LA RIFORMA DEL TITOLO V DELLA COSTITUZIONE E LA COMPETENZA CONCORRENTE (Fabrizio Dal Passo)

LE NUOVE ESIGENZE DI GOVERNANCE* IN UN SISTEMA POLICENTRICO "ESPLOSO (*) Il concetto di governance usato in questo testo sostanzialmente assimilabile, anche se non perfettamente coincidente, con quello usato nel Libro bianco sulla governance europea pubblicato dalla Commissione europea il 25 luglio del 2001. Tale concetto in quella sede cos definito: Il concetto di governance designa le norme, i processi, e i comportamenti che influiscono sul modo in cui le competenze sono esercitate a livello europeo, soprattutto con riferimento ai principi di apertura, partecipazione, responsabilit, efficacia e coerenza. Ovviamente questa solo una delle accezioni possibili per definire il concetto di governance. Essa non certamente la sola oggi adottata e si differenzia in ogni caso dal concetto usato invece in sede ONU dalla Commissione sulla governance globale. Nel famoso rapporto del 1995 Our Global Neighbourhood, questa Commissione ebbe a definire cos la governance: Governance is the sum of the many ways individuals and institutions, public and private, manage their common affairs. It is a continuing process through which conflicting or diverse interests may be accomodated and co-operative action may be taken. It includes formal institutions and regimes empowered to enforce compliance, as well as informal arrangements that people and instiutions either have agreed to or perceive to be in their interest". In questa sede, come si vedr pi avanti, al concetto di governance si fa riferimento per indicare delle tecniche e dei raccordi di carattere legislativo, regolamentare, normativo, amministrativo, di prassi e di comportamenti che occorrer sviluppare per consentire il funzionamento complessivo del sistema italiano, cos come delineato dal nuovo titolo V della parte II della Costituzione. 1. Alcune delle innovazioni pi rilevanti e dei problemi pi attuali e significativi derivanti dalla riforma del titolo V della parte II della Costituzione. Qualche riflessione introduttiva. Le innovazioni in materia di attuazione delle normative comunitarie come riflesso della nuova allocazione del potere legislativo fra legislatore statale e legislatori regionali. Come stato gi messo in rilievo da molti[1] e in questo stesso numero di questa Rivista stato ampiamente sottolineato da G.Falcon e da A.Corpaci[2], non vi alcun dubbio che la riforma del titolo V della parte II della Costituzione contenuta nella l. cost. n. 3 del 2001 cambia in profondit molti aspetti del nostro sistema costituzionale, e non solo di quella parte tradizionalmente confinata a quello che, secondo alcuni, costituiva il sistema costituzionale delle autonomie locali[3] e che altri, invece, avevano preferito definire come lo Stato regionale italiano[4]. Il mutamento riguarda, infatti, cos profondamente il sistema complessivo che oggi, ispirandosi a un titolo di un A. famosissimo e caro a tanti di noi[5], si deve riconoscere che sostanzialmente cambiato lo stesso "Ordinamento repubblicano". Su questo piano, e guardando per prima cosa all'aspetto, ormai sempre pi rilevante, del raccordo fra sistema costituzionale italiano e sistema europeo, merita innanzitutto sottolineare che lampiezza e la profondit di questo mutamento ha tra i suoi effetti pi importanti la ridefinizione costituzionale del posto delle regioni rispetto allUnione europea e la definitiva costituzionalizzazione del peso del legislatore regionale nellattuazione degli atti normativi comunitari. In questa stessa Rivista L.Torchia[6] sottolinea che un sicuro effetto della riforma del titolo V della parte II della Costituzione stato quello di dare pieno riconoscimento costituzionale al diritto comunitario, e trae da questa constatazione conseguenze molto rilevanti che non riguardano certamente solo il nuovo posto delle regioni e delle autonomie locali nel sistema costituzionale ma sono destinate ad estendersi a

tutto lordinamento. Le innovazioni relative a questa materia giungono infatti fino ad incidere in misura molto profonda sul rapporto stesso fra ordinamento italiano e ordinamento comunitario, obbligando a superare definitivamente la logica, ancora talvolta perdurante, della separazione per approdare, senza pi riserve e finalmente a tutto tondo, alla logica della integrazione. Non solo: come viene esattamente messo in luce nello stesso saggio, le innovazioni introdotte su questo terreno sono comunque tali da imporre di riconoscere "per Costituzione", e quindi sulla base di un dato e di una copertura costituzionale, che per quanto riguarda il rapporto con le fonti comunitarie le leggi (e i legislatori) regionali sono parificati alla legge (e la legislatore) statale. Il che resta vero anche per quanto riguarda lambito in cui comunque riservata al legislatore statale la determinazione dei principi fondamentali. Sullampiezza di questo ambito, nel caso della attuazione con legge regionale di atti comunitari, si potrebbe forse discutere[7]. E certo comunque che, quale che sia lampiezza della legislazione concorrente nello specifico settore dei rapporti delle regioni con lUnione europea (e dei rapporti internazionali[8]), anche rispetto allattuazione delle norme comunitarie occorre in ogni caso fare i conti con gli effetti della costituzionalizzazione di un sistema di separazione di competenze fra il legislatore statale e quello regionale che assume, nel nuovo quadro, un valore di carattere generale. Anche in questo settore, infatti, la competenza esclusiva dello Stato resta limitata alla legislazione attuativa rientrante nelle materie elencate nel secondo comma dellart. 117 mentre per tutte le materie restanti deve comunque intervenire il legislatore regionale. Inoltre, come dicono giustamente anche Falcon[9] e Caretti[10] in questa Rivista, ormai da escludere in via generale che nelle materie di competenza concorrente lo Stato possa stabilire altro che i principi fondamentali a lui riservati e dunque non vi dubbio che, quale sia la soluzione che si voglia dare al problema dellestensione della competenza concorrente nel settore comunitario, in tutte le materie diverse da quelle riservate alla competenza esclusiva dello Stato ex art. 117 secondo comma Cost. la piena attuazione delle norme comunitarie richiede comunque lintervento del legislatore regionale (e lo stesso vale anche per dare attuazione alle norme, oggi anche potenzialmente sempre pi numerose, di derivazione internazionale[11]). Tale intervento potr ovviamente svilupparsi secondo due modalit diverse (a seconda che si operi in materie di competenza concorrente o di competenza esclusiva delle regioni) ove si segua la tesi sostenuta da L.Torchia[12] e che pare pi immediatamente discendente dal nuovo dato normativo (e soprattutto dal nuovo sistema costituzionale). Secondo questa impostazione anche in questo ambito le materie che rientrano nella competenza concorrente sono soltanto quelle specificamente elencate nel terzo comma dellart.117 mentre tutte le altre, eccezion fatta per quelle riservate esplicitamente allo Stato dal secondo comma dellart. 117, sono di competenza esclusiva delle Regioni. Lintervento del legislatore regionale si svilupper, invece, secondo un unico tipo di modalit (quella propria della legislazione concorrente) se ci si dovesse orientare per una lettura, peraltro possibile sul piano letterale, che dilati la competenza concorrente relativa ai rapporti internazionali e con lUnione europea delle Regioni prevista dal terzo comma dellart.117 Cost., fino a fare di questa materia una sorta di altra materia trasversale[13] tale da ricomprendere per attrazione ogni legge regionale di attuazione degli atti normativi comunitari, quale che sia la materia nella quale essa in concreto interviene. E' certo comunque che, sulla base del nuovo sistema costituzionale, lintervento del legislatore regionale costituzionalmente necessario ogniqualvolta si tratti di dare attuazione ad atti normativi comunitari che richiedano ladozione con legge e che non rientrino nel limitato numero di materie riservate alla competenza esclusiva dello Stato. Del resto questa innovazione, particolarmente incisiva sul piano del raccordo fra fonti comunitarie e fonti statali e regionali, non altro che la conseguenza del generale mutamento di rapporti e di ambito di competenze fra le leggi (le fonti legislative) e i legislatori che questa riforma introduce nel sistema italiano. Laspetto pi macroscopico della riforma riguarda, infatti, proprio il totale ripensamento di come organizzato e allocato il potere legislativo nel nostro ordinamento. I contributi di P.Caretti[14] e di R.Tosi[15], forse pi aperto a valorizzare linnovazione il primo e forse pi attento a cercare qualche elemento di continuit con

lesperienza precedente il secondo, mettono entrambi in risalto lincidenza di questo mutamento e segnalano quanto ampi e nuovi siano i problemi a cui occorre far fronte. Su questo piano il dato pi rilevante, dimostrato anche dalle riflessioni appena fatte rispetto ai problemi relativi alle leggi di attuazione degli atti normativi europei, che il legislatore statale ha perso il suo potere di intervento generale su ogni materia; potere che invece, malgrado la previsione della competenza concorrente in capo alle Regioni, gli era pienamente riconosciuto nel sistema precedente. Nel nuovo sistema costituzionale il legislatore statale e quello regionale operano, dunque, sempre in regime di separazione di competenze e in una posizione di parit gerarchica nel sistema delle fonti. Parit che si traduce anche nella parit dei limiti e dei vincoli che entrambi incontrano. Da questo punto di vista deve essere sottolineata con attenzione limportanza che nel nuovo sistema assume il primo comma dellart. 117. Questa norma, stabilendo che la potest legislativa esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonch dei vincoli derivanti dallordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali[16], assume infatti una funzione cardine: quella di esplicitare la assoluta parificazione dei due legislatori. Parificazione che non viene messa in discussione neppure dalla competenza concorrente di cui allart. 117 terzo comma, giacch, come si gi ricordato, va profilandosi un consenso sempre pi solido in ordine al fatto che in queste materie vi sia una ripartizione di competenze fra il legislatore regionale (che non pu dettare principi fondamentali nella materia e che quindi deve rispettare quelli eventualmente previsti da leggi dello Stato) e legislatore statale (che non pu comunque stabilire in quelle stesse materie altro che principi fondamentali e dunque deve lasciare integralmente al legislatore regionale di definire e disciplinare ogni altro aspetto). 2. Le innovazioni in materia di amministrazione e le prime considerazioni sul quadro complessivo che discende dal nuovo sistema costituzionale. Non meno rilevanti sono le considerazioni che si devono fare per quanto riguarda le norme sullamministrazione. Il nuovo art.118 Cost., soprattutto se considerato nel contesto di tutte le innovazioni normative che direttamente o indirettamente toccano lamministrazione, fonda un nuovo sistema amministrativo, che costituisce il pi immediato e diretto riflesso di quanto previsto dal nuovo art. 114 Cost., secondo il quale la Repubblica costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Citt metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. Sulla base di queste norme, lamministrazione italiana si configura oggi non solo come un sistema compiutamente e definitivamente policentrico, ma anche come un sistema in cui, indipendentemente da quale sia il legislatore competente a legiferare nelle diverse materie, lamministrazione deve incentrarsi primariamente sui Comuni. Lamministrazione statale e quella regionale, in modo sostanzialmente analogo a quanto accade per Provincie e Citt metropolitane[17], in tanto hanno ragione di esistere e di operare in quanto ci sia necessario per assicurare lesercizio unitario delle funzioni ad esse assegnate e sempre che questo avvenga sulla base dei principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza. In sostanza, sotto il profilo dell'amministrazione, Stato e Regioni sono posti esattamente sul medesimo piano delle Provincie e delle Citt metropolitane. Questo aspetto essenziale del nuovo quadro costituzionale in materia di amministrazione e di ripartizione delle funzioni amministrative fra i soggetti che costituiscono la Repubblica ai sensi dell'art.114 Cost., non messo in discussione n dallosservazione che comunque lart. 118 secondo comma prevede che le funzioni amministrative a Comuni, Provincie e Citt metropolitane debbano essere conferite con legge dello Stato o della Regione, a seconda dellambito di competenza di ciascun legislatore, n dal fatto che lart. 117 secondo comma preveda fra le competenze esclusive dello Stato anche quella di definire le funzioni fondamentali di questi stessi enti. L'art.118 secondo comma, infatti, certamente importante perch definisce i soggetti e le fonti competenti a operare i conferimenti e, su questo piano ha indiscutibilmente effetti e conseguenze molto rilevanti. Dal canto suo l' art. 117, secondo comma, lettera p) importante perch sancisce che comunque spetta alla legislazione statale definire

il nocciolo duro delle funzioni fondamentali (e quindi anche della competenze) comunali e provinciali e delle Citt metropolitane (il che costituisce un elemento di parificazione fra questi enti che peraltro non mette in discussione la primazia dei Comuni stabilita dal primo comma dellart. 118 Cost.). Entrambe queste norme, tuttavia, non incidono sotto alcun profilo sul fatto che dal punto di vista della possibile titolarit di competenze amministrative Stato, Regioni, Provincie, Citt metropolitane e in un certo senso, sia pure per "sottrazione", anche gli stessi Comuni, sono su un piano del tutto analogo. Ciascuno di questi soggetti, infatti, pu (e deve) avere solo le competenze che a ciascuno sono (e devono essere) conferite (o eventualmente lasciate), tenendo conto unicamente dell'eventuale necessit di garantire l'esercizio unitario della funzione e comunque sempre in applicazione dei principi di sussidiariet, differenziazione e adeguatezza[18]. A questo deve poi essere aggiunta la piena consapevolezza del valore che assume il principio[19] secondo il quale le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, ai fini e sulla base dei criteri appena ricordati, esse non possano ( o debbano ) essere attribuite alle Provincie, Citt metropolitane, Regioni o Stato. Cosa questa che, per un verso, pu in qualche modo consentire di dire che, sia pure solo per "sottrazione", anche i Comuni sono posti su un piano analogo a quello dello Stato, delle Regioni e degli altri enti territoriali, ma che certamente, per un altro verso, impone anche di riconoscere che ai Comuni spetta oggi un ruolo di primazia nel sistema (o, secondo un'altra possibile ma meno condivisibile impostazione di chiusura del sistema) che precedentemente era proprio, caso mai, dell'amministrazione dello Stato[20]. Non si pu dunque non essere colpiti profondamente dalla indubbia rilevanza delle innovazioni intervenute rispetto al sistema precedente e dai problemi che esse pongono rispetto alla necessit di armonizzare tale nuova impostazione generale con le molte altre norme, rimaste immodificate, contenute negli altri titoli della Parte II e in tutta la Parte I della Costituzione[21]. All'interno del quadro fin qui ricostruito si deve poi tener conto anche delle possibili differenziazioni legate non solo alla perdurante presenza delle Regioni a statuto speciale ma anche alla possibilit, riconosciuta a tutte le altre, di stipulare intese differenziate fra Stato e singole Regioni (cfr. nuovo art. 116 Cost.)[22]. E' questa una tematica ancora poco approfondita[23] ma che probabilmente nasconde molti e complessi problemi, anche di carattere procedimentale e attuativo[24]. Quello che certo, comunque, che la previsione stessa delle intese, considerate come strumenti che consentono alle Regioni che le stipulano, di differenziarsi (in misura da stabilire in parte in via generale e in parte di volta in volta) dal "sistema regionale uniforme", costituisce un ulteriore e rilevantissimo elemento di innovazione del sistema costituzionale complessivo. Infine va riconosciuta la dovuta importanza della indubbia, anche se problematica, differenziazione che le singole Regioni possono perseguire attraverso lattivit di carattere internazionale prevista dallart. 117 u.c. e legata alla possibilit di concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato[25]. Tuttaltro che marginale in questo stesso quadro infine l'esistenza, prevista dal nuovo testo dellart. 120 Cost., di un potere sostitutivo del Governo, del tutto sconosciuto nel sistema precedente. Questa previsione si configura certamente come una norma finalizzata a istituire comunque un nuovo istituto di raccordo fra i diversi livelli di un sistema complessivo di governi territoriali che ha perso ogni esplicito riferimento unificante[26]. Tuttavia esso, per le sue dimensioni e per la sua portata, si presenta oggettivamente di problematica definizione e di non facile armonizzazione con le altre parti del nuovo sistema costituzionale. Infatti, anche se, con unimpostazione che si condivide, la maggior parte dei commentatori sembra escludere la possibilit di interventi sostitutivi del legislatore regionale, certo la norma prefigura comunque la possibilit di interventi derogatori della normale ripartizione di competenze e attribuzione di funzioni. La discussione sulla portata di questo nuovo potere ancora solo alle prime battute. E pacifico tuttavia che la sua stessa previsione non semplifica certo i problemi e arricchisce di ulteriori difficolt il lavoro dellinterprete che voglia ricostruire, secondo linee organiche e sufficientemente stabili, il sistema complessivo che da questa riforma scaturisce[27].

Va infine ricordato che, nella ricostruzione delle pi rilevanti linee innovative del nuovo testo costituzionale, agli aspetti sinora richiamati devono essere aggiunte almeno anche le nuove regole in materia finanziaria e quel timido nuovo strumento di raccordo tra Parlamento, Regioni ed enti locali che costituito dalla rinvio che lart. 11 della l. cost. n. 3 del 2001 fa ai regolamenti parlamentari per conferire loro il potere di prevedere la partecipazione di rappresentanti delle regioni, delle provincie autonome e degli enti locali alla Commissione parlamentare per le questioni regionali. Il quadro oggettivamente complesso (e anche complicato) che emerge da tutte queste considerazioni, pur qui espresse in modo sintetico e rapido, per un verso accentua ulteriormente la consapevolezza della portata del cambiamento e per un altro verso consolida la consapevolezza delle difficolt complessive legate alla piena attuazione della riforma. Questa consapevolezza coglie chiunque si misuri con la profondit di queste innovazioni[28] e obbliga a cercare di sviluppare una riflessione di carattere pi generale in ordine alle caratteristiche complessive che, almeno a questo primo stadio del dibattito, questa riforma sembra avere. Una riflessione di questo genere deve comunque scontare una necessaria provvisoriet. Essa infatti potr essere pi compiutamente sviluppata soltanto in futuro, quando alcuni nodi oggi ancora tutti da sciogliere cominceranno a trovare soluzione nella prassi e nella giurisprudenza e quindi alcune linee di tendenza in ordine allatteggiamento prevalente dei diversi attori coinvolti (attori che vanno dallo Stato alle Regioni, agli enti locali, alle stesse forze della politica, della dottrina e della giurisprudenza) cominceranno a diventare sufficientemente chiare e definite. Tuttavia non inutile tentare di cominciare ad abbozzare alcune riflessioni di ordine generale, se non altro per cercare di vedere quale sia il quadro di fondo nel quale sono inseriti i molti singoli problemi, tutti importanti e tutti centrali, che oggi stanno assorbendo la nostra attenzione. 3. Il carattere innovativo della riforma del titolo V della parte II della Costituzione rispetto al quadro costituzionale precedente. I tre elementi in gioco: a) la parificazione e la separatezza dei legislatori; b) la parificazione dello Stato, delle Regioni, delle Provincie, delle Citt metropolitane e dei Comuni quali elementi costitutivi della Repubblica; c) la mancanza di ogni criterio di attribuzione automatica di funzioni amministrative a ciascuno dei diversi livelli di governo, in un sistema che fissa il principio dellattribuzione delle funzioni ai Comuni come principio sempre derogabile sulla base dei criteri di sussidiariet, differenziazione e adeguatezza. Cercando di individuare, allinterno del complesso costituito da tutte queste diverse questioni, quali sono gli assi portanti della riforma e quali le conseguenze essenziali che essa determina, sembra di poter dire che la vera, grande, novit costituita dal combinarsi insieme, in un sistema che proprio per questo nuovo e difficile da definire, di tre grandi aspetti del tutto contrastanti col sistema precedente. Il primo di questi aspetti, stabilito e regolato dal nuovo art.117 Cost., riguarda il fatto che il nuovo sistema si fonda sulla separatezza e sulla parit dei legislatori statale e regionali. I due legislatori, infatti, sono ora sottoposti entrambi ai medesimi vincoli stabiliti dal primo comma dellart.117 Cost. e sono regolati entrambi dal principio dellassegnazione di competenze costituzionalmente definite, collegate a materie costituzionalmente indicate. Inoltre, rovesciando completamente il sistema precedente, la clausola generale di chiusura relativa alle materie non specificamente elencate gioca ora esclusivamente a favore del legislatore regionale. Il secondo aspetto che viene stabilita la parit tra Stato, Regioni, Provincie, Citt metropolitane e Comuni come elementi tutti egualmente costitutivi della Repubblica, specificando che tanto i Comuni quanto le Provincie, le Citt metropolitane e le Regioni sono tutti enti dotati di autonomia nonch di propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione (art. 114, primo e secondo comma). Il terzo aspetto, fondato sulla nuova formulazione dell'art.118 Cost., che viene sancita la potenziale attribuzione delle funzioni amministrative a tutti e ciascuno di questi livelli di governo, senza pi alcuna riserva automatica di competenza che non sia quella, per certi aspetti pi di carattere residuale che di carattere prioritario, legata

allapplicazione del principio generale di attribuzione ai Comuni nel caso in cui una funzione non debba essere conferita ad altro livello di governo in virt dei principi e dei criteri indicati al primo comma dellart.118 Cost.[29]. Questi tre elementi, ciascuno per proprio conto e tutti e tre insieme, concorrono a definire gli aspetti pi significativi e la portata stessa dellinnovazione costituita dal nuovo titolo V della parte II della Costituzione. Essi dunque meritano di essere esaminati uno per uno, avendo per ben presente che tutti e tre concorrono insieme a definire un quadro complessivo che, come si sottolineato gi nel primo paragrafo, modifica profondamente l'intero ordinamento repubblicano.

3.1. La parificazione e la separatezza dei legislatori In virt della parificazione e della separazione dei legislatori noi abbiano oggi un sistema nel quale venuto meno ogni potere unificante da parte della legge. Cos come venuta meno la nozione stessa di legge individuata come una fonte a carattere generale, venuta meno la possibilit che la legge (che nel passato era ovviamente la legge statale), e il legislatore (che nel sistema precedente era ovviamente il legislatore statale) possano svolgere un ruolo generale unificante di tutto il sistema. Il solo dato oggi certamente unificante sul piano generale costituito dalla Costituzione. Dunque sicuramente vero che il Parlamento nazionale, restando titolare del potere di revisione costituzionale (salvo leventuale referendum confermativo) resta titolare di un potere generale di unificazione dellordinamento. Si tratta, per, di un potere che pu essere ora esercitato solo a questo titolo e solo a questo livello. Cosa questa che, per un verso, sottolinea ancora una volta i limiti di una riforma che ha cos profondamente cambiato il sistema complessivo ma non ha modificato la composizione del Parlamento stesso, lasciando cos che questo organo a cui resta la titolarit del potere di unificazione a livello costituzionale rimanga ancora totalmente espressione dello Stato centrale e comunque della sola comunit nazionale, ma per un altro verso segna, e sembra di poter dire con una forza particolarmente incisiva, la portata dellinnovazione intervenuta[30]. Questa innovazione infatti, impedendo ormai alla legge (qualunque essa sia e a qualunque soggetto sia imputata) di porsi come elemento unificante a carattere generale dellordinamento complessivo ha come conseguenza quella di mutare la natura e il concetto stesso di legge. n sostanza, la legge, qualunque legge e a qualunque soggetto imputata fra quelli previsti dalla Costituzione, potr certamente continuare ad avere una portata e un carattere generale rispetto ai destinatari ma non potr pi svolgere il ruolo di unificazione del sistema complessivo. Infatti vero che il legislatore statale mantiene sicuramente competenze esclusive rilevantissime e in grado di assicurare il carattere unitario del sistema complessivo in settori assolutamente essenziali e fondamentali per la convivenza civile, quali, in particolare, quelli della lettera l) dell art. 117 secondo comma concernenti la giurisdizione e le norme processuali, lordinamento civile e penale, la giustizia amministrativa, ed certamente in grado di esercitare in misura rilevante importanti competenze trasversali fra le quali innanzitutto quella relativa alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Esso per ha comunque perso la competenza residuale rispetto alle materie non elencate, comprese quindi quelle assegnate alle Regioni non in virt dellelenco del terzo comma dellart. 117, ma in virt della clausola residuale a loro favore contenuta nel quarto comma di quello stesso articolo. Il che, insieme al fatto che comunque nel sistema precedente il legislatore statale aveva competenza propria anche in tutte le materie di competenza concorrente fa s che oggi si possa segnalare come leffetto pi rilevante del nuovo sistema costituzionale proprio la perdita della competenza generale da parte del legislatore statale. N si pu obiettare che comunque la competenza generale esiste pur sempre, ma questa volta in capo al legislatore regionale quale titolare del potere legislativo esclusivo in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione

dello Stato, secondo quanto recita il quarto comma dellart.117. Infatti certo vero che oggi la competenza residuale spetta al legislatore regionale, ma non per questo il legislatore generale oggi diventato il nuovo legislatore a competenza generale, in grado per questa via di costituire lelemento unificante del sistema. E questo per lovvia ragione che le leggi regionali hanno comunque, in via di principio, una competenza territorialmente limitata al territorio regionale e quindi non possono costituire in alcun modo un elemento unificante su tutto il territorio nazionale nei confronti di tutto lordinamento complessivo. I legislatori dunque sono ora divisi e separati. Nel nuovo sistema, insomma, non solo le leggi sono fra loro divise e separate (come pure avveniva gi prima laddove il criterio di gerarchia era accompagnato dal criterio di competenza, secondo modalit che caratterizzavano il tipo stesso della fonte) ma anche, e soprattutto, nessuna legge pu, per definizione, avere una competenza generale. In altri termini si pu dire che ora tutte le leggi, a qualunque legislatore imputate, sono sempre caratterizzate dal principio di competenza. Il che, per un verso conferma e per un altro verso riflette laspetto di frammentazione e di mancanza di punti unificanti che caratterizza ormai il sistema delle leggi nel nostro Paese. Da un lato si pu certamente continuare a parlare di un unico sistema di fonti, unificato appunto dalla Costituzione nella quale tutte le fonti continuano a trovare il loro radicamento comune. Da un altro lato, per, da ora in poi si dovr davvero parlare di una pluralit di sistemi di fonti, fra loro distinti e divisi separati e facenti capo a soggetti diversi e separati. Peraltro sarebbe troppo facile sostenere che questo semplicemente il pieno inverarsi della pluralit degli ordinamenti giuridici. In questo caso infatti, a ben vedere, non siamo di fronte a due possibili tipi di sistemi giuridici, quello statale e quelli delle Regioni, coesistenti e reciprocamente autosufficienti, unificati dalla Costituzione ma per tutto il resto perfettamente autonomi e separati[31]. Al contrario, siamo in presenza di una ripartizione di competenze operata secondo modalit tali da rendere necessariamente interconnessi i due sistemi di fonti. Da un lato, infatti, si visto che non mancano fra le competenze esclusive dello Stato quelle che, con felice espressione, sono state definite competenze trasversali, per sottolineare il fatto che esse condizionano necessariamente lesercizio di tutte le altre competenze legislative (e non solo) a chiunque assegnate e in qualunque forma esercitate [32]. Da un altro lato, lelenco delle materie riservate al legislatore statale tale da rendere difficile ammettere che lo Stato in quanto tale possa limitarsi a svolgere funzioni solo in quelle materie[33], cos come difficile ritenere, a priori e con certezza, che le Regioni possano svolgere funzioni amministrative solo nellambito delle materie di loro competenza legislativa[34]. Inoltre occorre sempre ricordare che sicuramente Province, Citt metropolitane e Comuni sono destinatari, potenziali e necessari, di funzioni amministrative nelluno e nellaltro campo, sia in quello riservato alla competenza del legislatore statale sia in quello riservato invece alla competenza del legislatore regionale. Risulta pertanto evidente che, se non altro per il modo stesso con cui sono definiti i criteri di attribuzione delle funzioni amministrative fra i diversi soggetti di cui allart. 114 comma 1 della Costituzione, difficile immaginare una perfetta separazione dei diversi ordinamenti, quale la separazione esistente fra i legislatori spingerebbe a ritenere non solo possibile, ma forse persino necessaria. Discende da qui una prima considerazione: il modo col quale organizzata la funzione legislativa nel nuovo sistema consente certamente di affermare che oggi proprio la separazione dei legislatori che segna principalmente lordinamento italiano complessivo. Si potrebbe dunque forse avanzare anche l'ipotesi che la definizione pi incisiva che si possa dare oggi del sistema italiano quella di un ordinamento a regionalismo legislativo. A questa considerazione se ne deve, peraltro, aggiungere subito una seconda: questo sistema a regionalismo legislativo cos spinto, manca di sufficienti elementi unificanti. A questo fine non bastano certamente n i vincoli di cui allart. 117 primo comma, n i vincoli che possono derivare dallesercizio da parte dello Stato delle c.d. competenze trasversali, n il fatto che comunque il legislatore regionale non possa determinare

principi fondamentali nelle materie di competenza concorrente e debba perci rispettare quelli che in queste stesse materie sono eventualmente posti dallo Stato. C in sostanza, nel nuovo sistema, un bisogno oggettivo di elementi unificanti che allo stato attuale del dettato costituzionale non trova soddisfazione adeguata nel sistema stesso. Elementi unificanti che non necessariamente dovrebbero trovare una risposta in meccanismi di carattere gerarchico (probabilmente oggi incompatibili con la logica di fondo del nuovo sistema) ma che dovrebbero almeno essere definiti e individuati con ricchezza di tipologie e fantasia di soluzioni attraverso la definizione di nuove forme di raccordi, di collaborazione, di sostanziale integrazione nei casi in cui ci appaia manifestamente corrispondente allinteresse delle Regioni fra di loro, ovvero delle Regioni e dello Stato complessivamente considerati. 3.2. La parificazione dello Stato, delle Regioni, delle Provincie, delle Citt metropolitane e dei Comuni quali elementi costitutivi della Repubblica. La differenziazione fra Stato, da un lato, Regioni, Provincie, Citt metropolitane e Comuni, dallaltro. Nel quadro descritto al paragrafo precedente, caratterizzato da una parificazione e una separatezza dei legislatori che incide profondamente sul carattere complessivo dellordinamento e induce a guardare con preoccupazione alla insufficiente previsione (anche solo nella forma del raccordo) di adeguati strumenti unificanti fra i diversi legislatori, assume una particolare rilevanza la norma di cui allart. 114 Cost. Norma, questa, che peraltro costituisce, allo stesso tempo, una sorta di premessa e una sorta di conseguenza della scelta di fondo fatta dal nuovo titolo V della parte II della Costituzione. Questa disposizione assume, inoltre, un rilievo ancora maggiore, e pone problemi ancora pi complessi, se la si considera insieme a quanto previsto dal secondo comma dellart. 114, l dove si chiarisce che dai Comuni fino alle Regioni tutti i soggetti costitutivi della Repubblica, escluso lo Stato, sono comunque dotati di autonomia e di propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. Questa secondo comma, infatti, per un verso ribadisce la assoluta eguaglianza per cos dire ontologica che sussiste fra Regioni, Provincie, Citt metropolitane e Comuni (quella stessa identit che gi alla luce dellart. 5 aveva a suo tempo permesso di parlare di sistema costituzionale delle autonomie locali). Per un altro verso, per, essa introduce implicitamente una distinzione rispetto allo Stato, che invece nel primo comma considerato alla medesima stregua degli altri soggetti. Non del tutto chiara la ragione delle due, sicuramente diverse, formulazioni. Sembrerebbe che lesclusione dello Stato dal secondo comma sia dovuta allidea che lo Stato sia comunque titolare della sovranit, mentre agli altri soggetti possono spettare solo condizioni di autonomia. Al contrario la parificazione dello Stato agli altri soggetti contenuta nel primo comma corrisponderebbe alla volont di considerarlo alla stessa stregua degli altri in quanto soggetto costitutivo della Repubblica. Certo che, se anche cos fosse, e se questa dovesse essere la interpretazione che prevarr, resterebbe da chiedersi cosa sia mai la Repubblica. In questo contesto, infatti, essa sembrerebbe essere considerata come un soggetto che non pu identificarsi con lo Stato (perch questo solo un elemento costitutivo di quella) e che allo stesso tempo non pu essere titolare diretta di sovranit (perch questa sembrerebbe implicitamente riservata allo Stato). Quello che si pu dire con ragionevole certezza che comunque questa norma costringe a ripensare a fondo tutto il sistema costituzionale, anche per le conseguenze profonde che le innovazioni introdotte hanno sulla prima parte della Costituzione, a cominciare dallo stesso articolo 5 Cost.. Invero nella nuova formulazione appare tutto da definire quale debba essere il significato del riconoscimento e della garanzia che la Repubblica d alle autonomie locali in base allart. 5. E sarebbe comunque necessario rispondere a questa domanda chiarendo quale sia oggi il posto dello Stato rispetto allobbligo della Repubblica di dare attuazione al dettato contenuto in quella norma che, come ben si sa, collocata comunque tra i principi fondamentali della Costituzione.

In ogni caso, quello che certo che la assoluta parificazione contenuta nel primo comma dellart. 114, solo parzialmente rimessa in discussione dallapparentemente contraddittorio secondo comma del medesimo articolo, spinge a guardare con ancora maggiore preoccupazione alla debolezza che caratterizza il nuovo sistema costituzionale proprio sul versante degli strumenti di unificazione esplicitamente previsti. Tutti i diversi elementi costitutivi della Repubblica, posti sul medesimo piano e sostanzialmente (ma, almeno per quanto riguarda le Regioni e le altre autonomie locali, anche esplicitamente) parificati nella loro natura ontologica, rischiano di rendere oggettivamente difficile il funzionamento armonioso del sistema complessivo. E questo non solo nei rapporti tra Stato e Regioni (che, come si detto, non trovano pi oggi alcun elemento forte di unificazione a livello di sistema legislativo) ma anche nei rapporti di tutti questi diversi soggetti tra di loro. In sostanza, anche per questa via risultano confermate tanto lesigenza di ricercare nuove forme di raccordo e di cooperazione quanto quella di implementare comunque la riforma costituzionale gi fatta con la individuazione di nuovi elementi di carattere unificante. A questo si deve aggiungere poi, come si dir meglio nel paragrafo conclusivo[35], anche la necessit, non meno rilevante e urgente, di completare la riforma anche a livello costituzionale, introducendo ulteriori forti elementi di raccordo fra i diversi livelli di governo e fra i diversi legislatori. In questo senso, occorre giungere rapidamente se non altro alla modifica della composizione del Parlamento e all'istituzione di una Camera che veda la presenza almeno delle Regioni. Cosa, questa, che vale indipendentemente dalla scelta fra l'uno o l'altro dei molti e diversi bicameralismi compatibili con un quadro che voglia dare comunque adeguata rappresentanza ai sistemi regionali, e che prescinde anche dall'opportunit o meno di aprire tali forme di rappresentanza in Parlamento anche a soggetti che siano espressione degli enti territoriali). 3.3. La mancanza di ogni criterio di attribuzione automatica delle funzioni amministrative ai diversi soggetti e ai diversi livelli di governo che costituiscono la Repubblica Lultimo elemento da prendere in considerazione, in questo lavoro di indagine sui caratteri distintivi della riforma, attiene alle norme costituzionali che individuano i criteri e le modalit per lattribuzione delle funzioni amministrative fra i diversi livelli di governo e i diversi soggetti costitutivi della Repubblica. Queste norme sono gi state pi volte richiamate e riguardano essenzialmente: a) lart.117 secondo comma lettera p) Cost., per quanto attiene allindividuazione da parte dello Stato delle funzioni fondamentali di Comuni, Provincie e Citt metropolitane; b) il nuovo testo dellart. 118 Cost. per quanto riguarda i criteri che devono presiedere allattribuzione delle funzioni; i soggetti che devono operare tale attribuzione; le forme con cui essa deve avvenire [36]. Senza richiamare cose gi ricordate in precedenza, si riassumono qui i termini essenziali della questione. Lart. 118 prima comma stabilisce il principio che le funzioni amministrative debba no spettare ai Comuni salvo quelle che siano (ma si direbbe debbano essere) conferite alle Provincie, alle Citt metropolitane, alle Regioni e allo Stato per ragioni attinenti al loro esercizio unitario e comunque sulla base dei principi di sussidiariet, differenziazione e adeguatezza. Il secondo comma del medesimo articolo stabilisce che i Comuni, le Provincie, le Citt metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie (si direbbe quelle date dallo Stato nellambito della gi ricordata competenza dellart. 117 secondo comma) e funzioni conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. Il significato di queste disposizioni , a prima vista, sufficientemente chiaro. In primo luogo esse, ex art.118 primo comma Cost., stabiliscono criteri di attribuzione delle competenze che valgono per tutti i diversi livelli di governo, prevedendo a favore dei Comuni un principio di attribuzione che, a seconda delle interpretazioni, pu essere considerato come principio derogabile (come qui si ritiene) o addirittura come

principio meramente residuale (cosa che, in una forma cos netta, si considera molto difficile da accettare). In secondo luogo esse stabiliscono comunque che Comuni, Provincie, Citt metropolitane abbiano loro funzioni fondamentali proprie individuate con legge statale (art. 117 secondo comma lettera p)). In terzo luogo, infine, e sempre sulla base del primo comma dell'art. 118 Cost., queste norme stabiliscono che a questi enti (rectius: alle Citt metropolitane, alle Provincie, alle Regioni e allo Stato) possano/debbano essere conferite funzioni ulteriori con leggi statali o regionali, fermo restando che ogni legislatore deve adempiere a questo potere/dovere per proprio conto e nellambito della proprie separate e distinte competenze. Senonch le cose non sono cos chiare. Un primo problema nasce subito dalla domanda se la legge statale di competenza esclusiva di cui all art. 117 secondo comma lettera p) debba individuare le funzioni proprie degli enti territoriali solo nellambito delle materie riservate alla competenza dello Stato (come certamente deve avvenire per quelle che con legge statale siano successivamente conferite ai sensi dellart. 118 secondo comma) o possa, invece, individuare tali funzioni anche nellambito delle materie riservate alla competenza del legislatore regionale (sia questa concorrente o esclusiva). Peraltro, pare sufficientemente evidente, e quindi difficilmente controvertibile, ce la risposta a questo problema non possa che essere nel senso che le funzioni fondamentali di cui allart. 117, secondo comma, lettera p) possano essere dalla legge statale individuate anche nelle materie non elencate fra quelle di competenza esclusiva dello Stato e possano dunque concernere anche ogni altra materia a qualunque titolo di competenza del legislatore regionale. Il legislatore statale, nellattribuire le funzioni fondamentali a Province, Citt metropolitane e Comuni esercita, infatti, una competenza sua propria, riconosciutagli a titolo esclusivo dalla Costituzione. Questa competenza ha necessariamente, per le sue caratteristiche, un carattere trasversale che non pu trovare limiti nelle altre materie a qualunque titolo ricomprese nella competenza concorrente o esclusiva, n del legislatore statale, n del legislatore regionale. Un secondo problema riguarda la questione se Stato e Regioni debbano avere competenze amministrative esclusivamente nelle materie in cui hanno competenze legislative loro proprie (nel qual caso evidente che essi stessi, con le loro leggi, riconoscerebbero, confermerebbero o attribuirebbero a s stessi la titolarit e lesercizio di tali funzioni) o se invece tanto lo Stato quanto le Regioni possano essere titolari di competenze amministrative anche in materie assegnate o riservate alla competenza dellaltro legislatore. E evidente che se la risposta a questo quesito dovesse essere, come qui si ritiene che debba essere, nel senso che tanto lo Stato quanto le Regioni possano (ma, ove ricorrano i principi dellart. 118 primo comma, si dovrebbe meglio dire: "debbano) essere titolari anche di competenze amministrative in materie riservate alla competenza dell altro legislatore sorgerebbe la questione di quale debba essere il soggetto che emana latto di conferimento e con quale "forma" esso debba essere emanato. La risposta a questo nuovo quesito sembra peraltro obbligata. Latto non potrebbe essere che la legge, almeno ove si versi in casi coperti da riserva di legge, e il soggetto non potrebbe che essere il legislatore competente per materia. Questa conclusione, che appare francamente obbligata, non pone certamente problemi nel caso in cui sia lo Stato con propria legge e nelle materie di propria competenza legislativa, a conferire funzioni amministrative alle Regioni. Pu porre invece, almeno in via di fatto, non pochi problemi nel caso in cui siano invece le Regioni con propria legge, adottata nelle materie di propria competenza legislativa, a conferire funzioni amministrative allo Stato. E evidente, infatti, che in questo secondo caso, in ordine allapplicabilit o meno dei criteri dellart. 118 primo comma in favore dello Stato, potrebbero verificarsi decisioni e valutazioni diverse da Regione a Regione. Il che potrebbe determinare il conferimento di funzioni amministrative dalle Regioni allo Stato secondo una logica a pelle di leopardo. N possono essere trascurate le enormi conseguenze che questa lettura del testo costituzionale (la sola che invero sembrerebbe apparire conforme al dato normativo e allo spirito complessivo del nuovo sistema fondato dalla riforma costituzionale [37])

10

comporta in ordine ai problemi di carattere finanziario e le complicazioni che possono derivarne in ordine alla necessit di risolvere comunque le complesse questioni relative a chi spetti, e come, di reperire (ed eventualmente trasferire) le risorse necessarie per far fronte a funzioni amministrative di volta in volta individuate e conferite dalla legge statale o dalla legge regionale ai diversi soggetti. Problemi, questi, che effettivamente diventano terribilmente complessi laddove si tratti, come qui appare non solo possibile ma quasi necessariamente inevitabile che si verifichi, di competenze assegnate allamministrazione statale dalle leggi regionali, ed eventualmente dalle leggi di alcune Regioni soltanto[38]. Tutto questo peraltro conferma, ove ve ne fosse mai stato bisogno, che veramente anche sul piano delle attribuzioni delle funzioni amministrative occorrerebbero strumenti di raccordo e di coordinamento che il testo attuale non prevede e che sembra difficile possano essere individuati da altre fonti subcostituzionali. Unultima questione riguarda infine se gli enti territoriali privi di potere legislativo possano o meno attribuire loro funzioni, proprie o conferite che siano, ad altri soggetti e ad altri livelli di governo territoriale, ovvero ad altri enti locali, dotati o meno di autonomia funzionale. La risposta a questo quesito non semplice. Per un verso, nei riguardi degli enti territoriali privi del potere legislativo tale eventualit sembrerebbe doversi escludere con certezza per quanto riguarda i poteri propri, e con ragionevole determinazione per quanto riguarda le funzioni conferite. Il testo dellart. 118 secondo comma, infatti, pare riservare esplicitamente alle leggi statali o regionali il compito di conferire le funzioni. Dunque esso sembra anche riservare sempre e solo ai soli legislatori lapplicazione dei principi dellart.118 secondo comma quando sia in questione la allocazione delle funzioni amministrative e in ogni caso quando sia in discussione la loro distribuzione fra i soggetti di cui al primo comma dellart. 114 Cost.. Tuttavia, una tale conclusione potrebbe forse essere messa in discussione da chi osservasse che una tale riserva in favore del legislatore statale o regionale non vale comunque quando, in virt del quarto comma dell art. 118, si tratti di applicare il cosiddetto principio di sussidiariet orizzontale. In questo caso, infatti, la norma esplicitamente assegna tale compito a tutti i soggetti previsti dallart.114 primo comma, nessuno escluso e nessuno differenziato. Ne consegue, dunque, che, almeno in applicazione di questo principio, dovrebbe essere certamente possibile anche agli enti non dotati di potere legislativo operare il conferimento di funzioni (proprie o conferite non importa) ai soggetti di cui al quarto comma dell'art.118 Cost. Del resto, ove si volesse negare una tale conclusione e tener fermo il principio che gli enti territoriali non possono comunque assegnare funzioni ad altri enti territoriali (perch questo riservato alle leggi), si dovrebbe concludere che il principio di sussidiariet verticale si pone per gli enti territoriali come limite all'esercizio di un potere di ridistribuzione delle funzioni che invece consentito, ed anzi esaltato, con riferimento all'applicazione del principio di sussidiariet orizzontale. Per contro, anche se si volesse seguire questimpostazione non potrebbe certo comunque negare che, in ogni caso, in virt del principio di sussidiariet orizzontale, tutti gli enti elencati nel quarto comma dellart. 118 Cost. possono (ma, forse, devono) favorire lautonoma iniziativa dei cittadini singoli o associati per lo svolgimento di attivit di interesse generale. Il che significa che, se si ritiene, come una recente ricostruzione che si condivide pienamente afferma[39], che l'autonomia funzionale attribuita a un ente sarebbe sempre la conseguenza (e quindi anche la prova) che questo ente stato riconosciuto come espressione di autonomia dei cittadini o comunque come espressione di una parte di societ aggregata intorno all'obiettivo di perseguire in modo autonomo specifici interessi di carattere generale, la tesi di escludere, in ogni caso, la possibilit per gli enti territoriali di trasferire o conferire competenze ad altri enti territoriali per il prevalere in ogni caso del principio di sussidiariet verticale su quello orizzontale, condurrebbe a conseguenze abnormi. Ne deriverebbe infatti che quello che gli enti territoriali non possono fare in favore di altri enti territoriali (proprio perch impediti dalla riserva al legislatore statale dell'applicazione del principio di sussidiariet verticale) potrebbero farlo in favore di

11

altri enti locali titolari di autonomia funzionale (proprio perch questi rientrerebbero fra i soggetti immediatamente destinatari del principio di sussidiariet orizzontale). Sulla base del ragionamento sin qui svolto, si potrebbe dunque argomentare che appare incongruo accettare una ricostruzione del sistema che, per quanto salda possa apparire sul piano letterale, condurrebbe ad affermare che in materia di applicazione del principio di sussidiariet verticale sussista una riserva in favore dei legislatori statale e regionale tale da impedire comunque agli altri enti territoriali di applicare il medesimo principio di loro propria e autonoma iniziativa, e perfino di impedire lapplicazione in favore di tali enti del principio di sussidiariet orizzontale, mentre invece, al di fuori di questi casi, imposto anche a loro di applicare il principio di sussidiariet orizzontale ogniqualvolta ne ricorrano le condizioni e quindi anche in favore degli enti territoriali dotati di autonomia funzionale. Altri tuttavia potrebbero ritenere che questa differenza fra le due situazioni, in s oggettivamente molto rilevante, sia giustificata proprio perch in un caso, quello del secondo comma dellart.118 che riguarda la sussidiariet verticale, viene in questione lattribuzione delle funzioni, mentre nell'altro caso, quello del quarto comma dellart. 118 che riguarda la sussidiariet orizzontale, viene in discussione non lattribuzione ma la modalit di esercizio delle funzioni[40]. Ad ogni buon conto, quali che siano le conclusioni alle quali si voglia arrivare in ordine alla questione da ultimo esaminata, occorre riconoscere che anche sotto questo profilo il sistema fondato dalla nuova normativa appare particolarmente complesso e singolarmente privo di sufficienti elementi di orientamento e di coordinamento. 4. Le differenze fra il nuovo testo del Titolo V della parte II della Costituzione e le riforme amministrative della XIII legislatura Al fine di comprendere ancora meglio il carattere e la dimensione innovativa della riforma che stiamo esaminando, pu essere utile un rapido raffronto col processo riformatore svoltosi nella XIII legislatura e noto essenzialmente come il federalismo amministrativo a Costituzione invariata introdotto dalle leggi Bassanini. Sotto taluni punti di vista i due processi paiono avere molti aspetti in comune, primo fra tutti quello della elencazione delle materie di competenza dello Stato e il richiamo ai principi di sussidiariet (sia verticale che orizzontale) e di adeguatezza e differenziazione che sono comuni ad entrambi i complessi normativi. E del resto non a caso molti hanno visto la riforma del titolo V della parte II anche come un opportuno processo di stabilizzazione costituzionale del processo riformatore operato dalla leggi Bassanini[41] . Vale la pena sottolineare, per, che i due processi sono in realt radicalmente diversi. Sia per scelta che per necessit derivante dal vincolo costituzionale, il processo riformatore innescato dalle leggi Bassanini si mosso tutto sul terreno delle riforme amministrative e della riorganizzazione del sistema amministrativo italiano complessivamente considerato. Il processo riformatore del titolo V della parte II della Costituzione, anche per il suo implicito collegamento con quanto era avvenuto sia nella Commissione Bicamerale per le riforme costituzionali sia nella fase immediatamente successiva[42], si mosso mirando essenzialmente a ridefinire i ruoli e i rapporti fra i legislatori. Allamministrazione e alla distribuzione delle funzioni amministrative stata dedicata unattenzione in qualche modo subordinata, anche se, come si cercato di dimostrare, con effetti di grandissima innovazione. In altri termini, mentre il processo riformatore della XIII legislatura si mosso tutto sul piano amministrativo (e solo indirettamente ha avuto riflessi sul ruolo e lambito di competenza del legislatore regionale), il processo riformatore del titolo V si svolto innanzitutto sul piano della ridefinizione delle competenze fra legislatori e ha mirato essenzialmente a ridurre la competenza del legislatore statale e a separare nettamente, parificandole, le competenze del legislatore regionale rispetto a quelle del legislatore nazionale. E' per questo, del resto, che mentre per il processo riformatore delle Bassanini si generalmente affermata la definizione di federalismo amministrativo, per quanto

12

riguarda la riforma del titolo V si preferito in questa sede parlare di regionalismo legislativo. Su questa differenza fra i due processi merita soffermarsi con attenzione. Dando per scontato che, malgrado le forti analogie fra i criteri e i principi richiamati nella l. 59 del 1997 e quelli contenuti nel nuovo art. 118 primo comma della Costituzione, le riforme Bassanini avranno bisogno nei prossimi anni di profonde rivisitazioni al fine di metterle in asse con il nuovo dettato costituzionale[43], quello che qui pi interessa sottolineare che nel contesto di quelle riforme il ruolo del legislatore statale era rimasto assolutamente centrale. Tutto il trasferimento di competenze dallo Stato alle Regioni e agli enti territoriali era avvenuto con leggi o atti aventi forza di legge dello Stato, come del resto i continui e numerosi decreti correttivi successivi confermano. E anche dove le Regioni hanno partecipato con propri atti alla definizione dell'allocazione delle competenze in capo agli enti territoriali, lo hanno fatto sulla base, nei limiti e con le modalit stabilite nella legge di delega statale o negli altri atti con forza di legge dello Stato. Inoltre, va tenuto ben presente che il processo di riordino dellamministrazione operato dalle riforme Bassanini ha interessato direttamente e operando sostanzialmente nel quadro di un unico processo riformatore, anche lamministrazione centrale dello Stato e la stessa organizzazione di governo, oltre molti settori di amministrazione e alcuni istituti organizzativi di importanza centrale nel sistema complessivo, quale il completamento del riordino del pubblico impiego, la riforma della dirigenza, quella delle istituzioni scolastiche, quella dei controlli e cos via. Tutto questo ha comportato che quelle riforme, malgrado la grande attenzione prestata al tema del c.d. federalismo amministrativo, sono state anche, e in misura non meno importante, un processo complessivo di riordino e di riorganizzazione dellamministrazione statale italiana. Il che stato possibile innanzitutto proprio perch la legge statale aveva nel sistema precedente la centralit della competenza e aveva continuato a svolgere anche durante quel periodo la medesima funzione unificante che sempre aveva svolto durante la vigenza del vecchio testo costituzionale; in secondo luogo perch vi era assoluta coincidenza fra competenza legislativa dello Stato e conseguente titolarit delle relative funzioni amministrative, e dunque la legge statale poteva sia procedere al trasferimento di competenze amministrative dello Stato alle Regioni e agli enti territoriali sia operare per il riordino complessivo di tutta quella amministrazione. Considerazioni analoghe possono farsi, e a maggior ragione, per il governo centrale. In conseguenza dell'entrata in vigore della riforma amministrativa, infatti, l'apparato del governo statale ha certamente assistito a una ridefinizione del proprio ruolo e delle proprie missioni ma tuttavia esso non ha mai visto mettere in discussione il ruolo centrale che gli derivava comunque dalla stessa centralit che nel precedente sistema caratterizzava tanto lo Stato quanto il legislatore statale. Tuttal contrario il nuovo titolo V della parte II della Costituzione, proprio perch incide primariamente sul riparto delle competenze legislative e proprio perch opera nella logica della sostanziale parificazione non solo tra le fonti legislative statali e regionali ma anche tra lo Stato, le Regioni e gli altri enti territoriali quali elementi costituivi della Repubblica e quali destinatari, al medesimo titolo e in applicazione degli stessi criteri, delle funzioni amministrative, obbliga a rivedere al medesimo tempo la centralit del legislatore statale (che come si cercato di dimostrare non c pi); la conseguente centralit del ruolo dello Stato; la centralit, infine, del governo statale e delle sue articolazioni. Inoltre, la rottura della coincidenza fra titolarit della funzione legislativa e titolarit della funzione amministrativa rende oggi tecnicamente impossibile un processo analogo a quello che ha caratterizzato le riforme Bassanini. Quel processo infatti aveva nella coincidenza fra potere legislativo e titolarit delle competenze amministrative un punto di forza essenziale, giacch consentiva al legislatore statale di conferire o allocare in modo articolato, e quindi anche a favore delle Regioni e degli enti territoriali, competenze amministrative precedentemente proprie dello Stato, nonch di riorganizzare anche, nel medesimo tempo e coerentemente con tali conferimenti, la propria amministrazione. Operazione questa che, evidentemente, la rottura della corrispondenza necessaria fra titolarit della funzione legislativa e titolarit della funzione amministrativa rende oggi sostanzialmente impossibile.

13

Non solo. La profonda mutazione dei rapporti tra legislatori e la complessit della nuova disciplina in materia di attribuzione delle funzioni amministrative fra i soggetti di cui allart. 114 primo comma Cost. rende in prospettiva meno utile di quanto sia stato in questi anni anche il ruolo che pu svolgere il complesso meccanismo centrale di coordinamento tra Stato e regioni e autonomie locali che stato costruito intorno al sistema delle Conferenze[44]. E evidente, infatti, che il sistema delle Conferenze, in virt della sua stessa natura, pu funzionare bene in un sistema in cui le Regioni e le autonomie locali, in ragione della limitatezza stessa di una autonomia tutta collocata essenzialmente e solo sul versante amministrativo, hanno scarso margine e interesse per la differenziazione. Al contrario, in un sistema che separa e parifica i legislatori e affida in larghissima misura alle leggi regionali la definizione delle funzioni da conferire agli enti territoriali, il sistema delle Conferenze perde efficacia perch diventa inadatto a cogliere, guidare e governare tutte le mille possibili sfaccettature e differenziazioni che nellazione legislativa e amministrativa delle Regioni e degli enti territoriali subregionali potranno in futuro verificarsi. Se probabile infatti che, almeno in un primo tempo, il sistema delle Conferenze sembrer assumere, e di fatto assumer, una funzione ancora pi strategica che nel passato, potenzialmente persino a danno dello stesso Parlamento, molto probabile per che in un futuro non lontano questo stesso modello, se non profondamente corretto e integrato con altri meccanismi istituzionali, potr dimostrare limiti e difficolt molto rilevanti, e comunque tali da costringere rapidamente a inventare nuove e pi sofisticate forme di raccordo[45]. In ogni caso, proprio il confronto fra le riforme della passata legislatura e il contenuto di quella qui in esame ci convince ulteriormente della necessit di accompagnare lattuazione della riforma costituzionale con la ricerca di forme di unificazione e di raccordo che per un verso siano compatibili (e non contrastanti) con lo spirito e la lettera della riforma e per laltro siano in grado di consentire un effettivo e ben temperato funzionamento del sistema complessivo[46]. 5. Qualche conclusione provvisoria. Una riforma che ha bisogno di una nuova governance. Se le considerazioni sinora svolte sono fondate, siamo di fronte a una riforma che, per essere pienamente attuata, richiede non solo uno sforzo certamente inusuale di interpretazione e di sistematizzazione, ma anche uno sforzo non meno rilevante di completamento e di implementazione. Si tratta infatti di individuare e costruire quegli strumenti e quegli istituti di raccordo, e di potenziale unificazione (che non significa ovviamente uniformizzazione), senza i quali il sistema italiano potrebbe trovarsi di fronte a non poche difficolt. Difficolt che, probabilmente, riguarderebbero tanto la legittimazione in senso politico-costituzionale del sistema complessivo, quanto la sua stessa funzionalit e operativit. Se si vuole, si pu utilizzare uno schema concettuale che di recente F.W. Scharpf ha richiamato per descrivere i problemi che caratterizzano in questa fase storica lUnione europea[47]. Possiamo cos parlare di un rischio di legittimazione del sistema complessivo sul versante dellinput[48] (dovuto alla possibile difficolt di far comprendere agli elettori, e di rendere comunque efficaci, i diversi livelli di responsabilit politica in un sistema in cui la rappresentanza democratica e i mandati elettorali, tutti dotati di un forte potere di condizionamento reciproco dovuto al rafforzamento del ruolo dei rispettivi livelli di governo, rischiano di condizionarsi, ostacolarsi e bloccarsi a vicenda). A questo possiamo aggiungere un non meno pericoloso rischio di crisi di legittimit sul versante delloutput[49] (per riferirci alle possibili conseguenze di disfunzioni e di cattivo funzionamento legati alla complessit, potenzialmente poco governabile, di un sistema come quello che stiamo esaminando se non si adottano le correzioni e le implementazioni opportune). Da questo punto di vista sicuramente urgente completare al pi presto la riforma costituzionale di fatto ancora lasciata a met nella passata legislatura. Questo significa

14

che urgente dare al Parlamento, e particolarmente alla seconda Camera vista come Camera rappresentativa delle Regioni e eventualmente anche delle autonomie, un ruolo forte di raccordo fra i legislatori e fra i diversi livelli decisionali. Nellimmediato certamente non meno urgente attivare al pi presto forme di allargamento ai rappresentanti delle Regioni e, eventualmente, anche delle autonomie locali, della Commissione parlamentare per le questioni regionali. Si tratta di dare immediata attuazione a quella modesta, ma non irrilevante, forma di coordinamento a livello parlamentare che lart.11 della l.cost. n.3 del 2001 prevede come una facolt che spetta ai regolamenti parlamentari concretizzare. Guardando poi alla necessaria attuazione della riforma in una prospettiva attenta anche alla sua stessa implementazione, occorre che siano rapidamente definite e adottate le numerose leggi previste dal nuovo testo costituzionale e specificatamente quelle in materia di: a) partecipazione delle Regioni alle decisioni comunitarie e alla attuazione degli atti normativi comunitari (art. 117 quarto comma); b) attivit delle Regioni finalizzata alla conclusione di accordi e di intese con Stati e enti territoriali interni ad altro Stato (art. 117 u. c.); c) possibili forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) dellart.117 secondo comma nonch alle intese e al coordinamento in materia di tutela dei beni culturali (art. 118 terzo comma); d) piena attuazione dei nuovi meccanismi di finanziamento (art. 119), allesercizio del potere sostitutivo del Governo (art. 120 u.c.). Tuttavia, nellapprovazione di queste leggi non basta la rapidit. Occorre anche che esse siano studiate con attenzione, saggezza e notevole capacit di innovazione. Si tratta, infatti, di utilizzare queste leggi statali, previste dalla nuova Costituzione, come occasioni importanti per costruire nuove e moderne forme di raccordo e di partecipazione allattivit dei diversi livelli di governo, secondo modalit capaci di garantire, in un quadro condiviso ed eventualmente concordato, un soddisfacente funzionamento del sistema complessivo[50]. Nello stesso modo dovrebbero operare le Regioni, sia dando rapida attuazione a tutti gli adempimenti gi previsti dalla l.cost.n.1 del 1999, sia dando attuazione alle esplicite previsioni normative contenute nel nuovo testo del titolo V, prima fra tutte quella che rimette agli statuti regionali di disciplinare il Consiglio delle autonomie (art. 123 Cost.). A questo dovrebbe poi aggiungersi una rapida e concordata soluzione dei problemi interpretativi e applicativi pi discussi e discutibili, rispetto ai quali dunque bene che si adottino decisioni quanto pi possibile condivise e accettate da tutti i soggetti interessati. Questo vale in particolare per tutta la parte relativa alla individuazione e distribuzione delle competenze amministrative fra i diversi livelli territoriali di governo. In questo settore, cos vitale per leffettiva operativit di questa riforma, massimamente importante cercare di coinvolgere e ottenere un ragionato consenso di tutti gli attori interessati. I principi che vengono in gioco, a cominciare dal nuovo e fondamentale criterio della sussidiariet verticale, sono infatti tali da prestarsi male a forme di contenzioso di tipo giurisdizionale e da richiedere invece il massimo di attenzione e di prudenza nella valutazione da compiere di volta in volta. Una particolare attenzione va, infine, posta ad evitare di proporre e di adottare interpretazioni del nuovo testo, magari ammissibili sul piano letterale e sistemico ma di sapore inutilmente dilatorio o di effetto puramente conservativo dellesistente. Da questo punto di vista, intorno al nodo che oggi appare pi urgente e pi delicato da sciogliere, quello cio di come attuare lart. 118 Cost. e di decidere se possa o meno farsi ancora ricorso alla VIII disposizione transitoria, non pare dubbio che, come dicono anche Falcon e Corpaci nei saggi gi citati[51], si debba riconoscere rapidamente, e definitivamente, tutta la portata innovativa del nuovo sistema. Di conseguenza, ci si deve oggi adattare a una realt che potr vedere di volta in volta luna piuttosto che laltra Regione decidere, nelle materie di propria competenza legislativa, se assumere direttamente per s o se conferire ad altri enti territoriali funzioni fino a quel momento esercitate dallo Stato. Questo potr certamente comportare difficolt di attuazione. Infatti, solo ex post rispetto alle legge regionale si potranno definire le risorse che devono passare alla Regione in virt di tale legge e le modalit con cui deve avvenire tale trasferimento. Ma tant: questo e non altro sembra essere il sistema previsto oggi e dunque non resta che

15

adattarvisi, cercando di padroneggiare al meglio una realt nella quale potr essere necessario concordare e definire di volta in volta, e Regione per Regione, tenendo conto del contenuto delle singole e diverse leggi regionali, come e a favore di chi debba intervenire il trasferimento di beni e risorse a seguito del conferimento o dellattribuzione ad altri soggetti di funzioni precedentemente inserite nellamministrazione statale. Del resto anche lo Stato pu decidere, con proprie leggi di settore nelle materie di sua competenza, di conferire funzioni precedentemente proprie ai Comuni, alle Provincie, alle Citt metropolitane e, come sembra indiscutibile, anche alle Regioni. E anche in questo caso solo dopo che queste leggi saranno approvate o almeno definite nel loro contenuto ci si potr porre il problema di come operare il connesso trasferimento di beni e risorse. E anche in questo caso, inevitabilmente, si dovr dar luogo a forme concordate e definite, caso per caso, con la sostanziale intesa di tutti i soggetti di governo interessati. Infine va tenuto conto che spetta comunque allo Stato attribuire a Provincie, Citt metropolitane e Comuni le funzioni fondamentali di cui alla lettera p) del secondo comma dellart.117. E peraltro evidente che in questa ipotesi, indipendentemente dalle materia di volta in volta coinvolte, spetta ovviamente alla medesima legge dello Stato definire il trasferimento dei relativi beni e risorse e le procedure con cui tali trasferimenti devono avvenire. Ovviamente considerazioni simili potrebbero essere svolte per tutti i diversi settori che compongono questa articolata riforma. Cos come raccomandazioni analoghe devono comunque orientare il legislatore statale anche nella determinazione dei principi fondamentali nelle materie di legislazione concorrente. Anche su questo piano, infatti, sar bene che lo Stato sia attento a cogliere questa occasione sia per mantenere il pi possibile salda lunit complessiva dellordinamento sia per creare forme efficaci di collaborazione e di integrazione con il legislatore regionale e in generale con tutti i governi territoriali. Si potrebbe continuare a lungo, ma per ora certo meglio fermarsi a queste osservazioni. La riflessione finale pu tuttavia essere la seguente: mentre lUnione europea guarda alla necessit di sviluppare riforme istituzionali e di adottare forme nuove di governance al fine di superare un eccessivo accentramento del potere negli organi comunitari e di trovare un canale forte di contatto con le comunit nazionali e locali e i livelli regionali e territoriali di governo, il caso italiano successivo allentrata in vigore del nuovo titolo V della parte II della Costituzione spinge apparentemente in una direzione opposta[52]. Il nostro problema in questo momento sembra essere infatti quello di assicurare la piena attuazione di una riforma che va comunque nel senso della massima articolazione e diffusione dei poteri reali di decisione, cercando tuttavia, e al medesimo tempo, di ritrovare anche momenti forti di coordinamento e di unificazione[53]. In realt, tanto nellUnione europea quanto nellItalia contemporanea, stanno venendo al pettine i nodi legati a come nei moderni sistemi complessi possa essere ricercata e garantita la piena legittimit democratica di tutto linsieme. La ricerca di forme nuove e pi efficaci di una governance (intesa come linsieme delle modalit che si devono adottare per garantire flessibilit alle organizzazioni complesse ma anche circolarit e partecipazione collettiva alle decisioni che interagiscono le une con le altre al di l di ogni separazione formale di competenze) costituisce oggi un problema comune a tutti i sistemi. Un problema che si sostanzia molto semplicemente nella necessit di adottare forme nuove e pi funzionali per assicurare, sia sul versante dellinput che su quello delloutput, quella legittimit democratica complessiva e condivisa senza la quale nessun sistema contemporaneo, tanto pi se molto complesso e articolato, pu reggere alla sfida della modernit. NOTE-------------------------------------------------------------------------------[1] Nel corso degli ultimi due mesi successivi allo svolgimento del referendum del 7 ottobre 2001 i commenti e le prese di posizione intorno ai tanti nodi problematici posti dal nuovo testo costituzionale sono andati moltiplicandosi, aggiungendosi ai commenti, peraltro non molto numerosi, che avevano gi visto la luce nei mesi precedenti. A molti di questi commenti si fa richiamo specifico nelle note successive. Qui si segnalano fra gli interventi precedenti al referendum del 7 ottobre i contributi

16

pubblicati in AA.VV., Problemi del federalismo, incontri di studio n.5 del Dipartimento giuridico politico, Sezione diritto pubblico dell'Universit di Milano, Giuffr, Milano, 2001, e ivi la relazioni e gli interventi di V.Italia, E.De Marco, B.Caravita, C.E.Gallo, N.Zanon, P.Bilancia, F.Pizzetti, L.Antonini, A.Ferrara, A.Cerri, G.Pastori, A.Catelani, P.De Carli, G.Protti, M.A.Sandulli, D.Galetta, M.D'Amico, Q.Camerlengo, M. della Torre, G.Marchetti, A.Papa, e A.Zucchetti. Cfr. inoltre G.Falcon, Il nuovo titolo V della parte II della Costituzione, in Le Regioni, n.1 del 2001; F. Pizzetti, All'inizio della XIV legislatura:riforme da attuare, riforme da completare e riforme da fare. Il difficile cammino dell'innovazione ordinamentale e costituzionale in Italia, in Le Regioni n.3 del 2001, 437 ss.; R.Romboli (a cura di), Le modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione, in Il Foro italiano , luglio-agosto 2001, parte V , 185 ss. con gli interventi di P.Cavaleri, G.D'Auria, C..Pinelli, A.Ruggeri. Riguardo ai commenti successivi al referendum del 7 ottobre, pi numerosi e in continuo aumento, si segnalano in particolare i contributi costituiti dalle audizioni svoltisi finora, ed ancora in corso, presso la Commissione affari costituzionali del Senato. Tutte queste audizioni sono del massimo interesse ma queste un rilievo particolare da attribuire a quella di L.Elia, che ha aperto la serie come primo e pi autorevole fra gli ex presidenti della Corte costituzionale di formazione costituzionalistica, e a quelle di S.Panunzio, da un lato e di S.Cassese, A.Romano, A. Romano Tassone e L.Torchia dallaltro, che hanno espresso rispettivamente il punto di vista dell'associazione dei costituzionalisti e dell'associazione degli amministrativisti. Il resoconto di tutte queste audizioni consultabile sul sito web del Parlamento italiano. Infine deve essere segnalata la importante Relazione svolta da G.Berti al Convegno annuale dei costituzionalisti di Palermo nei giorni 8-9-10 novembre 2001, cfr. G.Berti, Governo tra Unione europea e autonomie, ora sul sito dell'Associazione dei Costituzionalisti; sul medesimo sito si veda inoltre anche E.Balboni, La funzione di governo oggi. Infine, sempre sul piano dei primi commenti al nuovo titolo V e anche di forte valenza politico-istituzionale per la sua provenienza si veda Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province Autonome, Prime valutazioni sui mutamenti dell'assetto costituzionale a seguito della riforma del titolo V parte II della Costituzione (l. cost.n.3 del2001), documento presentato alla Conferenza Stato-Regioni del 29 novembre 2001. [2] Cfr da ultimo G.Falcon, Modello e transizione nel nuovo titolo V della parte II della Costituzione e A. Corpaci, Revisione del titolo V della parte II della Costituzione e sistema amministrativo, in Le Regioni, n.6 del 2001. [3] Lespressione richiama volutamente il titolo di un volume di molti anni fa, nel quale si tent una ricostruzione complessiva della parte della Costituzione relativa alle Regioni, alle Provincie e ai Comuni cercando di dimostrare che da quelle norme costituzionali era possibile trarre una ricostruzione che legittimasse la individuazione di un vero e proprio sistema costituzionale delle autonomie locali. Ma, appunto, solo di un sistema di autonomie locali si poteva allora parlare: di un sistema, cio, che poteva anche caratterizzare, come certamente caratterizzava, la Repubblica ma che, nel quadro costituzionale complessivo, non poteva scalfire il ruolo, assolutamente preponderante, dello Stato centrale. Cfr. F. Pizzetti, Il sistema costituzionale delle autonomie locali, Giuffr, Milano, 1978. [4] Il riferimento al titolo del volume di A. Bardusco, Lo stato regionale italiano, Giuffr, Milano, 1980. In questo volume lA. ricostruiva il quadro costituzionale badando non tanto alla collocazione del sistema delle autonomie locali, quanto piuttosto cercando di dimostrare che nellordinamento italiano si potevano ravvisare le caratteristiche proprie di uno Stato regionale, sia pure caratterizzato da una forte presenza delle autonomie locali. Naturalmente questo filone di studi vide in quegli anni molti altri A. collocarsi su una analoga linea di pensiero, cos come non mancarono anche altri, sia pure forse minori per numero, che preferirono guardare al sistema delle autonomie locali nel loro complesso che piuttosto al solo ruolo delle Regioni. Altri ancora, infine, cercarono di mantenere centrale il ruolo delle regioni pur dando la dovuta rilevanza anche al ruolo delle autonomie locali. Non si citano qui tutti gli studiosi che ognuno pu facilmente collocare nei diversi gruppi e filoni di pensiero che si sono richiamati, sia perch ci si trasformerebbe in una sorta di bibliografia del primo regionalismo, sia perch avrebbe forse troppo il sapore di un richiamo "nostalgico" a unaltra stagione del regionalismo italiano.

17

[5] Il riferimento ovviamente al non dimenticato volume di F.Benvenuti, Lordinamento repubblicano, Venezia, 1961, al quale sia consentito accomunare anche il richiamo allaltro importante volume, di non molti anni successivo, di G.Berti, Caratteri dellamministrazione comunale e provinciale, Cedam, Padova, 1969. [6] Cfr. L.Torchia, I vincoli derivanti dallordinamento comunitario nel nuovo Titolo V della Costituzione, in Le Regioni,n.6 del 2001. [7] E infatti indubbio che per un verso certamente pi immediatamente convincente la tesi, sostenuta lucidamente da L.Torchia, op. cit., secondo la quale tale ambito riguarda soltanto i casi in cui si versi nelle materie di legislazione concorrente previste dellart. 117 terzo comma Cost. e non possa estendersi comunque al di l di tali materie, fino a toccare le materie di competenza esclusiva di cui al quarto comma del medesimo articolo. Da un altro punto di vista, per, ricordando che secondo lo stesso terzo comma dell'art.117 la materia dei rapporti internazionali e con lUnione europea delle regioni di per s stessa una materia di legislazione concorrente, ci si potrebbe anche chiedere se questo non attragga anche in generale nella sfera della legislazione concorrente qualunque forma di esercizio del potere legislativo regionale che abbia ad oggetto comunque lattuazione di una norma comunitaria. N questa ricostruzione di per s stessa sarebbe in contrasto insuperabile col fatto che il quarto comma dellart.117 stabilisce al secondo capoverso che le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono allattuazione e allesecuzione degli accordi internazionali e degli atti dellUnione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalit di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza. Questa norma, infatti, prevede comunque lesistenza di una legge statale alla quale le Regioni devono attenersi, specificamente per quanto concerne le procedure da seguire. Procedure che certamente potranno riguardare, secondo modalit specificate e dettagliate, la partecipazione delle Regioni alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari, ma che potranno estendersi anche all' attivit di attuazione, secondo modalit ed entro limiti che meriteranno comunque uno studio approfondito. Tutto questo per non ci dice nulla sul fatto se al legislatore statale sia riservato stabilire principi soltanto nella materia dei rapporti internazionali e con l'Unione europea (salvo definire poi in che cosa consista questa materia) e nelle altre specificamente ricomprese nellelenco della legislazione concorrente o se invece il legislatore statale possa comunque dettare principi fondamentali vincolanti lattuazione della normativa comunitaria in qualunque materia per la quale si ponga il problema di dare attuazione a queste normative (e, ovviamente, limitatamente a tale attuazione) proprio perch qualunque legge regionale attuativa di atti normativi comunitari in qualunque materia sia adottata attratta comunque nellorbita dei rapporti con lUnione europea. Malgrado la previsione dellart. 117 quarto comma, resta dunque intatto il problema posto dal dilemma se sia pi corretto dare uninterpretazione estensiva dellart.117 terzo comma nella parte in cui prevede che i rapporti internazionali e quelli con lUnione europea delle regioni siano di competenza legislativa concorrente, o se sia meglio invece dare di questa norma una interpretazione pi restrittiva e comunque tale da non porre tutto il sistema relativo allambito di competenza delle leggi regionali di attuazione di normative comunitarie in una prospettiva diversa e derogatoria da quella che caratterizza in generale la ripartizione delle competenze del legislatore regionale fra le materie ricompresse nel potere legislativo concorrente secondo lelenco tassativo del terzo comma dellart. 117 a tutte le altre rientranti invece nel potere legislativo esclusivo del quarto comma. Su questo punto, peraltro, si deve confessare che non sembra facile assumere una posizione definitiva. Per un verso infatti sembra molto persuasiva la ricostruzione offerta da L.Torchia, che poggia sullindubbia forza che deriva dal fatto di escludere che l' attivit di attuazione di atti normativi comunitari possa avere di per s, e senza una esplicita e incontrovertibile diversa specificazione costituzionale, un effetto cos rilevante come quello di estendere la riserva statale relativa alla definizione dei principi fondamentali anche a tutte le materie che altrimenti (se, cio, non si trattasse di leggi attuative di atti normativi comunitari) resterebbero di competenza esclusiva delle Regioni ai sensi del quarto comma dellart. 117. Per un altro verso non sfugge che questo potrebbe portare a leggi regionali attuative di un medesimo atto normativo

18

comunitario anche molto difformi tra di loro, fino a poter far sorgere il rischio di possibili e diffusi contrasti fra luna e laltra legislazione regionale. vero, peraltro, che a questultima osservazione si potrebbe obiettare che la differenziazione che certo un portato naturale e salutare del fortissimo regionalismo legislativo voluto dal nuovo titolo V della parte II della Costituzione. Tuttavia resterebbe comunque difficile negare che una tale differenziazione estesa senza limiti specifici allambito della attivit legislativa di attuazione degli atti normativi comunitari, potrebbe far sorgere molti e complessi problemi di legittimit sia allinterno dellordinamento italiano-repubblicano strettamente considerato, sia allinterno del pi ampio e integrato ordinamento italiano-europeo (si usa questultima, un po colorita, espressione per sottolineare la grande portata della forza di integrazione dellordinamento italiano in quello europeo che la riforma costituzionale in parte registra e in parte concorre a determinare e a rafforzare). [8] E evidente che le considerazioni esposte alla nota precedente in ordine allampiezza del settore dei rapporti con lUnione europea e specificamente al problema se in esso (e quindi nella legislazione concorrente) debbano o meno rientrare tutte le eventuali leggi regionali attuative di atti normativi comunitari vale anche, mutatis mutandis, con riferimento ai rapporti internazionali delle Regioni, che sono richiamati nel terzo comma dellart.117 come oggetto di competenza legislativa concorrente alla medesima stregua dei rapporti delle Regioni con lUnione europea. [9] Cfr. G. Falcon, op.cit.. [10] Cfr. P. Caretti, Lassetto dei rapporti tra competenza legislativa statale e regionale, alla luce del nuovo titolo V della Costituzione: aspetti problematici , in Le Regioni,n.6 del 2001. [11] Il che pu porre, e sempre pi porr in futuro, problemi anche complessi in ordine alla armonizzazione fra la Costituzione interna, i vincoli che derivano da questi accordi internazionali, gli effetti che possono determinarsi in ordine alla responsabilit per la loro mancata attuazione e gli effetti che dagli obblighi posti da questi accordi e dai trattati internazionali possono derivare sul sistema delle fonti interne. Si pensi su questo piano alle decisioni e alle normative adottate in sede di WTO che, secondo le linee decisionali adottate in sede GATT prima e ora in sede WTO, vincolano gli Stati membri a recepirle e a darvi attuazione senza distinzioni legate alla struttura interna dei singoli ordinamenti. La mancata attuazione di queste norme infatti considerata comunque come responsabilit degli Stati anche quando questi siano delle Federazioni e dunque sia possibile che, per la struttura interna di carattere federale che essi possono avere, la responsabilit della mancata attuazione possa dipendere direttamente dagli Stati membri. Emblematico in questo senso il caso, sorto gi nel contesto GATT, USA-Measures Affecting Alcoholic and Malt Beverages , noto come caso Beer II. In tale caso, infatti, la Commissione arbitrale nella sua relazione del 7 febbraio 1992 ebbe ad affermare che "Le norme del GATT sono parte integrante della legge federale USA e, in quanto tali, scavalcano le leggi dei singoli Stati che non sono coerenti con le norme del GATT". E' evidente che in tal modo si afferm un effetto delle norme di derivazione internazionale tale da incidere direttamente sul sistema delle fonti degli USA e comunque da modificare l'ambito di competenza della legge federale rispetto alle leggi degli Stati membri. Si tratta di una tematica che ora, dopo le innovazioni introdotte nel sistema delle fonti italiano dalle modifiche apportate dal nuovo titolo V della Parte II della Costituzione, destinata a diventare probabilmente di notevole peso anche nel nostro contesto. Per un cenno pi ampio a questa problematica cfr. L.Wallach e M.Sforza, Whose Trade Organization?, Public Citizen Foundation, 1999 ora in traduzione italiana col titolo WTO, Feltrinelli, Milano,2001, 196 ss. [12] Cfr. L. Torchia, op. loc cit. [13] Si usa qui il concetto, ancora non compiutamente definito ma gi frequentemente usato da molti A., che serve ad indicare quel tipo di materie, presenti certamente nellambito delle competenze esclusive dello Stato (si pensi alla competenza statale esclusiva relativa alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale) che paiono riguardare trasversalmente tutte le altre materie di competenza regionale (e, almeno implicitamente, anche statale). [14] Cfr P.Caretti, op.cit.

19

[15] Cfr.R.Tosi,La legge costituzionale n.3 del 2001: note sparse in tema di potest legislativa e amministrativa,in Le Regioni,n.6 del 2001 [16] Su questa disposizione cfr. in particolare linteressante e importante contributo di C. Pinelli, I limiti generali alla potest legislativa statale e regionale e i rapporti con lordinamento internazionale e con lordinamento comunitario, in Foro italiano, n.7-8, 2001, 194 ss. cit. [17] Va peraltro tenuto presente che, almeno astrattamente, la posizione dellamministrazione statale e regionale appare ancora pi legata allesigenza di garantire lesercizio unitario della funzione di quanto non avvenga per le Provincie e le Citt metropolitane. Questi ultimi enti, infatti, alla pari dei Comuni, sono destinatari di funzioni fondamentali comunque attribuite da leggi di competenza esclusiva dello Stato ex art. 117, secondo comma, lettera p). [18] Sembra pacificamente sostenibile che tali principi debbano comunque presiedere anche allesercizio da parte dello Stato del suo potere legislativo esclusivo in ordine alla definizione delle funzioni fondamentali di Comuni, Provincie e Citti metropolitane. Non si vede, infatti, motivo alcuno per ritenere che i principi di cui allart.118 primo comma non vincolino anche il legislatore statale nellesercizio della competenza ad esso assegnata in questa materia dallart.117 secondo comma. [19] Sul fatto che si tratti di un principio e non di una norma direttamente attributiva di competenze si concorda qui con quanto sostenuto da Falcon e da Corpaci, op.cit.. Infatti sembra che le ragioni addotte per sostenere questa tesi siano da condividere, anche se esse sembrano essere pi di opportunit e di concreta applicabilit della disposizione che di ordine teorico e sistematico. N va sottaciuto che, come i due AA. giustamente sottolineano, il fatto stesso che il principio in questione sancito nel primo comma dellart. 118 Cost. (comma tutto dedicato a definire i principi che devono presiedere alla ripartizione delle competenze amministrative fra i diversi soggetti elencati nellart. 114 e qui puntualmente richiamati) conforta ulteriormente nellopinione che appunto si tratti di norma di principio, pi che di disposizione immediatamente attributiva di competenze. [20] Nel precedentemente sistema era, infatti, indiscutibile che, salvo i casi esplicitamente previsti da norme costituzionali per gli organi costituzionali o a rilevanza costituzionale, spettassero comunque all'amministrazione dello Stato tutte le funzioni e competenze amministrative che non fossero proprie, attribuite o conferite alle Regioni e agli altri enti territoriali. Questa, del resto, era la conseguenza necessaria del principio del parallelismo fra funzioni legislative e funzioni amministrative combinato col principio che al legislatore statale spettasse comunque la "competenza generale" [21] Si vedano su questo punto le acute osservazioni di A. Corpaci., op.loc.cit.., e anche le riflessioni che egli svolge rispetto al raccordo fra queste disposizioni e quelle che regolano la giurisdizione e, in particolare, la giurisdizione amministrativa. [22] E vero che tali intese, e le leggi statali conseguenti, dovrebbero incidere essenzialmente sulla natura e la ripartizione delle competenze legislative dello Stato e delle Regioni che stipulano lintesa stessa. E evidente, per, che anche questo non pu non avere un riflesso sullamministrazione, se non altro perch pu condurre a spostare dalluno allaltro legislatore, secondo le caratteristiche proprie di ciascuna intesa, le competenze relative al conferimento delle funzioni amministrative e, in sostanza, alla definizione del modello di amministrazione che deve caratterizzare, in ciascuna Regione, il settore (o i settori) che siano stati oggetto delle singole, specifiche, intese. [23] Sulla tematica delle intese di cui allart.116 e, in genere, sulle conseguenze delle possibili differenziazioni fra regione e regione, cfr. N. Zanon, Per un regionalismo differenziato: linee di sviluppo a Costituzione invariata e prospettive alla luce della revisione del titolo V, in AA. VV. Problemi del federalismo, Giuffr, Milano, 2001, 51 ss. e L. Antonini, Verso un regionalismo a due velocit o verso un circolo virtuoso dellautonomia?, ivi, 157 ss. [24] La problematica relativa alle intese e all'attuazione stessa dell'art.116 Cost. sembra essere particolarmente complessa e ricca di possibili implicazioni, forse pi di quanto sinora sia apparso. Sul piano procedurale, innanzitutto: piuttosto diffusa la convinzione che non via sia alcuno spazio per interventi legislativi finalizzati a disciplinare le procedure relative a come (e da chi) questa intese possano essere avviate, condotte e definite prima della presentazione alle Camere per la approvazione

20

con legge (e a maggioranza assoluta). Chi sostiene questa tesi argomenta col fatto che trattandosi di una procedura negoziale e di carattere concertativo, sarebbe del tutto contraddittorio ipotizzare una legge che ne disciplinasse anche in parte il procedimento. Non solo. A sostegno di questa tesi facile anche osservare che, mancando una esplicita previsione costituzionale in ordine all'emanazione di una legge statale in materia (previsione che esiste invece rispetto ad altre innovazioni introdotte in altre disposizioni), l'eventuale legge che pretendesse di disciplinare in tutto o in parte le procedure da adottare per le intese potrebbe essere considerata priva di base costituzionale che ne fondi e legittimi la competenza. A queste obiezioni, tutt'altro che irrilevanti o trascurabili, si pu replicare tuttavia che difficile dubitare del fatto che le Regioni possano (e forse debbano) definire, nei propri Statuti o con il rinvio a ulteriori leggi regionali, perlomeno i seguenti profili: a) quali siano i soggetti legittimati ad avviare tali procedure in nome e per conto della Regione e esercitando il diritto di iniziativa a questa riservato dall'art.116 Cost.; b) secondo quali regole interne alla Regione stessa debbano essere disciplinati gli eventuali rapporti fra gli organi regionali nell'ambito di questo procedimento, specificamente per quanto riguarda la fase iniziale della presentazione della proposta e la fase finale della conclusione dell'intesa. Analogamente appare difficile negare davvero che lo Stato non possa (e forse debba) regolare con propria legge chi, come e con quali procedure rispetto agli altri organi dello Stato, possa avviare, condurre ed eventualmente stipulare in nome e per conto dello Stato le intese medesime. Per quanto riguarda poi l'osservazione relativa alla mancanza di una legittimazione costituzionale del legislatore statale a intervenire in questa materia, si pu rispondere che una legge di tal genere potrebbe trovare una facile legittimazione costituzionale in punto di competenza del legislatore statale sulla base del principio, ovviamente applicabile anche in questa ipotesi, secondo il quale un organo o un ente (in questo caso lo stesso Stato) titolare di una funzione (in questo caso la partecipazione come parte alla stipulazione dell'intesa) pu sempre disciplinare le modalit di esercizio della funzione ad esso attribuita in quanto non gi disciplinata dalla norma di rango superiore. Inoltre merita osservare che la stessa norma costituzionale contiene almeno una previsione che rende di oggettiva rilevanza costituzionale la opportunit (ma si potrebbe dire la necessit) di una normativa di carattere procedurale. Ci si riferisce alla parte dell' art. 116 secondo la quale, dopo l'esercizio del diritto di iniziativa da parte delle Regioni ma prima della conclusione del procedimento, devono comunque essere sentiti gli "enti locali". Ovviamente qui la questione che si pone quali siano gli enti locali da sentire e secondo quali procedure, decise e stabilite da chi. Nessuno di questi tre interrogativi marginale. Non lo la definizione di quali siano gli enti locali che devono essere sentiti, anche perch non poche delle competenze oggetto di possibili intese possono coinvolgere direttamente soggetti ed enti operanti localmente ma non riconducibili alle categorie indicate nell'art. 114 Cost. Si pensi, solo per fare un esempio, alle istituzioni scolastiche nell'ambito delle competenze relative alle norme generali sull'istruzione e in genere alle materie oggetto di materia concorrente che incidono comunque sui settori di loro immediato interesse istituzionale. La medesima cosa si pu dire per le Camere di commercio, enti locali anch'esse e sicuramente, per le loro funzioni e competenze, interessate a molti dei settori che possono essere oggetto di intese. Non affatto indifferente decidere se tali istituzioni e tali enti debbano (o possano) essere sentiti, e in quali ambiti, e secondo quali modalit. Pi in generale, un problema analogo si pu presentare per gli stessi enti territoriali. Anche qui si pu porre la questione se essi debbano essere solo quelli previsti dall'art.114 Cost. o eventualmente anche altri creati in questi anni da leggi statali o regionali. Inoltre comunque essenziale definire a chi spetti: a) decidere quali enti debbano essere sentiti e quali no; b) secondo quali procedimenti e con quale "peso" attribuito al parere da essi manifestati, questi enti debbano essere sentiti; c) in quale fase del procedimento di intesa gli enti, comunque individuati, debbano essere sentiti; d) come e da chi debbano essere valutati i pareri espressi da questi enti ai fini delle successive intese. Si potr obiettare che quasi tutte queste questioni non possono essere stabilite una volta per tutte con legge, e tanto meno unicamente con legge statale. Esse infatti

21

possono forse dipendere in misura rilevante anche dall'oggetto dell'intesa di volta in volta proposta e comunque certamente non possono essere decise con atto unilaterale dello Stato, anche se assunto in forma di legge. Tuttavia qui non si intende affatto sostenere che tutti i problemi di carattere generale posti dall'attuazione dell' art. 116 debbano essere risolti con legge dello Stato (e meno che mai con una normale legge ordinaria) ma solo che tali problemi esistono e difficilmente possono tutti essere risolti di volta in volta singolarmente e all'interno delle singole procedure di concertazione. Problemi non minori sussistono poi per quanto riguarda i limiti di carattere generale che tali intese potranno avere. Viene qui in gioco soprattutto il rapporto tra le possibili intese e le molte norme costituzionali che possono costituire limite al loro contenuto. Va innanzitutto tenuto fermo che la Costituzione stessa si pone come limite non derogabile a tali intese. Il che significa che, al di l degli statuti delle Regioni a statuto speciale con invece continuano a consentirlo, per le rispettive Regioni, non potremo avere attraverso le intese parti di Costituzione variabili da Regione a Regione. Peraltro pacifico invece che, almeno per quanto riguarda la ripartizione delle competenze fra legislatore statale e legislatore regionale, nei casi previsti dall'art. 116 la normativa costituzionale derogabile e dunque occorrer comunque definire in che misura e con quali limiti questo possa avvenire. Occorrer inoltre verificare preliminarmente e di volta in volta, con specifico riferimento all'oggetto concreto delle intese, se e in che misura le posizioni costituzionalmente proprie dei singoli soggetti, diversi dallo Stato e dalla Regione (e dal legislatore statale e dal legislatore regionale), potranno essere toccate dalle intese. Da ultimo non ci si potr non chiedere se e in che misura le intese stipulate ex art. 116 potranno, nelle materie che ne formano oggetto, stabilire regole specifiche, ed eventualmente esplicitamente o implicitamente derogatorie, rispetto ai principi che la Costituzione fissa in via generale a disciplina della ripartizione delle funzioni e delle competenze amministrative fra i diversi livelli territoriali, ivi compresi naturalmente i principi generali di cui al primo e al quarto comma dell'art.118 Cost.. E' questa una tematica certamente diversa da quella precedente e che non tocca aspetti immediatamente legati al provvedimento e alla possibile adozione (eventualmente concordata) di regole procedurali atte e risolvere i relativi problemi. Essa per pone comunque problemi potenzialmente assai complessi da risolvere, e in ogni caso sottolinea una volta di pi la portata potenzialmente molto "dirompente" che la previsione dell' art. 116 pu avere. Il che dilata ulteriormente il gi fortissimo effetto innovativo complessivamente determinato dal nuovo titolo V. [25] Sul nuovo ruolo delle Regioni in materie di rapporti esteri, considerato alla luce della l. cost. n. 1 del 1999 (ruolo che oggi la le. Cost. n. 3 del 2001 ha ulteriormente rafforzato) cfr. P. Bilancia, Le attivit di rilievo estero e comunitario delle Regioni e loro possibili riflessi sul futuro assetto organizzativo regionale, in AA.VV. I nuovi statuti regionali, Giuffr, Milano, 2000, 87 ss. [26] Quanto accennato nel testo coerente con la prima fra le tesi di fondo sostenuta in queste pagine, e cio che il dato innovativo fondamentale del nuovo sistema costituzionale consista nel fatto che, rispetto ai sistemi di governo e di amministrazione regionali e locali, viene meno il ruolo unificante che nel sistema precedente spettava al legislatore statale e, di conseguenza, almeno potenzialmente, anche al governo centrale e alla amministrazione dello Stato. Questo fenomeno, e in questo consiste la seconda tesi di fondo qui sostenuta, comporta la necessit di nuovi strumenti di raccordo, insieme a nuovi strumenti di concertazione che comunque il nuovo sistema parimenti rende necessari. Tali strumenti di raccordo possono essere di varia natura e di varia configurazione. Fra questi, che in larga misura dovranno essere previsti in sede di applicazione e di attuazione della nuova normativa costituzionale, ve ne sono alcuni che sono previsti gi dalle nuove norme. Fra questi ultimi, come si osserva subito dopo nel testo, fra quelli gi previsti direttamente in norme costituzionali, si colloca certamente la possibile integrazione della Commissione bicamerale per le questioni regionali con rappresentanti delle Regioni e delle autonomie locali prevista dall'art.11 della l.cost. n. 3 del 2001. Anche il potere sostitutivo del governo, previsto ora dall'art.120 secondo comma Cost., pu agevolmente essere configurato come una forma nuova di raccordo, all'interno di un sistema costituzionale ormai privo di un centro con generale competenza unificatrice. Proprio questo, per, rende particolarmente delicato e problematico definire la ampiezza, la portata e i limiti di questo potere.

22

[27] Sul potere sostitutivo sono assai interessanti le considerazioni di C. Mainardis, Poteri sostitutivi statali: una riforma costituzionale con (poche) luci e (molte) ombre, in Le Regioni, n. 6 del 2001. Sempre su questo tema, anche per le diverse tesi circa lestensibilit di tale potere fino alladozione di atti legislativi e di esercizio del potere sostitutivo rispetto al legislatore regionale (tesi alle quali sembra che si debba guardare non solo con estrema prudenza ma anche con sostanziale sfavore) cfr. in vario senso C.Pinelli, I limiti generali alla potest legislativa statale e regionale, cit.; A.Cerri, Alla ricerca dei ragionevoli principi della riforma regionale, in AA.VV., Problemi del federalismo, Giuffr, Milano, 2001, 211. ss.; T. Groppi, La riforma del titolo V della Costituzione tra attuazione e autoapplicazione, in Forum di Quaderni costituzionali. [28] Si vedano in questo senso, oltre ai primi interventi e commenti che vanno comparendo sulle riviste specializzate e quelli gi richiamati supra nota 1, gli interessanti contributi forniti dalle audizioni organizzate dalla Commissione Affari costituzionali del Senato. Cfr. in particolare le audizione di L.Elia, A.Baldassarre, V.Caianiello, S.Panunzio, A. De Roberto, E. Cheli, S. Cassese insieme a A. Romano, A. Romano Tassone e a L. Torchia , tutte consultabili all'interno del sito web del Parlamento italiano. [29] Per la verit si pu porre qui un'ulteriore questione, e cio se la legge statale e quella regionale, ciascuna nelle proprie competenze, potrebbero sottrarre funzioni e competenze amministrative ai soggetti indicati nel primo comma dell'art. 118 (e dunque agli enti e ai governi territoriali) per riservarle invece, in virt di quanto previsto dal quarto comma dello stesso art. 118, alla "autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati" o comunque a soggetti, anche di natura pubblica, diversi dagli enti territoriali, quali altri enti locali, eventualmente operanti in posizione di autonomia funzionale. E' questo un profilo del delicato rapporto che sussiste fra il primo e il quarto comma dell'art.118 Cost. e in genere del problema di come debba essere interpretato il principio di sussidiariet orizzontale (di cui a quarto comma ddell'art.118 Cost.), specialmente in raccordo con il principio di sussidiariet verticale (di cui al primo comma della stessa disposizione). A questa tematica si aggiunge poi l'altra tematica, con la precedente solo parzialmente coincidente, di come debba essere individuato, all'interno del nuovo sistema, il rapporto tra gli enti e i soggetti indicati all'art.114 Cost. come elementi costituitivi della Repubblica e richiamati dall'art.118 Cost. come destinatari delle funzioni amministrative, da un lato, e gli altri enti locali, specialmente quelli operanti nella posizione delle autonomie funzionali, dallaltro. Si tratta di un complesso di "nodi problematici" al quale in questa sede si accenna solo collateralmente e, anche nelle pagine successive richiamato altre volte essenzialmente nell'ambito di alcune note al testo. Non vi dubbio, tuttavia, che questi nodi formeranno a lungo oggetto di attenzione e di discussione. [30] Ovviamente non sfugge che si potrebbe obiettare che esistono anche nel nuovo testo numerose riserve di legge statale il cui esercizio potr, forse, recuperare elementi di unificazione nuovi nei settori e secondo le modalit con cui esse possono intervenire. Tuttavia vale la pena di sottolineare che tutti questi casi, anche se complessivamente considerati, sono certamente importanti e consentono sicuramente di radicare strumenti e forme di governance di nuovo tipo, e quindi ancora tutti ancora da definire e da studiare, ma non possono in alcun modo modificare il dato di fondo costituito dal fatto nuovo che manca oggi in questo sistema un elemento unificante di carattere generale. Soprattutto nessuna di queste riserve di legge, e meno che mai la competenza concorrente cos come essa disciplinata nel nuovo sistema, possono consentire di negare la grande novit che qui si cerca di sottolineare con la massima enfasi possibile: che cio in ogni caso la legge, in qualunque forma e a qualunque soggetto imputata, non pu pi essere un elemento unificante in via generale dellordinamento complessivo. [31] Secondo un possibile modello teorico che, con molta approssimazione, si potrebbe cercare di far risalire allesempio della Costituzione degli Stati Uniti di America. [32] Cfr. in questo senso G. Falcon, gi in Il nuovo Titolo V della parte II della Costituzione in Le Regioni, n.1 del 2001, 5 e ss. e ora anche in Id., "Modello" e

23

"transizione" nel nuovo titolo V della parte II della Costituzione, in Le Regioni, n.6 del 2001, cit. [33] Viene qui in rilievo il difficile nodo della ripartizione delle competenze amministrative, con particolare riguardo a quelle da assegnare, o da riservare, o da lasciare allo Stato. Su questo si torner infra, nelle considerazioni relative allamministrazione. [34] Il problema della attribuzione, riserva o conferimento di funzioni amministrative alle Regioni teoricamente analogo a quello relativo allo Stato di cui alla nota precedente e al conseguente rinvio. Nel caso delle Regioni peraltro meno complesso da risolvere. Infatti una volta ammesso, e non si vede perch lo si dovrebbe negare, che le Regioni possano avere competenze amministrative conferite dallo Stato, non vi sono particolari difficolt ad immaginare leggi statali che nelle materie ad esse riservate operino tale conferimento, ovviamente nel rispetto dei principi stabiliti dallart. 118 primo comma. Per lo Stato invece la questione pi complessa perch leventuale conferimento allo Stato di funzioni ad opera del legislatore regionale, che in via di principio appare del tutto compatibile col sistema ed anzi in una certo senso necessaria, pu portare sul piano concreto a conferimenti a pelle di leopardo secondo le diverse, e potenzialmente differenti, valutazioni che ciascuna Regione possa fare dellapplicazione dei criteri di cui allart. 118 primo comma Cost. Anche su questo v. infra nel testo. [35] Cfr. infra paragrafo 5. [36] Per una prima, ma molto ampia, analisi di queste norme, cfr. G. Pastori, I rapporti fra Regioni ed enti locali nella recente riforma costituzionale, in AA.VV. Problemi del federalismo, Giuffr, Milano, 2001, 217 ss. [37] Respingere questa lettura del testo significherebbe, infatti, trovarsi di fronte ad un dilemma difficile da risolvere. Occorrerebbe, infatti, o escludere che comunque lo Stato possa avere competenze amministrative nelle materie riservate alla competenza del legislatore regionale (perch la legge regionale non potrebbe comunque conferirle) o ritenere che lo Stato possa comunque assegnare a s stesso, con propria legge, competenze amministrative anche nelle materie attribuite o riservate al legislatore regionale. La prima opzione, quella che nega ogni possibilit di competenze amministrative dello Stato al di fuori delle materie del legislatore statale) condurrebbe per a evidenti abnormi conseguenze persino sul piano di fatto della necessit di far fronte alle esigenze proprie del buon funzionamento del sistema complessivo. La seconda opzione (quella di ritenere possibile lattribuzione dello Stato a s medesimo e con legge statale di competenze amministrative nelle materia attribuite o riservate al legislatore regionale) porterebbe a conseguenze abnormi sul piano del nuovo sistema costituzionale. Ritenere infatti che il legislatore statale possa attribuire esso stesso a s medesimo e alla propria amministrazione competenze e funzioni anche nelle materie assegnate comunque al legislatore regionale (quelle di competenza concorrente) o addirittura ad esso riservate (quelle di competenza esclusiva) eventualmente motivando questa convinzione in nome di un principio di difesa dellunit complessiva, collegato magari anche al dettato stesso dellart. 118 secondo comma l dove parla di esigenze di esercizio unitario, significherebbe radicare una nuova, vastissima, competenza di carattere trasversale del legislatore statale. Competenza di carattere trasversale che sarebbe analoga ad alcune delle competenze previste nel secondo comma dell art. 117, ad esempio in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, ma che in questo caso avrebbe la duplice caratteristiche di essere ricavata implicitamente dal sistema (e non esplicitamente ricompresa nellelenco delle competenze esclusive dello Stato, dove invece, e significativamente, contenuta la competenza in materia di definizione dei poteri fondamentali di Comuni, Provincie e Citt metropolitane), e di essere di carattere davvero vastissimo e potenzialmente espandibile in ogni settore e in ogni contesto. [38] Del resto sono problemi questi ai quali, anche al di l dei ragionamento svolti nel testo, non pare davvero facile dare risposta alla luce del nuovo art. 119 della Costituzione e tenendo conto di quanto previsto dall art. 81 Cost. in materia di copertura di spesa delle leggi. Peraltro in questa sede non si intende affatto affrontare questa tematica, che richiederebbe una trattazione ben pi approfondita. Cos come una trattazione non meno approfondita, anche se apparentemente meno costituzionalmente rilevante, richiederebbe la scelta di affrontare tutti i problemi che

24

il nuovo sistema costituzionale, specialmente se letto in questa chiave e con queste conseguenze, determina in ordine alla ormai consolidata necessit dellanalisi di fattibilit delle leggi e di analisi della loro copertura amministrativa. Per quanto riguarda in ogni caso il nuovo art. 119 Cost. si rinvia qui a P. Giarda, Le regole del federalismo fiscale nellart.119: un economista di fronte alla nuova Costituzione ,in Le Regioni, n.6 del 2001. [39] Cfr. A. Poggi Le autonomie funzionali tra sussidiariet verticale e sussidiariet orizzontale, Giuffr, Milano, 2001, spec. Capitolo VI. [40] In questo senso la diversa formulazione delle due disposizioni e le conseguenze che sembrano discenderne paiono confermare alcuni fra gli spunti pi interessanti sviluppati recentemente anche sotto questi ultimi profili da A. Poggi, op.loc.cit.. [41] Anche chi scrive ha avuto occasione di sostenere questa tesi. Cfr. a questo proposito F.Pizzetti, Il processo riformatore nella XIII legislatura, in G.Berti e G.De Martin (a cura di), Dalla riforma amministrativa alla riforma costituzionale delle autonomie territoriali, Roma, LUISS, 2001, volume nel quale sono raccolti gli atti del relativo Convegno dal medesimo titolo svoltosi a Roma, presso la LUISS il 9 gennaio 2001. Nel medesimo senso cfr. anche P.Bilancia, Verso un federalismo cooperativo?, in AA.VV., Problemi del federalismo, Giuffr, Milano 2001, 67 ss.. [42] Per le vicende legate al processo che ha condotto allapprovazione della riforma del titolo V della parte II della Costituzione si pu vedere F.Pizzetti, Legge costituzionale n.1 del 1999 e riforma del titolo V della parte II della Costituzione: qualche riflessione fra cronaca gi scritta e cronaca ancora da scrivere, in AA.VV., Problemi del federalismo, cit., 87 ss.. [43] Aspetto, questo, che probabilmente non dovr riguardare n soltanto, n soprattutto, la ripartizione di competenze amministrative tra Stato, Regioni ed enti locali quanto anche, e specialmente, la organizzazione del governo centrale, la sua articolazione e la ripartizione delle competenze fra i diversi ministeri e i diversi strumenti di raccordo previsti dalle numerose norme attuative delle leggi di delega. E evidente, infatti, che il profondo mutamento di ruolo che interessa lo Stato in seguito allentrata in vigore della riforma costituzionale non potr non incidere anche su unorganizzazione di governo che, quanto a funzioni, competenze e soprattutto missioni, stata pensata dentro il quadro costituzionale precedente. [44] Come noto, chi scrive stato in questi anni uno dei pi convinti sostenitori del sistema delle Conferenze assumendo anche, talvolta, posizioni che non sono state condivise da una parte autorevole della dottrina. Proprio per questo tuttavia le considerazioni che si sviluppano ora possono forse avere un qualche maggiore interesse anche per il lettore. Cfr. in ogni caso F. Pizzetti, Il sistema delle Conferenze e la forma di governo italiana, in Le Regioni, 2000, 473 ss. e, su posizioni contrapposte, P. Caretti, Il sistema delle Conferenze e i suoi riflessi sulla forma di governo nazionale e regionale, ivi, 547 ss. [45] Non ci riferisce qui tanto alla c.d. Cabina di regia per lattuazione della riforma del titolo V della parte II della Costituzione che, anche se non sembra ancora del tutto definito esattamente lambito delle sue competenze e le modalit di funzionamento, ha sostanzialmente iniziato la sua attivit dal 28 novembre 2001. Infatti essa destinata comunque a configurarsi, almeno per il momento, come un organo strettamente legato alla congiuntura attuale, caratterizzata dalla necessit di risolvere i mille problemi legati alla prima fase di attuazione della nuova riforma, mentre i nuovi strumenti di governance a cui qui si vuole fare riferimento riguardano anche e soprattutto il funzionamento a regime del nuovo sistema fondato dalla riforma costituzionale. Peraltro, anche se si comprendono le ragioni di fatto e i motivi di opportunit che hanno spinto a scegliere questa innovazione organizzativa, non si pu nascondere che lidea di fondo che sembra sottostare allistituzione di questa Cabina di regia lascia assai perplessi. Essa, infatti, postula implicitamente che lattuazione del titolo V della parte II della Costituzione possa avvenire in modo uniforme e sostanzialmente accentrato, sia pure attraverso un accentramento sostanzialmente collocato in capo a un organo a composizione mista e quindi finalizzato a produrre decisioni compartecipate. Anche se si pu capire che unidea di tal genere trovi oggi cittadinanza di fronte alle grandi difficolt che la fase di transizione fra il vecchio e il nuovo sistema comporta, non si pu tacere del fatto che essa, specie se fosse destinata a fondare una modalit organizzativa e una prassi di carattere permanente, sembra contrastare con gli aspetti essenziali del nuovo sistema e della sua portata innovativa.

25

Allo stesso modo non si pu non guardare con perplessit allipotesi di approvare con ununica legge (e per di pi statale) tutte le norme, eventualmente anche di carattere meramente ricognitivo o interpretativo, che si ritenessero necessarie per procedere a una prima attuazione della riforma che possa essere non soltanto sufficientemente condivisa ma anche, e forse soprattutto, uniforme. Anche in questo caso non c dubbio che, in questa fase del tutto particolare caratterizzata dallesigenza di dare una risposta ai problemi posti dalla prima attuazione della riforma, la proposta di una legge di questo tipo pu essere facilmente comprensibile nelle sue motivazioni di fondo. Essa, infatti, pu avere da un lato l'obiettivo di stabilizzare in forma di legge gli accordi tra Stato e Regioni (meglio fra governi statale e regionali), eventualmente anche con la partecipazione (ma non ancora chiaro in che misura) degli enti locali, e da un altro lato pu mirare ad assicurare una qualche omogeneit e razionalit complessiva della fase di transizione. Tuttavia, esattamente come per la Cabina di regia, anche lipotesi di una eventuale unica legge statale di attuazione appare essere, almeno in linea di principio, di difficile armonizzazione col nuovo sistema. Infatti, la prima (la Cabina di regia), specialmente se considerata come destinata a diventare permanente, introdurrebbe un nuovo raccordo accentrato e di carattere generalista del quale non sembra davvero vi sia bisogno. Infatti, tuttal contrario, oggi vi piuttosto bisogno di nuove forme di raccordo finalizzate a assicurare la governance nei diversi settori e nei rapporti plurimi fra un centro statale unico e una realt molto articolata, e potenzialmente portatrice di policies difformi, costituita dalle Regioni e dal sistema degli enti locali. D'altro canto, la seconda (cio la legge statale unica di attuazione), specie se considerata come rispondente allesercizio di un ruolo proprio del legislatore statale, sarebbe necessariamente costretta a fondarsi su una sorta di potere implicito, e rivendicato come proprio del legislatore statale, di dettare le norme di attuazione. N varrebbe molto sottolineare che lesercizio concreto di questo potere sarebbe condizionato di fatto (non si vede infatti come potrebbe esserlo di diritto) al passaggio attraverso un processo decisionale a carattere condiviso, cosicch in concreto si tratterebbe di una legge sostanzialmente finalizzata a dare veste formale di rango legislativo agli accordi intergovernativi registrati in sede di Conferenze o di Cabina di regia. Questo significherebbe infatti fondare in ogni caso, e comunque sulla base di un criterio puramente implicito, una nuova competenza del legislatore statale non prevista dalla nuova Costituzione. N sembra possibile rispondere a questultima obiezione sostenendo la possibilit di collocare in un unico testo normativo le disposizioni che potrebbero comunque esser comprese nelle molte e diverse leggi riconducibili alle tante riserve di legge statale contenute nel nuovo testo del titolo V. Che, almeno in linea astratta, il legislatore statale possa esercitare le riserve di legge a lui attribuite in maniera contestuale pu anche essere accettabile, ma questo sicuramente una cosa diversa dallidea di approvare una legge omnibus che abbia come obiettivo essenziale definire le norme necessarie a una prima attuazione della riforma. Tali norme, infatti, ben difficilmente potrebbero affrontare e risolvere in modo soddisfacente i moltissimi problemi legati alle discipline di settore che le riserve di legge statale contenute nel nuovo testo costituzionale devono invece risolvere il pi compiutamente possibile (e risolvere non al fine di una prima attuazione, ma ai fini di una attuazione stabilizzata della riforma). Inoltre una tale legge, cos come prospettata nellargomentazione che si qui ricostruita, troverebbe una sua sorta di legittimazione di fatto sulla base di accordi intergovernativi definiti ed elaborati attraverso sedi e forme che provengono dal sistema precedente, e intorno alle quali ancora mancata una riflessione e una formalizzazione adeguata nellambito del nuovo sistema. Aspetto, questultimo, particolarmente importante perch, come si cercato di dire, allo stato attuale essenziale definire bene in che misura, nel nuovo sistema, siano ammissibili forme accentrate e generaliste di raccordo e quanto invece siano necessarie nuove forme di raccordo di carattere settoriale e di tipo plurimo capaci di coinvolgere in modo flessibile i soggetti e gli ambiti territoriali di volta in volta interessati. Inoltre, proprio la stessa previsione di molte distinte riserve di legge statale, contenute fra laltro in norme diverse (e non ununica riserva di legge contenuta in una norma costituzionale riepilogativa delle competenze del legislatore

26

statale), indice del fatto che a tali leggi si vuole affidare il compito di stabilire, in forma specifica, le modalit, le procedure, le forme di raccordo che devono caratterizzare i diversi settori di interconnessione fra i diversi soggetti a cui il nuovo titolo V affida compiti legislativi e comunque ruoli di intervento amministrativo e di governo dei processi decisionali. Fondare sul richiamo a queste riserve di legge, fra loro differenziate e distinte, la legittimit di un'unica legge di attuazione, per sua natura finalizzata essenzialmente a dettare una disciplina di prima attuazione, significa oggettivamente distorcere la ratio stessa delle specifiche riserve di legge presenti nel titolo V e trasformare queste riserve nel fondamento di una indebita e inesistente competenza del legislatore che, proprio perch diversa e tendenzialmente generalista, si configura come ulteriore e nuova rispetto a tutte le competenze elencate nel secondo comma dell'art.117 o contenute nelle specifiche disposizioni costituzionali di settore. [46] Questi diversi aspetti, e specificamente quelli connessi con le molteplici forme di raccordo che le molte riserve di legge statale contenute nel nuovo titolo V della parte II della Costituzione sembrano comportare, sono state ben colte per prima da P. Bilancia, Verso un federalismo cooperativo?, in AA .Problemi del federalismo, cit., 67 ss.. [47] Cfr. F.W.Scharpf, The Problem Solving Capacity of Multi-Level Governance, Centro Robert Schuman, Istituto Universitario Europeo, Firenze, 1997, ora anche in trad. italiana come Governare lEuropa, il Mulino, Bologna, 1999. [48][48] Si adotta qui la sistematica messa a punto in particolare da F.W.Scharpf in Demokratietheorie zwischen Utopie und Anpassung, Konstanz, Universitatsverlag, 1970 e in Games Real Actors Play: Actor-Centered Institutionalism in Policy Research, Boulder, Col., Westview, 1997. In questa sistematica, la legittimazione sul versante dellinput (e il pensiero democratico orientato allinput) sottolinea il concetto di governo del popolo come governo da parte del popolo. La legittimazione sul versante delloutpt (e il pensiero democratico che su questo si fonda) attira invece lattenzione sul concetto di governo per il popolo come governo in favore del popolo. Richiamando ancora le sottolineature fornite su questa sistematica da Scharpf, si pu dire che la legittimazione democratica fondata sul versante dellinput trova il suo maggior saggio teorico nel Rousseu del Contratto sociale mentre il primo e pi elaborato quadro di un progetto istituzionale fondato sulla legittimazione democratica orientata alloutput lo si trova nei Federalist Papers. [49] Cfr. nota precedente. [50] Cfr. le osservazioni svolte supra, specialmente nel paragrafo 4 e alla nota 45. [51] Cfr. G. Falcon, "Modello" e "transizione" nel nuovo titolo V della parte II della Costituzione, cit. e A.Corpaci, Revisione del titolo V della parte II della Costituzione e sistema amministrativo, cit.. [52] Il dibattito in corso sulla governance nellUnione Europa e sulle sue connessione con la riforma delle istituzioni dellUnione oggi particolarmente acceso. La complessa vicenda legata alla riforma delle Istituzioni Europee, avviata ufficialmente, dopo Amsterdam, col vertice europeo di Colonia della primavera 1999, passata attraverso la elaborazione della Carta dei diritti e il vertice di Nizza dellautunno 2000 e in piena evoluzione ora, in vista della gi calendarizzata Conferenza intergovernativa che si terr su questi temi nel 2004, si intrecciata con la vicenda legata ai problemi di riforma della governance europea. Problemi, questi ultimi, portati al centro della discussione dalla presentazione nel luglio del 2001 da parte della Commissione Europea del Libro bianco intitolato La governance europea. Tralasciando in questa sede ogni riferimento al dibattito in corso sulla riforma delle Istituzioni, che peraltro ha visto, come noto, lo svilupparsi di una discussione di altissimo livello, innescata dallormai famoso discorso svolto da Joschka Fischer alla Humboldt Universitat in Berlin, il 12 maggio 2000 e proseguito con il susseguirsi di numerosi interventi dei capi di Stato e di governo di tutti i Paesi dellUnione e del Presidente della Commissione europea, sia qui consentito richiamare lattenzione sui temi sollevati nel Libro bianco sulla governance presentato dalla Commissione Europea il 25 luglio 2001. Tale documento, che peraltro ha sinora ricevuto una accoglienza assai tiepida, mette bene in luce, proprio nel confronto col dibattito in corso sulla riforma dellUnione, i limiti, ma anche gli aspetti peculiari, della governance nei moderni sistemi complessi. In particolare mette in luce la difficolt di trovare nella sola governance ( e nella democrazia delloutpt) una risposta sufficiente alla crisi di legittimazione che caratterizza oggi unUnione Europea che appare ancora troppo

27

come una Europa dei governi (che cosa diversa dallEuropa degli Stati) e ancora troppo poco come Europa dei popoli. Sul Libro bianco La governance europea e sul dibattito che introno ad esso si va svolgendo, si veda la amplissima documentazione consultabile sul sito web dellUnione Europea appositamente dedicato a questo. Si vedano inoltre gli importanti saggi e contributi al dibattito sul White Paper della Commissione che il Centro Robert Schuman dellIstituto Universitario Europeo di Firenze diretto da Y. Meny, in collaborazione con The Jean Monnet Chair della Harvard Law School,, diretta da J.H.H.Weiler, va raccogliendo nellambito del seminario Responses to the European Commissions White Paper on Governance. Tale documentazione consultabile sul sito web www.iue.it. [53] Si veda su questi aspetti ora anche R.Bin, Linteresse nazionale, in Le Regioni,n.6 del 2001 e, sia pure in versione ridotta, anche in Forum telematico di Quaderni costituzionali, cit. In generale il primo ad accorgersi di questa problematica e a richiamare lattenzione sulle conseguenze del mancato richiamo, nel nuovo testo costituzionale, del concetto stesso di interesse nazionale stato A.Barbera, Esiste ancora linteresse nazionale?, in Forum telematico di Quaderni costituzionali, cit. Sui problemi posti da Barbera si peraltro svolto, sul medesimo Forum, un dibattito intenso e ricco di spunti, che concorrono implicitamente a illuminare ulteriormente questa problematica. Cfr. i saggi di R.Bin, R.Tosi ed altri, sede e loc. cit.

28

La riforma del Titolo V Interventi di: Augusto Barbera, Antonio D'Aloia, Tommaso E. Frosini, Pietro Barrera, Cesare Mainardis, Nicola Lupo, Tania Groppi, Veronica Elena Bocci, Francesco Palermo, Rosanna Tosi, Stefano Ceccanti, Stelio Mangiameli, Carlo Fusaro, Roberto Bin, Enzo Cannizzaro, Pietro Barrera, Franco Pizzetti, Francesco Teresi, Roberto Bin (2), Roberto De Liso, Roberto Bin (3), Adele Anzon, Luigi Gianniti, Enzo Balboni, Antonio D'Atena, Francesco Saverio Marini, Rosanna Tosi (2), Duccio M. Traina, Paolo Nicosia Scompare linteresse nazionale?di Augusto Barbera* La riforma del titolo V della Costituzione sottrae al Parlamento, come noto, sia il controllo sugli Statuti regionali (art.123 Cost.) sia il possibile controllo di merito sulle leggi regionali per contrasto con gli interessi nazionali (art. 127 Cost.). Tutto il peso del controllo sar sulle spalle della Corte costituzionale, chiamata ad occuparsi di Statuti e leggi regionali su impugnazione del Governo della Repubblica (o dello Stato dopo la criptica nuova norma dellart.114?). Questa nuova disciplina trascina con s come stato affermato nei primi rapidi commenti - labolizione del limite dell" interesse nazionale " , espressamente previsto dagli articoli 117 e 127 della Costituzione del 1948? E vera questa facile affermazione? In un volume degli inizi degli anni settanta (Regioni e interesse nazionale, Giuffr, Milano 1973) avevo sostenuto che gli interessi nazionali sono identificati dai fini e dai valori su cui le forze politiche egemoni fondano la decisione di considerarsi uniti nella Repubblica italiana. Se vera questa conclusione che supera sia la tesi di chi identifica tali interessi negli "obbiettivi fissati nellindirizzo di maggioranza" (Mortati ed altri) sia la tesi di chi li riferisce a non ben precisabili " interessi della Nazione italiana "(Martines ed altri) ne deriva che tale limite non pu considerarsi travolto dalla riforma: esso permane, a mio avviso,quale espressione dellunit stessa della Repubblica. E un limite che appartiene alla categoria dei limiti "impliciti " ma che trova un aggancio testuale nellart.5 della Costituzione (e di cui peraltro v traccia indiretta nel nuovo art.120 laddove prevede i poteri sostitutivi del Governo a tutela della "unit giuridica o dellunit economica"). Tale espressione fu introdotta dal Costituente ripercorrendo la formula del primo articolo delle Costituzioni rivoluzionarie. La " Republique une et indivisible" era stata, come noto, la formula che i giacobini avevano agitato sia contro i residui vandeani dell"ancien rgime " sia contro i tentativi federalisti dei girondini. Nel momento in cui dava vita ad un originale "Stato regionale " (non dobbiamo dimenticare che lunico effettivo precedente poteva allora considerarsi la sfortunata Costituzione della II Repubblica spagnola), il Costituente pose la Corte costituzionale a custodia della legalit costituzionale (come avrebbe potuto richiedere Hans Kelsen) e il Parlamento a custodia degli "interessi nazionali" (come avrebbe avrebbe potuto richiedere Carl Schmitt, ma per il Capo dello Stato). Unico lobbiettivo la difesa della Costituzione, anchessa "una" - ma diversi gli strumenti: il giudizio di "legittimit" in un caso, quello di "merito" nellaltro, il primo affidato alla Corte costituzionale, il secondo al Parlamento. Il Parlamento, in quanto rappresenta la Nazione (art.67), avrebbe dovuto assicurare, in forme diverse e utilizzando strumenti pi flessibili lapprovazione degli Statuti e leventuale controllo di merito sulle leggi regionali - gli stessi valori che avrebbe dovuto assicurare la Corte costituzionale. Il Parlamento con riferimento diretto allobbiettivo dellunit politica, la Corte con la mediazione dei parametri normativi della Costituzione. Sappiamo tutti come si evoluto tale sistema: il Parlamento ha lasciato alla Corte costituzionale la difesa dellinteresse nazionale, che da controllo di merito, successivo ed eventuale, divenuto un presupposto di legittimit mentre il controllo sugli Statuti ha perso rilevanza sia per il deperimento della fonte statutaria sia per lutilizzo dei controlli parlamentari a difesa pi delluniformit giuridica dellordinamento che dellunit dello stesso ("larmonia con la Costituzione"; e "con le leggi della Repubblica" si aggiungeva con formula infelice ora espunta)

29

Perch con la riforma del titolo V il costituente (anzi il , come dire ,"revisionante") del 2001 ha tolto al Parlamento queste funzioni di custodia e le ha lasciate in grembo alla sola Corte costituzionale? Due le possibili interpretazioni: o si tratta di una linea "ultrafederalista" o di un atto di furbizia. Dico linea ultrafederalista perch una decisione che trova pochi precedenti negli stati federali o regionali: noto mi limito a due esempi - che le Costituzioni Cantonali sono approvate dal Parlamento federale elvetico ed altrettanto noto che gli Statuti delle comunit autonome devono essere "convertiti in legge" dalle Cortes del Regno di Spagna. Latto di furbizia pu consistere nel fatto che la parola decisiva , per quanto riguarda la "forma di governo", sar detta dal Parlamento stesso attraverso la approvazione di una legge nazionale che determina i principi della legislazione elettorale e per gli altri contenuti si voluto passare al Palazzo della Consulta il compito di togliere le castagne dal fuoco. Evidente il pericolo per questultima di scottarsi le dita nel fuoco della politica e per il primo di abdicare ad una essenziale funzione nazionale. Non ci dice lesperienza costituzionale (dalla Sentenza McCullogh vs. Maryland alle prime decisioni della Corte italiana in materia regionale)che le Corti finiscono per assumere su di s la difesa degli interessi nazionali (ovviamente denominati federali negli Stati federali)? * p. o. nell'Universit di Bologna abarbera@alma.unibo.it Regioni e giustizia. Brevi note a margine della riforma costituzionale del Titolo V di Antonio DAloia* 1. Al momento non facile prevedere lesito della vicenda referendaria relativa alla riforma del titolo V Cost. approvata nel marzo 2001 dal Parlamento, la cui singolarit stata ben illustrata da Roberto Bin nel contributo intitolato Riforme costituzionali a colpi di maggioranza: perch no?, che ha aperto questo forum. Tuttavia, provare a ragionare su alcuni dei profili di merito della novella costituzionale non azzardato, giacch, anche in caso di conclusione negativa di questa fase sospensiva, da questi problemi e da queste ipotesi di soluzione si finir col ripartire, anche solo per riformularli in misura pi o meno significativa. Tra i molteplici aspetti e novit che la riforma introduce, tra le cose che ci sono e quelle che mancano, e talvolta si tratta di unassenza pesante (si pensi alla Camera delle Regioni), vogliamo dedicare queste rapide considerazioni al tema della regionalizzazione delle competenze normative sulla giustizia, che in verit appare un oggetto di discussione pi ipotetico che reale. Appare abbastanza evidente che questo uno dei punti del nuovo modello di regionalismo dove il peso della tradizione e un certo atteggiamento di preoccupazione conservatrice abbiano prevalso, facendo registrare un modesto, quasi impercettibile, profilo innovativo. Il nuovo art. 117, comma 2, della Cost., stabilisce che giurisdizione e norme processuali, ordinamento civile e penale, la stessa giustizia amministrativa (come pure lordine pubblico e la sicurezza) sono materie rimesse alla legislazione esclusiva dello Stato. Solo nellart. 116, comma 3, emerge uno spiraglio legato alla possibilit della legge statale (rinforzata: maggioranza assoluta dei componenti, intesa tra Stato e Regione interessata) di attribuire anche a Regioni diverse da quelle speciali forme e condizioni particolari di autonomia anche nel settore (tra gli altri) dellordinamento giudiziario, limitatamente (per) allorganizzazione della giustizia di pace. Ed chiaro qui il richiamo allesperienza regolativa della giustizia onoraria in Trentino Alto-Adige e Valle dAosta; unesperienza su cui come ampiamente noto- ha fortemente inciso nel senso dellarmonizzazione alla disciplina statale, soprattutto per quanto riguarda la regione valdostana, prima la l. 374/91 sullistituzione del Giudice di pace in sostituzione del giudice conciliatore, poi la sent. della Corte Costituzionale n. 150 del 1993 (per il T. A-A., v. lart. 6 D. Lgs. 267/92). 2. Un primo punto credo meriti di essere esplicitato preliminarmente. Lanalisi dei modelli di ripartizione delle competenze sullordinamento giurisdizionale non consente di rintracciare una relazione diretta con la forma di Stato (federale o

30

regionale). Certo, sarebbe esagerato dire che non c alcun nesso: emerge comunque una tendenziale regolarit di ipotesi di decentramento giurisdizionale pi marcate in sistemi (qualificati come) federali, in particolare se ad origine non unitaria; e di assetti prevalentemente di tipo centralistico in sistemi (qualificati come) regionali. Non mancano per pesanti deviazioni dalla sequenza per cos dire ordinaria che impediscono di prospettare una corrispondenza automatica ed immediata tra grado ed intensit del processo autonomico e tipo di dislocazione territoriale dei poteri di intervento sullordinamento della giustizia. I casi austriaco e belga sono i pi eclatanti: nel primo, il principio costituzionale per cui ogni giurisdizione emana dalla Federazione (art. 82) si traduce nella competenza della legge federale in tema di costituzione e funzionamento dei tribunali, diritto civile e penale, amministrazione della giustizia, giustizia amministrativa, e nel carattere analogamente federale dei procedimenti di nomina dei giudici; in Belgio, nonostante la pesante accelerazione della sua progressione autonomistica, continuano a spettare alla legge statale i compiti di organizzazione e istituzione di Corti e tribunali, compresa la disciplina del Consiglio di Stato e della giustizia di pace. In altri termini, assetti federali o regionali appaiono entrambi compatibili con moduli differenti, a prevalenza statale o regionale, di distribuzione delle competenze normative sulla disciplina organizzativa e funzionale della giurisdizione. 3. Ci posto, e ritornando allesperienza di casa nostra, il dato pi appariscente costituito dalla sostanziale chiusura del giudice costituzionale relativamente ad ogni tentativo di apertura del sistema giurisdizionale a meccanismi di coinvolgimento dei poteri regionali, al di l delle fattispecie maturate al riparo della specialit regionale, e dunque su un piano di normativit costituzionale. Con una perentoriet non sempre spiegata, tanto da giustificare una valutazione di autoreferenzialit (G. Silvestri, in un saggio del 1971, parl di mere opzioni ideologiche che poco hanno a che fare con la deduzione razionale e controllata di un principio dalle norme costituzionali positive), il giudice costituzionale ha pi volte affermato che appartiene alla competenza esclusiva dello Stato tutto ci che attiene ai profili dellistituzione, organizzazione e funzionamento di organi giurisdizionali ordinari o speciali; e questo persino laddove lintervento regionale su queste materie si configurava come meramente accessorio se non addirittura ricognitivo della normativa statale (v. sent. 12/57, 81/76, 767/88, 594/90, 210/93, 303/94, 459/95). Una posizione netta di contrariet nei confronti di possibili declinazioni autonomistiche del settore della giustizia, con poche e marginali eccezioni, relative allammissibilit di leggi regionali che prevedono trattamenti economici aggiuntivi per i magistrati ordinari preposti al Commissariato regionale per gli Usi civici, ovvero sostanzialmente riproduttive del disposto di leggi statali (vedi sent. 893 e 976 del 1988). Paradossalmente, questa posizione che recentemente ha avuto una importante conferma in un ambito materiale contiguo alla giustizia, quello della sicurezza e dellordine pubblico (sent. 55 del 2001) - sembra consolidarsi formalmente nella riforma costituzionale. Mentre infatti lart. 108 Cost., confrontato col testo originario dellart. 117, non preclude almeno in parte - la via interpretativa di una qualificazione non necessariamente ed inderogabilmente statale della riserva di legge in tema di ordinamento giudiziario, la nuova formulazione dellarticolo sulle competenze legislative delle Regioni ordinarie ascrive espressamente la materia della giurisdizione (nel senso pi ampio) nella sfera esclusiva della normazione statale, tagliando in radice ogni interrogativo sulla possibilit di individuare meccanismi partecipativi delle istituzioni locali (rectius regionali) allorganizzazione e al funzionamento delle strutture giudiziarie. La questione deve essere dunque considerata chiusa? Oppure in questo adagiarsi del legislatore costituzionale sulle ragioni tradizionali del centralismo giurisdizionale va segnalata una contraddizione rispetto agli approfondimenti culturali e alle stesse dinamiche normative del nuovo regionalismo, fondato sul paradigma complesso sussidiariet-differenziazione-collaborazione ? 4. Bisogna innanzitutto chiarire a cosa si pensa quando si ipotizza o si propone un maggiore peso degli enti regionali nella disciplina della giurisdizione. La sensazione infatti che il dibattito venga talvolta spostato, proprio dai critici del regionalismo

31

giudiziario, su linee estreme, paventando improponibili comparazioni con il modello americano contrassegnato da profonde e radicali differenziazioni degli ordinamenti civili e penali (e ovviamente processuali), che arrivano fino ad ammettere scelte politiche differenziate degli Stati sui punti estremi della pena di morte e della legalizzazione delle pratiche eutanasiche. Il problema in realt deve essere scomposto, e trattato raffrontando argomenti e soluzioni ai profili particolari sui quali si intende incidere; in altre parole, non mai in gioco n potrebbe esserlo - il decentramento completo della giurisdizione o degli ordinamenti sostanziali di riferimento, ma solo la configurazione di condizioni di concorrenza e collaborazione normativa tra lo Stato e le Regioni su singoli aspetti e parti di queste materie, come la definizione degli organici, il funzionamento dei servizi e la gestione anche finanziaria dellapparato giudiziario, la definizione (dentro un quadro statale di principi normativi) di procedure, competenze, profili di funzionamento di alcune magistrature (specialmente quella amministrativa e la giustizia di pace), la stessa organizzazione del Ministero di Grazia e Giustizia. Rispetto a queste ipotesi, appare fuori centro, e difficilmente pu continuare a reggere da solo lassioma secondo cui la statualit della giurisdizione una tradizione ora consacrata in principio generale dellordinamento giuridico (sent. 12/57). 5. Un altro nodo critico delle riflessioni sul (parziale) decentramento della giustizia quello dei diritti; il timore cio che una frammentazione dellorganizzazione giudiziaria potrebbe determinare inaccettabili differenziazioni sul piano delle tutele e dei meccanismi di conformazione in particolare per quello che in uno Stato di diritto il bene pi prezioso: il diritto alla tutela giurisdizionale (Sorrentino). Anche questa appare una conclusione troppo drastica. Invero, la differenziazione sul piano dei diritti non mai solo leffetto di una pluralizzazione verticale degli ambiti giurisdizionali, almeno quando permane la possibilit di connessioni o interferenze reciproche tra livello giudiziario centrale e livelli giudiziari locali. Lesperienza dei sistemi federali a pi avanzato decentramento giurisdizionale registra una significativa capacit conformativa delle Corti federali, proprio in tema di diritti fondamentali: in particolare laddove il discorso costituzionale sui diritti manifesta un elevato grado di espansivit e di primariet assiologica e normativa. In secondo luogo, non detto che lemersione eventuale di spazi di divaricazione sul piano dellinterpretazione dei diritti derivi quasi naturalmente o inevitabilmente da unarticolazione territoriale della giustizia, potendo invece essere il riflesso di concezioni e culture dei diritti e delle libert diffuse a livello sociale, e amplificate nellesperienza giurisdizionale attraverso il canale di procedure di selezione dei giudici locali eventualmente connotate da una notevole politicit (emblematico il caso americano). Per finire, scontato che ogni ipotesi di progressione del decentramento (legislativo, amministrativo o, appunto, giurisdizionale) contenga un possibile esito di diversificazione e competizione delle politiche relative ai diritti (civili e, in particolare, sociali). Il problema diventa quello della misura di accettabilit della differenziazione, che ovviamente non pu essere risolto negando a priori ogni spostamento in senso autonomistico degli equilibri di concorrenza dei poteri pubblici: una cosa infatti dire che una determinata scelta pu produrre rischi o conseguenze negative (che nella fattispecie considerata andrebbero valutati alla luce di una serie di decisioni attuative legate a questioni come il reclutamento dei giudici locali, la conformazione dei meccanismi processuali, il loro raccordo con le discipline giuridiche sostanziali), altro dire che li produrr senzaltro.

Quale federalismo senza Mezzogiorno? di Tommaso Edoardo Frosini * 1. Le modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione, votate ed approvate da una stretta maggioranza parlamentare (ed ancora soggette a voto referendario), aprono un nuovo scenario su quella che si usa chiamare la forma di Stato italiana. Si tratta della prima grande riforma costituzionale, perch innova significativamente

32

unintera parte della Carta costituzionale dedicata ai rapporti fra centro e periferia. Ed diciamolo subito conseguenziale alla riforma gi varata sullelezione diretta dei presidenti di Regione e sullautonomia statutaria delle Regioni stesse. In tal modo, si provveduto a completare il quadro costituzionale inerente alle autonomie locali, attribuendo alle stesse il loro compito di essere autonomie; visto e considerato, che adesso hanno una serie di prerogative e poteri non pi subordinati alla volont statale. E federalismo quello che si introdotto a livello costituzionale? Il quesito rampolla da un dubbio, che il seguente: dellorganizzazione degli Stati federali, secondo lesperienza comparata, la riforma non ha previsto un elemento assai significativo, tale da connotare fortemente il federalismo. Si tratta della seconda Camera rappresentativa delle sole autonomie territoriali, una Camera delle Regioni per intenderci, in grado di coagulare gli interessi territoriali allinterno di un unico organo decisionale. Ma per fare ci si sarebbe dovuto intervenire sugli articoli della Costituzione riferiti al Parlamento e si sarebbe, altres, dovuto mettere mano da subito ai regolamenti della seconda Camera. Unoperazione non certamente semplice e giammai realizzabile nel crepuscolo di legislatura. Allora, accontentiamoci. Daltronde non esiste un federalismo, ci sono invece diversi federalismi, specialmente se si accetta la teoria di uno dei massimi studiosi dei sistemi federali, Carl Joachim Friedrich, secondo il quale il federalismo o dinamico o non . In tal senso, il federalismo un processo la cui evoluzione dovuta alla capacit dei singoli enti locali di svilupparsi e di organizzarsi autonomamente, allinterno di una cornice costituzionale. In questottica, allora, ancora presto per qualificare il disegno costituzionale italiano come federale oppure no. Comunque vada, sar un federalismo italiano: cos come c il federalismo tedesco oppure quello spagnolo, che non sono affatto la stessa cosa (emblematici, a tale proposito, sono i contributi apparsi nel vol. Quale, dei tanti federalismi?, a cura di A.Pace, Padova 1997). C da dire, che la riforma costituzionale, a ben vedere, apre degli spazi nei riguardi di una prospettiva dinamica, che le Regioni dovranno saper sfruttare al meglio. Innanzitutto, il nuovo art.114 Cost. mette tutti sullo stesso piano: Stato, Regioni, Province, Comuni e Citt metropolitane costituiscono la Repubblica. Un impianto geoistituzionale orizzontale, non pi verticale, con al centro Roma capitale della Repubblica. E proprio su questa radicale innovazione costituzionale vorremmo svolgere alcune considerazioni critiche. 2. Il nuovo art.114 della Costituzione identico fatta eccezione per lultima frase: La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento [di Roma capitale] allart.55, che venne approvato dalla Camera dei deputati nellesame in prima lettura del progetto di riforma costituzionale della commissione bicamerale DAlema. Si tratta perci di un articolo che aveva gi incontrato lapprovazione parlamentare, nonostante non fossero mancate critiche in dottrina sulla formulazione e sul contenuto della nuova norma costituzionale. La parte pi significativa e rivoluzionaria della norma quella prevista nel primo comma, che cos recita: La Repubblica costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Citt metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. Una siffatta disposizione costituzionale va incontro ad una serie di osservazioni critiche, che qui vogliamo riferire. Con una premessa: da un punto di vista politico, lequiparazione formale dello Stato con gli enti locali provoca una sicura valorizzazione di questi ultimi, sottraendoli alla tradizionale impostazione e concezione, che vuole che le periferie siano costituzionalmente subordinate al centro. Insomma: se lobiettivo politico era quello di esaltare lente locale, allora lo si raggiunto; grazie ad una norma che mette Stato ed enti locali sullo stesso piano, come se fossero la stessa cosa anche perch insieme costituiscono la Repubblica. Da un punto di vista del diritto costituzionale, invece, si possono avanzare alcune riserve. La prima riguarda una possibile violazione di un principio fondamentale del nostro ordinamento costituzionale, espresso allart.5, e che si riferisce alla unit ed indivisibilit della Repubblica. Ora, stante il nuovo art.114 della Costituzione, la Repubblica non sarebbe pi unita e indivisa in quanto Stato, ma piuttosto sarebbe identificabile anche con lo Stato, al pari delle altre entit territoriali. La Repubblica diventa cos una sorta di condominio nel quale convivono cinque entit politiche pariordinate e giustapposte non aventi pi un punto di riferimento unitario. La nozione di Repubblica, che una nozione carica di significati quasi meta-costituzionali tant la sua forza semantica, si verrebbe ad identificare, come gi detto, con

33

larticolazione territoriale dei livelli di governo: tutti, certo, legittimati democraticamente, ma non sufficienti ad esaurire la pi ampia nozione di Repubblica democratica espressa dallart.1 della Costituzione. Infatti, la Repubblica un assetto che si alimenta dal basso esprimendo il principio democratico, il quale si realizza nella molteplicit di espressioni della sovranit popolare. Certo, tra tali espressioni vanno annoverate le autonomie territoriali, ma accanto ad una pluralit di strumenti di esercizio della sovranit popolare. Pertanto, le autonomie territoriali non sembrano poter esaurire il concetto di Repubblica e il principio democratico non pu riferirsi solo allarticolazione sul territorio di livelli di governo. Altra cosa sarebbe stata, invece, se il legislatore costituzionale avesse predisposto una formula di questo tipo: Lordinamento federale della Repubblica si articola nei Comuni, nelle Citt metropolitane, nelle Province, nelle Regioni e nello Stato. In tal caso, si sarebbe opportunamente accentuato il fenomeno distributivo, ovvero dellarticolazione territoriale della Repubblica italiana: cos come dovrebbe essere; e non certo il fenomeno costitutivo della Repubblica, che affonda le radici ed esprime la sua forza costituzionale soprattutto nella parte prima della Carta fondamentale dellordinamento repubblicano, ovverosia nella Costituzione dei diritti e poi in tutto il suo dispiegarsi normativo a partire dallart.1, che va letto in combinato disposto con lart.139, il quale afferma che: La forma repubblicana non pu essere oggetto di revisione costituzionale. 3. La concezione orizzontale emerge altres, seppure in maniera non perfettamente simmetrica, nel nuovo art.117 Cost.: laddove, cio, si fissano quelle che saranno le materie sulle quali lo Stato avr legislazione esclusiva, lasciando, in tal modo, alla potest legislativa regionale tutte le competenze residuali. Si potr contestare che le materie riservate allo Stato sono molte, e che vanno ad incidere anche su tematiche che forse sarebbe stato meglio lasciare allorganizzazione regionale. Un esempio? La tutela dellambiente, dellecosistema e dei beni culturali; oppure la legislazione elettorale e gli organi di governo di Comuni, Province e Citt metropolitane. Ma anche qui, accontentiamoci. Merita poi citare il nuovo art.118 Cost., con lintroduzione del principio di sussidiariet, che potr divenire il nuovo concetto guida dei rapporti centro-periferia. Esso interverr, infatti, nel momento in cui le Regioni da sole non riusciranno a realizzare i loro compiti, ed allora chiederanno sussidio allo Stato. Ma qui, proprio sulla possibilit delle Regioni di farcela da sole, di progredire e di valorizzarsi, di svilupparsi e di competere con le altre Regioni, qui, dicevo, si vuole muovere unulteriore critica alla riforma costituzionale. Si tratta della eliminazione del riferimento allobiettivo della valorizzazione del Mezzogiorno e delle Isole, di cui al (vecchio) art.119 Cost. Perch lo si eliminato? Non si vorr far credere che la questione meridionale si risolve eliminandola dalla Costituzione e quindi non considerandola pi un problema? Si tratta(va) di un riferimento, che era stato fortemente e coscientemente voluto dal Costituente, il quale volle cos costituzionalizzare il problema della valorizzazione dellassetto civile, economico e sociale del Mezzogiorno e delle Isole. Quasi una disposizione di diritto sociale territoriale, volta a promuovere e perseguire lo sviluppo economico e la coesione sociale nellarea meridionale, che non solo la zona sud del Paese ma anche una maniera di essere di alcuni milioni di abitanti. E bene ricordare, allora, che proprio negli Stati federali, pi ancora che negli Stati accentrati, lattuazione dei valori di solidariet e di unit nazionale affidata allimpegno di risorse comuni a sostegno dello sviluppo delle regioni in ritardo o in crisi. Baster la sola sussidiariet a non far precipitare il Mezzogiorno ancora pi a sud? Revisione della forma di stato e statuto della capitaledi Pietro Barrera * 1. E cos il 7 ottobre il referendum popolare concluder il procedimento di revisione del Titolo V della Costituzione avviato nella precedente legislatura. E ragionevole immaginare che la maggioranza delle forze politiche proporr il voto favorevole: magari, e con piena legittimit tecnica e politica, per proporre ulteriori avanzamenti nella revisione della forma di Stato. Azzardiamo allore a considerare acquisito il terzo

34

comma del nuovo articolo 114 che solennemente recita: Roma la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento. Del resto non sembra che tra gli intendimenti del Governo vi sia un ripensamento su quella disposizione. Non sfugge ad alcuno il rischio di una mera declamazione retorica. Tuttavia la disposizione costituzionale c, ed ricca di implicazioni. Per questo mi permetto di utilizzare il Forum telematico di Quaderni costituzionali per sottoporre allattenzione dei costituzionalisti alcuni interrogativi che sono per la citt, e forse per il paese, di immediato interesse pratico. 2. La disposizione deve ovviamente essere letta ed interpretata alla luce dellinalterato articolo 131, e dunque dellunit della regione Lazio, comprendente Roma, e della filosofia dassieme della riforma del Titolo V, che, muovendo dal nuovo art.114, disegna una forma di Stato a cui concorrono con pari dignit tutte le comunit territoriali: i comuni, le citt metropolitane, le province e le regioni. Insomma, una doppia scelta fondamentale gi stata fatta. Roma non si separa dal Lazio, e rimane cuore e parte fondamentale della Regione, pur essendo evidente, e finalmente costituzionalizzata, la sua funzione di Capitale della Repubblica. Ancora: la specialit della Capitale sar definita da una legge ordinaria. La riserva di legge supera alla radice i dubbi di legittimit di un ordinamento differenziato per la citt capitale, che potevano essere proposti in relazione alla nozione di legge generale richiamata dal precedente art.128, ma le linee fondamentali del riparto di funzioni tra i diversi livelli di governo sono gi fissate dalla Costituzione. Modelli istituzionali diversi - il distretto federale, di ispirazione nord e sud americana, o la citt regione, propria di altri ordinamenti europei - restano cos mere ipotesi di studio, per quanto affascinanti, almeno nella premessa di secessione dal territorio regionale. Eppure non mancavano le ragioni per costituire Roma in distretto federale territorio autonomo, con speciali funzioni e competenze riservate agli organi dello Stato federale - oppure in citt regione - comunit autonoma, equiordinata alle altre componenti della federazione. E infatti un tratto proprio di molti ordinamenti federali uno statuto della Capitale che la ponga come segno simbolico dellunit, al servizio dellintera federazione; in questo senso la Capitale non dovrebbe soggiacere ad alcuna delle componenti - stati, regioni, lander - della federazione. Per questo nacque il District of Columbia nel 1801. E una diversa configurazione costituzionale avrebbe consentito di modellare con pi incisivit la specialit della Capitale, ad esempio riconoscendole unautonoma potest legislativa. Hanno prevalso la pigrizia intellettuale e il conservatorismo istituzionale? Forse, ma comunque solide e forti erano le ragioni di segno opposto. Pu infatti il Lazio vivere senza Roma? che ne sarebbe di una regione privata del 72.5% della popolazione, il 77.9% del reddito prodotto, il 73.7% degli occupati (dati riferiti allarea metropolitana romana secondo una recentissima e puntuale ricerca della Fondazione Einaudi: Il Lazio senza Roma)? E dunque, ragionevole frantumare il Lazio (e forse altre regioni; se si avvia il domino delle scomposizioni, quante regioni reggeranno alle spinte secessioniste?), proprio mentre la riforma federale postula regioni forti dal punto di vista demografico, territoriale e socio-economico? Infine, poich gli assetti istituzionali non possono mai trascurare la dimensione di identit collettiva, che trasforma una ripartizione amministrativa in una comunit, come trascurare i legami plurisecolari tra Roma e il suo territorio regionale? A superare i dubbi vale per soprattutto la considerazione che il modello di forma di Stato che si sta delineando non quello di una tradizionale federazione di venti regioni, ma piuttosto un sistema complesso di collettivit territoriali autonome e costituzionalmente garantite. Roma pu dunque ben fare parte del Lazio, perch non solo il Lazio e non solo le regioni sono gli elementi costitutivi della Repubblica: per il nuovo 114, Roma Capitale concorre a costituire la Repubblica, insieme agli altri comuni e citt, alle province e alle regioni. La Regione Lazio non pu considerarsi gerarchicamente sovraordinata alla citt Capitale, se linsieme delle nuove disposizioni costituzionali (con il 114, cfr. artt. 117.6, 118, 119, 123) tende a garantire lautonomia di ciascun comune nellambito delle regioni rinnovate. E dovr tenerne conto nellelaborazione del nuovo Statuto a norma della legge costituzionale n.1/1999. 3. Altre indicazioni si possono desumere dalla sintetica disposizione costituzionale. Gi lespressione Roma la Capitale significativa: Roma non ospita la Capitale, non il luogo fisico sede della Capitale della Repubblica (cos la legge 28 febbraio

35

1953, n.103, che per la prima volta dispose un contributo di parte corrente per il Comune di Roma, legato agli oneri gestionali della Capitale). Lasciamo pure da parte il dibattito, assai nominalistico, sulla definizione giuridica di citt Capitale (cfr. le voci Capitale in Enc.dir. e in Enc.giur.it.): prendiamo per atto che il titolare delle funzioni della Capitale proprio la citt, cio una collettivit locale che si esprime attraverso i suoi enti esponenziali. Le funzioni costituzionali della Capitale, che ne giustificano un ordinamento differenziato presidiato dalla riserva di legge statale, possono allora essere cos riassunte: a) soddisfare le esigenze logistiche e funzionali degli organi costituzionali, assicurando loro le migliori condizioni di libero esercizio delle rispettive attribuzioni b) assicurare simmetricamente alla nazione, e alle formazioni sociali che la compongono, il diritto di partecipare alla vita politica del paese e di interagire con gli organi costituzionali c) mantenere cos vivo il rapporto tra istituzioni e paese (la moderna Capitale democratica forse nata il 5 ottobre 1789, quando il Re e lAssemblea nazionale furono riportati a furor di popolo da Versailles al cuore di Parigi!) d) assicurare al paese coesione ideale, identit, visibilit internazionale (quante volte, nel linguaggio politico-giornalistico, la citt Capitale sintesi dellintera nazione? Washington tranquillizza gli alleati...), se ancora si pu dire che senza Roma capitale dItalia lItalia non si pu costruire (Cavour alla Camera dei Deputati il 25 marzo 1861) e) tenere fede infine agli impegni assunti con i Patti lateranensi e, da ultimo, con il Concordato del 1984, quando la Repubblica ha reiterato il riconoscimento del particolare significato che Roma ha per la cattolicit. In moltissimi ordinamenti contemporanei la citt Capitale gode di uno statuto speciale, sia per le funzioni (spesso intrecciate con le competenze degli organi costituzionali dello Stato) che per le risorse finanziarie. In Italia, dopo lesperienza del Governatorato (e a causa di quella), la Repubblica ha stentato a definire uno statuto per la sua Capitale. Non raggiunse lobiettivo la commissione Petrilli nel corso della prima legislatura, con i contrapposti (e inadeguati) progetti di Sturzo e Donini. E cos gli unici strumenti normativi, in cinquantanni di Repubblica, sono stati la gi ricordata legge n.103/1953, con il contributo di parte corrente per gli oneri che la citt sostiene come Capitale, e la legge 15 dicembre 1990, n.396, con gli interventi per Roma Capitale. Insomma, una legge per assicurare (modeste) risorse gestionali, ed una legge di investimenti: nessuna norma ordinamentale. La scommessa di oggi di riuscire l dove altri hanno fallito, assicurando un armonico equilibrio tra le esigenze della comunit locale e quelle dellintera comunit nazionale, in coerenza con i principi democratici e autonomisti della Costituzione cos come il Governatorato fu un modello coerente con la cultura e i valori del regime fascista. 4. Non ancora il momento per delineare il nuovo ordinamento della Capitale. E tuttavia possibile fissare alcuni punti irrinunciabili, da cui muovere nello spirito di una saggia convergenza politica e istituzionale: a) se Roma non fugge dal Lazio, e non ha alcuna ragione di temere la sua permanenza nellambito della Regione, altrettanto vero che non pu reggere ulteriormente la compresenza/competizione tra Comune e Provincia; non un problema di status, un problema di funzioni, e dunque di semplificazione e di efficienza (aggravato dal processo di decentramento avviato dalla legge 59/1997) il modello della citt metropolitana - quale ne sia lampiezza - indica gi questa prospettiva b) grandi capitali - da Washington a Parigi - hanno atteso decenni per ottenere il riconoscimento del diritto allautogoverno locale (Washington nel 1975, Parigi un anno pi tardi); un modello di Capitale federale che subordinasse la vita e le istituzioni della citt al governo nazionale sarebbe antistorico, e comunque inaccettabile c) la duplicit tipica di ogni Capitale (citt normale con funzioni di interesse nazionale) si arricchisce a Roma con due caratteristiche assolutamente peculiari: la presenza di uno Stato sovrano (e che Stato sovrano!) nel cuore della citt, insieme ad importanti istituzioni internazionali, e un patrimonio storico-artistico unico al mondo, davvero patrimonio dellumanit; lordinamento di Roma, nella parte organizzativa come in quella finanziaria, non pu non tenerne conto.

36

5. Nei prossimi mesi ci attende dunque un insieme di percorsi normativi: il processo di revisione costituzionale, con il referendum ex art.138, e il nuovo procedimento di revisione annunciato dal Governo; lelaborazione della legge ordinaria sullordinamento della Capitale e lelaborazione del nuovo Statuto della Regione Lazio. Il quadro si completa (necessariamente) con il percorso che potrebbe portare alla costituzione della citt metropolitana di Roma Capitale. Il procedimento delineato dal Testo unico sullordinamento degli enti locali prevede la partecipazione del Comune capoluogo, degli altri Comuni, della Provincia, della Regione, e infine del Parlamento, e presuppone anzitutto un compito di progettazione normativa: sar infatti lo Statuto della citt metropolitana, approvato dallassemblea degli enti locali interessati, a definire territorio, organizzazione, articolazione interna e funzioni del nuovo ente. Non detto che questo percorso debba compiersi nei modi e nei tempi previsti dal Testo unico: la legge sullordinamento della Capitale ben vi potrebbe derogare. Ma se il tema della Capitale non pu essere riassunto in quello della citt metropolitana (che riguarda le dimensioni, e non le peculiarit istituzionali della citt), altrettanto vero che Roma anche la pi grande citt del paese, con i problemi di governo darea vasta propri di tutte le citt metropolitane. 6. Lungo tutta la sua storia Roma stata chiamata a svolgere funzioni - simboliche e organizzative, ideologiche e politiche - che trascendevano la sfera territoriale: i limiti e gli interessi della comunit locale. E gli amministratori della citt ne hanno sempre tenuto conto: la sola citt dItalia che non abbia memorie esclusivamente municipali, sono ancora parole di Cavour. Centro pulsante dellimpero e della civilt romana, sede del Pontificato e cuore universale della Chiesa cattolica, Capitale ideale, e finalmente istituzionale, dellItalia unita, Roma e i romani hanno tratto vantaggi e svantaggi da questa realt: grandi opere e grandi oneri (e disagi) organizzativi, limiti alle potenzialit di sviluppo autocentrato, e opportunit di proiezione internazionale. Non ha senso pesare sulla bilancia le due partite. E piuttosto necessario affrontare questo equilibrio instabile nel nuovo contesto politico-istituzionale che si sta determinando con la riforma federalista dello Stato. Senza dimenticare lenorme impegno finanziario che altri Stati europei dalla Germania alla Francia, dalla Gran Bretagna alla Spagna destinano alla vetrina della Capitale. Ci si deve porre dunque, anzitutto, il doppio interrogativo: quanto costa lessere Capitale? e chi deve sostenere quei costi? La condizione del Comune di Roma aggravata dal persistente squilibrio dei trasferimenti erariali pro-capite, e dallinveterata abitudine di affidare ai grandi eventi (le Olimpiadi del 60, i mondiali di calcio del 90, il Giubileo del 2000) le chances di sviluppo della citt. Tuttavia il nodo strutturale, comune a tutte le Capitali, un altro: come si pu superare lobiettiva iniquit di far pesare solo su una comunit locale funzioni e costi che riguardano lintera collettivit nazionale. Il tema diventa ineludibile quando lintero sistema degli enti locali sospinto verso una piena autonomia finanziaria e tributaria: pu essere lIci dei romani a pagare il conto della Capitale? 7. Ho messo sul tavolo solo alcuni interrogativi. Nei prossimi mesi le istituzioni, locali e nazionali, saranno chiamate a dare loro una risposta, speriamo non troppo condizionata dalle contingenze politiche. Sar prezioso, a questo fine, il contributo della cultura giuridica italiana. * Direttore dellUfficio speciale per lordinamento della Capitale del Comune di Roma Il nuovo regionalismo italiano ed i poteri sostitutivi statali: una riforma con (poche) luci e (molte) ombre di Cesare Mainardis* Introduzione Scorrendo il nuovo titolo V della carta costituzionale, sono numerose le novit che emergono, e che non possono trovare in questa sede che una semplice menzione: dai nuovi profili della potest legislativa regionale [vedi, sul punto le prime osservazioni di R.BIN, Le potest legislative regionale, dalla Bassanini ad oggi, reperibile in http://space.tin.it/scienza/binro/bibliografia/htm] alla nuova distribuzione della

37

titolarit delle funzioni amministrative, riservate ai Comuni ma con una esplicita clausola di recupero delle competenze in favore di enti territorialmente pi estesi in nome di esigenze unitarie; ed ancora, dalla trasformazione del sindacato di legittimit sulle leggi regionali da preventivo in successivo, allabolizione di tutti i controlli di merito e di legittimit sugli atti amministrativi delle Regioni e degli enti locali (e, detto incidentalmente, ci si pu chiedere che ne sar dei c.d. controlli atipici, come quello di gestione da parte della Corte dei Conti?). In questo contesto, una delle novit pi significative rappresentata dal secondo comma del nuovo art.120 Cost., laddove si introduce, al ricorrere di determinati presupposti analiticamente elencati, un potere di intervento sostitutivo dello Stato nei confronti di Regioni ed enti locali, con un rinvio alla legge ordinaria per la definizione delle procedure surrogatorie, nel rispetto dei principi di leale collaborazione e di sussidiariet. Si tratta di una disposizione destinata ad assumere, a mio avviso, una valenza cardinale nel nuovo assetto dei rapporti fra potere centrale ed autonomie locali, vista la sua natura di clausola generale di (potenziale) recupero di funzioni e competenze in favore dello Stato centrale. A ci tuttavia si accompagna la considerazione per cui la formulazione assai generica di tale articolo fa s che esso costituisca, come stato detto, pi che una soluzione, un problema interpretativo [cos G.FALCON, Il nuovo Titolo V della Parte seconda della Costituzione, Le Regioni, 2001, n.1, p.3 ss,]. Ed in effetti, sono cos numerose e rilevanti le questioni esegetiche che solleva il nuovo art. 120 Cost. da poter concludere che, proprio dalla definizione, in via interpretativa, dei suoi contenuti, potrebbe dipendere lo spettro di autonomia costituzionalmente garantita a Regioni ed enti locali. Con questa riflessione, vorrei limitarmi, in questa sede, a segnalare dette questioni, senza pretesa peraltro di dare risposte esaurienti. Aggiungendo una precisazione: come accennato, la riforma costituzionale, approvata a maggioranza assoluta, attende ora di essere sottoposta a referendum popolare: potrebbero pertanto sembrare premature delle considerazioni su un articolato normativo che non si sa nemmeno se entrer mai in vigore. E, tuttavia, non sembra inopportuno, anticipando i tempi, limitarsi anche solo a segnalare una serie di questioni che, se il referendum dovesse avere esito positivo, diverranno di immediata attualit; e che se, invece, la riforma dovesse naufragare, manterranno comunque un interesse de iure condendo, rappresentando la riforma del titolo V della carta costituzionale un sicuro argomento del futuro dibattito politico e giuridico. La natura del potere di intervento statale. Analizzando dunque il secondo comma del nuovo art.120, una prima questione da evidenziare riguarda innanzitutto la natura del potere di intervento statale previsto dalla disposizione: si tratta cio di un potere sostitutivo in senso proprio, destinato a rispondere a vere e proprie inerzie regionali o locali che integrino i presupposti indicati (mancato rispetto di norme e trattati internazionali ecc.), oppure, con una interpretazione pi ampia, si pu ipotizzare un potere statale di intervento surrogatorio s, ma in senso generico, a prescindere cio da un inadempimento delle autonomie locali inteso come mancato esercizio, entro un termine prefissato, di una determinata competenza? A favore di questa seconda interpretazione va il rilievo che, in effetti, nella disposizione non si parla affatto di inerzie o inadempimenti degli enti sostituiti. Inoltre, va qui ricordato un indirizzo della giurisprudenza costituzionale che, in passato, ha ricondotto alla categoria degli atti sostitutivi, ritenendoli cos legittimi, interventi statali che nulla avevano a che fare con vere e proprie inerzie regionali. Si trattava di previsioni legislative che ritagliavano, a priori, determinate funzioni in favore dello Stato, che dunque si surrogava semplicemente alle Regioni nellesercizio di determinate competenze [sentenza n.49/1987]; oppure che legittimavano interventi sostitutivi anticipati rispetto alla scadenza fissata ex lege [sentenza n.304/1987]. O, ancora, che introducevano misure derogatorie rispetto al riparto ordinario di competenze, quasi delle ordinanze extra ordinem mascherate da atti sostitutivi [sentenza n.617/1987]. E, fra laltro, proprio con riferimento a questultimo esempio, e cio alle ordinanze contingibili ed urgenti, la presenza, fra i presupposti legittimanti

38

lintervento del potere centrale, del pericolo grave per lincolumit e la sicurezza pubblica, potrebbe avvalorare ulteriormente detta interpretazione. Si potrebbe obiettare che il nuovo art.120 Cost. stato pensato e voluto per dare copertura costituzionale ai poteri sostitutivi statali nei confronti di inerzie amministrative (e forse legislative, per quanto riguarda le Regioni), disciplinati per la prima volta in via generale, almeno con riferimento alle funzioni amministrative proprie delle Regioni, dallart.5 del d.l.vo n.112/98. Presa singolarmente, per, si tratta di una obiezione piuttosto debole, che si scontra soprattutto con la formulazione di una disposizione che, in effetti, sembra consentire davvero allo Stato i pi diversi interventi nei confronti delle autonomie locali. Ma, allora, evidente che proprio su questo punto si giocher, in sede interpretativa, una battaglia importante, dal momento che lampiezza degli interventi statali potenzialmente legittimati dalla norma assai ampia: si potrebbe andare, infatti, dagli interventi sostitutivi in senso proprio, a fronte di inerzie nelladozione di provvedimenti amministrativi vincolati nellan, fino a possibili interventi surrogatori di competenze regionali e locali senza la necessit di puntuali inadempimenti, per arrivare a configurare poteri di ordinanza extra ordinem (a prescindere dal nomen utilizzato in concreto dal legislatore). E, imboccata questa strada, si potrebbe giungere persino a ricostruire la funzione statale prevista dallart.120 come una sorta di controllo atipico sullattivit della Regioni e degli enti locali, con un potere di intervento statale che si concretizzi in provvedimenti che si sostituiscano a quelli regionali (e locali): ma ci non solo, dunque, nellipotesi di inerzia, ma anche nellipotesi, ad esempio, di provvedimenti regionali o locali che comportino una insufficiente tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (tanto per richiamare uno dei presupposti dellart.120). Fino a riesumare, perch no, un potere di annullamento straordinario degli atti amministrativi di Regioni ed enti locali, qualora ricorrano le condizioni previste dalla disposizione: potere in passato giudicato incostituzionale dalla Corte, ma solo perch privo di una esplicita previsione costituzionale [sentenza n.229/1989]. Si comprender meglio ora quanto volevo dire in precedenza, accennando alla possibile ampiezza di contenuti ricavabili in via interpretativa dalla disposizione in commento, ed alle possibili, correlate implicazioni sullautonomia complessiva riconosciuta a Regioni ed enti locali. Sostituzione amministrativa o anche legislativa nei confronti delle Regioni? Ma anche ammessa una limitazione degli interventi statali agli atti sostitutivi in senso stretto, rimane il dubbio se detta sostituzione possa avere ad oggetto inerzie amministrative o, per quanto riguarda ovviamente le sole Regioni, anche legislative [dubbio che si pone anche G.FALCON, op.cit., p.12]. Sostituzione legislativa e sostituzione amministrativa sono in realt istituti profondamente diversi che, a mio avviso, vengono anche in dottrina impropriamente accomunati. Basti pensare, infatti, che laddove si parla di sostituzione amministrativa, si intende un potere di intervento statale che si concretizza nelladozione di un provvedimento amministrativo omesso dalla Regione (o dallente locale): ma ladozione di detto provvedimento imposto, giuridicamente, dalla legge, tanto che un eventuale inerzia statale, che segua a quella regionale, potr integrare gli estremi di un silenzio inadempimento della P.A., contro il quale ben potr agire in giudizio il terzo (potenziale) destinatario dellatto non adottato. La sostituzione legislativa, invece, laddove anche la si volesse prevedere al di l del caso particolare introdotto dalla legge Bassanini (e limitato al trasferimento delle funzioni agli enti locali da parte delle Regioni), comporterebbe appunto un intervento legislativo da parte dello Stato, nellesercizio della corrispondente funzione: ma, proprio per questo, si tratterebbe di un intervento non vincolato nemmeno nellan, essendoci ovviamente una scelta politica alla base delladozione di qualsiasi atto legislativo del Parlamento. Pertanto, mentre la sostituzione amministrativa funzione giuridica, quella legislativa sembra riconducibile ad una funzione politica, con tutte le conseguenze in ordine alle diverse responsabilit che ne conseguono.

39

A questo proposito, peraltro, il nuovo art. 120, come un vero rebus giuridico, offre due indizi interpretativi del tutto divergenti fra di loro: da un lato, infatti, riconosce al Governo la titolarit dellintervento, escludendo quindi, in apparenza, la possibile adozione di provvedimenti legislativi statali (a meno di non voler immaginare macchinose costruzioni di leggi di delega a cui seguano decreti legislativi delegati, adottati in via sostitutiva nei confronti delle Regioni). Al contempo, per, si dice che il Governo pu intervenire in via sostitutiva, laddove, se le parole hanno un senso, il verbo impiegato rimanda ad una scelta discrezionale che mal si concilia con la sostituzione amministrativa, imposta appunto ex lege, e richiama piuttosto la discrezionalit politica di un intervento legislativo. Anche sotto questo profilo, pertanto, i dubbi interpretativi non mancano di certo. I presupposti legittimanti lintervento statale: linteresse nazionale, cacciato dalla porta, rientra dalla finestra? Venendo poi ai presupposti legittimanti lintervento statale, il legislatore ordinario, nel disciplinare per la prima volta la sostituzione statale nei confronti delle funzioni amministrative proprie, li aveva individuati nellinadempimento agli obblighi comunitari e nel pericolo di grave pregiudizio agli interessi nazionali (cos infatti lart.5, comma I del d.l.vo n.112/98). La scelta del neo-costituente, invece, stata differente: da un lato, infatti, scomparsa del tutto dalla carta costituzionale lespressione interessi nazionali; dallaltro lart. 120, rinunciando ad una clausola unica e generale, elenca dettagliatamente svariate ipotesi che giustificano lintervento sostitutivo statale. La vicenda della trasformazione degli interessi nazionali da limite di merito a limite di legittimit ben nota, cos come lo sono le ripercussioni che tale trasformazione ha avuto sullassetto complessivo dei rapporti Stato Regioni: e non certamente questa la sede per una valutazione pi o meno approfondita dellargomento. Mi chiedo tuttavia, almeno con riferimento allarticolo in commento, se la scomparsa dellinteresse nazionale, cos come definito nei contenuti (da parte soprattutto della giurisprudenza costituzionale) e nel ruolo di limite allautonomia costituzionale delle Regioni, rappresenti una innovazione sostanziale o di mera facciata nellarchitettura complessiva dei rapporti Stato Regioni [vedi, sul punto, le prime riflessioni di A.BARBERA, Scompare linteresse nazionale?,in questo Forum] Ebbene, almeno con riferimento ai poteri sostitutivi statali, sembra davvero che linteresse nazionale, cacciato dalla porta, finisca invece con il rientrare dalla finestra: non difficile infatti, leggere dietro i singoli presupposti legittimanti lintervento statale altrettante puntuali declinazioni del vecchio interesse nazionale, cos come concretizzato dal legislatore statale con lavvallo della Corte costituzionale. E cos, il mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria altro non sembra che la specificazione dellinteresse nazionale, pi volte riconosciuto dalla Corte, ad evitare linsorgere della responsabilit statale sul piano internazionale o comunitario; il pericolo grave per lincolumit e la sicurezza pubblica richiama quelle situazioni in cui, di fronte allemergenza con cui lo Stato chiamato ad intervenire a tutela di valori considerati come primari, linteresse nazionale stato ritenuto dalla Corte sussistente in re ipsa, senza la necessit cio di uno scrutinio particolarmente stringente delle esigenze unitarie. Pi difficile forse capire cosa significhi davvero la tutela dellunit giuridica o dellunit economica: si tratta di due clausole non solo indeterminate ed ambigue, ma del tutto sconosciute nel dibattito dottrinale e giurisprudenziale, e che pertanto promettono di innescare un ampio contenzioso giuridico: riflesso, a valle, del dibattito politico che, a monte, ne determiner i possibili contenuti. Cercando di evitare lhorror vacui e agganciare tali espressioni a limiti gi conosciuti dellautonomia regionale, mi vengono in mente, in prima battuta, i principi generali dellordinamento giuridico e le norme fondamentali delle riforme economico-sociali: i primi come direttive generali capaci di imporsi nei diversi settori dellordinamento giuridico, le seconde come espressione, appunto, delle esigenze unitarie di uniforme applicazione di riforme di natura economica. Peraltro, a specificazione dei presupposti da ultimo commentati, lart. 120 indica in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e

40

sociali, ovvero un altro puntuale richiamo ad una declinazione dellinteresse nazionale assai ricorrente nella giurisprudenza costituzionale, anche con riferimento precipuo ai poteri sostitutivi. In conclusione, pertanto, non sembra davvero che la sostituzione di una clausola generale come quella dellinteresse nazionale con svariate, puntuali, esemplificazioni di situazioni in cui tale interesse stato ritenuto in passato ricorrente, muti in maniera significativa la posizione delle Regioni di fronte allo Stato, almeno con riferimento alle ipotesi legittimanti un intervento in via surrogatoria da parte del potere centrale. Una funzione statale giuridica o politica? Un ultimo accenno, infine, ad una questione senzaltro pi sottile rispetto alle precedenti ma solo in apparenza meno importante: ed il riferimento va allinciso dellart. 120, per cui detto espressamente che il Governo si sostituisce a organi delle Regioni e degli enti locali. Se anche infatti dovesse prevalere la tesi per cui lart.120 introduce un potere sostitutivo statale in senso proprio, si riaffacciano per altra via le considerazioni esposte in precedenza sulla natura del potere statale cos esercitato. Chi ha presente la storia del c.d. controllo sostitutivo ed il dibattito dottrinale, soprattutto fra gli amministrativisti, che ne ha accompagnato il passaggio dallordinamento statutario a quello repubblicano, coglie subito come lespressione utilizzata dal legislatore, lungi dallessere neutrale, ricca in realt di implicazioni interpretative. Anche superando loriginaria impostazione di Zanobini, per cui la sostituzione nei confronti degli organi avrebbe sempre carattere sanzionatorio, rimane valido linsegnamento di Benvenuti, per cui la potest sostitutiva pu escludere la legitimatio ad agendum di un organo, qualora sia destinata al compimento di singoli atti omessi dal sostituito; oppure pu escludere la legitimatio ad officium, qualora abbia leffetto di escludere la legittimazione di determinati soggetti ad essere titolari di un determinato ufficio, e ci a prescindere dal carattere sanzionatorio o meno della misura. Ebbene, leggendo la disposizione dellart.120, si pu notare come la norma non faccia alcun riferimento allomissione di atti o di attivit determinate, ma parli invece di un potere del Governo di sostituirsi direttamente agli organi delle autonomie locali: il che lascia aperta la possibilit di intendere il potere statale cos introdotto come ipotesi di esclusione della legitimatio ad officium degli organi sostituiti. Ma, se cos , ritornano ancora opportune le considerazioni di Benvenuti, il quale, con riferimento al rapporto fra lo Stato e gli enti locali, riteneva detta forma di intervento sostitutivo non come estrinsecazione di un potere di controllo amministrativo, bens come un potere di controllo politico. Si dir che le considerazioni di Benvenuti muovevano anche dalla necessit di individuare dei profili di legittimit costituzionale di un siffatto potere, ritenuto ammissibile dallAutore appunto se qualificabile come politico e non giuridico. Ma ci non toglie che, da un punto di vista teorico, la formulazione della norma (incentrata, lo si ripete, sulla sostituzione nei confronti degli organi e non nei confronti di atti o attivit determinate) potrebbe autorizzare una interpretazione dellart.120 che riservi allo Stato una funzione non giuridica, bens politica, e come tale sottratta a qualsivoglia controllo giurisdizionale, se non altro in ordine ai contenuti dei provvedimenti adottati (le procedure, infatti, sono demandate alla legge ordinaria che deve disciplinarle nel rispetto dei principi di leale collaborazione e sussidiariet). Conclusioni. Alcune considerazioni finali. Dal titolo di questa riflessione gi si comprende la valutazione sulla portata della riforma costituzionale, limitatamente almeno al contenuto del nuovo art.120. Se infatti le intenzioni del legislatore erano quelle di dare copertura costituzionale ai poteri sostitutivi in senso proprio, soprattutto con riferimento alle funzioni esclusive delle Regioni, ebbene ci avvenuto con lintroduzione di una disposizione oscura, ricca di implicazioni interpretative che potrebbero portare, come accennato, a risultati ben diversi da quelli voluti. E, sotto questo profilo, davvero curioso che il neocostituente si sia lanciato nella formulazione di questo arzigogolo giuridico che

41

appunto il nuovo art.120 Cost., avendo sotto gli occhi il disposto dellart. 5 del d.l.vo n.112/98, riferito appunto ai poteri sostitutivi, disciplinati per la prima volta in via generale almeno con riferimento alle funzioni amministrative regionali proprie: disposizione magari perfettibile, come tutte le cose umane, ma comunque formulata in maniera sufficientemente chiara e lineare, almeno nella sua prima parte (riferita allintervento sostitutivo statale non sorretto da ragioni di urgenza). Se invece lintenzione era quella di introdurre davvero una funzione statale dai contenuti pi ampi rispetto al potere sostitutivo in senso stretto, va rimarcata comunque lassoluta mancanza di chiarezza della disposizione da cui, come rilevato, non dato nemmeno di intuire con certezza la natura (giuridica o politica) della funzione riconosciuta al potere centrale. Si potrebbe obiettare che le disposizioni, anche quelle costituzionali, una volta introdotte vivono di vita propria ed il loro contenuto, in una certa misura, non pu che essere il frutto dellattivit degli interpreti. Ci senzaltro vero; ma nel momento in cui si ragiona del complessivo assetto dei rapporti fra lo Stato e le autonomie locali, non appare granch lungimirante introdurre singole disposizioni la cui formulazione pu prestarsi ad interpretazioni cos difformi fra loro da condizionare, in definitiva, limpronta di fondo che a quellassetto si vuole dare. Si dir che anche questo profilo il risultato dellassenza di un disegno complessivo di riforma dello Stato regionale italiano, che ripensi davvero il ruolo complessivo di Regioni ed enti locali nei rapporti con lo Stato centrale: ma ci, a chi scrive, appare, pi che unattenuante, unulteriore aggravante nei confronti di chi ha inteso mettere mano, anche solo per alcuni specifici aspetti, alla riforma della carta costituzionale. Laddove, in assenza appunto di un disegno complessivo di pi ampio respiro, e con lintenzione dichiarata di voler valorizzare ulteriormente le autonomia locali, il risultato da raggiungere avrebbe dovuto essere quello di potenziare gli istituti che meglio hanno funzionato nelle relazioni fra potere centrale ed autonomie locali: cercando al contempo di ridurre quegli aspetti di incertezza e conflittualit nei rapporti fra centro e periferia che hanno portato, in passato, ad una definizione in via contenziosa dei tratti caratterizzanti il regionalismo italiano. Esattamente il contrario, insomma, di quanto si fatto formulando la disposizione qui commentata, che, se entrer in vigore, promette di rappresentare in futuro un terreno assai fertile di contenzioso giuridico fra Stato ed autonomie locali. * assegnista di diritto costituzionale, Universit di Ferrara - cesaremainardis@libero.it

Nel nuovo titolo V il fondamento costituzionale regolamentare del governo? di Nicola Lupo*

della

potest

1. La rilettura di quella che si accinge a diventare la legge costituzionale n. 3 del 2001, non pi come testo rispetto al quale confrontare la disciplina contenuta nelloriginario titolo V Cost., anzitutto al fine di orientarsi per un voto favorevole o contrario o per una decisione di astensione al primo referendum costituzionale della storia repubblicana, bens come testo ormai entrato a far parte della carta fondamentale, offre loccasione di segnalare un profilo che sembra essere a quanto risulta fin qui sfuggito ai suoi primi commentatori. Si pu muovere dalla constatazione che la revisione del titolo V della seconda parte della Costituzione contiene alcuni princpi che, per cos dire, travalicano la materia propria dello stesso titolo V (le Regioni, le Province, i Comuni): si pensi allintroduzione del principio di sussidiariet in senso orizzontale, che evidentemente andrebbe collocato nella parte prima, se non tra i principi fondamentali della Costituzione; oppure alla subordinazione delle leggi statali, oltre a quelle regionali, rispetto ai vincoli derivanti allordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (M. Luciani; contra, C. Pinelli); o ancora alla clausola relativa alla presenza di rappresentanti di ambedue i sessi negli organi elettivi, che, per un

42

verso, ribadisce quanto gi desumibile dallart. 3 Cost., e, per altro verso, anticipa quel che un progetto di legge di revisione dellart. 51 Cost. intende disporre con riferimento alla rappresentanza nazionale; ma altres alla stessa inversione del criterio di riparto delle competenze legislative, con lenumerazione espressa delle materie di legislazione statale, che pure costituisce linnovazione pi vistosa della riforma costituzionale (P. Cavaleri), dal momento che in altre costituzioni contemporanee tale elenco collocato, almeno in parte, nella sezione della carta fondamentale dedicata al parlamento, posto che esso individua tassativamente lambito della competenza legislativa delle camere, cos incidendo, come stato correttamente notato (M. Olivetti), sul senso dellart. 70 Cost., limitando i contenuti della funzione legislativa parlamentare. Si tratta di travalicamenti, daltronde, che non possono stupire pi di tanto, alla luce del fatto che quella appena approvata costituisce senza dubbio la pi rilevante legge di revisione costituzionale dellepoca repubblicana e altres in considerazione delle strette connessioni esistenti sia tra la prima e la seconda parte della carta costituzionale, sia tra i diversi titoli che compongono la parte dedicata allordinamento della Repubblica, connessioni a pi riprese evidenziate dalla dottrina, assai critica nei confronti dellartificiosa separazione proposta dalla legge costituzionale n. 1 del 1997 (tra gli altri, V. Angiolini, A. Pace, S. Panunzio, S. Rodot). 2. Un fenomeno di tal tipo sembra verificarsi anche per il sesto comma del nuovo art. 117 Cost.: La potest regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potest regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Citt metropolitane hanno potest regolamentare in ordine alla disciplina dellorganizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. La collocazione della disposizione e, ad un esame superficiale, anche i suoi lavori preparatori potrebbero indurre linterprete a considerarla come volta esclusivamente a distribuire il potere regolamentare tra i soggetti che, ai sensi del nuovo art. 114 Cost., compongono la Repubblica, ossia i comuni, le province, le citt metropolitane, le regioni e lo stato. E questa finalit effettivamente conseguita dalla disposizione in questione: anche per la potest regolamentare, analogamente a quel che accade per la potest legislativa in virt dei primi quattro commi del nuovo art. 117 Cost., la competenza di carattere residuale-generale attribuita alle regioni, cos completandosi, e portandosi anzi sino alle sue estreme conseguenze quel processo di espansione della normativa regolamentare anche in ambito regionale, di recente avviato dalla legge costituzionale n. 1 del 1999, laddove ha fatto venire meno il vincolo costituzionale allapprovazione dei regolamenti da parte dei consigli regionali (cos A. Ruggeri; ma cfr. anche B. Caravita, R. Bin, G. Tarli Barbieri). Le sole eccezioni a questa competenza residuale-generale spettante ai regolamenti regionali sono costituite, da un lato, dalle materie rientranti nella competenza esclusiva statale che sono le sole nelle quali possibile esercitare la potest regolamentare del governo, semprech questa non venga delegata alle regioni e, dallaltro, dalla disciplina dellorganizzazione e delle funzioni di comuni, province e citt metropolitane, direttamente attribuita alla potest regolamentare di cui ciascun ente territoriale appartenente ad una di queste categorie viene ad essere dotato. 3. Tuttavia, al di l dellintento con cui tale disposizione stata inserita nel testo del nuovo art. 117 Cost., sembra piuttosto evidente che essa finisca, indirettamente, per conseguire un ulteriore effetto, che consiste nel fornire un esplicito riconoscimento costituzionale alla potest regolamentare del governo, oltre che a quella delle regioni e delle altre autonomie locali. Allindomani della sua entrata in vigore non sembra pi potersi porre in dubbio la legittimit costituzionale dei regolamenti indipendenti o, secondo altre terminologie, autonomi o liberi del governo, previsti com noto dallart. 17, comma 1, lettera c), della legge n. 400 del 1988 (per tutti, si pensi alle tesi di L. Carlassare e di G.U. Rescigno): ora il testo costituzionale a riconoscere espressamente il governo come organo non solo di indirizzo, ma anche di normazione, in quanto dotato di una propria potest normativa secondaria (secondo la conclusione alla quale E. Cheli era pervenuto gi in base al testo costituzionale del 1948). Inoltre, la circostanza che sia una norma costituzionale a prevedere i poteri regolamentari degli enti territoriali di cui si compone la Repubblica ed a delimitarne, sia pure per grandi linee, le rispettive aree di competenza, non sembra priva di effetti sullo status dei regolamenti in questione: non si tratta pi di fonti secondarie nel senso tradizionale del termine, e cio in tutto e per tutto subordinate alla legge, che dovrebbe

43

essere in grado di determinarne i caratteri e gli spazi di intervento, al punto da poterli comprimere a piacimento (secondo linsegnamento di V. Crisafulli, su cui cfr. ora S. Niccolai), bens di fonti riconosciute direttamente dalla carta costituzionale, e che sembrano porsi perci in rapporto diretto con il testo costituzionale, almeno fin tanto che rimangano negli ambiti di competenza che la costituzione ha loro assegnato. Un esame pi attento dei lavori preparatori fa emergere come dellulteriore significato della disposizione vi sia stata una qualche consapevolezza: da un lato, infatti, va tenuto presente che una disposizione di analogo tenore non era contenuta nellart. 117 Cost., come riscritto dalla Commissione bicamerale per le riforme costituzionali, ed dunque comparsa solo allorquando con il disegno di legge DAlema-Amato si deciso di procedere ad una modifica del solo titolo V della seconda parte della Costituzione, senza andare cio a toccare direttamente la disciplina costituzionale della potest normativa del governo (cos come faceva, in senso decisamente espansivo per la potest regolamentare, il testo della suddetta Commissione bicamerale); in secondo luogo, va considerato che la esclusione di qualsiasi richiamo al fondamento legislativo della potest regolamentare stata, almeno per quel che riguarda i regolamenti di comuni, province e citt metropolitane, il frutto di una scelta consapevole, in virt della quale stato progressivamente limitato e poi del tutto escluso ogni espresso riferimento alla legge (statale o regionale) nellattribuzione di potest regolamentare alle autonomie territoriali minori. 4. Il mutamento dei caratteri della fonte regolamentare, e in particolare dei regolamenti governativi, emerge con ancora maggiore chiarezza ove si rifletta intorno al rapporto tra il fondamento costituzionale della potest regolamentare, che cos si venuto a determinare, e il fondamento legislativo, tradizionalmente richiesto caso per caso, sul piano formale o anche su quello sostanziale, per la sussistenza della potest regolamentare (G. Zagrebelsky). Alla luce del disposto del nuovo art. 117, sesto comma, Cost., si potrebbe persino giungere a sostenere che di fondamento legislativo della potest regolamentare non debba n possa pi parlarsi nellordinamento italiano, in quanto il legislatore ordinario statale, cos come regionale non sarebbe abilitato ad incidere sullarea delle competenze regolamentari cos come delineate direttamente dalla carta costituzionale; salvo, forse, per la sola delega della potest regolamentare dallo stato alle regioni, nelle materie rientranti nelle materie di competenza esclusiva dello stato, posto che tale delega sembrerebbe dover avere necessariamente luogo con atto legislativo statale. Tuttavia, con ogni probabilit, quella appena enunciata appare essere una conclusione eccessiva, bench non incompatibile con la lettera del disposto costituzionale (che in nessuna parte afferma espressamente il principio della necessaria conformit dei regolamenti alle leggi, presente invece, ad esempio, nellart. 97 della Costituzione spagnola). Pi lineare, e pi coerente con lassetto tradizionale dei rapporti tra legge e regolamento, appare invece linterpretazione la quale ammette che al fondamento costituzionale generale dellart. 117, sesto comma, Cost. si aggiunga altres, di volta in volta, un fondamento legislativo specifico della potest regolamentare del governo (cos come di quella delle regioni o delle altre autonomie territoriali); si tratterebbe comunque di un fondamento ulteriore ed eventuale, in quanto la potest regolamentare non necessita pi, per effetto della nuova previsione costituzionale, di basarsi su una specifica disposizione legislativa. Resta fermo, per, che le leggi (statali e regionali) sono tenute a muoversi in coerenza con il riparto di competenze operato dal testo costituzionale e dovranno perci essere dichiarate costituzionalmente illegittime, limitatamente alle disposizioni contrastanti con tale riparto: la soluzione che continua a ritenere possibile, oltre al fondamento costituzionale, anche un fondamento legislativo della potest regolamentare, se ha il pregio di risultare meno sconvolgente dellordine attuale del sistema delle fonti, rischierebbe di comportare, ove tale sindacato non fosse effettuato con la dovuta decisione, e non fosse esteso a tutte le leggi vigenti, uno svuotamento della disposizione costituzionale in questione, vanificandone in particolare proprio il suo intento originario, ossia quello di ripartire la potest regolamentare tra i diversi enti territoriali. Daltro canto, evidente che lintervento della legge (statale o regionale) pu risultare utile ad integrare, nelle singole materie, il disposto costituzionale: ad esempio, la legge statale potrebbe agevolare la definizione dei confini, in concreto, tra lattuazione di leggi statali che operino nelle materie di competenza esclusiva dello stato, attuazione che spetta come si appena visto al regolamento governativo, e lattuazione delle

44

leggi che invece operino in materia concorrente, la quale compete al regolamento regionale. Analogamente, la legge regionale ma lo stesso vale anche, a ben vedere, per la legge statale potrebbe chiarire, nelle diverse materie, quali siano quegli aspetti rientranti nella disciplina dellorganizzazione e del funzionamento delle altre autonomie territoriali, anche perch in genere la stessa legge (statale o regionale, appunto) ad attribuire le funzioni amministrative a tali soggetti. In questo quadro, la secondariet dei regolamenti manterrebbe una propria ragion dessere, anche se con un significato non poco differente rispetto a quello che si abituati ad attribuire a tale termine: i regolamenti del governo, cos come delle autonomie territoriali sarebbero tenuti a rispettare anche le disposizioni legislative che li abbiano previsti, purch queste siano conformi al riparto di competenze regolamentari che stato disegnato dallo stesso testo costituzionale. 5. Gli aspetti non definiti nella nuova disposizione costituzionale relativa alla potest regolamentare potranno essere oggetto di disciplina, per quanto attiene ai regolamenti regionali e ai loro rapporti con le leggi regionali e forsanche con le fonti delle altre autonomie territoriali, in seno ai nuovi statuti delle regioni ordinarie: questi, infatti, vengono in genere ritenuti competenti a dettare, con il (discusso) vincolo della armonia con la Costituzione, una regolamentazione dei sistemi delle fonti regionali, o in base alla strettissima connessione che lega tra loro lassetto della forma di governo (com noto espressamente demandata agli statuti regionali) e gli equilibri del sistema delle fonti, oppure facendosi leva sulla competenza statutaria relativa ai principi fondamentali di organizzazione e funzionamento delle regioni. Pi problematica , invece, lindividuazione di una fonte idonea a chiarire i nodi non risolti circa i caratteri formali-procedimentali e gli ambiti di competenza della potest regolamentare del governo: lesistenza di una norma costituzionale sulla potest regolamentare, non accompagnata da alcuna forma di rinvio alla legislazione statale perch questa ne sviluppi i principi (rinvio invece presente nei testi elaborati dalla Commissione De Mita-Iotti e dalla Commissione DAlema), potrebbe infatti fornire ulteriori argomenti a quella tesi gi da tempo sostenuta in dottrina da A. Ruggeri che, in un ordinamento a Costituzione rigida, nega la possibilit, per la legge ordinaria, di dettare norme generali sulla produzione dei regolamenti, ritenendo tale compito riservato alle fonti di rango costituzionale. Per ora, in attesa di questi chiarimenti, pu rilevarsi che i due significati della nuova disposizione costituzionale, riguardo alla potest regolamentare del governo, spingono, evidentemente, in direzioni opposte: in quanto norma distributiva della potest regolamentare, il nuovo art. 117, sesto comma, Cost. limita infatti lambito di possibile operativit dei regolamenti governativi alle sole materie di competenza esclusiva statale; in quanto norma di riconoscimento della potest regolamentare (anche) governativa, fornisce ad essa quel fondamento generale a livello costituzionale che larga parte della dottrina dubitava potersi ricavare dal solo art. 87, quinto comma, Cost.. Quale sia il saldo tra i due effetti sopra evidenziati sul ruolo che i regolamenti governativi giocheranno nel nostro ordinamento sar solo lesperienza dei prossimi anni a poterlo dire. * Dott. Ric. in diritto pubblico consigliere parlamentare - nicolalupo@ciaoweb.it La riforma del titolo V della costituzione tra attuazione e autoapplicazione di Tania Groppi* Limminente entrata in vigore della riforma del titolo V della parte II della costituzione rende indifferibile lavvio di una riflessione sul suo impatto ordinamentale. Riflessione tanto pi necessaria poich nella legge costituzionale sono assenti norme transitorie, a differenza di quanto disposto invece dalla precedente l.cost. n. 1 del 1999, sullelezione del presidente della regione e dalla stessa costituzione vigente, che dedicava allattuazione del suo titolo V due disposizioni transitorie e finali, la VIII e la IX. Gli artt. 10 e 11 della l.cost. n. 3 del 2001, infatti, pur presentando la tipica struttura delle norme transitorie (sino a), fanno riferimento a ipotesi estremamente circoscritte: lart. 10 riguarda le regioni a statuto speciale, e stabilisce che sino alladeguamento dei rispettivi statuti, la riforma si applica anche ad esse, per le parti in cui disciplini forme di autonomia pi ampie rispetto a quelle gi attribuite; lart.11 si limita a

45

prevedere la possibilit, tramite una eventuale modifica dei regolamenti parlamentari, di aprire alla partecipazione dei rappresentanti degli enti autonomi la commissione parlamentare per le questioni regionali, sino alla revisione delle norme costituzionali sul parlamento, si dice, ovvero sino alla riforma del Senato. Appare quindi per intero rimessa agli interpreti la individuazione delle conseguenze della nuova disciplina. Se ne possono segnalare almeno tre: a) innanzitutto, si pone la questione, destinata ad esaurirsi nel giro di pochi mesi, dellimpatto del sopravvenire del nuovo titolo V sui giudizi di legittimit costituzionale oggi pendenti di fronte alla Corte costituzionale, e che abbiano a parametro norme del vecchio titolo V della Costituzione; b) c poi il problema, sicuramente di pi lunga e complessa soluzione, delle forme, dei tempi, delle modalit di attuazione delle nuove norme costituzionali; c) infine, si affaccia linterrogativo, destinato a gravare sullinterpretazione della costituzione italiana fino a una sua futura modifica, relativo al rapporto tra la nuova normativa e le altre parti del testo costituzionale, in particolare i principi contenuti nella parte I. a) Quanto alle conseguenze del nuovo titolo V sul contenzioso stato-regioni esistente di fronte alla Corte costituzionale, pare necessario distinguere diverse ipotesi. In primo luogo, ci sono i giudizi in via incidentale che hanno come parametro disposizioni contenute nel vecchio titolo V: per essi pare possibile fare ricorso alla restituzione degli atti al giudice a quo, gi utilizzata dalla Corte costituzionale in occasione del sopravvenire del nuovo art.111 della Costituzione, affinch valuti lincidenza del nuovo quadro normativo sul giudizio di fronte a lui pendente. Pi complessa la situazione dei giudizi in via principale, nellambito dei quali non esiste questo strumento interlocutorio. In caso di mutamento del parametro, ad esempio a fronte del sopravvenire di nuove norme di attuazione degli statuti speciali, si scelta in passato la via della cessazione della materia del contendere (per esempio, v. sent. n. 228 del 1983). Questa soluzione appare corretta per i giudizi su leggi regionali instaurati sulla base del vecchio art.127 Cost.: giudizi preventivi che precludevano la promulgazione delle leggi impugnate, impedendo loro di produrre effetti. La dichiarazione di cessazione della materia del contendere rende possibile lentrata in vigore della legge regionale. Se il governo ritiene permanere un vizio di incostituzionalit sulla base dei nuovi parametri, esso potr impugnarla nei sessanta giorni successivi alla pubblicazione secondo le modalit del nuovo art. 127. Diverso invece il caso dei giudizi su leggi statali ex art. 2 l. cost. 1/1948: tali giudizi hanno per oggetto leggi statali vigenti, che potrebbero aver gi leso competenze regionali, per cui la regione potrebbe avere comunque interesse a una pronuncia sulla spettanza della competenza. In tal caso, la Corte non pu sfuggire a una decisione sul merito, che utilizzi i vecchi parametri, eventualmente circoscrivendone lefficacia temporale al periodo anteriore alla entrata in vigore delle nuove norme costituzionali. b) Quanto alle modalit di attuazione del nuovo titolo V, va considerato che le norme costituzionali in questione, considerate dal punto di vista della loro capacit di produrre effetti giuridici, possono essere ricondotte a quattro categorie. Innanzitutto, ci sono norme autoapplicative. La eliminazione dei controlli sugli atti amministrativi delle regioni, delle province, dei comuni; la scomparsa del controllo preventivo del governo sulle leggi regionali e i nuovi meccanismi di impugnativa di queste di fronte alla Corte costituzionale sono in grado di operare fin da subito, liberando lautonomia regionale e locale da una serie di condizionamenti: commissioni statali di controllo, commissari del governo, comitati regionali di controllo dovrebbero cessare tali funzioni con lentrata in vigore della riforma. Ci sono poi norme costituzionali la cui operativit dipende esclusivamente dalliniziativa delle regioni. Questo vale essenzialmente per le norme che definiscono i nuovi poteri legislativi regionali: nelle materie di competenza concorrente e in quelle di competenza esclusiva (tutte quelle non elencate nellart. 117), le regioni non hanno che da legiferare, per sostituire le proprie leggi a quelle dello stato oggi esistenti, senza dover attendere alcuna preventiva legge statale che determini i limiti verticali della potest legislativa regionale. La Corte costituzionale ha infatti da tempo affermato che, normalmente, per rimuovere dalle materie attribuite alla loro potest legislativa, e conseguentemente amministrativa, le preesistenti norme statali che eccedono dai limiti imposti dalla nuova Costituzione e dagli statuti costituzionali speciali alla competenza del legislatore nazionale, regioni (e provincie ad autonomia costituzionale) non hanno che da legiferare esse stesse, sostituendo gradatamente le

46

proprie leggi a quelle statali, sino a quel momento vigenti nel rispettivo ambito territoriale (sentenza n. 13 del 1974). Nel rapporto tra leggi statali preesistenti e leggi regionali sopravvenute si applica quindi il criterio dellabrogazione, e non quello della incostituzionalit sopravvenuta. Tale giurisprudenza potrebbe comunque lasciare aperta la strada, per le regioni alla impugnativa delle leggi concernenti lo stesso modo di essere dellautonomia regionale. Limitatamente a queste, la sentenza citata ha affermato: Ben diversa la situazione, per sua natura irripetibile, alla quale avevano riguardo le sentenze nn. 39 del 1971 e 40 del 1972, che ebbero ad ammettere lo spostamento del dies a quo per ricorrere dalla data di pubblicazione della legge impugnata a quella (successiva) della prima formazione delle giunte delle neocostituite regioni di diritto comune, nei confronti di leggi statali, non tanto incidenti sulle materie attribuite alla competenza legislativa delle Regioni, quanto piuttosto concernenti direttamente e specificamente lo stesso modo di essere di queste, cio la sfera di autonomia ad esse spettante ed i limiti di ordine generale prestabiliti al suo concreto esplicarsi. Giacch leggi siffatte non sarebbero state suscettibili di deroga da parte delle nuove norme di fonte regionale, conformi a competenza, ma soltanto - in ipotesi - di essere da queste disattese e violate, ove non fosse stato possibile impugnarle per ripristinare la pienezza delle potest alle regioni medesime costituzionalmente riconosciute. In quel caso, considerazioni equitative e, prima ancora, la stessa logica del sistema esigevano che ai nuovi enti regionali fosse dato comunque ingresso alla Corte a tutela di un loro interesse costituzionalmente garantito, che non sarebbe stato altrimenti possibile far valere, attinente al loro status e logicamente antecedente e pregiudiziale rispetto a quello - che viene in questione nel presente giudizio - di dettar autonomamente la disciplina delle singole materie di competenza, ovvero di assolvere attraverso organi propri i compiti amministrativi imposti o facoltizzati dalle stesse leggi statali tuttora vigenti, ove e finch non ritengano di dovere sostituirvi le proprie leggi. A non interpretare in modo eccessivamente restrittivo il riferimento al momento storico per sua natura irripetibile di prima istituzione delle regioni, si potrebbe ritenere che esse dispongono di un importante strumento per eliminare le leggi approvate in epoca precedente alla riforma e che prevedono poteri statali incompatibili con il nuovo quadro costituzionale: queste leggi (si pensi a quelle sulla funzione statale di indirizzo e coordinamento) potrebbero allora essere impugnate di fronte alla Corte costituzionale nei sessanta giorni successivi allentrata in vigore della legge costituzionale. In terzo luogo, ci sono norme che prevedono la possibilit di ulteriori sviluppi del sistema, attraverso procedimenti che spetta alle regioni mettere in moto: il caso dellultimo comma dellart.116, che prevede leventualit che il parlamento, con legge, conferisca alle regioni che le abbiano richieste nuove e pi ampie competenze, anche esclusive, sia nelle materie di potest legislativa concorrente che in importanti materie rimesse alla potest legislativa statale, come listruzione e la tutela dellambiente e dei beni culturali, aprendo cos la via a un regionalismo differenziato. Si tratta di una legge approvata dalle camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa tra lo stato e la regione interessata, e su iniziativa della regione interessata: nientaltro aggiunge la nuova norma costituzionale, lasciando aperto linterrogativo sulla eventuale necessit di una legge statale che disciplini previamente, in via generale, il procedimento di intesa. A questo tipo di soluzione ci pare che ostino per almeno due argomenti: innanzitutto le norme costituzionali debbono essere interpretate privilegiando il loro carattere precettivo; inoltre, lo stato ha ormai una competenza legislativa limitata alle materie elencate nel secondo comma dellart.117, e non si vede in quale di queste materie potrebbe radicarsi questo tipo di potest legislativa statale. Ci sono infine norme del titolo V che richiedono unattuazione da parte dello stato. Ci si verifica soprattutto per il trasferimento a regioni, province e comuni di nuove funzioni amministrative (e, con esse, di personale e di risorse), in applicazione del principio di sussidiariet, anche se deve riconoscersi che la gran parte dei trasferimenti gi avvenuta con la citata riforma Bassanini. La questione della individuazione della fonte competente ad allocare le funzioni amministrative complessa. Il vecchio principio del parallelismo pare al riguardo sopravvivere: competente ad individuare il livello adeguato per lo svolgimento delle funzioni amministrative il titolare della funzione legislativa, stato o regione. Nella prima attuazione della riforma, peraltro, si d il caso della esistenza di amministrazioni statali in materie oggi spettanti alla potest legislativa regionale: a chi il compito di

47

effettuare il conferimento delle funzioni? Alla regione, con propria legge, dato disporre di personale e risorse ancora statali? Oppure spetter allo stato trasferire previamente alle regioni le funzioni amministrative, affinch queste poi le conferiscano di nuovo, in base ai principi dellart. 118? Dello stato il compito di fornire alcune importanti prestazioni unitarie: in primo luogo, definendo livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art.117, lettera m); in secondo luogo, attraverso lesercizio, caso per caso, del potere sostitutivo di cui al nuovo art. 120 Cost. E peraltro necessaria la previa approvazione di una legge statale che definisca in via generale le procedure di esercizio di tale potere, che appare assai diverso dai poteri sostitutivi oggi previsti dallordinamento, potendo riguardare tutti gli organi (anche legislativi) di tutti gli enti territoriali, e riguardando una innovativa serie di casi (tra i quali, la tutela dellunit giuridica o dellunit economica). c) Infine, la riforma pone alcuni problemi di compatibilit con altre parti della costituzione, aprendo delicati problemi interpretativi. Ci si chiede: una revisione costituzionale relativa al sistema delle autonomie pu incidere, sia pure in via indiretta, su norme contenute nella parte I della costituzione? Oppure occorre interpretare le disposizioni del nuovo titolo V in base ai principi contenuti nella parte I? E che fare quando questa interpretazione adeguatrice non possibile? Pur potendo individuare una gerarchia di valore, si infatti pur sempre di fronte a norme costituzionali. Due esempi al riguardo. Innanzitutto, il primo comma dellart. 117: la potest legislativa esercitata dallo stato e dalle regioni nel rispetto della costituzione, nonch dei vincoli derivanti dallordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Tale disposizione parrebbe, sulla base della interpretazione letterale, mutare il sistema delle fonti, collocando i trattati internazionali in una posizione di sovraordinazione rispetto alle leggi statali. Come si concilia essa con lart. 10, primo comma, Cost., e con il fatto che lordinamento italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute? Pu forse questa norma contribuire a gettare luce sulla prima, o al contrario il nuovo art.117 che riempie di un diverso contenuto le norme del diritto internazionale generalmente riconosciute? Altro esempio: il settimo comma dellart. 117 stabilisce, tra laltro, che le leggi regionali promuovono la parit di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive. Che rapporto si instaura tra tale disposizione e lart. 51, primo comma, Cost.? La Corte costituzionale ha affermato che questultima disposizione esclude la possibilit di riservare alle donne quote nelle liste elettorali: forse adesso possibile ci a livello regionale, in virt del nuovo art. 117 Cost.? In altri termini: questultimo costituisce una deroga al principio dellart. 51 o deve essere interpretato in modo restrittivo, sulla base dei principi in esso contenuti? La riforma mostra lemergere della compresenza, in costituzione, di norme dotate di un diverso valore, quale conseguenza della differente collocazione sistematica. Al di l di qualsiasi riflessione che muovendo da ci si possa avanzare riguardo alle procedure di revisione costituzionale, di questo certamente dovr tenere conto linterprete del nuovo titolo V. *p.s. di Istituzioni di diritto pubblico - Universit di Siena - Groppi@unisi.it

La salvaguardia delle minoranze linguistiche dopo la riforma del Titolo V della Costituzione: ancora sulla permanenza dellinteresse nazionale di Veronica Elena Bocci* Il problema della salvaguardia delle minoranze linguistiche tornato ad essere forte motivo del contendere in Provincia di Bolzano negli ultimi tempi. Due ne sono le ragioni: innanzitutto lo svolgimento del 14 censimento generale della popolazione, secondo la riforma del Titolo V della Costituzione e i suoi inesauribili effetti. Ma partiamo dal primo punto, soprattutto per ricordare a chi forse ha dimenticato e a chi forse non lo ha mai saputo, il martirio cui la popolazione di lingua italiana (soprattutto) e quella di lingua ladina soggetta ogni qualvolta si svolge il censimento. Gi, perch per rendere attuativo il principio della proporzionale etnica (sicuramente uno strumento che dopo il 1972 ha permesso a questo territorio di uscire da periodi bui di lotte etniche, ma che oggi appare sempre pi da superare) si deve

48

necessariamente ricorrere a quella che qua ormai viene chiamata conta etnica, eseguita, appunto, attraverso il censimento. Diversamente dalle altre parti dItalia, infatti, ai residenti in Provincia di Bolzano in occasione del censimento viene consegnato un modello in cui si deve obbligatoriamente dichiarare pena limpossibilit di partecipare a concorsi pubblici sul territorio provinciale - la propria appartenenza ad uno dei tre gruppi linguistici presenti: tedesco, italiano e ladino. Scendendo nellesemplificazione pratica, se i risultati fossero 75% lingua tedesca, 20% lingua italiana e 5% lingua ladina, in base al principio della proporzionale etnica, su 10 posti pubblici a concorso, 7 sarebbero riservati alla popolazione di lingua tedesca, 2 a quella di lingua italiana e 1 a quella di lingua ladina. Queste persone, poi, dovrebbero comunque essere in possesso del patentino di bilinguismo, che attesti la conoscenza dellaltra lingua per il grado di istruzione richiesto per il posto a concorso (patentino A per i posti che richiedono la laurea, B per quelli che richiedono il diploma di scuola superiore, C per quelli che richiedono la licenza media e D per gli altri). Dunque, tornando al censimento, quello che viene (a ragione) considerato il primo lampante limite della proporzionale etnica che le persone di lingua italiana e quelle di lingua ladina tendono a dichiararsi di lingua tedesca per avere la possibilit di concorrere per un numero maggiore di posti pubblici. Se la matematica non unopinione, avr maggiori probabilit di vincere il concorso se vi sono 7 posti disponibili (quelli per la lingua tedesca) piuttosto che se ve ne fossero soltanto 2 (quelli per la lingua italiana). Il risultato quindi il sempre pi forte ruolo del gruppo di lingua tedesca e il sempre minore peso della minoranza di lingua italiana e ancor pi di quella ladina. In virt di quanto appena ricordato (ma certo le questioni sollevate non esauriscono la problematica tutela delle minoranze linguistiche in Provincia di Bolzano!), nonch del fatto che il Governo attualmente in carica ha cercato e tuttora cerca di trovare una soluzione innovativa che superi i limiti della proporzionale etnica mantenendone gli aspetti positivi, la Provincia autonoma di Bolzano ha iniziato a reclamare la propria competenza esclusiva in materia di tutela delle minoranze linguistiche in virt del nuovo Titolo V della Costituzione. Il percorso interpretativo che fa la Provincia sostenuta da un parere tecnico - il seguente: la tutela delle minoranze linguistiche non una materia inclusa nellelenco di materie contenute nel nuovo art. 117, co. 2 e co. 3, Cost.; allora, poich lo stesso art. 117, al co. 4, dispone Spetta alle regioni la potest legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato, si deve in effetti concludere che la potest legislativa in materia di tutela delle minoranze linguistiche deve intendersi trasferita alle regioni e alle province autonome. Inoltre, non vi dubbio che tale potest legislativa debba intendersi immediatamente trasferita anche alla Provincia autonoma di Bolzano in virt del disposto dellart. 11 della L.Cost. n. 3/2001 (in G.U. n. 248 del 24 ottobre 2001), a norma del quale Sino alladeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche alle regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia pi ampie rispetto a quelle gi attribuite. Eccoci dunque arrivare alla questione dellinteresse nazionale, cos come sollevata da Augusto Barbera nel contributo Scompare linteresse nazionale?. Difatti, se il riformulato art. 117 Cost. non recita pi la formula La Regione emana () norme legislative () semprech le norme stesse non siano in contrasto con linteresse nazionale, lo Statuto di autonomia della Regione Trentino-Alto Adige/Sdtirol ancora espressamente riconosce che la tutela delle minoranze linguistiche locali un interesse nazionale (art. 4 sulle Funzioni della Regione, che recita testualmente: In armonia con la Costituzione e i principi dellordinamento giuridico dello Stato e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali tra i quali compreso quello della tutela delle minoranze linguistiche locali (), la Regione ha la potest di emanare norme legislative nelle seguenti materie (). Se quindi vero quanto affermato da Barbera, e cio che il limite dellinteresse nazionale non pu considerarsi travolto dalla riforma, poich esso permane quale espressione dellunit stessa della Repubblica e che appartiene alla categoria dei limiti impliciti, ma che trova [anche] un aggancio testuale nellart. 5 della Costituzione, e poich la tutela delle minoranze linguistiche locali un interesse

49

nazionale (cosa evincibile anche dalla portata dellart. 6 Cost., la cui presenza qualcuno pare voglia dimenticare), a mio avviso la competenza ad emanare apposite norme in materia continua a spettare (sebbene in via non esclusiva, dato che nel tempo invalsa la prassi della negoziazione delle norme con le autonomie) alla Repubblica intesa come Stato centrale, e non passa ipso facto alle autonomie. Solo in questo modo, infatti, si potrebbe garantire una tutela equilibrata ed uniforme delle minoranze presenti sul territorio italiano. Altrimenti cosa succederebbe, ad esempio, alla minoranza ladina, sparsa tra le tre province di Bolzano, Trento e Belluno? Ovvero in due regioni diverse, di cui una a statuto speciale ed una ordinaria; ovvero in province di cui due autonome e una normale. E cosa potrebbe succedere alla minoranza italiana in Alto Adige/Sdtirol? Allo stesso modo deve aver ragionato il legislatore in sede di riforma del Titolo V Cost., decidendo di omettere ogni riferimento a questa materia nel riformulato art. 117 Cost., proprio perch chiaro e lampante che esiste un art. 6 Cost. e che esiste un interesse nazionale implicito ed esplicito che chiama in ballo lo Stato centrale a garanzia di diritti cos delicati. Ma sarebbe veramente interessante e costruttivo aprire qui un confronto sul tema. Concludendo, quella qui trattata solo una delle tante questioni interpretative aperte dalla riforma del Titolo V Cost. e che il Dipartimento Affari Regionali della P.C.M. dovr se vi riuscir con i tempi ed il personale disponibile, e sempre con il massimo coinvolgimento del sistema delle autonomie affrontare in tempi assai brevi, cos da evitare il consolidamento di prassi, almeno laddove le questioni fonte di problemi interpretativi sono di pi limitata portata. Tra i principali interventi previsti a brevissimo termine dal Ministro per gli Affari regionali, La Loggia, vi , ad esempio, la costituzionalizzazione degli obblighi internazionali (si parla di un Ddl per riportare sotto il controllo del Parlamento gli accordi internazionali). Al limite, se il Governo volesse, e per chiarire le cose una volta per tutte, potrebbe fare lo stesso per la tutela delle minoranze linguistiche * Laureata in Scienze Politiche (Diritto regionale) Universit di Pisa - Esperto di UE per la Provincia Autonoma di Bolzano v_ele_bo@hotmail.com Titolo V, minoranze e norme dattuazione degli Statuti speciali di Francesco Palermo* Accolgo volentieri l'invito di V.E. Bocci ad aprire una discussione sul tema della presunta competenza derivante alle Regioni e alle Province autonome in materia di minoranze linguistiche a seguito dell'inversione del criterio delle competenze operata dalla l. cost. 3/2001, cercando di gettare a caldo qualche sasso nello stagno. La prima considerazione che balza alla mente che la materia "tutela delle minoranze", in quanto tale, non esiste. Al pari di altre formulazioni generiche contenenti obiettivi per il legislatore, la tutela delle minoranze si esercita nel concreto attraverso provvedimenti specifici, adottati in singoli settori materiali, e volti a proteggere, incentivare o promuovere determinate minoranze (il termine "tutela", tra l'altro, richiama una situazione di incapacit di agire che alla lunga pu divenire offensiva per le minoranze, e comunque male si attaglia alla situazione reale di alcune di esse...). Cos in ambito culturale e scolastico, nel pubblico impiego, nella determinazione delle regole della rappresentanza politica, nell'uso della lingua, ecc., la tutela delle minoranze si esplica attraverso interventi normativi nei rispettivi settori. Nel concreto, ad es., la proporzionale cd. "etnica" in provincia di Bolzano altro non che una sommatoria di regole in tema di pubblico impiego. E non un caso che la disciplina statutaria si riferisca al pubblico impiego statale, mentre l'estensione del medesimo principio a livello provinciale dopo essere stata a lungo operata in via di prassi trova il proprio fondamento legislativo in una legge provinciale, stante la competenza provinciale in materia; parimenti, l'applicazione della proporzionale anche in settori non immediatamente riconducibili al pubblico impiego ma ad esso soltanto assimilabili avvenuta con norme di attuazione, dunque con procedimenti concertati tra Stato e Provincia e che proprio nel meccanismo negoziale trovano la propria legittimazione di fonte atipica. Non esiste una "materia", dunque, e non esiste conseguentemente nemmeno una "competenza". Sembra cos di potersi dire che la "tutela delle minoranze" in tanto di competenza regionale/provinciale in quanto si manifesti nell'esercizio di proprie competenze da

50

parte degli enti territoriali. Tradizionalmente, ad es., proprio in provincia di Bolzano le competenze in materia di urbanistica ed edilizia sono state ampiamente utilizzate a fini di tutela minoritaria, con una mirata politica di incentivi alla residenzialit montana e all'edilizia abitativa che ha consentito di incentivare le popolazioni montane della provincia (tedeschi e ladini) evitandone l'emigrazione a valle o all'estero. Molti altri elementi, comunque, revocano in dubbio l'assunto (o assurdo?) che vorrebbe trasferita la "materia" tutela delle minoranze al livello regionale/provinciale. Oltre a quanto correttamente ricordatoci da Barbera e Bocci nei rispettivi interventi ossia che non pu ritenersi scomparso l'interesse nazionale, che esso comunque tuttora formalizzato proprio in riferimento alla tutela minoritaria nell'art. 4 dello statuto di autonomia, e che permane l'art. 6 della costituzione, per quanto teoricamente non ostativo ad una competenza regionale, stante il carattere ampio del termine "Repubblica", come evidenziato nell'evoluzione della giurisprudenza costituzionale sul punto merita di ricordarne alcuni. Innanzitutto evidente che la riforma non ha inteso toccare la disciplina dei diritti fondamentali. Ebbene, che si voglia aderire alla tesi della tutela delle minoranze quale specificazione del principio di uguaglianza (Pizzorusso) o a quella che la intende come deroga a tale principio (Bartole), sembra incontestabile che la "materia" (o meglio, le sue concretizzazioni normative) attenga al principio di uguaglianza e alle modalit di tutela dei diritti fondamentali. Ambito evidentemente sottratto almeno per il momento e di certo nelle intenzioni del legislatore costituzionale di riforma alla competenza degli enti territoriali. Salvo, naturalmente, quanto appena ricordato, ossia la possibilit di intervenire indirettamente attraverso l'esercizio di proprie competenze. Ma anche ammettendo che la competenza in tema di minoranze sia effettivamente stata trasferita in seguito alla riforma, si pongono problemi insormontabili. In primo luogo, a voler essere pignoli e un po' legistici, va rilevato che il nuovo art. 117 c. 3 cost. afferma che "spetta alle Regioni la potest legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato". Questo l'unico passaggio in cui non sono esplicitamente menzionate le due Province autonome, per cui potrebbe provocatoriamente sostenersi che titolare di tutte le nuove competenze trasferite non siano le Province ma la Regione Trentino-Alto Adige/Sdtirol. Confesso che questa tesi non mi convince, sia perch la Regione " costituita" dalle Province autonome (come gi stabilito dalla l. cost. 2/2001 e ribadito, tanto perch non vi siano dubbi, dal nuovo art. 116 c. 2 cost.), sia perch anche una riforma scritta male deve pur avere la sua ratio intrinseca, che non pu certo essere quella di rivitalizzare il moribondo ed inutile ente regionale. Come residente di questa regione, poi, mi sentirei letteralmente terrorizzato da una simile ipotesi, ma questo c'entra poco con il diritto. In secondo luogo, una minoranza tale solo in relazione all'ente sovrano di riferimento. Dunque, pi specificamente, relativamente all'ente che detiene il potere di determinarne lo status giuridico, e quindi, in ultima analisi, in relazione al livello di governo competente. Ora chiaro che la minoranza linguistica tedesca tale solo in rapporto allo Stato italiano, ma cesserebbe di esserlo qualora la competenza in materia fosse allocata al livello provinciale. Salvo ritenere che l'operazione politica sottostante all'interpretazione costituzionale che qui si critica intenda trasformare il gruppo italiano dell'Alto Adige/Sdtirol in minoranza da proteggere con legge provinciale. Poich in provincia di Bolzano i gruppi linguistici fanno a gara a chi "pi minoranza" degli altri (storica i ladini, socio-politica gli italiani, nazionale i tedeschi), dato che finora la condizione minoritaria ha consentito di ottenere indubbi benefici individuali e di gruppo, questo eventuale trasferimento di competenza in capo alla Provincia sarebbe il pi bel regalo che il gruppo linguistico italiano potrebbe ricevere. Ma il punto che a me pare giuridicamente pi qualificante per sgombrare il campo da qualsiasi dubbio sul punto riguarda la presenza delle norme di attuazione ed il loro ruolo. Ricordava Bocci in apertura del suo intervento il "trauma" del censimento, tema sul quale mi permetter di tornare in una prossima occasione. Va ricordato che la disciplina del censimento linguistico in provincia di Bolzano (ed ora, sia pure in forma esclusivamente anonima e dunque non problematica, anche in provincia di Trento) contenuta in una norma di attuazione, segnatamente il d.P.R. 752/1976 e successive modifiche. Com' noto, la Corte costituzionale ha stabilito e ribadito in numerose circostanze la collocazione particolare delle norme di attuazione

51

nel sistema delle fonti, che le rende resistenti alla modifica da parte delle leggi ordinarie (per tutte, sent. 212/1984). Una collocazione particolare che si giustifica solo ed esclusivamente in base al carattere paritariamente negoziato delle norme medesime (per tutte, sent. 213/1998). Meno noto forse che il problema si pose in concreto e proprio per la provincia di Bolzano al termine del processo di attuazione internazionalmente garantita dello statuto nel 1992, quando si ritenne a mio avviso correttamente che le commissioni paritetiche e le norme di attuazione sarebbero dovute rimanere perch nessun'altra fonte (a parte evidentemente quella costituzionale) avrebbe potuto modificare le norme gi emanate. Anche ammettendo che le Regioni/Province autonome acquistino realmente una "competenza" in "materia" di minoranze linguistiche, dunque, come potrebbe una legge provinciale modificare una norma di attuazione in vigore? Tra gli innumerevoli dubbi che la tesi qui discussa e criticata suscita, forse quello pi vicino alla realt anche il pi malizioso. E se lo scopo di tutto fosse proprio la cristallizzazione, l'immodificabilit perpetua delle norme di attuazione attualmente in vigore? Un bel modo per salvare, ancora per un po', meccanismi sempre meno difendibili. Censimento in testa. * Assegnista in diritto costituzionale comparato Universit di Trento; ricercatore nell'Accademia Europea di Bolzano - palermo@jus.unitn.it A proposito dell'interesse nazionale di Rosanna Tosi* Sono d'accordo con Augusto Barbera (Chi il custode dell'interesse nazionale?, in Quad.cost. 2001, 345 s.), quando dimostra di non credere che la revisione del Titolo V della Parte II della Costituzione porti con s la scomparsa degli interessi nazionali, solo perch queste parole non sono pi presenti nel testo costituzionale; non mi sembra invece di poter condividere del tutto l'idea che il compito di determinazione di quegli interessi sia ora scaricato completamente sulle spalle del giudice costituzionale. Tolto di mezzo il controllo di merito che era rimasto sulla carta, non c' motivo per pensare che la Corte assuma un ruolo diverso da quello che ha fin qui svolto in relazione alla identificazione degli interessi nazionali, che sempre stato un intervento in seconda battuta: necessariamente - si dir - visto che la Corte chiamata a decidere controversie; ma non ovviamente a questo che voglio riferirmi, quanto piuttosto al fatto che la Corte si limitata ad un controllo esterno delle scelte operate dal legislatore statale, ha cio considerato l'individuazione degli interessi nazionali un'operazione squisitamente politica - quale essa senza dubbio - in ordine alla quale il giudizio di costituzionalit assume i tratti delle verifiche di ragionevolezza, talora anche evocando - pi che applicando - le tecniche di giudizio messe a punto dal Bundesverfassungsgericht per dare applicazione al principio di bermassverbot. Se stato cos e se cos continuer ad essere, la determinazione degli interessi nazionali (e, almeno in qualche misura, il grado di penetrazione degli interventi che li riguardano) non pu che configurarsi come il frutto di una collaborazione tra organi Parlamento e giudice costituzionale: dove al primo spetta di scegliere la concreta collocazione del confine tra interessi, cui ogni riparto costituzionale lascia inevitabilmente ed opportunamente margini di mobilit, mentre al secondo compete il compito delle piccole correzioni, oltre a quello importantissimo della messa a punto dei titoli che giustificano l'intervento statale a tutela degli interessi nazionali. Su questo secondo versante la legge cost. n.3 del 2001 assegna al giudice costituzionale una serie di scelte interpretative assai rilevanti, e non soltanto per ci che riguarda i rapporti tra Stato e Regioni. Semplificando al massimo, le prospettive possibili parrebbero due e si determinano in base al significato che si decide di attribuire al II comma dell'art.120. Qualora - magari enfatizzando il significato di espressioni come quella che allude alla "tutela dell'unit giuridica o dell'unit economica" - prevalessero letture estensive di questo disposto, comprensive cio della sostituzione legislativa e di surrogazioni che prescindano dallinerzia regionale, evidente che la norma in questione diverrebbe una clausola bonne a tout faire, capace di giustificare le pi varie incursioni governative in ambito regionale; qualora invece si ritenesse di non ignorare quanto sta alle spalle dell'art.120 cpv. ed in particolare il lavorio giurisprudenziale di

52

tipizzazione dei poteri sostitutivi statali, la nuova previsione costituzionale si limiterebbe ad offrire espresso fondamento a specifiche norme legislative rivolte ad assegnare puntuali e circoscritti compiti surrogatori al Governo nel caso di inadempimenti amministrativi da parte delle Regioni, del tutto simili quindi a quelli finora contemplati (ottimi argomenti a favore di questa soluzione - gi brevemente accennati nello scritto comparso nel Forum di questa Rivista - sono ora illustrati nell'ampia riflessione di C. MAINARDIS, I poteri sostitutivi statali: una riforma costituzionale con (poche) luci e (molte) ombre, in Le Regioni 2001, in corso di pubblicazione). Nel primo caso il custode degli interessi nazionali diverrebbe il Governo e si manifesterebbe allora un drastico giro di boa rispetto ad un'esperienza che, pur con tutti i limiti che l'ha contrassegnata, non ha mai abbandonato l'idea che questo compito dovesse restare nelle mani del Parlamento: si pensi alla giurisprudenza in tema di indirizzo e coordinamento e al rilievo che assegna al principio di legalit. Inoltre, un'interpretazione estensiva degli enunciati di cui all'art.120, II comma inevitabilmente conserverebbe i tratti della genericit alle clausole di intervento l considerate e, quindi, quell'interpretazione, se condivisa dalla Corte, minerebbe le stesse premesse del controllo esterno, che richiede l'elaborazione di precise tecniche di giudizio. Nel secondo caso invece l'individuazione dell'interesse che giustifica l'intervento sostitutivo spetterebbe alla legge, continuerebbe quindi ad essere compito del Parlamento quello di precisare in concreto il riparto costituzionale e il giudizio della Corte potrebbe rimanere ancorato agli standard gi messi a punto negli anni trascorsi in sede di valutazione degli interventi di sostituzione amministrativa (a questo proposito si veda ancora C. MAINARDIS, op. cit.). Ma, e soprattutto se inteso cos riduttivamente, il nuovo art.120 non configura certamente l'unica occasione di intervento consentito allo Stato ai fini di tutela degli interessi nazionali: altre, quelle che a me sembrano pi evidenti (e - aggiungerei - pi normali rispetto al caso della surrogazione che dovrebbe rimanere utilizzata per ipotesi circoscritte e peculiari) si ricavano dagli artt.117 e 118. Se le materie demandate alla legislazione esclusiva dello Stato si assumono come punti di vista anzich come oggetti (e per alcune impossibile ragionare altrimenti: si pensi alla tutela dell'ambiente e dell'ecosistema), esse offriranno varie e numerose occasioni di interferenza in molti dei settori affidati alle Regioni: interessi collocabili in materia di caccia, di cave, di foreste ecc. potranno essere attratti al centro, cio divenire interessi nazionali, quando siano rilevanti ai fini della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema. Come anni di prassi legislativa e giurisprudenziale inequivocabilmente dimostrano, i principi fondamentali della legislazione concorrente sono dotati da un grado di penetrazione variabile in relazione al tipo di interessi che sono destinati a disciplinare: al punto che si pu probabilmente dire che nella formula "principi fondamentali" il vocabolo davvero significante pi l'aggettivo che non il sostantivo, potendo la disciplina statale vincolante arrivare a tradursi anche in regole, purch - appunto - fondamentali. Quanto poi all'art.118, si pu notare come esso non disegni un riparto delle funzioni amministrative: stabilito che la distribuzione di quelle funzioni debba avvenire "sulla base dei principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza" (parole nuove, le quali non significano altro che le funzioni vanno collocate al livello di governo preferibile in relazione al grado degli interessi coinvolti), coerente che al riparto provvedano le fonti di rango legislativo e non direttamente la norma costituzionale, poich la variabilit del grado degli interessi sconsiglia ogni definitiva predeterminazione. Ma i principi indicati dal I comma, non potranno essere ignorati quando si interpreta il comma successivo, rivolto ad individuare la fonte legislativa competente a distribuire le funzioni; e quei principi sarebbero contraddetti o, almeno, non troverebbero modo di affermarsi, qualora si ritenesse che la competenza della legge regionale a conferire le funzioni amministrative a Comuni, Province e Citt metropolitane nei settori affidati alla sua disciplina (e quindi nelle materie di cui al III comma dell'art.117 e in quelle non elencate) precludesse interventi legislativi dello Stato rivolti a trattenere o a richiamare a s funzioni collocate in quegli stessi settori: non si dimentichi che "la sussidiariet funziona come un ascensore" (cos R. BIN - G. PITRUZZELLA, Diritto costituzionale, Torino, 2001, 96) e sarebbe davvero difficile credere che in un vastissimo raggio di materie a quell'ascensore sia a priori inibito muoversi verso l'alto. La collaborazione tra Parlamento e giudice costituzionale nella determinazione degli interessi nazionali potr trovare un migliore punto di equilibrio, se i presupposti che

53

giustificano l'intervento statale a tutela di quegli interessi sono riconducibili ad una serie di titoli abilitanti puntuali e distinti, poich ogni diversa norma costituzionale espressa o implicita - che offre fondamento all'intervento dello Stato potr stare a premessa dell'argomentazione della Corte ed agevolare la formazione di differenziate e stabili tecniche valutative. Quando invece l'appoggio dell'intervento statale fosse una clausola genericissima, come "la tutela dell'unit giuridica ed economica" di cui all'art.120 oppure il principio di unit di cui all'art.5, il giudizio di costituzionalit pi facilmente si ridurrebbe a verifiche di facciata, a meno che non perdesse i tratti del controllo esterno e la Corte si trasformasse in arbitro delle controversie tra Stato e Regioni: ma si tratta di un'ipotesi n probabile n auspicabile. Riforme Istituzionali Valutazioni sullassetto costituzionale a seguito della riforma del titolo V parte II della Costituzione (l. cost. 3/2001). Primi indirizzi per lattuazione della riforma La Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome, dopo aver esaminato sotto i pi rilevanti profili istituzionali la riforma del Titolo V della Costituzione, anche al fine di concorrere allelaborazione dei criteri e delle modalit cui informare lattivit della cabina di regia, esprime una prima serie di indirizzi per lattuazione della novella costituzionale. A) La riforma costituzionale muta radicalmente lassetto e il rango delle funzioni normative, ponendo nella forma e nella sostanza sullo stesso piano costituzionale il potere legislativo statale e quello regionale. Per questo importanza sostanziale riveste la previsione contenuta allarticolo 11 del testo di revisione costituzionale che individua un meccanismo consultivo qualificato di portata oltremodo rilevante, inserendo le Regioni direttamente nel procedimento legislativo parlamentare. La rilevanza dellintegrazione della Commissione rende indispensabile, quindi, la ricerca degli strumenti giuridici che consentano senza alcun indugio la sua pronta attivazione. A questo fine le Regioni chiedono che sia data attuazione alla previsione costituzionale, in tempi rapidi, in modo tale da garantire in ogni caso la presenza di tutti i Presidenti delle Regioni e Province autonome. B) Nel nuovo quadro costituzionale, lo Stato non pu emanare disposizioni legislative in materie al di fuori di quelle di sua legislazione esclusiva di cui al secondo comma dellart. 117. In questo senso, non si pu trascurare la nuova portata dellart. 117, e della previsione, in esso contenuta, di un criterio di ripartizione vera e propria della funzione legislativa tra Stato e Regioni, da cui discende la trasformazione da regola ad eccezione della potest dello Stato di dettare limiti allesercizio delle potest legislative regionali. Da questo principio, che costituisce ormai parte integrante dei principi contenuti nel titolo I della Costituzione, deve desumersi che non pi compatibile con il quadro costituzionale la individuazione in via interpretativa di ulteriori poteri statali che non siano strettamente riconducibili alle competenze riservate allo Stato dallart. 117, secondo comma. E quindi in questa disposizione (come, probabilmente, nellart. 120) che va eventualmente ricercato il fondamento di un intervento dello Stato a fini di tutela delle esigenze dellunit dellordinamento, che potr quindi avvenire ormai solo nella forma dellesercizio di potest legislative in quelle materie (o meglio, ambiti trasversali) individuati dallart. 117 secondo comma, che pi sembrano rispecchiare questa esigenza di salvaguardia dellunit, come quella della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, o quelle della tutela della concorrenza o della determinazione delle funzioni fondamentali di Province, comuni e citt metropolitane. C) Lo Stato non pu emanare disposizioni regolamentari in materie diverse da quelle di sua competenza legislativa esclusiva. I regolamenti statali vigenti in materie regionali sono in ogni caso recessivi rispetto a norme di legge o di regolamento regionale. D) Lo Stato nelle materie di legislazione concorrente deve limitarsi allemanazione di disposizioni legislative di principio e non pu emanare alcuna disposizione diversa da quelle di principio; la norma costituzionale , sul punto, chiarissima, dando vita ad una vera e propria separazione di competenza fra Regioni e Stato: la potest legislativa

54

di regolazione anche in tali materie spetta alle Regioni, spettando allo Stato esclusivamente la determinazione dei relativi principi fondamentali. E) Le Regioni possono attivare da subito la potest legislativa generale residuale di cui al comma 4 dellart. 117 Cost. Gli unici limiti che questa incontra sono quelli stessi stabiliti nella Costituzione sia per la legislazione statale che per quella regionale (del tutto quindi equiordinate): rispetto della Costituzione stessa e dei vincoli relativi allordinamento comunitario e agli obblighi internazionali. Nessun altro limite posto in Costituzione e nessun altro limite pu essere quindi ipotizzabile (tanto meno limiti elaborati in via giurisprudenziale o di prassi) vigente il pregresso, radicalmente diverso ordinamento costituzionale nei rapporti Stato-Regioni. F) Le Regioni possono attivare da subito anche la potest legislativa concorrente per le materie di cui al comma 3 dellart. 117, desumendo eventualmente i principi fondamentali dalla legislazione vigente. Lopportunit di una norma statale che indichi i principi della materia non , infatti, ostativa n propedeutica alla approvazione di leggi regionali in materia, essendo palesemente inaccettabile che lesercizio di potest legislative alle Regioni voluto dal legislatore costituente possa essere condizionato, nella sua effettivit, dalleventuale inerzia del legislatore statale ordinario nellesercitare la propria potest di determinare i principi. Qualora in una materia non vi sia normativa da cui desumere principi, in aderenza a quanto gi accadeva nellordinamento previgente, le Regioni possono comunque legiferare. La potest legislativa concorrente regionale, oltre agli eventuali principi stabiliti dalla legge statale, non trover altri limiti che quelli stabiliti per la legislazione esclusiva: nessun altro limite specifico infatti indicato in Costituzione e nessun altro limite quindi ipotizzabile, a pena di invalidare lintero impianto costituzionale di equiordinazione tra leggi statali e leggi regionali. E compito della Cabina di Regia ricercare le soluzioni idonee a comporre eventuali diversit di interpretazione, che si manifestino in ordine alla delimitazione dei confini tra poteri dello Stato e poteri delle Regioni nellambito delle materie concorrenti. G) Nella disciplina delle materie in cui lo Stato ha potest legislativa esclusiva tenuto comunque a garantire il nuovo assetto delle competenze amministrative di cui allarticolo 118 (competenza amministrativa ordinariamente attribuita ai Comuni, salve esigenze di esercizio unitario che impongano, sulla base dei principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza, una diversa allocazione- Province, Regioni e, solo in ultima analisi, Stato). Lo Stato e le Regioni nellambito delle rispettive potest legislative sono tenuti comunque a garantire il nuovo assetto delle competenze di cui allart. 118 della Costituzione. H) Le Regioni ritengono che, loperativit della riforma costituzionale e lassunzione delle nuove competenze legislative da parte delle stesse sarebbe vanificata qualora non si procedesse alla rapida attuazione di quanto previsto dal nuovo articolo 119, i cui punti salienti sono riportati nello specifico documento allegato. I) Le Regioni attribuiscono una rilevanza fondamentale al nuovo ruolo che ad esse viene riconosciuto dalla riforma costituzionale nel quadro europeo e internazionale. In particolare, il nuovo testo dellart. 117 contiene importanti innovazioni anche per quanto concerne la partecipazione delle Regioni alla cd. fase ascendente e discendente del diritto comunitario, ovvero alla elaborazione degli atti comunitari ed alla loro esecuzione nellordinamento interno. La riforma costituisce loccasione per una profonda rimeditazione dei meccanismi di partecipazione attuali, per un superamento dei loro limiti intrinseci, gi da tempo evidenziati dalle Regioni. Tramite questa disposizione che riconosce alle Regioni un vero e proprio diritto, e correlativamente impone allo Stato lobbligo di creare la condizioni affinch la partecipazione delle Regioni al procedimento decisionale europeo sia effettivo le Regioni hanno piena legittimazione a pretendere la presenza di propri rappresentanti sia nelle fasi istruttorie preliminari alle decisioni delle istituzioni comunitarie sia nella fase decisionale in sede di Consiglio, sulla scorta delle esperienze di altri paesi europei, quando sono in discussione provvedimenti afferenti materie di competenza regionale; potrebbe altres farsi promotrice, per il tramite dello Stato, di iniziative volte allattuazione delle riforme, da lungo tempo prospettate, delle misure previste dal Trattato UE in tema di partecipazione delle Regioni, tramite la richiesta di inserire propri rappresentanti nella delegazione nazionale che parteciper alla Convenzione preparatoria della Conferenza Intergovernativa per la revisione dei Trattati. Roma, 6 dicembre 2001

55

ATTUAZIONE DELLARTICOLO 119 DELLA COSTITUZIONE 1. Premessa Le materie di interesse finanziario, o comunque attinenti con quelle finanziarie, presenti tra quelle di competenza legislativa concorrente sono: - armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario - casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale - enti di credito fondiario e agrario - previdenza complementare ed integrativa. Si tratta di questioni di particolare rilievo che occorrer approfondire, ma che sin da adesso prefigurano, ad esempio, in capo alle regioni un ruolo di coordinamento della finanza locale e una potest di perequazione allinterno del territorio regionale. Va accennato che importanti problematiche finanziarie derivano nelle competenze legislative generali residuali. Poich le materie sono da desumere, sono in corso le analisi e gli approfondimenti, ed anche le prime elencazioni non sono certo esaustive. Per certo che settori quali le attivit produttive e l'edilizia residenziale pubblica hanno una rilevanza finanziaria estremamente alta. Le Regioni possono attivare da subito la potest legislativa generale residuale nei limiti della Costituzione e dei vincoli relativi all'ordinamento comunitario e agli obblighi internazionali. Le Regioni possono attivare da subito anche la potest legislativa concorrente per le materie di cui al 117 comma 2, desumendo eventualmente i principi fondamentali dalla legislazione vigente. Premesso questo quadro di sintesi, si pu procedere ad una disamina del nuovo assetto finanziario delineato dalla legge costituzionale 3/2001 con l'art.119. 2. Osservazioni generali sull'art. 119 La LC 3/2001 ha notevoli riflessi sullautonomia finanziaria delle Regioni. Lart. 117 ha previsto un nuovo assetto delle competenze legislative definendo le materie di competenza esclusiva dello Stato (art.117, comma 2), di competenza concorrente delle Regioni (art. 117, comma 3) e quelle di competenza esclusiva delle Regioni (art. 117, comma 4) da individuare in maniera residuale rispetto alle prime due. Lart. 119, nel disciplinare la finanza regionale, non tiene conto delle predette distinzioni e le sue disposizioni parrebbero applicabili a tutte le materie. Lart. 119 delinea quattro fonti di entrata: a) le entrate proprie b) le quote di compartecipazioni al gettito dei tributi erariali c) le quote di partecipazione al fondo perequativo d) le risorse aggiuntive e gli interventi speciali Esaminando lart. 119 si evidenziano i seguenti punti: 1) Le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, ove il riferimento alla entrata sta ad indicare che le Regioni hanno potest normativa su tutti gli elementi costitutivi dei tributi regionali, in un contesto di certezza, sufficienza delle risorse e programmabilit delle stesse. Lautonomia tributaria implica ed impone che le basi imponibili (esclusive o in comune con lo Stato) dellentrate tributarie regionali non possano essere intaccate da manovre finanziarie nazionali senza una preventiva intesa tra governo nazionale e governi regionali al fine di salvaguardare la compensazione delle eventuali minori entrate regionali. 2) Ai sensi del 2 comma del 119 le Regioni hanno il potere di istituire e applicare tributi ed entrate proprie, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Lart. 117 comma 3 pone tra la legislazione concorrente delle Regioni il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dal 117 comma 3 e dal 119 si desume che lo Stato, per quanto concerne il potere delle Regioni di stabilire ed applicare tributi ed entrate proprie, debba solo definire i principi fondamentali. Peraltro il potere delle Regioni di stabilire tributi ed entrate propri amplia le preesistenti competenze, nel senso che le Regioni sono autorizzate a istituire autonomamente tributi propri con propria legge ritenendo applicabile anche ad esse la riserva di legge in materia tributaria ex art. 23 Costituzione. L'affermazione che le Regioni applicano tributi ed entrate propri significa che le medesime hanno il potere di gestire tali tributi. 3) Le Regioni dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio. Viene, quindi, costituzionalizzato il principio che la compartecipazione ai tributi erariali ora commisurata al gettito dei tributi erariali prodotto nel territorio di riferimento 4) La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacit fiscale per abitante. 5) Le risorse

56

consentono alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. Le entrate proprie, le quote di compartecipazione al gettito dei tributi erariali e le quote di partecipazione al fondo perequativo costituiscono le componenti ordinarie del sistema finanziario regionale. Viene quindi costituzionalizzato il principio del congruo finanziamento delle funzioni attribuite alle Regioni. 6) Le Regioni ritengono particolarmente significativo che lo Stato attribuisca risorse aggiuntive ed effettui interventi speciali a favore delle Regioni per obiettivi di sviluppo economico, coesione e solidariet sociale, rimuovere gli squilibri economici e sociali, favorire leffettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni. 7) Le Regioni hanno un proprio patrimonio attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono indebitarsi solo per spese di investimento e senza alcuna garanzia dello Stato sui prestiti contratti. Scompare il demanio regionale, il patrimonio non pi attribuito sulla base della legge dello Stato, ma sulla base dei principi generali determinati con legge dello Stato. Viene costituzionalizzato il principio che lindebitamento praticabile solo per finanziare spese di investimento, principio che prima era affermato con legge ordinaria (art. 10 L. 281/70) e quindi derogato varie volte per la copertura dei deficit del settore trasporti ma soprattutto della sanit, come nel recente ultimo caso del DL 347/2001 convertito con modificazioni nella L 405/2001. Al riguardo si pone il problema di chiarirne le modalit in ordine allapplicabilit, soprattutto con riferimento allimpatto sugli equilibri di finanza regionale. 3. Osservazioni su prime ipotesi in materia di risorse finanziarie. Alla luce di quanto sopra vi sono dunque quattro tipi di entrate delineate dal 119 che richiedono una riflessione sugli strumenti finanziari attraverso i quali possono essere attribuiti alle Regioni. Rispetto ai tempi possono essere ipotizzate tre tipi di azione: a breve termine, a medio periodo e a prospettiva pi lunga. Azione a breve termine Al fine di attuare gi nel 2002 il concreto esercizio delle nuove potest legislative necessario che: a) Stato e Regioni procedano in maniera concordata a quantificare le risorse per le materie che sono da definanziare sul bilancio dello Stato e da finanziare su quello delle Regioni a seguito del passaggio di competenze b) Il Parlamento approvi un' autorizzazione normativa per operare il trasferimento delle risorse concordate e congrue per gestire le competenze suddette dal momento che nell'attuazione del Titolo V manca una norma ordinaria che attivi questo procedimento (a tal fine si allega un emendamento proponibile per la stessa legge finanziaria 2002 in discussione alla Camera). Inoltre per quanto concerne la capacit impositiva autonoma delle Regioni occorre anche fare chiarezza nel senso di chiamare le cose con il loro nome. Oggi viene definita addizionale regionale Irpef sia la quota stabilita dallo Stato (0,9 per cento), sia quella discrezionale di potest regionale (a regime 0,5 per cento). Poich la prima sostanzialmente una compartecipazione, sarebbe utile ridefinirla come tale anche sul piano giuridico modificando l'art. 50 del DLGS 446/1997 e l'art. 3 del DLGS 56/2000, e denominando addizionale solo la seconda effettivamente imposta dal potere discrezionale delle Regioni. Azione a medio termine L'azione mira a far confluire nel sistema finanziario del decreto 56 i trasferimenti quantificati apportando allo stesso decreto le seguenti modifiche : a1) aumento delle aliquote di compartecipazione allIVA e/o allIrpef commisurato alle quantificazioni delle risorse effettuate per le materie definanziate dal bilancio dello Stato; a2) verifica della compatibilit dei parametri di perequazione del Dlgs 56 con il quadro emergente dal rinnovato Titolo V, che prevede come unico elemento per la perequazione la capacit fiscale. La necessaria norma legislativa potrebbe essere rinvenuta nella normativa proposta al precedente paragrafo b) per il trasferimento delle risorse, ed in ogni caso inserita nella legge delega in materia fiscale che il Governo si accinge a presentare al Parlamento, e

57

nel relativo Dlgs di attuazione che devono costituire elemento unificante degli assi portanti del Federalismo fiscale. E comunque dirimente che la legge delega in materia fiscale, oltre allinserimento della suddetta norma, per le implicazioni che la materia fiscale determina sullassetto finanziario nel suo complesso considerato, sia oggetto di valutazioni strettamente condivise con le Regioni. Azione a pi lunga prospettiva Mentre l'azione a breve termine deve essere efficace gi nel 2002, e quella di medio periodo dovrebbe spiegare i propri effetti nel 2003, contemporaneamente potrebbe essere avviata un'azione a pi lunga prospettiva con effetti dopo il 2003 e con lo scopo di definire un sistema finanziario nuovo, diverso e sostitutivo del Dlgs 56, che attui il federalismo fiscale, ampliando la capacit impositiva autonoma delle Regioni. Tale sistema dovr delinearsi fin dalla legge delega in materia fiscale che il Governo si accinge a presentare in Parlamento e definito nel conseguente D.lgs attuativo. Nel quadro del percorso delineato occorrer comunque affrontare le seguenti questioni che presentano un notevole grado di complessit: 1) individuare la reale portata dell'espressione "minore capacit fiscale" alla luce anche del fatto che obiettivo dell'art. 119 ridurre il differenziale tra le diverse capacit fiscali per abitante delle Regioni; 2) relativamente alle risorse aggiuntive e agli interventi speciali individuarne la portata e gli strumenti normativi per assicurarne lattuazione e lutilizzazione ai fini dell'attribuzione alle Regioni. 3) in ordine alle quattro fonti di entrata prima indicate verificarne la correlazione con il disposto del nuovo art. 116. Roma, 6 dicembre 2001 Emendamento al disegno di legge finanziaria 2002 (Atto Camera 1984) Dopo l'articolo 43 inserito il seguente articolo 43 bis: "1. Fino all'entrata in vigore delle norme relative al nuovo sistema finanziario attuativo dei principi e delle disposizioni della legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001 ed in particolare dell'articolo 119 della Costituzione, autorizzata, a decorrere dall'anno 2002, l'attribuzione e l'erogazione alle regioni e province autonome di beni, risorse strumentali, finanziarie, umane e organizzative derivanti dall'applicazione degli articoli 117 e 118 della Costituzione. 2. Alla quantificazione, alla ripartizione e al trasferimento delle risorse di cui al primo comma si provvede entro 90 giorni dall'entrata in vigore della presente legge mediante uno o pi decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell' economia e della finanza, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano. Alla copertura finanziaria dei relativi oneri fatto fronte mediante riduzione dei capitoli del bilancio dello Stato afferenti le materie oggetto dei decreti. I decreti di cui al presente comma sono trasmessi alla Commissione parlamentare per le questioni regionali. 3. Nei casi in cui per l'adozione dei decreti di cui al precedente comma occorra un provvedimento di legge, il Consiglio dei Ministri entro 90 giorni dall'entrata in vigore della presente legge adotta il relativo provvedimento. In tali casi i decreti di cui al secondo comma sono adottati con le stesse procedure ivi previste entro i 90 giorni successivi all'entrata in vigore della legge di cui al presente comma. 4. A decorrere dall'anno 2003 le risorse finanziarie di cui al presente articolo relative alle regioni a statuto ordinario confluiscono nel sistema di finanziamento di cui al decreto legislativo n. 56 del 18/2/2000 per essere sostituite con aliquote di compartecipazione all'Irpef e all'Iva. POSIZIONE DELLE REGIONI SULLA LEGGE OBIETTIVO PROGRAMMAZIONE DELLE INFRASTRUTTURE STRATEGICHE E LA

Punto 1. 1) O.d.g. Conferenza Stato-Regioni Le Regioni, nella Conferenza del 25 luglio 2001, avanzarono allunanimit alcune proposte di modifica al disegno di legge obiettivo con lintento di migliorarne lefficacia e di valorizzare un processo di condivisione tra le istituzioni competenti, che

58

portasse alla formazione di un programma comune, tra Stato e Regioni, delle principali infrastrutture di cui ancora necessita il nostro Paese. Nessuna delle proposte regionali per stata accolta. Nel frattempo, con lentrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001, sono profondamente mutate le potest legislative sia dello Stato che delle Regioni, anche nella materia dei lavori pubblici, residuando allo Stato funzioni di sola legislazione concorrente nelle grandi reti di trasporto e di comunicazione, porti e aeroporti. Si rende pertanto necessario e urgente provvedere alla modifica della Legge obiettivo armonizzandone i contenuti con il nuovo assetto costituzionale. Ci premesso le Regioni, prima di esprimersi sul Programma elaborato dal Ministero delle Infrastrutture ai sensi dellart. 1 del disegno di legge obiettivo, chiedono al Governo formali assicurazioni circa: a) lapprovazione, nel collegato infrastrutturale alla legge finanziaria o nei decreti legislativi attuativi della legge obiettivo, di opportune modifiche allart. 1 della stessa legge, gi pi volte richieste dalle Regioni nelle sedi istituzionali, da concordare preliminarmente tra Stato e Regioni. In particolare, tra le altre cose, deve essere previsto linserimento, nelle procedure per la predisposizione del Programma, dellintesa tra la Regione interessata e il Governo, al fine di assicurare la realizzazione di opere e interventi che siano effettivamente voluti e condivisi dalla Regione e dal Governo. Ne consegue che il CIPE, in sede di approvazione del programma, deve attenersi allintesa raggiunta tra Governo e Regioni, senza stravolgerne i contenuti. Resta inteso che la sede istituzionale preposta allespressione del parere sulla deliberazione del CIPE la Conferenza Stato-Regioni. b) lassicurazione che il Programma della legge obiettivo sia aggiuntivo e non sostitutivo dei piani ordinari (Piano triennale ANAS, Accordi di Programma con le Ferrovie dello Stato, infrastrutture ambientali, interventi per la difesa del suolo, ecc...) che invece continueranno ad essere alimentati da specifiche risorse finanziarie, di misura almeno pari a quelle stanziate nei precedenti anni; c) la conferma che gli interventi gi ricompresi negli Accordi di Programma Quadro, siglati da Governo e singole Regioni sulla base delle Intese istituzionali di cui alla legge 662/96, e nei Piani ordinari e straordinari dellANAS approvati dalla Conferenza Stato-Regioni, siano comunque realizzati nei tempi e con le risorse finanziarie ivi indicate. In proposito le Regioni chiedono una rapida e puntuale ricognizione, insieme con le Amministrazioni Statali competenti, per verificare la permanenza degli stanziamenti assicurati per la realizzazione degli interventi. Ovviamente lelenco delle opere inserite nel Programma della legge obiettivo dovr esser compatibile con le risorse complessivamente disponibili a seguito dei mutui che verranno contratti nel triennio 2002-2004, ed assicurare un elevato grado di coerenza con le indicazioni contenute negli strumenti di programmazione generale tuttora vigenti (Piano Generale Trasporti). Il Programma della legge obiettivo, per sua natura, si limita a finanziare le infrastrutture ritenute strategiche a livello nazionale e non affronta il complesso dei problemi infrastrutturali che investono il paese e che devono comunque essere rapidamente risolti. Le Regioni quindi chiedono che gli interventi finanziati dalla legge obiettivo vengano inquadrati allinterno di un disegno programmatico pi ampio, concordato tra lo Stato e ciascuna Regione, che delinei le principali linee di sviluppo infrastrutturale di ogni territorio mediante unIntesa generale, di prospettiva temporale pi lunga del triennio, da siglarsi prima o contestualmente allapprovazione del Programma. LIntesa dovr indicare, accanto agli interventi condivisi e di reciproco interesse, gli atti di programmazione ordinaria e le fonti di finanziamento che ne potranno garantire la realizzazione nel tempo. Da ultimo si sottolinea che ogni programmazione statale di nuovi interventi infrastrutturali, strategici e ordinari, non pu intaccare il fondo di L. 1.648 mld. da trasferire annualmente alle Regioni in base al D.P.C.M. del 22.12.2000 sulla viabilit, oltre allo stanziamento straordinario di L. 594 mld. per il 2002 che deve essere esteso anche agli anni 2003 e 2004. Roma, 6 dicembre 2001 Riforme Istituzionali ORDINANZA N. 102 - ANNO 2001 REPUBBLICA ITALIANA In nome del Popolo Italiano LA CORTE COSTITUZIONALE composta da:

59

- Cesare RUPERTO Presidente - Fernando SANTOSUOSSO Giudice - Massimo VARI " - RiccardoCHIEPPA " - Gustavo ZAGREBELSKY " - Valerio ONIDA " - Carlo MEZZANOTTE " - Guido NEPPI MODONA " - Piero Alberto CAPOTOSTI " - Annibale MARINI " - Franco BILE " - Giovanni Maria FLICK " ha pronunciato la seguente ORDINANZA nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito della delibera del Consiglio regionale della Lombardia n. VII/25 del 15 settembre 2000, recante "Proposta di indizione di referendum consultivo per il trasferimento delle funzioni statali in materia di sanit, istruzione, anche professionale, nonch di polizia locale, alla Regione", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 1 dicembre 2000, depositato in cancelleria il 5 successivo e iscritto al n. 56 del registro conflitti 2000. Visto latto di costituzione della Regione Lombardia; udito nella camera di consiglio del 5 aprile 2001 il Giudice relatore Gustavo Zagrebelsky; uditi lavvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri e lavvocato Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Lombardia. Ritenuto che con ricorso notificato il 1 dicembre 2000 e depositato il 5 dicembre 2000 il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti della Regione Lombardia, in relazione alla deliberazione del Consiglio regionale del 15 settembre 2000, n. VII/25, recante "Proposta di indizione di referendum consultivo per il trasferimento delle funzioni statali in materia di sanit, istruzione, anche professionale, nonch di polizia locale, alla Regione"; che il Governo ricorrente impugna la suddetta deliberazione in quanto con essa il Consiglio regionale della Lombardia, contraddicendo i principi affermati nella sentenza n. 470 del 1992 di questa Corte, chiamerebbe la popolazione iscritta nelle liste elettorali dei Comuni della Regione medesima a esprimere il proprio voto su un quesito (cos formulato nella parte dispositiva della deliberazione: "Volete voi che la Regione Lombardia, nel quadro dellunit nazionale, intraprenda le iniziative istituzionali necessarie alla promozione del trasferimento delle funzioni statali in materia di sanit, istruzione, anche professionale, nonch di polizia locale, alla Regione?") che, non essendo riferibile a provvedimenti che possano dirsi "di competenza" del medesimo Consiglio regionale, come invece stabilisce lart. 25, primo comma, della legge della Regione Lombardia 28 aprile 1983, n. 34 (Nuove norme sul referendum abrogativo della regione Lombardia - Abrogazione della legge regionale 31 luglio 1973, n. 26 e successive modificazioni), atterrebbe allesercizio, da parte del citato Consiglio, della facolt di presentare alle Camere una proposta di legge di revisione della Costituzione della Repubblica; che inoltre il ricorrente richiama, a sostegno dellimpugnazione, la sentenza n. 496 del 2000 di questa Corte, che ha definito i limiti della ammissibilit della partecipazione di una frazione del popolo tramite referendum consultivo in ambito regionale ai procedimenti di revisione costituzionale, escludendo in particolare che sia consentita una "doppia pronuncia" popolare, di una parte prima e dellintero poi, relativamente alle decisioni politiche di modifica della Costituzione; che il ricorrente rileva infine che il quesito referendario oggetto della deliberazione impugnata privo dei requisiti di chiarezza e di omogeneit, menzionando - accanto a materie che gi sono devolute, dalla Costituzione e dalle leggi di attuazione, alle autonomie regionali - materie come "listruzione, anche professionale" che implicherebbero una revisione costituzionale, alla stregua del vigente testo dellart. 117 della Costituzione;

60

che il Governo ricorrente chiede altres preliminarmente a questa Corte la sospensione dellesecuzione della delibera del Consiglio regionale impugnata, sulla duplice premessa della "gravit e vistosit del vulnus arrecato alle attribuzioni statali" e per "lesigenza di impedire distorsioni e di prevenire emulazioni", sottolineando, in una successiva memoria, che lauspicio di "correttezza costituzionale" da parte della Regione stato frustrato, avendo - successivamente al ricorso - il Presidente della Regione Lombardia disposto, con un proprio decreto del 28 febbraio 2001, lo svolgimento del referendum consultivo, per la data "concomitante con la tornata elettorale per il rinnovo del Parlamento della Repubblica", decreto a sua volta separatamente impugnato dallo stesso ricorrente; che nel giudizio per conflitto cos promosso si costituita la Regione Lombardia, che, richiamando lart. 65, primo comma, del proprio Statuto e la legge regionale n. 34 del 1983 che ne ha dato attuazione, contesta il presupposto - da cui muove il Governo ricorrente del necessario collegamento tra il referendum consultivo oggetto della delibera e il procedimento politico-parlamentare di revisione costituzionale, osservando in contrario che latto impugnato attiene a "iniziative istituzionali" di "promozione" del trasferimento di talune funzioni statali, nelle materie menzionate, da prendersi "nel quadro dellunit nazionale": si tratterebbe dunque di iniziative legislative ordinarie, o in campo organizzativo e amministrativo, ma comunque di attivit che non si svolgono sul piano della revisione costituzionale; che, adducendo altres profili di possibile "virtualit" del conflitto promosso dal Governo per difetto di lesivit da parte dellatto impugnato di una qualsiasi attribuzione riconducibile a parametri costituzionali, la resistente Regione, nel concludere per linammissibilit o per il rigetto del ricorso, chiede la reiezione dellistanza di sospensione della delibera per cui conflitto, in particolare osservando in una memoria successivamente depositata - che il decreto di "indizione" del referendum adottato dal Presidente della Regione costituisce, in base alla disciplina legislativa regionale, un atto dovuto, e che comunque non potrebbero ravvisarsi n gli estremi del fumus boni iuris (per gli argomenti addotti sul merito del conflitto) n un estremo di "danno" a un bene di rilievo costituzionale, non sussistendo alcun pericolo di "soggettivizzazione" della popolazione della Regione Lombardia che sia apprezzabile sul piano costituzionale, n tantomeno sussistendo un corrispondente effetto di pericolo per lunit della Repubblica. Considerato che, con la delibera del Consiglio regionale della Lombardia del 15 settembre 2000, gli elettori della Regione Lombardia sono chiamati a pronunciarsi sullopportunit che la Regione medesima "nel quadro dellunit nazionale, intraprenda le iniziative istituzionali necessarie alla promozione del trasferimento delle funzioni statali in materia di sanit, istruzione, anche professionale, nonch di polizia locale"; che tale quesito posto secondo il preambolo della delibera della quale esso forma parte integrante - nella prospettiva "di un rafforzamento delle prerogative autonomistiche spettanti alla Regione e di riconduzione di materie di competenza dei ministeri ad un modello di amministrazione e gestione ispirato ad un effettivo federalismo che, in base al principio di sussidiariet, valorizzi il ruolo e le autonomie di tutti i soggetti istituzionali locali", al fine di "intraprendere iniziative istituzionali necessarie alla promozione del trasferimento delle funzioni statali in materia di sanit, istruzione, anche professionale, nonch di polizia locale, alla Regione, nel quadro dellunit nazionale"; che la delibera consiliare in questione non coinvolge "scelte fondamentali di livello costituzionale" in presenza delle quali non consentita la separata consultazione di frazioni del corpo elettorale (sentenza n. 496 del 2000) e che pertanto non ricorrono quelle gravi ragioni che, sole, giustificano la sospensione dellesecuzione degli atti che danno luogo al conflitto di attribuzione tra Stato e Regione (art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87). Visti gli artt. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87, e 28 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale. Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE riservata ogni pronuncia sul rito e sul merito del ricorso,

61

rigetta listanza di sospensione della delibera del Consiglio regionale della Lombardia n. VII/25 del 15 settembre 2000, presentata dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe. Cos deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 aprile 2001. F.to: Cesare RUPERTO, Presidente Gustavo ZAGREBELSKY, Redattore Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere Depositata in Cancelleria il 5 aprile 2001. Il Direttore della Cancelleria F.to: DI PAOLA

LUIGI OLIVERI Prime riflessioni sulle influenze sull'ordinamento degli enti locali

della

riforma

costituzionale

La riforma della Costituzione determina immediate conseguenze sull'autonomia normativa degli enti locali. La nuova formulazione dell'articolo 114 ed il rilievo assegnato alla competenza regolamentare di comuni e province, infatti, induce a ripensare sia la portata, sia la stessa posizione nelle fonti che, per effetto della legge costituzionale 3/2001, assumono statuti e regolamenti locali. Partendo dall'analisi degli statuti, occorre valutare nel corretto modo la disposizione contenuta nell'articolo 114, comma 2, della Costituzione a mente del quale "i comuni, le province, le citt metropolitane e le regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione". Per la prima volta la carta costituzionale riconosce espressamente agli enti locali un'autonomia statutaria, per altro nell'ambito di una norma che pone, con ogni evidenza, sullo stesso piano istituzionale tutti gli enti territoriali in essa menzionati (G. Pastori in Problemi del federalismo, Milano, 2001, pag. 222), conferendo a ciascuno pari dignit, sia pure nella diversit dei ruoli ricoperti, quali componenti essenziali insieme con lo Stato, della Repubblica. Si nota, allora, che nel nuovo testo costituzionale si inteso dare rilievo e sostegno ad un indirizzo interpretativo che anche nel precedente assetto costituzionale riteneva di estrapolare dal combinato disposto degli articoli 5 e 128 della Costituzionale il fondamento dell'autonomia statutaria e, in particolare, della collocazione dello statuto come fonte sub-primaria tra la legge ed i regolamenti. Che l'indirizzo dottrinale qui sintetizzato non fosse, nel concreto, fondato su norme di diritto positivo lo dimostra, in realt, proprio il fatto che solo con la legge costituzionale 3/2001 si assiste ad una costituzionalizzazione della potest statutaria degli enti locali. Nel precedente regime, infatti, stata non la Costituzione, bens la legge ordinaria (la legge 142/1990, prima, il D.lgs 267/2000, poi) ad assegnare a comuni e province l'autonomia statutaria e a fissare l'ambito dell'autonomia medesima. Paradossalmente, la costituzionalizzazione degli statuti locali adesso pone, da un lato, il problema dell'inadeguatezza a Costituzione della disciplina degli statuti contenuta nel testo unico sull'ordinamento degli enti locali; dall'altro, l'ulteriore necessit di capire quale sar la fonte che, nel futuro, potr, se potr, intervenire ad aggiornare e modificare la disciplina degli statuti. Entrambi i problemi sin qui citati traggono lo spunto (e, probabilmente anche la soluzione) dall'evidente antinomia tra la previsione dell'articolo 114, comma 2, della Costituzione e l'articolo 1, commi 3 e 4, del D.lgs 267/2000, a mente dei quali "la legislazione in materia di ordinamento degli enti locali e di disciplina dell'esercizio delle funzioni ad essi conferite enuncia espressamente i principi che costituiscono limite inderogabile per la loro autonomia normativa. L'entrata in vigore di nuove leggi che enunciano tali principi abroga le norme statutarie con essi incompatibili. Gli enti locali adeguano gli statuti entro 120 giorni dalla data di entrata in vigore

62

delle leggi suddette. Ai sensi dell'articolo 128 della Costituzione le leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe al presente testo unico se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni". Le incongruenze delle disposizioni citate con il disegno costituzionale appaiono evidentissime. In primo luogo, risulta pianamente che l'impostazione dei citati commi 3 e 4 risente dei limiti imposti all'autonomia normativa degli enti locali dall'articolo 128 della Costituzione, abrogato dalla legge 3/2001, il quale stabiliva che "le provincie e i comuni sono enti autonomi nell'ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica che ne determinano le funzioni". La stessa abrogazione dell'articolo 128 impone una riconsiderazione dell'autonomia normativa degli enti locali. Ma la reale antinomia conseguenza dell'esplicito superamento del concetto secondo il quale gli statuti sono soggetti ai principi delle leggi ordinarie, operato dall'articolo 114, comma 2, della Costituzione. Il quale, come rilevato sopra, prevede che gli statuti di comuni, province e citt metropolitane (con esclusione, quindi, degli statuti degli altri enti locali indicati dall'articolo 2 del D.lgs 267/2000) siano soggetti solo ai principi fissati dalla Costituzione. Il cambiamento appare una sorta di rivoluzione copernicana. Da un lato, infatti, cade la norma costituzionale che imponeva all'autonomia normativa di comuni e province il rispetto dei principi delle leggi generali della Repubblica; a completamento di ci, l'articolo 114, comma 2, prevede che i limiti all'autonomia statutaria siano da ricercare nei principi fissati nella Costituzione e non nelle leggi ordinarie. Questa constatazione, porta alla posizione di altri due problemi. L'individuazione, ovvero, dei principi fissati, dunque "posti" in modo positivo o implicito dalla Costituzione, nonch dell'eventualit che comunque le leggi ordinarie possano incidere sulla potest statutaria. Partendo dalla seconda delle questioni, si osserva che gli statuti di comuni e province sembrano avere concretamente assunto quella particolare posizione nella gerarchia delle fonti che gi nel precedente regime molti autori attribuivano loro (per tutti, T. Groppi in L'ordinamento dei comuni e delle province, Milano 1999, pag. 124) assurgendo concretamente a fonte subprimaria, intesa come fonte che ha una forza di legge non completamente pariordinata a quella delle leggi ma certamente superiore a quella dei regolamenti concernenti la disciplina dell'organizzazione delle funzioni locali. Nonostante ci, la potest normativa statutaria appare certamente fortemente influenzata dalla legge ed in questo senso lo statuto appare ancora fonte "subordinata", nel senso di meno forte della legge. Ne dimostrazione la constatazione che gli statuti locali non si pongono ancora, nonostante la riforma costituzionale, come vera e propria norma fondamentale di un ordinamento giuridico interno, idonea a regolamentarne per intero gli elementi costitutivi. Infatti, l'articolo 117, comma 2, lettera p), della Costituzione assegna addirittura alla potest legislativa esclusiva dello Stato la disciplina elettorale, nonch degli organi di governo e delle funzioni fondamentali di comuni, province e citt metropolitane. V', dunque, una chiara sottrazione alla potest statutaria di materie che, invece, avrebbero potuto a ben ragione rientrare in una potest ordinamentale completa, sottoposta solo ai principi della Costituzione. Da questo punto di vista, la riforma costituzionale impedisce ancora o relativizza notevolmente la possibilit concreta di creare un ordinamento locale realmente differenziato, mediante la fonte statutaria. Se si fosse lasciato alla potest degli statuti il compito di individuare modalit di elezione degli organi e di definizione dei loro poteri, ma anche di individuazione delle funzioni, nel rispetto dei principi costituzionali, si sarebbe concretamente dato modo alle comunit locali di organizzarsi nel modo realmente pi adeguato ai propri bisogni, ma anche alle proprie capacit operative. Invece, sar ancora la legge statale ad ordinare il nucleo fondamentale (o uno dei principali aspetti) dell'ordinamento locale. L'unico modo, allora, per lasciare spazio pi aperto agli statuti di incidere sull'ordinamento interno sar, per il legislatore statale, dettare la disciplina elettorale, degli organi di governo e delle funzioni metropolitane mediante principi e non attraverso disposizioni concrete.

63

Sta di fatto, per, che la riserva alla potest legislativa dello Stato di queste competenze normative fa integralmente salve, nelle more di una necessaria rivisitazione del testo unico sull'ordinamento locale, tutte le norme contenute nel D.lgs 267/2000 relative alla disciplina elettorale, alla determinazione delle competenze degli organi di governo ed all'individuazione delle funzioni fondamentali. Ed osservazione comune che proprio relativamente alle due prime materie (elezioni ed organi di governo) il D.lgs 267/2000 stabilisca non una disciplina di principi, ma al contrario una normazione dispositiva di estremo dettaglio. Basti considerare che gli articoli da 55 a 76 dettano integralmente, senza lasciare spazio alcuno alla disciplina statutaria, le norme sulle elezioni, sulla procedura e sull'elettorato attivo e passivo. Con riferimento agli organi di governo, la disciplina contenuta negli articoli da 36 a 54, nonch nell'articolo 107, del testo unico appare del tutto esaustiva e caratterizzata da un contenuto ampiamente dispositivo, che consente agli statuti solo di disporre ulteriori contenuti di carattere "facoltativo", in quanto ammesso in via facoltativa dalla legge, ma esclude, sostanzialmente, qualsiasi contenuto praeter legem, tanto specifico il dettaglio del funzionamento e delle competenze degli organi, tale da esaurire completamente la regolamentazione della materia. N la riforma costituzionale apparirebbe idonea a consentire la modifica, per via statutaria, del principio di separazione delle funzioni politiche da quelle di gestione, dato che detto principio appare diretta applicazione dei principi costituzionali di imparzialit e buon andamento, come ha riconosciuto anche la giurisprudenza pi recente (Tar Sardegna, 22.6.2001, n. 727). Se, allora, gli statuti debbono rispettare i principi fissati dalla Costituzione, non potrebbero, allora, derogare alla separazione delle competenze degli organi di governo e gestionali, senza violare i principi fissati dagli articoli 97 e 98 della carta costituzionale. Ancora, del tutto sottratto alla disciplina statutaria resterebbe lo status degli amministratori, integralmente regolato dagli articoli da 78 a 87 del testo unico, cos come attuato dal DM 119/2000. Come si nota, dunque, alcuni dei nuclei fondamentali dell'ordinamento locale restano sostanzialmente nelle mani del legislatore e, per altro, del legislatore statale. C', per, da osservare che l'ordinamento locale non , dall'8 novembre 2001 in poi, fissato solo dalla legge statale e dagli statuti locali. Indubbiamente, infatti, si pone, per le materie non previste dall'articolo 117, comma 2, lettera p), anche la potest legislativa regionale, per altro di natura esclusiva. Il che significa che l'ordinamento locale appare composto (o componibile): 1) dalla legge statale; appare qui opportuna l'abrogazione dell'articolo 128 della Costituzione che si riferiva alle leggi generali della Repubblica in una concezione in cui lo Stato e la Repubblica tendevano ad essere la stessa cosa, mentre l'articolo 114 novellato differenzia la Repubblica, come composizione dei vari enti territoriali che la formano, e lo Stato che uno tra gli enti territoriali (quello, per, dotato di sovranit) componenti; 2) dalla legge regionale, per tutte le materie non riservate alla legge statale; 3) dagli statuti locali, che operano, dunque, con norme di completamento e di differenziazione rispetto alla disciplina di principio fissata dalla Costituzione e disposta dalle leggi, in modo che, comunque, l'ordinamento locale sia compatibile con la prima. Si tratta di un ordinamento, dunque, estremamente composito ed al limite della frammentariet, che probabilmente non giover alla chiarezza ed alla funzionalit del sistema. Con riferimento alle funzioni, infine, anche in questo caso pare possano continuare ad applicarsi senza problemi gli articoli 13, 19 e 23 del testo unico, i quali, per altro, presentano il pregio di disporre per lo pi principi e non disposizioni. Il che consente agli statuti una diversificazione della disciplina delle funzioni, in un ambito pi ampio di quello disegnato dall'articolo 1, commi 3 e 4, del D.lgs 267/2000, in quanto relativamente alla materia delle funzioni gli statuti dall'8 novembre 2001 in poi incontrano solo i limiti dei principi fissati dalla Costituzione. A questo punto, allora, bisogna chiedersi se le previsioni di cui all'articolo 1, commi 3 e 4, del testo unico possano ancora esplicare i propri effetti, all'indomani dell'entrata in vigore della riforma costituzionale. Anche in questo caso, la questione va affrontata distinguendo due distinti profili: le conseguenze sulla legge regionale e le conseguenze

64

sugli statuti. Rispetto alla legge statale si detto sopra che vi , tutto sommato, armonia tra la nuova Costituzione ed il testo unico, anche se evidente il difetto del testo unico medesimo di sottrarre spazio agli statuti a causa della disciplina dispositiva in esso contenuta. Quali, dunque, le conseguenze della legge 3/2001, rispetto ai rapporti tra articoli 1, commi 3 e 4, e leggi regionali? Le citate disposizioni vincolano, come noto, il legislatore ad intervenire sull'ordinamento locale attraverso due precisi limiti: 1) in primo luogo, con la previsione (che tuttavia solo un autolimite non certamente assurto a regola inviolabile) che il legislatore intervenga per lo pi mediante una legislazione di principio, che enunci, renda cio espliciti, quali principi siano inderogabili per l'autonomia statutaria; 2) in secondo luogo, con la previsione che eventuali deroghe e modifiche all'ordinamento locale possano essere disposte solo in via espressa. Orbene, appare che dette limitazioni alla potest normativa non possano immediatamente produrre effetti nei riguardi della legge regionale. Infatti, si tratta di limitazioni che la legge statale ha posto a se stessa (sia pure nell'ambito del precedente regime costituzionale) e che non pare siano in grado di incidere sulle leggi regionali, a meno che non siano le stesse regioni ad introdurre, con proprie leggi, dette limitazioni. Infatti, l'ordinamento regionale, nell'ambito soprattutto della potest legislativa esclusiva, appare autonomo (C. E. Gallo, in Problemi del federalismo cit., pag. 43) e non influenzabile dall'ordinamento dell'enteStato. Come rilevato sopra, infatti, la disciplina dell'ordinamento locale, ad eccezione delle sia pure rilevanti materie indicate dall'articolo 117, comma 2, lettera p), della Costituzione assegnata alla potest legislativa residuale ed esclusiva delle regioni. Detta potest, a mente del comma 1 del medesimo articolo 117, soggetta esclusivamente al rispetto della Costituzione e dei vincoli dell'ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali. La legge statale ordinaria non pu che determinare i principi fondamentali posti a delimitare la potest legislativa regionale concorrente, ma non quella esclusiva. Dunque, difficilmente appare sostenibile che i commi 3 e 4 dell'articolo 1 del D.lgs. 267/2000 siano principi ai quali la legge regionale, nelle materie di esclusiva potest legislativa, debba necessariamente adeguarsi. Per converso, allora, una legge regionale sull'ordinamento degli enti locali potrebbe certamente dettare un rapporto tra statuti e legge regionale medesima del tutto diverso da quello dettato dalle norme citate. Ovviamente, tuttavia, questa possibilit appare pi astratta che concreta. Infatti, la valorizzazione delle autonomie locali ed il ruolo che lo statuto di comuni e province assume nella Costituzione, letto in combinato disposto con l'articolo 5 della carta fondamentale, dovrebbe comunque indurre a ritenere che le autonomie locali debbono essere tutelate soprattutto consentendo loro di determinare in via autonoma il proprio assetto. Pertanto, una legislazione regionale dell'ordinamento locale che ammettesse in linea generale una disciplina dispositiva di dettaglio, anzich una normativa di principi, e la possibilit di una continua modifica implicita dell'ordinamento, apparirebbe difficilmente conciliabile col nuovo assetto delle autonomie locali nella Costituzione. Ne consegue, allora, che gli statuti locali, proprio per essere espressamente previsti dalla Costituzione come elemento fondamentale e fondante delle autonomie locali debbono poter contribuire in maniera ampia e decisiva a porre l'ordinamento locale, nel rispetto della Costituzione (nello stesso senso, F. Romano, La riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione in L'ordinamento degli enti locali nel testo unico, Milano, 2001, pagg. 157-186). Da questo punto di vista, allora, appare, semmai, incongruente proprio il D.lgs 267/2000 (del resto sortito da un regime costituzionale molto diverso), in quanto contiene una regolamentazione dell'ordinamento locale cos dettagliata da lasciare poco spazio all'ingegneria istituzionale statutaria, come ammette anche la dottrina da sempre propensa ad assegnare agli statuti un ruolo quasi pariordinato alla legge (L. Vandelli, Ordinamento delle autonomie locali, Rimini, 2000, pag. 145). Il legislatore statale dovrebbe intervenire sull'ordinamento locale per lasciare pi ampi spazi agli statuti di fondare l'ordinamento interno degli enti. Il limite del rispetto dei

65

principi fissati dalla Costituzione impedirebbe scelte limitative del principio della rappresentanza democratica o la creazione di un assetto organizzativo non adeguato alle leggi (per altro, gli statuti dovrebbero comunque dettare una normazione dell'apparato organizzativo conforme, adeguata alle disposizioni normative, giacch, l'articolo 97, comma 1, della Costituzione riserva alla legge l'organizzazione degli uffici pubblici). Lo stesso dovrebbe accadere anche per il legislatore regionale. A questo punto, l'indagine deve spostarsi sull'individuazione delle materie nelle quali la legge regionale pu legiferare in merito alle autonomie locali. In sostanza, si tratta di tutte le materie gi previste dal D.lgs 267/2000, con l'eccezione di tutte le disposizioni ricadenti nelle materie di cui all'articolo 117, comma 2, lettera p), della Costituzione. Andando, allora, a guardare gli istituti fondamentali trattati dal D.lgs 267/2000, la legge regionale potrebbe disciplinare, nell'ambito della potest esclusiva: 1) le disposizioni generali relative alle fonti dell'autonomia locale ed i loro rapporti con la legge e la Costituzione (artt. da 1 a 7); 2) il diritto d'accesso e la partecipazione (artt. da 8 a 12); 3) i soggetti e le funzioni da essi svolte, tenendo presente il rilievo che hanno comuni, province e citt metropolitane, quali enti a rilevanza costituzionale (artt. da 13 a 26), con l'esclusione della regolamentazione delle funzioni svolte dai comuni per conto dello Stato (cittadinanza, stato civile ed anagrafe), materie assegnate alla potest legislativa esclusiva dello Stato dall'articolo 117, comma 2, lettera i), della Costituzione; 4) le forme associative (artt. da 27 a 35); 5) l'organizzazione ed il personale, nel rispetto delle disposizioni del Codice civile, che non pu essere soggetto a modifiche o deroghe da parte della legge regionale e dei principi in materia desumibili dalla Costituzione (artt. da 88 a 96); 6) i segretari comunali e provinciali (artt. da 97 a 106); 7) la dirigenza (artt. da 107 a 111); 8) i servizi pubblici locali, con la specificazione che relativamente alla produzione, trasporto e distribuzione a livello nazionale dell'energia, la potest legislativa regionale di tipo concorrente; 9) i controlli non tanto sugli atti, la cui disciplina appare preclusa alla legge regionale dall'abrogazione dell'articolo 130 della Costituzione, quanto sugli organi; 10) l'ordinamento finanziario e contabile. Si nota che l'ambito di intervento della legislazione regionale sull'ordinamento locale esclusiva ma anche concorrente realmente vastissimo, tanto da poter concretamente realizzare comunque un ordinamento locale fortemente differenziato da regione a regione e da comune a comune, se la legislazione sar realmente di soli principi. Tra le materie sopra elencate, due sembrano di notevole portata: l'ordinamento del personale e l'ordinamento finanziario e contabile. Anche se qualche voce sta sollevando dubbi in merito, dalla lettura sistematica della legge 3/2001 non sembra si possa negare che l'ordinamento del personale locale e regionale potr fortemente differenziarsi da quello dello Stato, soprattutto perch la legislazione regionale, in questo campo, esclusiva. L'articolo 117, comma 2, lettera g), infatti, assegna alla potest legislativa esclusiva dello Stato solo l'ordinamento e l'organizzazione amministrativa dello Stato medesimo e degli enti pubblici nazionali. Ma poich lo Stato non coincide pi con la Repubblica, essendone solo uno degli enti componenti, da escludere che la legge statale possa intervenire sull'ordinamento e l'organizzazione amministrativa delle regioni e degli enti locali. Poich l'ordinamento del personale e dell'organizzazione degli enti territoriali non compresa n nell'elencazione della potest legislativa esclusiva statale, n nell'elencazione tassativa delle materie in cui la legislazione regionale concorrente, occorre concludere che le regioni possano disciplinare l'ordinamento del personale e l'organizzazione amministrativa con proprie leggi, nell'esercizio della potest legislativa esclusiva. Ci comporta la perdita del primato che il D.lgs 165/2001 ha fin qui esercitato sull'organizzazione di tutto il personale alle dipendenze da pubbliche amministrazioni, non appena ciascuna regione avr approvato una propria legge di disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti degli enti territoriali. E' difficile, qui, immaginare quali possano essere gli scenari potenzialmente presentabili. Si pu, ad esempio, constatare che il principio della contrattualizzazione

66

del rapporto di lavoro dei dipendenti presso amministrazioni pubbliche non sia di matrice costituzionale, ma posto dalla legge ordinaria. Pertanto, detto principio potrebbe, in linea teorica, essere abbandonato e modificato dalla legge regionale, che non incontrerebbe alcun ostacolo nelle previsioni del D.lgs 165/2001. Infatti, da considerare caducata la previsione contenuta nell'articolo 1, comma 3, del citato decreto legislativo, che considera espressamente le sue disposizioni quali "principi fondamentali ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione" quale limite alla potest legislativa delle regioni a statuto ordinario ed, altres, quali norme fondamentali di riforma economico sociale, come limite per la potest legislativa delle regioni a statuto speciale. L'articolo 1, comma 3, del D.lgs 165/2001 appare assolutamente incompatibile col nuovo assetto costituzionale che subordina la legge regionale, ed in particolare la legge emanata nell'esercizio della potest esclusiva, esclusivamente alla Costituzione. Dunque, va considerato come tamquam non esset: il che significa che le regioni, a partire dall'8 novembre 2001, potranno dettare le proprie norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. Ci vuol dire, allora, che teoricamente ciascuna regione potrebbe modificare l'articolo 2, commi 2 e 3, del D.lgs 165/2001, la norma, ovvero, che pone il principio della contrattualizzazione del rapporto di lavoro, sia nel senso di estendere ulteriormente l'applicabilit delle norme di diritto comune, sia nel senso opposto, praticamente senza incontrare alcun vincolo. Si porr, semmai, il problema (che qui ci si limita ad accennare nei suoi contorni) del rapporto tra la legge regionale ed i contratti di lavoro. In questa fase, il rapporto di lavoro alle dipendenze da amministrazioni pubbliche regolamentato da una serie di fonti distinte: il D.lgs 165/2001, le norme del capo I, titolo II, del libro V del codice civile e delle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa non derogate dalla disciplina pubblicistica, le leggi regionali, le specifiche disposizioni del D.lgs 267/2000, nonch i contratti collettivi nazionali di lavoro. I quali, a mente dell'articolo 2, comma 2, possono anche disapplicare temporaneamente eventuali disposizioni di legge nuove e diverse rispetto al nucleo normativo indicato sopra. Pertanto, esiste un rapporto particolare tra legge e contratto collettivo, nel senso che le nuove leggi di completamento della disciplina del rapporto di lavoro possono, in ogni momento, subire disapplicazioni dalla fonte contrattuale. Ma tutto questo vale, per, solo per la legge statale. Il sistema sin qui sintetizzato potrebbe operare nell'ambito degli ordinamenti regionali solo a patto che le regioni non esercitino la propria potest legislativa esclusiva (il che pare poco credibile, anche se da immaginare che un intervento normativo delle regioni vedrebbe la luce solo tra qualche tempo), oppure che decidano di approvare una legge che rispetti integralmente il meccanismo fissato dal D.lgs 165/2001. La legge regionale, per, potrebbe, al contrario, porre un contenuto molto diverso: il che potrebbe anche creare seri problemi di coordinamento con la disciplina contrattuale collettiva di livello nazionale vigente al momento dell'emanazione della legge regionale. Per altro, si riscontra che nella Costituzione manca un momento di coordinamento tra regioni e tra Stato e regioni relativamente alla disciplina dell'organizzazione amministrativa (cos, come del resto, per qualsiasi altra materia). Sembra, insomma, altamente probabile che proprio la riforma costituzionale possa costituire la spinta ulteriore verso il superamento della contrattazione collettiva di livello nazionale da parte della contrattazione collettiva regionale, obiettivo non celato dell'attuale coalizione di governo. Ci potrebbe avere dei riflessi notevoli sull'ordinamento locale. In particolare sulla figura del segretario comunale, il cui ordinamento appare decisamente per intero nella disponibilit del legislatore regionale. Simmetricamente, l'attuale assetto del rapporto di lavoro del segretario comunale, sebbene possa continuare a vigere nelle more dell'entrata in vigore di una legge regionale di riforma, appare sin da subito inadeguato alla "regionalizzazione del rapporto di lavoro" dei dipendenti degli enti locali. In particolare, la presenza di un'Agenzia nazionale per la gestione dei segretari e di una Scuola superiore di formazione, anch'essa a livello nazionale, cozza con la disciplina di un'organizzazione del personale a livello regionale.

67

Cos come pare sin da subito inadeguata una contrattazione collettiva improntata sull'esistenza di comitati di settore espressione degli organismi associativi anche degli enti locali (Anci, Upi, Uncem) che abbia il compito fornire gli indirizzi all'Aran per la contrattazione collettiva. La nuova struttura che potenzialmente pu assumere l'assetto del rapporto di lavoro all'interno delle regioni, infatti, potrebbe oggettivamente rendere priva di senso la stessa presenza nei comitati di settore di rappresentanti, ad esempio, dell'Anci nazionale, dal momento che ciascuna sezione regionale delle forme associative degli enti locali potrebbe avere come base di confronto una sua specifica legge regionale e, dunque, una peculiare realt normativa, finanziaria e territoriale da tenere in conto, diversa da quella delle altre 19 regioni. Particolarmente complesso, inoltre, appare il sistema finanziario e dei tributi, cos come emerge dal nuovo disegno costituzionale. Infatti, in primo luogo appare difficile stabilire quali potest legislative operino e con quali modalit, in concreto. L'articolo 117 non menziona l'ordinamento finanziario degli enti locali (e delle regioni) tra le materie riservate alla potest normativa esclusiva statale. Il comma 3, tuttavia, menziona tra le materie della legislazione concorrente l'armonizzazione dei bilanci pubblici e il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. L'articolo 119, comma 2, dispone, inoltre, che comuni, province, citt metropolitane e regioni hanno risorse proprie e stabiliscono ed applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Sembra, dunque, che la legge regionale non possa disporre nell'ambito della potest legislativa esclusiva dell'ordinamento finanziario degli enti locali. Il combinato disposto tra l'articolo 117, comma 3, e l'articolo 119, comma 2, porta a ritenere che sia riservata ad una legge dello Stato la fissazione dei fondamentali principi di coordinamento della finanza, allo scopo di fare in modo che l'ordinamento tributario in particolare rimanga saldo ed omogeneo. Detta legge dello Stato sembra appartenere al genere delle leggi statali, previste appunto dall'articolo 117, comma 3, che nelle materie di legislazione concorrente hanno il compito di determinare i principi fondamentali, ai quali le regioni debbono attenersi. Anche se, per la verit, la forza limitante della potest normativa regionale dei principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario di cui parla l'articolo 119, comma 2, della Costituzione appare pi ampia. Mentre i principi generali relativi alla legislazione regionale concorrente possono essere, infatti, essenziali e generali, certamente la disposizione di cui all'articolo 119, comma 2, consente allo Stato di incidere in maniera molto rilevante sull'autonomia finanziaria e tributaria degli altri enti territoriali. Non a caso i primi commentatori (A. Catelani, Problemi del federalismo cit., pagg. 238-250) hanno sottolineato la sostanziale incongruenza tra il primo ed il secondo comma dell'articolo 119. Da un lato, infatti, la Costituzione attribuisce agli enti territoriali una forte autonomia finanziaria e di spesa, riconnettendo strettamente, per altro, il volume delle risorse reperite sul territorio allo svolgimento dei servizi: il comma 4 dell'articolo 119, difatti, stabilisce esplicitamente che gli enti territoriali debbono finanziare integralmente lo svolgimento delle funzioni loro attribuite soprattutto mediante le entrate proprie. Dall'altro lato, per, il principio della titolarit di tributi propri e, dunque, la potenziale capacit di autofinanziare completamente lo svolgimento delle attivit e dei servizi sono pesantemente limitati appunto dalla limitazione all'autonomia tributaria scaturente dalla necessit, per gli enti territoriali, di rispettare non solo la Costituzione, ma anche i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. In altre parole, la lettera del comma 1 dell'articolo 119 dovrebbe determinare una finanza assolutamente decentrata, nella quale ciascun ente territoriale dovrebbe reperire dalla propria popolazione amministrata le entrate adeguate all'esercizio delle funzioni e servizi erogati. Il che dovrebbe, conseguenzialmente, comportare una riduzione del gettito fiscale statale ed un incremento differenziato delle entrate fiscali locali (F. Romano, op. cit.). Lo Stato, insomma, dovrebbe rinunciare alla finanza accentrata tipica del precedente regime e consentire agli enti territoriali di gestire da s i tributi propri, incentivando indirettamente le amministrazioni ad applicare concretamente i principi di economicit dell'azione amministrativa: infatti, solo

68

gestioni efficienti ed economiche consentiranno l'erogazione di prestazioni di qualit che non pesino eccessivamente sulle tasche dei contribuenti, i quali avranno modo di valutare con maggiore cognizione di causa la capacit di governo degli organi politici. Tuttavia, la presenza di leggi statali di coordinamento della finanza pubblica rende oggettivamente concreta l'eventualit che l'autonomia finanziaria degli enti territoriali resti pi un'enunciazione di diritto e non si concretizzi in una realt concreta. Per altro, tra gli interpreti si riscontra una discordanza sulla stessa rilevanza dell'autonomia finanziaria e tributaria, in particolare di comuni e province. Infatti, da un lato si pongono coloro i quali ritengono che l'autonomia finanziaria di comuni e province sia piena ed attuabile immediatamente, senza l'interposizione delle leggi statali, le quali dovrebbero intervenire solo a posteriori nell'opera di coordinamento (A. Cerri, Problemi del federalismo cit.). Altri, su questo versante, ritengono che comuni e province, in base al comma 1 dell'articolo 119, possono effettivamente stabilire tributi propri, con propri atti generali (A. Catelani, e F. Romano, cit.). Altri interpreti (L. Elia, intervento nel corso dell'indagine conoscitiva sugli effetti nell'ordinamento delle revisioni del Titolo V della parte II della Costituzione, audizione del 23 ottobre 2001; V. Caianello, intervento nel corso della medesima indagine, audizione pomeridiana del 24 ottobre 201) mettono in evidenza che l'articolo 119, comma 1, deve essere comunque letto in combinato disposto con l'articolo 23 della Costituzione, a mente del quale "nessuna prestazione personale o patrimoniale pu essere imposta se non in base alla legge". La permanenza, allora, della riserva di legge in materia tributaria in realt impedisce ai comuni di istituire tributi propri. Possono farlo le regioni, nell'esercizio della propria potest legislativa, per istituire tributi regionali e locali. Ma comuni e province non hanno potest legislativa: a loro, dunque, rimane comunque preclusa la possibilit di istituire tributi mediante fonti normative secondarie, quali i regolamenti. Potrebbero, come gi previsto dalla normativa sull'Ici, intervenire con regolamenti attuativi ed integrativi delle disposizioni normative, le quali, dunque, avrebbero solo il compito di dettare una disciplina di tipo suppletiva, applicabile solo in quanto gli enti non esercitino la propria competenza regolamentare. Questa seconda tesi appare preferibile, in quanto l'articolo 119, comma 1, novellato della Costituzione non basta, da solo, a fondare la potest di comuni e province di istituire tributi propri mediante regolamenti. Occorre una legge. A questo punto, provvederanno le regioni ad approvare le leggi istitutive dei tributi locali, dettando i criteri generali di applicazione degli stessi, lasciando liberi gli enti di stabilire, col regolamento, quali siano le aliquote nell'ambito di minimi e massimi predeterminati e a quali condizioni e per quali finalit i tributi si applichino. Le regioni, per, dovranno attenersi ai principi di coordinamento, che presumibilmente verranno dettati soprattutto con le leggi finanziarie. E detti principi dovrebbero essere enunciati non solo in via successiva e correttiva, ma, soprattutto, in via preventiva. La finanza pubblica deve consentire alla Repubblica il rispetto degli impegni internazionali assunti, soprattutto dei vincoli imposti dall'Unione Europea. Occorre, dunque, che il coordinamento sia attuato in modo tale da evitare pericolosi scantonamenti. Resta da chiedersi se, come ipotizzato dalla dottrina (F. Romano, op. cit.), in realt il rapporto tra statuti e leggi non sar pi da definire in termini di gerarchia, bens di competenza. Si potrebbe, infatti, ammettere che la sottoposizione degli statuti ai soli principi fissati dalla Costituzione consentirebbe ai primi di dettare norme capaci di prevalere sulle leggi ordinarie di rango primario, con la sola eccezione delle leggi di cui all'articolo 117, comma 2, lettera p), della Costituzione. Insomma, l'articolo 114, comma 2, della Costituzione potrebbe aver reso direttamente gli statuti una fonte speciale dell'ordinamento locale, idonea a disciplinare autonomamente tutti gli aspetti, n subordinata, n sovraordinata alla legge, ma unica fonte legittimata a dettare la disciplina ordinamentale locale nelle materie che la stessa Costituzione non abbia riservato al legislatore. Questa conclusione, che porterebbe alla definitiva esaltazione dell'autonomia di comuni e province, tuttavia non appare condivisibile. Perch due fonti possano stare tra loro in un rapporto di competenza, occorre che la fonte che a sua volta le disciplina (che in questo caso la Costituzione) determini con esattezza le materie che ciascuna di essa legittimata a disciplinare. Accorta dottrina (G. Zagrebelsky, Manuale di diritto costituzionale, vol. I IL sistema delle fonti del diritto, Torino, 1996, pag. 67) sottolinea che perch vi sia effettivamente un rapporto

69

di competenza tra fonti, occorre che le competenze dei due soggetti abilitati ad emanare le diverse fonti siano rispettivamente riservate. La normativa sulla competenza, in sostanza, deve delimitare i confini della competenza di ciascuno dei soggetti titolari della potest ad emanare le fonti del diritto. Ma se una delle due fonti in grado di dettare una disciplina nell'ambito dell'operativit dell'altra fonte, non si in presenza del rapporto di competenza. Si possono dare, allora, due casi: in primo luogo, quello della gerarchia, consistente nella preferenza per l'applicabilit della regola dettata dalla fonte che ha il potere di espandere la propria forza normativa; oppure, se anche l'altra fonte potesse sovrapporsi all'altra, se, insomma, ciascuna fonte fosse in grado di espandere la propria disciplina oltre i confini dell'altra, allora si tratterebbe di fonti equivalenti, sicch i reciproci rapporti sarebbero regolamentati dal principio di abrogazione. Ora, a ben guardare, la novella ala Costituzione non ha delimitato un ambito di intervento normativo esclusivo degli statuti di comuni, province e citt metropolitane. Al contrario, ha impedito agli statuti di disciplinare le materie di cui all'articolo 117, comma 2, lettera p) e, contestualmente, ha rimesso alla potest legislativa regionale la possibilit di regolamentare tutte le restanti materie dell'ordinamento locale. Non sembra, dunque, possibile sostenere che la legge costituzionale 3/2001 abbia posto statuti e leggi in una relazione di competenza. Spetter al legislatore ordinario (statale e regionale) autolimitare la portata del proprio spazio normativo. Ma tali limiti potranno sempre ed in ogni momento essere violati, in quanto la legge ordinaria conserva pienamente la possibilit di disciplinare gli aspetti dell'ordinamento locale. Il che sta a significare che anche i regolamenti degli enti locali continuano ad essere soggetti alla legge. MAURIZIO GRECO Prime valutazioni in merito agli effetti della riforma costituzionale sulla normativa in materia di appalti pubblici La pubblicazione sulla G.U. della legge n. 3/2001 di riforma costituzionale, che entrer in vigore l8 novembre prossimo, costituisce loccasione per tentare di fare un primo punto sulle possibili conseguenze della modifica dellassetto istituzionale sulla normativa sugli appalti pubblici. In effetti, la valutazione complessiva delle conseguenze della modifica del titolo V della Costituzione sul riparto delle competenze legislative e amministrative tra i vari livelli di governo, nelle diverse materie, si presenta non agevole ed senzaltro tale da richiedere pi di un approfondimento, tanto che lo stesso Senato della repubblica ha sentito recentissimamente la necessit di avviare unindagine conoscitiva, proprio per acquisire un quadro degli effetti e degli adempimenti normativi che attendono lattuazione della riforma. I) Come noto, per effetto della modifica allart. 117 Cost. lo Stato viene privato del potere normativo (legislativo e - tanto pi - regolamentare) nelle materie non di sua competenza n esclusiva n concorrente, tra le quali i lavori pubblici e gli appalti. Tali materie, infatti, ricadono nella competenza esclusiva (residuale) delle regioni. A tal punto viene meno, al fine di delimitare lambito della potest legislativa regionale, la necessit di identificare i lavori pubblici di interesse regionale, come invece era richiesto dalla precedente formulazione della norma costituzionale. Infatti, ad eccezione di quei lavori che potranno essere ancora disciplinati con legge dello Stato, in quanto ricadenti in una delle nuove materie di competenza statale (si pensi ad esempio alle grandi infrastrutture di trasporto), ogni altro lavoro pubblico, anche se eseguito o finanziato dallo Stato, sar soggetto alla potest legislativa regionale. Quindi, anche ipotizzando che residui allo Stato un potere di dettare in tale materia "principi di grande riforma economico sociale" (che, per, non si evince dallattuale formulazione costituzionale), potrebbe comunque essere recata soltanto una disciplina di principio, mentre non sarebbe possibile adottare ulteriormente disposizioni di legge di dettaglio e norme regolamentari. Pi precisamente, lo Stato viene privato del potere di dettare con efficacia sulle regioni e gli enti locali norme di rango regolamentare in materia di appalti, seppure sinora ritenute ricomprese nella materia della contabilit pubblica (come il R.D. n.

70

827/1924), in quanto la nuova costituzione attribuisce allo Stato la potest legislativa solo sullordinamento tributario e contabile dello Stato. Ci rende, ad esempio, particolarmente impellente la questione se, tenuto conto che nella materia dei lavori pubblici la potest - oltre che legislativa - regolamentare spetta soltanto alle regioni, l'Autorit di Vigilanza sui Lavori Pubblici possa ancora essere legittimata ad adottare atti di natura regolamentare e/o sub-regolamentare (analoga questione pu porsi per gli atti di natura sanzionatoria, su cui - per principio generale dovrebbe valere un canone di stretta legalit, a cominciare dalla fonte attributiva del potere). Viene, infine, travolto anche il potere statale di recepimento di direttive comunitarie (esplicatosi ad esempio nel D.Lgs. 157/1995, ecc.), in quanto nelle materie di propria competenza esclusiva il recepimento delle direttive spetta alle regioni. E indubbio - in conclusione - che le regioni potranno esercitare la propria potest legislativa esclusiva, come prevede il nuovo art. 117, comma 1, nel solo rispetto della Costituzione, dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (con costituzionalizzazione dei trattati internazionali e del trattato UE, come subito osservato dai pi attenti commentatori), non sussistendo neppure il limite delle riforme economico-sociali imposto alle regioni a statuto speciale. II) Cos rapidamente delineato il quadro delle nuove competenze normative in materia di appalti, ci si pu domandare se e sino a che punto la legislazione statale anteriforma comunque possa sopravvivere sino a quando le regioni non provvedano a legiferare in materia. Andrebbe infatti tenuto presente, da un lato, che gi nel precedente assetto costituzionale le regioni (anche a statuto ordinario, si veda da ultimo la recente legge della Puglia sui lavori pubblici) potevano legiferare in materia, con il solo rispetto dei principi fondamentali, dallaltro, che l'ordinamento non tollera "vuoti". In tal senso, fino a quando le regioni non abbiano approvato le rispettive leggi, rimarrebbero in vigore le leggi statali; il sistema di successioni delle leggi infatti non permetterebbe che vi siano dei vuoti legislativi, salvo i casi di abrogazione espressa. Deve essere, tuttavia, rimarcato che la differenza rispetto al passato rispetto alle caratteristiche del potere legislativo delle regioni , per l'appunto, che oggi vengono a mancare "i principi fondamentali" e comunque, in campo di potest esclusiva, l'invocabilit di un meccanismo del tipo di quello previsto dalla legge Scelba, pensato in regime di potest concorrente (in base al quale si applica la legge statale fino a quando la singola regione abbia disciplinato la materia). Come noto, il previgente art. 117 Cost. e la L. n. 62/1953 prevedevano che, nelle materie di competenza regionale concorrente, le leggi statali continuassero ad applicarsi fino a che la regione non avesse dettato le proprie norme, nel rispetto dei principi fondamentali delle leggi quadro statali o almeno dei principi desumibili dalle leggi statali in materia. Oggi la situazione diversa, e il fatto che la normativa statale previgente sia stata emanata (ovviamente) in un momento in cui era costituzionalmente legittima, diviene irrilevante ai fini del problema posto, se cio tale normativa (di principio, e tanto pi di dettaglio) sia oggi "costituzionalmente" applicabile. In definitiva, occorre capire se la legalit dell'azione amministrativa in materia di appalti debba comprendere o meno anche la (nuova) legalit costituzionale. Volendo spiegarsi con un esempio, probabilmente alquanto impreciso ma significativo, si pu fare riferimento alla situazione degli Stati Uniti, nei quali nelle materie non di competenza federale la legge federale non si applica e gli organi federali non hanno giurisdizione in tali fattispecie. Non che si applica la legge federale fino a quando il singolo Stato abbia disciplinato la materia ecc.; si tratta di due "insiemi" che non hanno intersezioni (non a caso tale Paese la culla del diritto di creazione giurisprudenziale). Procrastinare pertanto schemi logico-giuridici conosciuti potrebbe essere utile ad individuare nell'immediato la norma applicabile, ma rivelarsi errato dal punto di vista del corretto inquadramento della portata della riforma costituzionale. Come, infatti, stato osservato sul concomitante problema dellabolizione dei controlli di legittimit (in esito allabrogazione dellart. 130 Cost.), se si applica il principio della successione della legge nel tempo, una norma successiva, peraltro di rango superiore, che abroga una disposizione costituzionale, non pu non abrogare implicitamente una norma precedente di rango ordinario, se questa risulti incompatibile con la prima.

71

A questo punto, pertanto, la normativa statale previgente sugli appalti non sarebbe ulteriormente applicabile, una volta che sia stata abrogata la norma costituzionale che fondava il potere dello Stato di dettare norme in materia (salva la possibilit che le regioni richiamino nelle proprie norme le leggi statali, rendendole applicabili). Daltro canto, si potrebbe sostenere che non vi sono necessariamente vuoti nell'ordinamento (almeno in materia di appalti), perch sussistono, da un lato, le leggi regionali, che a questo punto assumerebbero una vis espansiva, venendo a disciplinare gli appalti di interesse regionale (intendendosi per tali, con un criterio ormai esclusivamente geografico e non pi funzionale, quelli affidati nellambito del territorio regionale da qualunque ente, comprese le amministrazioni statali), dallaltro perch un ruolo fondamentale in materia di appalti comunque giocato dalle direttive comunitarie. Inoltre, dovrebbe essere tenuto presente che vi sono vuoti dell'ordinamento amministrativo che sono stati colmati esclusivamente in via interpretativa e giurisprudenziale (in via meramente esemplificativa: occupazione acquisitiva; scelta del socio maggioritario delle s.p.a. locali; ecc.). Ancora, deve essere tenuto presente che la riforma costituzionalizza - sia pure in ordine allesercizio delle funzioni amministrative (art. 119) - il principio "politicosociale" della sussidiariet orizzontale, onde l'autonomia privata - che ne conseguenza giuridica - potrebbe giocare un ruolo maggiore che nel passato per la disciplina dei contratti anche della P.A. (nel senso che non tutto potrebbe o dovrebbe essere disciplinato con fonte "di diritto amministrativo"). Il problema - a tal punto - sarebbe non tanto la rapidit dellattuazione della riforma costituzionale da parte delle regioni, ma la legittimit degli atti amministrativi che verranno adottati dopo lentrata in vigore della legge di riforma stessa. III) Per dare unidea, conclusivamente, dei problemi che si affacciano nel nuovo quadro costituzionale, ci si domanda ad esempio, nel caso di una gara di lavori in cui fosse richiesta la qualificazione SOA ai sensi del D.P.R. n. 34/2000, se un eventuale ricorso avverso il bando per contrasto con il (nuovo) art. 117 Cost., basato cio sull'inapplicabilit sopravvenuta della normativa statale derivante dall'incompetenza assoluta dello Stato a normare - tanto pi con fonte regolamentare - una materia di competenza esclusiva regionale, nonch sulla necessit e sufficienza della qualificazione ai sensi della direttiva comunitaria, o (eventualmente) della concorrente normativa regionale (anche se a suo tempo dettata per i soli lavori di interesse regionale), sarebbe fondato o meno. Al riguardo, secondo una tesi, la materia della qualificazione delle imprese esecutrici di lavori pubblici potrebbe continuare ad essere considerata di competenza esclusiva dello Stato, in quanto mirante a disciplinare la tutela della concorrenza nello specifico settore. Tuttavia, in primo luogo, se le regioni si dotano di diversi sistemi di qualificazione delle imprese esecutrici di lavori tra loro, la concorrenza non pi di tanto lesa, a meno che ovviamente sia consentito di qualificarsi soltanto alle imprese residenti nella regione. Non si tratta di qualcosa di molto diverso alla situazione in cui gi oggi ci sono (o ci possono essere) regole diverse, in materia di sportello unico delle imprese, di "superdia", ecc.. Se si contesta che gli operatori economici possano essere messi di fronte a regole diverse, a seconda delle zone del paese in cui possono svolgere la loro attivit, in realt, si dovrebbe contestare gi oggi (o meglio ieri) l'urbanistica, la disciplina delle cave e miniere, il commercio, ecc.. In secondo luogo deve essere considerato che la tutela della concorrenza (elencata nel nuovo art. 117 Cost. a fianco di: moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari, sistema valutario, sistema tributario e contabile dello Stato, perequazione delle risorse finanziarie) riguarda l'intervento della mano pubblica a regolare distorsioni "spontanee" del mercato quali concentrazioni, abusi di posizione dominante ecc. (ragione per cui elencata nella disposizione costituzionale vicino alla tutela del risparmio e ai mercati finanziari), e non il fatto che il pubblico potere disciplini diversamente a livello territoriale alcuni aspetti dell'esercizio delle attivit economiche. ALFONSO RICCARDO

72

(Segretario/Direttore generale del Comune di Rometta - ME) Riforma costituzionale e controllo sugli atti: prime osservazioni sui riflessi immediatamente applicativi per il pianeta delle autonomie locali Una delle questioni che gli operatori del variegato pianeta delle autonomie locali dovranno immediatamente affrontare il giorno successivo alla entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 recante modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione (a seguito dellesito positivo del referendum confermativo svoltosi il recente 7 ottobre 2001) sar senzaltro costituita dallinterpretazione degli effetti (pi o meno precettivi) che labrogazione degli artt. 124, 1 comma, e 130 della Costituzione, determinano sul sistema dei controlli sugli atti delle regioni, delle province, dei comuni e degli altri enti locali. Sembra quindi utile formulare alcune prime riflessioni, proprio in forza della necessit di rispondere alla diffusa domanda circa cosa fare adesso?, atteso che in una parte rilevante di casi il problema del controllo non fine a se stesso, ma legato al regime dellesecutivit degli atti che ne costituivano loggetto. **** Ai nostri fini, possibile selezionare alcune delle disposizioni costituzionali recentemente introdotte che assumono particolare rilievo. Il nuovo testo dellart. 114 Cost., ai commi 1 e 2, recita: La Repubblica costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Citt Metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato I Comuni, le Province, le Citt metropolitane e le Regioni, sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla costituzione. In materia di riparto del potere legislativo, il nuovo testo dellart. 117, al comma 2 lett. p), attribuisce alla esclusiva competenza dello Stato:... legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citt Metropolitane. Lart. 120, nella nuova formulazione, stabilisce al secondo comma,: Il Governo pu sostituirsi a organi delle Regioni, delle Citt metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di grave pericolo per lincolumit e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dellunit giuridica o dellunit economica ed in particolare dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiariet e del principio di leale collaborazione Infine vi da registrare lespressa abrogazione dei seguenti articoli della costituzione: - art. 115, in materia di natura poteri e funzioni delle regioni (assorbito dalla disciplina ora prevista nel nuovo testo dellart. 114); - art. 124, in materia di Commissario del Governo presso i capoluoghi di regione; - primo comma dellart. 125 Cost., in materia di controlli di legittimit e di merito sugli atti amministrativi della Regione; - art. 129, che caratterizzava i comuni e le province anche come circoscrizioni di decentramento statale; - art. 130, in materia di controlli di legittimit e di merito sugli atti degli enti locali. **** La portata fortemente innovativa delle disposizioni costituzionali sopra richiamate, induce a riflettere preliminarmente sul nuovo assetto dei pubblici poteri che la medesima produce, e ci ancor prima di esprimere qualunque valutazione e elaborare fondate ipotesi applicative. Sembra chiaro, dalla nuova formulazione dellart. 114 della Costituzione, il superamento di una strutturazione di tipo verticale dei soggetti titolari di generali poteri pubblici, secondo uno schema sostanzialmente gerarchico che prospettava lo stato centrale al suo vertice, ed a seguire in forma graduata regioni, province e comuni. Gli sforzi interpretativi di ricostruire intorno al principio del decentramento lorganizzazione funzionale e lautonomia degli enti territoriali, hanno sempre dovuto fare i conti con lobiettiva posizione di ontologica supremazia in cui lo Stato era collocato nel previgente assetto costituzionale. La novella dellart. 114 Cost., cancella laccezione di ripartizione, con riferimento alla strutturazione della repubblica (nel vecchio testo immedesimata nello stato) in regioni,

73

province e comuni, il che determina il superamento di qualunque ricostruzione degli enti in questione sia come circoscrizioni di decentramento statale, ma anche e sopratutto come enti che seppure autonomi erano collocati in posizione sottordinata. Nel nuovo testo si dice espressamente che la repubblica costituita da regioni, province, comuni, citt metropolitane e stato, secondo i principi fissati dalla costituzione, il che produce una strutturazione di tipo orizzontale, che organizza i pubblici poteri secondo il principio di sussidiariet, in forza del quale la titolarit del potere pubblico data non gi dalla posizione di maggiore o minore supremazia, quanto dalleffettivo rapporto con la popolazione ed il territorio che sono destinatari del relativo esercizio. In tale prospettiva, i rapporti tra i soggetti pubblici che, a norma del nuovo testo costituzionale, costituiscono la repubblica, non possono pi essere ricostruiti in termini di gerarchia tra gli stessi, quanto piuttosto in termini di competenza e di concreto riparto delle funzioni pubbliche tipiche (legislativa, amministrativa, giudiziaria) che la costituzione nel suo nuovo testo espressamente ridefinisce. Ci che appare pertanto una condizione di sostanziale pari soggettivit o pari dignit costituzionale fra Stato, Regioni, Comuni, Province e Citt metropolitane, quali enti autonomi costituenti lorganizzazione dei poteri pubblici. **** La conseguenza necessaria ed irrinunciabile di tale innovato assetto organizzativo dei pubblici poteri costituita dalla coerente abrogazione espressa di tutte quelle disposizioni costituzionali che in qualche modo riproducevano a cascata una concezione gerarchica dei rapporti tra Stato ed enti territoriali, con particolare riferimento al sistema dei controlli di legittimit (ed in taluni casi di merito) sugli atti di Regioni, Province, Comuni ed altri enti locali. Il controllo di legittimit amministrativo sugli atti, esercitato da un organo che emana da unaltra amministrazione (statale o regionale) costituisce la pi chiara manifestazione della obiettiva condizione di subordinazione in cui viene a trovarsi strutturalmente lente destinatario. Il nuovo testo della costituzione quindi, da un lato in forma espressa, procede ad una innovativa ridefinizione dei rapporti e delle competenze tra i soggetti titolari di pubbliche funzioni, e dallaltro ne trae le indispensabili conseguenze in tema di rispetto dellautonomia riconosciuta abrogando le norme costituzionali incompatibili con il nuovo assetto. Lunica riserva di intervento del governo statale, con carattere di controllo sostitutivo sugli organi [1], (e non gi sugli atti) legata in generale, nel nuovo testo dellart. 120, secondo comma, ad una serie di ipotesi generalissime finalizzate ad assicurare in via amministrativa il rispetto del principio fondamentale dellunit ed indivisibilit della nazione (cfr. art. 5 Cost.), nei molteplici aspetti in cui esso potrebbe essere gravemente leso dallesercizio distorto dellautonomia degli enti, e sempre nel rispetto equilibrato di due principi di eguale dignit costituzionale, quali il principio di sussidiariet e quello di leale collaborazione, che contestualmente vengono introdotti. ***** E in tale scenario che oggi va conseguentemente reinterpretata la disciplina del controllo sugli atti di Regioni, Province, Comuni ed altri enti locali, e delle possibili funzioni che utrattivamente allentrata in vigore delle nuove norme costituzionali gli organi di controllo potranno esercitare. Il punto di partenza quindi costituito dallinnovativo dato costituzionale che non solo abroga espressamente le disposizioni in materia di controllo sugli atti, ma che rende i controlli stessi del tutto incompatibili (e di conseguenza costituzionalmente illegittimi), con il riparto delle funzioni pubbliche che contestualmente questo introduce. In tale prospettiva opportuno precisare che anche a regime, e cio superata la prima fase di entrata in vigore nelle nuove disposizioni costituzionali, da escludere che le regioni possano nellesercizio della propria competenza legislativa, istituire forme di controllo sugli atti degli enti locali, pena la relativa incostituzionalit per violazione degli artt. 114 e ss. della costituzione [2]. Sar pertanto compito dellordinamento di ciascuna amministrazione (statale, regionale o locale) il predisporre in sede statutaria e regolamentare un compiuto sistema di controlli interni, la cui attivazione sar espressione della autonomia

74

costituzionalmente riconosciuta, e leffettivo esercizio la misura della connessa responsabilit degli organi locali. Il problema non pu che intendersi quindi come disciplina di diritto transitorio, in assenza di una espressa pronuncia del legislatore costituzionale in merito. Tralasciando i rapporti tra Stato e Regioni, per motivi di brevit, e venendo alla situazione concreta in cui gli operatori degli enti locali vengono conseguentemente a trovarsi, ci si chiede: - che succede ai Comitati Regionali di Controllo? - le deliberazioni dei Consigli e delle Giunte soggette a controllo necessario vanno inviate agli organi di controllo? E questi possono legittimamente esercitare il controllo stesso? - sono ammissibili i controlli eventuali su richiesta dei Consiglieri Comunali? - quale il regime di esecutivit delle deliberazioni nei casi di controllo necessario o su richiesta? Le soluzioni ipotizzabili [3] sono ovviamente diverse, anche se riconducibili essenzialmente a due. La prima di queste, pur prendendo atto dellintervenuta riforma costituzionale, porta a considerare che sussistono comunque fonti di legge ordinaria (statale e regionale) che regolano il controllo sugli atti degli enti locali, per cui fino a quando queste non verranno espressamente abrogate, dovrebbe continuarsi ad applicare la legislazione ordinaria vigente in materia di controllo sugli atti. In buona sostanza gli atti dovrebbero regolarmente essere inviati ai comitati regionali di controllo e questi esercitare il controllo medesimo, il tutto fino ad un espresso intervento legislativo sulla materia. Una variante a tale soluzione interpretativa potrebbe essere costituita dalla necessit di differire leffettiva cessazione dei controlli sugli atti ad una modifica agli statuti degli enti locali, i quali, oltre a regolare alla luce del nuovo assetto costituzionale un nuovo sistema di controlli interni, dovrebbero introdurre una precisa disciplina della esecutivit delle deliberazioni dei consigli e delle giunte, atteso che per gli atti soggetti a controllo, lesecutivit degli stessi risulta legata ex lege allesito del controllo medesimo. La seconda soluzione ipotizzabile quella che prendendo atto del nuovo quadro costituzionale, anche in forza del principio di successione delle leggi nel tempo, conduce a ritenere abrogate non solo le norme costituzionali che legittimavano il controllo, ma altres tutte le disposizioni di legge ordinaria e/o regolamentare che concorrono a disciplinare il controllo di legittimit sugli atti degli enti locali. Conseguentemente verrebbe a cessare immediatamente lattivit dei comitati regionali di controllo, e le deliberazioni di consiglio e giunta, fermo restando il regime della pubblicit previsto dalle vigenti disposizioni (Albo Pretorio in particolare) diverrebbero esecutive a norma dellart. 134, comma 3, del Tuel D.Lgs. 267/00, seguendo il regime dellesecutivit degli atti non soggetti a controllo (necessario o eventuale) almeno fino alladozione di una diversa disciplina statutaria (venendo meno la categoria degli atti soggetti a controllo, tutti gli atti dovrebbero considerarsi non soggetti a controllo sotto il profilo della disciplina della rispettiva esecutivit). **** Pur comprendendo le ragioni concrete, che la prima delle soluzioni prospettate porta con s, non pu non prendersi atto della sostanziale inammissibilit della stessa, e conseguentemente propendersi per la seconda delle soluzioni prospettate. Peraltro tale soluzione appare coerente con quanto pacificamente sostenuto dalla dottrina gius-costituzionale in materia incompatibilit di disposizioni di legge ordinaria con sopravvenute disposizioni costituzionali (G. Zagrebelsky) [4]. In buona sostanza non pare vi siano dubbi sullapplicabilit del principio di successione di leggi nel tempo anche tra fonti di grado diverso, ed in particolare tra fonti di grado costituzionale e legge ordinaria, per cui davvero impensabile che leffetto abrogativo delle norme sottoordinate incompatibili dovrebbe essere differito a momenti successivi a quello dellentrata in vigore delle nuove norme costituzionali, le quali assumono, in assenza di contenuto programmatico, diretta portata precettiva. La stessa scelta del legislatore costituzionale di non pronunciarsi sul regime transitorio deve essere letta come opzione per una diretta ed immediata applicazione delle norme e dei principi introdotti.

75

Diversamente opinando dovrebbe sostenersi che lapplicazione delle norme costituzionali sia demandata nel caso di specie ad un diverso livello di potest normativa (statale, regionale o locale), il che oltre che illegittimo sotto il profilo costituzionale, appare anche privo di razionalit. **** In conclusione sembra possibile suggerire agli operatori degli enti locali con sufficiente certezza, di procedere nella gestione amministrativa delle deliberazioni degli organi di governo secondo il percorso interpretativo sopra tracciato. Peraltro occorrer abituarsi ad agire con assunzione diretta di decisioni e responsabilit, proprio in relazione al nuovo assetto costituzionale in cui gli enti vengono ad operare. Lautonomia riconosciuta si coniuga direttamente con la responsabilit politica e amministrativa, per cui la crescita delluna aumenta parallelamente e nella stessa misura il livello dellaltra. NOTE [1] In questa sede si ritenuto opportuno limitare, per motivi di brevit, lanalisi al controllo sugli atti. Tuttavia il controllo sugli organi dovr essere rivisto e reinterpretato alla luce delle nuove disposizioni costituzionali, e ci anche per le regioni a statuto speciale come ad esempio per la Sicilia, che conserva una legislazione nella quale viene riconosciuto allAssessorato Regionale agli Enti Locali un ruolo di forte controllo sostitutivo ed ispettivo sulle attivit degli enti locali. [2] Sotto questo profilo, in particolare, si avverte lincompletezza della riforma, cui avrebbe dovuto coniugarsi una revisione della disciplina dei giudizi di costituzionalit delle leggi , prevedendo ad esempio la possibilit per i comuni e le province di sollevare conflitto di attribuzioni innanzi alla Corte Costituzionale nel caso di leggi ordinarie statali e regionali che violassero i principi sopra richiamati. Nelle more gli enti locali non avranno altro modo per difendere le proprie prerogative, che sollevare tali questioni di legittimit costituzionale in via incidentale allinterno dei giudizi che via via si dovessero instaurare in caso di atti e provvedimenti degli enti locali che, impugnati da terzi per pretesa violazione di legge ordinaria (statale o regionale) ove lente locale costituitosi potrebbe eccepire lillegittimit costituzionale delle norme di legge in quanto ritenute lesive dellautonomia riconosciuta dalla costituzione agli enti locali. [3] Pu essere interessante citare in questa sede la peculiarit della situazione siciliana, che per un insieme di ragioni, ha in qualche modo anticipato nellordinamento regionale, la questione. In particolare i componenti degli organi di controllo siciliani sono venuti a scadenza dal relativo incarico a far data dal primo gennaio del 2000. Da quella data a tuttoggi non intervenuta alcuna legge regionale n di proroga delle funzioni, n tantomeno di modifica del sistema dei controlli pur in presenza di una serie numerosa di disegni di legge regionale in materia. A tale quadro legislativo si sono alternate tutta una serie di interpretazioni obiettivamente schizofreniche degli operatori. In particolare lAssessorato Regionale agli enti locali ha affermato con apposita circolare (15/99) limmediata cessazione dellattivit dei comitati regionali di controllo; in una prima fase tutti i comitati hanno regolarmente continuato a funzionare disattendendo la citata circolare; nellautunno del 2000 tutti i comitati hanno cessato di riunirsi seguendo lorientamento della sezione centrale di Palermo; quindi a seguito di una decisione (peraltro discutibile) del T.A.R. Sicilia Sez. Catania 21.12.2001, Sent.N. 2417 (v. Giust.it 12/200, anche per un orientamento diametralmente opposto del T.A.R. Sicilia Sez. Palermo, Sent. N.1951/2001 ), che ha riconosciuto la legittimazione dei componenti degli organi in ragione dellart. 130 Cost., le sezioni della Sicilia orientale (ove spiga la sua competenza la sezione di Catania del TAR Sicilia) continuano a riunirsi ed operare, mentre (sembra) che quelle delle Sicilia occidentale, e senzaltro la Sezione centrale di Palermo, non hanno ripreso la loro attivit. In tale quadro ben variopinto, (cui si augura senzaltro non incorra la restante parte dello stivale) linterpretazione salvacondotto che la maggior parte degli enti ha adottato stata quella di trasmettere comunque allorgano tutorio gli atti per il controllo, attendendo il decorso del tempo previsto dalla legge nel caso in cui lorgano di controllo decidesse di non riunirsi o pronunciarsi. Tale scelta, seppure problematica, appare comunque ragionevole in un sistema in cui il controllo sugli atti era comunque previsto dalla legge regionale, mentre non ne erano

76

legittimati i componenti degli organi di controllo (non nascondendo il vizio di autoreferenzialit che il ragionamento propone: come sussiste un organo senza componenti?), oggi non pi proponibile essendo venuto meno proprio il quadro costituzionale che giustificava la legislazione regionale in materia di controllo con la conseguente incompatibilit della stessa. [4] g. zagrebelsky, La Giustizia Costituzionale, Bologna, 1995, p. 140 e ss. Un diverso problema potrebbe porsi esclusivamente in sede di contenziosa, circa ammissibilit del giudice direttamente dichiari labrogazione della legge per incompatibilit con la costituzione, oppure sulla necessit che tale dichiarazione spetti comunque alla Corte Costituzionale. Il che in ogni caso non sposta i termini della questione che stiamo affrontando. GIOVANNI VIRGA I nuovi principi costituzionali non possono abrogare per implicito le disposizioni delle leggi previgenti Le recenti modifiche al capo V della Costituzione, introdotte con la legge 18 ottobre 2001, n. 3, hanno animato un acceso dibattito, del quale si dato conto nella presente rivista (1), circa la persistenza o meno del sistema dei controlli sugli atti degli Enti locali da parte dei CO.RE.CO. Tale dibattito impone un breve intervento, anche al fine di evitare che le amministrazioni interessate siano fuorviate dalle tesi fin qui sostenute (quasi tutte concordi nel ritenere implicitamente abrogati i controlli a decorrere dall8 novembre 2001, data di entrata in vigore della citata L. costituzionale n. 3/2001) e rimangano esposte ad azioni (anche di responsabilit) che potranno essere intentate a seguito della mancata sottoposizione al controllo di atti deliberativi e della attribuzione ad essi dell'immediata efficacia. Gli argomenti utilizzati da coloro che propendono per una presunta abrogazione tacita ed immediata delle disposizioni che prevedevano i controlli sugli ee.ll., fanno essenzialmente leva su due aspetti: a) la circostanza che stato abrogato espressamente lart. 130 Cost., il quale offriva in precedenza copertura costituzionale ai controlli sugli ee.ll.; pi in generale si fatto riferimento, per sostenere la tesi, ad una serie di principi contenuti nel nuovo titolo V della Costituzione dai quali deriverebbe la postulata abrogazione per incompatibilit delle norme statali in materia; b) si anche osservato (ma tale osservazione, a ben vedere, costituisce nientaltro che ulteriore utilizzo, sotto altro profilo, dellargomento sub a) che larticolo 126, comma 1, del D.lgs 267/2000, nel prevedere il controllo preventivo sugli atti locali, fa espresso riferimento allormai abrogato art. 130 della Costituzione. Si tratta di argomenti certo non irrilevanti, ma che non reggono ad un attento vaglio critico. Per quanto riguarda largomento sub a), va premesso che, secondo lorientamento costante della giurisprudenza costituzionale, labrogazione di una legge, nel caso in cui essa si ponga in contrasto con la Carta costituzionale, presuppone una esplicita pronuncia del Giudice delle leggi. Costituisce infatti fondamentale principio di diritto costituzionale quello secondo il quale la circostanza che una legge sia sospetta di incostituzionalit ovvero addirittura si ponga in rotta di collisione con i principii della nostra Carta costituzionale, non rende ex se inoperante od abrogata (per implicito) la norma stessa, ma presuppone una esplicita pronuncia da parte del Giudice delle leggi. Non a caso, pur dopo lavvento della nuova Costituzione repubblicana, sono rimaste in piedi (sino a quando non sono cadute sotto la scure della Corte costituzionale) diverse norme previste dal previgente ordinamento fascista, nonostante che molte di esse fossero in palese contrasto con la nuova Carta costituzionale. Vero che, secondo laltrettanto costante orientamento della giurisprudenza, il giudice, fra le diverse interpretazioni possibili di una norma, deve interpretare quest'ultima secondo Costituzione, ma tale principio non esime lo stesso giudice, nel caso di contrasto tra norma e principio costituzionale, dal sollevare in via incidentale questione di legittimit costituzionale. Sostenere, come pur stato fatto, che il contrasto tra norma e principio si risolva nel senso dellabrogazione implicita della prima mi sembra proprio insostenibile.

77

Nella specie peraltro non si parla solo di una presunta abrogazione implicita (per incompatibilit) della legislazione statale che prevede i controlli sugli ee.ll. a seguito del nuovo assetto costituzionale determinato dalla entrata in vigore del nuovo testo del capo V della Costituzione, ma anche del fatto che con questultimo testo sarebbe venuto meno "lombrello" costituzionale che prevedeva i controlli. Questo secondo argomento ulteriormente conferma quanto si appena detto: per ritenere abrogate le norme sui controlli sugli atti degli enti locali occorre una esplicita pronuncia da parte del Giudice costituzionale. Sostituirsi ad esso per sostenere una abrogazione tacita non sembra, anche sotto questo profilo, ammissibile. Ancor pi debole largomento sub b) (e cio il fatto che larticolo 126, comma 1, del D.lgs 267/2000, nel prevedere il controllo preventivo sugli atti locali, fa espresso riferimento allabrogato art. 130 della Costituzione), dato che il riferimento esplicito allart. 130 Cost. contenuto nella citata norma del T.U. EE.LL. non pu far ritenere abrogata (per implicito) la norma stessa, ma semmai pu fare ritenere abrogato solo il suo richiamo alla Costituzione. Deve pertanto concludersi (anche a costo di essere automaticamente qualificati come dei "conservatori" e comunque "non progressisti" dai sostenitori della tesi appena esposta), che il nuovo assetto costituzionale che verr a determinarsi il giorno dellentrata in vigore della legge 18 ottobre 2001, n. 3, non comporter alcuna implicita abrogazione delle norme in materia, ma la loro perdurante vigenza, in attesa o che intervenga una esplicita pronuncia da parte del Giudice delle leggi, a seguito di giudizio incidentale di legittimit costituzionale, ovvero che lautonomia prevista nei riguardi degli enti locali trovi espressa attuazione con apposite norme regionali che diano applicazione ai nuovi principi costituzionali. Solo in quel caso potr parlarsi infatti di abrogazione implicita per incompatibilit. Labrogazione per incompatibilit di una norma pu avvenire, infatti, nel nostro ordinamento, per l'insanabile ed esplicito contrasto con altra norma e non gi per il suo contrasto con principi costituzionali, non essendo ammesso il sindacato diffuso da parte del giudice di merito e men che mai da parte dellinterprete. Ragioni di prudenza, oltre che lapplicazione dei comuni principi in tema di sindacato sulle leggi, inducono pertanto a suggerire alle amministrazioni interessate di continuare a sottoporre a controllo le delibere in base alla vecchia normativa la quale, anche se ritenuta in contrasto con il nuovo assetto, non pu essere ex se disapplicata dallamministrazione. Tra il sospetto di incostituzionalit di una norma e la sua dichiarazione intercorre infatti la stessa distanza che si rinviene nel processo penale tra indizio ed accertamento della colpevolezza. ALBERTO BARBIERO (Consulente in materia di attivit ed organizzazione degli Enti Locali) Le leve dellautonomia finanziaria ed economica delle Autonomie territoriali (unanalisi dellart. 119 della Costituzione secondo la formulazione prodotta dalla l. cost. n. 3/2001) Lassetto delle Autonomie territoriali derivante dalla legge costituzionale n. 3/2001 ha il suo fulcro nellautonomia finanziaria riconosciuta a Regioni ed Enti Locali. Il quadro rappresentativo di tale profilo si rinviene nellart. 5 della stessa legge, modificativo dellart. 119 della Costituzione, con definizione di una completa riconfigurazione degli strumenti e delle leve economiche finalizzabili allo sviluppo locale. Il riconoscimento dellautonomia finanziaria si ha sia sul versante dellentrata sia su quello della spesa, con revisione sostanziale delle logiche di fondo sulle quali la stessa si fonda. Limpostazione dellautonomia desumibile dal nuovo dettato costituzionale viene ad essere focalizzata non su un sistema "misto" (come quello attuale, nel quale, soprattutto per i Comuni, i trasferimenti erariali costituiscono dato di risorsa di straordinaria importanza), bens su linee di impostazione dalle quali emergono ruoli completamente differenti di Enti Locali e Regioni, dato che questi soggetti istituzionali sono ora chiamati a "produrre" integralmente le risorse gestibili per alimentare la propria attivit e la realizzazione dei compiti fondamentali attribuiti.

78

Il comma 2 dellinnovato art. 119 concettualizza questo differente approccio stabilendo che Comuni, Province, Citt Metropolitane e Regioni hanno "risorse autonome", ma anche evidenziando i percorsi che gli stessi devono seguire per ottenerle: a) definendo ed applicando tributi ed entrate (di varia natura) propri, secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica; b) disponendo di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio. Risulta di tutta evidenza il nuovo ruolo di "decision makers" delle Autonomie territoriali nella delicatissima materia dellimposizione tributaria, a fronte di una posizione che implica la strutturazione di politiche fiscali organiche. Le risorse individuate come elemento caratteristico del dettato normativo dellinnovato art. 119 della Costituzione si prefigurano quindi come le leve economiche attraverso le quali si viene a tradurre, sotto il profilo delleffettivit, lautonomia finanziaria. Lequilibrio tra i sistemi correlati ai differenti livelli istituzionali ha piena garanzia nella determinazione (ex lege) di un fondo perequativo, con composizione senza vincoli di destinazione, da utilizzare per salvaguardare gli assetti-chiave dei territori con minore capacit fiscale per abitante. La finalizzazione delle risorse delle Regioni e degli Enti Locali determinata (al quarto comma dellart. 119) nel finanziamento integrale delle funzioni pubbliche attribuite a tali livelli di governo. Tale elemento reimposta le logiche di responsabilit entro le quali devono operare le Autonomie Locali, a fronte dellindubbia rilevanza che assumono per le stesse le entrate proprie, sia in termini dimensionali, sia sotto il profilo della qualificazione delle componenti economiche. La gestione delle risorse proprie viene ad essere delineata nel dettato costituzionale come meccanismo perfettibile e comunque integrabile da interventi dello Stato finalizzati a: a) promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidariet sociale; b) rimuovere gli squilibri economici e sociali; c) favorire leffettivo esercizio dei diritti della persona; d) provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni attribuite alle Autonomie Territoriali. Tali interventi si possono tradurre in assegnazioni di risorse aggiuntive o nelleffettuazione di iniziative speciali "orientate" sugli Enti Locali o sulle Regioni necessitanti del particolare supporto. Lautonomia economico-finanziaria associata per ciascuno di questi soggetti istituzionali alla disponibilit di un patrimonio, attribuito secondo principi generali definiti dalla legge statale. Alle Autonomie Territoriali data possibilit di sviluppare lintero quadro di elementi in propria disponibilit anche facendo ricorso allindebitamento, ma con determinazione di due vincoli piuttosto rilevanti (sempre ispirati alla logica della responsabilit accentuata): a) lindebitamento pu aversi solo per finanziare spese di investimento (quindi con strumenti sufficientemente codificati, come i mutui); b) esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti contratti da Enti Locali e Regioni. La prospettiva si ha in un vero e proprio "mutamento" dei percorsi gestionali del complesso delle risorse: la decisione dellEnte Locale viene ad essere ora configurata come risultato di elaborazioni strategiche, determinante orientamenti "pesanti" in ordine ai flussi di spesa ed alla destinazione delle entrate, anche su base pluriennale.

Ancora sullabrogazione dei controlli sugli atti degli ee.ll. Alla vigilia della entrata in vigore (8 novembre 2001) della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3,recante modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione, assume assoluta rilevanza il dibattito che si acceso su una delle problematiche di maggior rilievo per gli enti locali, segnatamente la sorte dei controlli di legittimit sugli atti.

79

Nella specifica materia si sono formate due (potremmo cos definirle) scuole di pensiero. Una che sostiene limplicita abrogazione dei controlli a decorrere dalla data di entrata in vigore della l. n3/2001, laltra che sostiene la necessit di un espresso intervento del giudice delle leggi, a seguito di giudizio incidentale di legittimit costituzionale, ovvero lintervento del legislatore (regionale) per dare applicazione ai nuovi principi costituzionali (1). La tesi dei sostenitori della immediata abrogazione dei controlli si basa,in buona sostanza, sulle seguenti argomentazioni: 1) con labrogazione dellart. 130 della Costituzione venuta meno la copertura costituzionale ai controlli sugli enti locali; 2) larticolo 126, comma 1, del D.Lgvo 267/2000, nello stabilire quali atti sono assoggettati al controllo di legittimit, fa espresso riferimento allart. 130 della Costituzione; 3) nel nuovo Titolo V della Costituzione contenta tutta una serie di principi con i quali le norme statali in materia di controllo sarebbero assolutamente incompatibili,donde la loro abrogazione implicita. Si sostiene dallaltra parte (2) che,secondo il costante orientamento del Giudice delle leggi: 1) Costituisce fondamentale principio di diritto costituzionale quello secondo il quale la circostanza che una legge sia sospetta di incostituzionalit ovvero si ponga in rotta di collisione con i principi della Costituzione, non rende ex se inoperante o abrogata la norma stessa, ma presuppone una esplicita pronuncia da parte del Giudice delle leggi; 2) Lorientamento costante della giurisprudenza in base al quale, fra le diverse interpretazioni possibili di una norma deve preferirsi quella conforme alla Costituzione, non esime lo stesso giudice,nel caso di contrasto tra norme e trincio costituzionale,dal sollevare n via incidentale questione di legittimit costituzionale. Conseguentemente, lentrata in vigore della legge costituzionale non comporter alcuna implicita abrogazione delle norme in materia. A questo punto la domanda se le deliberazioni degli enti locali, dopo l8 novembre 2001, sono ancora assoggettate al controllo di legittimit e,quindi, devono essere ancora inviate allorgano di controllo che seguiter ad esercitare sulle stesse il controllo, resta senza una risposta univoca. Si deve,pertanto,ritenere che lapproccio alla problematica che ne occupa debba effettuarsi partendo da un diverso ordine di considerazioni,vale a dire che per sostenere la tesi della immediata cessazione dei controlli di legittimit sugli atti degli enti locali, pi che far leva sullistituto della abrogazione implicita delle disposizioni di legge previgenti alla riforma della Costituzione per incompatibilit delle stesse con i nuovi principi costituzionali (argomento, peraltro, che seppure non irrilevante pu essere, come visto, confutato), si debba, piuttosto, ragionare, in ordine allesercizio del controllo di legittimit, in termini di effettivit di potere e ricercare quale sia la fonte attributiva del potere stesso. Vale a dire che deve essere stabilito se limputazione della funzione di controllo di legittimit sugli atti degli enti locali ad un organo della regione (il cui carattere regionale rileva esclusivamente al fine della sua ascrizione allEnte Regione sotto il profilo strettamente organizzativo), sia da ascriversi allart. 130 della Costituzione, ovvero alle leggi statali emanate in materia di controlli. Infatti, posto che lattivit di controllo attivit funzionalizzata il cui espletamento si sostanzia, pertanto,nellesercizio di una funzione (amministrativa), affinch lesercizio della funzione stessa possa avvenire legittimamente necessario che esista, nellordinamento giuridico, una norma che riconosca, vale a dire attribuisca, a quel complesso organizzatorio lo specifico potere talch gli atti da esso posti in essere possano giungere ad effetto. Giova, pertanto,ricordare che gli enti locali, nel sistema delle leggi comunali provinciali di cui ai testi unici del 1934 e 1915 e al Regolamento del 1911, erano sottoposti a penetranti poteri di vigilanza, di controllo e tutela da parte dello Stato che li esercitava per il tramite di organi statali decentrati quali il Prefetto e la giunta Provinciale amministrativa,nonch a pi specifici e penetranti poteri di autorizzazione e approvazione,anche questi esercitati da organi statali di amministrazione attiva. Tale sistema di controllo era manifestamente in contrasto con il sistema costituzionale delle autonomie locali soprattutto sotto due specifici aspetti: il primo attinente alla

80

imputazione soggettiva di tali poteri e segnatamente ad organi statali di amministrazione attiva privi,pertanto,del carattere di neutralit, il secondo concernente il tipo di funzione di controllo attribuita a tali organi, non limitata a garantire la mera legalit degli atti, ma intesa a sindacarli anche nel merito. Questo sistema stato profondamente modificato dalla Costituzione che, allart. 130, ha stabilito che il controllo di legittimit sugli atti delle Province, dei Comuni e degli altri enti locali esercitato da un organo della regione, costituito nei modi stabiliti dalla legge della Repubblica. La norma, che comporta un duplice ordine di conseguenze circa il contenuto dei poteri di controlli e circa limputazione soggettiva degli stessi poteri, oltre ad aver avuto come conseguenza, per effetto delle trasformazioni apportate dal nuovo ordinamento degli enti locali, prima la trasformazione e, subito dopo, la soppressione del controllo di merito, oltre alla riduzione del controllo di legittimit alle principali deliberazioni dellente, ha altres comportato la sostituzione dellorgano dello Stato con un organo della Regione al quale ha attribuito la funzione di controllo sugli atti degli ee.ll., conseguentemente radicando nel medesimo organo il correlato potere (Un organo della Regione.e s e r c i t a il controllo di legittimit sugli atti delle province, dei Comuni e degli altri enti locali, cos recita(va) lart. 130 della Costituzione). A dare attuazione al precetto costituzionale ha provveduto la legge 62/53 la quale, dopo aver disposto listituzione dellorgano regionale, ha dettato norme riguardanti la sua composizione nonch il procedimento di controllo. Tale normativa stata, successivamente, ridisegnata dalla legge delle autonomie e,da ultimo, dal decreto legislativo n 267 del 2000 recante norme sullordinamento degli enti locali. Gli aspetti organizzativi sono stati disciplinati dalle leggi regionali. Ebbene, da quanto detto, emerge con tutta evidenza che la norma che ha radicato nellorgano regionale (CORECO) il potere di controllo di legittimit sugli atti degli ee.ll. lart. 130 della Costituzione, atteso che alle altre leggi della Repubblica il medesimo art. 130 ha demandato il compito di dare attuazione al precetto costituzionale provvedendo alla creazione, si potrebbe dire, in astratto dellorgano, mentre alla legge regionale era riservata la disciplina del dettaglio organizzatorio, vale a dire la messa in opera dellorgano. E di tutta evidenza che lorgano, una volta istituito e costituito (id est, messo in opera) ha esercitato il potere che gli era stato attribuito dallart. 130 della Costituzione. Ed allora, se la norma che ha radicato nellorgano regionale il potere di controllo sugli atti degli ee.ll. lart. 130 della Costituzione, non pu essere revocato in dubbio che per effetto della abrogazione dello stesso art. 130 lorgano regionale gi titolare del potere de quo stato privato del potere stesso atteso che venuta meno limputazione, ascrivibile alla ripetuta fonte costituzionale, della funzione di controllo allorgano regionale medesimo il quale, pertanto, in base allordinamento, non dispone pi di alcuna forza operativa mancando di qualsiasi signoria nel settore. La conseguenza dellabrogazione dellart. 130 della Costituzione, disposta dallart. 9 della legge costituzionale n 3/2001, , pertanto, di tutta evidenza: stata soppressa la fonte, di rango costituzionale, dellimputazione, allorgano regionale, della funzione di controllo sugli atti degli ee.ll., vale a dire che stata soppressa la fonte attributiva del correlato potere con la conseguenza che lorgano della regione, cio il CORECO, di cui allabrogato art. 130 Cost., anche a volerne ammettere la sopravvivenza,come da parte di alcuni si sostiene, in ordine alla funzione di controllo di legittimit sugli atti degli ee.ll. difetta di attribuzione, talch,nel caso in cui dovesse continuare ad esercitare arbitrariamente detto controllo porrebbe in essere atti amministrativi inesistenti o, pi correttamente, un comportamento senza potere. Da quanto fin qui detto,pertanto,discende che con lentrata in vigore della legge costituzionale 3/2001, cessando immediatamente di esistere nel nostro ordinamento listituto del controllo di cui allabrogato art. 130 della Costituzione, cessa anche lattivit di controllo del CORECO, talch cessa, altres, lobbligo di inviare allo stesso le deliberazioni degli organi collegiali degli ee.ll., le quali diverranno esecutive esclusivamente a norma dellart. 134,comma 3, el T.U. 267/2000. A questo punto ci si chieder come sia possibile affermare quanto detto in presenza del corpo legislativo, statale e regionale, in materia di controlli.

81

Ebbene,al riguardo deve essere, innanzitutto, rilevato che tutte le disposizioni di legge in materia di controlli si connotano come disposizioni di attuazione dellart. 130 della Costituzione. Si avuto modo, infatti, di rilevare che il ripetuto art. 130 demanda alla legge della Repubblica la disciplina della costituzione dellorgano regionale titolare della funzione di controllo e che, a tale compito, ha provveduto, in un primo tempo, la legge 10 febbraio 1953, n. 62, la cui disciplina stata, successivamente, ridisegnata dalle legge delle autonomie locali (l. 142/90 e successive sue modifiche e integrazioni) e da ultimo il D.Lgvo 267/2000. E innegabile,pertanto, che le predette leggi sono dirette a rendere possibile lapplicabilit del precetto costituzionale. Ed allora, poich il precetto costituzionale al quale le leggi in materia di controlli hanno dato attuazione stato espunto dallordinamento giuridico per effetto della abrogazione della norma che quel precetto conteneva, conseguentemente cessa la vigenza delle leggi attuative del precetto medesimo per sopravvenuta impossibilit di dare esecuzione alle leggi stesse. Infatti, la cessazione della vigenza di una intera legge o di sue singole statuizioni pu verificarsi,oltre che a seguito di abrogazione e di dichiarazione di illegittimit costituzionale, anche per cause diverse, quali il compimento del termine o lavverarsi della condizione (fissati nella stessa legge o in altre leggi), per la fine della sua vigenza ( il che avviene per le disposizioni legislative temporanee, tra le quali rientrano quelle comunemente denominate transitorie) e, appunto, per la sopravvenuta impossibilit di dare esecuzione alla legge stessa (3). DIEGO FODERINI (Segretario e Direttore Generale del Comune di Affi VR) Rinascita del federalismo territoriale, riforma dellordinamento delle autonomie locali e ridefinizione del ruolo del segretario comunale Par. 1 I principi ispiratori della riforma delle autonomie locali. Lassetto odierno delle autonomie locali non probabilmente quello definitivo. Troppo numerosi ed evidenti sono gli scompensi che la concreta applicazione della recente normativa ha determinato. Lindividuazione dei principi ispiratori dellattuale processo di riforma e lesame degli effetti negativi prodottisi, mediante una panoramica ampia ma nello stesso tempo anche sintetica della situazione attuale, pu costituire la base utile allindividuazione dei possibili correttivi da introdurre. I principi in questione sono cos sintetizzabili (trattandosi di principi, si eviter il rinvio alle eventuali specifiche norme che ne sono espressione): - attribuzione di nuovi e pi ampi poteri a Province e Comuni. Il riconoscimento di maggiori poteri deriva in gran parte dallintroduzione dellelezione diretta del Sindaco e del Presidente della Provincia (i quali divengono cos immediata espressione della volont popolare), e dalla previsione di un sistema elettorale che premia la lista o le liste vincenti in termini di assegnazione di seggi nel Consiglio comunale o provinciale. Il notevolissimo rafforzamento della capacit rappresentativa del Sindaco e del Presidente della Provincia, unitamente alla maggiore governabilit derivanti dalla riforma del sistema elettorale, costituiscono fattori che Comuni e Province utilizzano come leve per lattribuzione di sempre maggiori poteri e competenze; - assegnazione di un ruolo centrale, tra gli organi politici (Sindaco o Presidente, Giunta e Consiglio), al Sindaco ed al Presidente della Provincia, intendendosi cos favorire unattivit indirizzata con decisione al raggiungimento degli indirizzi e degli obiettivi stabiliti e quindi alla soddisfazione dellinteresse della collettivit locale. Gli organi collegiali, per loro stessa natura, non sono invece ritenuti idonei allo scopo. La Giunta comunale adempie ad un semplice ruolo di collaborazione con il Sindaco e con il Presidente della Provincia nel governo dei rispettivi enti ed composta di Assessori nominati, e revocati, dal capo dellamministrazione secondo criteri di carattere fiduciario. Il Consiglio comunale possiede invece una competenza ristretta limitata agli atti fondamentali espressamente enumerati dalla legge. Il capo dellamministrazione, in forza del sistema elettorale relativo agli enti locali, potr comunque contare sullappoggio del Consiglio;

82

- centralit del Comune e della Provincia nellorganizzazione pubblica, al fine di favorire la realizzazione del principio di sussidiariet verticale ed orizzontale. Tali enti, in virt della loro maggiore vicinanza con i cittadini, infatti, sono in condizione di coglierne meglio i bisogni e le esigenze e di sollecitarne la partecipazione e lintervento attivo in ambiti tradizionalmente pubblici; - limitazione dei mandati a Sindaco o Presidente della Provincia. Le stesse persone fisiche non possono occupare la medesima carica per pi di due mandati consecutivi. La limitazione assolve ad una duplice finalit, intendendo da una parte impedire il consolidarsi di posizioni di potere eccessive conseguenti allelezione diretta e dallaltra favorire il ricambio dei vertici locali contro il professionalizzarsi dellattivit politica. Il divieto dunque principalmente ideato e strutturato come un contrappeso alla crescente autonomia di Comuni e Provincie, a garanzia dellunitariet ed indivisibilit dellordinamento; - responsabilizzazione delle autonomie locali sotto il profilo economico e finanziario. La finanza degli enti locali sempre pi basata su entrate proprie, di natura sostanzialmente tributaria, piuttosto che su trasferimenti erariali, provenienti cio dallo Stato. Quanto pi lente sar gestito in modo efficace, efficiente ed economico tante pi risorse saranno disponibili per la realizzazione di opere pubbliche e per il perseguimento degli obiettivi prospettati con il programma elettorale. Gli amministratori locali dovranno rispondere di fronte alla collettivit che li ha eletti dei tributi e delle aliquote imposte in rapporto ai risultati ottenuti in termini di servizi resi e di prestazioni erogate; - abrogazione delle norme che imponevano, con carattere generale, modelli organizzativi predefiniti, assegnando ai singoli enti il compito di predisporre lorganizzazione interna ritenuta maggiormente idonea al perseguimento degli interessi della collettivit locale e quindi dei programmi risultanti dal programma elettorale. La legge si limita a stabilire solamente gli elementi essenziali che debbono caratterizzare tutti gli enti locali, qualunque sia la struttura organizzativa adottata. Cos, ad esempio, tutti gli enti debbono obbligatoriamente possedere un Segretario comunale o provinciale, per lassolvimento dei compiti che la normativa gli assegna. Per il resto, Comuni e Province non rinvengono praticamente altra limitazione che quella derivante dalle proprie disponibilit e capacit finanziarie. La competenza alla definizione dellorganizzazione dellente spetta principalmente alla Giunta comunale, che vi provvede attraverso il regolamento sullordinamento degli uffici e dei servizi. Lassegnazione della competenza alla Giunta, anzich al Consiglio, consente di introdurre nellorganizzazione, in modo rapido ed agevole, gli adeguamenti ed anche le modifiche sostanziali che si ritengano necessarie od opportune. La struttura organizzativa adottata dallente acquisisce quindi carattere flessibile; - soppressione pressoch totale dei tradizionali controlli amministrativi di legittimit sugli enti locali mediante labolizione del visto di legittimit del Segretario comunale ed il ridimensionamento della competenza dei Comitati Regionali di Controllo. Ci sul presupposto che il riscontro della legittimit sui singoli atti e provvedimenti amministrativi competa allautorit giudiziaria e non alla struttura burocratica, la quale ha invece il diverso compito di raggiungere in modo legittimo gli obiettivi stabiliti dallautorit politica dellente di appartenenza per il soddisfacimento degli interessi della collettivit amministrata. Si afferma in questo modo molto chiaramente il primato degli organi rappresentativi, in quanto democraticamente eletti o comunque espressione della collettivit di riferimento, su quelli burocratici. E lautorit politica a porre gli obiettivi ed a verificarne il raggiungimento da parte della dirigenza; - introduzione del controllo di gestione, dei controlli interni e di altri strumenti di verifica e monitoraggio dellattivit svolta dai dirigenti, mutuandoli dallesperienza privatistica ed adattandoli alle specificit del contesto pubblico. La verifica di legittimit degli atti e dei comportamenti adottati non assume rilievo autonomo ma si svolge nel contesto della valutazione dellattivit di perseguimento degli obiettivi assegnati, acquisendo cos un significato sostanziale diverso da quello attribuitogli dalla precedente normativa. Un atto od un comportamento perfettamente legittimo potranno cos essere valutati negativamente qualora siano stati la causa o la concausa del mancato raggiungimento dellobiettivo, sempre che il funzionario avesse la possibilit di adottare un diverso atto o comportamento anchesso perfettamente legittimo ma maggiormente idoneo al raggiungimento dello scopo. La legittimit degli

83

atti adottati e dei comportamento tenuti sono dunque il presupposto indefettibile per la valutazione positiva delloperato del dirigente; - garanzia della legittimit dellazione amministrativa degli enti locali, a seguito della soppressione delle tipologie di controlli previsti dalla normativa precedente, mediante laffermazione e la traduzione in numerose normative di settore, del principio di netta separazione tra funzioni di natura gestionale, di competenza dei dirigenti, e funzioni di indirizzo e controllo, spettanti agli organi rappresentativi della popolazione. La gestione riguarda le attivit e gli atti che debbono essere posti in essere in forza di legge o per il perseguimento degli indirizzi e degli obiettivi assegnati. Gli unici apprezzamenti discrezionali ammessi sono quelli finalizzati a stabilire lopportunit di adozione dellatto, quando lo stesso non risulti necessario in forza di legge, nonch la ricorrenza dei presupposti e dei requisiti prescritti dalla normativa. Mediante lattivit di indirizzo, invece, gli organi politici scelgono gli obiettivi da perseguire tra quelli possibili e legittimi (ad es. la realizzazione di una strada piuttosto che di una palestra), assegnandoli ai dirigenti per il concreto perseguimento. Lattivit gestionale riservata alla competenza esclusiva dei dirigenti, senza possibilit di intervento sostitutivo del Sindaco, del Presidente o degli Assessori delegati. Si vuole in questo modo garantire che la gestione, vale a dire lattivit amministrativa specifica e concreta avente incidenza sulla sfera giuridica dei singoli, si svolga in modo neutrale ed imparziale. I dirigenti, infatti, si qualificano innanzi tutto per le loro competenze specialistiche, accertate mediante il corso-concorso, il concorso o la selezione che necessario aver superato per acquisire la qualifica. La conformit a legge ed alla normativa applicabile del loro operato dovrebbe inoltre essere assicurata dalle numerose responsabilit (disciplinare, amministrativa, civile, contabile e penale, oltre a quella per mancato raggiungimento degli obiettivi), ad essi riferite; - introduzione dellamministrazione per attivit. La gestione deve svolgersi in modo efficace, efficiente ed economico. Il dirigente non deve preoccuparsi esclusivamente della legittimit dei singoli atti adottati ma deve coordinare la propria azione in modo da perseguire gli obiettivi posti dallautorit politica. La dirigenza deve quindi poter disporre in autonomia di adeguate risorse umane, finanziarie e strumentali, da organizzare e dirigere. Il mancato raggiungimento degli obiettivi imputabile al funzionario, ne comporter responsabilit di differente entit sotto il profilo economico e giuridico, in rapporto alla gravit dellinadempimento. Il rispetto della legge e della norma cessa dunque di costituire il fine esclusivo delle strutture pubbliche per divenire la modalit obbligatoria di erogazione delle prestazioni e dei servizi da fornire allutenza o comunque il mezzo necessario per perseguire tale fine. Ci determina il superamento della tradizionale e rigida strutturazione degli apparati pubblici per competenze (mediante la distinzione in settori, aree, ripartizioni od altre articolazioni aventi attribuzioni specifiche in relazione ad ambiti predefiniti di attivit), in favore di modelli organizzativi molto pi flessibili ed elastici in quanto orientati a fornire al cittadino utilit certe, ovvero prodotti completi e definiti, ovvero ancora risposte completamente esaurienti. E nellambito di tale logica che nascono prima gli Uffici Relazioni con il Pubblico e poi gli Sportelli Unici (per le attivit produttive, per gli espropri, per ledilizia, ecc.). Lattivit degli Sportelli Unici, in particolare, si caratterizza per la trasversalit rispetto alle competenze delle aree, dei settori, delle unit o delle ripartizioni del singolo ente; - correlazione di una parte considerevole della retribuzione della dirigenza alla capacit di perseguire gli obiettivi assegnati. Tale logica riferita, mutatis mutandis, anche al personale non dirigenziale. Il ruolo della contrattazione collettiva integrativa, a livello di singolo ente, sotto tale profilo, ne risulta notevolmente ampliato. Tutto il personale diviene cos oggetto di processi valutativi di carattere permanente al deliberato scopo di agganciare la progressione giuridica ed economica alle capacit ed ai risultati prodotti nellesercizio dellattivit lavorativa. Ci unitamente ad una ulteriore spinta verso la privatizzazione e ad una maggiore flessibilit del rapporto di lavoro. Con riferimento al personale non dirigenziale, in particolare, i contratti collettivi eliminano le precedenti otto qualifiche funzionali ed introducono quattro categorie (A, B, C e D), prevedendo lesigibilit di tutte le prestazioni riconducibili alla categoria di appartenenza . La catena di comando viene cos notevolmente appiattita e semplificata allo scopo di predisporla al raggiungimento degli obiettivi stabiliti, secondo i modelli aziendali. Le piante organiche, per le quali aveva competenza il Consiglio comunale, sono soppresse e sostituite dalle dotazioni organiche, di

84

competenza della Giunta. I dirigenti gestiscono i rapporti con i lavoratori con la capacit ed i poteri del privato datore di lavoro. Circa le forme di reclutamento, il concorso pubblico cessa di essere la regola generale. Gli enti locali possono stabilire discipline differenziate per laccesso allimpiego vincolate solamente al rispetto dei principi stabiliti dalla legge. La previsione, allinterno di ciascuna categoria, di numerose classi stipendiali, alle quali il lavoratore potr accedere previa periodica valutazione positiva da parte degli organi preposti, unitamente alleliminazione dei precedenti impedimenti normativi e contrattuali alleffettuazione di concorsi interni e di selezioni riservate al personale dipendente, rappresentano fattori che dovrebbero contribuire allincentivazione permanente del personale; - conferimento al Sindaco ed al Presidente della Provincia della competenza alla nomina dei dirigenti responsabili degli uffici e dei servizi ed al controllo del loro operato, in modo da assicurare il raccordo tra attivit di indirizzo e programmazione ed attivit gestionale. Il capo dellamministrazione pu sanzionare il dirigente che non sia capace di realizzare gli obiettivi, o che non voglia farlo, con misure diversificate, dal mancato rinnovo dellincarico, alla mancata attribuzione della retribuzione di risultato, sino ad arrivare, nei casi di particolare gravit, al licenziamento. Al fine di evitare interferenze ingiustificate sullesercizio dellattivit dei dirigenti, compromettendone limparzialit e la legittimit, tuttavia, il Sindaco od il Presidente della Provincia non potranno far valere direttamente la responsabilit dirigenziale ma dovranno basarsi sulle verifiche compiute da organi e servizi di controllo aventi natura tecnica, primo fra tutti il nucleo di valutazione; - applicazione del principio di separazione tra compiti di indirizzo e controllo e compiti di carattere gestionale anche negli enti privi di dirigenza. Le funzioni dirigenziali saranno in tali enti esercitate dai dipendenti apicali, indipendentemente dalla categoria di inquadramento, nominati dal capo dellamministrazione. Il Sindaco potr anche decidere di attribuire la responsabilit gestionale, con riferimento ad uno o pi servizi, al Segretario comunale, in coerenza con il ruolo a geometria variabile ad esso assegnato dallordinamento. La legittimit e la neutralit dellazione amministrativa che la separazione tra funzioni gestionali e di indirizzo e controllo dovrebbe garantire inducono invece ad escludere, pur in assenza di una espressa disposizione, che il Direttore Generale possa svolgere attivit di natura gestionale. Ci a meno che le funzioni di Direttore non siano svolte dal Segretario comunale, a motivo delle competenze specialistiche e delle capacit tecniche proprie di questultima figura. A tutela del suddetto principio la legge esclude, ma solo in un primo momento, che il Sindaco o gli Assessori possano assumere la responsabilit degli uffici e dei servizi; - notevole ampliamento della possibilit di ricorrere a professionalit esterne o ad incarichi dirigenziali a tempo determinato, in relazione alla disciplina contenuta nel regolamento sullordinamento degli uffici e dei servizi e nei limiti posti dalla legge, al fine di agevolare lattivit di perseguimento degli obiettivi stabiliti in caso di carenza allinterno dellente di figure idonee; - obbligatoriet della presenza del Segretario comunale o provinciale presso ciascun ente locale. La legge, tuttavia, gli assegna espressamente funzioni generiche ed indeterminate e, tutto sommato, marginali, comportandone, di fatto, il congelamento. Se ne garantisce, in altri termini, la sopravvivenza ma si attribuisce al Sindaco ed al Presidente della Provincia il potere di riservargli una posizione centrale nellorganizzazione dellente e nel perseguimento degli obiettivi localmente determinati o di relegarlo ai margini della struttura, privandolo di qualunque compito significativo, con tutta una gamma di soluzioni intermedie rimesse sempre alla volont del capo dellamministrazione. Il Segretario nominato dal Sindaco e dal Presidente, che lo scelgono tra gli iscritti in un Apposito Albo gestito dallAgenzia Autonoma per la Gestione dei Segretari comunali e provinciali; - riconoscimento al Sindaco dei Comuni di media e grande dimensione, con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, ed al Presidente della Provincia della possibilit di nominare un Direttore Generale avente lo specifico compito di realizzare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dellente. E per tale motivo che la nomina diretta, fiduciaria e non richiede il preventivo esperimento di un concorso o di una selezione. La legge non prescrive alcun requisito minimo, n det, n di titolo di studio, n desperienza, n di preparazione. Ci sul presupposto inespresso che eventuali scelte errate comportino la mancata realizzazione del programma elettorale e saranno quindi adeguatamente sanzionate dallelettorato al

85

quale Sindaco e Presidente sono chiamati a rispondere. Il capo dellamministrazione pu decidere, se lo ritiene, di conferire le funzioni di Direttore Generale al Segretario, indipendentemente dalla popolazione del Comune. Par. 2 Gli esiti prodotti dalla riforma nei Comuni di maggiori dimensioni e nelle Province. Lapplicazione della riforma, ispirata ai principi esposti nel paragrafo precedente, ha prodotto nei Comuni di maggiori dimensioni numerosi effetti indesiderati. Si segnalano di seguito quelli che si ritengono maggiormente rilevanti: - il regolamento sullordinamento degli uffici e dei servizi, assegnato dalla legge alla competenza della Giunta al fine di consentirne lagevole e tempestiva adozione, modifica ed integrazione in corrispondenza con le variabili esigenze organizzative interne, si frequentemente trasformato in uno strumento che ha consentito allorgano politico di continuare a compiere attivit di gestione con riferimento alle materie oggetti di disciplina. Le disposizioni regolamentari possono infatti essere rimaneggiate integralmente od in modo parziale velocemente e senza alcuna limitazione. Tale possibilit ne ha indotto lutilizzo quale potente mezzo di condizionamento dellattivit dei dirigenti e di tutto il personale dipendente. Il carattere generale ed astratto delle nome regolamentari quindi non di rado solamente apparente, specie nei Comuni di medie dimensioni.; - gli strumenti di incentivazione del personale sono stati spesso utilizzati in modo gravemente distorto, in alcuni casi consapevolmente ed a fini clientelari o ad altri scopi, in altri per lincapacit delle amministrazioni di resistere alle fortissime pressioni sindacali. Con la deleteria conseguenza dellavanzamento fulmineo e di massa dei lavoratori alle posizioni pi elevate, senza alcuna seria verifica delle capacit e del merito e senza alcuna rilevante contropartita in termini di innalzamento della quantit e qualit delle prestazioni lavorative rese. Linteresse pubblico, costituzionalmente riconosciuto, allo svolgimento di procedure selettive comparative aperte a tutti, in modo da garantire a tutti i cittadini in possesso dei requisiti necessari la possibilit di accedere ai pubblici uffici e da consentire alla pubblica amministrazione di individuare il soggetto in possesso delle maggiori capacit ed attitudini in rapporto al posto da ricoprire, ne risulta cos inutilmente sacrificato; - lincapacit diffusa ed evidente delle amministrazioni di gestire le logiche della contrattazione aziendale ha provocato il considerevole ed ingiustificato aumento degli oneri per il personale, con la conseguente distrazione di quote consistenti di risorse pubbliche da pi proficue destinazioni. Si inoltre riproposta, in termini particolarmente preoccupanti per la velocit di estensione, la c.d. "giungla retributiva e delle carriere", che lordinamento aveva cercato in precedenza di estirpare attraverso lintroduzione delle qualifiche funzionali e della regola del concorso pubblico per il passaggio alle qualifiche superiori. Il trattamento giuridico ed economico di lavoratori, pur appartenenti ad un medesimo Comparto di contrattazione ed inquadrati nella stessa categoria e profilo professionale, dipende in misura considerevole dalla semplice appartenenza ad un certo ente piuttosto che ad un altro. Ci indipendentemente dalleffettivo merito individuale misurato mediante appropriati ed efficienti meccanismi di valutazione. Lassenza dei suddetti meccanismi, o del loro utilizzo, trasforma cos le differenziazioni, da possibile potente leva di innovazione ed innalzamento delle prestazioni individuali, in ingiustificata sperequazione tra lavoratori svolgenti attivit del tutto analoghe, rendendo illusoria la omogeneit di disciplina posta nel Contratto collettivo nazionale; - la legge non ha definito gli esatti ambiti di competenza del Direttore generale, del Segretario e della dirigenza nei loro reciproci rapporti, rimettendo tale compito ai singoli enti. Le soluzioni adottate dai Comuni sono le pi diverse. La legge , in particolare, attribuisce direttamente al Sindaco, senza neppure la mediazione della normativa regolamentare, il potere di attribuire al Segretario lo svolgimento dei compiti che, volta per volta, ritenga opportuni, potendo anche decidere di conferirgli la responsabilit dirigenziale di uno o pi servizi. Il regolamento sullordinamento degli uffici e dei servizi, daltra parte, in numerosi enti, ha riconosciuto al Direttore Generale, in assenza di una specifica norma di legge che lo vietasse ed in ragione della sua posizione sovraordinata, la capacit di adottare atti di natura gestionale, anche in sostituzione dei dirigenti. La situazione descritta comporta che Segretario, Direttore e dirigenti potrebbero avere competenza in ordine a medesimi atti od attivit, senza che

86

tra essi intercorra un rapporto gerarchico. Lassenza di rapporto gerarchico comporta che ciascuna figura risponder distintamente e separatamente dalle altre del proprio operato. La responsabilit delladozione dellatto o del compimento dellattivit non potr quindi essere ricondotta al soggetto che si colloca al vertice della struttura, anche se abbia provveduto altro organo ad esso formalmente sottoposto. In tale situazione lautorit politica potr esercitare convincenti motivi di pressione sulla figura astrattamente competente in via ordinaria. La mancata adesione alle richieste potrebbe infatti pregiudicare lo stipendio, la carriera e forse anche il posto senza impedire ladozione dellatto od il compimento dellattivit da parte di altro organo dello stesso ente; - la soppressione dei tradizionali controlli di legittimit, di carattere formale, non stata accompagnata dallintroduzione di strumenti idonei a garantire che lattivit amministrativa intesa al perseguimento degli indirizzi e degli obiettivi si svolga nel rispetto sostanziale della normativa nazionale. Il Sindaco ed il Presidente della Provincia nominano e revocano il Segretario comunale, decidono se avvalersi o meno del Direttore Generale o se conferire le relative funzioni al Segretario comunale, stabiliscono lindennit da attribuire al Segretario in caso di conferimento delle funzioni di Direttore od il compenso da corrispondere al Direttore esterno, conferiscono ai dirigenti la responsabilit degli uffici e dei servizi e ne determinano quindi, in misura considerevole, la retribuzione. Tali poteri, se da una parte valgono a garantire che lattivit del Segretario comunale, del Direttore Generale e dei dirigenti sia effettivamente intesa al perseguimento degli indirizzi e degli obiettivi stabiliti, dallaltra determina una situazione di forte soggezione delle stesse figure, le quali non sono comprensibilmente ed evidentemente in condizione di garantire losservanza della normativa nazionale. Il Segretario comunale, in particolare, nel caso in cui non gli siano state attribuite dal Sindaco le funzioni di Direttore, risulta del tutto sprovvisto di qualunque strumento in grado di incidere efficacemente sullazione amministrativa dellente. La sua opera, in tale ipotesi, di semplice supporto, dovendo egli svolgere "compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dellente in ordine alla conformit dellazione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti"; - a fronte dellassenza di adeguati strumenti di controllo interno, i controlli esterni si riducono sostanzialmente a quelli esercitati dallautorit giudiziaria, i quali si rivelano del tutto inadeguati. I motivi dellinadeguatezza sono da rinvenire innanzi tutto nella loro natura successiva, non potendo essi prevenire latto od il comportamento illegittimo ed impedirne ladozione. Il sistema giudiziario, in secondo luogo, notoriamente ingolfato e con arretrati spaventosi. La prospettiva dellavvio di un procedimento giudiziario, di natura penale, amministrativa, civile o contabile, non costituisce un deterrente efficace. I ritardi e la lentezza dei processi, unitamente alla altrettanto notoria complessit e contradditoriet della normativa italiana, agevolano anzi frequentemente comportamenti di dubbia legittimit da parte dei funzionari pi spregiudicati mentre hanno un effetto paralizzante rispetto a quelli maggiormente rispettosi della normativa; - la legge riconosce al Presidente della Provincia ed al Sindaco dei Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti (salva per i Comuni con popolazione inferiore la possibilit di convenzionarsi sino al raggiungimento della popolazione richiesta), la facolt di nomina del Direttore Generale, al di fuori della dotazione organica e con contratto a tempo determinato, secondo i criteri stabiliti nel regolamento sullordinamento degli uffici e dei servizi. Il Direttore Generale ha il compito di attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo e di sovrintendere alla gestione dellente in modo da perseguire livelli ottimali di efficacia e di efficienza. La scelta del capo dellamministrazione deve dunque porsi in rapporto agli indirizzi ed agli obiettivi da realizzare. Anche la scelta del Segretario, tuttavia, risulta in rapporto agli stessi indirizzi ed obiettivi. Lincarico del Segretario, infatti, ha durata corrispondente a quella del mandato del Sindaco o del Presidente della Provincia e cessa automaticamente con la cessazione del mandato del capo dellamministrazione. In questa situazione risulta altissimo il rischio di conflitto tra le due figure, anche in considerazione del ruolo di supremazia, allinterno della struttura burocratica, svolto dal Segretario in virt della normativa precedente. N sembra che la soluzione prevista dallordinamento, consistente nella disciplina dei rapporti tra Direttore e Segretario da

87

parte del Sindaco o del Presidente della Provincia contestualmente allatto di nomina del Direttore, possa costituire un rimedio adeguato. Par. 3 Gli esiti della riforma nei Comuni di minore entit. Le dimensioni della grandissima maggioranza dei Comuni italiani sono ridotte o ridottissime. La riforma ha prodotto su tali enti effetti indesiderati particolari, che si assommano di frequente a quelli provocati negli enti di maggiori dimensioni. In particolare: - i Comuni di minore entit si trovano nelloggettiva impossibilit di fruire consapevolmente ed effettivamente della pi ampia autonomia riconosciuta. Ci a motivo essenzialmente della carenza delle risorse finanziarie ed umane necessarie. La pianificazione e programmazione delle attivit nel medio e lungo periodo diviene cos un fastidioso adempimento imposto dalle diverse normative di settore alle quali occorre ottemperare, ad esempio, in sede di predisposizione del bilancio preventivo o della formazione del piano delle opere. Non sono invece percepite, indipendentemente dalle prescrizioni della normativa, quali fondamentali strumenti per il perseguimento degli interessi strategici, non contingenti, della collettivit amministrata; - le prestazioni finali rese al cittadino sono di qualit scadente od hanno comunque un costo eccessivo. La dimensione territoriale e demografica dei singoli Comuni spesso insufficiente ad assicurare una gestione efficace, efficiente ed economica. Con la conseguenza che ciascun Comune impegnato nellerogazione di servizi e prestazioni per le quali non dispone di personale e di risorse adeguate. Lo stesso personale e le stesse risorse potrebbero invece produrre risultati ottimali laddove venissero gestite con riferimento a pi ampi ambiti, producendo considerevoli economie di scala; - la realizzazione della riforma e leffettivo potenziamento dellautonomia dei Comuni ad opera di numerosissime discipline di settore si realizza mediante labrogazione implicita di gran parte della disciplina precedente e la sua sostituzione con nuovi corpi normativi, soggetti a continui aggiustamenti. Si tratta di una situazione presumibilmente non temporanea in quanto derivante dalla incessante e rapidissima evoluzione degli interessi pubblici in corrispondenza con la altrettanto continua e velocissima evoluzione delle situazioni oggetto di regolamentazione. Ci esige una capacit di adeguamento, di orientamento e di analisi che il personale dei piccoli Comuni non possiede n pu essergli comunque legittimamente richiesta, non essendo riconducibile alle mansioni della categoria di inquadramento. Lincidenza delle nuove normative nelle realt pi piccole ha anzi prodotto una generalizzata despecializzazione del personale in servizio; - le spese per il personale sono cresciute in modo consistente in conseguenza soprattutto dellattribuzione delle indennit contrattuali ai dipendenti incaricati delle posizioni organizzative o della responsabilit degli uffici e dei servizi. Alle maggiori spese non corrisponde una generale ed effettiva conduzione dellattivit secondo principi di imparzialit, legalit, efficacia, efficienza ed economicit. Ne invece derivato, quasi esclusivamente, un considerevole aumento della pressione della fiscalit locale. Al fine di assicurare anche negli enti pi piccoli leffettivit del principio di separazione tra compiti gestionali e di indirizzo e controllo, la legge prescrive lassegnazione delle funzioni di carattere dirigenziale al personale inquadrato in categoria C o D (corrispondenti alle precedenti VI, VII o VIII qualifiche funzionali). Ma lassenza, allinterno dellente, di dirigenti non costituisce certo un fatto che valga da solo a conferire ai dipendenti apicali presenti, appartenenti per lo pi a categorie medio-basse, le capacit necessarie allo svolgimento delle funzioni proprie della dirigenza, essendo le stesse in relazione allindividuo e non al concreto contesto organizzativo dove questo opera. Lattribuzione della responsabilit degli uffici e dei servizi, con o senza riconoscimento delle posizioni organizzative, si risolve dunque frequentemente nellassegnazione delle funzioni proprie della qualifica dirigenziale a personale collocato in categorie anche ulteriormente inferiori a quella immediatamente sottostante, per il tempo determinato dal Sindaco e non stabilito da alcuna norma di legge o contrattuale. Ci senza alcuna preventiva ed oggettiva verifica tecnica circa lattitudine dei dipendenti interessati in rapporto alle funzioni dirigenziali. La procedura di reclutamento dagli stessi sostenuta per lassunzione nellente risulta infatti in relazione alla categoria di effettivo inquadramento e quindi allassolvimento di funzioni di carattere esecutivo od impiegatizio;

88

- il personale incaricato delle posizioni organizzative e della responsabilit degli uffici e dei servizi spesso in possesso di competenze tecniche modeste e linesistente o scarsa preparazione professionale allo svolgimento di funzioni dirigenziali lo rende particolarmente sensibile alle pressioni della parte politica. Senza contare che frequentemente uno stesso lavoratore nominato dal Sindaco responsabile di aree o settori assolutamente eterogenei, con nessun altro dipendente assegnato oltre se stesso. La ristrettezza dei contesti di riferimento, costituiti spesso da qualche centinaio di cittadini, e le scarse risorse a disposizione, rendono praticamente impossibile ogni tentativo di distinzione tra attivit di indirizzo e controllo ed attivit di carattere gestionale. Lautorit politica, in aggiunta, omette di esercitare lattivit di indirizzo e di controllo pi che per effettiva incapacit, per mantenere un forte potere decisionale in relazione ai casi specifici e concreti. Il principio di separazione di funzioni si risolve dunque in una dispendiosa e defatigante duplicazione di atti che da una parte consegna allautorit politica la potest decisionale sulle singole situazioni di rilevanza gestionale e dallaltra trasferisce le responsabilit relative al dipendente incaricato, il quale si trova cos a formalizzare decisioni assunte da altri ed a doverne rispondere nelle sedi legali; - il conferimento della responsabilit degli uffici e dei servizi, e quindi lassegnazione di funzioni di oggettivo carattere dirigenziale a dipendenti comunali inquadrati in categorie sottordinate, seppure espressamente previsto dalla legge e dalla contrattazione collettiva, determina una situazione di conflitto con i principi dellordinamento giuridico e con la disciplina comunitaria. In particolare: - il lavoratore non viene adibito allo svolgimento delle mansioni per le quali stato assunto, come prescrive la vigente normativa civilistica e la stessa specifica disciplina contrattuale applicabile, ma a mansioni che nella gran parte dei casi sono addirittura ulteriori rispetto a quelle immediatamente superiori; - lassegnazione delle mansioni dirigenziali a personale privo della relativa qualifica costituisce lordinario mezzo per assicurare la separazione dellattivit gestionale da quella politica di indirizzo e di controllo. Non quindi in rapporto a situazioni di carattere eccezionale e contingente n soggetta ad una durata predeterminata dalla legge o dalla normativa contrattuale. Il Sindaco decide se e per quanto tempo conferire le relative funzioni, senza che linteressato, in alcun caso, possa acquisire definitivamente la qualifica corrispondente alle mansioni superiori attribuite; - il lavoratore incaricato della responsabilit degli uffici e dei servizi non matura il diritto, neppure per il periodo di effettivo svolgimento, alla retribuzione stabilita per il personale avente qualifica dirigenziale. Ad esso compete invece solamente la retribuzione aggiuntiva onnicomprensiva prevista dalla contrattazione collettiva, per un importo complessivamente molto inferiore a quello spettante alla dirigenza e spesso di poco superiore a quello altrimenti percepito in virt delle voci del salario accessorio previste per il personale sub-dirigenziale (straordinari, produttivit, ecc.); - il conferimento delle funzioni avviene senza previo esperimento di alcuna verifica tecnica delle attitudini e capacit dirigenziali del soggetto ma per scelta di un organo politico; - la possibilit di mancato rinnovo dellincarico alla scadenza, od anche di revoca in un momento antecedente, cos come la possibilit di conferimento delle funzioni a soggetti esterni alla struttura comunale, nonch la variabilit del compenso aggiuntivo connesso ai compiti assegnati, da determinare entro lampia forbice stabilita dal Contratto, sono fattori che sottopongono i responsabili degli uffici e dei sevizi alla volont del Sindaco e rendono la separazione di competenze di assai difficile realizzazione. I nuclei di valutazione ed i servizi di controllo interno, laddove istituti, non rappresentano un efficace scudo contro comportamenti arbitrari in quanto per lo pi composti da individui di fiducia dellamministrazione, soggetti anchessi al mancato rinnovo dellincarico ed alla revoca. Il compito dei componenti il nucleo consiste molto spesso nel reperire e fornire allautorit politica gli elementi per giustificare decisioni gi assunte; - a fronte della situazione prospettata, il Segretario comunale non ha gli strumenti per svolgere un ruolo che possa rappresentare un valido correttivo ed una affidabile garanzia per i cittadini ed i dipendenti. Anche nel caso in cui gli siano conferite le funzioni di Direttore Generale, infatti, tutti i poteri gli derivano dal Sindaco, il quale nello stesso modo in cui li ha conferiti pu anche decidere di toglierli. La condizione giuridica ed economica del Segretario, cos come per i dipendenti, dipende in

89

grandissima parte dalla volont del capo dellamministrazione. La possibilit della non riconferma a seguito del rinnovo dellamministrazione, ed il conseguente collocamento in disponibilit, influisce pesantemente su qualunque decisione e comportamento, determinando un sostanziale ed indiscutibile allineamento con le posizioni del Sindaco; - situazioni in tutto analoghe e disciplinate dettagliatamente dalla normativa nazionale, risultano considerate e trattate in modo anche molto differenziato in relazione al Comune nel quale si verificano. Non esiste alcun meccanismo che possa garantire lapplicazione uniforme, su tutto il territorio nazionale, di una certa disposizione di legge, neppure qualora lordinamento attribuisca ad essa il carattere della tassativit e dellinderogabilit. Ci determina a volte gravi disparit di trattamento ed evidenti violazioni del principio di eguaglianza, con nessun altro rimedio per il cittadino se non il ricorso allautorit giudiziaria, la quale tuttavia non in grado di fornire risposte in tempi ragionevoli e non rappresenta quindi un valido rimedio. Anche gli standard di qualit delle prestazioni rese ai cittadini variano notevolmente in relazione al Comune di residenza, creando sperequazioni che solo occasionalmente trovano corrispondenza in una pressione tributaria differenziata; - la normativa non introduce correttivi sufficienti per recuperare leccessivo frazionamento delle realt locali. Le unioni e le altre forme di gestione associata o convenzionata di servizi e funzioni risultano rimesse alla volont dei singoli enti. La creazione di nuove, pi consistenti e razionali entit, daltra parte, diminuirebbe notevolmente il peso politico e sociale dei Comuni di minore dimensione che in esse decidessero di confluire. Ci determina, paradossalmente, lestrema diffidenza od avversione proprio da parte dei Comuni pi piccoli e con meno risorse, i quali non rinvengono la propria ragion dessere in nessuna particolare e fondata motivazione di carattere geografico, storico, culturale o di altra natura. Le pur cospicue incentivazioni finanziarie previste dallordinamento non appaiono dunque uno strumento idoneo a determinare un mutamento della situazione su larga scala. La riforma nei Comuni di minori dimensioni ha dunque determinato un consistente aumento della potest decisionale degli organi politici, e segnatamente del Sindaco. Lattuazione del principio di separazione tra compiti di carattere gestionale e compiti di natura politica, daltra parte, ha parallelamente comportato lattribuzione della responsabilit delle scelte assunte da tali organi, sotto tutti i profili legali, in capo ai responsabili degli uffici e dei servizi. Il Sindaco non rilascia pi le concessioni edilizie, le autorizzazioni commerciali, le licenze per lapertura di pubblici esercizi, n adottata i provvedimenti di aggiudicazione degli appalti pubblici o le ordinanze di demolizione degli abusi edilizi, eppure decide pi di prima in quanto possiede tutti gli strumenti per convincere il soggetto competente ad assumere determinazioni conformi a quelle desiderate, senza correre il rischio di poter essere in futuro chiamato a risponderne. N i funzionari comunali, cos come i dipendenti di qualunque ente, pubblico o privato, sono eroi incuranti della propria retribuzione e carriera. La diffusa deresponsabilizzazione dellautorit politica che ne derivata ha determinato una pericolosa spinta verso comportamenti illegittimi per i quali, quandanche venissero rilevati, risulter molto difficile risalire al responsabile sostanziale al fine dellapplicazione delle sanzioni disposte dallordinamento. Lo stesso principio di separazione delle competenze ha subito pesanti colpi ad opera della pi recente normativa. Al ricorrere di presupposti molto poco vincolanti, infatti, Sindaco ed Assessori dei Comuni con popolazione inferiore a 3000 abitanti potranno decidere di assumere la responsabilit diretta di uno o pi servizi. Ci determina una situazione gravemente incoerente anche solo sul piano normativo e formale. Par. 4 Il tramonto del federalismo territoriale ed il sorgere di nuovi centralismi. La riforma ha fornito agli organi rappresentativi delle collettivit locali gli strumenti per perseguire gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti. Non ha invece introdotto i correttivi necessari a consentire che lautonomia di Comuni e Province si sviluppasse in modo coerente con gli interessi generali, come formalizzati nella normativa statale e regionale. Lo scollamento esistente tra normativa statale e regionale ed interessi reali della collettivit ne ha comportato la diffusa percezione quale fattore di inutile rigidit e di ostacolo alla soddisfazione delle esigenze delle comunit locali. La svalutazione,

90

assieme alla normativa, ha riguardato anche i soggetti aventi il compito di assicurarne il rispetto. La figura del Segretario comunale, sotto questo profilo, ha sofferto e soffre per colpe in gran parte non proprie. Anzich agire in profondit sulle cause di inadeguatezza della legge, infatti, lordinamento ha preferito colpirne, pi sbrigativamente, i rappresentanti. Il fenomeno di Tangentopoli, laccelerazione del processo di integrazione dei Paesi aderenti alla Comunit Europea, levoluzione del senso civico e culturale medio della popolazione, nonch altri importanti fenomeni hanno determinato la necessit politica, economica e sociale di pervenire velocemente ad unorganizzazione e ad unazione amministrativa effettivamente orientata al soddisfacimento delle esigenze dei cittadini. Tale finalit stata perseguita attraverso il forte potenziamento dei poteri delle amministrazioni pubbliche ad essi maggiormente vicine. La riforma che avesse inteso individuare puntualmente la collocazione di Comuni e Province nellordinamento italiano, stabilirne esattamente le modalit del raccordo con le altre amministrazioni e disporre i correttivi opportuni per assicurare che la loro attivit si svolgesse nel rispetto degli interessi generali, tuttavia, avrebbe richiesto tempi eccessivi rispetto alle attese. Sarebbe stato necessario conferire alla legge, e pi in generale alla normativa, quel prestigio che aveva oramai in gran parte perduto. Il fenomeno di Tangentopoli, in particolare, aveva evidenziato il carattere puramente formale ed inefficiente di molte normative e del complesso sistema di controlli in esse previsto. Tali controlli, infatti, pur con la loro rigidit e rigorosit, non avevano impedito il dilagare di comportamenti gravemente illegittimi in numerosissimi ambiti pubblici. La soluzione stata rinvenuta, semplicemente, nella cesura di molte delle forme di raccordo, che pure necessitavano sicuramente di essere riviste ed aggiornate al mutato contesto, tra autonomie locali ed autorit centrali. Comuni e Province hanno cos guadagnato ampi margini aggiuntivi di manovra senza che lordinamento prevedesse meccanismi adeguati ad assicurare la soddisfazione dellinteresse locale entro i limiti consentiti dal prevalente interesse generale, come cristallizzato nella legislazione regionale e nazionale. Il federalismo territoriale, basato cio su Comuni e Province, reca cos sin dalla nascita il germe della propria fine. Lazione degli enti locali deve necessariamente raccordarsi ed armonizzarsi con gli interessi di rilievo pi generale. Gli atti normativi (quali la legge, i decreti, i D.P.R., ecc.), non costituiscono ostacoli da aggirare ma disposizioni da osservare scrupolosamente nel loro significato sostanziale, in quanto espressione di tali interessi. La sempre pi evidente insostenibilit della situazione, che ha di fatto trasformato gli oltre 8100 Comuni italiani, in tante piccole Repubbliche limitate dalle proprie disponibilit finanziarie pi che dalla legge, ha determinato la naturale reazione dellaffermarsi di nuove forme di centralismo, prima fra tutte quella di tipo regionale. Controllare 21 Regioni sicuramente pi semplice che controllare una miriade di Comuni e comunelli, molti dei quali piccoli o piccolissimi. Par. 5 Le possibili soluzioni per impedire il fallimento del federalismo territoriale. In particolare: il ruolo chiave del Segretario comunale e provinciale. La recente riforma degli enti locali chiaramente ispirata ad un federalismo che si ritiene possa essere a ragione qualificato come territoriale, in quanto fondato sullazione delle amministrazioni territoriali a diretto e maggiore contatto con i cittadini, Comuni e Province. La concreta realizzazione di tale ipotesi federalista richiede quale indefettibile presupposto che esistano solidi ed efficaci strumenti idonei ad assicurare che loperato delle autonomie locali si svolga nei limiti consentiti dalla legislazione nazionale e regionale. Occorre cio garantire che linteresse locale si realizzi nel rispetto di quello generale, concorrendo anzi al suo soddisfacimento. Ci costituisce la maggiore e pi solida garanzia delleffettivit dei poteri attribuiti e del consolidamento dellautonomia riconosciuta. Il Segretario comunale e provinciale ha da sempre costituito la chiave di volta delle amministrazioni locali. I correttivi allattuale situazione debbono dunque passare per tale figura, a meno che non si intenda ridefinire completamente lassetto di Comuni e Province.

91

E opportuno chiarire subito che il ruolo tradizionalmente svolto dal Segretario di garante della legittimit, e quindi di soggetto terzo ed imparziale rispetto allautorit politica dellente nel quale svolge la propria attivit, da considerare definitamente superato per un duplice ordine di motivi. Da una parte la recente legislazione ha ridefinito i compiti della figura in modo oramai irreversibile in quanto coerente con i principi fondamentali dellattuale processo di riforma ed in particolare con lorientamento impresso allazione pubblica verso i risultati apprezzabili dalla cittadinanza. Il conferimento di autonomia effettiva a Comuni e Province, in secondo luogo, presuppone che gli stessi enti possiedano le capacit di gestirla in modo appropriato. Lunico soggetto, al loro interno, in possesso delle competenze e delle attitudini necessarie allo scopo il Segretario comunale. Il ruolo neutro ed imparziale di garante della legittimit svolto in precedenza si pone dunque in irrimediabile conflitto con le nuove ed ineludibili esigenze di Province e Comuni. Tali enti necessitano, non di funzionari che si limitino a riscontrare la conformit a legge dei singoli atti o provvedimenti amministrativi, ma di professionalit che consentano di fruire interamente della maggiore autonomia riconosciuta, attraverso attivit sicuramente legittime, ma anche idonee a raggiungere gli obiettivi posti a tutela degli interessi della collettivit di riferimento dagli organi rappresentativi (Sindaco, Giunta e Consiglio). Gran parte dei Comuni italiani di dimensioni piccole o piccolissime, con capacit finanziarie corrispondentemente ridotte o ridottissime. Si tratta, quindi, di enti privi dei mezzi necessari per far ricorso a risorse umane altamente qualificate diverse dal Segretario comunale. Anche nel caso in cui tali risorse fossero disponibili, inoltre, lorientamento dellazione pubblica verso i risultati apprezzati dallutenza ne comporterebbe il prioritario utilizzo per la soddisfazione degli interessi della collettivit amministrata. Le considerazioni svolte mantengono quindi la propria validit anche nella prospettiva dellaccorpamento degli enti di minori dimensioni. Sulla base dei presupposti sopra esposti, si potrebbero ipotizzare i seguenti correttivi: - assegnazione esplicita al Segretario comunale del compito e della responsabilit del raggiungimento degli indirizzi e degli obiettivi posti dallautorit politica in modo conforme alla normativa vigente. Il Segretario comunale deve divenire il soggetto responsabile del complessivo andamento della gestione dellente, sotto tutti i profili rilevanti, di fronte agli organi politici dello stesso ente ed a tutti gli altri soggetti, interni ed esterni, pubblici e privati; - riconoscimento espresso della qualifica dirigenziale a tutti i Segretari comunali e provinciali, indipendentemente dallanzianit di servizio o dalle dimensioni del Comune di appartenenza. Affinch il Segretario comunale possa incidere sullattivit gestionale, assicurandone la finalizzazione al perseguimento degli indirizzi e degli obiettivi stabiliti in modo conforme alla normativa applicabile necessario che si collochi in posizione di superiorit ma anche di continuit con la struttura burocratica. Eventuali differenti qualificazioni non possono che determinare cesure che compromettono gravemente la possibilit di intervenire efficacemente sullattivit gestionale, com attualmente. Il mancato riconoscimento della qualifica dirigenziale pregiudicherebbe dunque la possibilit di responsabilizzare il Segretario sotto il duplice profilo del raggiungimento degli obiettivi assegnati e della legittimit della complessiva azione amministrativa dellente. Le differenze nel trattamento giuridico ed economico dei Segretari non potranno che intervenire allinterno della comune qualificazione; - soppressione della possibilit di conferire la responsabilit degli uffici e dei servizi a dipendenti privi della qualifica dirigenziale. Il Segretario, negli enti sprovvisti di dirigenza, dovr assommare tutte le competenze e le responsabilit dirigenziali conseguenti allattuazione del principio di separazione tra attivit gestionali ed attivit di indirizzo e di controllo in modo da rendere tale principio effettivo ed applicato. Allo scopo si avvarr del personale dipendente, il quale dovr essere opportunamente responsabilizzato ed incentivato, ciascuno in relazione alla categoria ed al profilo professionale di appartenenza, mediante lassegnazione della responsabilit del procedimento, ai sensi e per gli effetti della legge 241/90. Si produrranno cos consistenti risparmi di spesa e si consentir lintroduzione di unorganizzazione pi razionale e produttiva, effettivamente adeguata alle dimensioni ridotte o ridottissime di molti Comuni ed allesiguit delle attivit di carattere gestionale in essi presenti. Ci anche in considerazione del crescente assoggettamento delle attivit private non contingentate a denuncia di inizio attivit. E il caso del commercio e dellurbanistica,

92

solo per ricordare due settori tra i pi importanti. Negli ambiti sottoposti a denuncia, acquisisce rilievo centrale la verifica della veridicit delle dichiarazioni prodotte dagli interessati, risultando invece limitata la necessit di figure dirigenziali. Lattribuzione delle competenze dirigenziali ad un soggetto in possesso della relativa qualifica, dunque, render reale quel ruolo forte ed unitario di impulso e di coordinamento nella gestione del quale gli enti locali di minori dimensioni avvertono estrema necessit. Sar cos possibile attuare, tra laltro, una efficiente ed efficace gestione delle dinamiche contrattuali relative al personale dipendente. Ci consentir la piena responsabilizzazione del Segretario in ordine al raggiungimento degli indirizzi e degli obiettivi posti dallautorit politica in modo conforme alla normativa applicabile. Assumer quindi, negli enti privi di dirigenza e con esclusivo riferimento allattivit di carattere gestionale, quel ruolo centrale che prima era svolto dal Sindaco (il quale provvedeva al rilascio delle concessioni, delle autorizzazioni, dei nulla osta, dei relativi dinieghi e di tutti gli altri atti oggi di competenza dirigenziale); - limitazione della responsabilit penale del Segretario per fatti compiuti nello svolgimento od a motivo delle proprie funzioni ad un numero limitato di fattispecie di particolare gravit o che denotino chiaramente il dolo o la colpa grave. Ci non certo per alleggerire il carico dei tribunali penali o per riconoscere ingiustificabili privilegi, ma per consentire al Segretario di acquisire quella serenit necessaria per operare in modo efficace, efficiente ed economico. Il rischio dellavvio di estenuanti ed interminabili procedimenti penali, nei quali lavviso di garanzia equivale a condanna definitiva nei confronti dei dipendenti e della collettivit e dove la condanna o lassoluzione dipendono spesso dagli altalenanti orientamenti della giurisprudenza, produce un grave effetto paralizzante rispetto allesercizio di quellattivit decisionale connaturata ad una gestione effettivamente orientata al perseguimento degli obiettivi e degli indirizzi assegnati. La semplificazione della normativa avrebbe inoltre un maggiore effetto deterrente, in quanto alla commissione del fatto corrisponderebbe sicuramente, ed in tempi rapidi, lerogazione della sanzione; - accorpamento dei Comuni pi piccoli, per i quali non sussistano valide ragioni di sopravvivenza, in entit di dimensioni tali da consentire una gestione amministrativa efficace, efficiente, economica ed idonea al soddisfacimento delle esigenze della collettivit locale. Gli strumenti utilizzati sino a questo momento dalla normativa, basati essenzialmente sullincentivazione finanziaria, hanno prodotto risultati del tutto insoddisfacenti. E necessario un intervento pi incisivo che riesca a coniugare lautonomia degli enti coinvolti con il perseguimento dellobiettivo. Dovr quindi essere abbandonata la strada che rimette la realizzazione degli accorpamenti alla mera volont degli enti interessati. Si potrebbe ipotizzare, allo scopo, un processo mirato e graduale gestito e coordinato dalle autorit nazionali centrali, suddiviso in pi fasi distinte consistenti nellindividuazione degli enti da unificare, nellassegnazione alle amministrazioni cos identificate di un termine per la realizzazione volontaria dellunione (con il vantaggio di stabilire unautonoma disciplina allinterno dei principi prestabiliti dalla normativa nazionale e di fruire dei finanziamenti pubblici), nellintervento in caso di inadempienza di autorit centrali aventi il compito di realizzare laccorpamento in via sostitutiva; - riordino generale della normativa statale e regionale riguardante il Comune e la Provincia in modo che risultino con chiarezza ed esattezza i limiti posti alla loro azione, a salvaguardia dei superiori interessi della collettivit nazionale e dellunitariet ed indivisibilit dellordinamento. Ci consentir agli enti di acquisire innanzi tutto consapevolezza dellesatta entit dellautonomia riconosciutagli e quindi di esercitare in modo appropriato i conseguenti poteri decisionali. Un importante passo in questo senso stato compiuto con i testi unici in materia di ordinamento delle autonomie locali, di espropri e di urbanistica. Le contraddizioni interne a tali testi, i continui rimaneggiamenti apportati, la sopravvivenza di una miriade di leggi di settore che attendono da tempo di essere coordinate, creano per tuttora una situazione di massima incertezza che da una parte pregiudica la tutela degli interessi generali e dallaltra premia la spregiudicatezza di certi amministratori a danno di quelli rispettosi delle regole; - eliminazione completa della possibilit di nominare un Direttore Generale diverso dal Segretario comunale nonch della possibilit di conferire le funzioni di Direttore al Segretario. La presenza di due vertici burocratici allinterno di un medesimo ente crea inevitabilmente sovrapposizioni di competenze e quindi incomprensioni e conflitti. Le

93

ragioni profonde del contrasto sono da rinvenire nella sostanziale coincidenza del compito ultimo di entrambe le figure, consistente nella realizzazione degli indirizzi e degli obiettivi stabiliti dallautorit politica dellente. Il Direttore Generale deve quindi essere soppresso perch le attribuzioni ad esso conferite dalla legge costituiscono gi patrimonio del Segretario comunale, come chiaramente denotato dalla nomina e dalla revoca ad opera del capo dellamministrazione locale; - contemperamento tra la necessaria dipendenza del Segretario dal capo dellamministrazione, in relazione al perseguimento degli indirizzi e degli obiettivi, e la altrettanto necessaria autonomia affinch lattivit gestionale si svolga nellassoluta sostanziale legalit. Tale obiettivo potrebbe essere perseguito attraverso: - correlazione di una quota consistente della retribuzione, entro limiti minimi e massimi prestabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale, alle valutazioni periodiche compiute dalla Giunta comunale e provinciale circa il raggiungimento degli indirizzi e degli obiettivi assegnati; - soppressione della decadenza automatica del Segretario alla scadenza del mandato del Sindaco o del Presidente della Provincia. La prospettiva del mancato rinnovo dellincarico costituisce un fattore che compromette gravemente il rispetto della normativa nazionale nel compimento dellattivit gestionale; - possibilit per il capo dellamministrazione di adottare motivato provvedimento di revoca in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi. La revoca, per, potr essere disposta solamente previo nulla osta da parte di un collegio arbitrale composto da un membro nominato dal Segretario interessato, da un membro nominato dalla Giunta comunale e da un soggetto terzo di indubbia probit e competenza nominato da entrambe le parti di comune accordo o, in mancanza, dal Presidente dellAgenzia Autonoma Segretari, con funzioni di Presidente (ma ai fini dellindividuazione del Presidente potrebbero prospettarsi numerose altre soluzioni alternative); - revisione delle modalit di nomina del Segretario secondo quanto ipotizzato al punto successivo; - previsione espressa e tassativa della obbligatoriet della nomina entro termini certi dalla vacanza della sede di segreteria. Al fine di rendere effettivo lobbligo, sar opportuna la previsione di una sanzione pecuniaria a carico del Comune inadempiente per ogni giorno di ritardo. La procedura di nomina potrebbe essere articolata secondo i seguenti passaggi essenziali: - possibilit per il Sindaco ed il Presidente della Provincia di individuare direttamente il Segretario da nominare. La nomina sar subordinata alla positiva verifica, in capo al Segretario individuato, ad opera dellAgenzia, del possesso dei requisiti prescritti dalla legge e dalla contrattazione collettiva per la titolarit dellente in questione. Latto di nomina dovr essere opportunamente motivato rendendo conto della sussistenza di un adeguato rapporto di congruit tra le competenze, le attitudini e le capacit del Segretario individuato, quali risultanti dal relativo curriculum, ed i programmi e gli obiettivi da realizzare. Non sar invece necessaria la motivazione comparativa. La responsabilizzazione di Sindaci e Presidenti di fronte al proprio elettorato costituisce un fattore che induce a ritenerla superflua; - in caso di mancata individuazione diretta, lAgenzia, su richiesta del capo dellamministrazione o dufficio, provveder alla pubblicizzazione della sede vacante, in modo che tutti i Segretari in possesso dei requisiti necessari per la nomina presso lente di cui si tratta possano proporre al capo dellamministrazione, entro termini prestabiliti, la propria candidatura; - in mancanza di individuazione diretta, in assenza di candidature o nel caso in cui lente non si decida alla nomina entro i termini prescritti, lAgenzia nazionale o regionale, su richiesta del capo dellamministrazione o dufficio, trasmetter allamministrazione interessata una terna di nominativi, fra i quali dovr essere scelto il soggetto da nominare. In caso di ulteriore inadempienza, ferme le sanzioni pecuniarie del caso e le altre misure a carico degli organi responsabili, lAgenzia provveder alla nomina in sostituzione, la quale spiegher gli stessi effetti di quella effettuata dal capo dellamministrazione; - il Segretario nominato (in modo diretto od in quanto compreso nella terna proposta dallAgenzia ovvero ancora nominato in via sostitutiva dallAgenzia), potr rifiutare la nomina solamente quando la sede del Comune o della Provincia disti oltre una certa distanza, da stabilire, dal Comune di residenza. Ci salvo il caso, da valutare da parte dellAgenzia, di collegamenti particolarmente disagiati o di particolari situazioni

94

personali. In assenza di validi motivi, lAgenzia dovr disporne la cancellazione dallAlbo; - assoggettamento dellattivit gestionale del Comune a verifica periodica intesa ad accertarne la legittimit. La competenza al controllo potrebbe essere svolta dalle attuali Agenzie del territorio o da altri organismi da individuare, o da istituire, espressione delle autorit nazionali. Il controllo dovr riguardare lintera attivit gestionale dellente, della quale il Segretario comunale e provinciale sar il responsabile ultimo. Il controllo dovr essere incentrato esclusivamente sulla legittimit degli atti adottati e delle attivit intraprese senza alcuna possibilit di valutazione in rapporto ai programmi ed agli obiettivi stabiliti dallautorit politica, salvaguardando cos lautonomia degli enti locali; - responsabilizzazione del Segretario comunale per la legittimit dellattivit gestionale attraverso la previsione di sanzioni differenziate, in relazione alla gravit ed alle concrete circostanze, per il caso di riscontrate illegittimit od irregolarit. Le sanzioni potranno avere natura pecuniaria e comportare anche, nel caso di gravi o reiterate violazioni di legge, la revoca dallincarico presso il Comune e la Provincia. La competenza alla loro erogazione non dovr spettare al Sindaco od al Presidente della Provincia ma al soggetto pubblico avente il compito di eseguire i controlli od allAgenzia Segretari, alla quale detto soggetto dovr rimettere gli atti per ladozione dei provvedimenti di competenza. Questultima soluzione risulta preferibile perch riesce a coniugare la necessit del controllo con lautonomia degli enti locali. LAgenzia dovr essere composta in modo paritario da rappresentanti dei Segretari e dei Sindaci e presieduta da un soggetto terzo di indubbia moralit e competenza, di nomina ministeriale. Loperato dellAgenzia, per quanto attiene allespletamento delle funzioni in discorso, dovr essere soggetto a vigilanza del Ministero dellInterno; - incentivazione della mobilit del Segretario comunale e provinciale, anche mediante la creazione di un mercato delle professionalit che valorizzi i pi capaci e costituisca motivo di miglioramento per tutti. La mobilit costituisce un mezzo che consente lacquisizione di nuove esperienze e quindi il perfezionamento e potenziamento delle attitudini gestionali, impedendo altres il consolidarsi di pericolose posizioni di potere. Ci si pone in linea con la legislazione pi recente, la quale sembra averne acquisito appieno il valore. Sar semmai opportuno che la normativa incentivi il maturare di esperienze temporanee anche presso amministrazioni pubbliche diverse da quelle comunali e provinciali, permettendo cos un utile raffronto con sistemi organizzativi e gestionali di differente natura. Un valido strumento per rendere effettiva la mobilit potrebbe essere costituito dal riconoscimento al capo dellamministrazione della possibilit di offrire al Segretario in carica un compenso una tantum, entro importi predeterminati dalla normativa, per incentivarne luscita volontaria dallente, e della possibilit di riconoscere al Segretario che si intende nominare, allo scopo di ottenerne laccettazione, un compenso aggiuntivo, avente anchesso carattere eccezionale ed una tantum contenuto entro i limiti stabiliti dalla normativa; - potenziamento, contestualmente allo snellimento delle strutture burocratiche, della Scuola Superiore di Pubblica Amministrazione Locale. Lattivit della Scuola, in particolare, dovr svolgere un ruolo strategico nellassicurare quella formazione continua del Segretario comunale che costituisce lindefettibile presupposto per renderlo adeguato alle nuove esigenze delle autonomie locali. Al tal fine sar opportuno che la partecipazione dei Segretari alle attivit formative condizioni, entro limiti da stabilire, le progressioni economiche e di carriera. Dovranno per essere introdotti strumenti idonei ad assicurare la qualit dei corsi organizzati; - mutamento della denominazione del Segretario comunale e provinciale in quella di "Direttore territoriale". Una differente denominazione si rivela oramai necessaria in corrispondenza con il radicale cambiamento delle funzioni assolte. Lespressione Direttore territoriale qui proposta ha il pregio di evidenziare sinteticamente il ruolo assolto dalla figura di Responsabile della complessiva gestione degli enti territoriali, Comuni e Province. Ne renderebbe inoltre chiaro il compito di perseguimento degli indirizzi e degli obiettivi posti dallautorit politica locale nel rispetto della normativa di rilievo regionale e nazionale applicabile. Merita rilevare, infine, che le funzioni ed i compiti del Segretario comunale e provinciale, in quanto intesi ad assicurare che gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti da Sindaci e Presidenti per il soddisfacimento degli interessi locali si realizzino nel rispetto sostanziale della normativa nazionale, e quindi che lautonomia di Comuni e

95

Province si sviluppi in modo coerente e conforme agli inderogabili principi dellunitariet ed indivisibilit dellordinamento, restano soggetti alla disciplina della legge. Ci anche a seguito della riforma costituzionale conseguente al referendum del giorno 7 ottobre 2001. TOMMASO MIELE (Consigliere della Corte dei Conti) La riforma costituzionale del titolo V della seconda parte della Costituzione: gli effetti sullordinamento. 1. Premessa 2. La potest legislativa delle Regioni nelle materie di cui al nuovo testo dellart. 117 della Costituzione - 3. La potest legislativa residuale delle Regioni nelle materie non espressamente riservate alla legislazione dello Stato - 4. I limiti della potest legislativa regionale - 4.1. I limiti della potest legislativa regionale: a) il rispetto della Costituzione (art. 117, 1 comma, Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001) - 4.2. I limiti della potest legislativa regionale: b) il rispetto dei vincoli derivanti dallordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (art. 117, 1 comma, Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001) - 4.3. I limiti della potest legislativa regionale: c) il limite (negativo) del rispetto della legislazione esclusiva dello Stato (art. 117, 2 comma, Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001) - 4.4. I limiti della potest legislativa regionale: d) il limite della determinazione dei principi fondamentali nelle materie di legislazione concorrente in cui le Regioni hanno potest legislativa (art. 117, 3 comma, Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001) - 4.5. I limiti previsti dal vecchio testo dellart. 117 della Costituzione: a) i principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato; b) linteresse nazionale e quello di altre Regioni - 5. Lentrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3: effetti sulla normativa vigente - 6. Il principio di autocompletamento dellordinamento e la funzione suppletiva della legislazione statale - 7. In particolare: effetti dellentrata in vigore della legge costituzionale n. 3/2001 sullordinamento degli enti locali - 8. Effetti dellentrata in vigore della legge costituzionale n. 3/2001 sul sistema dei controlli negli enti locali: labrogazione dellart. 130 Cost. - 9. Effetti dellentrata in vigore della legge costituzionale n. 3/2001 sulla legge n. 59/1997 (legge Bassanini) e sul d.lgs. n. 112/1998 sul decentramento amministrativo - 10. Conclusioni 1. Premessa Nel dibattito che si sviluppato negli ultimi tempi fra i giuristi e fra le diverse forze politiche del nostro Paese in merito alla trasformazione in senso federale dello Stato, un punto fermo ormai rappresentato dalla recente entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante "Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione" (in G.U. n. 248 del 24 ottobre 2001 ed in vigore dall8 novembre 2001), la cui applicazione, al di l delle posizioni oscillanti fra federalismo minimo e federalismo massimo, comporter effetti significativi e profonde innovazioni nellordinamento giuridico, soprattutto in quei settori di legislazione riguardanti le materie rientranti, in base alla nuova formulazione dellart. 117 della Costituzione, come modificato dallart. 3 della suddetta legge costituzionale n. 3/2001, nella potest legislativa delle Regioni. Basti pensare, in proposito, agli effetti che lesercizio della potest legislativa delle Regioni in materie fin qui riservate alla potest legislativa dello Stato comporter su testi normativi fondamentali del nostro ordinamento approvati negli ultimi anni, quali, ad esempio, la legge sul procedimento amministrativo e sul diritto di accesso ai documenti amministrativi (legge 7 agosto 1990, n. 241), la legge quadro in materia di lavori pubblici (legge 11 febbraio 1994, n. 109, come modificata dalla legge 18 novembre 1998, n. 415 c.d. legge Merloni-ter), il testo unico sul pubblico impiego, approvato con il d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, recante "Norme generali sullordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche" (in suppl. ord. alla G.U. n. 106 del 9 maggio 2001), il testo unico delle leggi sullordinamento degli enti locali, approvato con il d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (in suppl. ord. n. 162 alla G.U. n. 227 del 28 settembre 2000), o il nuovo sistema dei

96

controlli interni nelle pubbliche amministrazioni di cui al d.lgs. 30 luglio 1999, n. 286, recante "Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dellattivit svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dellarticolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59" (in G.U. n. 193 del 18 agosto 1999), o, da ultimo, il testo unico sulledilizia. Non v dubbio, infatti, che per effetto dellentrata in vigore della legge di riforma costituzionale n. 3/2001, e delleventuale esercizio della potest legislativa regionale nelle materie ad essa riservate dal nuovo testo dellart. 117 Cost., settori fondamentali dellordinamento giuridico, fin qui disciplinati in maniera uniforme su tutto il territorio nazionale, potrebbero essere disciplinati, in futuro, in maniera diversa da Regione a Regione, sulla base di una specifica disciplina dettata dalla legislazione regionale. Nellimminenza dellentrata in vigore della legge costituzionale n. 3/2001 (8 novembre 2001), il dibattito sembra essersi incentrato, peraltro, sugli effetti della riforma sulla normativa in materia di appalti pubblici (si veda, nel n. 10/2001 di questa rivista, M. Greco, Prime valutazioni in merito agli effetti della riforma costituzionale sulla normativa in materia di appalti pubblici), o sul sistema dei controlli negli enti locali, e segnatamente, sulla immediata, o meno, abrogazione del controllo di legittimit del Coreco sugli atti degli enti locali per effetto della abrogazione dellart. 130 Cost. (si veda, sempre nel n. 10/2001 della rivista, L. Oliveri, Labrogazione dei controlli sugli atti degli enti locali; A. Riccardo, Riforma costituzionale e controllo sugli atti...ecc.; nonch, G. Virga, I nuovi principi costituzionali non possono abrogare per implicito le disposizioni delle leggi previgenti, o sul destino riservato alla categoria dei segretari comunali alla luce della possibilit delle Regioni di darsi una disciplina sullordinamento degli enti locali difforme da quella prevista dal citato d.lgs. n. 267/2000 (si veda A. Bianco, Il Sole 24 Ore del luned del 22 ottobre 2001, pag. 25). Per cogliere in tutta la loro portata gli effetti che le modifiche del titolo V della seconda parte della Costituzione potranno avere sullordinamento giuridico, e in particolare, su settori fondamentali della legislazione statale, come il settore degli appalti, il settore del commercio, lordinamento strutturale e funzionale della pubblica amministrazione, lordinamento degli enti locali, e su altri settori fondamentali dellordinamento, occorre considerare non tanto lambito di esercizio della potest legislativa delle Regioni, e cio, le materie su cui le stesse possono legiferare alla luce del nuovo testo dellart. 117 Cost., quanto i limiti sicuramente minori rispetto a prima - che la stessa potest legislativa regionale incontra nel nuovo sistema legislativo delineato dalla legge di riforma n. 3/2001, nonch il rapporto fra la legislazione regionale e la legislazione statale nelle materie in cui sia lo Stato che le Regioni possono legiferare. In definitiva, per valutare adeguatamente gli effetti che la riforma costituzionale potr comportare in settori fondamentali dellordinamento, fin qui disciplinati in maniera uniforme su tutto il territorio nazionale, e che in futuro potrebbero essere disciplinati in maniera diversa da Regione a Regione sulla base di una specifica disciplina dettata dalla legislazione regionale, occorre prendere in considerazione i seguenti elementi: a) il nuovo ambito di esercizio della potest legislativa delle Regioni rispetto a quello precedentemente previsto, da valutare soprattutto alla luce delle materie riservate alla legislazione esclusiva dello Stato; b) i limiti sicuramente minori rispetto a prima - che la stessa potest legislativa delle Regioni incontra nel nuovo sistema legislativo delineato dalla legge di riforma n. 3/2001, e lambito di esercizio della potest legislativa in cui alcuni di tali limiti hanno efficacia vincolante e quello in cui non ne hanno; c) il rapporto fra la legislazione regionale e la legislazione statale nelle materie in cui sia lo Stato che le Regioni possono legiferare; d) la soppressione del controllo obbligatorio sulle leggi regionali stabilita per effetto della nuova formulazione dellart. 127 della Costituzione prevista dallart. 8 della legge costituzionale n. 3/2001. 2. La potest legislativa delle Regioni nelle materie di cui al nuovo testo dellart. 117 della Costituzione Cos individuati gli elementi da prendere in considerazione per valutare gli effetti che lentrata in vigore delle modifiche del titolo V della seconda parte della Costituzione potr avere su settori importanti dellordinamento, e segnatamente, sulla legislazione statale attualmente vigente in particolari settori, occorre, in primo luogo, verificare

97

lambito di esercizio della potest legislativa delle Regioni alla luce del nuovo testo dellart. 117 della Costituzione, come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001. E indubbio che tale verifica debba essere fatta non solo mediante la ricognizione (in positivo) delle materie riservate alla potest legislativa concorrente delle Regioni (art. 117, 3 comma, Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001), ma anche mediante la ricognizione (in negativo) delle materie riservate alla potest legislativa dello Stato, nonch attraverso la ricognizione dei limiti che la stessa potest legislativa regionale incontra allinterno e allesterno dellordinamento nazionale. Come noto, la riforma costituzionale operata con la legge n. 3/2001 ha inteso realizzare nel nostro Paese una forma di federalismo minimo o massimo a seconda delle diverse posizioni mediante lattribuzione alle autonomie territoriali di pi ampi poteri legislativi e amministrativi rispetto a quelli precedentemente previsti. Allo scopo di realizzare tale obiettivo, il legislatore costituente ha rovesciato, in linea di massima, il criterio di ripartizione della potest legislativa fra Stato e Regioni previsto dal sistema previgente. Mentre prima, infatti, lart. 117 della Costituzione si limitava ad indicare - positivamente - le sole materie in cui la Regione poteva emanare norme legislative ".. nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, semprech le norme stesse non siano in contrasto con linteresse nazionale e con quello di altre Regioni" (vecchio testo dellart. 117, comma 1, Cost.), riservando implicitamente, con criterio residuale, alla legislazione esclusiva dello Stato ogni altra materia non indicata fra le materie in cui le Regioni avevano potest legislativa concorrente, il nuovo testo dellart. 117 Cost., come riscritto dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001, rovesciando sostanzialmente il criterio di ripartizione della potest legislativa fra Stato e Regioni precedentemente previsto, oltre ad indicare positivamente le materie riservate alla potest legislativa concorrente delle Regioni (nuovo testo dellart. 117, 3 comma, Cost.), si preoccupato di indicare positivamente le sole materie riservate alla legislazione esclusiva dello Stato (nuovo testo dellart. 117, 2 comma, Cost.), da ritenere conseguentemente sicuramente sottratte alla potest legislativa delle Regioni, assegnando invece a questultima, con un criterio residuale che costituisce il vero punto di svolta per la realizzazione di un ampio federalismo, "la potest legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato" (nuovo testo art. 117, 4 comma, Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001). Ci premesso, iniziando dalla ricognizione delle materie riservate (positivamente) alla potest legislativa concorrente delle Regioni, va rilevato che il nuovo testo dellart. 117, 3 comma, Cost. stabilisce che "sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con lUnione europea delle Regioni; commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attivit culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale" (art. 117, 3 comma, Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001). Essendo in tali materie prevista una potest legislativa concorrente delle Regioni, appena il caso di rilevare che su di esse possono legiferare sia le Regioni che lo Stato, anche se, anticipando in parte il discorso sui limiti della potest legislativa delle Regioni, va detto che questa incontra, nelle suddette materie di legislazione concorrente, il limite (negativo) e il vincolo (positivo) della "determinazione dei principi fondamentali", riservata alla legislazione dello Stato ai sensi dellultima parte della stessa disposizione di cui al nuovo testo dellart. 117, 3 comma, Cost.. Ci a dire che nelle suddette materie di legislazione concorrente, pur potendo le Regioni legiferare in concorrenza con la potest legislativa statale, comunque non possono legiferare in materia di determinazione dei principi fondamentali sulle

98

materie stesse, essendo questa riservata come si detto - alla potest legislativa statale. Non a caso, peraltro, si detto che la "determinazione dei principi fondamentali" di cui al nuovo testo dellart. 117, 3 comma, Cost.. costituisce "limite" (negativo) e "vincolo" (positivo) per la legislazione regionale concorrente. Invero, la formulazione della norma sembrerebbe indurre a ritenere che "la determinazione dei principi fondamentali" nelle materie di legislazione concorrente sia solamente riservata alla potest legislativa statale e sottratta, conseguentemente, alla potest legislativa delle Regioni, e che non costituisca, invece, un limite positivo, o un vincolo, ad essa. In realt, la ratio della disposizione va rinvenuta proprio nella volont del legislatore costituente di fissare un limite positivo alla potest legislativa concorrente delle regioni, con conseguente obbligo per le Regioni stesse di uniformarsi, nelle materie di legislazione concorrente, ai principi fondamentali determinati, in tali materie, dalla legislazione statale. Ed infatti, in tanto pu parlarsi di "principi fondamentali" nelle materie di legislazione concorrente, in quanto gli stessi siano destinati a disciplinare in maniera uniforme determinati aspetti delle materie in questione sullintero territorio nazionale, e costituiscano, quindi, un vincolo per la potest legislativa concorrente delle Regioni, tenute, in ogni caso, alla loro osservanza per esigenze di uniformit di disciplina sullintero territorio nazionale. Cos determinate positivamente - le materie su cui le Regioni possono legiferare in concorrenza con lo Stato, e il vincolo che in tali materie incontra la potest legislativa concorrente delle Regioni, ai fini della esatta definizione del campo dazione della stessa potest legislativa regionale occorre altres operare una ricognizione delle materie che, in quanto riservate alla potest legislativa esclusiva dello Stato, sono sicuramente sottratte in negativo alla potest legislativa delle Regioni. Ebbene, il secondo comma dellart. 117 Cost., come sostituito dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001, stabilisce che "lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l'Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea; b) immigrazione; c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose; d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi; e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie; f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo; g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali; h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale; i) cittadinanza, stato civile e anagrafi; l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa; m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; n) norme generali sull'istruzione; o) previdenza sociale; p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citt metropolitane; q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale; r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno; s) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali" (art. 117, 2 comma, Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001). La riserva di tali materie alla potest legislativa esclusiva dello Stato costituisce un sicuro limite alla potest legislativa delle Regioni, essendo chiaro che su tali materie le Regioni non possono legiferare. Pertanto, se lelencazione delle materie in cui riconosciuta alle Regioni potest legislativa concorrente, di cui sopra si detto,

99

costituisce il primo punto di riferimento in positivo nella definizione del campo dazione della potest legislativa regionale, il limite della riserva delle suddette materie alla potest legislativa esclusiva dello Stato rappresenta un ulteriore punto di riferimento in negativo nella ricostruzione dellambito di esercizio della potest legislativa regionale. 3. La potest legislativa residuale delle Regioni nelle materie non espressamente riservate alla legislazione dello Stato Al di l di tali parametri, che costituiscono dei sicuri punti di riferimento nella delimitazione dellambito di esercizio della potest legislativa delle Regioni, un ulteriore elemento fondamentale per lesatta determinazione di tale ambito costituito dalla disposizione di cui allart. 117, 4 comma, Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001, la quale stabilisce come si detto - che "spetta alle Regioni la potest legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato" (art. 117, 4 comma, Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001). La previsione di una "potest legislativa residuale" alle Regioni nelle materie non espressamente riservate alla legislazione dello Stato, pur apparendo, a prima vista, una attribuzione "secondaria" di potest legislativa rispetto a quella costituita dalla esplicita elencazione delle materie di legislazione regionale concorrente, ha una portata attributiva molto pi ampia rispetto a questultima, in quanto amplia notevolmente di fatto - la sfera della potest legislativa delle Regioni, e rappresenta, forse, il vero punto di svolta per lattuazione di quel "federalismo massimo" invocato da tempo dalle autonomie locali e da alcune Regioni del Paese. Da parte di alcuni, peraltro, si sostiene che la potest legislativa in parola sia una potest legislativa esclusiva delle regioni. In realt, la norma si limita ad affermare testualmente che "spetta alle Regioni la potest legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato", ma non sembra attribuire alla Regioni una potest legislativa esclusiva sulle stesse materie, nel senso che sarebbe contestualmente precluso allo Stato di legiferare su tali materie, atteso che dal testo della norma non si ricava n laffermazione di una potest legislativa esclusiva delle Regioni, n una preclusione della potest legislativa dello Stato sulle materie stesse. Invero, da una attenta analisi del sistema legislativo delineato dalla legge di riforma costituzionale, e segnatamente dal nuovo testo dellart. 117 Cost. come modificato dalla legge costituzionale n. 3/2001, sembrerebbe di poter cogliere la differenza fra la potest legislativa concorrente delle regioni di cui al comma 3, e la potest legislativa delle stesse regioni di cui al comma 4 dello stesso art. 117 nel fatto che mentre nellesercizio della prima le Regioni incontrano il limite della determinazione dei principi fondamentali della materia, riservata alla legislazione dello Stato, e sono tenute al vincolo dellosservanza degli stessi principi fondamentali, nelle seconde tale limite non sussiste, sicch si tratta di una potest legislativa pur sempre concorrente con quella dello Stato, ma "pura", senza, cio, il vincolo della osservanza dei principi fondamentali della materia che sussiste invece nelle materie di legislazione regionale concorrente "tipizzata" di cui al comma 3 dellart. 117 Cost. Non a caso, le materie di legislazione concorrente di cui al terzo comma dellart. 117 Cost., in quanto soggette ad una disciplina pi restrittiva rispetto a quelle di cui al quarto comma dello stesso articolo sono indicate ed elencate espressamente, e quindi tipizzate e determinate. Tale considerazione, peraltro, se da un lato, contribuisce a sgomberare il campo da ogni residuo dubbio in merito alla natura della potest legislativa residuale delle regioni nelle materie non espressamente riservate alla legislazione dello Stato, dallaltro, induce a ritenere che, pur non essendo tali materie espressamente riservate alla legislazione statale, non comunque precluso allo Stato di legiferare su di esse in concorrenza con le Regioni. In forza della norma di cui sopra, pertanto, non solo le Regioni possono legiferare in tutte le materie non espressamente riservate alla legislazione dello Stato, prevedendo una propria disciplina in deroga a quella prevista dallo Stato, ma anche lo Stato pu prevedere una propria disciplina di carattere generale della materia in concorrenza con quella delle Regioni, senza che questa comporti, peraltro, alcuna limitazione alla potest legislativa delle Regioni sulle materie disciplinate.

100

In definitiva, a parte lambito di estensione della potest legislativa residuale delle Regioni, pu affermarsi che ci che veramente caratterizza questo tipo di potest legislativa regionale e che ne fa la vera chiave di svolta per laffermazione di una effettiva autonomia delle Regioni rispetto allo Stato, il fatto che in tali materie, a differenza di quelle di legislazione concorrente, la potest legislativa delle Regioni non incontra il limite (negativo) e il vincolo (positivo), nel senso anzidetto, dei "principi fondamentali della materia", la cui determinazione, nelle materie di legislazione concorrente, riservata alla legislazione dello Stato. Ci comporta, peraltro, una vera e propria rivoluzione culturale anche per noi giuristi. Se finora siamo stati abituati a guardare ad alcune leggi o ad alcuni testi di normazione statale come "testi di riferimento della materia", in quanto aventi efficacia sullintero territorio nazionale, dora in avanti dovremo abituarci a guardare a quegli stessi testi normativi come a testi normativi di riferimento per il solo ambito statale, consapevoli del fatto che la stessa materia ben pu avere una disciplina diversa da Regione a Regione, sulla base delle singole leggi regionali aventi ognuna efficacia nel rispettivo ambito regionale. E questa mi sia consentito affermare oltre che la vera svolta per laffermazione del federalismo, costituisce la vera svolta del diritto amministrativo nel nostro Paese, atteso che dora in avanti, ad esclusione delle materie riservate alla legislazione esclusiva dello Stato ai sensi del secondo comma del nuovo testo dellart. 117 Cost., necessariamente disciplinate in maniera uniforme sullintero territorio nazionale, e delle materie di legislazione concorrente di cui al terzo comma del nuovo testo dello stesso art. 117 Cost., nelle quali, pur potendosi avere una disciplina differenziata da Regione a Regione, comunque sarebbe possibile rinvenire una disciplina comune dettata dai "principi fondamentali della materia", la cui determinazione riservata alla legislazione dello Stato ai sensi dellultima parte del terzo comma del nuovo testo dellart. 117 Cost., in tutte le altre materie (che sono, poi, la maggior parte!) potrebbe aversi una disciplina completamente diversa da Regione a Regione, senza che la stessa sia accomunata neppure dalla presenza di quei "principi fondamentali della materia" che invece accomuna le materie di legislazione concorrente. 4. I limiti della potest legislativa regionale Cos operata la ricognizione dellambito di esercizio della potest legislativa delle Regioni, per valutare adeguatamente gli effetti che il suo effettivo esercizio potrebbe avere nellordinamento occorre, altres, considerare i limiti entro i quali essa pu essere esercitata. A tale riguardo occorre rilevare come alcuni limiti alla potest legislativa delle Regioni sono posti dallo stesso art. 117 Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001. Ed infatti, dal nuovo testo dellart. 117 Cost. possono ricavarsi i seguenti limiti: a) il rispetto della Costituzione (art. 117, 1 comma, Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001); b) il rispetto dei vincoli derivanti dallordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (art. 117, 1 comma, Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001); c) il limite (negativo) del rispetto della legislazione esclusiva dello Stato (art. 117, 2 comma, Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001); d) il limite della determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato, con riferimento alle sole materie di legislazione concorrente in cui le Regioni hanno potest legislativa ai sensi dellart. 117, 3 comma, Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001. Va sin dora precisato, peraltro, che, sulla base di quanto sopra si detto, il limite (negativo) della determinazione dei principi fondamentali della materia, e il vincolo (positivo) di osservanza degli stessi principi fondamentali, vale per la sola potest legislativa concorrente delle Regioni e con riferimento alle sole materie di legislazione concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.), e non anche per la potest legislativa residuale delle Regioni nelle materie non espressamente riservate alla legislazione dello Stato (art. 117, quarto comma, Cost.), per la quale valgono, in ogni caso, i limiti del rispetto della Costituzione (art. 117, primo comma, Cost.), del rispetto dei vincoli derivanti dallordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (art. 117, primo

101

comma, Cost.), e del rispetto della legislazione esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001). 4.1. I limiti della potest legislativa regionale: a) il rispetto della Costituzione (art. 117, 1 comma, Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001) Fra i limiti che lesercizio della potest legislativa delle Regioni incontra viene in rilievo, in primo luogo, il rispetto della Costituzione. Lart. 117, primo comma, della Costituzione, come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001 stabilisce, infatti, che "la potest legislativa esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonch dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali". Il limite del rispetto della Costituzione, comune sia alla potest legislativa dello Stato che alla potest legislativa, sia concorrente che residuale, delle Regioni, deriva dalla posizione sovraordinata che la Costituzione e le norme costituzionali occupano nella gerarchia delle fonti rispetto agli atti di normazione primaria, quali sono, appunto, le leggi statali e le leggi regionali. Alla luce di tale limite, quindi, tutte le leggi dello Stato e delle Regioni devono uniformarsi come noto al contenuto delle norme della Costituzione, pena la possibile declaratoria di illegittimit costituzionale che la Corte Costituzionale potrebbe pronunciare in un eventuale giudizio di costituzionalit ai sensi dellart. 134 della Costituzione. 4.2. I limiti della potest legislativa regionale: b) il rispetto dei vincoli derivanti dallordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (art. 117, 1 comma, Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001) Oltre al rispetto della Costituzione, un ulteriore limite posto alla potest legislativa delle Regioni dal nuovo testo dellart. 117, primo comma, della Costituzione, costituito dal rispetto ".. dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali". La previsione del rispetto di tali vincoli da parte della potest legislativa regionale, non prevista nel previgente testo dellart. 117 Cost., si giustifica in ragione della nuova posizione che le Regioni vengono ad assumere nel nuovo ordinamento di tipo federale che checch se ne dica la riforma costituzionale ha inteso disegnare. Nel nuovo assetto costituzionale che la legge n. 3/2001 ha delineato, infatti, la Regione, divenuta il baricentro nella tutela degli interessi pubblici fra lo Stato e lordinamento comunitario ed internazionale da un lato, e le autonomie locali dallaltro, rappresenta ormai lente di riferimento principale per la disciplina legislativa della maggior parte delle materie (ad esclusione delle sole materie riservate alla legislazione esclusiva dello Stato), in relazione alle quali appare giustificabile una disciplina differenziata nelle diverse aree del Paese, anche al fine di garantire alle stesse Regioni la massima autonomia possibile e di cogliere tutte le potenzialit economiche e sociali di cui sono capaci. A conferma di tale ruolo e della autonoma rilevanza che le Regioni hanno assunto nellordinamento comunitario ed internazionale sta il fatto che nel nuovo sistema delineato dalla riforma costituzionale viene ad esse riconosciuta, ad esempio, potest legislativa concorrente in materia di "rapporti internazionali e con lUnione europea delle Regioni" e in materia di "commercio con lestero" (art. 117, terzo comma, Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001), come pure viene ad esse riconosciuta la possibilit di partecipare, nelle materie di loro competenza, "alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono allattuazione e allesecuzione degli accordi internazionali e degli atti dellUnione europea (..)" (art. 117, quinto comma, Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001), Il riconoscimento della potest legislativa concorrente nelle suddette materie e il nuovo ruolo delle Regioni delineato dalla riforma costituzionale, pur conferendo alle stesse una autonoma rilevanza nellordinamento comunitario ed internazionale, quanto meno in determinate materie, non valgono, tuttavia, a conferire ad esse una autonoma soggettivit sul piano dellordinamento internazionale.

102

In considerazione di ci, fermo restando il nuovo ruolo delineato dalla riforma costituzionale, che presenta aspetti sicuramente innovativi rispetto al precedente ordinamento, le Regioni sono comunque tenute osservare i vincoli derivanti, da un lato, dallappartenenza alla comunit nazionale, e dallaltro, dallappartenenza allordinamento comunitario europeo e allordinamento internazionale. In definitiva, pur avendo acquisito le Regioni una autonoma rilevanza sul piano internazionale, quanto meno in determinate materie, la potest legislativa regionale va, in ogni caso, esercitata nel rispetto, fra laltro, "dei vincoli derivanti dallordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali" (art. 117, 1 comma, Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001). Del resto sarebbe impensabile un riconoscimento alle Regioni del potere di disattendere gli impegni internazionali e i vincoli derivanti dallordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali che invece valgono per lo Stato. 4.3. I limiti della potest legislativa regionale: c) il limite (negativo) del rispetto della legislazione esclusiva dello Stato (art. 117, 2 comma, Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001) Un ulteriore limite negativo alla potest legislativa delle Regioni costituito come si gi avuto modo di anticipare - dal rispetto della legislazione esclusiva dello Stato. Come si detto, infatti, le materie indicate nel nuovo testo dellart. 117, 2 comma, Cost., essendo riservate alla potest legislativa esclusiva dello Stato, sono sicuramente sottratte in negativo alla potest legislativa delle Regioni. Peraltro, la riserva di tali materie alla potest legislativa esclusiva dello Stato ha una duplice valenza, negativa e positiva. Per quanto possa sembrare una precisazione superflua, infatti, va detto che in forza della riserva di tali materie alla potest legislativa esclusiva dello Stato, non solo le materie stesse sono sottratte alla potest legislativa delle Regioni, nel senso che non rientrano nella loro potest legislativa (valenza negativa), ma addirittura precluso ad esse di legiferare in tali materie (valenza positiva del limite). 4.4. I limiti della potest legislativa regionale: d) il limite della determinazione dei principi fondamentali nelle materie di legislazione concorrente in cui le Regioni hanno potest legislativa (art. 117, 3 comma, Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001) Il nuovo testo dellart. 117 Cost. stabilisce, al terzo comma, che "nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potest legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato". Come si gi posto in evidenza, il limite ha una duplice valenza (negativa e positiva), in quanto esso sta a significare non solo che la determinazione dei principi fondamentali nelle materie di legislazione concorrente riservata alla legislazione dello Stato, e quindi sottratta alla potest legislativa delle Regioni, nel senso che queste ultime non possono legiferare al riguardo (valenza negativa), ma anche che tali principi costituiscono limite e vincolo - inderogabile per la potest legislativa concorrente delle Regioni (valenza positiva della riserva alla legislazione statale). Come si detto, infatti, in tanto pu parlarsi di "principi fondamentali" nelle materie di legislazione concorrente, in quanto tali principi siano destinati a costituire limite e vincolo per la potest legislativa concorrente delle Regioni al fine di disciplinare in maniera uniforme determinati aspetti delle materie in questione sullintero territorio nazionale. In altre parole, i principi fondamentali nelle materie di legislazione concorrente delle Regioni, determinati dalla legislazione statale, costituiscono, al pari della legge quadro prevista nel previgente sistema, un vincolo per la stessa potest legislativa concorrente delle Regioni, le quali, pur potendo certamente legiferare nelle stesse materie in concorrenza con la legislazione statale, e pur potendo legiferare in maniera difforme rispetto alla concorrente disciplina legislativa statale, per esigenze di uniformit di disciplina sullintero territorio nazionale, sono tenute, in ogni caso, alla osservanza dei "principi fondamentali della materia", la cui determinazione spetta, appunto, alla legislazione dello Stato (valenza positiva). Peraltro, pur essendo la nozione di "principio fondamentale della materia" facilmente identificabile sul piano concettuale, non altrettanto facile potrebbe essere la sua concreta identificazione, dal momento che si tratter di stabilire di volta in volta, con

103

riferimento al caso di specie, e cio, nelle diverse materie di legislazione concorrente, quali siano "i principi fondamentali della materia", ovvero quando determinati aspetti della disciplina della materia assumano il rilievo e la valenza, ai fini che qui ne occupa, di "principi fondamentali della materia". Il problema, invero, non sussiste allorch la stessa legge a qualificare determinati aspetti della disciplina della materia come "principi fondamentali" (qualificazione formale, o legislativa), o allorch la stessa legge statale a qualificarsi come "legge quadro" nella materia, secondo quanto avveniva anche nel sistema di legislazione concorrente previgente. Pi difficile sar, invece, nel silenzio della legge sul punto, stabilire, sul piano sostanziale, quando un determinato aspetto della materia assuma il rilievo e la valenza di "principio fondamentale della materia", s da costituire limite e vincolo per la legislazione concorrente delle Regioni sulla stessa materia. A tale fine, invero, un ruolo fondamentale sar svolto indubbiamente dalla dottrina e dalla giurisprudenza, e soprattutto, dalla giurisprudenza costituzionale, la quale si presume sar spesso chiamata a stabilire quando un principio o un determinato aspetto di una materia, affermato dalla legislazione dello Stato, abbia valenza di "principio fondamentale della materia", e costituisca, quindi, limite e vincolo per la legislazione concorrente delle Regioni sulla stessa materia. Fermo restando quanto fin qui detto, al fine di valutare adeguatamente gli effetti che la riforma costituzionale avr su ampi settori della legislazione statale, e di definire il giusto rapporto fra legislazione statale e legislazione regionale, va ribadito e posto in evidenza che il limite (negativo) della determinazione dei principi fondamentali della materia, e il vincolo (positivo) di osservanza degli stessi principi fondamentali, nel senso dianzi precisato, vale per la sola potest legislativa concorrente delle Regioni e con riferimento alle sole materie di legislazione concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.), e non anche per la potest legislativa residuale delle Regioni nelle materie non espressamente riservate alla legislazione dello Stato (art. 117, quarto comma, Cost.), per la quale valgono come si detto - i soli limiti del rispetto della Costituzione (art. 117, primo comma, Cost.), del rispetto dei vincoli derivanti dallordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (art. 117, primo comma, Cost.), e del rispetto della legislazione esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001). 4.5. I limiti previsti dal vecchio testo dellart. 117 della Costituzione: a) i principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato; b) linteresse nazionale e quello di altre Regioni Sempre a proposito di limiti alla potest legislativa regionale va detto, peraltro, che losservanza dei "principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato" era prevista come vincolo per la potest legislativa concorrente della regioni anche dal vecchio testo dellart. 117 Cost., il quale, nellindicare le materie nelle quali la Regione poteva emanare norme legislative, stabiliva che comunque tali norme potevano essere emanate "nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato (..)". Non stato invece riprodotto nel nuovo testo dellart. 117 Cost. il limite, previsto dal testo previgente dello stesso art. 117, rappresentato dallinteresse nazionale e dallinteresse di altre Regioni. Come noto, il vecchio testo dellart. 117 Cost., nellindicare come si detto - le materie nelle quali la Regione poteva emanare norme legislative in concorrenza con la potest legislativa statale, stabiliva che comunque tali norme potevano essere emanate "nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, semprech le norme stesse non siano in contrasto con linteresse nazionale e con quello di altre Regioni (..)". Pur non essendo esplicitamente ribadito nel nuovo sistema di legislazione concorrente delle Regioni delineato dalla legge di riforma costituzionale n. 3/2001, il suddetto limite del rispetto dellinteresse nazionale e dellinteresse di altre Regioni deve comunque ritenersi sussistente. Ed infatti, il nuovo testo dellart. 127 Cost., come sostituito dallart. 8 della legge di riforma costituzionale n. 3/2001, stabilisce, al primo comma, che "il Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la competenza della Regione, pu promuovere la questione di legittimit costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione" (art. 127, primo comma, Cost. come sostituito dallart. 8 della legge costituzionale n. 3/2001). Il secondo comma dello stesso art. 127 Cost. stabilisce, poi, che "la Regione, quando

104

ritenga che una legge o un atto avente valore di legge dello Stato o di unaltra Regione leda la sua sfera di competenza, pu promuovere la questione di legittimit costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla pubblicazione della legge o dellatto avente valore di legge" (art. 127, secondo comma, Cost. come sostituito dallart. 8 della legge costituzionale n. 3/2001). Alla luce di tale previsione, il limite del rispetto dellinteresse nazionale e di quello di altre Regioni, anche se in maniera implicita, deve ritenersi comunque sussistente. Esso, pertanto, continua ad essere un limite per la potest legislativa concorrente delle Regioni sulla falsariga di quanto gi espressamente stabilito dal precedente sistema di legislazione concorrente delle Regioni previsto dal vecchio testo dellart. 117 Cost. 5. Lentrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3: effetti sulla normativa vigente Cos ricostruito il nuovo sistema di ripartizione della potest legislativa fra lo Stato e le Regioni e, in particolare, lambito di esercizio della potest legislativa regionale delineati dalla legge di riforma costituzionale n. 3/2001, ed individuati i limiti che questa incontra nel suo concreto esercizio, si hanno tutti gli elementi per valutare adeguatamente gli effetti che la riforma potrebbe avere sulla normativa statale attualmente vigente in settori fondamentali, quali, ad esempio, quello dellordinamento degli enti locali. Come si detto, leffetto veramente innovativo che lentrata in vigore della legge di riforma costituzionale comporter per studiosi, operatori della pubblica amministrazione ed operatori del diritto in genere, costituito dal fatto che mentre finora alcuni testi normativi fondamentali dello Stato, quali, ad esempio, la legge sul procedimento amministrativo e sul diritto di accesso ai documenti amministrativi (legge 7 agosto 1990, n. 241), la legge quadro in materia di lavori pubblici (legge 11 febbraio 1994, n. 109, come modificata dalla legge 18 novembre 1998, n. 415 c.d. legge Merloni-ter), il testo unico delle leggi sullordinamento degli enti locali, approvato con il d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (in suppl. ord. n. 162 alla G.U. n. 227 del 28 settembre 2000), o il nuovo sistema dei controlli interni nelle pubbliche amministrazioni di cui al d.lgs. 30 luglio 1999, n. 286 (pubblicato in G.U. n. 193 del 18 agosto 1999), il "Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa" approvato con il d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 (in suppl. ord. n. 30/L alla G.U. n. 42 del 20 febbraio 2001), il testo unico sul pubblico impiego, approvato con il d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, (in suppl. ord. alla G.U. n. 106 del 9 maggio 2001), o, da ultimo, il testo unico sulledilizia, disciplinavano le rispettive materie in maniera uniforme sullintero territorio nazionale, dora in avanti, per effetto della possibilit delle Regioni di darsi, pur nel rispetto dei limiti anzidetti, una propria legge sulle stesse materie, i testi normativi di cui sopra non avranno pi quella portata e quella valenza di carattere generale ad essi fin qui riconosciute di fatto dallordinamento e dagli operatori di diritto. In definitiva, in tutte le materie in cui prevista la possibilit per la Regioni di legiferare, sia in forza della potest legislativa concorrente di cui al terzo comma dellart. 117 Cost. che in forza della potest legislativa residuale di cui al quarto comma dellart. 117 Cost., e cio, in tutte le materie, con la sola esclusione di quelle riservate alla legislazione esclusiva dello Stato ai sensi del secondo comma dellart. 117, Cost., potr aversi, dora in avanti, una disciplina legislativa dello Stato e una disciplina legislativa delle Regioni. Ci a dire che mentre finora determinate materie, come quelle disciplinate dai testi normativi sopra ricordati, avevano una disciplina uniforme nellintero ordinamento nazionale, e quindi sullintero territorio nazionale, dora in avanti le stesse materie potranno avere una disciplina differenziata da Regione a Regione, o a seconda che si riferiscano a fatti, atti, uffici o fattispecie riguardanti lo Stato, o a fatti, atti, uffici o fattispecie riguardanti le Regioni. E cos, alla luce della potest legislativa delle Regioni in materia, non da escludere, per il futuro, che accanto - ed in alternativa! - alla disciplina della documentazione amministrativa o alla disciplina del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche previste, rispettivamente, dal "Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa" approvato con il d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, o dal testo unico sul pubblico impiego, approvato con il d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, si abbiano, nelle diverse Regioni dello Stato, delle

105

specifiche leggi regionali che disciplinano in maniera diversa da Regione a Regione le stesse materie di cui ai riferiti testi normativi statali. 6. Il principio di autocompletamento dellordinamento e la funzione suppletiva della legislazione statale Alla luce di tale evenienza viene da chiedersi quale sar lefficacia della legislazione statale di cui ai testi normativi sopra ricordati. In proposito, va considerato che per effetto della riforma costituzionale, pur avendo dora in avanti le Regioni il potere di darsi una propria disciplina legislativa concorrente, o alternativa, rispetto a quella dello Stato in tutte le materie in cui ad esse riconosciuta potest legislativa - concorrente o residuale non detto che esse si diano subito una propria disciplina legislativa in tali materie, in alternativa a quella statale. In considerazione di ci, fino a quando le Regioni non avranno provveduto a darsi una propria disciplina legislativa in tali materie, in forza del principio di autocompletamento dellordinamento giuridico, la legislazione statale continuer comunque a svolgere nelle stesse materie una "funzione suppletiva" in virt del fatto che essa, a differenza della legislazione regionale, ha efficacia sullintero territorio nazionale. N pu dirsi che le materie non riservate alla legislazione esclusiva dello Stato, in cui spetta alle Regioni la potest legislativa residuale ai sensi del quarto comma dellart. 117 Cost., non possono essere oggetto di disciplina da parte della legislazione statale, poich come si detto pur non essendo queste riservate alla legislazione esclusiva dello Stato non comunque precluso allo Stato di legiferare su di esse. La vera differenza, come si detto, che, a differenza di quanto avviene nelle materie di legislazione concorrente, nelle materie di legislazione residuale non opera per la potest legislativa regionale il vincolo dei principi fondamentali fissati dalla legge dello Stato, potendo tali principi essere determinati solo nelle materie di legislazione concorrente ai sensi del terzo comma dellart. 117 Cost. Pertanto, potendo lo Stato comunque legiferare anche nelle materie non riservate ad esso in via esclusiva, fino a quando le Regioni non si saranno date una propria disciplina, continuer a trovare applicazione la legislazione statale in materia, senza che questa comporti, peraltro, alcun vincolo di osservanza dei "principi fondamentali della materia" allorch le Regioni dovessero provvedere a darsi una propria disciplina legislativa in materia. Vincolo di osservanza dei "principi fondamentali della materia" che invece la potest legislativa delle Regioni incontra nelle di legislazione concorrente di cui al terzo comma dellart. 117 Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001, la quale va esercitata, come si detto sopra, nel rispetto dei principi fondamentali della materia determinati dalla legislazione dello Stato. Il problema, invero, consister, per linterprete e soprattutto per il giudice delle leggi - nello stabilire quando una determinata disposizione di una legge dello Stato assuma la valenza di "principio fondamentale", s da costituire limite e vincolo -, per la legislazione concorrente delle Regioni. Problema, peraltro, che non sussiste, allorquando la stessa legge dello Stato a qualificare le norme in essa contenute come "principi fondamentali della materia". 7. In particolare: effetti dellentrata in vigore della legge costituzionale n. 3/2001 sullordinamento degli enti locali In considerazione di quanto si fin qui detto, non v dubbio che lentrata in vigore della legge di riforma costituzionale n. 3/2001 comporter effetti assai significativi anche sullordinamento degli enti locali, il quale, dopo una stagione di grandi riforme in cui stato interessato da una produzione legislativa assai spesso schizofrenica, sembrava aver trovato un definitivo riordino e un punto di arrivo con lapprovazione, poco pi di un anno fa, del testo unico delle leggi sullordinamento degli enti locali, approvato con il d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267. Ma lordinamento degli enti locali sembra essere una materia destinata a non trovare pace. Dopo poco pi di un anno dallapprovazione del testo unico, tutto sembra rimesso in discussione dalla possibilit per le Regioni di darsi una propria legge regionale per disciplinare la materia, a aspetti particolari di essa, in ambito regionale.

106

Sulla base della ricognizione del nuovo sistema di legislazione regionale delineato dalla recente riforma costituzionale, dora in avanti sullordinamento degli enti locali possono legiferare sia lo Stato, con legge di carattere generale avente una efficacia "potenzialmente" e virtualmente estesa a tutto il territorio nazionale, sia le Regioni con una propria legge regionale, per disciplinare lordinamento degli enti locali, o aspetti particolari dellordinamento stesso, in ambito regionale. Di qui lesigenza, per linterprete, di stabilire il giusto rapporto intercorrente, in materia, fra la legislazione statale e la legislazione regionale, problema questo, attraverso la cui soluzione passa anche il destino del citato testo unico delle leggi sullordinamento degli enti locali approvato con il d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267. Non da escludere, infatti, che, nella ipotesi in cui la legge regionale disciplini soltanto determinati aspetti dellordinamento degli enti locali, trovi applicazione per tali aspetti la legge regionale, e la legge dello Stato, e cio, il testo unico di cui al d.lgs. n. 267/2000, per gli altri aspetti non ancora disciplinati dalla legislazione regionale. Gi nellimminenza dellentrata in vigore della legge di riforma costituzionale n. 3/2001, o subito dopo, molti operatori degli enti locali, rappresentanti di categoria e studiosi della materia si sono affrettati nel pronunciare il de profundis per il testo unico e per le norme in esso stabilite, ritenendole ormai superate a fronte della possibilit per le Regioni di darsi una propria disciplina della materia. Di talch sembravano e secondo alcuni sembrano ! destinate ad essere poste in archivio, in quanto gi abrogate, le norme sui controlli e i Coreco, le norme sui segretari comunali o le norme su altri aspetti fondamentali dellordinamento degli enti locali. In realt, pur potendo dora in avanti le Regioni certamente darsi una propria disciplina in materia, le cose non stanno proprio in questi termini. Al riguardo, la prima considerazione che si impone, sulla base di quanto sopra si detto, che la materia dellordinamento delle autonomie locali non rientra n fra le materie di legislazione concorrente di cui al terzo comma dellart. 117 Cost., n fra quelle riservate alla legislazione esclusiva dello Stato ai sensi del secondo comma dellart. 117 Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001. Del resto, nel contesto della realizzazione di una sorta di federalismo (minimo o massimo che sia), che aveva fra i suoi obiettivi dichiarati quello del riconoscimento di una maggiore autonomia per gli enti territoriali e per gli enti locali, lordinamento degli enti locali non poteva certamente essere materia di legislazione concorrente, e meno che mai materia riservata alla legislazione esclusiva dello Stato. Sicuramente sottratta alla potest legislativa delle Regioni, in quanto riservata alla legislazione esclusiva dello Stato in base allart. 117, 2 comma, lett. p), della Costituzione, , peraltro, la materia relativa alla legislazione elettorale, agli organi di governo e alle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citt metropolitane (art. 117, 2 comma, lett. p), Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001). Ad esclusione di tali materie, ogni altro aspetto dellordinamento degli enti locali, non essendo ricompreso fra le materie riservate alla legislazione esclusiva dello Stato, o fra le materie di legislazione concorrente indicate nel terzo comma dellart. 117 Cost., deve ritenersi ricompreso fra le altre materie che, in quanto non espressamente riservate alla legislazione dello Stato, sono attribuite alla potest legislativa residuale delle Regioni ai sensi del quarto comma dellart. 117 Cost., come modificato dallart. 3 della legge costituzionale n. 3/2001. Tuttavia, sulla base di quanto sopra si detto, pur non essendo la materia dellordinamento degli enti locali riservata alla legislazione esclusiva dello Stato, e pur dovendosi conseguentemente ritenere attribuita alla potest legislativa residuale delle Regioni ai sensi del quarto comma dellart. 117 Cost., non affatto precluso allo Stato di legiferare su di esso. Da tale considerazione consegue che per effetto della entrata in vigore della legge costituzionale n. 3/2001 e della conseguente attribuzione della materia dellordinamento degli enti locali alla potest legislativa residuale delle Regioni ai sensi del quarto comma dellart. 117 Cost., non ne deriva una automatica caducazione del testo unico delle leggi sullordinamento degli enti locali, approvato con il d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, il quale, sulla base di quanto sopra si detto, avendo "potenzialmente e virtualmente" efficacia sullintero territorio nazionale, in forza del principio di autocompletamento dellordinamento giuridico, continuer a svolgere, in materia, quella "funzione suppletiva" di cui sopra si detto in tutti quegli ambiti territoriali regionali delle Regioni che non avranno provveduto a darsi una

107

propria disciplina legislativa in materia, ad esclusione degli ambiti regionali delle Regioni che si saranno invece date una propria disciplina legislativa. Ci a dire che dora in avanti, il testo unico delle leggi sullordinamento degli enti locali approvato con il d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, al pari degli altri testi della legislazione statale innanzi menzionati, avr una efficacia territoriale "relativa", limitata solo alle Regioni che non si saranno date una propria disciplina legislativa in materia. Una ulteriore riflessione si impone, peraltro, in merito ai rapporti fra legislazione statale e legislazione regionale in tali materie, e cio nelle materie diverse da quelle di legislazione concorrente e non attribuite alla legislazione esclusiva dello Stato, e quindi attribuite alla potest legislativa delle Regioni che abbiamo definito "residuale". Va detto, infatti, che i principi fissati dalla legislazione statale in tali materie, pur non essendo certamente vincolanti per la potest legislativa delle Regioni, essendo questi vincolanti solo nelle materie di legislazione concorrente, costituiscono pur sempre dei punti di riferimento della materia che non possono essere disattesi a cuor leggero, perch costituiscono pur sempre di fatto i principi fondamentali della materia. Ed infatti, al di l di ogni qualificazione "formale" di determinati aspetti della materia come "principi fondamentali della materia", nel senso sopra indicato, non detto che altri aspetti non possano comunque assurgere a livello di "principi fondamentali della materia" per effetto della elaborazione della dottrina, della giurisprudenza o della stessa legislazione. Non da escludere, infatti, che anche nelle materie attribuite da quelle di legislazione concorrente e non attribuite alla legislazione esclusiva dello Stato, e quindi attribuite alla potest legislativa delle Regioni che abbiamo definito "residuale", possa essere la stessa legge statale a definire alcuni aspetti della materia come "principi". E proprio il caso, ad esempio, del testo unico delle leggi sullordinamento degli enti locali approvato con il d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, il quale stabilisce testualmente, allart. 1, comma 1, che "il presente testo unico contiene i principi e le disposizioni in materia di ordinamento degli enti locali" (art. 1, comma 1, testo unico di cui al d.lgs. n. 267/2000). Alla luce di tale affermazione, le disposizioni del testo unico degli enti locali sono qualificate espressamente dal legislatore come principi fondamentali in materia di ordinamento degli enti locali. In tal caso, pur non avendo tali principi quella efficacia vincolante per la potest legislativa regionale che i "principi fondamentali della materia" hanno nelle materie di legislazione concorrente ai sensi del terzo comma dellart. 117 Cost., non v dubbio che essi, pur non avendo una efficacia vincolante formale, rappresentino pur sempre, sul piano sostanziale, i principi fondamentali della materia che il legislatore regionale dovrebbe tenere comunque presente. 8. Effetti dellentrata in vigore della legge costituzionale n. 3/2001 sul sistema dei controlli negli enti locali: labrogazione dellart. 130 Cost. Un discorso a parte merita il tema dei controlli. Al riguardo, fermo restando quanto fin qui detto in ordine al rapporto fra legislazione statale e legislazione regionale, deve considerarsi che il problema della sopravvivenza o meno del sistema dei controlli negli enti locali dopo lentrata in vigore della legge di riforma costituzionale n. 3/2001 va affrontato e risolto alla luce della abrogazione dellart. 130 Cost. da parte dellart. 9, comma 2, della stessa legge costituzionale n. 3/2001. Tuttavia, contrariamente a quanto affermato da alcuni fra i primi commentatori della legge di riforma costituzionale (Oliveri), non si ritiene che il sistema dei controlli negli enti locali, e segnatamente, il controllo di legittimit del Coreco sugli atti degli enti locali, debba considerarsi automaticamente abolito per effetto della abrogazione dellart. 130 Cost. da parte dellart. 9, comma 2, della legge costituzionale n. 3/2001. In proposito occorre considerare, infatti, che il venir meno nellordinamento della norma di cui allart. 130 Cost., che costituiva la fonte di rango costituzionale della previsione, da parte della legge ordinaria, del "controllo di legittimit sugli atti delle Province, dei Comuni e degli altri enti locali", non determina affatto il venir meno della stessa legge ordinaria che tale controllo prevede e disciplina. Infatti, come stato giustamente osservato in dottrina fra i primi commentatori della legge n. 3/2001 (Virga, Italia), il controllo di legittimit del Coreco sugli atti degli enti locali non

108

venuto meno automaticamente per effetto della abrogazione dellart. 130 Cost. da parte dellart. 9, comma 2, della legge costituzionale n. 3/2001. Il controllo di legittimit del Coreco sugli atti degli enti locali, pur essendo ora virtualmente incostituzionale, non tanto perch in contrasto con la Costituzione, ma perch mancante della necessaria norma di riferimento costituzionale (si tratterebbe, in altre parole, di illegittimit costituzionale non contra legem ma praeter legem), potr ritenersi abolito solo per effetto della eventuale dichiarazione di illegittimit costituzionale da parte della Corte Costituzionale delle disposizioni del testo unico delle leggi sullordinamento degli enti locali di cui al d.lgs. n. 267/2000 da cui previsto, a seguito della remissione allo stesso giudice delle leggi della relativa questione di legittimit costituzionale nel corso di un eventuale giudizio riguardante la legittimit di un atto sottoposto al controllo di legittimit da parte del Coreco, o per effetto della approvazione, da parte delle Regioni, di una legge regionale che abroghi esplicitamente o implicitamente le suddette disposizioni del testo unico degli enti locali di cui al d.lgs. n. 267/2000 relative al controllo in questione. Fino a quando non saranno dichiarate incostituzionali dalla Corte Costituzionale o non saranno abrogate esplicitamente o implicitamente ai sensi dellart. 15 delle disposizioni sulla legge in generale (le c.d preleggi), le disposizioni del testo unico delle leggi sullordinamento degli enti locali di cui al d.lgs. n. 267/2000 relative al controllo di legittimit del Coreco sugli atti degli enti locali continueranno a trovare applicazione in virt di quella vis espansiva e di quella "funzione suppletiva" nellordinamento che la legislazione statale viene ad assumere, sulla base di quanto sopra si detto, nel nuovo sistema di legislazione delineato dalla recente riforma costituzionale. 9. Effetti dellentrata in vigore della legge costituzionale n. 3/2001 sulla legge n. 59/1997 (legge Bassanini) e sul d.lgs. n. 112/1998 sul decentramento amministrativo Lo stesso discorso, peraltro, vale anche per il sistema di ripartizione delle funzioni amministrative fra lo Stato, le Regioni e gli enti locali delineato dalla legge 15 marzo 1997, n. 59 (legge Bassanini) e dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 sul decentramento amministrativo. In proposito deve richiamarsi lattenzione sul fatto che il nuovo testo dellart. 118 Cost. come sostituito dallart. 4 della legge costituzionale n. 3/2001, rovesciando il criterio di ripartizione previsto dal previgente sistema costituzionale e seguito, a livello di legislazione ordinaria anche dalla legge n. 59/1997 e dal d.lgs. n. 112/1998 emanato in attuazione di questa, stabilisce, al primo comma, che "le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne lesercizio unitario, siano conferite a Province, Citt metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza" (art. 118, primo comma, Cost., come modificato dallart. 4 della legge costituzionale n. 3/2001). Non v dubbio che alla luce di tale disposizione il sistema di ripartizione delle funzioni amministrative fra lo Stato, le Regioni e gli enti locali delineato dalla legge 15 marzo 1997, n. 59 (legge Bassanini) e dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 sul decentramento amministrativo, pur se sostanzialmente in gran parte coincidente, deve ormai ritenersi formalmente superato. Deve, tuttavia, considerarsi che la suddetta disposizione di cui al primo comma del nuovo testo dellart. 118 Cost., e le ulteriori disposizioni fissate negli altri commi dello stesso articolo si limitano a fissare i principi e i criteri di massima per la ripartizione delle funzioni amministrative fra lo Stato, le Regioni e gli enti locali, ma non v dubbio che per lesercizio effettivo delle funzioni, secondo il sistema delineato dalla riforma, occorre una nuova legge ordinaria applicativa di quei criteri. In altre parole la norma costituzionale di cui al nuovo testo dellart. 118, primo comma, Cost., come modificato dallart. 4 della legge costituzionale n. 3/2001, si limita a prevedere la "ripartizione delle funzioni amministrative" fra lo Stato, le Regioni e gli enti locali, ma l"attribuzione delle funzioni amministrative" vera e propria, ai fini del loro effettivo esercizio, non pu che avvenire attraverso lemanazione di una nuova legge ordinaria statale, di nuove leggi ordinarie regionali, di nuovi decreti legislativi e di nuovi regolamenti da emanarsi in attuazione delle nuove disposizioni costituzionali in materia, che andranno ad abrogare, esplicitamente o implicitamente, le disposizioni di cui alla legge n. 59/1997 e al d.lgs. n. 112/1998.

109

Pertanto, fino a quando le disposizioni di cui alla legge n. 59/1997 e al d.lgs. n. 112/1998 non saranno dichiarate costituzionalmente illegittime o non saranno abrogate da una nuova legge ordinaria statale o regionale che sar emanata in attuazione delle disposizioni di cui al nuovo testo dellart. 118 Cost., non v dubbio che esse continueranno a trovare applicazione. 10. Conclusioni Alla luce del nuovo sistema di legislazione delineato dalla riforma costituzionale di cui alla legge costituzionale n. 3/2001 e della accresciuta autonomia legislativa delle Regioni sostanzialmente in tutte le materie diverse da quelle poche materie riservate, in ragione della tutela dei supremi interessi nazionali, alla legislazione esclusiva dello Stato, non v dubbio che checch se ne dica si sono create tutte le condizioni per la realizzazione, nel nostro Paese, di un vero e proprio federalismo. E altres indubbio che il nuovo sistema di legislazione diffuso costringer noi giuristi ad avere nuovi punti di riferimento rispetto a quelli rappresentati, in precedenza, dai principi e dalle disposizioni della legislazione statale riguardante singoli settori o determinate materie. Alla luce di quanto si detto, tuttavia, si ritiene che non debba ancora cantarsi il de profundiis della legislazione statale, e ci non solo per lefficacia relativa che essa continuer ad avere in virt della "funzione suppletiva" che essa continuer a svolgere nellordinamento fino a quando le Regioni non avranno provveduto a darsi una propria disciplina nelle diverse materie su cui esse possono legiferare. Invero, la "sopravvivenza" e leffettivit della legislazione statale anche nelle materie ormai attribuite alla potest legislativa delle Regioni, dipender dalla effettiva capacit di queste di legiferare, dandosi in tutte le materie non riservate alla legislazione dello Stato una propria disciplina legislativa. Il compito, invero, non facile, perch si tratta di riprodurre, in ambito regionale, un vero e proprio ordinamento parallelo ed alternativo a quello statale. Ora, anche se auspicabile che non vengano riprodotte in ambito regionale le 100.000 o le 150.000 leggi di cui si dice sia composto il panorama legislativo del nostro Paese, si tratter pur sempre, per ogni singola Regione, di darsi una propria legge in tutte le materie in cui spetta ad essa di legiferare secondo il nuovo sistema di legislazione delineato dalla riforma costituzionale. E auspicabile, allora, che le Regioni legiferino in maniera ordinata, secondo una programmazione razionale e non secondo lordine della improvvisazione dettato dallesigenza di provvedere a tutelare gli interessi quotidiani o contingenti delle lobby di turno, o gli interessi locali in antagonismo e in concorrenza con quelli dello Stato o di altre Regioni. E altres auspicabile che la conseguita maggiore autonomia delle Regioni, nel senso anzidetto, e cio, nel senso della maggiore capacit di darsi leggi proprie sostanzialmente in quasi tutte le materie, non si traduca in mania di "indipendentismo" giuridico. Ci non detto a caso, in quanto gi nel sistema di legislazione regionale precedente era alquanto ricorrente il vezzo delle Regioni, magari incapaci di darsi una propria disciplina legislativa nelle materie in cui potevano farlo, di legiferare nelle materie riservate alla legislazione dello Stato. Insomma, nellottica della conseguita maggiore autonomia, auspicabile che le Regioni sappiano cogliere lo spirito vero del federalismo, esercitando la loro potest legislativa e quindi la loro "autonomia" (auts nmos) - senza la smania di discostarsi troppo dai principi dellordinamento, esercitando con razionalit e con efficacia la potest legislativa nelle materie su cui possono legiferare e non su quelle riservate, nello spirito del federalismo, allo Stato centrale.

110