assoluta implica la nullit dellatto; lincompetenza relativa si distingue in base al fatto che sia riferita al grado, alla materia o al territorio; eccesso di potere: esistono diverse figure irrilevanti in cui viene riscontrato un eccesso di potere, esse sono: sviamento di potere: consiste nellutilizzo di un potere discrezionale della P.A. per un fine diverso da quello per il quale le era stato conferito oppure nellutilizzo di un potere diverso da quello previsto dalla legge pur avendo come fine il pubblico interesse; travisamento ed erronea valutazione dei fatti; illogicit: si verifica quando venga riscontrato un contrasto tra le varie parti dellatto; motivazione insufficiente o incongrua: si verifica quando si omettono circostanze rilevanti o ci si riferisce esclusivamente a elementi insufficienti oltrech irrilevanti; contraddittoriet tra pi atti ovvero nello stesso atto; vizio della funzione: si ha quando non viene osservata una circolare causando cos contraddizione tra volont manifestata in generale dalla P.A. e quella manifestatasi nel caso singolo dellinferiore gerarchico;
Pagina 50

Istituzioni di diritto pubblico

disparit di trattamento; ingiustizia manifesta; violazione e vizi del procedimento; vizi della volont: si verifica quando venga emanato a seguito di violenza morale, errore o dolo; violazione di legge: una figura residuale in quanto ricomprende tutte quelle specie di vizi che non rientrano nelle precedenti due categorie. Possiamo raggrupparli per: vizio di forma; difetto di motivazione; inosservanza delle disposizioni relative alla valida costituzione dei collegi; contenuto illegittimo. Le conseguenze dellatto annullabile si ricavano anchesse dai principi generali con laggiunta di alcuni casi validi proprio per latto amministrativo, ma nel caso dellannullabilit si pone il problema dellefficacia provvisoria dellatto e, conseguenzialmente, dellesecutoriet dello stesso. Affinch latto perda la sua efficacia necessaria una sentenza costitutiva dellautorit giudiziaria amministrativa preceduta da ricorso oppure un atto di ritiro della autorit amministrativa che lo ha emanato o di una gerarchicamente superiore, dufficio o su ricorso. Per gli atti amministrativi ad efficacia protratta nel tempo si pone il problema se lannullabilit sia o meno configurabile. Il problema stato risolto dalla dottrina rilevando il caso della invalidit sopravvenuta: essa si verifica quando per il mutamento delle circostanze e della legislazione, latto diventa illegittimo successivamente alla sua produzione. Tale circostanza viene risolta mediante lemanazione di un apposito atto di ritiro: la rimozione (o abrogazione) con efficacia ex nunc, ovvero dal momento in cui si verificano le condizioni per linvalidit.

se la norma non giuridica il vizio conseguente sar di merito e latto sar inopportuno. E inopportuno latto contrario ai principi di opportunit e di convenienza ai quali latto stesso avrebbe dovuto ispirarsi. Tali atti sono suscettibili di autotutela, infatti rileviamo: annullamento per vizi di merito; revoca; caducazione; riforma.
Pagina 51

Istituzioni di diritto pubblico

Latto amministrativo che non sia radicalmente nullo, ma solo annullabile pu essere, anzich ritirato, sanato con una successiva manifestazione di volont di autotutela da parte della P.A., si hanno quindi le due ipotesi di: sanatoria dellatto viziato: essa tende ad eliminare il vizio che inficia latto, distinguiamo ancora: o la ratifica; o la convalida; o la conversione; o la riforma; conservazione dellatto viziato: mira a rendere latto inattaccabile con i ricorsi amministrativi o giurisdizionali, si hanno le ipotesi di: o inoppugnabilit; o acquiescenza; o conferma. Infine, altre definizioni: Latto illecito quando viene a ledere un diritto soggettivo perfetto del singolo oppure una norma penale. Latto illegittimo quando si pone in contrasto con una norma che tutela in via indiretta e riflessa un interesse differenziato del singolo ovvero un interesse legittimo.

I MEZZI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 10. La P.A. per il raggiungimento del suo scopo si avvale non soltanto di soggetti, ma anche di beni che costituiscono il patrimonio dello Stato. I beni di cui si serve la P.A. rappresentano la categoria dei beni pubblici che si distinguono da quelli privati in quanto vengono sottoposti ad un diverso regime giuridico. I beni pubblici si dividono in demaniali e patrimoniali indisponibili; larticolo 822 del c.c. indica i beni demaniali mentre larticolo 826 c.c. enumera i beni patrimoniali indisponibili. I beni demaniali sono caratterizzati da: - lessere esclusivamente beni immobili o universalit di mobili; - lappartenenza allo Stato o ad un altro ente pubblico. La demanialit di una bene coinvolge le sue pertinenze e le servit costituite a favore del bene demaniale, mentre non hanno carattere demaniale le accessioni ed i frutti dei beni demaniali se non, precedentemente al distacco, qualificati come pertinenze.
Pagina 52

Istituzioni di diritto pubblico

Inoltre possiamo distinguere i beni demaniali in due grandi categorie: - beni del demanio necessario: essi sono di esclusiva propriet dello Stato e non possono che appartenere ad esso e sono: demanio marittimo: comprende il lido del mare, i porti, le lagune, i canali, le pertinenze e la loro tutela affidata al ministero dei trasporti e della marina mercantile; demanio idrico: comprende i fiumi, i laghi, i torrenti, i ghiacciai, le acque sorgenti, la loro tutela affidata al ministero dei lavori pubblici e al prefetto; demanio militare: comprende le fortezze, le piazzeforti, le installazioni missilistiche, i porti e gli aeroporti militari che sono tutelati dal ministero della difesa; La tutela affidata ai Ministeri sopra citati viene d vita alla cosiddetta polizia demaniale. - beni del demanio accidentale (o eventuale): demanio accidentale statale, provinciale, comunale: comprende acquedotti, strade, beni storici ed archeologici e si suddivide in: o demanio stradale; o demanio aeronautico; o acquedotti; o beni di interesse storico, artistico ed archeologico (i poteri di polizia demaniale sono attribuiti al Ministero per i beni culturali e per lambiente). demanio accidentale regionale: ne fanno parte i porti lacuali oltre quelli gi di propriet della Regione; in Sicilia, regione a Statuto Speciale, appartengono al demanio regionale i beni gi appartenenti al demanio statale esclusi quelli del demanio militare e quelli di interesse e carattere nazionale; demanio comunale specifico: ne fanno parte i cimiteri ed i mercati di propriet del Comune. I beni demaniali godono di un particolare regime, infatti non possono essere alienati, n usucapiti, non sono suscettibili di esecuzione forzata n di espropriazione ed infine non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano. Per godere del sopra descritto regime, necessario descrivere quali sono gli atti che consentono ad un bene di acquisire la qualit di bene demaniale, fermo restando che, per i beni del demanio necessario, la qualit di bene demaniale coincide con gli eventi che coinvolgono lesistenza dello stesso. Gli atti occorrenti affinch un bene diventi demaniale sono:
Pagina 53

Istituzioni di diritto pubblico

- la costruzione del bene: pu anche avvenire ad opera di privati purch nellinteresse della P.A.; - un effettivo atto di destinazione pubblica del bene: la concreta destinazione del bene alla funzione per la quale era stato costruito. I beni patrimoniali vanno distinti in indisponibili e disponibili. I beni appartenenti allo Stato o agli enti territoriali che non siano demaniali costituiscono il patrimonio dello Stato. Larticolo 826 c.c. li enumera: o le foreste; o le miniere, le cave e le torberie (se non lasciate alla libera disponibilit del proprietario del fondo); o le acque termali e minerali; o le caserme, gli armamenti, gli aeromobili militari e le navi da guerra; o le cose di interesse storico, archeologico, paleontologico e artistico; o i beni costituenti la dotazione del Presidente della Repubblica. Anche agli enti territoriali appartengono beni patrimoniali disponibili ed indisponibili; nelle Regioni a Statuto speciale sono indicati dallo stesso, mentre in quelle a Statuto ordinario tali beni sono indicati dalla legge n. 281 del 1970. Agli enti non territoriali appartengono solamente beni patrimoniali. I beni patrimoniali indisponibili possono formare oggetto di: - alienazione: fatta sempre salva la destinazione del bene a pena di annullabilit; - usucapione: ammessa solamente lusucapione di un diritto reale semprech non sia pregiudicata la pubblica destinazione del bene. - La propriet dei beni mobili non pu acquistarsi se non intervenuta la sottrazione alla loro destinazione originaria secondo le leggi vigenti. Lamministrazione dei beni pubblici consta di varie e complesse attivit che danno luogo a due categorie distinte di atti: atti di conservazione e manutenzione ed atti di utilizzazione. Lamministrazione dei beni demaniali comprende lattivit di costruzione e manutenzione dei beni, nonch lattivit di polizia e di tutela degli stessi beni, ci in quanto sono destinati a soddisfare bisogni collettivi.

Pagina 54

Istituzioni di diritto pubblico

LA RESPONSABILITA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 11. La P.A. entra in rapporti di diritto pubblico e privato con altri soggetti giuridici. Tra gli obblighi fondamentali che la pubblica amministrazione incontra nei suoi rapporti con i terzi v quello di non intaccare la sfera giuridica altrui (principio del neminem laedere). La violazione del suddetto obbligo comporta responsabilit per la P.A. che sar tenuta a risarcire i danni eventualmente cagionati ai terzi. I caratteri propri della responsabilit della P.A. cono costituiti da: - la necessit di un evento dannoso; - il risarcimento a carico della Pubblica Amministrazione. Per quanto riguarda la responsabilit contrattuale trovano applicazione i principi generali previsti dal codice civile. La materia della responsabilit precontrattuale si rif agli articoli 1337 e 1338 c.c. In tal il giudice deve accertare se la P.A. si comportata da corretto contraente. Art. 1337 - Trattative e responsabilit precontrattuale. Le parti, nello svolgimento delle trattative e nella formazione del contratto, devono comportarsi secondo buona fede (c. 81, 1175, 1358, 1366, 1375). Art. 1338 - Conoscenza delle cause d'invalidit. La parte che, conoscendo o dovendo conoscere l'esistenza di una causa d'invalidit del contratto (c. 1418 ss.), non ne ha dato notizia all'altra parte tenuta a risarcire il danno (c. 2043 ) da questa risentito per avere confidato, senza sua colpa, nella validit del contratto (c. 139, 1398). Riguardo la responsabilit extracontrattuale della P.A., superato ormai positivamente il problema riguardante lammissibilit o meno di tale responsabilit, oggi non si ha dubbio alcuno sul fatto che anche la P.A. tenuta a risarcire i danni cagionati ad altri con la propria condotta.

Pagina 55

Istituzioni di diritto pubblico

PARTE TERZA LA TUTELA NEI CONFRONTI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Pagina 56

Istituzioni di diritto pubblico

Istituzioni di diritto pubblico


PARTE TERZA LA TUTELA NEI CONFRONTI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

I RICORSI AMMINISTRATIVI 1. I ricorsi amministrativi hanno costituito e tuttora costituiscono uno dei mezzi di difesa delle situazioni giuridiche soggettive, che il privato ritiene violate per effetto di atti o di comportamenti omissivi da parte della pubblica amministrazione. Il ricorso gerarchico quel mezzo ordinario attraverso il quale linteressato chiede alla pubblica amministrazione di rivedere latto ritenendo che questultimo abbia leso un diritto soggettivo oppure un interesse legittimo. Esso pu essere impugnatorio o no, a seconda che viene esperito contro un provvedimento dellautorit amministrativa richiedendone lannullamento o la revoca oppure si avanzi il riconoscimento di un diritto. Il termine entro cui i proporre il ricorso fissato 30 giorni dalla data di piena conoscenza dellatto da impugnare. Lautorit amministrativa che riceve il ricorso, ha la potest di sospendere lefficacia dellatto impugnato, dufficio e su istanza di parte. Infine con riferimento al silenzio eventualmente serbato dallamministrazione chiamata in causa, il nuovo regime prevede che, trascorso infruttuosamente il termine di 90 giorni dalla data di presentazione del ricorso senza che lamministrazione abbia deciso o comunicato la decisione allinteressato, il ricorso si intende respinto a tutti gli effetti. La conseguenza di ci che il privato pu impugnare latto originario innanzi al giudice amministrativo o, in alternativa, con ricorso straordinario al capo dello Stato. Il ricorso in opposizione rivolto allamministrazione da cui promana latto lesivo di una situazione giuridica del privato, affinch venga annullato o riformato secondo i motivi di legittimit e/o di merito indicati. Esso quindi un rimedio contro gli atti della pubblica amministrazione e costituisce, infatti, uno dei mezzi di tutela del privato. un ricorso eccezionale poich pu essere azionato solo nei casi previsti dalla legge a differenza di quello gerarchico che pu essere proposto nei confronti di qualsiasi atto della pubblica amministrazione. Il ricorso straordinario al Capo dello Stato. Il termine di presentazione della dal ricorso e stabilito in centoventi giorni dalla piena conoscenza del
Pagina 57

Istituzioni di diritto pubblico

provvedimento; inoltre tale ricorso ammissibile contro il provvedimento originario, gravato da ricorso gerarchico, a seguito del quale lamministrazione abbia serbato il silenzio per 90 giorni. Lattuale orientamento indica la preferenza di questo ricorso rispetto a quello giurisdizionale.

RICORSI GIURISDIZIONALI AMMINISTRATIVI 2. Le controversie aventi ad oggetto gli interessi legittimi sono affidate al complesso formato dai T.A.R. e dal Consiglio di Stato nonch dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana . La giurisdizione amministrativa viene divisa in tre sottocategorie o tipi: - la giurisdizione generale di legittimit; ha carattere generale nel senso che vi rientrano tutte le controversie aventi ad oggetto la legittimit di un atto amministrativo lesivo di un interesse legittimo. I poteri del giudice sono limitati allannullamento dellatto che sia affetto, appunto, da vizi di legittimit; - la giurisdizione speciale di merito; ha carattere eccezionale e si aggiunge a quella di legittimit. Qui il giudice dispone di poteri pi ampi: istruttori, cognitivi e decisori; - la giurisdizione speciale esclusiva: ha la caratteristica che nelle materie in essa ricomprese si prescinde dalla regola generale del riparto. Oltre al pubblico impiego le materie pi importanti sono tutte le controversie in materia di pubblici servizi, le controversie aventi per oggetto gli atti e i comportamenti delle P.A. in materia di urbanistica ed edilizia, le controversie in materia di espropriazione, eccetera. Per individuare quale sia il tribunale amministrativo davanti al quale bisogna presentare il ricorso, la legge prevede due criteri: quella della sede dellente che ha emanato latto, e quello dellefficacia territoriale dellatto stesso. Gli atti impugnabili sono i provvedimenti amministrativi anche taciti o non definitivi emanati da una autorit amministrativa nellesercizio di una funzione amministrativa. Non sono impugnabili gli atti che non hanno carattere lesivo, gli atti gi annullati o quelli radicalmente nulli o inesistenti. Il termine per ricorrere ha carattere perentorio ed di 60 giorni decorrenti dalla data della comunicazione personale (notifica) e da quella di pubblicazione per i terzi interessati per i quali non richieste la comunicazione personale. Per le pretese patrimoniali dei pubblici dipendenti vale il termine di prescrizione di cinque anni anzich quello di decadenza di 60 giorni.

Pagina 58

Istituzioni di diritto pubblico

Lintroduzione del giudizio si ha dunque con il ricorso, atto scritto in carta bollata recante lintestazione del T.A.R. ed i seguenti elementi: - generalit del ricorrente, - specificazione del provvedimento impugnato, - esposizione della vicenda da cui nasce la controversia, - lindicazione e lo svolgimento dei motivi sui quali il ricorso fondato, - la precisazione della domanda rivolta al tribunale nonch leventuale richiesta motivata di previa sospensione cautelare dellesecuzione del provvedimento, - la sottoscrizione del ricorrente e dellavvocato patrocinante. Nel termine di cui si detto, a pena di inammissibilit, il ricorso deve essere notificato allautorit emanante e ad almeno uno dei controinteressati, se ve ne sono. Entro 30 giorni dallultima notifica il ricorso in originale con lallegata documentazione attestante le avvenute notifiche devessere depositato a pena di decadenza presso lapposito ufficio del T.A.R.; si allega inoltre, anche la documentazione relativa al ricorso. La costituzione delle controparti avviene con apposito atto di resistenza entro 20 giorni dal termine stabilito per il deposito del ricorso; solitamente il resistente usa produrre i documenti successivamente cio: 20 giorni prima delludienza di trattazione per i documenti e 10 giorni prima per la memoria. anche ammessa la costituzione in udienza, ma senza alcun deposito di documenti o difese scritte. Latto conclusivo del processo la sentenza anche se bisogna ricordare che le sentenze interlocutorie, che decidono solo su questioni strumentali, lasciano in piedi il processo. Le sentenze definitive, invece, concludono il processo e si distinguono a seconda che pongano fine al ricorso in rito oppure nel merito mediante le sentenze di rigetto o di accoglimento che a loro volta si distinguono in: costitutive, dichiarative e di condanna. La sentenza deve riportare la motivazione e il dispositivo ed sottoscritta dal Presidente del Collegio giudicante e dal giudice estensore, viene pubblicata mediante deposito in cancelleria ed immediatamente esecutiva. Le sentenze dei T.A.R. sono impugnabili con ricorso al Consiglio di Stato (per il T.A.R. Sicilia lorgano deputato a tale funzione il Consiglio di Giustizia Amministrativa). La legittimazione ad appellare spetta alle parti necessarie rimaste in tutto o in parte soccombenti nel giudizio di primo grado compresi i controinteressati che non avevano ricevuto la notifica del ricorso. Poich la sentenza di primo grado immediatamente esecutiva, lappellante, che dalla sua esecuzione riceverebbe un danno grave e irreparabile, pu chiederne la sospensione. Il termine per ricorrere di 60 giorni dalla notifica
Pagina 59

Istituzioni di diritto pubblico

della sentenza oppure di un anno dalla pubblicazione mediante deposito in cancelleria. La costituzione dellappellato prevista nei 30 giorni successivi a quello del deposito della ricorso, ma tale termine non perentorio. richiesta la difesa legale riservata gli avvocati abilitati al patrocinio davanti alle giurisdizioni superiori. Anche in questo caso il giudizio si conclude con la sentenza che pu essere di rito o di merito; questultima si distingue sentenze di rigetto o di accoglimento che, a loro volta, comprendono sentenze di puro annullamento, sentenze di annullamento con rinvio al T.A.R., sentenze di accoglimento con lesame del merito non effettuato in primo grado, sentenze di accoglimento con riesame del merito. Se le possibili impugnazioni vengono respinte ovvero non vengono proposte, la sentenza del TAR o del Consiglio di Stato passa in giudicato; ci significa che la richiesta ed i motivi sui quali essa era fondata restano definitivamente disciplinati dalle statuizioni contenute nella sentenza senza che sia possibile riaprire la questione in un nuovo giudizio. previsto solamente il rimedio per i casi in cui lamministrazione non ottemperi al giudicato: esso il cosiddetto giudizio di ottemperanza.

IL RICORSO ALLA GIURISDIZIONE ORDINARIA NEI CONFRONTI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Si pu ricorrere al giudice ordinario quando la pubblica amministrazione abbia tenuto un comportamento non semplicemente illegittimo, ma ingiusto, ledendo un diritto soggettivo. I poteri del giudice ordinario presentano, per, dei limiti: - il giudice ordinario, esaminato latto pu valutare solo la sua legittimit (conformit a norme giuridiche) e non il merito (e opportunit, convenienza); - il giudice ordinario, se riconosce latto illegittimo, non pu annullarlo potendo invece solamente non applicarlo dichiarandolo illegittimo e decidendo come se latto non esistesse; - il privato, se vuol ottenere anche lannullamento dellatto, deve rivolgersi al giudice amministrativo (TAR); - il giudice ordinario pu condannare la pubblica amministrazione al risarcimento del danno causato ai sensi dellarticolo 2043 del codice civile; [art. 2043. Risarcimento per fatto illecito. Qualunque fatto doloso o colposo, che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno]; - il giudice ordinario non pu mai sostituirsi alla pubblica amministrazione per il principio della separazione dei poteri.
Pagina 60

Istituzioni di diritto pubblico

PARTE QUARTA IL DECENTRAMENTO POLITICO - REGIONALE

Pagina 61

Istituzioni di diritto pubblico

Istituzioni di diritto pubblico


PARTE QUARTA IL DECENTRAMENTO POLITICO - REGIONALE

LA RIFORMA DEL TITOLO V DELLA COSTITUZIONE 1. Il costituente ripartiva la Repubblica in regioni, province e comuni, quindi disciplinava prima le Regioni (art. 115 -127) e poi le province e i comuni (art. 128-133). La costituzione del 1948 dettava i seguenti principi e disposizioni in materia: alle regioni spettavano le funzioni amministrative relative alle materie sulle quali avevano competenza legislativa (principio del parallelismo delle funzioni). Alle regioni era riconosciuta autonomia finanziaria, ma solamente secondo le norme e nei limiti stabiliti dalle leggi della Repubblica. Era fatto espresso divieto alle regioni di ostacolare la mobilit di persone e cose, di istituire dazi e di limitare il diritto dei cittadini a lavorare dunque. Era riconosciuto a ciascuna regione autonomia statutaria sulla propria organizzazione interna. Quanto alle province e ai comuni la costituzione rinviava a leggi generali della repubblica. Gli anni 90 sono stati anni di grande trasformazione, citiamo alcuni provvedimenti: - il nuovo ordinamento delle autonomie locali permise a province e comuni di dotarsi di propri statuti; - la nuova legislazione elettorale comunale e provinciale introdusse lelezione diretta dei vertici monocratici delle amministrazioni locali; - il nuovo ordinamento della finanza e della contabilit degli enti locali; - la legge sui controlli degli atti amministrativi regionali e locali ovvero la cosiddetta legge Bassanini; Dopo le riforme costituzionali ogni regione ha un ordinamento a s con un livello di differenziazione rispetto alle altre destinato a dilatarsi nel tempo sempre pi. Con riguardo ai contenuti lo Statuto Regionale disciplina la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione. Quanto al procedimento lart. 123 prevede che lo Statuto sia approvato dal Consiglio Regionale con voto a maggioranza assoluta in due successive deliberazioni a distanza di almeno due mesi. Quanto ai vincoli che lo Statuto deve rispettare larticolo 123 della costituzione indica il limite generale dellarmonia con la costituzione; riguardo ad
Pagina 62

Istituzioni di diritto pubblico

organizzazione e funzionamento della regione, la forma di governo deve rispettare una serie di vincoli costituzionali che portano ogni singola regione a muoversi dentro un percorso in parte gi tracciato. Infine, quanto alle funzioni amministrative la riforma costituzionale ha sostituito il criterio del cosiddetto parallelismo delle funzioni con lapplicazione del cosiddetto principio di sussidiariet verticale; larticolo 118 dispone infatti che in via generale le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni. Dopo la riforma titolo V della costituzione, le leggi regionali non sono pi sottoposte al visto preventivo del governo. stato abrogato larticolo 125 della costituzione che prevedeva i controlli dello stato sugli atti amministrativi della regione. Larticolo 116 della costituzione che riguarda le cinque regioni a statuto speciale rimasto pressoch immutato a parte lespressione bilingue per la Valle dAosta e il Trentino Alto Adige. Novit sono state apportate a tali regioni sulla base di statuti definiti speciali.. Le specialit consiste nel fatto che: - gli statuti vengono adottati con legge costituzionale; - tali regioni hanno sempre competenza legislativa in un numero di materie pi ampio di quello previsto per le regioni ordinarie; - hanno una competenza legislativa esclusiva in alcune materie nonch una competenza integrativa-attuativa per lattuazione ed integrazione di leggi dello stato; - hanno una ampia autonomia finanziaria sulla base di discipline diverse che assicurano risorse ingenti alle Regioni a statuto speciale. Per quanto riguarda i rapporti internazionali la regione pu concludere, nelle materie di sua competenza, accordi internazionali sia con Stati che con enti subnazionali non italiani. Pu esercitare tale facolt nei casi e nelle forme stabilite dalla legge statale. Sempre per le materie di propria competenza le regioni concorrono alla formazione degli atti comunitari ed inoltre partecipano allattuazione ed allesecuzione degli atti dellunione europea. Per i rapporti con lo Stato, oltre quanto gi precedentemente descritto, si pu fare riferimento a quanto previsto dallarticolo 118 della costituzione. Ogni singola regione pu concludere intese con altre regioni ai fini di migliorare lesercizio delle proprie funzioni e pu istituire a tale scopo organi interregionali comuni: la legge regionale ratifica tali intese. Dopo la riforma del 2001 le regioni e gli enti locali sono stati posti sullo stesso piano per molti aspetti; resta da evidenziare il fatto che il legislatore costituzionale, con lart. 123, ha voluto imporre ad ogni regioni di dotarsi, nel proprio statuto, del consiglio delle autonomie locali in qualit di organo di raccordo permanente tra regione ed enti locali.
Pagina 63