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Diritto Costituzionale Parte Generale Sorrentino

INTRODUZIONE
Premessa
La riflessione teorico-scientifica sulle fonti del diritto in Italia risente in maniera
evidente di impostazioni risalenti alla cultura germanica dell800 e della prima met
del 900. Tale modello culturale ravvisava nello Stato il principale, o forse lunico,
soggetto di produzione normativa. Tant che nella giuspubblicistica, tra l800 e il
900, si fa strada lidea della legge quale suprema manifestazione di volont dello
Stato dotata di quella speciale efficacia cosiddetta forza di legge. Forza di legge
materiale per indicare il VINCOLO OBBLIGATORIO che essa genera a carico dei
sudditi, forza di legge formale per indicare la posizione della legge al vertice del
sistema gerarchico delle fonti. Soprattutto nel secondo dopoguerra si assiste, per, al
tramonto della concezione mistica della legge quale suprema manifestazione di
volont dello Stato e ci per un duplice ordine di ragioni: 1) per la sua subordinazione
alla Costituzione; 2) per la sua subordinazione al controllo di costituzionalit. Ci ha
portato, come conseguenza, che si sia affiancato (laddove non ha addirittura
sostituito) al criterio della gerarchia quale criterio ordinatore delle fonti, quello della
competenza che, senza dubbio, appariva maggiormente rispondente al pluralismo
istituzionale dei centri di produzione normativa che si era affermato. MA a ben
vedere anche una siffatta disamina muove da una premessa ideologica identica: si
parla sempre di fonti di diretta emanazione dello Stato, anche se concepito come
organismo complesso ed articolato e, quindi, come Stato-istituzione e non pi come
Stato-persona. La crisi di tale modello giunta solo negli ultimi anni per effetto di
spinte disgregatrici interne ed esterne agli Stati e che hanno messo in crisi il
tradizionale modello di Stato quale ordinamento politico di una collettivit stanziata su
di un territorio.

La crisi del modello tradizionale di fonte del diritto


Volendo ricostruire, anche storicamente, le tappe della crisi del modello tradizionale di
fonte del diritto bisogna muovere anzitutto dal passaggio da una Costituzione rigida ad
una Costituzione flessibile, garantita da un efficiente controllo giurisdizionale di
costituzionalit delle leggi. Da un punto di vista culturale ci costituisce una vera e
propria rivoluzione la legge passa da suprema volizione dello Stato ad atto giuridico
soggetto a giudizio di invalidit e passabile di dichiarazione di nullit o di
annullamento. Secondo momento chiave costituito dalla istituzione, per mezzo della
nostra Costituzione Repubblicana, di una pluralit di fonti primarie con cui la legge del
Parlamento deve, in qualche modo, misurarsi. La conseguenza culturale che la legge
cessa di essere il centro delluniverso delle fonti (che diviene, invece, la Costituzione)
ma, come dice Sorrentino, diventa solo una stella, anche se ancora la pi fulgida. E,
riassumendo, le vicende sono: pluralit delle fonti, rottura del monolitismo della legge,
superamento del principio di gerarchia come unico criterio del sistema delle fonti ed
affiancarsi ad esso del criterio di competenza, soggezione della legge e degli atti ad
essa equiparati al controllo di costituzionalit. La recente riforma del titolo V della
Costituzione, operata con legge costituzionale 3/2001 conferma questa tendenza sia
perch assegna alle regioni una pi ampia potest legislativa, sia perch finisce col

fare della legge regionale, nei casi previsti col rovesciamento delle materie e delle
competenze, la fonte a competenza generale o residuale.

La crisi delle fonti nazionali


La crisi delle fonti nazionali deriva principalmente dallirrompere, nellordinamento
interno, delle fonti comunitarie. Quali sono gli aspetti fondamentali di tela fenomeno?
In primo luogo, lintroduzione stessa di tali fonti attraverso un atto di legislazione
ordinaria (le leggi di esecuzione dei trattati istitutivi e loro successive modifiche) che
infrange il monopolio costituzionale della disciplina delle fonti primarie. In secondo
luogo laffermazione prima della parit, poi della superiorit, delle fonti comunitarie su
quelle interne anche di grado costituzionale (col solo limite dei principi costituzionali
supremi). In terzo luogo la sottrazione al giudice costituzionale del giudizio di
costituzionalit delle fonti comunitarie e della cognizione del rapporto tra queste e le
fonti interne e la loro devoluzione, nelle forme dellinterpretazione pregiudiziale, al
giudice comunitario. In particolare questultimo aspetto determina la possibilit, per la
Corte di Giustizia, di intervenire nel processo di interpretazione del diritto comunitario,
ma anche di quello interno, emarginando gli organi legislativi nazionali ed anche i
giudici costituzionali; tale evoluzione giustificata anche, indirettamente, dallart. 117
Costituzione: la potest legislativa dello Stato e delle regioni esercitata nel rispetto
dei vincoli derivanti dallordinamento comunitario.
La preminenza delle fonti comunitarie sulle fonti interne finisce per condurre alla
preminenza del giudice comunitario su quelli nazionali. Da qui la ricerca, da parte di
tale giudice, che vede trasformato il proprio ruolo in quello di una Corte Suprema
Federale, di unidentit costituzionale dellordinamento del quale esso espressione,
attraverso la costituzione di principi e valori costituzionali comuni, della cui
osservanza, sia a livello comunitario che nazionale, egli stesso si propone come
garante. E QUINDI Lelaborazione da parte della Corte di Giustizia di principi
costituzionali comuni, insieme con la parallela formazione di analoghi principi da parte
della Corte Europea dei Diritti dellUomo proprio manifestazione sia del graduale
formarsi di un tessuto costituzionale europeo sia, per altro verso, dellinarrestabile
tendenza al ridimensionamento del ruolo delle fonti nazionali.
Conseguenza inevitabile la COESISTENZA, nel medesimo ambito territoriale e
personale, di due diversi ordinamenti. Questa circostanza pu determinare, anzi
determina, tensioni ed antinomie tra i due ordinamenti, la cui composizione ha visto
emergere il ruolo federale della Corte di Giustizia delle Comunit Europee la quale, in
particolare attraverso la soluzione delle questioni pregiudiziali (art. 234 Trattato CE),
per un verso stabilisce in modo vincolante per i giudici nazionali la premessa maggiore
del loro sillogismo nei casi in cui vengono in rilievo norme comunitarie e, per altro
verso, introduce nei circuiti nazionali i valori costituzionali che essa va via via
elaborando.
Si pensi ad esempio a quanto accaduto col principio di uguaglianza il
divieto di distinzioni irregolari postula infatti la razionalit interna del sistema e tutte le
eccezioni non corrispondenti a tale razionalit sono colpite da un giudizio di invalidit;
postula inoltre la completezza del sistema e lautointegrazione delle lacune attraverso

il richiamo dei principi generali espressione di quella razionalit. Quindi in conclusione


il riferimento ad un principio di uguaglianza comunitario scardina e modifica la
razionalit interna degli ordinamenti degli stati membri imponendo ad essi una
razionalit diversa alla quale le norme nazionali devono essere ricondotte.

La crisi delle fonti statuali


Ad ogni modo, lattivit normativa comunitaria e la correlata espansione
dellordinamento europeo non sono la sola ragione di crisi dellimpostazione
tradizionale delle fonti del diritto. Ad esse si affianca la frammentazione e la
distribuzione del pubblico potere secondo regole e schemi non solo non
previsti dalle norme costituzionali di organizzazione, ma ad esse del tutto
estranei.
Basti pensare al fenomeno dellinternazionalizzazione prima, e della
globalizzazione poi, delleconomia, che non solo trascende le dimensioni del
mercato (e quindi dellordinamento) interno e di quello europeo, ma che soprattutto
crea a favore dei suoi protagonisti regole commerciali considerate vincolanti e talvolta
giustiziabili alla stessa stregua di quelle statali. La lex mercatoria, quale diritto creato
dal ceto imprenditoriale senza la mediazione del potere legislativo degli Stati e
formato da regole destinate a disciplinare in modo uniforme i rapporti commerciali che
si instaurano entro lunit economica dei mercati, finisce, se richiamata nei contratti o
se applicata dai lodi arbitrali, con lessere riconosciuta nellambito interno come una
fonte autonoma proveniente da un ordinamento separato.
E coerente con questo quadro appare la recente riforma del Titolo V della Parte
Seconda della nostra Costituzione che, nel tentativo di equiparare la legge regionale a
quella statale, sottopone anche la potest legislativa dello Stato al rispetto degli
obblighi internazionali, da intendersi come norme internazionali generalmente
riconosciute, ma anche norme internazionali di origine pattizia, come appunto la lex
mercatoria di cui parlavamo, quale che sia il procedimento col quale esse sono venute
ad esistenza.
Questo fenomeno, unito alla disgregazione della struttura sociale e politica che ha
investito lItalia negli ultimi anni, rischia di produrre, insieme con la crisi dello Stato,
anche la crisi del procedimento di formazione del diritto.

Crisi della legge come atto normativo


Il passaggio dallo Stato Liberale allo Stato Sociale ha alterato la stessa funzione della
legge. Si passati, infatti, da unidea di legge quale canone universale, generale ed
astratto di comportamento e limite negativo allattivit dei singoli ad unidea di legge
quale strumento per la realizzazione dellindirizzo politico governativo, quale mezzo
per leliminazione delle disuguaglianze economico-sociali e per la redistribuzione delle
risorse, eccetera..con la conseguenza della sua frammentazione in leggi di settore,
leggi speciali, eccezionali, temporanee, interpretative, di sanatoria fino alla discussa
categoria delle leggi-.provvedimento.

In tale panorama latto normativo finisce col distinguersi da quello amministrativo per
soli connotati formali. Ne discende, quindi, la confusione della politica con
lamministrazione e lincapacit della prima di esprimere un indirizzo politico generale
che rappresenti la sintesi delle spinte e delle tensioni che emergono dalla societ
civile.

Crisi delle fonti e crisi delle istituzioni


La riflessione sulla crisi delle fonti vede un passaggio obbligato nella riflessione sulla
parallela crisi delle istituzioni. La perdita di credibilit dei principali partiti politici sul
cui patto era fondata la cd costituzione materiale dal 1948 in poi sfociata nel
referendum del 1993 che ha abrogato, eccezion fatta che per le elezioni del
Parlamento europeo, il sistema elettorale proporzionale con evidenti conseguenze in
tema di rappresentanza politica e, quindi, di rapporto tra popolo ed Istituzioni
governanti. Ed proprio questa crisi della rappresentanza che mette in discussione
la natura stessa delle leggi del Parlamento come espressione della volont generale e
che, da sempre, ne giustifica il carattere primario. Tant che si assistito ad un
enorme proliferazione di richieste di Referendum abrogativo come sintomo di disagio
nei rapporti politici e di incapacit delle Istituzioni di dare risposte convincenti alle
istanze che emergono nella societ civile; il fatto che la stagione referendaria abbia,
nellultimo decennio, registrato un calo di interesse degli elettori non sintomo di un
miglioramento della situazione ma solo dellacuirsi dellapatia degli stessi. Il
referendum, la cui natura di fonte del diritto era gi stata da tempo riconosciuta, si
cos visto caricare di rilevanti significati politici sino ad apparire vera e propria
manifestazione del potere costituente.
In secondo luogo si assistito ad un fenomeno di massiccia espropriazione, da parte
del Governo, della potest legislativa spettante al Parlamento soprattutto mediante il
ricorso, al di l dei casi straordinari di necessit ed urgenza, al decreto legge;
circostanza questa che ha condotto, per oltre due decenni, a tenere in vita senza
lapprovazione del Parlamento discipline assai importanti in tutti i settori
dellordinamento determinando effetti che difficilmente la loro decadenza, ancorch
retroattiva, ha potuto rimuovere. E lerosione della Potest legislativa Parlamentare a
vantaggio dellEsecutivo avvenuta anche sul terreno della potest legislativa
delegata. Basti pensare alla genericit delle limitazioni contenutistiche delle leggi di
delegazione, sia in termini di oggetti definiti che di principi e criteri direttivi. Si
pensi ancora alle cd deleghe bifasiche con cui, fermi restando i principi ed i criteri
direttivi nonch i limiti di materia, stato concesso al Governo di intervenire
ripetutamente, integrando, modificando e correggendo anche in modo radicale i propri
decreti legislativi appena emanati finendosi cos col dotare il Governo di un potere
legislativo PRIMARIO E CONTINUO.
In terzo luogo la crisi della legge la si riscontra anche nel fenomeno, che largamente si
diffuso negli ultimi anni, della delegificazione. Sebbene lo scopo teorico della stessa
sia quello nobile di alleggerimento dellordinamento dalle leggine settoriali, per
vero che, per come stato attuato, il fenomeno della delegificazione ha superato i
confini tracciati dallart. 17 comma 2 della legge 400/1988 finendo con linvestire
scelte di fondo della legislazione amministrativa e materie che, secondo la
Costituzione, dovrebbero essere riservate alla legge. Si ha cos limpressione che la

delegificazione sia divenuta, pi che uno strumento di semplificazione legislativa, un


mezzo per aggirare, da parte dei governi insicuri della loro maggioranza, gli scogli
della discussione parlamentare, tant che negli ultimi anni, discostandosi dal modello
ex art 17.2 l. 400/1988, il Governo si visto attribuire dal legislatore, in sede di
formazione regolamentare, addirittura il potere di abrogare disposizioni legislative
previgenti.
Da ultimo va segnalato un fenomeno che la costituzione ed il buon senso istituzionale
non ammetterebbero: la sovrapposizione tra delegazione legislativa e delegazione
regolamentare; ci sintomatico di una tendenza ad offuscare la tradizionale
distinzione tra fonti primarie e fonti secondarie e, insieme, il ruolo stesso della legge.

Crisi delle fonti e consuetudine costituzionale


Carlo Esposito il diritto pu nascere non solo nelle forme prescritte ma anche in
forme diverse. Spetta poi alla consuetudine costituzionale confermare o smentire la
validit delle regole sulla produzione normativa. OPIE.

CAPITOLO 2: LE NORME SULLE FONTI


La natura costituzionale delle norme sulle fonti
Bisogna premettere che in qualunque delle accezioni in cui il termine Costituzione
venga impiegato certo che esso, direttamente o indirettamente, include la disciplina
dei modi di formazione del diritto. Tale disciplina pu essere pi o meno compiuta.
Nella Costituzione italiana la disciplina delle fonti ben definita relativamente alle cd
fonti primarie delle quali vengono stabiliti sia il procedimento di formazione che i
limiti di validi. Viceversa, nel testo originario della Costituzione mancava una vera e
propria disciplina delle fonti subordinate alla legge. Esse erano solo citate allart 87.5
(che riconosceva, tra le attribuzioni del PdR quella concernente lemanazione dei
regolamenti governativi), ed allart 121 (che attribuiva esplicitamente alle sole regioni
una potest regolamentare). Il vigente testo dellart. 117.6, introdotto con la legge
costituzionale 3/2001, ha colmato la lacuna attribuendo esplicitamente potest
regolamentare allo Stato, alle Regioni ed agli altri Enti Locali e dettando i criteri della
sua ripartizione.
In definitiva, se ne ricava che la Costituzione italiana, regolando in maniera esaustiva
la materia delle fonti primarie, riserva a se stessa tale disciplina laddove, per la parte
in cui non regola quelle secondarie, implicitamente affida la loro disciplina alle fonti
primarie.

Le norme sullinterpretazione
Natura costituzionale deve essere attribuita anche alle norme che sullinterpretazione
del diritto, sebbene esse siano espresse in apertura del Codice Civile. Prevedere regole
sulla interpretazione, infatti, significa da un lato porre le condizioni ed i limiti di
efficacia delle regole del diritto (fase della legis esecutio) e, dallaltro, porre dei limiti
anche allo stesso legislatore (nella fase della legis-latio). Facciamo un esempio: dire

che la legge non dispone che per lavvenire (art. 11 disp. prel. al CC) costituisce per un
verso una direttiva per linterprete e, per altro verso, un limite per il legislatore che
potr derogarvi solo in maniera espressa e solo per via di una norma primaria, non
anche mediante una norma secondaria. Inoltre la regola dellinterpretazione
adeguatrice, secondo cui tra due possibili interpretazioni di una norma deve preferirsi
quella maggiormente conforme alla norma di grado superiore, consente di scardinare il
mito del riferimento allintenzione del legislatore storico ma soprattutto di ricavare una
norma sullinterpretazione da una norma sulla formazione (lex superior derogat legi
inferiori). Ci sottolinea lo stretto collegamento tra le due categorie di norme e
lappartenenza, di entrambe, al diritto costituzionale.

La rilevanza delle norme interne


La categoria delle norme interne era frutto di una cultura costituzionale che non
riusciva a far penetrare il principio di legalit nella totalit dellordinamento. Tale
cultura opponeva quindi ad esso la teoria della norma interna, che era tale solo per i
sottoposti ai rapporti di gerarchia speciale ovvero per i soggetti dellordinamento
interno, e che rappresentava laffermazione di una legalit dellorganizzazione
amministrativa diversa e talvolta contrapposta a quella generale. Ma quando il
principio di legalit si espande in tutto lordinamento, anche attraverso laffermazione
del principio di imparzialit e buon andamento della P.A. (art 97 Cost), la sorte delle
norme interne pu essere solo duplice: o le si riconduce nellalveo delle fonti
dellordinamento generale ed allora essa acquista rilevanza esterna alla stessa stregua
delle altre norme, oppure la sua esistenza appartiene allarea del giuridicamente NON
consentito. Nel nostro sistema la vicenda delle norme interne della PA ha seguito la
prima strada. La vicenda delle norme interne del Parlamento segue invece tuttaltro
percorso. I regolamenti parlamentari, sebbene esplicitamente richiamati in
Costituzione e sebbene ritenuti competenti, in via esclusiva, a disciplinare il
procedimento di formazione delle leggi ordinarie, stentano ad uscire dal recinto delle
norme interne soprattutto grazie alla giurisprudenza della Corte Costituzionale.
Sebbene non abbia mai ammesso il carattere separato dellordinamento parlamentare,
la Corte, sin dalla sentenza n9 del 1959 e soprattutto con la sentenza n379 del
1996, ha finito col delineare in maniera certa e immediata il confine tra lautonomia
del Parlamento ed il Principio di Legalit; ma, dovunque questo confine vada tracciato,
certo che questa conclusione tende a restituire al diritto parlamentare quel carattere
di norma interna impermeabile al principio di legalit che la dottrina aveva ritenuto
appartenere al passato ordinamento.

La rilevanza delle fonti comunitarie


E chiaro che in conseguenza del processo, ancora in itinere, di integrazione
comunitaria la disciplina delle fonti ne risulta assolutamente influenzata. La comunit
europea, infatti, non poteva non avvalersi di un autonomo sistema delle fonti. Ci ha
portato, in primo luogo, alla necessit di giustificare costituzionalmente un fenomeno
che incrinava seriamente il monopolio statale della produzione normativa. In secondo
luogo, affermata la compatibilit del fenomeno con le norme costituzionali, si pose il
problema dei rapporti, nellambito dei singoli ordinamenti nazionali, tra norme
comunitarie e norme interne. Infine, a mano a mano che lintegrazione comunitaria si
realizzava e le fonti comunitarie manifestavano la loro superiorit rispetto a quelle

interne, si pose il problema della individuazione dei valori costituzionali supremi che
fungessero da limite allingresso delle fonti comunitarie nellordinamento nazionale.
Indipendentemente dalla soluzione data a questi problemi, palese che le norme
comunitarie incidono sul sistema delle fonti tradizionale. La diretta applicabilit dei
regolamenti e di molti altri atti comporta lidoneit delle fonti comunitarie a creare
norme negli ordinamenti degli stati membri, entrando cos a pieno titolo a formare i
relativi ordinamenti.

CAPITOLO 3: PRINCIPI ISPIRATORI DEL VIGENTE


SISTEMA DELLE FONTI
Gerarchia, competenza e concorrenza tra le fonti
Nelle esperienze costituzionali caratterizzate, come la nostra, da un accentuato
pluralismo istituzionale, la relazione tra atti (e fatti) abilitati a produrre diritto non pu
essere ricondotta al solo criterio della GERARCHIA secondo cui le fonti superiori
hanno la capacit di abrogare quelle del medesimo tipo e quelle inferiori. Accanto a
tale criterio va infatti collocato il principio di COMPETENZA, in forza del quale viene
assicurato a determinate fonti un ambito pi o meno rigorosamente definito nel quale
operare senza che altre possano in esso interferire. E, ancora, il principio, per cos dire
residuale, della CONCORRENZA, per cui fonti di diversa specie, dotate in tutto o in
parte della medesima competenza, possono liberamente intervenire nella disciplina
della medesima materia. Tali criteri non sono necessariamente alternativi ma possono
operare, con riferimento alle stesse fonti, anche congiuntamente. ESEMPI:
La Costituzione pone se stessa al vertice delle fonti, stabilendo cos una relazione
gerarchica con le altre fonti; ma, al tempo stesso, essa abilita le leggi di revisione e le
altre leggi costituzionali a modificare o a derogare le sue disposizioni. La relazione tra
Costituzione e leggi costituzionali (e di revisione) cos una relazione di concorrenza
per lidentit di competenza normativa e per la pari capacit abrogativa.
La relazione tra principi costituzionali inderogabili (i principi supremi) e le leggi
costituzionali una relazione di gerarchia.
La relazione tra leggi costituzionali e leggi ordinarie anchessa una relazione di
gerarchia
La relazione tra legge e regolamento anchessa una relazione gerarchica MA per
come andato sviluppandosi recentemente il fenomeno della delegificazione si
evidenziato, accanto al rapporto gerarchico, un rapporto di competenza tra le due
fonti per lo meno nei casi in cui la stessa legge abilitante preveda limpossibilit di
riappropriazione della materia delegificata da parte del Parlamento o quando consenta
allEsecutivo di intervenire ripetutamente nella materia stessa determinando una serie
di ulteriori delegificazioni.
La relazione tra legge statale e legge regionale, in forza della riforma del titolo V del
2001, ricostruibile in termini di separazione di competenza, ma la subordinazione
della legge regionale ai principi fondamentali posti dalle fonti statali nelle materie di
potest legislativa concorrente, pone un elemento di gerarchia.

Infine, i rapporti tra fonti comunitarie e fonti interne sono stati inizialmente ricostruiti
in termini di competenza per poi costruirsi in termini di gerarchia intesa come
assoluta predominanza delle fonti comunitarie su quelle interne, col solo limite,
difficilmente configurabile, dei principi costituzionali supremi.

La riserva di legge
Oltre a quelli generalissimi la Costituzione esprime anche principi collocati allinterno
del criterio della gerarchia e attinenti ai rapporti tra le fonti primarie e quelle
secondarie. Il primo rappresentato dalla riserva di legge. Tale istituto non ha
carattere generale: esso viene richiamato da numerose disposizioni costituzionali ed il
suo scopo quello di delimitare la potest normativa secondaria nei confronti di quella
primaria, limitatamente agli oggetti considerati. Tale principio comporta
Un aspetto negativo cio il divieto per le fonti regolamentari di intervenire nella
disciplina degli oggetti riservati; e
Un aspetto positivo e cio la necessit che il legislatore intervenga per
disciplinare compiutamente quegli oggetti in modo da limitare gli ambiti di
discrezionalit delle autorit preposte allapplicazione della legge.
Lorigine della riserva di legge la si rinviene nelle esperienze cd di monarchia
limitata dove essa fungeva da argine (garantistico) della potest dellesecutivo (il re e
laristocrazia) nei confronti del Parlamento (la classe borghese). Quando la forma di
governo dei principali Stati cambi la riserva di legge perse importanza ma mantenne
comunque un minimo di significato garantista che si anche oggi conservato in buona
parte nellattuale disciplina costituzionale dellistituto: da un lato, infatti, la riserva di
legge, richiedendo lintervento legislativo (aspetto positivo). Consente che alla
formazione della disciplina delle materie riservate partecipino anche le opposizioni
(escluse quando la materia eventualmente disciplinata in via regolamentare).
Dallaltro lato la necessit dellatto LEGISLATIVO porta con s il fatto che quella
disciplina sia poi assoggettata al controllo di legittimit della Corte Costituzionale oltre
che a referendum abrogativo.
Va poi detto che nella giurisprudenza della corte la riserva di legge viene vista come
strumento diretto a circoscrivere la discrezionalit degli organi e dei soggetti chiamati
a dare applicazione alla legge. Di qui la conclusione che la riserva di legge diretta a
perseguire esigenze di uguaglianza e di garanzia giurisdizionale dei diritti. E ci era
soprattutto affermato nella giurisprudenza della corte anteriore alla riforma del titolo V
laddove veniva sottolineato che la riserva di legge costituiva un limite per la potest
legislativa, anche esclusiva, delle regioni. Dopo la riforma del titolo V e lequiparazione
di dignit delle leggi regionali e statali nessun dubbio si pone pi sulla idoneit delle
prime a disciplinare, nellambito della propria competenza, materie coperte da riserva
di legge.
Riserve relative Viene pacificamente considerata relativa la riserva di cui allart.
23 per limposizione delle prestazioni personali e patrimoniali, ritenendosi sufficiente
che la legge stabilisca i criteri fondamentali perla determinazione dei presupposti e dei
limiti dellimposizione e rimetta la disciplina concreta delle diverse fattispecie a fonti
secondarie. Ugualmente relativa considerata la riserva dellart 97 per

lorganizzazione dei pubblici uffici, non escludendo questa disposizione interventi


normativi di esecuzione e di attuazione delle leggi che definiscono, nelle linee
fondamentali, la materia. Pi in generale sarebbero relative le riserve introdotte con
espressioni del tipo in base alla legge o secondo la legge.
Riserva assoluta la riserva preclusiva di qualsiasi intervento di fonti subordinate
che non siano di mera esecuzione della legge. Si pensi alla riserva dellart 13 sulla
determinazione dei casi e dei modi della limitazione della libert personale. Pi
ingenerale sarebbero assolute le riserve introdotte con espressioni del tipo nei casi e
nei modi previsti dalla legge.
La labilit della distinzione comporta, nella prassi, rilevanti oscillazioni. Lassolutezza o
la relativit delle riserve non sarebbe un carattere strutturale delle stesse ma
atterrebbe soltanto alla possibilit, pi ampia o meno ampia, di intervento
dellESECUTIVO ma non del giudiziario. Si capisce perch, quindi, una riserva assoluta
come quella del secondo comma dellart. 13 possa tollerare interventi largamente
discrezionali del giudice in merito alladozione dei provvedimenti restrittivi della libert
personale. Infine altra distinzione quella tra
Riserve rinforzate quando il rinvio alla legge accompagnato da prescrizioni
sostanziali circa il contenuto che essa pu assumere. Si pensi allart. 16 per cui le
limitazioni alla libert di circolazione e di soggiorno possono essere disposte solo per
ragioni di sanit o di sicurezza pubbliche.
Riserve semplici quando il rinvio alla legge NON accompagnato da prescrizioni
sostanziali circa il contenuto che essa pu assumere. La distinzione appare tuttavia
meramente descrittiva posto che anche nelle ipotesi di riserve semplici sicuramente
possibile ricavare limiti contenutistici alla legge non espliciti, ma implicitamente
ricavabili dallintero contesto normativo costituzionale.

La riserva di legge come limite per il legislatore


In regime di Costituzione rigida la riserva di legge rappresenta un limite per lesecutivo
ma, sotto due aspetti, anche per il legislatore: per un verso essa impedisce che il
legislatore demandi la disciplina riservata a fonti secondarie; per altro verso essa
impone che la legge abbia un determinato contenuto in modo da ridurre le scelte
discrezionali dellEsecutivo e, pi in generale, di ogni autorit chiamata a darle
applicazione. Sotto questo secondo profilo la riserva di legge appare un limite di
carattere SOSTANZIALE.
Peraltro listituto, nei suoi due aspetti positivo e negativo, essendo diretto a richiedere
lintervento della legge e ad escludere quello di atti normativi subordinati, rappresenta
anche un criterio di ripartizione della competenza. La riserva di legge, in quanto
discendente da norme costituzionali, potr essere derogata solo alle stesse condizioni
per cui tali norme possono essere derogate: cos in regime di costituzione flessibile
essa suscettibile di essere derogata, in entrambi i suoi aspetti positivo e negativo, da
leggi ordinarie che attribuiscano, in tutto o in parte la materia riservata a fonti
secondarie. In regime di costituzione rigida laspetto positivo della riserva di legge,
chiaro, si rafforza.

La preferenza della legge


Il principio della preferenza della legge ha invece carattere GENERALE. Esso esprime la
superiorit e linderogabilit della legge e degli altri atti ad essa equiparati nei
confronti dei regolamenti. Tale principio non espressamente formulato dalla
costituzione ma ricavabile implicitamente da norme costituzionali: si pensi alle
stesse norme che istituiscono riserve di legge e quelle che stabiliscono per le leggi e
per gli altri atti equiparati uno speciale regime. Sul piano processuale le conseguenze
di questo speciale regime si rispecchiano nel fatto che le leggi e gli atti equiparati
sono sottoposti al sindacato di costituzionalit della Corte laddove invece i
regolamenti sono sottoposti al giudizio di legittimit del giudice comune. Ma ancora
pi chiaramente il principio di preferenza della legge lo si desume dallart. 70 Cost e
seguenti: il sistema delle fonti primarie chiuso a livello costituzionale, nel senso
che fuori dei casi esplicitamente previsti la stessa legge non pu istituire fonti a s
pariordinate Se ne ricava che cos come non ammessa listituzione di fonti
pariordinate alla legge, allo stesso modo non ammesso pariordinare alla legge le
fonti secondarie.

Il principio di legalit
La premessa storica ed ideologica del principio di legalit sta, naturalmente, nella
supremazia della legge sullattivit amministrativa e su quella giurisdizionale. Legalit
significa quindi innanzitutto sottoposizione del provvedimento amministrativo e
della sentenza alla legge del Parlamento, della quale costituiscono
applicazione o esecuzione, e ci comporta, inoltre, che per la corretta realizzazione
della legalit cos intesa esistano rimedi e/o strumenti idonei a prevenirne ed a
reprimerne le violazioni.
Ma legalit significa ALTRESI che gli altri atti emessi dai pubblici poteri abbiano
fondamento nella legge stessa. E questo il principio di legalit in senso
SOSTANZIALE che porta con s la necessit che il legislatore intervenga a stabilire le
condizioni nelle quali i diritti dei singoli possono essere incisi da parte della pubblica
autorit nonch i limiti procedurali e sostanziali della sua azione.
Nellambito dei rapporti tra le fonti il principio di legalit interessa i rapporti tra
fonti primarie e secondarie precludendo interventi autonomi dei regolamenti senza la
previa abilitazione legislativa.
Inteso in senso ampio il principio di legalit quale grande regola dello Stato di
diritto assume il carattere di principio supremo della Costituzione che si applica alle
diverse attivit come risulta, peraltro, da una serie di norme costituzionali: art. 97 per
la legalit dellazione amministrativa; art. 101.2 per la legalit della giurisdizione; artt.
70 e ss e 117.1 per la legalit (intesa come legittimit costituzionale) del potere
legislativo.
Per quanto concerne il rapporto tra principio di legalit e principio di
preferenza della legge Sorrentino ritiene che gli stessi siano complementari: la
preferenza della legge ne comporta infatti linderogabilit ad opera di fonti che non
siano ad essa equiparate; il principio di legalit vieta che interventi di fonti
subordinate possano sovrapporsi a quelli legislativi.

Per quanto concerne, infine, il rapporto tra principio di legalit e riserva di


legge Sorrentino ritiene, anche in questo caso, che i due principi siano
complementari. Posto che il principio di legalit ha carattere tendenzialmente
universale, la riserva di legge, anche se relativa, richiede qualcosa in pi della
semplice previsione legislativa del potere pretendendo che il potere stesso sia
indirizzato dal legislatore. Si pensi ad esempio allart. 23 che esige che la legge
determini alcuni elementi della fattispecie impositiva: sicch lintervento dellesecutivo
in tanto possibile in quanto fondato sulla legge, ma al tempo stesso dovr anche
rispondere ai principi dalla stessa stabiliti. In questa ipotesi potrebbe anche dirsi,
secondo Sorrentino, che il principio di legalit assorbito dalla riserva di legge
(relativa).

CAPITOLO 4: LE VICENDE DEGLI ATTI NORMATIVI


La pubblicazione degli atti normativi
Il tema della pubblicazione degli atti normativi interessa innanzitutto la loro efficacia:
infatti con la pubblicazione, normalmente dopo il decorso di un breve periodo detto
vacatio, che latto normativo entra in vigore dispiegando tutti gli effetti che
lordinamento vi riconnette. In secondo luogo, la pubblicazione dellatto normativo
comporta la sua conoscibilit, cos da potersene pretendere losservanza da parte dei
consociati acquistando esso nei loro confronti lobbligatoriet.
Art 73.3 Cost la legge e gli altri atti ad essa equiparati sono pubblicati subito dopo
la loro promulgazione ed entrano in vigore il 15 giorno successivo alla pubblicazione
salvo che le leggi stesse stabiliscano un termine diverso.
Art 138 Cost statuisce la stessa regola per le leggi costituzionali anche se la prima
pubblicazione di queste ultime, quando sono state approvate in seconda lettura a
maggioranza assoluta, assolve ad una funzione notiziale e fa decorrere il termine
stabilito per la richiesta di referendum. La prima pubblicazione, tuttavia, non esonera
da una seconda pubblicazione quando manca la richiesta di referendum o quando
lesito dello stesso sia positivoQuando, cio, il relativo iter si sia perfezionato.
Ulteriori funzioni della pubblicazione degli atti normativi: 1) Art 77 Cost la
pubblicazione del decreto legge fa decorrere il termine per la sua conversione; 2) Art
127 Cost la pubblicazione della legge e degli altri atti aventi forza di legge statali e
regionali fa decorrere il termine per la loro impugnazione dinnanzi alla Corte; 3) Art
136 Cost la pubblicazione della sentenza di illegittimit della Corte Costituzionale
comporta la perdita di efficacia della norma dichiarata costituzionalmente illegittima.
Ancora: 1) Lart 123 Cost rimanda agli statuti delle regioni la disciplina della
pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali; 2) Art 6 dlgs 267/2000
disciplina la pubblicazione degli statuti comunali e provinciali e ne ricollega lentrata in
vigore al decorso di 30 giorni dalla loro affissione allalbo pretorio (la pubblicazione nel
BUR ha solo funzione notiziale).
Infine lart 17.4 l. 400/88 disciplina la pubblicazione dei regolamenti del governo e
di quelli ministeriali ed interministeriali mentre la loro entrata in vigore, nel decimo
quinto giorno successivo, espressamente prevista dallart 10 disp prel al CC.

Vicende dellatto normativo e vicende delle norme


La pubblicazione, oltre a consentire ed a rendere obbligatoria la conoscenza dellatto
normativo, costituisce normalmente il momento in cui esso entra in vigore: acquista,
cio, efficacia. Per comprendere il discorso vicende dellatto normativo e vicende
delle norme bisogna sottolineare come latto normativo non si esaurisca con la sua
emanazione ma immetta nellordinamento, attraverso le disposizioni che lo
compongono, delle NORME destinate a distaccarsi dalla volont del loro autore per
entrare a formare, insieme con le altre che gi ne fanno parte, il sistema normativo. Si
parla a tal proposito di atto istantaneo con effetti permanenti. Ora quindi con la
pubblicazione e leventuale vacatio lATTO NORMATIVO entra in vigore producendo
nellordinamento tutte le innovazioni che il suo contenuto richiede e che gli sono
consentite in forza della sua posizione nella gerarchia delle fonti. La distinzione tra
latto normativo (istantaneo) e le norme che produce (permanenti) ci consente poi di
effettuare una distinzione in termini di validit: la validit dellatto attiene al suo
procedimento di formazione, la validit delle norme attiene invece al contenuto
dispositivo dellatto. Pertanto i vizi dellatto ne provocano invalidit totale
determinandone la caducazione insieme con tutte le norme prodotte, mentre i vizi
della norma o delle norme determinano linvalidit e leventuale caducazione delle
sole norme coinvolte. Le vicende delle norme, quindi, attengono sia al piano
dellinterpretazione del diritto da parte degli operatori, sia al piano dellapplicazione,
risentendo pertanto della soggettivit degli interpreti ma anche delle altre norme e
principi del sistema con cui esse devono, appunto, fare sistema.

Le antinomie normative ed i criteri per la loro soluzione


Lestinzione delle norme
Sorrentino distingue due ipotesi:
Il caso in cui la norma sia oggetto di abrogazione esplicita o a seguito di referendum
si tratta di vicende che incidono sullesistenza della norma ma nel limitato senso di
impedire che essa riceva applicazione ai rapporti successivi al determinarsi delleffetto
abrogativo. Non corretto parlare di estinzione ma si soltanto in presenza di una
delimitazione cronologica dellapplicabilit della norma.
Il caso in cui la norma sia, direttamente o attraverso latto normativo che lha
prodotta, colpita da un giudizio di illegittimit che ne comporta lannullamento o
quando essa sia colpita da una pronuncia giurisdizionale cui segua il divieto di darle
applicazione tali vicende ne impediscono lapplicazione anche ai rapporti pregressi
sicch solo in queste ipotesi corretto parlare di estinzione.

CAPITOLO 5: LA COSTITUZIONE E LE LEGGI


COSTITUZION
2. 3. La Costituzione
Anzitutto bisogna premettere che la vecchia teoria delle disposizioni costituzionali
programmatiche, inidonee a disciplinare rapporti intersubiettivi senza linterposizione

del legislatore superata: la Costituzione, infatti, oltre a dettare norme che vincolano
il legislatore ed, in generale, il potere politico contiene principi e precetti idonei a
regolare sia le relazioni tra il singolo e le pubbliche autorit, sia le relazioni
interprivate. Vero che molti dei principi, norme, disposizioni organizzative ed
indicazioni programmatiche possono restare in concreto inoperanti in attesa
dellattuazione legislativa. Ma ci non significa che linterprete non debba ricavarne
anche principi per risolvere le controversie.
Oltre a porsi come fonte del diritto, la Costituzione afferma la propria inderogabilit ed
immodificabilit ad opera delle fonti ordinarie. La previsione di un apposito
procedimento, differenziato da quello legislativo ordinario e la previsione del controllo
di costituzionalit delle leggi sono sintomatiche della volont del costituente di
attribuire alla Costituzione il carattere della rigidit. Una rigidit che presenta per
diversi gradi: assolutamente immodificabili sono le disposizioni della Costituzione che
definiscono la forma repubblicana dello Stato (ma non chiaro se tali disposizioni sono
solo quelle che disciplinano la figura, lelettivit, la durata del mandato e la
rappresentativit del Capo dello Stato o se includano tutte quelle che direttamente o
indirettamente si ricollegano alla democraticit dello Stato). Dalle scelte fondamentali
e dai principi supremi su cui si basa la Costituzione poi possibile ricavare
limmodificabilit dei diritti inviolabili (artt 2, 13, 14, 15 e 24), del principio
democratico (art 1) dellindivisibilit della Repubblica (art 5) e dello stesso
meccanismo previsto per la revisione della Costituzione (art 138).
Proprio il procedimento di revisione costituzionale ex art 138 ci consente di effettuare
un discorso ulteriore su aggravamenti ed attenuazioni della rigidit costituzionale. Il
procedimento in questione aggravato, per quanto riguarda la creazione di nuove
regioni e la fusione di quelle esistenti, dalle varianti previste dallart 132.1 che
comportano il coinvolgimento, in vari modi, delle popolazioni interessate. Per cui
lelenco delle regioni di cui allart 131 manifesta una rigidit superiore a quella delle
altre disposizioni costituzionali. Allopposto unaccentuata flessibilit la manifestano
le leggi costituzionali di adozione degli statuti regionali speciali nelle parti in cui esse
sono sottoponibili a revisione con legge ordinaria o con laudizione o per iniziativa
delle Regioni interessate. In conclusione pu dirsi che la rigidit della Costituzione
comporta la necessit delladozione di un procedimento differenziato, rispetto a quello
legislativo ordinario, per la modifica della maggior parte delle norme costituzionali.
Tale rigidit pu per spingersi sino allimmodificabilit per talune di esse e pu
attenuarsi sino al limite della modificazione o deroga con legge ordinaria per altre.

Le leggi costituzionali, di revisione ecc ecc


Il procedimento di formazione delle leggi costituzionali modellato su quello
legislativo ordinario con delle varianti. Esso richiede una doppia deliberazione di
ciascuna delle due Camere ad intervallo non inferiore a 3 mesi e, nella seconda
deliberazione, alternativamente una maggioranza dei 2/3 dei componenti ciascuna
assemblea oppure la maggioranza assoluta e la possibilit di un voto popolare nella
forma del referendum.
E escluso che nella prima deliberazione possa adottarsi la procedura
dellapprovazione in commissione (in sede legislativa o redigente); mentre nella
seconda deliberazione sono inammissibili emendamenti di qualsiasi tipo (art. 99 reg.

Camera e art 123 reg. Senato). Naturalmente se il disegno di legge ha subito


modifiche in sede di prima deliberazione i 3 mesi vanno computati dallultima
deliberazione di ciascuna camera.
Per la seconda deliberazione si richiede ALMENO lapprovazione con maggioranza
assoluta dei componenti di ciascuna camera, altrimenti il progetto si ha per non
approvato. Se invece il progetto approvato con la maggioranza dei 2/3 (cosa della
quale i presidenti delle camere devono fare menzione nel messaggio di trasmissione
del progetto allaltra Camera o al Governo) la legge viene promulgata e
pubblicata, terminando cos il suo iter. Se la maggioranza dei 2/3 non viene
raggiunta si ha una fase ulteriore che inizia con la pubblicazione della legge dalla
quale decorre (non lentrata in vigore ma) il termine di tre mesi entro il quale o
500.000 elettori o 5 consigli regionali o 1/5 dei membri di ciascuna camera possono
richiedere il referendum. Se il termine spira infruttuosamente la legge sar
promulgata e poi nuovamente pubblicata ai fini della sua entrata in vigore.
Altrimenti sar indetto un referendum per il quale non previsto un quorum di
partecipazione e dal cui esito dipender la conferma della legge o la definitiva
interruzione del relativo procedimento.
Va cmq precisato che solo con la legge 352/1970, che ha dettato norme per lo
svolgimento dei referendum previsti dalla Costituzione, stato possibile porre in
essere il percorso di cui abbiamo detto anche se, a partire da tale momento, il
referendum stato richiesto solo una volta, paradossalmente sia dalla maggioranza
che dallopposizione, in occasione della modifica del titolo V della Parte seconda della
Costituzione (poi divenuta legge costituzionale 3/2001) e il referendum registr un
grado di partecipazione bassissimo.
Differenze referendum costituzionale/abrogativo il primo uno strumento oppositivo
che consente alle minoranze di contrastare la modifica costituzionale. Inoltre il primo
non prevede un quorum di validit della consultazione (il secondo si) e quindi il fatto
che anche un numero esiguo di elettori potrebbe porre nel nulla la doppia
deliberazione parlamentare costituisce un indubbio rafforzamento della rigidit
costituzionale e rende inutile linvito della maggioranza politica a disertare le urne
viceversa spesso praticato nei casi di referendum abrogativo.
Effettuata questa premessa tecnica, va detto che lart 138, qualificando le leggi di
revisione e le leggi costituzionali come, appunto, leggi costituzionali e avendo
previsto per entrambe il medesimo procedimento di formazione, ci induce a
considerarle espressione di uno stesso potere normativo che, bens subordinato alla
Costituzione, tuttavia capace di modificarne le disposizioni. E poi, proprio secondo
lespressione letterale, le leggi di revisione costituiscono una specie del pi ampio
genus delle leggi costituzionali.
Altro problema se in una costituzione rigida che prevede espresse modalit per la
sua revisione possano darsi ipotesi di leggi costituzionali che tacitamente abroghino
norme della costituzione. Sicuramente il genus delle leggi costituzionali comprende
innanzitutto le leggi che sono destinate a modificare espressamente e stabilmente il
testo della costituzione (leggi di revisione costituzionale). In secondo luogo tale genus
comprende quelle leggi costituzionali cui la costituzione stessa riserva la disciplina di
determinate materie (artt 116, 117, 137, 71). Vi sono poi leggi costituzionali dirette a

derogare o a sospendere norme della Costituzione o di altre leggi costituzionali, o


ancora quelle che eventualmente dovessero disporre modifiche unilaterali dei Patti
Lateranensi. Quindi appare chiaro che, se si muove dallidea che labrogazione un
fenomeno generale, conseguente allesercizio della potest e che opera
indipendentemente da una sua eventuale previsione legislativa, non vi sono ostacoli
ad ammettere che il legislatore costituzionale, come pu abrogare esplicitamente
norme della Costituzione, cos pu dettare una nuova disciplina materialmente
incompatibile con essa.

CAPITOLO 6: LE FONTI PRIMARIE: 1) LE LEGGI


STATALI ORDINARIE
2. Premessa; La forza di legge.
Nel linguaggio comune il termine legge viene impiegato sia per designare latto
legislativo quanto il prodotto dellatto. Nel linguaggio costituzionale il termine legge
indica specificamente latto posto in essere nellesercizio della funzione legislativa che
lart 70 attribuisce collettivamente alle due Camere, oggetto di promulgazione da
parte del PdR (artt 73.1, 73.2 e 74) e di successiva pubblicazione (art 73.3). Oggi,
soprattutto dopo lentrata in vigore della l. cost. 3/2001, lidea di legge deve essere
riferita anche a quelle regionali. Lespressione legge usata dalla Costituzione
equivale quindi a quella di legge formale o legge ordinaria, statale e regionale,
impiegata in dottrina e giurisprudenza.
Dalla legge vanno tenuti distinti gli atti legislativi con forza di legge, le leggi
costituzionali e di revisione costituzionale e la legge regionale e delle province
autonome di TN e BZ; figure che anchesse provengono dallorgano direttamente
rappresentativo della volont popolare ma diverse per connotati procedimentali e per i
limiti di validit stabiliti nei loro confronti.
Vanno invece ascritte alla categoria delle leggi, le leggi rinforzate di cui agli artt 132 e
133 Cost, nonch le leggi di amnistia e di indulto di cui allart 79, nonch le leggi
statali contemplate dallart 116.3 e dirette a conferire a regioni ordinarie ulteriori
forme e condizioni particolari di autonomia, nonch quelle adottate in base allart 11
della l. cost 3 del 2001.
Linsieme delle caratteristiche formali che collocano la legge in una posizione di
eminenza nel sistema costituisce la forza di legge che, peraltro, caratterizza anche
altri atti, diversi dalla legge, ma che condividono con essa alcuni caratteri. In un
sistema delle fonti complesso come il nostro lequiparazione alla legge degli altri atti
normativi pu avvenire:
In base alla posizione gerarchica di immediata subordinazione alla Costituzione, si
pensi ai regolamenti parlamentari o ai decreti legislativi di attuazione degli statuti
regionali (che sono fonti a competenza riservata) e che condividono con la legge la
primari et;

In base alla competenza materiale, e in tale direzione sono da equiparare alla legge i
decreti legge, i decreti legislativi ed il referendum abrogativo, pur se la competenza di
tali atti pi ridotta di quella della legge a causa di limiti costituzionali impliciti o
espliciti al loro operare;
In base al regime o trattamento giuridico, inteso come sottoposizione dellatto
allesclusivo controllo della Corte Costituzionale ai sensi e per gli effetti ex artt. 134 e
136. Il terzo criterio una conseguenza dei primi due: allatto primario o con la stessa
competenza della legge viene attribuita forza di legge ed perci sottoponibile al
giudizio della Corte. Ma ci non accade sempre: gli stessi regolamenti parlamentari
sono stati riconosciuti dalla Corte come fonti primarie a competenza riservata ma, per
altro verso, privi della forza di legge. O si pensi ancora ai regolamenti comunitari, atti
dotati di forza e valore di legge ma esplicitamente esclusi dal controllo di
costituzionalit della Corte.

3.4.5.6. Il procedimento di formazione delle leggi statali


ordinarie
Il procedimento di formazione delle leggi statali ordinarie disciplinato nelle linee
fondamentali dalla Costituzione (agli artt da 71 a 74) ed dalla stessa rimesso, per i
restanti profili, ai regolamenti parlamentari (art 72). Il procedimento si articola in 5
fasi:
INIZIATIVA Lart 71 Cost indica i soggetti che ne sono titolari: Governo, ciascun
parlamentare e frazione del corpo elettorale, ma rinvia specificamente a norme
costituzionali lindividuazione degli organi e degli enti titolari del relativo potere. Gli
artt 99 e 121, inoltre, attribuiscono liniziativa legislativa al CNEL ed a ciascun
Consiglio Regionale. In base al comma 2 dellart 71 liniziativa popolare (ma, per
analogia, ogni altra iniziativa) viene esercitata attraverso la presentazione di un
progetto redatto in articoli. Ai sensi del 1 comma dellart 72 lesercizio del potere di
iniziativa attiva il procedimento e determina il dovere della Camera cui il progetto
presentato di esprimersi sul medesimo, approvandolo o respingendolo. Nella prassi,
per, a dispetto di tutte le norme anche dei regolamenti parlamentari che stabiliscono
modi e tempi dellesame,, lunico effetto delliniziativa quello di determinare
lassegnazione del progetto alla commissione competente per materia, restando la
fase ulteriore rimessa allimpulso delle forze politiche che ne hanno interesse.
ISTRUTTORIA Tale fase disciplinata dallart 72.1 che prevede il previo esame in
commissione del progetto e la sua approvazione in assemblea, articolo per articolo, e
con votazione finale. Tale norma, peraltro, rimette ai regolamenti parlamentari la
disciplina di quanto non espressamente previsto e, in particolare, la previsione dei
procedimenti abbreviati per i disegni di legge dei quali sia dichiarata lurgenza;
ancora, la previsione dei casi e delle forme di esame e di approvazione di disegni di
legge direttamente in commissione e, infine, la disciplina delle forme di pubblicit dei
lavori delle commissioni. Dottrina e giurisprudenza ne hanno ricavato che il
regolamento parlamentare , nei limiti costituzionali che abbiamo detto, lunica fonte

competente in materia. Se ne dovrebbe ricavare, allora, che la violazione delle norme


regolamentari in sede di formazione della legge comporti una violazione mediata della
norma costituzionale, determinando linvalidit della legge stessa. Ma la Corte
Costituzionale, nella sentenza 9/1959, seppur contraddicendosi, neg questa
impostazione affermando che rientra nella competenza esclusiva delle Camere non
solo la formazione ma anche linterpretazione del regolamento. Ma tutto il contesto
della sentenza, le premesse e lopera dei commentatori finirono col ribadire che i
regolamenti delle Camere non costituiscono affatto un limite ai poteri di cognizione
della Corte e che i richiami effettuati dallart 72 ai regolamenti parlamentari, se da un
lato costituiscono una riserva di competenza a favore di tali fonti, dallaltro le
vincolano per allosservanza degli stessi sicch la loro violazione comporta violazione
mediata della norma costituzionale. Ma tutto ci solo per quanto riguarda il
procedimento di formazione della legge che a ben vedere disciplinato dalla stessa
Costituzione. Negli altri ambiti rimane, in giurisprudenza, lidea dellinsindacabilit dei
regolamenti parlamentari tant che con la sentenza 78/1984 relativa al computo delle
maggioranze nelle assemblee al fine della validit delle deliberazioni la Corte ha
ritenuto ammissibile una composizione delle stesse cos come indicata dai regolamenti
parlamentari ed in contrasto con lart 64.3 della Costituzione perch comunque
attuazione della norma costituzionale che esplicitamente rimetteva loro la disciplina.
DELIBERAZIONE Lart 72 stabilisce che il progetto di legge, sia che venga
deliberato dallaula, sia che venga demandato alle Commissioni, deve essere
approvato articolo per articolo e con votazione finale. La necessit dellapprovazione
articolo per articolo sintomatica della necessit di un approfondito dibattito in sede
parlamentare cui partecipino anche le opposizioni, con la possibilit per queste di
introdurre emendamenti tali da modificare anche in maniera incisiva limpianto del
progetto. Proprio per questo motivo prevista la necessit dellapprovazione finale del
progetto nel suo complesso; e la fase dellapprovazione termina quando, magari a
seguito di pi passaggi da una camera allaltra, la legge risulti DELIBERATA da
entrambe nello stesso testo.
PROMULGAZIONE latto del Capo dello Stato che esterna la volont legislativa
delle Camere. Essa consiste nella solenne dichiarazione, secondo la formula indicata
dallart. 1 del d.P.R. 1092/1985, dellavvenuta approvazione da parte delle camere
della legge di cui si riporta il testo, a cui segue la previsione del suo inserimento nella
Raccolta Ufficiale degli atti normativi della Repubblica Italiana e la cd. Clausola di
Esecutoriet ( fatto a chiunque spetti di osservarla e di farla osservare come legge
dello Stato). Secondo lart 73 della Cost la promulgazione deve intervenire entro un
mese dallapprovazione della legge o nel diverso termine stabilito dalle Camere per i
casi di urgenza (dichiarata a maggioranza assoluta delle stesse). Ad ogni modo lart 74
Cost consente al PdR di rinviare le leggi alle Camere con messaggio motivato, prima
della promulgazione, e solo nel caso di nuova approvazione egli tenuto alla
promulgazione. La promulgazione quindi non mero atto notarile ma comporta una
valutazione di legittimit e talvolta anche di merito da parte del Capo dello Stato che,
quindi, contrariamente allopinione comune, sembra mantenere una (ridotta)
partecipazione alla formazione della legge. La funzione della promulgazione, quindi,
non solo quella di esternare la volont legislativa delle Camere. Essa ha la funzione
di completare il procedimento di formazione della legge attraverso un atto che

trasforma in un unico testo le due deliberazioni parlamentari ed in mancanza del quale


la legge non viene ad esistenza.
PUBBLICAZIONE vedi prima.

8. 9. Il contenuto della legge.Il problema delle leggiprovvedimento


Per quanto concerne il contenuto della legge, ovvero il fatto che essa debba contenere
disposizioni generali ed astratte e di applicazione ripetuta nel tempo, o se essa possa
farsi concreto provvedimento bisogna anzitutto sottolineare che sul piano della teoria
generale la dottrina recente ha ormai da tempo abbandonato lidea che il tratto tipico
della norma giuridica sia la generalit e lastrattezza. Sul piano del diritto positivo il
problema si fa pi complesso: vengono infatti in rilievo esigenze derivanti dalla
divisione dei poteri, dal principio di uguaglianza, da quello di legalit, dalla tutela
giurisdizionale dei diritti. Esigenze che si contrappongono alla sempre pi crescente
prassi delle cosiddette leggi-provvedimento. La Corte Costituzionale ha sempre
riconosciuto lammissibilit di siffatte leggi. In particolare, la Corte ha negato che
esista nel nostro ordinamento una riserva di amministrazione; ha altres affermato che
il principio di uguaglianza non impedisce leggi a contenuto individuale allorch esse
siano espressione di esigenze meritevoli di tutela; ha infine ritenuto che la garanzia
giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi riguarda gli atti provenienti dalla PA
e non si estende agli atti formalmente legislativi anche se oggettivamente
amministrativi. Sorrentino per dissente da tale giurisprudenza: in primis il fatto che la
funzione attribuita dallart 70 alle Camere possa ridursi al mero potere di fare leggi
senza alcuna indicazione sul loro contenuto appare non conforme allintero impianto
costituzionale; in secondo luogo il fatto che non esista una esplicita riserva di
amministrazione (esiste invece una esplicita riserva di giurisdizione a favore dei
giudici) superato dallart 97 dal quale pu ben ricavarsi insieme col principio di
legalit, una riserva di procedimento amministrativo tale da escludere la piena
sostituibilit di questo ad opera del procedimento e del provvedimento legislativo;
infine il principio di uguaglianza impone cmq che la legge-provvedimento, costituendo
deroga al normale carattere normativo della legge, debba trovare valida
giustificazione nella singolarit del caso cui si provvede.
Natura della funzione legislativa: da un lato la concezione tradizionale, elaborata
in Germania nel 19 ed agli inizi del 20 secolo, secondo cui lattivit legislativa si
estrinseca attraverso la posizione di norme generali ed astratte; dallaltro lato lidea
che la funzione legislativa abbia connotazioni solo formali e che sia non solo
consentita, ma talvolta anche necessaria per ladempimento dei compiti dello stato
sociale, lemanazione in forma legislativa di provvedimenti concreti. IN ITALIA la
giurisprudenza della Corte ha totalmente aderito alla seconda impostazione. Ma a ben
vedere la Costituzione, sebbene implicitamente, fornisce indicazioni sui caratteri
sostanziali della funzione legislativa. Innanzitutto da unattenta lettura degli artt 70,
76, 77 e 117 emerge un ruolo di guida, confermato dalle numerose riserve di legge
che costellano la Costituzione, della legislazione parlamentare nei confronti della
formazione statale e regionale. In secondo luogo, esaminando il rapporto tra finzione
legislativa ed altre funzioni giurisdizionale ed amministrativa, si ravvisa che anche se
manca una esplicita riserva di amministrazione in favore dellesecutivo, dallart 97

emerge quanto meno una riserva di procedimento amministrativo che impedisce che
determinate scelte che non attengono allindirizzo politico generale siano effettuate
con atto legislativo. Infine il principio di uguaglianza rileva tenuto conto del carattere
derogatorio delle leggi-provvedimento. E, in tale contesto, non sono convincenti le
teorie per cui le leggi provvedimento si giustifichino in forza dei principi dello Stato
Sociale. Questo perch il fatto che lo Stato Sociale assuma su di s compiti ulteriori
rispetto a quelli dello Stato Liberale non implica che tali prestazioni ulteriori vadano
realizzate con lo strumento legislativo. Esse possono e devono essere elargite
dallautorit amministrativa, con provvedimento amministrativo, sulla base di una
previa determinazione normativa che stabilisca le norme generali in base a cui tali
prestazioni debbono essere effettuate.
INFINE la distinzione tra legge e atto amministrativo rileva ai fini delle tutele
costituzionalmente riconosciute per diritti e interessi legittimi allart 24. Innanzitutto
va sottolineata lerroneit del ragionamento della Corte secondo cui tali tutele
atterrebbero agli atti amministrativi emanati dagli organi dellamministrazione: tali
tutele giurisdizionali hanno ad oggetto le situazioni soggettive e non gli atti
amministrativi sicch la loro lesione ad opera di una legge-provvedimento non pu
non ricadere nellambito di applicazione dellart 24.1. In secondo luogo, nonostante
tutti gli sforzi della Corte, la garanzia che essa pu offrire sulle situazioni soggettive
minore rispetto a quella che in grado di offrire il giudice amministrativo. Tali
ragionamenti tendono a recuperare la distinzione crisafulliana tra disporre e
provvedere. Infatti la circostanza che la legge possa avere contenuti pi o meno
speciali e possa dettare disposizioni per situazioni non riferibili alla generalit dei
consociati non autorizza, solo per questo, la conclusione che essa possa farsi
provvedimento concreto. Conclusione che non pu essere smentita nemmeno dal fatto
che la Costituzione prevede ipotesi di legge-provvedimento: le ipotesi ex artt 80 e 81
riguardano infatti ipotesi in cui il Parlamento svolge in forma legislativa attivit di
controllo che sono insuscettibili di delegazione legislativa. Lipotesi ex art 43, che
consente al legislatore lemanazione di provvedimenti di esproprio, dal suo canto
costituisce comunque una norma a fattispecie esclusiva che costituisce uneccezione
unica alla regola generale del carattere normativo della funzione legislativa. In ogni
caso la recentissima giurisprudenza costituzionale ha mostrato qualche ripensamento
sullassoluta ammissibilit delle leggi provvedimento sottoponendole, in sede di
esame della loro ragionevolezza, ad uno scrutinio stretto e precisando che qualora
esse approvino provvedimenti amministrativi non impediscano la tutela relativa a
questi ultimi.

10. 11. 12. 13. Limiti della legge ordinaria. Il principio di


ragionevolezza. Limiti comunitari. Limiti internazionali.
Prima ipotesi: la Costituzione stessa stabilisce limiti di contenuto allattivit legislativa.
Cos ad esempio la costituzione impedisce al Parlamento di disporre della funzione
legislativa sia nel senso di istituire fonti concorrenziali alla legge, sia nel senso di
stabilire a carico del legislatore futuro condizioni di legittimit ulteriori rispetto a quelle
poste dallo stesso testo Costituzionale.
Seconda ipotesi: i limiti alla legge discendono da atti o fatti normativi dalla stessa
esplicitamente o implicitamente richiamati (le cd. Norme interposte). Si pensi al caso

del decreto legislativo nei confronti della legge di delegazione; si pensi ancora al caso
delle leggi regionali nei confronti dei principi fondamentali della materia nelle materie
di competenza concorrente; si pensi ancora al caso della legislazione statale e
regionale nei confronti dei vincoli derivanti dallordinamento comunitario e dagli
obblighi internazionali (art 117.1), eccetera. Leventuale contrasto tra legge e norma
interposta determina una fattispecie di invalidit indiretta comunque riconducibile alla
norma costituzionale.
Terza ipotesi: il limite generale di maggior rilievo che interessa lattivit legislativa
dato dal principio di ragionevolezza, dalla Corte inizialmente ricollegato al divieto di
discriminazioni arbitrarie di cui allart. 3 ma, nella pi recente giurisprudenza, dotato
di una consistenza autonoma. Al principio di ragionevolezza si collegano ad esempio
alcune pronunce della Corte che hanno sancito la illegittimit delle leggi retroattive
SINE RATIONE. Cos ad esempio nella sentenza 416/1999 il principio di
ragionevolezza stato richiamato a tutela dellaffidamento del cittadino nella
sicurezza giuridica quale elemento fondamentale di uno stato di diritto. In che senso?
Nel senso che se il legislatore fa una legge di pianificazione che sia idonea ad
esprimere uno stabile giudizio di valore, una successiva legge che da essa si discosti
deva IRRAGIONEVOLMENTE da una precedente legislazione che pianificava e
programmava, cio esprimeva uno stabile giudizio di valore. In conclusione il principio
di ragionevolezza diviene strumento nelle mani della Corte Costituzionale per
realizzare lunit dellordinamento e la coerenza delle manifestazioni della funzione
legislativa.
Quarta ipotesi: Il limite alla legge deriva dallobbligo, a carattere generale, del rispetto
del diritto comunitario fondato sullart 11 Cost ed ora ribadito nellart 117.1 Cost. Nei
casi di fonti comunitarie dotate di diretta applicabilit, poi, il limite del rispetto del
diritto comunitario opera non solo come limite costituzionale, ma anche come limite
materiale allapplicabilit della legge nel senso che, nei casi di conflitto, il giudice
interno deve disapplicare la norma nazionale per dare applicazione a quella
comunitaria. Il limite del rispetto del diritto comunitario attiene non solo alla legge, ma
ad ogni altra fonte interna, ivi compresa la Costituzione, col limite, per, del rispetto
dei principi supremi e dei diritti inalienabili della persona umana.
Quinta ipotesi: Il limite alla legge, statale regionale, deriva dal rispetto degli obblighi
internazionali (art. 117.1 Cost). Cosa si intende per obblighi internazionali? Lart 10
Cost prevede ladeguamento automatico delle norme internazionali generalmente
riconosciute e sembra operare solo per queste ultime, non anche per gli obblighi di
natura pattizia. Ma la previsione specifica allart 117.1 Cost del rispetto degli obblighi
internazionali comporta conseguenze notevoli. Posto che lobbligo internazionale si
perfeziona con la stipulazione dellaccordo e con la ratifica del trattato, la formula
incondizionata usata nel 117.1 fa s che esso, una volta divenuto efficace sul piano
internazionale, dispieghi i propri effetti anche a livello interno, a prescindere dal fatto
che siano state osservate le formalit prescritte. Conseguentemente anche gli accordi
in forma semplificata, che non prevedono la ratifica del Capo dello Stato con la
conseguente esclusione della fase del controllo parlamentare nella forma
dellautorizzazione alla ratifica, producono sul piano interno il vincolo della conformit
della legge agli stessi indipendentemente dal loro recepimento con atto legislativo e,
va detto, senza che il Parlamento e le Regioni, cui spetta lesecuzione dei Trattati nelle

materie di loro competenza, siano stati informati della loro conclusione. Si registra cos
un forte dislocamento di poteri in favore del Governo che, con la conclusione di siffatti
accordi, pu limitare la potest normativa del Parlamento e quella delle Regioni.

14. Fonti atipiche e leggi rinforzate


Fonti atipiche Tale categoria collegata la rinvio effettuato dalla Costituzione a fonti
extracostituzionali come condizione di validit di leggi chiamate a disciplinare
determinate materie. Tale ad es il caso dellart 10.2 relativo alla disciplina della
condizione giuridica dello straniero che deve essere dettata dalla legge in conformit
delle norme e dei trattati internazionali..
Leggi rinforzate Tale categoria invece collegata a varianti procedimentali cui la
legge sottoposta, allorch essa debba stabilire determinate disposizioni, ad es come
nel caso delle variazioni territoriali di cui agli artt 132 e 133 della Costituzioni. Tali
varianti procedimentali consentono quindi di identificare autonomi tipi di legge, dotati
di competenza costituzionalmente riservata, che si discostano per connotati formali
dalla legge ordinaria, pur condividendone il regime. Secondo la sentenza 16/78 della
Corte Costituzionale, tali leggi non sarebbero, per tale ragione, suscettibili di essere
sottoposte a referendum abrogativo..

CAPITOLO 7: LE FONTI COMUNITARIE


2. Premessa. Identificazione delle fonti comunitarie
Il riferimento alle fonti comunitarie riguarda gli atti e i fatti che, nellordinamento
instaurato dai trattati di Parigi e di Roma sino al trattato di Maastricht istitutivo dellUE,
sono abilitati a creare diritto. Ai fini della disamina che fa Sorrentino, non si
considerano tutte le fonti interne al sistema comunitario che regolano i rapporti tra le
istituzioni comunitarie e tra queste e i loro dipendenti. Le fonti a tal fine considerate
sono:
I Trattati istitutivi con successive modifiche e integrazioni e i trattati stipulati
direttamente dalle Comunit o a cui la Comunit abbia aderito;
I regolamenti del Consiglio, della commissione e della BCE a cui gli artt 249 e 110 del
trattato CE attribuiscono diretta applicabilit in ciascuno degli Stati membri.
Le direttive, le raccomandazioni generali della CECA (art 14 tr CECA), le decisioni del
Consiglio e della Commissione indirizzate agli Stati per la parte in cui stabiliscono a
carico dei medesimi obblighi precisi e incondizionati e siano quindi suscettibili di
acquisire, secondo la giurisprudenza della Corte di Giustizia, diretta applicabilit
allinterno degli ordinamenti nazionali nei rapporti con gli amministrati.

I trattati
I Trattati istitutivi e i trattati stipulati direttamente dalle Comunit o a cui la Comunit
abbia aderito producono norme nel diritto interno grazie ed in forza delle cd leggi di
esecuzione. Tali norme sono strettamente collegate allart 11 Cost e, costituendo in

tal senso le limitazioni alla sovranit indicate da tale norma, possiedono una capacit
derogatoria del sistema costituzionale sconosciuta alle leggi ordinarie. Tale capacit
derogatoria va chiaramente incontro, per, ai limiti che lo stesso art 11 Cost pone:
rispetto dei principi supremi della Cost e dei diritti inalienabili della persona umana,
finalizzazione di tali limitazioni ad obiettivi di pace e giustizia, ecc La Corte
Costituzionale vigila sul rispetto di tali limiti.
Problema dottrinale di rilevante importanza attiene alla capacit della legge ordinaria
(di attuazione dei trattati comunitari) e sulla base dellart 11 Cost di comportare
incisive e profonde trasformazioni costituzionali. Invero, il nuovo testo dellart 117 Cost
afferma che la potest legislativa statale e regionale debba essere orientata al rispetto
dei vincoli derivanti dallordinamento comunitario. Tale formula, riferendosi
allordinamento comunitario nel suo complesso e non soltanto agli obblighi (come nel
caso degli obblighi internazionali che lo stesso art 117 pure cita) da esso derivanti,
significa in primis superiorit delle norme comunitarie su quelle interne e, in secondo
luogo, accettazione di un acquis comunautaire che comprende, ad es, la diretta
applicabilit di alcune fonti comunitarie, lidoneit delle stesse a derogare a norme
costituzionali, con il limite dei principi supremi, la soggezione degli interpreti alle
pronunce della Corte di Giustizia, ecc
Tsli riflessioni, infine, ci consentono di delineare in maniera chiara i rapporti tra art 11
ed art 117.1 Cost mentre lart. 11 autorizza limitazioni di sovranit, lart. 117
riconosce le limitazioni stesse e, pi specificamente, offre giustificazione costituzionale
alle conseguenze derivanti dalle limitazioni di sovranit a favore dellordinamento
comunitario.

I regolamenti comunitari e la diretta applicabilit (formale)


I regolamenti sono atti-fonte dellordinamento comunitario, retti dalle norme di questo,
sottoposti al regime giuridico da esso stabilito e, quindi, al controllo di legittimit
(diretto e incidentale) della Corte di Giustizia. I trattati predicano la diretta applicabilit
dei regolamenti in ciascuno degli stati membri. Tale caratteristica, che deriva ai
regolamenti indipendentemente dal loro contenuto, comporta che essi, a prescindere,
ed anzi col divieto, di qualsiasi forma di recezione da parte dei legislatori nazionali,
sono in grado di produrre norme negli ordinamenti interni. Alla diretta applicabilit si
aggiunge la caratteristica della primaut di questi sulle fonti interne, e tale binomio
ha costituito lo strumento per risolvere le antinomie tra i regolamenti e le norme
interne attraverso la disapplicazione, o la non applicazione, immediata delle seconde a
vantaggio dei primi. Questa tendenza confermata dalla giurisprudenza della Corte
Costituzionale che ha riconosciuto ai regolamenti comunitari nellambito della loro
competenza, lidoneit a disciplinare materie coperte da riserva di legge (sent.
183/1973).

Lestensione alle direttive della diretta applicabilit


(sostanziale)
La Corte di Giustizia, sostenendo che la circostanza che lart 249 tr Ce riservi la diretta
applicabilit ai regolamenti non argomento sufficiente ad escludere che anche le
decisioni e le direttive possano, quando ne ricorrono le condizioni sostanziali,

considerarsi direttamente applicabili, ha quindi riconosciuto diretta applicabilit anche


a tali atti. Il regolamento direttamente applicabile a prescindere dal suo contenuto e
per le sue mere caratteristiche formali. La direttiva, invece, crea in capo agli Stati un
dovere di esecuzione che, in base allart 249 tr CE, comporta la necessit di misure
interne (cd trasposizione) volte a realizzarlo. In caso di inadempimento si pone il
problema di individuare quali sono le norme della direttiva dotate di diretta
applicabilit. Ci accade quando a fronte dellobbligo preciso ed incondizionato dello
Stato vi sia un diritto soggettivo di un singolo a vedere rispettato lobbligo stesso,
diritto soggettivo tutelabile davanti al giudice nazionale. La diretta applicabilit,
quindi, attiene solo a norme relative ai rapporti tra Stato ed individuo (efficacia
verticale) e non anche ai rapporti interindividuali (efficacia orizzontale).

Il cammino comunitario della Corte Costituzionale


3 fasi:
Prima fase (1964 1973) la Corte avverte il carattere derogatorio rispetto alla
Costituzione dei trattati comunitari fondandolo, per, sul solo art 11 Cost senza
approfondire il problema. Tali deroghe, per, non comportano una rinuncia definitiva
alla sovranit e non incidono sulla pienezza della potest legislativa del Parlamento n
sul sistema delle fonti lasciandone inalterati i principi (ad es quello della successione
delle leggi nel tempo sent. 14/64). La distinzione tra ordinamento nazionale e
comunitario impedisce il raffronto tra le norme delluno e le norme dellaltro,
nemmeno ai fini della verifica di costituzionalit. Peraltro il riconoscimento di effetti
delle norme comunitarie nel diritto interno non esclude il diritto del singolo alla tutela
giurisdizionale che, se si svolge a livello comunitario, non deve necessariamente
avvenire in base a regole identiche a quelle nazionali essendo sufficiente che esse
corrispondano alle linee fondamentali del nostro ordinamento giurisdizionale.
Seconda fase (1973 1984) Con la sentenza 183/1973 la Corte assume piena
consapevolezza della portata degli impegni comunitari e delle incisive modifiche al
sistema costituzionale che la loro realizzazione aveva determinato. In questa decisione
la Corte, sebbene ancora definisca il sistema comunitario e quello nazionale come
autonomi e distinti sottolinea il carattere vincolante per gli Stati e per i loro cittadini
dei regolamenti comunitari, i quali non devono essere oggetto di provvedimenti statali
a carattere riproduttivo, integrativo o esecutivo che possano comunque differirne o
condizionarne lentrata in vigore e tanto meno sostituirsi ad essi, derogarvi o abrogarli,
anche parzialmente. Ancora, la Corte esclude la sottoponibilit di tali atti al
referendum abrogativo ed anche la loro sindacabilit in sede di giudizio di legittimit
costituzionale, affermando inoltre che le limitazioni di sovranit sono consentite
soltanto per le finalit indicate nellart 11 e ribadite nel trattato di Roma. Cos se da un
lato viene affermata la capacit derogatoria dei trattati rispetto alla Costituzione,
dallaltro lato tale capacit viene ricondotta alla stessa norma che ne autorizza la
stipulazione, ponendosi cos il limite del rispetto dei principi supremi e dei diritti
inalienabili della persona umana.
Terza fase (dal 1984) Con la sentenza 170/1984 la Corte ha affermato che il
contrasto tra diritto comunitario e diritto interno non d necessariamente luogo ad
illegittimit costituzionale di questo, in quanto nel momento stesso in cui la norma

comunitaria si ritiene direttamente applicabile ogni conflitto viene escluso dalla


necessit per il giudice di darle immediata applicazione con conseguente alterazione
del regime costituzionale delle leggi (in caso di dubbi il giudice rinvia alla CC che si
pronuncia sulla legittimit costituzionale ecc ecc). Cos con la sentenza del 1984 la
Corte Costituzionale accetta senza riserve la diretta applicabilit delle direttive ed
estende la stessa caratteristica alle sentenze interpretative ed a quelle di
inadempimento della Corte di Giustizia. Giunge perfino ad affermare lidoneit dei
regolamenti comunitari a derogare alle norme costituzionali e a sostituirsi ad esse
nella delimitazione delle competenze tra lo Stato e le regioni con la possibilit, per la
Corte Costituzionale stessa, di fungere da garante in sede di risoluzione dei conflitti di
attribuzione. Ad ogni modo, la Corte mantiene il limite dei principi supremi e dei diritti
inviolabili della persona umana, riservandosi il relativo controllo. Tra il 94 ed il 95 si
assiste ad una sorta di 4 fase caratterizzata dal tentativo della Corte di recuperare
poteri dismessi precedentemente forse in maniera eccessivamente frettolosa. Tali
tentativi, per lo pi fondati su un richiamo allart 11 Cost,, tendevano a recuperare la
propria competenza sulle leggi regionali ed anche statali ed hanno finito col risolversi
in una mera conferma dei propri orientamenti precedenti. Il nuovo testo dellart 117.1,
confermando la giurisprudenza della Corte, ha dato un esplicito fondamento
costituzionale non solo al principio della superiorit delle fonti comunitarie su quelle
interne, ma anche a quello della diretta applicabilit dei regolamenti e delle altre fonti
cui essa riconosciuta, con tutte le relative implicazioni.

I contro limiti alle limitazioni di sovranit


Affiora il problema del rispetto, da parte dellordinamento comunitario, dei principi
supremi della costituzione e dei diritti inalienabili della persona umana. Dal momento
che il problema si posto un po in tutti gli stati membri, si pensi ai Grundrechte
tedeschi, la soluzione adottata dalla Corte consistita nellelaborare principi generali
del diritto comunitario ricavandoli dalle costituzioni nazionali e dalla Convenzione per
la salvaguardia dei diritti delluomo e delle libert fondamentali. Tali principi, cos
ricavati, rimbalzano, per cos dire, tra ordinamento comunitario ed ordinamenti
nazionali, per il tramite del meccanismo delle questioni pregiudiziali di cui allart 234
e che consente un raccordo tra Corte di Giustizia e giudici nazionali.

Lattuazione del diritto comunitario nellordinamento interno


Come avviene? Se lordinamento comunitario attribuisce diretta applicabilit a
determinati atti, nulla quaestio. Viceversa, sar lo Stato italiano a dover provvedere
alladempimento degli obblighi cui sottoposto con strumenti costituzionalmente
appropriati, che tengano conto dei principi e delle regole che distribuiscono la potest
normativa e quella amministrativa al suo interno anche se spesso, a causa
dellimportanza e della delicatezza degli impegni comunitari, spesso si finito col
ridurre o comprimere alcuni rilevanti aspetti delle autonomie a vantaggio degli organi
centrali dello Stato, il tutto col placet della corte Costituzionale. Tale meccanismo,
soprattutto collegato al passato, veniva motivato con il rischio di inesecuzione
regionale degli impegni comunitari nelle aree di loro competenza costituzionalmente
definita. Tuttavia lo stesso legislatore statale ha incontrato fino allultimo decennio del
secolo scorso serie difficolt ad eseguire puntualmente gli obblighi comunitari. Quando
non provvedeva direttamente con legge, il Parlamento italiano soleva conferire al

Governo deleghe legislative molto ampie per lattuazione delle direttive e per
ladempimento degli altri obblighi comunitari, in tal modo sollevando serie critiche da
parte della dottrina in riferimento allarticolo 76 Cost; tali espedienti, comunque, non
risolvevano il problema della tempestivit nellattuazione delle direttive. Per tali
ragioni, con la legge 86/89 (detta Legge La Pergola) stato previsto un meccanismo, a
cadenza annuale, denominato legge comunitaria, attraverso il quale il Parlamento
avrebbe provveduto, direttamente o indirettamente, allattuazione degli obblighi
suddetti. Si cos soddisfatta lesigenza di celerit anche grazie a tutti quegli
strumenti ulteriori elaborati col tempo quale, ad esempio, il riconoscimento alle regioni
della facolt di attuare le direttive nelle materie di loro competenza legislativa
concorrente anche senza lemanazione della legge di recepimento della direttiva
stessa.

CAPITOLO 8: GLI ATTI DELLO STATO CON FORZA DI


LEGGE
Identificazione degli atti con forza di legge
Possiedono forza di legge (v pag 14) il decreto legislativo, il decreto legge, i decreti
legislativi di attuazione degli statuti speciali, gli statuti regionali ordinari e i decreti
presidenziali di amnistia e di indulto.

Il decreto legislativo: la delegazione legislativa


Art 76 Cost: lesercizio della funzione legislativa, spettante alle camere in base allart
70, pu essere da queste delegate al Governo, purch con determinazione di principi e
criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti. Il fenomeno della
delegazione legislativa consta di due distinti procedimenti: il primo un normale
procedimento legislativo, che mette capo ad una legge del Parlamento; laltro un
procedimento, che si svolge in ambito governativo e si conclude con un decreto
avente valore di legge deliberato dal Consiglio dei Ministri ed emanato (art 87.5) dal
PdR. Oggetto della delegazione, intesa come trasferimento temporaneo di competenze
spettanti al delegante, dunque lesercizio della funzione legislativa ma non la sua
titolarit. Ci ci consente di distinguerla dallipotesi del trasferimento definitivo di
competenza e ci consente di chiarire che la delegazione non impedisce in qualsiasi
momento la revoca della delega e lesercizio, anche in pendenza della stessa, della
funzione legislativa nelle stesse materie e per gli stessi oggetti.
Nel caso dellart 76 alla delegazione dellesercizio della funzione legislativa si
accompagna il valore di legge degli atti emessi in sua attuazione: quindi se non c
delegazione non possono aversi provvedimenti amministrativi del governo dotati di
forza di legge.

La legge di delegazione
Lart 76 anzitutto costituisce eccezione allinderogabilit della attribuzione alle camere
(ex art 70) della funzione legislativa; al tempo stesso delimita la delegabilit
dellesercizio di tale funzione esigendo innanzitutto che destinatario sia il Governo e
poi che la legge di delegazione determini, attraverso i principi ed i criteri direttivi, gli

oggetti definiti e il tempo limitato, lambito della stessa. Se ne ricava lillegittimit di


leggi di delega attributive al governo della potest di disciplinare intere materie senza
principi e direttive o ancora che non stabiliscano la durata della delega o che
prevedano termini troppo ampi ed irragionevoli. E ancora vietata una delegazione
allesecutivo dei pieni poteri come accadeva sotto vigenza dello statuto albertino.
Ma ci nella prassi viene disatteso: si pensi alle deleghe di riforma di interi settori, alle
deleghe dette di coordinamento volte alla formazione di testi unici o ancora alle
deleghe di attuazione di norme comunitarie. La corte costituzionale, dal canto suo, ha
ritenuto ammissibili queste discutibili figure di delega, sia ricorrendo al concetto di
ampia delega, sia ritenendo, specie per le deleghe di coordinamento e per quelle di
attuazione di norme comunitarie, che il legislatore delegato possa desumere i principi
e i criteri direttivi dalle norme oggetto di coordinamento e di attuazione. Secondo
Sorrentino quasi ovvio che quanto meno le disposizioni di principio possano ricavarsi
direttamente dalloggetto della delega; ma ci stato disatteso in diverse ipotesi, si
pensi ai casi in cui il legislatore abbia demandato allesecutivo di ricavare le norme di
principio dalla legislazione vigente. Spesso poi i criteri direttivi si sono risolti in
generiche clausole di scopo del tipo armonizzare la normativa in vigore.

Limiti oggettivi della delegazione legislativa


Accanto ai limiti ex art 76, la dottrina ne ha individuati ulteriori. E stato anzitutto
sostenuto che oggetto di una legge di delega non pu essere una cd legge cornice in
quanto la determinazione dei principi fondamentali della materia richiesta dallart 117
cost avrebbe una minore specificit rispetto alla predeterminazione dei principi e
criteri ex art 76, sicch una volta compiuta questultima non resterebbe spazio al
legislatore delegato per alcuna ulteriore determinazione di principio. Tuttavia, secondo
Sorrentino, il Parlamento potrebbe tranquillamente delegare al governo la disciplina di
una materia di competenza concorrente regionale, delegandogli altres il compito di
specificare i principi fondamentali vincolanti le regioni, naturalmente fornendo al
governo stesso i principi e i criteri direttivi ex art 76.
Dubbio invece il tentativo contenuto nellart 1 della legge 131/2003 di attuazione
dellart 117 cost di affidare al governo il compito di individuare le disposizioni che
rientrano nella competenza legislativa esclusiva dello stato, nonch di adottare dlgs
ricognitivi dei principi fondamentali ricavabili dalle leggi vigenti allo scopo di orientare
liniziativa legislativa dello stato e delle regioni in attesa di una previsione
parlamentare in tal senso. Il governo si vede cos affidata unattivit non solo
legislativa, ma anche interpretativa che finisce con il limitare la potest legislativa e
quindi lautonomia delle regioni cui spetta, infatti, il compito di trarre dalla legislazione
dello stato i principi fondamentali relativi alle materie di loro competenza concorrente.
Sembra da escludere anche la possibilit di delega per materie riservate a leggi
rinforzate (se c semplice riserva di legge la delega ammessa). Ancora non
ammessa la delega quando la costituzione richiede lintervento del parlamento come
organo di controllo politico dellesecutivo: non ammessa delega per la ratifica dei
trattati internazionali, per lapprovazione dei bilanci, per convertire i decreti legge, per
disporre inchieste parlamentari.

I limiti ulteriori della delegazione legislativa

Essi consistono generalmente nellobbligo di sentire il parere di commissioni


parlamentari e/o degli organi consultivi sullo schema di decreto legislativo prima della
sua definitiva approvazione: si tratta di una forma di controllo sullo svolgimento della
delega che il parlamento si riserva in molti casi. E chiaro per che per questa via non
possibile sanare eventuali insufficienze nella determinazione dei principi e criteri
direttivi ex art 76, n deve ammettersi la tesi secondo cui tali limiti ulteriori dovevano
essere indicati nella determinazione dei principi e criteri direttivi ex art 76.
Lattribuzione del potere di emettere pareri vincolanti eventualmente riconosciuto alla
commissione parlamentare non solleva dubbi di costituzionalit in relazione allart
72.4 cost che richiede soltanto che le leggi di delegazione siano approvate in
assemblea (non escludendo la possibilit di cooperazione della commissione
parlamentare). Piuttosto tale circostanza potrebbe far sorgere dubbi di costituzionalit
per violazione dellart 76 in quanto essa comporta affidamento alla commissione,
anzich al governo di una parte del potere delegato. Infine chiaro che i limiti
ulteriori, sebbene non previsti dalla costituzione, concorrono a delimitare lestensione
del potere delegato sicch la loro violazione, cos come leventuale immotivato non
rispetto del parere obbligatorio della commissione, comporta eccesso di delega e vizio
del dlgs per contrasto mediato con la norma della costituzione.

6. Listantaneit dellesercizio del potere delegato


Problema: bisogna capire se nellarco temporale fissato dalla legge di delegazione il
governo possa procedere a pi di un atto di esercizio del potere stesso, eventualmente
modificando o integrando i dlgs via via emanati, ovvero se debba ritenersi che
ladozione del primo atto consumi ed esaurisca il potere delegato. Nulla si ricava dal
concetto di delegazione, che pu essere riferita tanto ad un solo atto quanto ad una
determinata attivit, n dal richiamo costituzionale al tempo limitato, compatibile
tanto con luna quanto con laltra soluzione. La dottrina pi antica riteneva che il
potere delegato si estinguesse con il suo esercizio, impedendo cos al governo di
integrare correggere o comunque modificare il dlgs emanato. Ma tale concezione si
ricollega allidea che oggetto della delega sia la forza di legge, sicch solo il primo
atto, a meno che la legge non disponga altrimenti pu essere dotato di siffatta forza.
Nellattuale ordinamento, in cui la forza di legge non n pu essere oggetto di
unattribuzione legislativa tale tesi non pu seguirsi. Se si assume che il concetto di
delegazione compatibile con ladozione di pi atti tutti dotati della forza di legge, la
delegazione allesercizio dovrebbe concepirsi come una delegazione di attivit. Va
per detto che fuori dei casi di delegazione allemanazione di decreti integrativi e
correttivi non si riscontrano significativi esempi di uso ripetuto della delega.

Le deleghe allemanazione di decreti integrativi e correttivi


Sin dal 1971 si riscontra il fenomeno delle cd deleghe bifasiche, attraverso cui il
Governo viene, con la stessa legge, delegato, entro un certo termine, a disporre una
nuova disciplina ed entro un termine pi lungo ad adottare decreti integrativi e
correttivi nel rispetto dei medesimi principi e criteri direttivi della delega principale.
Tale delegazione ad emanare disposizioni integrative e correttive di precedenti decreti
si ricollega ad una esplicita previsione della legge di delegazione; ne deriva che
la delega agli interventi integrativi e correttivi formalmente autonoma rispetto alla
delega principale, pur essendo normalmente collocata nello stesso testo legislativo e

pur essendo sottoposta ai medesimi principi e criteri direttivi. Tale meccanismo ha lo


scopo di avere una prima sperimentazione dei decreti emanati in base alla
delega principale, per poi apportare modifiche e correttivi ad essi anche sulla base
di eventuali pronunce in tal senso della Corte Costituzionale. Se tutto ci ammissibile
nella generalit dei casi, non appare invero ammissibile in merito ai decreti di
attuazione di norme comunitarie in riferimento a loro eventuali future modifiche.
Tuttavia nella prassi queste deleghe correttive e integrative hanno in concreto
superato la logica iniziale innanzitutto perch spesso i termini per la realizzazione
delle stesse sono stati prorogati fino al punto di attribuire al Governo una quasi
perenne potest legislativa primaria; in secondo luogo perch lampiezza delle
delegazioni conferite ha costituito uno strumento per incisive e ripetute revisioni della
disciplina di volta in volta introdotta. Ma, premesso che la delega alle correzioni e
integrazioni autonoma rispetto a quella principale, si pone il problema di verificarne
la conformit allart 76 Cost. Posto che il termine fissato, bisogna capire se siano
definiti gli oggetti e indicati i principi e criteri direttivi. Se loggetto la correzione
o integrazione del decreto emanato in base alla delega principale, nulla quaestio. I
principi e i criteri direttivi, data lautonomia della delega di cui abbiamo detto, non
possono essere gli stessi della delegazione principale (che attiene alla creazione di
una disciplina e non alla correzione della stessa, per la quale sar necessario che il
Parlamento indichi nuovi criteri e principi). La prassi attuale, che non indica lo scopo
ed i limiti dellintervento integrativo e correttivo, finisce col risolversi in una delega
permanente ad esercitare una potest legislativa, a causa della ripetuta proroga dei
termini.

Il procedimento di formazione dei decreti legislativi


Esso consta di una delibera del Consiglio dei Ministri e del Decreto Presidenziale di
emanazione, cui segue la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale. Ulteriori fasi del
procedimento possono essere richieste dalla legge di delegazione.
Art. 14 l 400/1988 il dlgs deve essere trasmesso al PdR almeno 20 giorni prima della
scadenza del termine finale fissato dalla legge di delegazione e deve essere da questo
emanato con la denominazione di decreto legislativo e con lindicazione, nel
preambolo della legge di delegazione, della deliberazione del Consiglio dei Ministri e
degli altri adempimenti del procedimento prescritti dalla legge di delegazione.
Art 14.4 qualora il termine per lesercizio della delega superi il biennio, il Governo
tenuto a richiedere alle Camere il parere sugli schemi dei decreti delegati. Inoltre il
parere espresso dalle Commissioni Permanenti delle due Camere, competenti per
materia, entro 60 giorni, indicando specificamente le eventuali disposizioni non
ritenute corrispondenti alle direttive della legge di delegazione. Il Governo, nei 30
giorni successivi, esaminato il parere, ritrasmette con le sue osservazioni e con
eventuali modificazioni, i testi alle Commissioni per il parere definitivo, che deve
essere espresso entro 30 giorni. Tuttavia tali prescrizioni procedimentali della legge
n400 non sono di per s suscettibili di condizionare la validit del dlgs in quanto tale
legge non possiede valore costituzionale; di conseguenza la mancata richiesta di tali
pareri per le deleghe ultrabiennali non comporta invalidit del dlgs (a differenza di
quanto accade se i dlgs non rispettino le prescrizioni della legge di delegazione).

Il rapporto tra dlgs e legge di delegazione


La conformit del dlgs alla legge di delegazione, essendo prescritta dallart 76 Cost,
condizione di validit del decreto stesso. Ci vale sia per i limiti prescritti dallo stesso
art 76 sui contenuti e forme della legge di delegazione, sia per quei limiti direttamente
previsti dallo stesso delegante. Ci in quanto la legge di delegazione la fonte del
potere delegato, sicch la violazione della stessa comporta vizio di eccesso di
delega censurabile dalla Corte, come avvenuto, in primis nella sentenza 3/1957. Il
dlgs, avendo valore di legge, pu abrogare e modificare leggi precedenti (compresa la
legge 400 dell88) ed anche disposizioni della legge di delegazione che non siano
quelle che definiscono lambito della delegazione stessa.

I testi unici
I TU sono unapplicazione dellistituto della delegazione legislativa chiamati a
raccogliere e riordinare tutta la legislazione vigente in un determinato settore.
Esistono due tipologie di TU:
1) i cosiddetti TU meramente compilativi con i quali non si in presenza di un vero
e proprio di esercizio di potest legislativa costituendo essi una semplice
pubblicazione senza efficacia vincolante delle disposizioni in essi raccolte;
2) i cosiddetti TU innovativi in questo caso il TU espressione di una vera e propria
potest legislativa con conseguente novazione della fonte delle disposizioni in esso
riportate onde sarebbe necessario che lautorit che vi provvede disponga a titolo
proprio, o in base ad una delega, della corrispondente potest.
Avviene di frequente che il legislatore conferisca al Governo apposita delega
legislativa sia nel caso 1) che nel caso 2). Attualmente, per, si assiste spesso
allaffidamento al Governo del potere di formare TU anche attraverso lattribuzione di
una potest REGOLAMENTARE. Ci accaduto in primis con la legge 59/1997 che
espressamente si riferiva alla potest di una delegazione per la compilazione di TU
legislativi o regolamentari, cos consentendo che con regolamento si potesse
provvedere sia alla delegificazione delle previgenti norme legislative, sia alla loro
raccolta in un TU. Addirittura poi la legge 50/1999 ha previsto testi unici misti
affidati a tre diversi tipi di atto: uno regolamentare per la raccolta delle disposizioni
regolamentari e legislative delegificate; uno legislativo, emanato in base a delega, per
la raccolta delle disposizioni legislative; uno dalla natura incerta destinato a
conglobare entrambi in un solo testo.

DECRETO LEGGE: la disciplina costituzionale della


decretazione durgenza
Quando il Governo interviene con decreto legge, ravvisando la straordinaria necessit
ed urgenza di provvedere in sostituzione del Parlamento, il fondamento di tale
intervento va ravvisato, secondo lart 77 Cost, nella stessa situazione di necessit ed
urgenza. La Costituzione, quindi, consente allesecutivo di sostituirsi al legislativo
nelladozione di provvedimenti provvisori con forza di legge. Laccertamento dei casi
straordinari di necessit ed urgenza rimesso al Governo, il quale adotta i decreti in
parola sotto la propria responsabilit. Essi devono essere lo stesso giorno presentati

alle Camere per la conversione in legge, in mancanza della quale, entro 60 giorni dalla
pubblicazione, il decreto perde efficacia RETROATTIVAMENTE. Ci sono alcuni punti
fermi:
La sostituzione del decreto governativo alla legge del Parlamento giuridicamente
legata alla straordinariet dei casi di necessit ed urgenza su cui si fonda onde non
consentito il ricorso a tale strumento fuori di essi.
Lapprezzamento circa la straordinariet del caso, la necessit e lurgenza ha carattere
politico-discrezionale ed di per s insuscettibile di predeterminazioni normative.
La conversione in legge del decreto ha, quindi, leffetto di ripristinare lordine normale
delle competenze per mezzo di una novazione della fonte che vede la legge sostituirsi
al decreto.
Tale novazione avviene alle condizioni e nei limiti dellart 77 Cost. Di conseguenza il
legislatore Parlamentare potr convertire i decreti legge soltanto qualora questi siano
stati adottati in casi straordinari di necessit ed urgenza. Ne derivano altre due
importanti implicazioni: 1) che lapprezzamento circa la necessit e lurgenza
effettuato dal Governo debba essere nuovamente effettuato dal Parlamento in sede di
conversione, la quale produce leffetto di scaricare il Governo della responsabilit che
esso si era assunto nel sostituirsi provvisoriamente al Parlamento; 2) che la mancata
effettuazione di tale apprezzamento, ovvero la sua incongruit, vizia, oltre al decreto,
anche la stessa legge di conversione
La mancata conversione del decreto da parte del Parlamento da un lato provoca il
venir meno retroattivo della sua efficacia e dallaltro esprime la negativa valutazione
dello stesso Parlamento in ordine a esso con possibili conseguenze sulla
responsabilit, non solo politica del Governo. Per tale ragione deve ritenersi vietato al
Governo reiterare decreti la cui conversione sia stata implicitamente o esplicitamente
negata.

La natura del decreto legge


Due teorie:
Pi diffusa il d.l. costituisce esercizio di una competenza eccezionale che LA
COSTITUZIONE AFFIDA AL GOVERNO quando ritiene che lesercizio della potest
legislativa parlamentare non riesca a fronteggiare casi straordinari di necessit ed
urgenza. Il decreto quindi un atto VALIDO con efficacia risolutivamente condizionata
alla mancata conversione nel termine prescritto
ESPOSITO e SORRENTINO la Costituzione non attribuisce al Governo la potest di
emanare decreti legge. Il d.l. sarebbe quindi un atto INVALIDO destinato, in caso di
conversione, ad essere retroattivamente sostituito dalla legge del Parlamento o, nel
caso inverso a decadere retroattivamente. La legge di conversione, a sua volta, non
sarebbe esercizio del potere ex artt 70 e ss Cost, bens troverebbe il suo fondamento
nellart 77.2 sicch convertendo il decreto ne incorpora anche i contenuti. Quindi
leventuale violazione dei presupposti costituzionali per lemanazione di un d.l.
andrebbe riferita, pi che al d.l. stesso che un atto gi ab origine invalido, alla stessa
legge di conversione.

Labuso e la reiterazione del decreto legge


Fino al 1996 si assistito ad una crescita enorme del numero dei d.l. a causa,
probabilmente, di un disagio politico e di una instabilit governativa che non
consentivano ai Governi di disporre di maggioranze sicure ed affidabili in parlamento.
Data lampiezza del fenomeno alcuni autori addirittura pensarono di conferire al d.l.
natura di atto di legislazione ordinaria. Ma alcune pronunce della corte costituzionale,
insieme ad una maggiore stabilit governativa, hanno arginato il fenomeno (dalla 13
legislatura). Le conclusioni raggiunte dalla giurisprudenza della corte, in particolare
con le sent. 29/1995 e 360/1996, possono essere cos sintetizzate:
Quale che sia il fondamento teorico del d.l., labuso di tale strumento normativo fuori
di presupposti di necessit ed urgenza sindacabile ex Corte Costituzionale sotto il
profilo delleccesso di potere legislativo;
La legge di conversione soggiace ai limiti dellart 77 onde il vizio del decreto legge
emanato fuori dei casi di necessit ed urgenza si trasmette anche alla legge di
conversione; il vizio della reiterazione, invece, colpisce il solo decreto reiterativo ed
sanato da uneventuale conversione;
Il carattere provvisorio del d.l. comporta che in caso di mancata conversione
successivi decreti basati sui medesimi presupposti giustificativi non possono
prolungarne nel tempo le disposizioni;

Il procedimento di formazione del decreto legge


Si risolve nella deliberazione del Consiglio dei Ministri cui segue lemanazione da parte
del PdR e la pubblicazione nella GU. Il decreto deve recare, in base allart 15 l.400/88,
la denominazione decreto legge e, nel preambolo, sia lindicazione delle circostanze
straordinarie di necessit ed urgenza che ne giustificano ladozione, sia la menzione
dellavvenuta deliberazione del consiglio dei ministri. Tali elementi formali
contribuiscono, insieme con la clausola di presentazione al Parlamento,
allidentificazione dellatto. La loro mancanza non comporta invalidit ma mera
irregolarit. Con la pubblicazione il d.l. entra immediatamente in vigore: non prevista
vacatio in quanto incompatibile con il carattere urgente proprio di tale atto. Alla
pubblicazione segue, infine, linserzione nella raccolta ufficiale degli atti normativi
della Repubblica Italiana; in caso di conversione del decreto con emendamenti
altres prevista la pubblicazione in GU di un testo del decreto integrato con le
modifiche introdotte dal Parlamento.
Governi in attesa di fiducia, sfiduciati o dimissionari lopinione prevalente che essi
debbano limitarsi agli atti di ordinaria amministrazione. Sorrentino invece ritiene,
posto che la costituzione nulla dice al riguardo, che tale impostazione contrasti con la
ratio stessa della decretazione durgenza che quella di consentire al governo di far
fronte in qualsiasi momento alle situazioni straordinarie di necessit ed urgenza per la
tutela di interessi generali e collettivi.
Eventuali poteri di controllo del capo dello stato in sede di emanazione la tesi
negativa muove da due idee: 1) i d.l. sono assunti dal governo sotto la propria
responsabilit; 2) data la situazione di necessit e di urgenza dovrebbe escludersi ogni

potere presidenziale di rinvio. La soluzione positiva ritiene invece che la sottoscrizione


del PdR abbia funzione di controllo di legittimit, se non anche di merito, dellatto. Per
quanto riguarda lestensione di tale controllo Sorrentino ritiene che, al di l del rifiuto
(mediante richiesta di riesame al governo) di decreti legge contrastanti con la
costituzione, tale potere consista in unattivit informale di persuasione che mira a far
conoscere al governo le proprie valutazioni sulla legittimit e lopportunit anche
politica dellatto.

I limiti del decreto legge


Per quanto concerne i limiti della decretazione durgenza vi una prima tesi,
suggestiva ma poco praticabile, secondo cui qualora la situazione durgenza
effettivamente lo richiedesse (si pensi allipotesi di una guerra civile), sarebbe
possibile, con tale atto, sospendere le garanzie costituzionali individuali e collettive,
approvare, in sostituzione di un Parlamento inerte, il bilancio e cos via. In questa
prospettiva lunico limite configurabile costituito dalla straordinaria necessit ed
urgenza nella valutazione del Governo in sede di adozione e del Parlamento in sede di
conversione dei decreti legge. Il rigetto di tale tesi passa attraverso due
considerazioni: 1) la necessit non va configurata come fonte istituzionale del diritto
tale da autorizzare, in circostanze eccezionali, la deroga o la sospensione di norme
costituzionali altrimenti si finisce fuori dalla fattispecie dellart 77 di cui la necessit
solo un elemento; 2) in secondo luogo nellart 77 non pu scorgersi un riferimento
allidoneit del decreto legge a sospendere garanzie o norme costituzionali giacch in
sede di Assemblea Costituente fu proprio precisato che i decreti legge non avessero
valore superiore a quello della legge ordinaria. Il fatto poi che essi vengano qualificati
come provvedimenti del Governo tuttal pi li rende idonei a fungere da soluzione
allinammissibilit delle leggi-provvedimento, potendo essi, a differenza della legge,
farsi concreto provvedimento in riferimento alla situazione durgenza da affrontare.
E quindi il rigetto di tale tesi ci consente di individuare i limiti costituzionali della
decretazione durgenza: innanzitutto il Governo, con decreto legge, da un lato
non pu approvare bilanci e consuntivi, approvare la ratifica di trattati
internazionali, regolare rapporti sorti sulla base di decreti legge non
convertiti, convertire in legge altri decreti legge, delegare a s medesimo
lesercizio della potest legislativa, deliberare inchieste parlamentari,
giacch si tratta di attivit che implicano rapporti tra lesecutivo e il
legislativo e non tollerano una loro unilaterale alterazione; dallaltro il
Governo neppure pu sostituirsi al Parlamento per prorogare la durata delle
Camere in caso di guerra, n per deliberare lo stato di guerra, n per
approvare, ai sensi del previgente testo dellart 123 Cost, gli statuti delle
regioni ordinarie.
In altre parole la sussistenza dei casi straordinari di necessit ed urgenza non pu
giustificare alterazioni nella sfera dei rapporti tra esecutivo e legislativo, in quei settori
in cui la Costituzione ha previsto la sottoposizione del Governo al controllo politico del
Parlamento. Ma oltre che limiti di materia la decretazione durgenza va incontro anche
a limiti di contenuto. In passato si riteneva che poich tale atto preordinato a
regolare situazioni straordinarie di necessit ed urgenza, la sua disciplina doveva poi
essere sostituita con altra pi meditata, appropriata e definitiva. Ma tale impostazione

non ebbe seguito. La qualificazione come provvedimento del decreto-legge non


impediva infatti al governo di disporre non solo per il caso concreto, ma anche in via
generale e astratta: la provvisoriet dellatto, pi che con riferimento al suo contenuto,
andrebbe sottolineata con riferimento al suo regime giuridico che lo rende uno
strumento di per s inidoneo a innovare stabilmente lordinamento preesistente tant
che esso destinato ad essere sostituito dalla legge di conversione o a perdere
efficacia ab origine. Prevale comunque la tesi secondo cui il decreto legge, essendo
finalizzato a fronteggiare contingenze straordinarie ed imprevedibili, non potrebbe
assumere i caratteri, che invece quasi sempre assume, di provvedimento omnibus,
n potrebbe contenere misure che non siano immediatamente efficaci.

(segue) I limiti del decreto legge


Art 15 legge 400/1988 Il Governo non pu, mediante decreto legge: 1) conferire
deleghe legislative ai sensi dellart. 76 Cost.; 2) Provvedere nelle materie indicate
dallart. 72.4 Cost.; 3) Rinnovare le disposizioni di decreti legge dei quali sia stata
negata la conversione in legge con il voto di una delle due Camere; 4) Regolare i
rapporti giuridici sorti sulla base di decreti non convertiti; 5) ripristinare lefficacia di
disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte Costituzionale per vizi non attinenti al
procedimento.
Art 15.3 l. 400/1988 i decreti devono contenere misure di immediata applicazione
ed il loro contenuto deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo.
Ma, a ben vedere, la legge 400/1988 una legge ordinaria che potrebbe
tranquillamente essere derogata dai decreti legge. Occorre quindi capire se i limiti
posti da tale legge abbiano natura costituzionale, si da porsi come inderogabili, o
meno. Tutti i limiti di cui sopra in grassetto sono riconducibili ai numeri 1, 2, 3, 4 e 5 ed
hanno anche fondamento costituzionale. Appaiono invece posti in maniera esclusiva
dallart 15 commi 2 e 3 della legge 400 il divieto di provvedere in materia elettorale
(art. 15.2 lett b) e quello di adottare decreti legge contenenti misure di non immediata
applicazione , non specifiche ed omogenne e non corrispondenti al titolo (art. 15.3):
con la conseguenza che nella prassi tali divieti sono stati spesso disattesi.

La legge di conversione: liniziativa


Adottato il decreto, lart 77.2 Cost impone al Governo di presentarlo ( sapere che serve
lautorizzazione del PdR) il giorno stesso alle Camere per la conversione. La Costituzione
non dispone, a differenza che per le leggi di delegazione, che quelle di conversione
debbano essere approvate in assemblea: esse potranno quindi seguire il procedimento
decentrato in commissione. Le Camere, anche se sciolte, sono appositamente
convocate e devono riunirsi entro 5 giorni. Ora, sebbene il 77.2 imponga la
presentazione del decreto, da parte del Governo, al Parlamento il giorno stesso della
sua emanazione, nella prassi esso viene presentato il giorno stesso della sua
pubblicazione che, come spesso accade, non coincide necessariamente con quello
della sua emanazione. Dalla pubblicazione inizia a decorrere, oltre che lefficacia del
decreto, anche il termine per la sua conversione. La presentazione del decreto al
Parlamento avviene attraverso la presentazione di un disegno di legge di conversione
composto di un solo articolo e recante la disposizione di conversione e il testo del

decreto. Le modifiche eventualmente apportate al decreto in sede di conversione


costituiscono, quindi, emendamenti allarticolo unico del disegno di legge e, ai sensi
dellart. 15.5 l. 400/88 devono essere elencate in allegato alla legge di conversione.
Il termine costituzionale di presentazione ordinatorio o perentorio?? La mancata
previsione di una eventuale sanzione indurrebbe a ritenere che esso sia ordinatorio;
ma ci comporterebbe conseguenze inaccettabili in quanto consentirebbe al Governo
di ridurre il termine che le Camere hanno a disposizione per la conversione o
impedendo alle stesse di adottare una delibera di reiezione che lo priverebbe
immediatamente di efficacia. Per queste ragioni si adottata la soluzione per cui una
presentazione fuori dai termini equivarrebbe a rinuncia al decreto anche se, va cmq
detto, tale soluzione non elimina le anomalie che possono derivare dal ritardo giacch
si avr comunque un decreto efficace, anche se solo temporaneamente, ed un decreto
che non stato politicamente controllato dalle Camere.
Altra pippa lobbligo del Governo di presentare il decreto alle Camere per la
conversione ne lunico ed esclusivo titolare della iniziativa legislativa in materia di
conversione? NO! I parlamentari potrebbero sempre attivarsi autonomamente,
laddove non si attiva il Governo, al fine di sollecitare la pronuncia della Camera di
appartenenza, magari di reiezione del decreto stesso.

La riunione delle Camere


Art. 77.2 Cost: se le Camere sono sciolte esse devono essere appositamente
convocate ( la cd prorogatio che mantiene i poteri delle Camere fino alla prima
riunione del Parlamento neoeletto) e si riuniscono entro 5 giorni (termine perentorio). Il
dovere di convocazione delle Camere grava sui rispettivi presidenti e scatta con la
semplice presentazione del disegno di legge di conversione del decreto legge; e grava
sui presidenti lobbligo di stabilire la data della riunione (entro i suddetti 5 giorni). Il
mancato adempimento di tali obblighi (cos come peraltro la mancata riunione delle
stesse o linvalidit della riunione a causa del mancato raggiungimento del numero
legale) non influisce sullefficacia del decreto ma comporta convocazione straordinaria
delle Camere ai sensi dellart 62.2 Cost.
Infine va detto che ammissibile il preventivo ritiro da parte del Governo del disegno
di legge, ma solo fino al momento in cui lapprovazione di uno dei due rami del
Parlamento non faccia perdere allatto di iniziativa la sua originaria autonomia, come
affermato da Ciaurro e Cicconetti.

Gli emendamenti al decreto-legge


Lemendabilit del decreto legge in sede di conversione, in passato contestata da una
parte della dottrina, oggi pacificamente ammessa; anche nella prassi gli
emendamenti al decreto legge costituiscono unevenienza piuttosto frequente. Infatti,
pur tenendo ferma la premessa che la legge di conversione sia una legge del tutto
speciale, funzionalmente limitata dallart. 77 Cost a convalidare, novandola, la fonte
delle disposizioni introdotte dal Governo, non si pu certo impedire al Parlamento, nel
momento in cui converte il decreto, di esercitare anche la sua normale potest
legislativa. Al riguardo i regolamenti parlamentari stabiliscono limitazioni procedurali
soprattutto al fine di evitare che gli emendamenti si trasformino in strumento

ostruzionistico e dilatorio. Per quanto concerne, poi, il momento iniziale di efficacia


degli emendamenti, lart. 15.5 della legge 400 del 1988 ha posto fine alla discussione
stabilendo che essi entrino in vigore il giorno successivo a quello di pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale della legge di conversione, salvo che non sia diversamente disposto.
Gli emendamenti infatti, costituendo esercizio della normale funzione legislativa
Parlamentare, nulla hanno a che vedere con lestensione e lesistenza della
conversione, ed quindi normale che essi prendano vigore con lentrata in vigore della
legge a meno che lo stesso legislatore attribuisca loro, esplicitamente o
implicitamente, carattere retroattivo.

La promulgazione e la pubblicazione della legge di


conversione
Art. 77.3 la conversione dei decreti legge deve intervenire entro il termine
perentorio di 60 giorni dalla loro pubblicazione; in mancanza essi perdono efficacia sin
dallinizio.
Lorientamento tradizionale ritiene sufficiente che entro il sessantesimo giorno la legge
sia stata approvata da entrambe le Camere, ben potendo le fasi successive della
promulgazione e della pubblicazione intervenire oltre il termine. Tale teoria muove
dallidea che la legge si considera perfetta gi solo con lapprovazione del testo da
parte delle Camere e dallidea che il termine per la conversione posto in capo al solo
Parlamento.
Ed allobiezione per cui tale teoria avrebbe trascurato i lavori dellAssemblea
Costituente che ricomprendeva nei sessanta giorni anche la promulgazione e la
pubblicazione nonch non considerato il fatto che ai fini della perfezione della legge
non basta la sola approvazione giacch un eventuale rinvio del PdR riapre la fase
approvativa si CONTROOBIETTA che il riferimento ai lavori dellAssemblea costituente
pu avere solo carattere integrativo a fini interpretativi e, in secondo luogo, che la
riapertura della fase approvativa conseguente ad un eventuale rinvio presidenziale
presuppone che la fase si fosse in precedenza chiusa.
Questione problematica se deve ritenersi sufficiente, per evitare la decadenza del
decreto, lapprovazione delle Camere, certo che lesercizio del potere di rinvio da
parte del PdR, non comportando n potendo comportare annullamento della decisione
parlamentare finirebbe col perdere consistenza, dal momento che il rinvio stesso
coinvolgerebbe i soli emendamenti inseriti nel decreto dalla legge di conversione e le
eventuali altre disposizioni della legge diverse dalla conversione. Ma la conseguenza
sarebbe assai grave: il decreto, in caso di rinvio, potrebbe rimanere indefinitamente in
vita ove le Camere lasciassero insabbiare la legge dopo il rinvio. Ma tale conseguenza
viene contraddetta dalla prassi il decreto viene considerato vigente anche oltre il
sessantesimo giorno, quando risulti che le Camere lo hanno approvato, pur se la
relativa legge non sia stata ancora pubblicata o promulgata; viceversa viene
considerato decaduto se, approvato dalle camere nei sessanta giorni, sia stato ad
esse, nel termine di PROMULGAZIONE ma oltre il sessantesimo giorno, rinviato.
Lincociliabilit logica delle due proposizioni rende preferibile la tesi dellinapplicabilit,
alla conversione dei decreti legge, del potere di rinvio presidenziale.

La natura della legge di conversione


Peculiarit dal punto di vista costituzionale: 1) sottoposta ai presupposti ex art. 77;
2) composta da un solo articolo in deroga agli artt 71 e 72che richiedono la
redazione in articoli del progetto di legge e la sua approvazione articolo per articolo e
con votazione finale.
Natura Appare possibile distinguere, allinterno della medesima legge, le
disposizioni di conversione del decreto, le disposizioni che ne costituiscono
emendamento e le disposizioni di altro tipo, solo eventuali e solo eventualmente
collegate alla disciplina recata dal decreto. Limitando quindi il discorso alla
conversione in senso proprio, alcuni autori hanno ritenuto che la legge di conversione
non avrebbe altro effetto che quello di stabilizzare lefficacia delle disposizioni del
decreto legge altrimenti destinate a decadere ab origine, con la conseguenza che essa
opererebbe ex nunc; secondo altri autori la legge di conversione sarebbe una legge sui
generis preordinata a retroagire al momento dellentrata in vigore delle disposizioni
del decreto legge, sostituendosi a questo ex tunc. Questultima appare la soluzione da
preferirsi sia in quanto lo stesso termine conversione designa un fenomeno di
trasformazione dellatto assimilabile allapprovazione o alla ratifica, sia perch nella
disciplina costituzionale la legge di conversione assume la funzione di atto
ripristinatorio del normale ordine delle competenze.
Sempre con riferimento alla natura della legge di conversione altro problema
ammissibile la conversione parziale?? Per risolvere il problema occorre distinguere i
due profili della conversione: 1) responsabilit del governo e 2) quello della
sostituzione della legge al decreto. Nella prassi, come abbiamo detto, la disposizione
di conversione unica e coinvolge il decreto nella sua totalit, anche quando gli
emendamenti da cui interessato ne stravolgano limpianto. In tal caso si pu dire che
il Parlamento, pur modificando sostanzialmente il testo del decreto, avalla lintervento
del Governo e la sua valutazione sulla straordinaria necessit ed urgenza, scaricandolo
da ogni responsabilit. Questa prassi, per, non dovrebbe escludere la legittimit di
una conversione parziale, laddove solo relativamente a determinate parti il Parlamento
abbia condiviso la necessit dellintervento governativo; il Governo, per le altre parti,
dovr sopportare le conseguenze della mancata conversione. Di una conversione solo
parziale, infine, parla anche il comma 6 dellart. 15 della legge 400/1988, prescrivendo
che di essa debba essere data notizia sulla Gazzetta Ufficiale.

23.Conseguenze della mancata conversione


I decreti legge, se non convertiti entro 60 giorni, perdono efficacia sin dallinizio. Della
mancata conversione per decorrenza del termine, o del rifiuto di conversione da parte
del Parlamento viene data notizia immediata in Gazzetta Ufficiale ai sensi dellart. 15.6
della legge 400/1988. Dal momento di detta pubblicazione il decreto legge decade
retroattivamente e la Camere possono regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla
base del decreto non convertito. Poich, a differenza che in passato, prevista la
pubblicazione immediata di un eventuale rifiuto di conversione, oggi viene
pacificamente ammesso che lespresso rifiuto delle Camere, o anche di una sola di

esse perch preclusivo del successivo ulteriore corso del procedimento legislativo, che
dovesse intervenire prima della scadenza dei 60 giorni comporta decadenza del
decreto legge dal momento che non ha senso tenere in vita per un tempo ulteriore un
atto la cui vita dipende, appunto, dalla volont delle Camere.
La perdita di efficacia del decreto legge comporta quindi il venir meno dei suoi effetti e
la necessit di ripristinare la situazione pregressa. Cio quando il decreto entra in
vigore esso efficace e va applicato; ma se decade tutto ci che stato compiuto in
forza di esso come se fosse stato compiuto senza una base legale e cio
arbitrariamente. Ci vale per tutti gli effetti prodotti dal decreto legge, compreso il
giudicato. Lart. 77 Cost appresta due strumenti di soluzione:
La cd. Legge di sanatoria degli effetti del decreto non convertito Si tratta di una
legge riservata alle Camere con cui si possono regolare i rapporti giuridici sorti sulla
base dei decreti non convertiti. Ma il limite duplice: anzitutto quando il Parlamento
decida di non convertire un decreto legge non tenuto affatto ad approvare legge di
sanatoria; in secondo luogo non una soluzione tecnicamente praticabile sempre e
comunque. Ad ogni modo, se la legge di sanatoria sembra costituire una parziale
conversione del decreto, suo presupposto la non conversione ed essa, in ogni caso
non elimina la responsabilit del Governo.
Ai sensi dellart 77.2 il Governo adotta, sotto sua responsabilit provvedimenti
provvisori.. Si parla quindi di responsabilit del Governo che una responsabilit
giuridica a tutti gli effetti che sussiste se sussistono determinate condizioni: a) se il
Parlamento decide di far valere la responsabilit del Governo ai sensi dellart. 94 Cost;
b) il Governo risponder civilmente nei confronti dei soggetti lesi dal proprio decreto
legge nei limiti del danno arrecato e del nesso di causalit; c) il governo risponder
ugualmente per leventuale danno erariale nei limiti del danno arrecato e del nesso di
causalit (resp. amministrativa); d) il governo, infine, potr incorrere in responsabilit
penale ove il decreto realizzi un comportamento criminoso ai sensi dellart. 96 Cost.

ALTRI ATTI CON FORZA DI LEGGE O DI DUBBIA


COLLOCAZIONE: i dlgs di attuazione degli statuti speciali
I dlgs di attuazione degli statuti speciali appartengono senzaltro alla categoria degli
atti con forza e valore di legge. Si tratta, secondo unopinione pacificamente accettata,
di atti-fonte di carattere primario ed a competenza riservata (approvazione delle
norme riguardanti al loro attuazione, trasferimento delle funzioni amministrative e del
personale dallo Stato alle rispettive regioni e alle province autonome di TN e BZ). Il
procedimento per la loro formazione prevede la partecipazione in veste consultiva di
una commissione paritetica Stato-regione o Stato-provincia autonoma, la
deliberazione del Consiglio dei Ministri e lemanazione da parte del PdR. Sebbene essi
siano chiamati dlgs, in realt tali atti si differenziano da quelli previsti dallart. 76 Cost
in quanto sono esercizio NON di un potere delegato ma di un potere direttamente
attribuito dalla norma costituzionale allesecutivo.

Il referendum abrogativo
La dottrina ha gi da tempo sottolineato il carattere normativo dellabrogazione. Nel
momento in cui si determina labrogazione in tutto o in parte di una disposizione

normativa, infatti, si determina una situazione per cui i rapporti che sino a quel
momento erano regolati da quella disposizione vengono regolati in modo diverso.
Peraltro le esperienze recenti hanno messo in luce come, attraverso richieste di
referendum formulate in maniera assai articolata tanto da suscitare lobiezione di
essere poco comprensibili da parte dellelettore, si siano determinate, per il tramite di
tali sapienti manipolazioni testuali, conseguenze normative anche positive (i cd
referendum manipolativi). Ci avvenuto soprattutto in materia elettorale dove, a
causa dellorientamento della Corte volto a negare lammissibilit di referendum
aventi ad oggetto lintero corpo di norme elettorali di un organo che la costituzione
vuole elettivo, le sole iniziative ammesse sono state quelle di carattere manipolativo,
volte a modificare la legislazione in vigore. Va poi detto che se trattato come atto
normativo primario anche il referendum abrogativo sottoponibile allordinario
controllo della Corte, in quanto anchesso suscettibile di determinare lesioni della
Costituzione. La corte, in verit, ha finito con lattribuirsi il potere di controllare
preventivamente sotto taluni profili la legittimit delle richieste di referendum,
riducendo cos la materia di un eventuale giudizio successivo.
Oggetto del referendum quindi labrogazione totale o parziale della legge o di un
atto con valore di legge. E, premesso che deve trattarsi di atti statali, perch per quelli
regionali previsto un referendum regionale, dalla nozione di legge devono escludersi,
per espressa previsione della Corte nella sentenza 16/1978, le leggi costituzionali e le
leggi rinforzate. Non possono inoltre essere sottoposte a referendum le leggi indicate
nel secondo comma dellart. 75e quelle altre la cui esclusione risulti in esse implicita.
Gli effetti del referendum, una volta che la proposta sia stata approvata con la dovuta
maggioranza e che il risultato sia stato proclamato con decreto del Capo dello Stato,
consistono nellabrogazione totale o parziale della legge o dellatto con valore di
legge: essi si producono dal giorno successivo alla pubblicazione sulla GU del decreto
presidenziale o da quello, ancora successivo, che nel limite di 60 giorni, pu essere
indicato nel decreto stesso.

I regolamenti interni degli organi costituzionali


Regolamenti parlamentari La Costituzione accenna soltanto ai regolamenti delle
singole camere ma opinione diffusa che la potest regolamentare di quegli organi
discenda, pi che da unesplicita attribuzione normativa, dalla posizione di organi
supremi che ad essi viene riservata, della quale sarebbe elemento essenziale una
certa AUTONOMIA organizzativa e, quindi, normativa. Lart. 64 Cost. prevede i
regolamenti parlamentari stabilendo che siano adottati a maggioranza assoluta dei
membri di ciascuna camera. Da tale disposizione, in collegamento col principio di
autonomia, si suole ricavare non solo un potere normativo delle Camere, ma anche un
potere di carattere primario a favore del quale prevista una riserva di competenza
riguardo allorganizzazione interna delle Camere stesse, non ch riguardo alla
disciplina dellesercizio delle funzioni del Parlamento. A conferma di tutto ci lart. 72
affida ai regolamenti parlamentari la disciplina dei procedimenti abbreviati per i
disegni di legge dichiarati urgenti (comma 2) e dei casi e delle forme di approvazione
dei disegni di legge in commissione (comma 3), s che la prevalente dottrina e la
giurisprudenza della Corte hanno ritenuto che tutto il procedimento legislativo, per la
parte non disciplinata dalla Costituzione, sia riservata alla disciplina regolamentare.

Tuttavia stato sostenuto che i regolamenti parlamentari sarebbero, tranne che per i
casi previsti dallart. 72, fonti subordinate alla legge. E quindi abbiamo due teorie: la
seconda, secondo cui i regolamenti parlamentari assurgerebbero al rango di fonti
primarie a competenza riservata solo nei casi ex art.72 e che sembra essere pi
aderente al dettato costituzionale; e la prima, che sostiene lesistenza di un potere
normativo primario delle Camere in forza della loro autonomia, e che quindi meglio si
concilia coi principi di autonomia di cui abbiamo detto, nonch ad alcune pronunce
della Corte che valorizzano tali principi e sembrano affermare il carattere di fonti
primarie in capo ai regolamenti parlamentari si pensi ad esempio alla sentenza
154/1985 con cui la corte ha affermato linsindacabilit, da parte della stessa, sulla
base della non-appartenenza dei regolamenti parlamentari alla categoria degli atti con
forza di legge. Nellambito della moltitudine di tipologie e sottocategorie di
regolamenti parlamentari meritano una menzione i cd regolamenti minori, che
disciplinano la giurisdizione domestica delle Camere prevedendo sistemi di giustizia
amministrativa interni, e recentemente estesi anche ai rapporti tra Camera dei
Deputati e terzi. Si hanno inoltre regolamenti di commissioni bicamerali, adottati su
testo conforme da ciascuna delle camere, e che si inseriscono, secondo una prima
teoria, allinterno dei sistemi introdotti dai regolamenti generali delle singole camere
ed hanno valore subordinato ad essi; unaltra teoria attribuisce invece loro valore
corrispondente a quello dei regolamenti generali ma, se cos fosse, essi risulterebbero
incostituzionali perch non votati con la maggioranza assoluta prescritta dallart. 64. Il
Parlamento in seduta comune applica il regolamento della Camera dei Deputati anche
se non vi sarebbero ostacoli alladozione da parte dello stesso, se considerato organo
autonomo distinto dalle singole camere, di un regolamento altrettanto autonomo che
potrebbe trovare il suo fondamento o nellart.64 (anche se questo si riferisce alle
singole Camere) o, pi in generale, nel principio di autonomia.
Corte Costituzionale anchessa dotata di un potere normativo autonomo grazie
al quale essa ha emanato un regolamento generale, norme integrative per i giudizi di
sua competenza e regolamenti di settore. In realt tale potere ha fondamento nella
legge ordinaria (legge 87/1953) di modo che gli atti che ne sono esercizio possano
collocarsi a livello subordinato a quello legislativo. Tuttavia larga parte della dottrina
tende a individuare, nella posizione di autonomia della Corte, il fondamento di tale
potere collocandone a livello primario le manifestazioni. La Corte, nel tempo, ha
emanato anche norme integrative per i giudizi di sua competenza; tuttavia, riunendo
in s tanto il potere di dettare le norme integrative quanto quello di applicarle nonch
il potere di controllare la legittimit costituzionale delle leggi operanti in materia, essa
finisce col far prevalere la propria formazione su quella derivante da altre fonti. E
quindi i regolamenti della Corte si impongono per forza propria come fonti primarie,
collocandosi le fonti legislative ordinarie in posizione suppletiva rispetto ad essi.
Presidenza della Repubblica autonomia e primaria potest normativa si ha
anche nellorganizzazione interna di tale organo. Il carattere primario dei regolamenti
della Presidenza della repubblica discende dallautonomia costituzionale del
Presidente, limitatamente alla disciplina delle funzioni svolte nellambito dellattivit
politica e legislativa, mentre le funzioni svolte nellambito amministrativo sono
assoggettate a disciplina legislativa in forza del principio di legalit.

Governo si era parlato di un analogo potere del Governo. Tuttavia la riserva di


legge dellart. 95 consente soltanto regolamenti a questa strettamente collegati. Ad
esempio, con lart 4.3 l. 400/1988 stato emanato, con d.p.c.m. 10 novembre 1993, il
regolamento interno del Consiglio dei Ministri.
CSM anchesso dispone di un potere regolamentare volto a disciplinarne
lorganizzazione ed il funzionamento e che produttivo di atti dal sicuro carattere
secondario.

CAPITOLO 9: LE FONTI REGIONALI PRIMARIE


Lautonomia regionale
Le fonti regionali sono la pi significativa manifestazione del pluralismo delle fonti che
caratterizza lordinamento italiano. Le regioni, nel disegno generale della forma di
stato tracciata del costituente ed ora risistemato dal legislatore costituzionale del
2001, godono, a differenza dei comuni e delle provincie che pure sono, secondo lart
114, elementi costitutivi della repubblica, di potest normativa primaria che si
manifesta, principalmente, attraverso lemanazione di leggi regionali equiparate,
quanto a regime giuridico, alle leggi del parlamento ed idonee quindi, nellambito della
loro competenza, ad abrogarle o a derogare ad esse, e sottoposte allesclusivo
sindacato di legittimit costituzionale della corte. Tale potest si manifesta anche
attraverso atti normativi di diverso tipo quali gli statuti regionali, cui il nuovo testo
dellart 123 introdotto dalla legge costituzionale 1/1999 ha conferito unevidente
posizione di superiorit sulle altre fonti regionali. Prima della riforma del titolo V,
invece, nonostante lidentit di regime, poteva affermarsi che le leggi statali fossero,
per i limiti che la costituzione stabiliva a carico di quelle regionali, ad esse superiori.
Dopo la riforma del titolo V le cose sono cambiate e ci per quattro motivi:
Anzitutto stato eliminato il controllo preventivo di legittimit e di merito cui
precedentemente la legge regionale, su iniziativa del governo, era sottoposta: il
controllo di merito stato del tutto abolito, mentre quello di legittimit, per eccesso
dalla competenza regionale, diviene attivabile solo dopo la pubblicazione della legge;
Ancora lart 117.1, affermando che la potest legislativa esercitata dallo stato e
dalle regioni nel rispetto della costituzione. Nonch dei vincoli derivanti
dallordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, ha equiparato la
posizione delle rispettive leggi anche quanto a limiti sostanziali;
A ci si aggiunga il fatto che il legislatore regionale, fuori dei casi si materie di
competenza esclusiva dello stato e di competenza concorrente, non incontra nella
legislazione statale alcuno specifico limite di legittimit;
Infine lo statuto regionale ha visto aumentare la propria capacit e libert di dettare
norme sullorganizzazione interna e sulla forma di governo delle regioni mediante la
scomparsa del riferimento allarmonia con le leggi della repubblica, con conseguente
affrancamento della stessa legge regionale, a sua volta subordinata allo statuto,
dallobbligo del rispetto di quei limiti.

Ad ogni modo, nonostante tali progressi, resta il fatto che molte materie di
competenza esclusiva dello stato sono tali da condizionare lesercizio delle potest
regionali, nonch il fatto che nelle materie di competenza concorrente ancora la
legislazione statale a determinare i principi fondamentali. Ancora va ricordato che il
riconosciuto potere delle regioni di dare esecuzione ed attuazione ad accordi
internazionali sottoposto alle norme di procedure stabilite con legge statale e ad un
potere sostitutivo di questo (117.5); infine lo stesso potere delle regioni di concludere
accordi con stati ed intese con enti territoriali interni ad altro stato subordinato ad
una previa disciplina da parte della legge statale dei casi e delle forme (117.9).
Le leggi regionali non esauriscono per il panorama delle fonti regionali: la
costituzione prevede infatti sia statuti delle regioni di diritto comune (art 123), sia
regolamenti regionali (art 117.6 e 121 e 123), mentre per le cinque regioni a statuto
speciale essa stabilisce che tali statuti speciali vengano adottati con legge
costituzionale (art 116). La tassativit dellindicazione delle fonti regionali non
impedisce che fonti secondarie possano essere istituite da fonti sub costituzionali
purch operino nellambito della propria sfera di competenza (cos ad esempio gli
statuti non possono in alcun modo istituire fonti primarie quali decreti legge o
legislativi regionali, se non con unautorizzazione costituzionale espressa; essi invece
prevedono, e ci non solleva dubbi di costituzionalit, fonti secondarie quali
deliberazioni generali e programmatiche dei consigli e delle giunte).

Regioni a statuto ordinario e regioni a statuto speciale


Lart 116 cost riserva alle cinque regioni ivi nominate forme di condizioni particolari di
autonomia, affidandone la definizione a statuti speciali adottati con legge
costituzionale. Da ci consegue sia che le regioni a statuto speciale, pur godendo di
unautonomia differenziata e teoricamente maggiore di quella delle regioni di diritto
comune, sono prive della potest statutaria viceversa largamente riconosciuta a
queste; sia che gli statuti speciali possono derogare alle norme del titolo V della
costituzione stabilendo per le regioni interessate forme organizzative e potest
sconosciute alle regioni ordinarie. Per quanto concerne il primo aspetto va detto che
gli stessi statuti prevedono per la loro revisione il procedimento ex art 138, ma con
alcune varianti procedimentali volte a coinvolgere nella fase delliniziativa i rispettivi
consigli regionali e ad escludere, sulle modifiche approvate, un eventuale referendum
nazionale; negli statuti della Sardegna e del Friuli rimasta una forma speciale e
semplificata di revisione da attuarsi con legge ordinaria e su iniziativa o comunque
sentita la regione. Per quanto riguarda il secondo aspetto va detto che la capacit
derogatoria degli statuti speciali va incontro al limite del rispetto dei principi supremi
della costituzione nonch a quello della funzionalizzazione delle leggi costituzionali di
cui allart 116 alle forme e alle condizioni particolari di autonomia.
Il secondo comma dellart 116 cost afferma che la regione trentino alto adige sud tirol
costituita dalle province autonome di Trento e Bolzano; ci allo scopo di attuare
laccordo De Gasperi - Gruber per tutelare la minoranza di lingua tedesca nella
regione. Tali province sono dotate di poteri legislativi e amministrativi nonch della
posizione costituzionale propria delle regioni a statuto speciale.
Infine il terzo comma dellart 116 cost consente alle regioni di diritto comune di
conseguire ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia nelle materie oggetto

di potest legislativa concorrente ed in alcune di quelle oggetto di potest legislativa


esclusiva dello stato, per mezzo di una legge statale rinforzata adottata su iniziativa
della regione stessa: ci, si intende a prefigurare un modello di regionalismo a
geometria variabile sullesempio dellordinamento spagnolo, per insufficiente a
determinare unassimilazione tra le regioni ordinarie ad autonomia potenziata e quelle
speciali.

Gli statuti delle regioni di diritto comune


Prima del nuovo articolo 123, introdotto con legge costituzionale 1/1999,
linquadramento degli statuti ordinari ha posto non pochi problemi.
La dottrina si era interrogata sul rapporto tra la deliberazione consiliare di adozione
dello statuto e la legge statale prevista per la sua approvazione. Nonostante era
prevalsa la tesi dellimputazione dello statuto alla volont dellorgano regionale,
considerando la legge di approvazione come mero strumento di controllo, le vicende
nelle quali gli statuti del 1971 erano venuti ad esistenza avevano convinto la dottrina
a seguire come pi realistica la tesi, sebbene meno convincente, dellatto complesso;
I limiti della potest statutaria, in riferimento alle leggi dello stato, erano apparsi di
difficile decifrazione a causa del richiamo, da parte del testo costituzionale,
dellarmonia con la costituzione e con le leggi della Repubblica. Di conseguenza era
stata sostenuta sia la tesi della totale subordinazione, a queste, degli statuti regionali,
sia la tesi secondo cui detta subordinazione potesse riferirsi solo alle norme delle leggi
statali nelle materie ad esse espressamente riservate dalla Costituzione;
Lattribuzione alla fonte statutaria della disciplina dellorganizzazione interna della
regione aveva creato problemi in riferimento alla distinzione dellarea di pertinenza
degli statuti da quella di competenza legislativa in materia di ordinamento degli uffici
e degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione con lulteriore limite dellarmonia
con le leggi della Repubblica.
Il nuovo articolo 123 ha eliminato la fase dellapprovazione dello statuto con legge del
Parlamento, qualificando lo stesso statuto come legge regionale, per altro verso
limitando la potest statutaria alla sola armonia con la Costituzione e sostituendo,
infine, lambigua formula che attribuiva allo statuto la disciplina dellorganizzazione
interna della Regione con quella che gli attribuisce il potere di determinare la forma di
governo e i principi fondamentali di organizzazione e di funzionamento.
Alcuni problemi sono rimasti. Il secondo comma dellart. 123 prevede una legge
approvata dal Consiglio Regionale a maggioranza assoluta, con due deliberazioni
successive adottate ad intervallo non minore di due mesi. Prima ancora che con la
modifica dellart. 127 (ad opera della legge 3/2001) venisse eliminato il controllo
governativo preventivo sulle leggi regionali, la novella dellart. 123 lo aveva gi
escluso per la formazione delle leggi statutarie, stabilendo che lo statuto venga
preventivamente pubblicato, sia per dar modo al Governo di impugnarlo dinnanzi alla
Corte, sia per consentire leventuale richiesta di un referendum oppositivo su iniziativa
di 1/50 del corpo elettorale regionale o di 1/5 dei consiglieri regionali.
Conseguentemente, solo dopo che sar infruttuosamente scaduto il termine per luna
e per laltra impugnativa, ovvero che lo statuto ne sar uscito indenne, esso potr

essere promulgato e nuovamente pubblicato ai fini della sua entrata in vigore. Tale
procedimento evidentemente ispirato a quello per la formazione delle leggi
costituzionali. Esso va ad evidenziare il carattere rinforzato della legge in esame e la
sua superiorit rispetto alle comuni leggi regionali. Unico rischio possibile quello
della sovrapposizione del giudizio di legittimit costituzionale e del referendum sullo
stesso testo.

Contenuto degli statuti regionali ordinari


Compito dello Statuto , dunque, quello di determinare la forma di governo regionale,
in armonia con la Costituzione. Il legislatore, con tale formula, ha voluto riferirsi
allassetto fondamentale dei rapporti tra gli organi politici regionali: Consiglio,
Presidente e Giunta e alla definizione delle rispettive competenze. In particolare la
legge costituzionale numero 1 del 1999 ha inteso favorire la scelta di un modello
presidenziale o neo-parlamentare di governo regionale che preveda lelezione
diretta del Presidente e lattribuzione ad esso della titolarit dellindirizzo politico
regionale senza per eliminare ogni forma di responsabilit politica del presidente nei
confronti del Consiglio.
Il riferimento ai principi fondamentali di organizzazione e di funzionamento consente,
poi, di dare una ragionevole soluzione al problema circa il rapporto tra la potest
statutaria e quella legislativa in ordine allorganizzazione regionale appartenete a
competenza piena delle regioni, dovendosi quindi assegnare alla prima il compito di
dettare i principi e alla seconda la normativa di dettaglio, senza pi alcuna
interferenza da parte del legislatore statale. Infine, sebbene lesperienza degli statuti
del 1971 veda la fonte statutaria non solo disciplinare gli oggetti indicati dalla
Costituzione ma occuparsi delle pi disparate materie, Sorrentino ritiene che debba
essere inibito agli statuti regionali disciplinare oggetti diversi da quelli indicati dal
testo costituzionale e che quindi non sia consentito parlare di un contenuto eventuale
dello statuto.

Limiti degli statuti regionali ordinari


Abbiamo detto che il nuovo 123 elimina qualsiasi forma di controllo statale sul
procedimento di formazione degli statuti salvo il controllo di legittimit costituzionale
affidato alla Corte. Abbiamo detto, ancora, che lunico limite tracciato a carico della
fonte statutaria quello, molto generico, dellarmonia con la costituzione. Ne deriva
linammissibilit di un controllo di merito sugli Statuti e linterrogativo su che cosa
debba intendersi per armonia con la Costituzione. Al riguardo pu essere utile il
precedente della sentenza 40/1972 della Corte Costituzionale il quale, anche se riferito
al vecchio 123, chiarisce lespressione ricomprendendo sia le ipotesi in cui gli statuti
sono strettamente subordinati alle norme dettate dal titolo V, sia le ipotesi in cui gli
statuti sono tenuti a conformarsi ai principi della disciplina, di grado costituzionale e
legislativo, di materie connesse con lorganizzazione interna della regione. Sicch lo
statuto incontrer nelle norme della Costituzione che attengono alle materie ad esso
affidate e nelle leggi cui essa per tali materie rinvia, un limite rigido, mentre dovr pi
semplicemente ispirarsi ai principi costituzionali nelle materie connesse. Tuttavia nel
momento stesso in cui il nuovo art. 123 attribuisce alla fonte statutaria regionale

unampia potest normativa in ordine alla forma di governo regionale, consentendole


in particolare di strutturarla secondo modelli del tutto sconosciuti a livello statale,
larmonia con la Costituzione intesa come riferimento a materie connesse e come
coerenza strutturale tra Regione e Stato perde gran parte del suo significato.