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La riforma del Titolo V, parte seconda, della Costituzione Italiana

Analisi ed effetti per la Provincia autonoma di Bolzano

a cura di Giuseppe Avolio, Francesco Palermo

La riforma del Titolo V, parte seconda, della Costituzione Italiana

Analisi ed effetti per la Provincia autonoma di Bolzano

a cura di Giuseppe Avolio, Francesco Palermo

2004

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Direttore responsabile: Stephan Ortner Redazione: Giuseppe Avolio Carolin Zwilling Grafica: Carolin Zwilling Copertina: Marco Polenta Stampa: Fotolito Longo, Bolzano

ISBN 88-88906-15-0

Indice

1. Presentazione ........................................................................... 7 2. Il riparto delle competenze legislative dopo la riforma del Titolo V ........ 11 Giuseppe Avolio 3. Le competenze amministrative nel nuovo Titolo V. Sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza come criteri allocativi...................... 43 Fulvio Cortese 4. Dinamiche cooperative ed enti locali nellera post Titolo V............... 95 Ilenia Ruggiu 5. Riforma del Titolo V e diritto del lavoro nella prospettiva delle Province autonome di Trento e di Bolzano.............................. 127 Sergio Vergari 6. Il potere estero delle Regioni dopo la riforma del Titolo V ................. 161 Francesco Palermo

Presentazione
Il seguente lavoro pubblica, rielaborate ed arricchite, le relazioni svolte durante un ciclo di incontri seminariali organizzati a Bolzano dallArea Minoranze ed Autonomie dellAccademia Europea in collaborazione con lUfficio di Presidenza della Provincia autonoma di Bolzano. Il tema della serie di approfondimenti stato La riforma del Titolo V, parte seconda, della Costituzione Italiana. Analisi ed effetti per la Provincia autonoma di Bolzano. Tra aprile e giugno 2003 si sono succeduti sul palco sei relatori, preceduti da una relazione introduttiva del prof. Paolo Carrozza e conclusi da una tavola rotonda presieduta dal prof. Roberto Toniatti. Gli incontri, cui hanno preso attivamente parte funzionari di alto livello delle amministrazioni provinciali, hanno avuto ad oggetto il futuro dellautonomia speciale a seguito della riforma costituzionale, nei suoi risvolti teorici e pratici. I temi trattati, in particolare, sono stati i nuovi strumenti di concertazione e di raccordo formali ed informali fra i livelli di governo, il nuovo riparto delle competenze legislative ed amministrative nel nuovo ordinamento della Repubblica, la regolazione del mercato del lavoro e il potere estero regionale a fronte della riforma costituzionale. Queste tematiche sono state scelte perch rappresentano settori paradigmatici, da un lato della necessit di un profondo cambiamento del modus operandi di ciascun ente territoriale e del proprio ruolo a fronte della riforma del sistema regionale italiano, e dallaltro dellopportunit di costruire nuovi modelli di relazione sia tra i diversi livelli di governo, sia tra la dimensione pubblica e quella privata. Dal felice confronto di prassi e cultura amministrativa ed esperienza scientifica sono cos emersi i profili di interesse e le possibili conseguenze applicative per la Provincia di Bolzano, quali scaturiscono dalla recente importante stagione di riforme costituzionali. risultata, inoltre, evidente lesigenza di unattenta e periodica riflessione sul lungo processo di adeguamento che le istituzioni politiche ed amministrative, a tutti i livelli, sono chiamate ad affrontare. Lintroduzione di un nuovo modello di regionalismo, dove la differenziazione diventa normalit, apre infatti interessanti prospettive per un'ulteriore valorizzazione delle identit regionali, purch si sappia interpretare saggiamente e strategicamente il nuovo complesso quadro 7

costituzionale di riferimento. In tale dimensione si inserisce il processo di riscrittura degli statuti regionali, della forma di governo regionale e provinciale e lorganizzazione dei nuovi poteri locali. Questo processo si sta rivelando, come noto, particolarmente complesso, lento, irto di ostacoli, e sta recentemente mettendo in evidenza anche una certa sospettosit nei rapporti reciproci tra lo Stato e le autonomie, segnatamente quelle speciali, le quali si mostrano, di conseguenza, estremamente caute nellintraprendere la revisione dei rispettivi statuti. Pare quasi potersi affermare che la scelta sinora compiuta sia quella di preferire lo status quo ante alla riforma ritenuto quanto meno consolidato nelle certezze normative ed applicative rispetto alle maggiori possibilit ma anche ai rischi introdotti dal processo di revisione costituzionale, non ancora ultimato ed anzi prevedibilmente destinato ad arricchirsi di ulteriori tasselli. Peraltro, lo Stato non cessa di mostrare segnali poco incoraggianti per le autonomie, come dimostrano la direttrice prettamente centralistica assunta dalla legge di attuazione del Titolo V (cd. legge La Loggia, l. 131/2003) e la proposta di riforma in corso di discussione in Parlamento (cd. devolution). Pur dovuto insomma ad un concorso di colpa tra Stato e Regioni (ed a ragioni antitetiche), evidente il rischio, in questa fase, di un eccessivo rallentamento del processo federalistico dellordinamento italiano. E da augurarsi che questo rallentamento non culmini in un soffocamento. Per evitare questo rischio, essenziale che non solo la politica, ma anche la prassi amministrativa, sappiano cogliere le opportunit autonomistiche insite nel rinnovato quadro costituzionale, utilizzando al meglio delle loro possibilit gli strumenti esistenti. A fronte di questa importante evoluzione dellordinamento costituzionale, lArea Minoranze ed Autonomie dellAccademia Europea di Bolzano ha deciso di affrontare un processo di riorganizzazione interno che porter alla creazione, fra gli altri, di un centro di competenza deputato a conservare, valorizzare e promuovere i risultati dellormai decennale sforzo di ricerca sui rapporti tra sfere di governo in dimensione multilivello e sullimpatto che essi hanno sulle istituzioni e sullautonomia, su quella della Provincia di Bolzano in particolare. Tale sfida il frutto di una profonda riflessione che ha portato i ricercatori a sviluppare e proporre modelli organizzativi funzionali al monitoraggio sempre pi attento dei processi di decentramento ma anche, e soprattutto, al riconoscimento ed allesplicitazione del fatto che gli Istituti di ricerca sono a 8

loro volta soggetti coinvolti nel processo di decentramento. Ad essi spetta il compito di attivare quei compiti conoscitivi e informativi concernenti tale fenomeno, allo scopo di consentire una maggiore circolazione delle conoscenze e delle informazioni, una migliore calibratura delle politiche pubbliche ed una loro conseguente verifica, specialmente nelle difficili e convulse fasi di transizione come quella aperta dalla recente (e futura) stagione di riforme costituzionali.

I curatori

Il riparto delle competenze legislative dopo la riforma del Titolo V


Giuseppe Avolio*
Sommario: 1. La potest legislativa nella riforma del Titolo V - 1.1. Potest legislativa esclusiva statale - 1.2. Potest legislativa concorrente - 1.3. Potest legislativa esclusiva regionale - 1.4. I principali nodi applicativi - 2. Linterazione di due modelli - 2.1. Lart. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 - 2.2. Lintreccio del nuovo art. 117 Cost. con le norme statutarie - 2.3. Il problema dei limiti ed il raffronto tra potest regionale residuale e potest primaria provinciale - 2.4. La competenza legislativa provinciale secondaria e la riforma 2.5. Competenza legislativa provinciale integrativa e delegata e la riforma -3. Conclusioni 1. La potest legislativa nella riforma del Titolo V La legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 24 ottobre 2001 ed entrata in vigore il successivo 9 novembre1, ha
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Giuseppe Avolio ricercatore presso lAccademia Europea di Bolzano e dottorando di ricerca presso la Facolt di Giurisprudenza dellUniversit di Innsbruck. Per una panoramica delliter, cfr. A. D'Atena. La riforma della riforma: uno sguardo sul dopo-referendum, in Le istituzioni del federalismo, 3-4/2001, pp. 627 ss. La riforma stata approvata, sul finire della XIIIa legislatura ed stata sottoposta (unica) a referendum confermativo. Sebbene il risultato referendario sia stato netto, la partecipazione al voto non stata elevata. Il contenuto del testo ripete in larga parte quello a suo tempo proposto a larga maggioranza dalla Commissione bicamerale per le riforme costituzionali (istituita con la legge costituzionale n. 1 del 1997) che fu poi approvato nei suoi primi articoli anche in tal caso a larga maggioranza dalla Camera dei Deputati nelle sedute del 24, 25, 26 aprile 1998. Le diversit fra i due testi sono dovute al fatto che quel testo stato suddiviso in due diverse leggi costituzionali, poich una parte non irrilevante della riforma del Titolo V stata introdotta con la legge costituzionale n. 1 del 1999 (autonomia statutaria delle Regioni, elezioni diretta dei Presidenti della Regioni); in secondo luogo al fatto che la seconda legge di riforma del Titolo V ha tenuto conto delle modificazioni introdotte nellambito delle citate votazioni della Camera dei Deputati; in terzo luogo al fatto che sono stati accolti alcuni degli emendamenti suggeriti dalla Conferenza dei Presidenti della Regioni e dalle associazioni delle autonomie locali, accentuando cos limpianto autonomista e federalista del testo.

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Giuseppe Avolio riformato e riformulato gran parte del Titolo V, parte seconda, della Costituzione, intitolato Le Regioni, le Province, i Comuni2. Questa recente riforma costituzionale, conformemente all'impianto federalista che la ispira, conferisce alle Regioni piena dignit rispetto allo Stato, il quale non pu dunque pi vantare la precedente generale prevalenza su tutti gli altri soggetti pubblici3. Leliminazione delle disposizioni costituzionali sulle quali si fondava il centralismo statale si sostanzia nella scomparsa dal dettato costituzionale del limite dellinteresse nazionale4, e degli organi e strumenti di controllo nei confronti di atti ed enti locali (art. 117 Cost. nonch art. 9, legge di revisione del Titolo V che abroga gli artt. 124, 125, comma 1, 130, Cost. del 1948) ed in particolare nellapprovazione della nuova disciplina del giudizio di legittimit costituzionale in via principale (art. 127 Cost.). Queste innovazioni rappresentano il rafforzamento pi significativo della potest legislativa regionale e levoluzione avviene s sotto il profilo procedurale, ma i suoi effetti investono direttamente il tradizionale rapporto Stato-Regione che si andato consolidando nellordinamento repubblicano italiano precedente alla riforma5. Viene sostanzialmente meno il previo controllo statale delle leggi regionali. Scompare non solo il rinvio governativo delle

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Cfr. AA.VV., Problemi del federalismo, incontri di studio del Dipartimento giuridico politico, Sezione diritto pubblico dell'Universit di Milano, Milano, 2001; G. Falcon, Il nuovo Titolo V della parte IIa della Costituzione, in Le Regioni, 1/2001, p. 5; F. Pizzetti, All'inizio della XIVa legislatura:riforme da attuare, riforme da completare e riforme da fare. Il difficile cammino dell'innovazione ordinamentale e costituzionale in Italia, in Le Regioni, 3/2001, pp. 437 ss.; R. Romboli (a cura di), Le modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione, in Il Foro italiano , 2001, parte V, pp. 185 ss. Cfr G. Falcon, Modello e transizione nel nuovo Titolo V della parte IIa della Costituzione, in Le Regioni, 6/2001, pp. 456 ss. Cfr. L. A. Mazzarolli, Spunti per una riconsiderazione del limite degli interessi nazionali nel nuovo Titolo V della Costituzione, in Il diritto della Regione, 5/2001, pp. 945 ss. Precedentemente una legge regionale poteva essere rinviata dal Governo al Consiglio regionale perch, secondo l'Esecutivo, per alcuni aspetti contrastava con la Costituzione. Poi la Regione, se lo riteneva, la riapprovava a maggioranza assoluta. Il Governo, comunque, poteva impedirne l'entrata in vigore impugnandola davanti alla Corte costituzionale. Si trattava di un controllo preventivo, che poteva di fatto impedire l'entrata in vigore delle leggi regionali. Non sono, infatti, mancati periodi dove la Corte costituzionale era aggravata da un pesante arretrato e vedere impugnata una legge regionale da parte dello Stato poteva significare attendere quattro o cinque anni prima che la legge stessa entrasse in vigore, azzerando di fatto linteresse della Regione a resistere.

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Competenze legislative deliberazioni legislative regionali ma scompare anche, dato ancora pi importante, lasimmetria istituzionale per la quale le Regioni impugnavano leggi statali gi in vigore, mentre limpugnazione statale bloccava la promulgazione e la pubblicazione della legge regionale. Questa innovazione procedurale e laumento delle materie sulle quali il legislatore regionale si vede riconosciuta la potest legislativa, obbligher tendenzialmente il potere centrale a cercare soluzioni pi efficienti del rincorrere tutte quelle leggi regionali delle quali ritiene di scorgere profili di illegittimit costituzionale con lo strumento della diretta impugnazione, aprendo nuovi spazi di negoziazione fra centro e periferia dove prima vi era un mero profilo di conflittualit. Per comprendere appieno il potenziale innovativo, sotto molti profili appena scalfito, che il rovesciamento del criterio di riparto delle competenze legislative fra Stato e Regioni comporta, basti dire che dal novembre 2001 al novembre 2002 il contenzioso dinanzi alla Corte costituzionale legato ai conflitti di attribuzione aumentato del 400%6. Se la nuova disciplina del giudizio di legittimit costituzionale rappresenta il volano dellautonomia legislativa regionale, il manifesto di questultima il riconoscimento alle Regioni della competenza generale residuale. Affermare, infatti, che la competenza di fare leggi, attraverso linversione del criterio di attribuzione delle competenze, in primo luogo delle Regioni, che esse rappresentano nella nuova architettura gli enti che hanno competenza legislativa generale per tutte le materie, salvo quelle che la Costituzione attribuisce allo Stato, sposta di fatto il baricentro dellintero sistema costituzionale, quantomeno sotto il profilo declaratorio, verso la periferia. Con queste premesse nel quadro competenziale disegnato dal nuovo art. 117 Cost., Stato e Regioni vedono profondamente ridefiniti i propri rapporti: il primo esercita la potest legislativa esclusiva in una ventina di materie espressamente indicate, rispetto alle quali opera una vera e propria preclusione per il legislatore regionale. In seconda battuta troviamo unarea estesa di potest legislativa concorrente, ovvero materie in cui spetta alle Regioni la potest legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato (art. 117 c. 3 Cost.). Infine le materie che non rientrano tra quelle espressamente enumerate attribuite allo Stato, secondo il
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F. Palermo, Asymmetric, quasi-federal regionalism and the protection of minorities. The case of Italy, in J. Marko, A. Tarr. R. Williams (cur.), Subnational Constitutional Law and the Protection of Minorities, Greenwood Praeger, 2004.

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Giuseppe Avolio criterio della competenza esclusiva o concorrente, sono soggette alla potest legislativa piena e residuale delle Regioni. Laspetto immediato della riforma riguarda, cos proprio il totale ripensamento di come organizzato e allocato il potere legislativo nel nostro ordinamento e di conseguenza gran parte della dottrina ha individuato nella capacit di valorizzare tale innovazione lelemento pi fecondo della rinnovato quadro costituzionale di riferimento7. Il dato pi rilevante di questa rivoluzione copernicana che il legislatore statale ha perso il suo potere di intervento generale su ogni materia, potere che invece, malgrado la previsione della competenza concorrente in capo alle Regioni, gli era pienamente riconosciuto nel sistema precedente. Nel nuovo sistema costituzionale il legislatore statale e quello regionale operano, dunque, sempre in regime di separazione di competenze ma in una posizione di parit gerarchica nel sistema delle fonti. Parit che si traduce anche nella parit dei limiti e dei vincoli che entrambi incontrano. Sotto questo profilo deve essere sottolineata limportanza che nel nuovo sistema assume il primo comma dellart. 117. Questa norma, stabilisce che la potest legislativa esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonch dei vincoli derivanti dallordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali8. Tutti i legislatori, cos, sono ora sottoposti ai medesimi vincoli e sono regolati entrambi dal principio dellassegnazione di competenze costituzionalmente definite, collegate a materie costituzionalmente indicate9. Da non trascurare anche la possibilit che per tutte le materie di legislazione concorrente e per alcune rientranti nella legislazione esclusiva statale si prevedano ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia da disciplinare con legge dello Stato approvata con maggioranza qualificata (art. 116 c. 3 Cost.). Si abbandona cos definitivamente, anche a livello declaratorio, il piatto ed incolore regionalismo uniforme, a vantaggio di un regionalismo funzionale e dinamico, che distingua l dove v ragionevolmente da distinguere10.

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Cfr. R. Tosi, La legge costituzionale n. 3 del 2001: note sparse in tema di potest legislativa e amministrativa, in Le Regioni, 6/2001, p. 1534. Su questa disposizione cfr. C. Pinelli, I limiti generali alla potest legislativa statale e regionale e i rapporti con lordinamento internazionale e con lordinamento comunitario, in Foro italiano, 7-8/2001, pp. 194 ss. Ad ogni modo esistono anche nel nuovo testo numerose riserve di legge statale il cui esercizio potr, forse, recuperare elementi di unificazione. Cfr. C. Frosini, La differenziazione regionale nel regionalismo differenziato, in www.associazionedeicostituzionalisti.it.

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Competenze legislative A fronte di questa profonda cesura, tuttavia, e comera stato da pi parti paventato, ovvero con lentrata in vigore della pi profonda riforma costituzionale dal 1948, si ulteriormente assottigliata ogni residua certezza in materia di ripartizione fra i diversi livelli di governo della potest normativa e la mancanza di norme transitorie ha ulteriormente contribuito a determinare rilevanti problemi applicativi sin dallentrata in vigore della riforma11.

1.1. Potest legislativa esclusiva statale La formula introduttiva alla potest legislativa statale esclusiva che, nel primo testo unificato, recitava: Spetta allo Stato la potest legislativa esclusiva in riferimento a: recita ora Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:, con una formula che pu essere ritenuta apparentemente pi stringente della precedente, nella misura in cui elenca vere e proprie materie ed abbandona lutilizzo di un parametro meno certo quale quello del riferimento a. Analiticamente le materie che rientrano nella sfera esclusiva dello Stato sono ex art. 117 c. 1,lett.: a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l'unione Europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini degli Stati non appartenenti allUnione Europea12; b) immigrazione13;
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A. D'Atena, La difficile transizione: in tema di attuazione della riforma del Titolo V, in Le Regioni, 2-3/2002 pp. 305 ss. La politica estera una materia di competenza dello Stato centrale nella tradizione costituzionale delle moderne democrazie. In effetti cos dispongono anche analoghe disposizioni delle Costituzioni di Austria (art. 10, n. 2), Germania (art. 73, n. 1), Spagna (art. 149, nn. 2 e 3). interessante notare che da una lettura sistematica del testo costituzionale riformato, la locuzione composita politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l'Unione Europea evidenzia la condivisione della materia rapporti internazionali che, se dello Stato, di sua competenza esclusiva, se delle Regioni materia ripartita come afferma espressamente il comma che prevede i rapporti internazionali e con l'Unione Europea delle Regioni tra le materie concorrenti. Dalla lettura congiunta dei due cataloghi, esclusivo e concorrente, sembra potersi evincere la previsione di rapporti internazionali e con l'U.E. sia dello Stato che delle Regioni, ma una politica estera soltanto statale. Limmigrazione figura tra le materie che lesperienza costituzionale comparata assegna normalmente alla competenza dello Stato centrale. Cos la Costituzione austriaca (art. 10, n. 3), tedesca (art. 73, n. 3), e spagnola (art. 149, n. 2).

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Giuseppe Avolio c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose14; d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi; e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie15; f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo;

g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali, h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale16; i) l) cittadinanza, stato civile e anagrafi; giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale17;

m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale18;
Limmigrazione si lega inoltre potenzialmente a diverse altre materie, posto che limmigrato, una volta sul territorio, diventa spesso soggetto di servizi sociali oltre che soggetto di rapporti giuridici. In effetti lattuale T.U. sullimmigrazione denso di riferimenti alla legislazione regionale ed allopera degli enti locali. L'immigrazione una di quelle materie per le quali il nuovo art. 118, c. 3, prevede una legge statale che disciplini forme di coordinamento tra Stato e Regioni. Lart. 8 della Costituzione prevede le intese tra la Repubblica e le confessioni religiose. L'economia, intesa come materia relativa alla produzione, presente solo per quanto concerne la concorrenza e non invece per quanto riguarda l'industria e la politica industriale. La competenza statale sulla perequazione deve essere letta in combinato disposto con la previsione di cui allart. 119 c. 3 che richiede una legge statale istitutiva di un fondo perequativo. La materia qui in esame, va ricordato, una di quelle per le quali l'art. 118, c. 3, prevede una legge statale che disciplini forme di coordinamento tra Stato e Regioni. Si ricorda che l'art. 116, c. 2, prevede che per la giustizia di pace (i giudici di pace) le Regioni possono conseguire speciali forme di autonomia. Cfr. in tema di ordinamento civile, G. Avolio, Riforma del Titolo V, IIa parte della Costituzione, ed il diritto privato regionale, in Informator, 2/2003, pp. 9 ss.

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Competenze legislative n) norme generali sullistruzione19; o) previdenza sociale20; p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citt metropolitane21; q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale; r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dellamministrazione statale, regionale e locale; opere dellingegno; tutela dellambiente, dellecosistema e dei beni culturali22.

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Questa materia rappresenta la cd. competenza trasversale, capace di abbracciare molte materie a prescindere dalla loro concreta attribuzione. Per queste caratteristiche la sua definizione stata vivamente dibattuta, posto che da una parte sembrata un limite alla competenza regionale, dall'altra viene considerata un presidio dell'unit della Repubblica. Sul punto, cfr. Corte cost. 88/2003 in tema di procedure per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. Questa pronuncia, resa in sede di conflitto di attribuzione tra Stato e Regione, perviene allaffermazione di un principio di tipicit delle forme degli atti normativi che definiscono i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. La decisione afferma la necessit che il legislatore statale intervenga con legge, approvata secondo procedure partecipative che coinvolgano le Regioni. Per la Corte, la forte incidenza che tali scelte, riguardanti la determinazione dei livelli essenziali comporta sullesercizio delle funzioni nelle materie assegnate alle competenze legislative ed amministrative delle Regione e delle Province autonome, impone che queste scelte, almeno nelle loro linee generali, siano operate dallo Stato con legge, che dovr inoltre determinare adeguate procedure e precisi atti formali per procedere alle specificazioni ed articolazioni ulteriori che si rendano necessarie nei vari settori. Cfr. A. Pajno, Federalismo scolastico, in Il Mulino, 3/2002, pp. 490 ss. e G. Avolio, Scuola ed autonomie, in Rassegna, 20/2003, pp. 59 ss. La materia era stata inclusa fin dal d.d.l. originario del Governo nellelenco delle materie ripartite tra Stato e Regioni, dove attualmente appare, invece, la previdenza complementare e integrativa. Cfr. G. Meloni, Il nuovo assetto costituzionale delle competenze e la legislazione di settore in materia di assistenza sociale, in Nuove autonomie, 3/2002, pp. 337 ss. Tale competenza statale va interpretata in base al principio di efficacia sistemica generale, affermato dallart. 114, secondo comma che, sancisce lautonomia degli enti territoriali minori e assegna loro propri statuti () secondo i principi fissati dalla Costituzione. La materia in esame appare di collocazione complessa. Va infatti osservato che la valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attivit culturali una materia concorrente tra Stato e Regioni. Il testo sembra quindi optare per una tutela esclusivamente statale ed una valorizzazione ripartita.

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Giuseppe Avolio 1.2. Potest legislativa concorrente La nuova formulazione dellart. 117 c. 3 Cost., rispetto a quella previgente dellart. 117 c. 1 esprime lintento di una pi netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare in queste materie e la competenza statale, limitata alla sola determinazione dei principi fondamentali della disciplina23. Di seguito vengono elencate le materie di legislazione concorrente: a) rapporti internazionali e con lUnione Europea delle Regioni24; b) commercio con lestero25; c) tutela e sicurezza del lavoro26; d) istruzione, salva lautonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale27;
Tuttavia va aggiunto che, per la tutela dei beni culturali, l'art. 118, c. 3 prevede una legge statale che disciplini forme di intesa e coordinamento tra Stato e Regioni. Cfr. Corte cost. 407/2002 laddove viene statuito che non tutti gli ambiti materiali specificati nellart. 117, c. 2 sono, in quanto tali, materie. In alcuni casi si tratta di competenze del legislatore statale idonee ad investire una pluralit di materie. La tutela dellambiente (art. 117, comma secondo, lett. s, Cost. non sembra configurabile come sfera di competenza statale rigorosamente circoscritta. E la sentenza 96/2003 con al quale la Corte conferma che nel valore costituzionale dellambiente sono raccolti ed intrecciati tra loro interessi molteplici che mettono capo a competenze differenziate, distribuite tra enti locali, Regioni e Stato, al quale spettano soltanto funzioni che richiedono una disciplina uniforme sullintero territorio nazionale. E. Carloni, Le tre trasfigurazioni delle competenze concorrenti delle Regioni tra esigenze di uniformit ed interesse nazionale. Brevi note a margine delle sentenze n. 303, 307 e 308/2003 della Corte Costituzionale, in www.astrid-online.it. Si tratta, di materia strettamente connessa con i rapporti delle Regioni con la normativa comunitaria e con gli atti internazionali e con gli accordi internazionali delle Regioni, per i quali si prevede una specifica legge Statale di regolazione. Va ricordato che il sistema valutario, le dogane e la profilassi internazionale fanno parte della competenza esclusiva dello Stato. Inoltre lart. 120, peraltro senza modifiche rispetto al testo vigente dal 1948, vieta alle Regioni di disporre misure di importazione o esportazione o transito tra le Regioni. Si pu ricordare che la materia appare connessa, per quanto concerne la tutela, alla competenza esclusiva dello Stato sullordinamento civile e, per quanto concerne la sicurezza, alla materia (concorrente) della tutela della salute. Cfr. C. Tagliaferro, Riforma del Titolo V, parte seconda, della Costituzione e nuovi modelli di governance in tema di formazione professionale, lavoro e istruzione, in Osservatorio Isfol, 5/2002, pp. 123 ss. Si osservi inoltre che l'universit non compare in alcuno degli elenchi di materie dell'art. 117. L'art. 33 u.c., tuttavia, prevede che le universit abbiano ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti da leggi dello Stato. Unosservazione riguarda listruzione e la formazione professionale. Il fatto che sia

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Competenze legislative e) professioni; f) ricerca scientifica e tecnologica e sostegno allinnovazione per i settori produttivi;

g) tutela della salute; h) alimentazione; i) j) ordinamento sportivo; protezione civile;

k) governo del territorio28; l) porti e aeroporti civili


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m) grandi reti di trasporto e di navigazione; n) ordinamento della comunicazione; o) produzione, trasporto e distribuzione nazionale dellenergia; p) previdenza complementare e integrativa30; q) armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario31;

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esclusa dalle materie ripartite e non presente tra quelle esclusive, ne fa uno dei pochi casi "indirettamente espliciti" di materia di competenza generale delle Regioni. Il dibattito parlamentare si focalizzato sul rapporto tra lampiezza della dizione qui in esame e le materie "edilizia ed urbanistica" che sono gi regionali. Sul punto cfr. P. Mantini, Lurbanistica tra riforma costituzionale incrementale e autonomismo regionale, in Rivista giuridica dell'edilizia, 5/2001, pp. 191 ss., A. Mandarano, I rapporti tra legislazione statale e regionale in materia di DIA dopo la L. n. 166/2002 ed alla luce della riforma del Titolo V della Costituzione, in Urbanistica e appalti, 9/2002, pp. 1023 ss. e O. M. Caputo, La riforma del Titolo V della Costituzione, interesse nazionale e legge obiettivo, in Urbanistica e appalti, 6/2002, pp. 625 ss. Con la materia in esame, le Regioni sembrano aver esteso la loro competenza potendo concorrere anche su porti ed aeroporti nazionali. Tra le materie di competenza esclusiva dello Stato prevista la previdenza sociale, che compariva nel d.d.l. originario del Governo nellelenco delle materie ripartite tra Stato e Regioni. Si ricorda che figura, quale competenza esclusiva dello Stato, la materia del sistema tributario e contabile dello Stato. Inoltre, va ricordato che il novellato art. 119

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Giuseppe Avolio r) valorizzazione dei beni culturali organizzazione di attivit culturali; e ambientali e promozione e

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casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale32;

1.3. Potest legislativa esclusiva regionale Lart. 117 c. 4 della Costituzione contiene una delle disposizioni chiave di tutta la riforma, quella che assegna la potest legislativa alle Regioni in tutte le materie non ricomprese negli elenchi del comma 2 (materie esclusivamente statali) e del comma 3 (materie ripartite). Come ricordato valgono per la competenza regionale non ripartita gli stessi limiti posti anche allo Stato: rispetto della Costituzione, vincoli comunitari e obblighi internazionali. Tuttavia non si pu negare che incider sulla legislazione regionale, limitandone evidentemente lampiezza, la normativa (esclusiva) statale espressione delle cd. competenze trasversali, come quella derivante dai livelli essenziali di cui alla lettera m) del comma 233. Per quanto concerne le materie di esclusiva competenza regionale, in quanto "innominate", individuarle con certezza e completezza non agevole. Da alcuni riferimenti incrociati, lo stesso dettato costituzionale ne suggerisce alcune quali la polizia amministrativa locale e l'istruzione (e formazione) professionale. Gli atti preparatori inducono a ritenere inclusi l'urbanistica e la mancata menzione di materie importanti come l'industria e l'agricoltura fra quelle ripartite portano a considerarle di esclusiva competenza regionale.

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assegna autonomia tributaria agli enti territoriali (Regioni incluse) secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Si ricorda che il credito, seppur non espressamente menzionato, appare sostanzialmente insito nell'ambito delle materie di esclusiva competenza statale. Cfr. B. Caravita, La costituzione dopo la riforma del titolo V, Torino, 2002, p. 117; F. Pizzetti, Levoluzione del sistema italiano fra prove tecniche di governance e i nuovi elementi unificanti. Le interconnessioni con la riforma dellUnione europea, in www.federalismi.it; G. F. Ferrari - G. Parodi, Stato e Regioni di fronte al diritto comunitario e internazionale, atti del convegno La revisione costituzionale del titolo V tra nuovo regionalismo e federalismo, Pavia, 2002.

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Competenze legislative Un ulteriore problema che si pone allinterprete il rapporto tra competenze legislative delle Regioni e le riserve di legge poste in diversi articoli della Costituzione (specie nella parte prima), rapporto non sempre di agevole definizione. Ricordando che la formulazione del nuovo art. 117 assegna la competenza regionale per ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato, il quadro che si pu abbozzare comprende: riserve di legge che si riferiscono a leggi dello Stato (come l'art. 33 u.c., sulle universit), innominate, in materie certamente regionali come l'art. 45 u.c., sull'artigianato, innominate in materie certamente statali come l'art. 25 sulla precostituzione del giudice naturale, ed innominate in materie di incerta collocazione. Ad ogni modo fin dallentrata in vigore della riforma, si cercato di definire i contorni della potest legislativa residuale attribuita alle Regioni dal comma 4 del novellato articolo 117, precisandone lestensione tanto in senso orizzontale quanto in senso verticale34. I migliori risultati si devono allelaborazione giurisprudenziale. Gi nella sentenza n. 303 del 2003, la Consulta ha avuto modo di precisare che la mancata inclusione di una determinata materia (nella fattispecie si trattava dei lavori pubblici) nelle elencazioni di cui allarticolo 117 della Costituzione non implica che la stessa sia necessariamente oggetto di potest legislativa residuale delle Regioni. In proposito, secondo la Corte, occorre prima procedere ad uninterpretazione del complessivo dettato costituzionale, allo scopo di verificare se le materie innominate non siano in qualche modo ascrivibili a potest legislative esclusive dello Stato, ovvero a potest legislative concorrenti incidenti su altri ambiti materiali. Nella successiva sentenza n. 376 del 2003 (in materia di asili nido), la Corte ha ribadito che in via generale, occorre () affermare l'impossibilit di ricondurre un determinato oggetto di disciplina normativa all'ambito di applicazione affidato alla legislazione residuale delle Regioni ai sensi del comma quarto del medesimo articolo 117, per il solo fatto che tale oggetto non sia immediatamente riferibile ad una delle materie elencate nei commi secondo e terzo dell'articolo 117 della Costituzione.

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Sul punto, cfr. L. Torchia La potest legislativa residuale delle Regioni, in Le Regioni, 2/2002, pp. 343 ss. e G. Rolla, Relazioni tra ordinamenti e sistema delle fonti: considerazioni alla luce della legge costituzionale n. 3 del 2001, in Le Regioni, 23/2002 pp. 321 ss.

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Giuseppe Avolio Il cerchio si chiude con la sentenza n. 6 del 2004 (in materia di sistema elettrico nazionale). Specificando lorientamento gi espresso nel leading case concluso con la richiamata sentenza n. 303 del 2003, la Consulta ha chiarito (sia pure incidentalmente) che il meccanismo ascensionale delle potest legislative sulla base del principio di sussidiariet pu riguardare anche materie oggetto di potest legislativa residuale delle Regioni. La Corte ha, infatti, affermato che, anche nelle materie di cui al comma 4 dellarticolo 117 della Costituzione (e non solo nelle materie oggetto di potest legislativa concorrente di cui al comma 3) una legge statale pu legittimamente attribuire funzioni amministrative al livello centrale ed al tempo stesso regolarne lesercizio, purch essa rispetti i principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza, detti una disciplina logicamente pertinente in quanto idonea alla regolazione delle suddette funzioni e limitata a quanto strettamente indispensabile a tal fine e risulti adottata a seguito di procedure che assicurino la partecipazione di tutti i livelli di governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, di adeguati meccanismi di cooperazione. In definitiva, la potest legislativa residuale spettante alle Regioni da un lato, si estende (in orizzontale) alle sole materie che, oltre a non essere comprese in uno dei due elenchi contenuti nei precedenti commi 2 e 3 del medesimo articolo 117, non siano ad essi in alcun modo riconducibili sulla base di uninterpretazione sistematica del testo costituzionale; dallaltro, suscettibile di essere ulteriormente compressa (in verticale) da interventi normativi statali giustificati dallapplicazione dinamica del principio di sussidiariet35.

1.4. I principali nodi applicativi Diversi sono i problemi applicativi generati dalla revisione della Costituzione. In primo luogo la legge di revisione non ha previsto un sistema organico di norme transitorie. Non vi , infatti, alcuna norma generale che regoli compiutamente limpatto della riforma sul tessuto normativo esistente. Le ipotesi interpretative che si sono affacciate in merito a questo aspetto sono state diverse: in mancanza di espresse previsioni transitorie, le Regioni possono legiferare (e amministrare) anche prima dei trasferimenti; lVIIIa e la IXa disposizione transitoria e finale
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M. Barbero, Alle regioni una potest legislativa doppiamente residuale, in www.associazionedeicostituzionalisti.it.

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Competenze legislative trovano applicazione ancora oggi; lesigenza del previo trasferimento unesigenza logica del sistema, sicch non sarebbe opportuno lesercizio anticipato delle nuove prerogative regionali. La stessa Corte costituzionale ha dato quasi immediatamente una risposta di massima a questordine di problemi. Anzitutto, nellordinanza del 23 ottobre 2001, che ha disposto il rinvio a nuovo ruolo di numerosissimi ricorsi (introduttivi di giudizi principali o per conflitto) in materie di competenza regionale, ha stabilito che: opportuno consentire alle parti di svolgere ulteriormente le proprie difese anche in relazione alla disciplina contenuta nella legge di revisione del Titolo V della parte II della Costituzione, e questo fa intendere che il giudice costituzionale, almeno in prima battuta, ha postulato unefficacia della riforma sui giudizi pendenti36. Pi chiaramente, la Corte ha provveduto a restituire gli atti al giudice a quo in vicende nelle quali il parametro invocato era quello vecchio e occorreva pertanto rivalutare la non manifesta infondatezza della questione alla luce del nuovo. Come si legge, nella successiva ord. n. 416 del 2001, gli atti sono restituiti al giudice remittente (che aveva ipotizzato la violazione del vecchio art. 117 Cost.), considerando che successivamente alla pronuncia dell'ordinanza di rimessione entrata in vigore la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante - Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione - la quale all'art. 3 ha sostituito l'intero testo dell'art. 117 della Costituzione; che pertanto, essendo stata modificata una delle norme costituzionali invocate come parametro di giudizio, si impone la restituzione degli atti al giudice rimettente, affinch riesamini i termini della questione alla luce dell'intervenuto mutamento del quadro normativo37. Si pu concludere cos che se in sede di prima applicazione della Costituzione si ritenuto che senza i provvedimenti legislativi di trasferimento le Regioni non potessero esercitare le loro attribuzioni, nemmeno quelle di rango legislativo, oggi, nel silenzio della riforma questo vincolo e diventato al pi unesigenza logica del sistema. Riguardo al problema della continuit dellordinamento, si sono prospettate diverse soluzioni38. Si rilevato che le nuove norme costituzionali in nessuna
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In tema di ius superveniens, improcedibilit dei ricorsi governativi presentati prima della riforma e restituzione degli atti ai giudici a quibus cfr. Corte cost.: nn. 382, 397 e 416 del 2001; 9, 13,14, 17, 26, 65, 72, 73, 76, 80, 96, 106, 117, 133, 141, 142, 144, 156, 157, 162, 165, 166, 182, 189, 190, 192, 196, 212, 228, 230, 235, 245, 246, 247, 248, 302, 304, 306 del 2002. Cfr. T. Groppi, La riforma del Titolo V della Cosituzione tra attuazione e autoapplicazione, in www.quadernicostituzionali.it. In tema di principio di continuit dell'ordinamento giuridico dopo l'entrata in vigore della legge di riforma costituzionale si veda Corte cost. 422/2002 laddove per la

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Giuseppe Avolio parte vietano allo Stato di legiferare nelle materie che l'applicazione del criterio residuale rimette alla disciplina regionale. Le leggi cos adottate, o vigenti all'atto di entrata in vigore della riforma, avrebbero carattere cedevole rispetto a quelle regionali. La loro applicabilit sarebbe cio condizionata dall'assenza, nella singola Regione, di leggi regionali disciplinanti la stessa materia. L'interpretazione non intende solamente negare l'automatica incostituzionalit di gran parte delle leggi statali per effetto dell'entrata in vigore della riforma, ma persegue anche l'obiettivo di evitare l'eccessiva frammentazione derivante dalla vigenza di venti differenti normative in molti importanti settori. La Costituzione, tuttavia, mediante l'enumerazione delle materie di legislazione concorrente, prevede espressamente gli ambiti per i quali lo Stato stabilisce i principi fondamentali e quindi la succitata interpretazione non pu ritenersi condivisibile39. Un esempio di come si sarebbe potuto arginare il problemo lo si ricava da una rapida ma rilevante comparazione con quanto previsto dallordinamento federale tedesco. La konkurrierende Gesetzgebung (ovvero la legislazione concorrente tedesca) prevede che le materie elencate nellart. 74 del Grundgesetz (di seguito GG) siano attribuite alla competenza dei Lnder. Fin qui non vi alcuna
Corte, lesito del giudizio non pregiudica lambito delle competenze, rispettivamente dello Stato e della Regione, determinate dalla nuova normativa costituzionale [] non solo nel caso in cui, con laccoglimento della questione, la legge dello Stato sia annullata e quindi, per cos dire, sia azzerata la situazione normativa in contestazione; ma anche nel caso di rigetto della medesima, con la permanente vigenza della norma impugnata anche al di l del momento di entrata in vigore della legge di riforma costituzionale, permanente vigenza che conseguenza della necessaria continuit dellordinamento giuridico. In entrambi i casi, il rinnovato assetto delle competenze legislative potr essere fatto valere dallo Stato e dalle Regioni tramite nuovi atti di esercizio delle medesime, attraverso i quali essi possono prendere ci che la Costituzione d loro, senza necessit di rimuovere previamente alcun impedimento normativo. E la sentenza n. 376 del 2002 in merito alla legittimit dei regolamenti di delegificazione statali in materie di competenza regionale in quanto fonti cedevoli, laddove la Corte statuisce che fermo restando il consueto rapporto fra legislazione regionale e principi fondamentali desumibili dalle leggi statali, lemanazione dei regolamenti statali di delegificazione, riguardanti eventualmente ambiti materiali di competenza regionale, non ha alcun effetto abrogativo n invalidante sulle leggi regionali in vigore, sia emanate in attuazione dei principi di semplificazione, sia semplicemente preesistenti, n produce effetti di vincolo per i legislatori regionali. Le norme regolamentari vanno semplicemente a sostituire, in parte qua, le norme legislative statali di dettaglio che gi risultassero applicabili, a titolo suppletivo e cedevole, in assenza di corrispondente disciplina regionale. Cfr. L. Antonini, Sono ancora legittime le normative statali cedevoli? Intorno ad una lacuna "trascurata" del nuovo Titolo V, in www.associazionedeicostituzionalisti.it.

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Competenze legislative novit rispetto a quanto previsto anche dalla riforma italiana, se non fosse per che, come recita lart. 72 GG, i Lnder detengono la potest legislativa solo se e fintanto che il Bund, ovvero la federazione, non ha fatto uso, in dette materie, della propria competenza legislativa federale. Un rapporto siffatto tra potest legislative diverse si presenta sicuramente di pi facile interpretazione, perch affida ad una scelta di natura prettamente politica lo scorrimento verso lalto (il livello federale) dellesercizio della competenza legislativa40. Per dirla in altro modo, se e quando una materia sia di competenza dello Stato federale lo stabilisce direttamente ed inequivocabilmente il legislatore federale stesso. In assenza quindi di Rahmengesetze, ovvero di leggicornice, i Lnder operano come se fossero titolari di una competenza legislativa esclusiva, non essendo tenuti al rispetto di alcun limite esplicito o implicito che sia41. Sul punto intervenuta la legge del 5 giugno 2003 n. 131 (c.d. Legge La Loggia), recante disposizioni per ladeguamento dellordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, che ha testualmente stabilito con lart. 1 secondo comma (in dichiarata attuazione dellart. 117 primo e terzo comma della Costituzione, in materia di legislazione regionale): Le disposizioni normative statali vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge (11 giugno 2003) nelle materie appartenenti alla legislazione regionale continuano ad applicarsi, in ciascuna Regione, fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni regionali in materia () fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce della Corte Costituzionale. Le disposizioni normative regionali vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge nelle materie appartenenti alla legislazione esclusiva statale continuano ad applicarsi fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni statali in materia, fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce della Corte Costituzionale.

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P. Caretti, Lassetto dei rapporti tra competenza legislativa statale e regionale, alla luce del nuovo Titolo V della Costituzione: aspetti problematici, in Le Regioni, 2001, pp. 1223 ss. A. DAtena, La difficile transizione. In tema di attuazione della riforma del Titolo V, in Le Regioni, 2002, p. 315; cos anche G. Rolla, Relazione tra ordinamenti e sistema delle fonti. Considerazioni alla luce della legge costituzionale n. 3 del 2001, in Le Regioni, 2002, p. 337. Secondo Rolla la determinazione dei i principi fondamentali nella legislazione concorrente italiana dovrebbe avvenire, non in via interpretativa, bens attraverso la legge statale, cosicch in assenza di una esplicita individuazione dei principi la potest della Regione di legiferare dovrebbe essere esente da limiti.

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Giuseppe Avolio Sul piano assetto delineato dalla cd. legge La Loggia , tuttavia, calata la sentenza della Corte Costituzionale n. 303 del 2003 che ha sancito lattitudine ascensionale dei principi costituzionali di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza sanciti dallart. 118, che il legislatore statale pu assumere e regolare con legge (anche con disposizioni di dettaglio di carattere procedurale), in deroga al normale riparto di competenze legislative delineato dal nuovo Titolo V, lesercizio di funzioni amministrative su materie in relazione alle quali lo Stato non vanti una potest legislativa esclusiva, ma solo una potest concorrente, allorquando si tratti di competenze da attrarre a livello nazionale per soddisfare incomprimibili esigenze unitarie della Repubblica. Un ulteriore elemento di problematicit riguarda la scelta di continuare ad utilizzare la materia quale criterio essenziale nel riparto della potest legislativa tra Stato e Regioni. La potest legislativa risulta ripartita tra lo Stato e le Regioni in base al criterio della materia. La riforma enumera le materie sulle quali lo Stato ha legislazione esclusiva, elenca le materie di legislazione concorrente e rimette alle Regioni la potest legislativa su ogni materia non espressamente riservata allo Stato. La materia pu essere cos identificata con l'oggetto della disciplina legislativa. Il criterio per stabilire la competenza legislativa statale e regionale consister quindi nella individuazione di ci che costituisce l'oggetto della disciplina da adottare. La riforma interviene per in un contesto profondamente mutato rispetto a quello esistente nel 1948 e nel corso dellevoluzione costituzionale la ripartizione per materia ha mostrato tutta la sua inadeguatezza. La suddivisione per materia risulta infatti ormai definitivamente superata sia nella legislazione pi recente sia nell'organizzazione pubblica. Sotto il profilo organizzativo si ricordano gli Sportelli unici (per le attivit produttive, per gli espropri, per l'edilizia), i quali costituiscono l'espressione di un'organizzazione pubblica non pi basata sulla competenza per materia ma piuttosto sull'esito finale delle attivit42. In questo contesto di matrice funzionalistica, pu risultare utile l'introduzione dell'obbligo della motivazione per le leggi statali e regionali e questo tema a

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Interessante lespressione smaterializzazione della materia, utilizzata da F. Benelli, LAmbiente tra materializzazione della materia e sussidiariet legislativa, in le Regioni, 6/2003 e cfr. in tal senso Corte Cost. 282/2002.

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Competenze legislative fronte dellesplosione del contenzioso costituzionale tornato di attualit, almeno per la dottrina43.

2. Linterazione di due modelli 2.1. Lart. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 Il penultimo articolo della legge costituzionale di riforma del Titolo V, seconda parte, della Costituzione prevede un originale meccanismo di estensione automatica alle Regioni speciali (nonch alle Province autonome di Trento e di Bolzano) delle disposizioni contenute nella legge medesima. La riforma, infatti, si applica limitatamente alle parti in cui siano previste forme di autonomia pi ampie rispetto a quelle a tali Regioni gi attribuite dai rispettivi Statuti e fino alladeguamento di questi ultimi44. Come chiaramente affermato dalla stessa Corte Costituzionale nella sentenza n. 314 del 2003, tra le maggiori forme di autonomia che si riversano nel bacino della specialit sono comprese anche le modalit in cui si estrinsecano i controlli che lo Stato svolge sull'esercizio della potest legislativa regionale e le forme di proposizione del giudizio di costituzionalit45.
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G. Gavazzi, La motivazione delle leggi, in Il Politico, 1914, e T. Groppi, Attuazione o revisione del Titolo V?, in www.regione.emilia-romagna.it/affari_ist/rivista_34_2003/397-406%20groppi.pdf. F. Teresi, Considerazioni estemporanee a proposito delladeguamento automatico degli statuti speciali a termini dellart. 10 della legge costituzionale di modifica del Titolo V della Costituzione, in http://web.unife.it/progetti/forumcostituzionale. E si veda Corte cost. 103/2003, laddove si prevede che le disposizioni della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 non sono destinate a prevalere sugli statuti speciali di autonomia e attualmente sono invocabili (art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001) solo per le parti in cui prevedono forme di autonomia pi ampie di quelle gi attribuite e non per restringerle, da considerarsi (per la singola Provincia autonoma o Regione speciale) in modo unitario nella materia o funzione amministrativa presa in considerazione. E la sent. n. 91 del 2003 dove la Corte statuisce che pur essendo in via generale ammissibile linterpretazione adeguatrice nei giudizi in via principale, essa non tuttavia praticabile laddove la clausola di salvaguardia delle autonomie speciali e delle competenze delle Province autonome (che fa salve le competenze delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano nelle materie individuate dai rispettivi statuti) sia contraddetta da riferimenti espliciti nellatto normativo statale lesivi dellautonomia delle regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano. Cfr. sul punto le ordinanze n. 65 e 377 del 2002 e le sentenze 408 e 533 del 2003. Esplicativa la sentenza n. 282 del 2002, in materia di inversione metodologica nella

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Giuseppe Avolio 2.2. Lintreccio del nuovo art. 117 Cost. con le norme statutarie La Regione Trentino-Alto Adige viene annoverata dalla Costituzione tra quelle alle quali devono essere attribuite forme e condizioni particolari di autonomia (art. 116). Analoga previsione contenuta, riguardo alla popolazione di madrelingua tedesca della Provincia di Bolzano, nellAccordo di Parigi46. La prima e pi importante espressione di questa autonomia il riconoscimento alla Regione ed alle Province della potest di emanare norme legislative, ossia di regolamentare le materie ad esse riservate con atti aventi nellordinamento giuridico italiano sia il valore, sia lefficacia di legge. Il catalogo delle materie nelle quali la Provincia si vede riconosciuta la competenza legislativa esclusiva contenuto nellart. 4 dello Statuto. I limiti statutari specifici di questa competenza sono la Costituzione, i principi dellordinamento giuridico dello Stato ed il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, tra i quali compreso quello della tutela delle minoranze linguistiche locali, nonch le norme fondamentali di riforma economico-sociali della Repubblica47. La Provincia emana norme legislative, in virt della sua potest legislativa concorrente, nelle materie elencate nellart. 9 dello Statuto. Allo Stato spetta, infatti, la definizione dei principi fondamentali e della cornice normativa uniforme, mentre a Regione e Province viene affidato il compito di svolgere tali principi dettando una completa legislazione della materia. I principi stabiliti dalle leggi quadro dello Stato ed i limiti previsti per la potest legislativa esclusiva segnano lampiezza di questa competenza. Un ulteriore potest legislativa statutariamente prevista, quella integrativa, necessita di unapposita previsione con la quale lordinamento statale consenta a Regione e Province di intervenire con una loro specifica e derogatoria legislazione nella disciplina di materie che sono in via di principio riservate alla
ricerca di limiti alla legislazione regionale, laddove la Corte afferma che la risposta al quesito se la legge regionale impugnata rispetti i limiti della competenza regionale, ovvero ecceda i medesimi, deve oggi muovere non tanto dalla ricerca di uno specifico titolo costituzionale di legittimazione dellintervento statale, quanto dallindagine sullesistenza di riserve, esclusive o parziali, di competenza statale. Art. 2 dellAllegato IV, del Trattato di pace tra lItalia e le Potenze alleate ed associate, firmato a Parigi il 10 febbraio 1947: The populations of the above mentioned zones will be granted the exercise of autonomous legislative and exclusive regional power. Art. 4, Stat.

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Competenze legislative potest statale, mentre lultima specie di potest legislativa statutariamente prevista, quella delegata, viene ad esistere solo se e quando lo Stato intenda attribuire alla Regione ed alle Province la potest di emanare norme legislative in materie estranee alle rispettive competenze. In questultima tipologia rientrava anche la potest attuativa che veniva riconosciuta esplicitamente dalla Costituzione alle sole regioni a statuto ordinario. Nel sistema statutario infine la potest legislativa generale e residuale spettava allo Stato. Descritti a grandi linee il sistema statutario di ripartizione della potest legislativa, opportuno reinterpretarle alla luce delle innovazioni che in questo campo ha portato la recente riforma del Titolo V, seconda parte, della Costituzione. Il nuovo quadro costituzionale di riferimento in materia di ripartizione della potest legislativo perde, sotto questo profilo, parte del suo gi scarso rigore geometrico quando immettiamo nellanalisi lulteriore variabile dellautonomia speciale48. Il dato che emerge ad una prima lettura unassai atipica articolazione del nuovo riparto della potest legislativa fra potere centrale ed autonomia speciale. Sostanzialmente ci troviamo dinanzi al mantenimento di ben otto separati cataloghi di competenze: a) materie esclusive dello Stato (art. 117 c. 2 Cost.), b) competenze concorrenti (art. 117 c. 3 Cost.), c) legislazione regionale esclusiva (art. 4 St.), d) legislazione provinciale esclusiva (art. 8 St.), e) competenze regionali concorrenti (art. 5 St.), f) competenze provinciali concorrenti (art. 9 St.),

g) potest legislativa provinciale integrativa (art. 10 St.), h) competenza legislativa provinciale o regionale trasferita (art. 17 St.),

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Giuseppe Avolio tale assetto evidentemente d luogo a serie difficolt nellindividuazione della titolarit concreta di una determinata funzione, tanto pi che alcune materie risultano sovrapposte49. 2.3. Il problema dei limiti ed il raffronto tra potest regionale residuale e potest primaria provinciale Alla potest legislativa regionale e provinciale erano imposti, prima della riforma, una serie di limiti di carattere generale che, seppur non esplicitamente richiamati nello Statuto, rappresentano un logico corollario del sistema delle fonti cos come previsto dalla Costituzione. Il primo di tali limiti quello del territorio, che impone alla Regione ed alle Province di esercitare la loro potest solo ed esclusivamente nel rispettivo ambito territoriale. Non mancavano tuttavia elementi che gi facevano propendere per una relativizzazione di tale vincolo, elementi legati da un lato allevoluzione a cui si assistito nella determinazione del cd. potere estero degli enti infrastatuali50, e dallaltro allinterpretazione estensiva della nozione di territorio regionale che si andato affermando nella giurisprudenza della Corte costituzionale51. Il secondo ordine di limiti alla potest legislativa di questi enti era quello della materia: dove una materia non era espressamente attribuita alla competenza regionale, si
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F. Palermo, LAlto Adige nel processo di riforma federale dellItalia in A. Di Michele, F. Palermo, G. Pallaver (cur.), 1992. Fine di un conflitto. 10 anni dalla chiusura della questione sudtirolese, Bologna, 2003. Tra i tanti esempi possibili si pensi alla competenza statale esclusiva in materia di legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e citt metropolitane (art. 117 c. 2 lett. p cost.), mentre spetta alla Regione Trentino-Alto Adige (in base allart. 4 n. 3 Stat., come modificato con lart. 6 l. cost. 2/1993) lordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni. Oppure alla competenza concorrente in materia di istruzione (art. 117 c. 3 cost.), che potrebbe porsi in contrasto con le competenze provinciali in materia come disciplinate da ultimo dalle norme di attuazione del 1996. Inoltre, non chiara nemmeno la delimitazione della portata della competenza concorrente, che potrebbe ritenersi di due tipologie diverse: quella prevista dalla costituzione riserva allo Stato la determinazione dei principi fondamentali, quella disciplinata dallo Statuto parla di principi tout court, n dato di sapere se le competenze concorrenti possono esercitarsi in mancanza della legge statale di determinazione dei principi fondamentali. In ordine a tale dinamica si veda F. Palermo, Il potere estero delle Regioni, Padova, 1999. Sent. 179/1987 e 829/1988, dove la Corte afferma che quello territoriale non un limite assoluto per la legislazione regionale, allorch la regione agisce come ente esponenziale e rappresentativo degli interessi della propria comunit attraverso forme che si proiettano al di fuori del territorio regionale; sent. 251/1993 in tema di iniziative a favore degli emigrati.

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Competenze legislative espandeva nella sua pienezza la potest legislativa dello Stato52. Questo elemento, nel nuovo quadro costituzionale di riferimento, ha subito una sostanziale rivoluzione copernicana, laddove sono le Regioni a vedersi riconosciute la potest legislativa residuale. Ulteriore limite alla potest legislativa di Regione e Province linteresse regionale o provinciale che esse devono perseguire. Tali enti, infatti, essendo esponenziali solo di una parte della popolazione italiana, non sono legittimati a tutelare o disciplinare interessi che esulino dalla dimensione che rappresentano53. Corollario di questultimo profilo di limitazione della potest legislativa cos come ancora disciplinata dallo Statuto era altres linammissibilit dinterventi del legislatore regionale o provinciale nellambito della regolamentazione dei rapporti di diritto privato54, nel campo del diritto penale55 ed in quello del diritto processuale e dellorganizzazione giurisdizionale56. Lo statuto dautonomia del Trentino-Alto Adige contiene delle eccezioni a tale principi, laddove attribuisce la disciplina degli usi civici, dei masi chiusi e delle comunit familiari rette da antichi statuti o consuetudini alle Province. Limiti generali quali lordinamento civile57 ricostruito fino alla recente riforma del Titolo V, parte seconda, della Costituzione come un limite implicito alla potest legislativa delle autonomie regionali e provinciali, sono oggi al contrario non pi limite ma competenza esplicitamente prevista dal novellato articolo 117 Cost. fra le materie riservate alla potest legislativa dello Stato,
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Corte cost. 151/1974. Interessi di carattere unitario e nazionale sono quindi affidati alla cura dello Stato al quale la Corte costituzionale ha riconosciuto anche un penetrante potere di coordinamento delle attivit regionali anche nelle materie attribuite alla potest esclusiva di questultime, al fine di determinare condizioni uniformi di normazione sullintero territorio nazionale. Sent. 340/1983, 210/1987 e 796/1988. Dato che la loro disciplina uniforme attiene allunit dellordinamento statale, interesse sicuramente di rango nazionale ed unitario. Corte cost. 72/1965, 108/1975, 38/1977 e 691/1988. Il principio di tipicit dei reati e delle pene, sancito dallart. 25 Cost., impone che tutto il magistero punitivo sia riservato al legislatore statale. Fra le altre Corte cost. sentt. 79/1977, 487/1989, 204/1991, 213/1991 ed il parere del Cons. di Stato 270/1973, in Rass. Cons. St., I/1974, p. 481. Corte cost. sentt. 43/1982, 203/1987, 767/1988 e 505/1991, la Corte ha argomentato lesistenza in materia di una riserva di competenza statale per il fatto che lart. 108 della Cost. richiede(va) che le norme sullordinamento giurisdizionale e sulla magistratura siano uniformi per lintero territorio nazionale. Cfr. G. Avolio, Riforma del Titolo V, IIa parte della Costituzione, ed il diritto privato regionale, in Informator 2/2003, pp. 9 ss.

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Giuseppe Avolio ovvero del soggetto che presidia, nel nuovo quadro costituzionale di riferimento, gli interessi non regionalmente frazionabili riconosciuti allinterno dellordinamento repubblicano. Con la riforma del Titolo V, inoltre, lestensione degli ambiti di competenza regionale, discendente dal ribaltamento della tecnica di riparto delle materie tra Stato e Regioni, e laccresciuta capacit di penetrazione della normazione regionale entro siffatti ambiti ha fatto temere lesplosione e parcellizzazione del sistema delle fonti allinterno del sistema italiano. evidente, infatti, che qualora allespansione dei campi materiali dintervento regionale si sommasse una lettura dei limiti agli interventi stessi tale da non porre un argine adeguato (o, addirittura, alcun argine) alle manifestazioni dellautonomia, la possibile degenerazione di questultima sarebbe da mettere seriamente in conto. Nel tentativo di preservare lequilibrio assiologico del sistema costituzionale parte della dottrina arrivata a formulare la conclusione, secondo cui la competenza regionale in fatto di diritti rimane ad ogni modo esclusa per tutti quei diritti che fanno capo alle materie indicate nel secondo comma del 117, siano essi civili o sociali, siano, ovviamente, di altra natura. Cos, ad esempio, i diritti che fanno capo al processo ovvero prendono corpo nel corso di esperienze processuali o, ancora, gli altri la cui limitazione risulta da norme penali sono categoricamente esclusi dallarea di competenza regionale, in forza di esplicite indicazioni in tal senso contenute nella Carta novellata e che, peraltro, come pure assai noto, razionalizzano limiti di antica elaborazione dottrinale e giurisprudenziale58. In merito a questo aspetto, un particolare problema emerso relativamente al confronto dei nuovi limiti della cd. potest residuale regionale con quelli della potest primaria provinciale. Ricostruendo il dibattito giurisprudenziale e

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Una pi felice razionalizzazione di quello che evidentemente deve rimane un limite al frazionamento regionale degli interessi e dei diritti avrebbe potuto seguire la strada imboccata dal Legislatore costituzionale tedesco che, non ha mancato di annoverare fra le competenze legislative concorrenti (art. 74, n. 1 GG) il diritto civile, il diritto e l'esecuzione penale, l'ordinamento giudiziario e la procedura, l'avvocatura, il notariato e la consulenza legale. Tale prospettiva non stata tuttavia neppure accennata nella recente riforma del Titolo V, tanto che il Legislatore costituzionale italiano ha precluso anche la possibilit di utilizzare in questo campo le potenzialit offerte dal novellato art. 116 Cost. Fra le ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia che Stato e Regioni possono ora negoziare non figura infatti tout court la lettera l secondo comma dellart. 117, bens solo lorganizzazione della giustizia di pace.

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Competenze legislative dottrinale che ne scaturito nel quadro dellautonomia speciale della Provincia di Bolzano si possono trarre interessanti spunti di riflessione. Come noto il catalogo delle materie nelle quali la Provincia si vede riconosciuta la competenza legislativa esclusiva contenuto nellart. 4 dello Statuto ed i limiti statutari specifici di questa competenza sono la Costituzione, i principi dellordinamento giuridico dello Stato ed il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, tra i quali compreso quello della tutela delle minoranze linguistiche locali, nonch le norme fondamentali di riforma economico-sociali della Repubblica59. La Corte Costituzionale nella sentenza n. 48 del 2003, ricordando che gli enunciati del nuovo Titolo V non si applicano, in forza della clausola di maggior favore, se non per le parti in cui prevedono forme di autonomia pi ampie rispetto a quelle gi attribuite, ha riconosciuto in materia di ordinamento degli enti locali60 la "pienezza" della competenza riconosciuta in questo campo alle autonomie speciali. Questa competenza, si aggiunge, non intaccata dalla riforma del Titolo V () ma sopravvive, quanto meno nello stesso ambito e negli stessi limiti definiti dagli statuti. Pi avanti, poi si precisa che i limiti statutariamente posti allesercizio della potest primaria (e, segnatamente, larmonia con la Costituzione e coi princpi dellordinamento giuridico della Repubblica) sono da tener fermi. La potest legislativa piena , insomma, da considerare, in relazione alla materia de qua, complessivamente pi vantaggiosa per lautonomia della nuova potest residuale. Con specifico riferimento al problema dei limiti, questa affermazione apre, in astratto, a due esiti interpretativi opposti: a) che, ad avviso della Corte, i vecchi limiti valgano, pur nel silenzio del quarto comma dellart. 117, anche per la potest residuale e, poich, a parit di limiti, i confini del campo materiale relativo allordinamento degli enti locali, cos come delineati dagli statuti, risultano maggiormente estesi di quelli descritti nel Titolo V, in conseguenza del ritaglio stabilito nel comma 2, lett. p), se ne ha che la vecchia potest primaria esprime un maggior grado lautonomia rispetto alla nuova; b) che i vecchi limiti non valgano per la potest residuale e che, per, ciononostante, questultima risulti ugualmente meno favorevole per la Regione (ad es., in quanto soggetta
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Art. 4 Stat. Cfr. F. Merloni, Il destino dell'ordinamento degli enti locali (e del relativo Testo unico) nel nuovo Titolo V della Costituzione, in Le Regioni, 2-3/2002 pp. 409 ss.

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Giuseppe Avolio allosservanza di altri limiti, suoi propri, quali discendenti da competenze "trasversali" riconosciute allo Stato dal comma 2 dellart. 117, per quanto queste ultime difficilmente possano interferire con la materia dellordinamento degli enti locali in rilievo nella citata pronuncia: si pensi solo alla definizione dei "livelli essenziali" delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali)61. Nel caso in esame, se la Regione dispone, in base allo Statuto, dellattitudine a ricoprire con le sue norme tutto quanto il campo materiale dellordinamento degli enti locali, proprio perch la disciplina sullo stesso prodotta soggiace a limiti astrattamente idonei a salvaguardare il bene dellunit (dallarmonia con la Costituzione e coi princpi dellordinamento giuridico, allosservanza delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali)62. Quanto, insomma, la Regione ha di meno, per Costituzione, sul fronte dei campi materiali, lo guadagna per compenso sul fronte dei limiti (sempre che giudicati di minore pervasivit degli antichi), cos come quanto invece guadagna per statuto sullun piano, perde sullaltro. Ogni "sistema" (o "sottosistema") di regole ha, insomma, una sua coerenza e compiutezza, risultante dal modo con cui si incrociano e reciprocamente sorreggono lasse verticale dei limiti e lasse orizzontale delle materie. Sostituire uno di tali assi con laltro, preso a prestito da un "sistema" diverso, rischia di far sbilanciare la costruzione in tal modo eretta, proprio per la eterogeneit di fattura degli elementi altrove estratti ed innestati su un contesto ordinamentale refrattario ad accoglierli63.
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A. Ruggeri, Corte costituzionale sentenza n. 48/2003. Potest legislativa primaria e potest "residuale" a confronto, in www.federalismi.it. A. Ruggeri, Potest legislativa primaria e potest "residuale" a confronto (nota minima a Corte cost. n. 48 del 2003), in http://www.giurcost.org. Sul punto si veda la sentenza n. 536 del 2002 della Corte costituzionale sui rapporti tra competenza legislativa statale esclusiva e competenza legislativa regionale piena o esclusiva. La sentenza decide un ricorso in via principale sollevato dal Governo nei confronti di una legge della Regione Sardegna che regola lesercizio della caccia nella Regione. Oggetto del contendere , ancora una volta, la decisione da parte della Regione Sardegna di estendere il periodo di esercizio della caccia rispetto a quello fissato per il territorio nazionale dal legislatore statale, decisione che gi la Regione Sardegna aveva adottato e che, nel passato assetto costituzionale, la Corte aveva avuto modo di dichiarare incostituzionale ritenendo il termine fissato dal legislatore statale vincolante anche per le Regioni a statuto speciale in quanto norma fondamentale di riforma economico-sociale (sent. 323/1998). Per il Governo, anche di fronte alla modifica dellassetto costituzionale delle competenze recato dalla legge cost. n. 3/2001, non verrebbe meno la vigenza della legislazione statale ma semplicemente muterebbe la natura del limite da essa ricavabile per la legislazione regionale. Cos, nella vigenza del vecchio Titolo V della seconda parte della

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Competenze legislative In questa ricostruzione, il rischio che la riforma del Titolo V resti una riforma dimezzata, ad effettivit limitata, i cui effetti, cio, siano destinati ad arrestarsi dinnanzi al muro invalicabile della specialit regionale. Se pur vero che lesistenza degli ordinamenti differenziati non stata affatto messa in discussione, anzi pu dirsi rafforzata dal fatto che il legislatore di revisione, per la prima volta nella storia dei rapporti tra Stato e regioni speciali, utilizzi la clausola dellapplicazione, a queste regioni, delle sole forme di autonomia pi ampie rispetto a quelle gi attribuite, non pu neppure non tenersi nel dovuto conto il ruolo istituzionale completamente inedito, e sensibilmente rafforzato, che la riforma ha ritagliato per tutti gli enti locali della Repubblica. A tal fine, attesa la portata dellart.114 come principio generale dellordinamento, si potrebbe ritenere che esso, sulla base di quanto previsto dai singoli statuti speciali, entri a far parte del genus dei principi dellordinamento giuridico della Repubblica, e si traduca cos in limite allesercizio della competenza legislativa piena della Regione. In questo modo, si creerebbe un varco che consentirebbe alle disposizioni del nuovo Titolo V di spiegare i loro effetti innovativi sugli ordinamenti differenziati, non solo quando esse si traducano in forme pi ampie

Costituzione la legge statale fungeva da normativa quadro in materia di caccia per le Regioni di diritto comune (essendo la caccia tra le materie di competenza legislativa concorrente) e si applicava almeno parzialmente anche nei confronti delle Regioni a statuto speciale (dotate di competenza primaria in materia in virt delle disposizioni statutarie) in quanto recante norme fondamentali di riforma economico-sociale (cos, la sent. 323/1998). Ma anche con la novella costituzionale, pur essendo la caccia divenuta materia di competenza legislativa regionale piena (o esclusiva residuale) ai sensi dellart. 117, 4 comma, Cost. in quanto non pi espressamente annoverata tra le materie di competenza concorrente, la normativa statale sulla caccia antecedente alla riforma rimarrebbe comunque in vigore in quanto legge posta a protezione dellambiente, riconducibile quindi alla competenza statale esclusiva ex art. 117, c. 2, lett. s); e ci varrebbe anche nei confronti di una Regione a statuto speciale, perch lart. 10 della legge cost. n. 3/2001 ha come effetto lapplicabilit delle nuove norme anche a tali Regioni. La Corte sposa le tesi sostenute dal ricorrente dichiarando lincostituzionalit della proroga del termine della stagione venatoria nella Regione Sardegna. La pronuncia si segnala per la ricostruzione (di valenza generale) dei rapporti tra legislazione esclusiva statale e legislazione piena/esclusiva regionale. Per la Corte, infatti, diversamente da quanto argomentato dalla difesa regionale, questi rapporti non si risolvono in favore della Regione in virt dellapplicazione del criterio della specialit con una conseguente riduzione della competenza statale, ma postulano anche nelle materie di competenza regionale in astratto esclusiva la permanenza di una competenza statale, limitata alla previsione di standard minimi di tutela uniformi sul tutto il territorio nazionale a tutela di interessi nazionali unitari ritenuti preminenti.

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Giuseppe Avolio di autonomia, ma anche quando assurgano a principi generali dellordinamento, cui la legislazione regionale, seppur esclusiva, deve armonizzarsi. 2.4. La competenza legislativa provinciale secondaria e la riforma La Provincia emana norme legislative, in virt della sua potest legislativa concorrente, nelle materie elencate nellart. 9 dello Statuto. La potest legislativa concorrente, definita anche ripartita o secondaria, comune sia alle Regioni e Province a statuto speciale, sia a quelle ordinarie, e nei settori in cui essa sussiste ammesso a legiferare anche lo Stato. Allo Stato spetta infatti la definizione dei principi fondamentali e della cornice normativa uniforme, mentre a Regione e Province viene affidato il compito di svolgere tali principi dettando una completa legislazione della materia. I principi stabiliti dalle leggi quadro dello Stato ed i limiti previsti per la potest legislativa esclusiva segnano lampiezza di questa competenza. La particolare articolazione del regime dautonomia per il Trentino-Alto Adige, in virt della quale sullo stesso territorio insistono la potest legislativa oltre che dello Stato anche di ben altri tre enti territoriali, la Regione e le due Province, complica in parte lassetto della competenza legislativa provinciale secondaria. Oltre alle leggi quadro statali tale competenza deve, infatti, rapportarsi con le attribuzioni, di natura ordinamentale, che lo statuto riconosce alla Regione. Sebbene alla Regione non venga riconosciuto il potere di emanare leggi quadro che garantiscano e prevedano una cornice uniforme di principi materiali entro i quali debba essere esercitata la competenze legislativa concorrente della Province, la previsione per alcune materie che sia la Regione a disciplinare le struttura degli enti ed istituzioni coinvolti, obbliga naturalmente il legislatore provinciale ad unopera dadeguamento dei suoi interventi64. Nella fase di transizione dal vecchio al nuovo sistema di riparto delle competenze, inoltre i principi fondamentali dovranno trarsi dalle leggi statali nuove rivolte a tale scopo, ma anche dalla legislazione statale gi in vigore65. In questo campo come linnovazione pi importante della riforma si pu cogliere nella lettura attenta di un punto fondamentale della sentenza n. 303 del
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Cfr. art. 2 d.P.R. 474/1975. Lo stesso principio era gi stato affermato, anni prima, da Corte Cost. 4.3.1971, n. 39, in Giur. cost., 1971, 184 e da Corte Cost., 26.5.1981, n. 70, ivi, 1981, 671. Ultima, in ordine di tempo, a sancirlo, ora per nellambito del nuovo quadro costituzionale, stata Corte Cost. 1.10.2003, n. 303, in www.giurcost.org/decisioni/2003/0303s03.html.

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Competenze legislative 2003 della Corte Costituzionale66. Rileva, infatti, la Consulta che linversione della tecnica di riparto delle potest legislative e lenumerazione tassativa delle competenze dello Stato operata dalla riforma costituzionale del 2001 dovrebbe portare (in linea generale) ad escludere la possibilit di dettare norme suppletive statali nelle materie di legislazione concorrente (e, a maggior ragione, nei residuali ambiti riservati alla legislazione regionale esclusiva). Sottolinea, inoltre, la Corte che la disciplina statale di dettaglio a carattere suppletivo determina una temporanea compressione delle competenze legislative regionali che, nel nostro sistema a costituzione rigida, consentito solo nelle eccezionali ipotesi in cui lo Stato pu attrarre le funzioni amministrative (e normative) per soddisfare preminenti esigenze unitarie della Repubblica, di cui ragionevole assicurare limmediato svolgersi e che non possono essere esposte al rischio della ineffettivit. Al di fuori di tali straordinari casi, pertanto, si chiarisce che esclusa la facolt dello Stato di dettare norme di dettaglio cedevoli, in attesa del varo delle leggi regionali, nelle materie di legislazione concorrente e qualsiasi norma suppletiva negli ambiti residuali riservati alla legislazione esclusiva delle Regioni a statuto ordinario ed a statuto speciale. Nel quadro costituzionale attualmente vigente, e conformemente allinterpretazione della Consulta, diviene dunque difficilmente conciliabile, in primo luogo, il citato art. 1 secondo comma della legge n. 131 del 2003 (cd. Legge La Loggia), considerato, da un lato, che tale norma intende preservare in via generale, e senza eccezioni, lefficacia temporanea (sino allepoca di emanazione delle norme regionali sopravvenute) delle norme statali vigenti alla data dell11 giugno 2003, anche se approvate dopo lentrata in vigore della riforma costituzionale del 2001, in relazione alle materie appartenenti alla legislazione regionale e considerato, dallaltro, che la salvezza degli effetti di eventuali pronunce della Corte Costituzionale in essa contemplata non sembra metterla automaticamente al riparo dalle conseguenze dei suoi evidenti vizi di legittimit costituzionale.

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E. DArpe, La Consulta censura le norme statali cedevoli ponendo in crisi il sistema: un nuovo aspetto della Sentenza 303/2003, in http://web.unife.it.

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Giuseppe Avolio

2.5. Competenza legislativa provinciale integrativa e delegata e la riforma La potest legislativa integrativa necessita di unapposita previsione con la quale lordinamento statale consenta a Regione e Province di intervenire con una loro specifica e derogatoria legislazione nella disciplina di materie che sono in via di principio riservate alla potest statale. Tale potest trova la sua, seppur non esplicitata67, ratio nellesigenza di adeguare la normativa nazionale alle specificit dellautonomia locale. Questa esigenza rappresenta anche il limite allesercizio di tale competenza, che oltre a rispettare i vincoli previsti per la potest primaria e concorrente, non pu apportare agli interventi normativi, ai quali aderisce, correzioni tali da comportare una rottura o una deviazione importante della regolamentazione globale dei rapporti che la legge statale detta. Le disposizioni dattuazione dello statuto in materia di rapporto tra normazione statale e normazione regionale e provinciale hanno comunque chiarito che resta in ogni caso ferma limmediata applicabilit nel territorio regionale delle leggi costituzionali e degli atti legislativi dello Stato nelle materie nelle quali alla Regione o alla Provincia autonoma attribuita delega di funzioni statali, ovvero potest legislativa integrativa delle disposizioni statali, di cui agli artt. 6 e 10 dello Statuto68. La potest legislativa delegata, diversamente, viene ad esistere solo se e quando lo Stato intenda attribuire alla Regione ed alle Province la potest di emanare norme legislative per servizi relativi a materie estranee alle rispettive competenze69. In questultima tipologia rientra anche la potest attuativa riconosciuta esplicitamente dalla costituzione alle sole Regioni a statuto ordinario70. In virt del dettato statutario che attribuendo a Regione e Province un potere di natura dispositiva pi ampio, perch privo di limitazioni esplicite, rispetto quello previsto dalla costituzione per le Regioni a statuto ordinario, si pu affermare che per la Regione e le Province nella potest legislativa delegata sia ricompresa anche quella attuativa. In riferimento a dette tipologie si rileva che probabilmente a causa del deciso allargamento che alle competenze regionali
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Come invece avviene nello statuto della Sardegna, art. 5, della Val dAosta, art. 3, e del Friuli-Venezia Giulia, art. 6. Art. 2 d. lgs. 266/1992. Art. 17 Stat. Art. 117 u.c.

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Competenze legislative deriva dal nuovo testo, scompaiono sia la possibilit, ex art. 117, comma 2, nel testo del 1948, che leggi della Repubblica demandino alla Regione il potere di emanare norme per la loro attuazione, detta anche "competenza integrativafacoltativa"71 sia, in ragione della nuova previsione di cui allart. 116 Cost. la competenza legislativa provinciale o regionale trasferita. Come dire che, materie per le quali, sotto il vigore del testo costituzionale del 1948, lo Stato poteva riconoscere maggiori competenze di quelle statutariamente previste o demandare il potere di emanare norme per lattuazione, sono oggi o gi proprie delle autonomie speciali e ordinarie quali materie della generale potest residuale, oppure sono concorrenti (e lo Stato gi interviene limitatamente ai principi fondamentali) oppure sono proprie dello Stato e come tali definitivamente precluse alle Regioni dato che il dettato costituzionale le definisce esplicitamente esclusive e quindi, sembrerebbe, non ripartibile. Ci potrebbe sembrare confermato anche dalla previsione, al contrario, della possibilit di delegare alle Regioni nelle materie di competenza statale il potere regolamentare (art. 117 c. 6), e ci perch pare evidenziarsi cos una esplicita volont di prevedere da una parte espressamente la possibilit di delega alle Regioni nelle materie di legislazione esclusiva per quanto concerne la potest regolamentare e, dallaltra, di non prevedere tale possibilit di delega per quanto concerne le norme di rango legislativo per lattuazione. Certo non agevole affermare incontrovertibilmente che la mancanza di specifica previsione al riguardo possa essere certamente ed univocamente interpretata come mancanza assoluta di possibilit che, nelle materie riservate allo Stato, questo deleghi alle Regioni ladozione di norme di attuazione.

3. Conclusioni Con la fondamentale sentenza n. 303 del 2003 la Corte costituzionale ha profondamente modificato il quadro generale della ripartizione delle competenze legislative cos come scaturito dalla riforma del Titolo V, rinvenendo nel nostro ordinamento costituzionale congegni volti a rendere pi flessibile un disegno che, in ambiti nei quali coesistono, intrecciate, attribuzioni e funzioni diverse, rischierebbe di vanificare, per lampia articolazione delle competenze,

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Art. 117 u.c.

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Giuseppe Avolio istanze di unificazione presenti nei pi svarati contesti di vita, le quali, sul piano dei principi giuridici, trovano sostegno nella proclamazione di unit e indivisibilit della Repubblica. In una sorta di parallelismo rovesciato la Corte trae dallattivazione della sussidiariet sul piano dellamministrazione, volta nel caso di specie alla allocazione in capo allo Stato di funzioni spettanti alle Regioni, il convincimento che nel medesimo verso potrebbe muoversi anche la legislazione, in deroga al quadro costituzionale delle competenze72. Vera e propria chiave ideologica della riforma, il principio di sussidiariet rappresenta cos anche per il legislatore sia esso statale, regionale o provinciale un ostico interlocutore, stante la sua mutevole e spesso sfuggente forma. Un possibile correttivo a questo stato di indubbia incertezza (ancella del contenzioso) il nuovo tipo di legge, con cui sempre secondo al Corte si attiva la sussidiariet. Tale genus viene gravato dellosservanza di metanorme di produzione giurisprudenziale (lespressione di G. DAmico) e dovrebbe essere frutto della procedimentalizzazione delle attivit ispirata al principio di partnership, volto a concretarsi in una produzione consensuale delle regole73. Accanto a questo aspetto che pur privilegia il versante ascendente, non mancato chi pragmatiamente ha rilevato che la legislazione regionale, anche per una tradizione ancora non del tutto compiuta, per mancanza di attrezzature, non riesce a coprire quegli spazi pi tecnici, pi delicati, pi critici. Quindi il fatto che una legislazione nazionale sopperisca, d'accordo con le Regioni, a esigenze di normazione in tutte le materie, un'esigenza reale. Se si va a vedere la legislazione dei Lnder in Germania, essa una legislazione tutto sommato abbastanza povera. Il grosso della legislazione tedesca portante sta in quella del Bund, ma tutta una legislazione concordata con le Regioni, questo il punto. Quindi, senza una Camera delle Regioni non si pu fare niente, il sistema inceppato74.
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Lespansione della sussidiariet al campo della legislazione era gi stata propugnata, tra gli altri, da O. Chessa, La sussidiariet verticale nel nuovo Titolo V, in AA.VV., Alla ricerca dellItalia federale, G. Volpe (cur.), Pisa, 2003, pp. 173 ss. Cfr. F. Pizzetti, Dalle riforme della Costituzione ad un sistema costituzionale condiviso, in Le Istituzioni del federalismo, 3-4/2001, pp. 599 ss. Intervento del prof. Vincenzo Cerulli Irelli al convegno La riforma istituzionale ed il ruolo delle Regioni. La situazione dellItalia nello scenario europeo tenutosi a Fiesole, il 12 maggio 2003 reperibile in www.parlamentiregionali.it.

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Competenze legislative Lintero assetto del riparto della potest legislativa scaturito dalla riforma , cos, tuttaltro che assestato sotto il profilo dinamico, orfano dellelemento forse pi importante di un sistema compiutmanete federale ovvero la sede del confrondo diretto e tendenzialmente paritetico degli interessi centrali e periferici, (stante linsufficienza dello strumento offerto dalla riforma ovvero la Commissione parlamentare per le questioni regionali integrata). Limpatto del nuovo Titolo V sulla potest legislativa provinciale non deve quindi essere letto solo sotto laspetto quantitativo, secondo una mera logica di addizione o sottrazione di ambiti materiali di competenza, bens anche quale nuovo contesto di riferimento per lesercizio del potere a livello locale. Sotto questo profilo, concludendo, non devono essere sottovalutate le ulteriori e sempre pi inderogabili riforme che in nuce gi racchiude la Carta costituzionale novellata. Il riferimento non solo alla riforma della struttura del Parlamento che affianchi ad una Camera eletta a suffragio universale e diretto da tutti i cittadini italiani su base nazionale, una Camera delle Regioni e delle Autonomie ma anche ad una nuova disciplina della Corte Costituzionale, con la previsione di una componente di provenienza regionale e di una pi estesa modalit di accesso.

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Le competenze amministrative nel nuovo Titolo V. Sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza come criteri allocativi
Fulvio Cortese
Sommario: 1. Lart. 118 della Costituzione - 2. La cornice - 3. Le questioni. Spunti esegetici preliminari - 4. Terminologia: sussidiariet verticale - 5. Ipotesi sulla cultura costituzionale della sussidiariet - 5.1. (segue) Problemi di giustiziabilit - 5.2. (segue) Conseguenze operative - 5.3 (segue) Il paradigma orizzontale - 6. Altre vicende costituzionali delle funzioni amministrative e delle loro qualificazioni terminologiche - 7. Funzioni delegate; indirizzo e coordinamento; potere sostitutivo - 8. Riflessioni finali sullautonomia speciale

1. Lart. 118 della Costituzione Poich sono sempre molteplici i rischi ai quali ci si espone allorch si voglia introdurre unipotesi sul significato da attribuire ad una riforma, risulta quanto mai opportuno anteporre ad ogni possibile riflessione la nuda ed intrigante presenza delle disposizioni costituzionali che, nella nuova formulazione impressa dalla l. cost. 3/01, definiscono espressamente il riparto delle competenze amministrative tra le diverse figure soggettive dellordinamento repubblicano1.

Dottorando in Libert Fondamentali nel diritto costituzionale e amministrativo comparato e comunitario presso lUniversit degli Studi di Trento. Richiamando cos la sistematica terminologica di M. S. Giannini, Diritto amministrativo, I, Milano, 1993, pp. 119 ss., per il quale figura soggettiva qualsiasi entit soggettiva riconosciuta in un ordinamento giuridico. Tramite lutilizzazione di una simile nozione, pertanto, si allude, sin da ora, al fatto assai importante che nel nuovo art. 118 non si regolano soltanto i modi della distribuzione di funzioni amministrative (in senso tecnico) in capo a pubblici poteri territoriali, ma si prefigura una potenziale condivisione di competenze (in senso lato) tra quegli stessi poteri e soggetti privati (cfr. il quarto comma).

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Fulvio Cortese I quattro commi dellart. 118 cos si esprimono: Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne lesercizio unitario, siano conferite a Province, Citt metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza. I Comuni, le Province e le Citt metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dellarticolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali. Stato, Regioni, Citt metropolitane, Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attivit di interesse generale, sulla base del principio di sussidiariet.2
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In argomento si possono contare numerosissimi contributi dottrinali, tra i quali, e soltanto in via esemplificativa, si segnalano: G. Arena, Il principio di sussidiariet orizzontale nellart. 118, u.c. della Costituzione, relazione svolta al Convegno Cittadini attivi per una nuova amministrazione (tenutosi a Roma nei giorni 7-8 febbraio 2003 ed organizzato da Astrid e da Quelli del 118 Comitato permanente per lattuazione dellart. 118, u.c., Cost.), e destinata alla pubblicazione negli Studi in onore di G. Berti (lo scritto reperibile al seguente indirizzo: http://www.amministrazioneincammino.luiss.it/autonomie/index.htm); S. Bartole, R. Bin, G. Falcon, R. Tosi, Diritto regionale. Dopo le riforme, Bologna, 2003, in part. pp. 171 ss.; G. Berti, G.C. De Martin (cur.), Le autonomie territoriali: dalla riforma amministrativa alla riforma costituzionale, Milano, 2001; Id. (cur.), Il sistema amministrativo dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, Milano, 2002; R. Bin, La funzione amministrativa nel nuovo Titolo V della Costituzione, in Le Regioni, 2002, pp. 365 ss.; P. Bonetti, Lallocazione delle funzioni amministrative e le forme di coordinamento per le materie dellordine pubblico, della sicurezza e dellimmigrazione nel nuovo art. 118 della Costituzione, ibid., pp, 1121 ss.; M. Cammelli, Amministrazione (e interpreti) davanti al nuovo titolo V della Costituzione, ibid., 2001, pp. 1273 ss.; Id., Dopo il Titolo V: quali poteri locali?, ibid., 2002, pp. 3 ss.; B. Caravita, La Costituzione dopo la riforma del Titolo V. Stato, Regioni e autonomie fra Repubblica e Unione Europea, Torino, 2002, in part. pp. 127 ss.; S. Cassese, Lamministrazione nel nuovo titolo V della Costituzione, in Giorn. dir. amm., 2001, pp. 1193 ss; P. Cavaleri, Diritto Regionale, Padova, 2003, in part. pp. 181 ss.; G. Falcon, Modello e transizione nel nuovo titolo V della parte seconda della Costituzione, in Le Regioni, 2001, pp. 1247 ss. ma cfr. anche in Id. (cur.), Sviluppo e mutamento della Costituzione. Il regionalismo italiano e la speciale autonomia del Trentino e dellAlto Adige/Sdtirol, Padova, 2003, pp. 69 ss.; Id., Funzioni amministrative ed enti locali nei nuovi artt. 118 e 117 Cost., ibid., 2002, pp. 383 ss.; E. Follieri, Le funzioni amministrative nel nuovo Titolo V della parte seconda della Costituzione, in Aa. Vv., Annuario 2002 Associazione italiana dei professori di diritto amministrativo, Milano, 2003, pp. 479 ss. (ma anche in Le Regioni, 2003, pp. 439 ss.);

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Competenze amministrative 2. La cornice Se questo il dato testuale, si pu subito osservare che, in conformit allusuale attivazione dei tradizionali criteri ermeneutici, la soluzione che la norma dispone per il problema allocativo in questione esige lintima coscienza di una preliminare e duplice sfida. Da un lato, e non soltanto con riferimento a locuzioni nuove (quali, ad esempio, sussidiariet, differenziazione, adeguatezza), il problema distributivo invita linterprete ad un necessario sforzo di comprensione semantica, implicando cos un ulteriore ma presupposto problema definitorio (che differenza c, sempre ad esempio, tra le funzioni che, in principio, sono attribuite ai Comuni, le funzioni che vengono richiamate come proprie, e le funzioni che vengono conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze?). Dallaltro, e specialmente con riguardo alla consapevolezza che le prescrizioni della Carta non sono semplicemente qualificabili in una serie ordinata di caselle tra loro autonome e non comunicanti, i suddetti dilemmi definitori costringono loperatore a sciogliere un presupposto nodo sistematico, giacch non pu darsi un accettabile disegno delle competenze amministrative se non tramite un rapporto di stretto dialogo con i principi fondamentali dellordinamento nel quale esse devono svolgersi (cfr., ad esempio gli artt. 2, 3 e 5 della Costituzione) e con la compresente disciplina del sistema delle

F. Fracchia, Le funzioni amministrative nel nuovo art. 118 della Costituzione, relazione tenuta al Seminario di studi su La revisione costituzionale del Titolo V tra nuovo regionalismo e federalismo (Universit degli Studi di Pavia, 30 novembre 2002), in corso di pubblicazione; S. Mangiameli, La riforma del regionalismo italiano, Torino, 2002; F. S. Marini, Il nuovo Titolo V: lepilogo delle garanzie costituzionali sullallocazione delle funzioni amministrative, in Le Regioni, 2002, pp. 402 ss.; G. Pastori, La funzione amministrativa nellodierno quadro costituzionale. Considerazioni introduttive, in Aa. Vv., Annuario, cit., pp. 463 ss.; F. Pizzetti, Il nuovo ordinamento italiano fra riforme amministrative e riforme costituzionali, Torino, 2002; Id., La ricerca del giusto equilibrio tra uniformit e differenza: il problematico rapporto tra il progetto originario della Costituzione del 1948 e il progetto ispiratore della riforma costituzionale del 2001, in Le Regioni, 2003, pp. 599 ss.; D. Sorace, La disciplina generale dellazione amministrativa dopo la riforma del Titolo V della Costituzione. Prime considerazioni, ibid., 2002, pp. 757 ss.; R. Tosi, La legge costituzionale n. 3 del 2001: note sparse in tema di potest legislativa ed amministrativa, ibid., 2001, pp. 1233 ss.; P. Urbani, Lallocazione delle funzioni amministrative secondo il Titolo V della Cost., in Le Regioni, 2003, pp. 459 ss.

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Fulvio Cortese autonomie territoriali e delle rispettive competenze normative (cfr., in part., gli artt. 114, 116, 117, 119, 120, 121 e 123). Peraltro, ed anche se in proposito fosse possibile individuare un praticabile percorso di lettura, la credibilit complessiva della ricostruzione sarebbe nel nostro caso condizionata dalla necessit di comprendere comunque se (ed in qual modo) gli esiti raggiunti si estendano alla realt delle istituzioni altoatesine3, con conseguente frapposizione di un ulteriore problema, quello applicativo. Tanto si precisa in ossequio alla perdurante vigenza del principio di specialit, che la l. cost. 3/01 ha ribadito nel ritmo invero non perspicuo del suo art. 10: Sino alladeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia pi ampie rispetto a quelle gi attribuite. Sicch, e con riferimento a questultimo profilo, appare sin dora evidente che in primo luogo si dovr stabile a quali forme di autonomia si riferisca il dettato legislativo (quelle provinciali o anche quelle, ad esempio, comunali?), e che soltanto in seguito a tale operazione si potr avanzare unipotesi circa lesistenza e la praticabilit di una nuova e generale direttiva per lallocazione infra-regionale (ed intraprovinciale) delle competenze amministrative4.

3. Le questioni. Spunti esegetici preliminari Una volta definita la cornice nella quale collocare ogni svolgimento esplicativo, possono subito anticiparsi alcune delle numerose questioni che in detta prospettiva vanno di volta in volta contemplate seguendo la lettura del surriprodotto art. 118, trattandosi, in particolare, di stabilire: a chi (e quando, e come) spetti attivare il meccanismo allocativo delle funzioni da conferire secondo i principi di sussidiariet, di differenziazione e di adeguatezza; quale sia
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Cfr., per tutti, J. Marko, S. Ortino, F. Palermo (cur.), Lordinamento speciale della Provincia autonoma di Bolzano, Padova, 2001. Sul punto cfr. R. Bin, La speciale autonomia del Trentino e dellAlto Adige/Sdtirol tra Statuto, norme di attuazione e riforma costituzionale, in G. Falcon (cur.), Sviluppo e mutamento, cit., pp. 133 ss. Come ben evidenziato da D. Borgonovo Re, in G. Falcon (cur.), Sviluppo e mutamento, cit., pp. 178, se agli enti locali collocati nelle Regioni speciali non venissero estesi gli ambiti di autonomia riconosciuti agli enti locali collocati nelle Regioni ordinarie, avremmo una situazione di evidente disuguaglianza istituzionale.

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Competenze amministrative il rapporto tra questo meccanismo e la disciplina espressa nel secondo comma dellart. 118; quali siano e come si configurino in tale sistema gli ulteriori attributi delle funzioni amministrative (fondamentali, ex art. 117, secondo comma, lett. p, e delegate, ex art. 121, quarto comma); quali conseguenze possano sortire in ordine alla disciplina concreta della funzione amministrativa; quale sia il destino di funzioni e principi gi esistenti (indirizzo e coordinamento; leale collaborazione); quale sia (e, prima di tutto, se vi sia) un diverso e compresente spazio nel nuovo ordinamento costituzionale per lo svolgimento di competenze amministrative da parte di soggetti diversi dai titolari tradizionali delle relative potest; quale sia quindi il significato da attribuire alla presenza nella Costituzione di diverse accezioni della sussidiariet; come si coordini tale significato con lordinamento delle competenze normative e con i principi fondamentali di cui alla Prima Parte della Carta; come il potere sostitutivo ex art. 120, secondo comma, vada interpretato; quali siano i lineamenti della giustiziabilit (sia costituzionale che amministrativa) del rispetto dei canoni allocativi; come si possa misurare lattuale configurazione dellautonomia speciale (provinciale) a fronte dei cambiamenti cos prefigurati. Senza porsi traguardi eccessivamente ed inutilmente ambiziosi, sembra corretto procedere illustrando alcuni spunti esegetici, quanto meno con la finalit minima di illuminare in parte qua lo scenario indefinito cui alludono i rassegnati interrogativi. Come stato bene evidenziato5, il potenziale rompicapo dellart. 118 devessere affrontato con la consapevolezza che esso pone la preliminare individuazione di una competenza legislativa, nel senso che il suo primo comma, pur affermando che le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, rappresenta leventualit che, per assicurarne lesercizio unitario, esse siano oggetto di conferimento a Province, Citt metropolitane, Regioni e Stato, conferimento che dovr avvenire appunto con legge6. Pertanto chiaro che il principio della spettanza comunale delle funzioni amministrative vale quale affermazione del primo e generale criterio cui
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Cfr., tra gli altri, G. Falcon, Funzioni amministrative, cit. , pp. 383-384, M. Cammelli, I raccordi tra i livelli istituzionali, in Le Istituzioni del Federalismo, p. 1084, e E. Follieri, Le funzioni, cit., in part. pp. 451 ss. Il richiamo immediato allart. 97 della Costituzione. Cfr. ancora M. Cammelli, I raccordi, cit.

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Fulvio Cortese tendenzialmente deve orientarsi il nuovo programma allocativo, salvo che il soggetto ratione materiae competente ex art. 117 intervenga con lo strumento legislativo per garantire lesercizio unitario di quelle stesse funzioni mediante assegnazione delle relative prerogative (rectius, titolarit) ad altri enti territoriali7: tale esplicita (e, per definizione, variabile) scelta dovr avvenire nel rispetto dei principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza. Si pu notare, inoltre, che il primo tassello del nuovo sistema della distribuzione delle funzioni amministrative parzialmente coincidente con la struttura fenomenologica del vecchio sistema di cui alloriginario dettato dellart. 118, poich la definizione delle competenze amministrative si determina ancora in necessario parallelismo8 con la pregiudiziale definizione delle competenze legislative, quanto meno con riguardo allindividuazione concreta del pubblico potere (statale o regionale) chiamato allattivazione del meccanismo allocativo e, conseguentemente (almeno in parte e se del caso) regolativo9, della funzione amministrativa. Ci che tuttavia risulta decisamente mutato il principio metodologico in base al quale opera la suddetta correlazione, dal momento che essa non viene pi ancorata alla fissa cristallizzazione di materie concepite quali settori
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Cos sempre G. Falcon, Funzioni amministrative, cit., ibid.: pertanto, poich nella formulazione dellart. 118 si comprende chiaramente che laffidamento ad un soggetto della titolarit di una funzione amministrativa costituisce esercizio di funzione legislativa, le mutevoli regole dellassetto amministrativo andranno attuate in conformit con il riparto delle competenze ex art. 117 e secondo il metodo previsto nel primo comma dellart. 118, evidenziandosi cos che i principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza sono criteri di esercizio della potest legislativa da parte di legislatori riconosciuti competenti nelle materie dellarticolo precedente. Contra, F. Fracchia, Le funzioni, cit., il quale ritiene che invece lart. 118, comma primo, presupponga che sia lo Stato con propria legge ad effettuare il conferimento, e che le Regioni possano tornare in gioco soltanto sulla base del comma secondo. Sul precedente assetto si veda, per tutti, L. Paladin, Diritto regionale, Padova, 2000, in part. pp. 191-196. In effetti occorre avvertire che nellesercizio della potest legislativa relativa alla determinazione della titolarit di determinate competenze potr essere ricompresso, a seconda dei casi, anche il potere di definire parte della disciplina della funzione, e, segnatamente, quella prima fase della medesima che sia strettamente connessa non solo allindividuazione del soggetto deputato a metterla in atto, ma anche allorganizzazione del relativo apparato. Sul punto cfr. i rilievi di D. Sorace, Diritto delle amministrazioni pubbliche. Una introduzione, Bologna, Il Mulino, 2002, p. 240, il quale, ad esempio, osserva che il potere cd. organizzativo della funzione di titolarit statale potr essere attribuito allo Stato soltanto se i criteri di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza esigono che quella funzione sia svolta unitariamente a livello nazionale. Ma sul tema si torner infra.

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Competenze amministrative disciplinari organici ed astrattamente indipendenti10, con conseguente ed automatica identificazione della titolarit prima delle funzioni amministrative nel soggetto (Stato o Regione) materialmente investito delle corrispondenti funzioni legislative, ma viene viceversa improntata ad una spiccata mobilit operativa, derivata, per cos dire, naturalmente, sia dallassetto dinamico, complesso e spesso trasversale delle nuove dislocazioni materiali dellart. 11711, sia dalla predisposizione di criteri procedimentali altrettanto vitalizzanti. Entrambi i momenti, in particolare, obbligano Stato e Regioni ad improntare in senso spiccatamente relazionale lo svolgimento della propria autonomia. Il primo profilo, come si detto, conforma in senso dialettico lindividuazione del soggetto che potr (o dovr) concretamente qualificarsi signore delle funzioni amministrative (i.e. potere competente ad individuare la titolarit di quelle funzioni, ex art. 118, primo comma), chiarendone altres lo spazio disciplinare ed il confine operativo; il secondo, invece, canonizza le regole per lesercizio di una simile signoria, precisando i limiti della discrezionalit normativa in quanto rispettosa delle esigenze funzionali della sussidiariet, della differenziazione e delladeguatezza dellazione amministrativa. Circa il primo aspetto, peraltro, va precisato che pu esservi qualche problema, specialmente (ma non solo) con riferimento alle materie per le quali lart 117 prevede la competenza concorrente di Stato e Regioni, settori che potrebbero naturalmente interferire con lesercizio dei poteri funzionali (o trasversali) di cui rimane titolare lo Stato in base allelencazione delle materie di sua esclusiva competenza (cfr., ad esempio, la lett. s)12. Poich il tema non costituisce oggetto specifico della presente analisi, si anticipa soltanto che la soluzione non potr essere ispirata a valutazioni

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Cfr. S. Mangiameli, Le materie di competenza regionale, Milano, 1992. Sul punto si rinvia a F. Cortese, Fenomenologia della materia in recenti sviluppi del diritto costituzionale e amministrativo, in Diritto&Formazione, 2003, pp. 1269 ss. Ma cfr. altres A. DAtena, Materie legislative e tipologia delle competenze, in Quad. cost., 2003, 19 ss, G. Falcon, Modello, cit., pp. 1252-1253, S. Mangiameli, La riforma, cit., pp. 121 ss., Id., Sullarte di definire le materie dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, in Le Regioni, 2003, pp. 337 ss; P. Stella Richter, I principi del diritto urbanistico, Milano, 2002, p. 6; F. Pizzetti, Il nuovo ordinamento, cit., p. 42. V. in part. E. Follieri, Le funzioni, cit., pp. 454 ss.

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Fulvio Cortese meccaniche ed automatiche13, ma dovr piuttosto prendere atto che

lintegrazione funzionale che si pu creare tra Stato e Regioni allorch esercitino la potest legislativa nei settori ad essi rispettivamente demandati pu dare luogo a fenomeni complessi a loro volta riconducibili ad una fenomenologia sussidiaria. Prendendo il caso del rapporto tra la competenza statale sulla tutela dellambiente e la competenza regionale sul governo del territorio (o financo quella esclusiva sulla caccia), potremmo constatare14 come anche la Corte costituzionale abbia stabilito che oggi la natura dellambiente quale valore trasversale e legittimante positivi interventi legislativi dello Stato (come risulta dagli artt. 9 e 32 della Cost., e come gi in passato ricostruito dalla giurisprudenza della Consulta15) troverebbe esplicito avallo nella lettera s) del secondo
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comma

dellart.

117

Cost.,

poich

questultima

disposizione

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Come sembrano fare M. Mazziotti di Celso, G.M. Salerno, Manuale di diritto costituzionale, Milano, 2002, p. 446: Si potrebbe ritenere che sia la legge dello Stato, l dove determina i principi fondamentali ad essa riservati, sia la legge della Regione, nello svolgimento di tali principi, avrebbero la facolt di conferire funzioni amministrative ad enti territoriali diversi dai Comuni. Oppure si pu sostenere che il conferimento delle predette funzioni costituisca un principio fondamentale della disciplina delle materie soggette alla potest legislativa concorrente, e come tale debba considerarsi riservato alla legge dello Stato. Questultima appare la soluzione preferibile. Altri (v., ad esempio, A. Corpaci, Revisione del Titolo V della parte seconda della Costituzione e sistema amministrativo, in Le Regioni, 2001, in part. pp. 1313 ss.) ritengono invece preferibile il riconoscimento in capo allo Stato del potere di allocare le competenze amministrative funzionali alla definizione dei principi fondamentali. Altri ancora (ed invero con maggiore verosimiglianza) optano per la tesi che, per regola generale o tendenziale, debba essere la Regione a provvedere comunque anche nelle materie di competenza concorrente (in quanto la riserva statale sui principi fondamentali riguarda la potest legislativa regionale e non il conferimento di funzioni): si vedano R. Tosi, La legge costituzionale, cit., p, 1240; G. Falcon, Modello, cit., p. 1260. E. Follieri, Le funzioni, cit., p. 457. F. Cortese, Fenomenologia, cit. Cfr. alcune delle pi significative pronunce: 15 maggio 1987, n. 167, in Riv. giur. edil., 1987, I, pp. 547 ss.; 25 maggio 1987, n. 191, ibid., I, pp. 551 ss.; 28 maggio 1987, n. 210, ibid., I, pp. 729; 30 dicembre 1987, n. 641, ibid., 1988, I, pp. 3 ss., in Foro it., 1988, I, pp. 694 ss. con nota di F. Giampietro, e pp. 1058 ss., con nota di G. Ponzanelli, e in Riv. giur. amb., 1988, pp. 93 ss., con nota di A. Postiglione e B. Caravita; 15 novembre 1988, n. 1031, in Foro it., 1990, I, pp. 71 ss.; 6 giugno 1989, n. 324, in Cons. Stato, 1989, II, pp. 794 ss.; 24 febbraio 1992, n. 67, in Riv. giur. edil., 1992, I, pp. 267 ss.; 15 luglio 1994, n. 302, in Giur. cost., 1994, pp. 2589 ss., con nota di P. Costanzo; 27 luglio 1994, n. 356, ibid., pp. 2906 ss.; 7 ottobre 1999, n. 382, cit. Cfr. in merito le osservazioni di S. Mangiameli, Lambiente nel riparto di competenza tra Stato e Regioni (dalla configurazione di una materia, allassetto di un difficile modello), in Id. (a cura di), Giornate teramane sullambiente (Atti del convegno di Teramo, 23-25 ottobre 1996), Milano, 1998, pp. 139 ss.

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Competenze amministrative autorizzerebbe lesercizio della competenza statale in funzione della protezione uniforme di un valore fondamentale la cui diffusione (interdisciplinare oltre che territoriale) richiede appunto la configurazione unitaria di standard minimi ed inderogabili, anche se (in ipotesi) incidenti sulle competenze legislative regionali16. Alcuni autori, quindi, hanno conseguentemente cercato di coniugare il ritmo operativo della tutela ambientale al profilo della solidariet di cui allart. 2 della Cost., ipotizzando con ci che la presenza di una normativa unitaria e indicativa del contenuto minimo dei doveri inderogabili di solidariet ambientale (anche, al limite, per regolare un mutamento accettabile delle condizioni ambientali) costituisca la condizione stessa per la configurabilit di una solidariet che sia al contempo inquadrabile nel contesto complessivo della Repubblica ed espressione del vincolo che unisce tutta la collettivit che in essa si riconosce: soltanto nei casi in cui la disciplina possieda i caratteri ora esposti potrebbe infatti concludersi che si ricada nellambito della materia di cui allart. 117, c.2, lett. s, Cost., e che sia quindi legittimo lesercizio statale della relativa riserva legislativa17.
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Si veda Corte Cost., sent. 20 dicembre 2002, n. 536, in Diritto&Formazione, 3/2003, con nota di A. Cassatella, Continuit e discontinuit in materia di ambiente e caccia nel riformato Titolo V della Costituzione; ma si veda altres Corte Cost., sent. 26 luglio 2002, n. 407, in Le Regioni, 2003, pp. 312 ss., con nota di M. Cecchetti, Legislazione statale e legislazione regionale per la tutela dellambiente: niente di nuovo dopo la riforma costituzionale del Titolo V, e di S. Mangiameli, Sullarte, cit. La sentenza si pu leggere anche in Giur. cost., 2002, con nota di F. S. Marini, La Corte nel labirinto delle materie trasversali. Dalla sentenza n. 282 alla n. 407 del 2002. Cfr. anche in Foro it., 2003, I, pp. 688 ss., con osservazioni di P. Lombardi e con note di R. Ferrara, La tutela dellambiente fra Stato e regioni, e di N. Olivetti Rason, Tutela dellambiente: il giudice delle leggi rimane fedele a se stesso. Ulteriori spunti si possono trarre da Corte Cost., sent. 26 novembre 2002, n. 478, agevolmente reperibile allindirizzo http://www.cortecostituzionale.it, e da Corte Cost., sent. 7 ottobre 2003, n. 307, ibid. Per una compiuta ricostruzione delle diverse teorie dottrinali e giurisprudenziali che sono state espresse sulla definizione costituzionale dellambiente cfr., oltre ai dettagliati commenti qui segnalati, anche: R. Chieppa, Lambiente nel nuovo ordinamento costituzionale, in Urbanistica appalti, 2002, pp. 1245 ss.; F. Fracchia, opp. citt.; A. Crosetti, R. Ferrara, F. Fracchia, N. Olivetti Rason, Diritto dellambiente, Bari, 2002, in part. Cap. I; B. Caravita, Diritto dellambiente, Bologna, 2001, pp. 19 ss.; M. Cecchetti, Principi costituzionali per la tutela dellambiente, Milano, 2000, pp. 6 ss., C. Vivani, Il danno ambientale. Profili di diritto pubblico, Padova, 2000, pp. 13 ss., N. Greco, La Costituzione dellambiente, Il Mulino, Bologna, 1996, passim, e G. Morbidelli, Il regime amministrativo speciale dellambiente, in Studi Predieri, Milano, 1996, pp. 1121 ss. F. Cortese, Fenomenologia, cit., riprendendo la teoria espressa da F. Fracchia, Governo del territorio e ambiente, Relazione al Sesto Convegno Nazionale A.I.D.U.

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Fulvio Cortese E chiaro allora che, se tale ricostruzione fosse verosimile, non si dovrebbe soltanto riconoscere nelle materie-compito di cui al Titolo V lespressa mutazione dei tradizionali ambiti disciplinari in criteri funzionali di intervento legislativo, ma si dovrebbe altres indagare se quei medesimi criteri funzionali possano valere quali snodi operativi di un bilanciamento delle competenze, secondo un modello nel quale la migliore tutela del bene costituisce al contempo obiettivo ultimo della disciplina apprestata dal potere pubblico (sia esso statale, sia esso regionale) e valvola del suo concreto esercizio, ed in cui la successiva gestione della regolamentazione prefissata avviene (per lappunto e coerentemente) secondo i parametri distributivi, comunque mobili (ma non per questo meno certi), della sussidiariet, delladeguatezza e della differenziazione ex art. 118 Cost.18 A questo quadro va poi aggiunto un elemento ulteriormente innovativo, ossia il fatto che, proprio sul piano del sistema amministrativo, i rapporti tra Stato e Regioni, da un lato, ed altri enti locali, dallaltro, vengono sostanzialmente aperti, e risolti in una disciplina unitaria e rovesciata.
(Associazione Italiana di Diritto Urbanistico) su Il governo del territorio, tenutosi a Pescara, 29/30 novembre 2002. Cfr. sempre F. Cortese, Fenomenologia, cit., anche per le osservazioni seguenti: Gli interpreti del resto hanno opportunamente evidenziato che la Corte costituzionale, pur ribadendo la trasversalit della tutela ambientale e la profondit dellesercizio statale della relativa riserva, non ha affatto escluso che le Regioni possano concretamente derogare alla disciplina nazionale prevista in attuazione della lett. s) del secondo comma dellart. 117 Cost. Difatti, nella pronuncia sui legittimi confini del potere regionale di spostare con legge i termini finali del calendario venatorio (sent. n. 536/2002), la Consulta ha precisato che una simile evenienza praticabile qualora ricorrano tre condizioni, ossia la verificata sussistenza di peculiarit territoriali, il previo parere conforme di un organismo tecnico nazionale (lIstituto nazionale per la fauna selvatica) e la finalizzazione della misura derogatoria alla migliore conservazione di tutte le specie di uccelli viventi (nel rispetto della normativa comunitaria ed internazionale applicabile al caso di specie). Ma tale chiarimento, mentre da un lato equivale ad affermare (e confermare) che, in unottica di perfettibile miglioramento della garanzia apprestata dallordinamento a beni fondamentali, lesigenza di differenziazione pu giustificare il naturale svolgimento della potest regionale nelle materie che ad essa vengono costituzionalmente deferite (in quel caso la caccia, che oggi rientra nellattribuzione residuale ed esclusiva di cui al terzo comma dellart. 117 Cost.) con correlativa disattivazione dellattitudine funzionale di cui alle materie-compito rimesse al legislatore statale dallaltro autorizza ad individuare un valido collegamento tra unimplicita (e strutturale) sussidiariet interna e lesplicito principio di cui allart. 117, comma 1, Cost. (secondo il quale lesercizio della potest legislativa avviene sempre in ottemperanza dei vincoli derivanti dallordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali).

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Competenze amministrative Per un verso, non si riproduce pi la separazione istituzionale di cui al vecchio art. 118, a tenore del quale il metodo allocativo vigente per i rapporti tra Stato e Regioni (il gi richiamato parallelismo statico, salvo lesercizio statale del potere di delega) si diversificava dal criterio posto per le relazioni tra questi soggetti ed gli enti locali ccdd. minori, ai quali potevano essere soltanto attribuite funzioni di interesse esclusivamente locale o funzioni delegate dalla Regione (in coerenza, del resto, con la pi debole garanzia dellallora operante art. 128). Oggi, infatti, la disciplina dei meccanismi allocativi sembra soggetta ad un unico regime, dovendo riconoscersi che la relativa disposizione costituzionale (art. 118, comma primo), detta criteri distributivi riferibili a tutti gli enti territoriali della Repubblica, orientando cos le opzioni dei soggetti competenti ex art. 117 secondo modalit coerenti con la ribadita e rafforzata struttura composita dellordinamento (artt. 5 e 114). Sotto unaltra angolazione, inoltre, il dato di partenza per ogni scelta distributiva la verifica della generale attribuzione ai Comuni delle funzioni amministrative, secondo una prospettiva opposta a quella precedente, e con una sorta di inversione dellonere della prova: mentre il legislatore tradizionalmente stabiliva ci che veniva decentrato, adesso il legislatore deve stabilire ci che viene accentrato o, meglio, ci che viene elevato di livello19, a dimostrazione pertanto che loperazione di conferimento cui il legislatore competente pu ricorrere segue una direzione qualitativamente assai differente (e non semplicemente pi radicale) di quella prefigurata con la l. 59/97; questultima, infatti, prevedeva (a Costituzione, del resto, invariata) lattuazione del cd. federalismo amministrativo attraverso gli strumenti del trasferimento, della delega o della attribuzione di compiti e di funzioni dallalto verso il basso20, con movimento opposto, sia dal punto di vista logico che da quello prettamente operativo, a quello accolto nel nuovo art. 118.
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Cos, testualmente, G. C. De Martin, Il processo di riassetto dei ruoli istituzionali dello Stato, delle Regioni e degli Enti locali, p. 7 dello scritto destinato alla pubblicazione negli Studi in onore di G. Berti, reperibile al seguente indirizzo: http://www.amministrazioneincammino.luiss.it/autonomie/index.htm. Si vedano, in particolare, gli art. 1, commi primo e secondo, e 4, commi primo e secondo, della l. 59/97. Sul punto, ed in generale, si segnalano i contributi di L. Torchia, Regioni e federalismo amministrativo, in Le regioni, 2001, pp. 257 ss.; A. Pajno, Lattuazione del federalismo amministrativo, ibid., 2001, pp. 667 ss.; R. Bin, I decreti di attuazione della legge Bassanini e la sussidiariet verticale, in A. Rinella, L. Coen, R. Scarciglia (cur.), Sussidiariet e ordinamenti costituzionali. Esperienze a

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Fulvio Cortese Con riguardo a questultima osservazione si impone quindi unulteriore riflessione, in quanto, come espresso anche in diverse occasioni21, essa sembra idonea a costituire un altro collegamento con la disciplina delle competenze legislative: la sopradescritta inversione prospettica infatti rivela come il principio di sussidiariet costituisca (unitamente ai principi di adeguatezza e differenziazione) il vero e principale criterio regolatore dellattribuzione della titolarit delle funzioni, e come, di conseguenza, il criterio di competenza di cui al secondo comma dellart. 118 rappresenti la diversa regola per il relativo conferimento22. In altre parole, ancora una volta pi chiaro che lautore di detto conferimento debba essere, come si visto, uno dei soggetti forniti della potest legislativa ex art. 11723, ed in questo senso, pertanto, si spiega meglio anche la ragione della summenzionata assimilazione del nuovo metodo al ritmo di un parallelismo strutturale ma al contempo anomalo ed originale rispetto a quello previgente, in quanto privo, quello attuale, di valenza sostanziale (o materiale)24. Occorre infatti ribadire che, una volta definito, in parallelo appunto, il soggetto competente ad effettuare le scelte distributive, il baricentro dellart. 118 Cost., e il suo vero aspetto innovativo, leliminazione di qualunque titolarit costituzionale (statale) regionale a priori di funzioni amministrative con contestuale codificazione costituzionale di quel nucleo di principi che nel testo sono espressi con le parole sussidiariet, differenziazione, adeguatezza25.
confronto, Padova, 1999, pp. 183 ss.; e, da ultimo, P. Vipiana, Il principio di sussidiariet verticale. Attuazioni e prospettive, Milano, 2002, pp. 203 ss. F. Cortese, Fenomenologia, cit., p. 1292. Cfr. sempre G. Falcon, Funzioni amministrative, cit., pp. 391 ss. Nello stesso senso si esprimono anche B. Caravita, La Costituzione, cit., pp. 128, P. Cavaleri, Diritto Regionale, cit., p. 183, e M. Mazziotti di Celso, G.M. Salerno, Manuale, cit., p. 445. Il fatto che si tratti di un parallelismo rivisitato e diverso evidenziato anche da F. Fracchia, Le funzioni amministrative, cit., p. 19 del dattiloscritto. Cfr. sul punto E. Follieri, Le funzioni, cit., pp. 451-452. Cos G. Falcon, Funzioni amministrative, cit., p. 393. In altre parole (F. Cortese, Fenomenologia, cit., 1292): se nella dislocazione costituzionale della titolarit delle funzioni amministrative vige lorientamento sussidiario e se esso deve trovare applicazione da parte di poteri che siano di volta in volta competenti ex art. 117, allora pu dirsi che loperativit dei principi del primo comma dellart. 118 sar materialmente influenzata dal vocabolario delle attribuzioni legislative e dalle caratteristiche delleterogenea tipologia della trasversale esigenza di disciplina e di tutela (di interessi e/o di beni e/o di diritti) che in dette attribuzioni riscontrabile.

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Competenze amministrative Quindi, se la competenza della fase allocativa individuabile in relazione alla distribuzione della potest legislativa, tuttavia le funzioni amministrative oggetto di detta distribuzione possono essere riconosciute in capo ai vari enti indipendentemente dalla distribuzione della competenza normativa26.

4. Terminologia: sussidiariet verticale Messi in chiaro i summenzionati e preliminari profili, ogni altra conclusione dovr muoversi in coerenza con tale quadro. Innanzitutto resta da capire a che cosa si riferisca la terminologia del comma primo dellart. 118 (sussidiariet, differenziazione e adeguatezza)27 e quali coordinate ordinamentali siano ad essa correlative, senza con ci indugiare nella tentazione di prefigurare il futuro del sistema finora descritto quale apparentemente incerto ed inevitabilmente proteso verso sperimentazioni sostanzialmente ingovernabili. Effettivamente questa specifica proiezione del problema semantico, gi nominato in principio, svolge un ruolo assai significativo, poich dalla sua coerente spiegazione che possono trarsi conseguenze importanti, anche al di fuori dellambito operativo dellart. 118. Cominciando dalla sussidiariet cd. verticale del comma primo, pu rammentarsi che essa viene ormai definita quale criterio che pone come obiettivo la massima vicinanza tra i destinatari delle funzioni pubbliche e le organizzazioni che ne sono titolari, nel senso che le istituzioni di livello via, via pi elevato (e dunque pi lontano) hanno un ruolo sussidiario, limitato a ci che

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Cos, anche sul piano della distribuzione delle funzioni amministrative torna valida la constatazione (e il valore orientante) della differente intensit con cui lintegrazione funzionale si presenta sul piano delle competenze legislative, instaurandosi cos tra competenze legislative e competenze amministrative un parallelismo di nuova generazione, nel quale la funzione non ritagliata in corrispondenza del contenuto della materia su cui legiferare, ma viceversa richiesta dalla necessit di gestire linteresse o di tutelare (garantire) il diritto (o il bene) secondo il corrispondente grado di complementare integrazione e in ottemperanza alle regole relazionali che il modello di volta in volta prevede. Con queste parole si esprime F. Fracchia, Le funzioni amministrative, cit., pag. 7 del dattiloscritto. Si veda, in generale, E. Follieri, Le funzioni, cit., in part. pp. 443 ss.

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Fulvio Cortese al livello meno elevato (e dunque pi vicino) non pu essere efficacemente svolto28. Tale nozione, peraltro, ancora troppo generica, potendosene ipoteticamente ricondurre loperativit a concezioni differenti e tra loro contrastanti29. Sul punto, inoltre, giova ricordare che le soluzioni sono potenzialmente molto diverse a seconda dellottica nella quale si decida di indirizzare loperazione interpretativa: da una parte pu essere assai semplice il ricorso ad un criterio storico-normativo, volto ad identificare nella sussidiariet costituzionalmente espressa un continuum concettuale con lomologa nozione posta al centro delle definizioni legislative di cui alle riforme del 1997, rammentate anche in precedenza30; per altro verso, ed indipendentemente dalla risoluzione della questione sulla portata autoapplicativa del nuovo riparto31, si potrebbe anche
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Cfr., per questa definizione, S. Bartole, R. Bin, G. Falcon, R. Tosi, Diritto regionale, cit., p. 174. In generale, per unintroduzione al dibattito sulla sussidiariet, si veda il classico saggio di J. Isensee, Subsidiarittsprinzip und Verfassungsrecht. Eine Studie ber das Regulativ des Verhltnisses von Staat und Gesellschaft, Dunker&Humblot, Berlin, Zweite Auflage mit Nachtrag (Die Zeitperspektive 2001. Subsidiaritt das Prinzip und seine Prmissen), 2001, e lampia analisi, con riferimento alla sussidiariet verticale, di P. Vipiana, Il principio, cit. Per una prospettiva interdisciplinare cfr. P. Blickle, Th. O. Hglin, D. Wyduckel (Hrsg. von), Subsidiaritt als rechtiliches und politisches Ordnungsprinzip in Kirche, Staat und Gesellschaft, Berlin, Duncker&Humblot, 2002, pp. 371 ss. Ma si segnalano anche O. Chessa, La sussidiariet verticale nel nuovo Titolo V, in G. Volpe (cur.), Alla ricerca dellItalia federale, Pisa, 2003, pp. 173 ss.; Id., La sussidiariet (verticale) come precetto di ottimizzazione e come criterio ordinatore, in Dir. pubbl. comp. ed eur., 2002, pp. 1442 ss., L. Ieva, Riflessioni sul principio di sussidiariet nellordinamento amministrativo italiano, in Riv. amm. Rep. It., 2001, pp. 81 ss., M. Cammelli, Sussidiariet e pubblica amministrazione, in Non Profit., 2000, pp. 23 ss., A. DAndrea, La prospettiva della Costituzione italiana ed il principio di sussidiariet, in Jus, 2000, pp. 227 ss.; N. MacCormick, Democracy and subsidiarity, in Dir. pubbl., 1999, pp. 49 ss., A. Rinella, L. Coen, R. Scarciglia (cur.), Sussidiariet, cit., G. Falcon, Autonomia amministrativa e principio di sussidiariet, in Dir. e soc., 1998, pp. 279 ss., Aa. Vv., Sussidiariet e Pubbliche Amministrazioni (Atti del Convegno per il 40 della Spisa; Bologna, 25-26 settembre 1995), Rimini, Maggioli, 1997; A. DAtena, Il principio di costituzionalit nella Costituzione italiana, in Riv. it. dir. pubbl. com., 1997, pp. 603 ss., Id., Lezioni di diritto costituzionale, Torino, 2001, pp. 59 ss., K.W. Nrr, T. Oppermann (Hrsg. von), Subsidiaritt: Idee und Wirklichkeit, Tbingen, J.C.B. Mohr, 1997, F.P. Casavola, Dal federalismo alla sussidiariet: le ragioni di un principio, in Foro it., 1996, V, pp. 176 ss. Cfr. in part. lart. 4, comma terzo, lett. a), g) e h). Sul punto cfr. la sintesi di F. Fracchia, Le funzioni amministrative, cit., p. 10 del dattiloscritto, il quale rammenta come linterpretazione maggioritaria nega che la riforma del 2001 abbia automaticamente assegnato tutte le funzioni amministrative

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Competenze amministrative essere indotti a ritenere la formulazione prescelta nel 2001 come la pi tipica manifestazione del classico precetto programmatico, per lo meno in attesa della traduzione legislativa di un siffatto indirizzo politico-costituzionale32; secondo una diversa impostazione, poi, la declinazione di questultimo indirizzo non potrebbe ignorare limportanza dellesperienza comunitaria33 e le accezioni che
ai Comuni, occorrendo in proposito lintermediazione della legge, e ci soprattutto per il rispetto dei principi di legalit (art. 97 della Costituzione) e di necessaria copertura finanziaria (art. 119), ed in coerenza con quanto desumibile dalla VIII disposizione transitoria. In senso analogo si vedano: S. Cassese, Lamministrazione, cit., 1193; P. Cavaleri, Diritto Regionale, cit., p. 186; G. Falcon, Modello e transizione, cit., pp. 1259; F. S. Marini, Il nuovo Titolo V, cit., p. 401. S. Cognetti, Il ruolo delle regioni nel governo del territorio, in E. Ferrari (cur.), La disciplina pubblica dellattivit edilizia e la sua codificazione, Milano, 2002, p. 162, osserva che, se si concludesse per la soluzione autoapplicativa, la contestazione circa ladozione di un determinato provvedimento da parte di un Comune dovrebbe rientrare nella giurisdizione del giudice amministrativo. In materia v. anche G.C. De Martin, Il processo di riassetto,cit., p. 9 dello scritto, A. Corpaci, Revisione, cit., p. 1316, e E. Follieri, Le funzioni, cit., pp. 457-458. Per la dottrina che configura il principio di sussidiariet quale principio eminentemente politico cfr., ad esempio, e con riferimento alla sussidiariet comunitaria, G. P. Orsello, Lapplicazione del principio di sussidiariet nella realt comunitaria tra diritto e politica, in Jus, 1994, pp. 427 ss. Contra, ad esempio, M.P. Chiti. Diritto amministrativo europeo, Milano, 1999, p. 247. Per unintroduzione recente al significato del principio nellordinamento comunitario cfr. P. Vipiana, Il principio, cit., pp. 15 ss. Ma, in generale, v. anche: F. Pizzetti, Il nuovo ordinamento, cit., in part. pp. 99 ss.; G. DAgnolo, La sussidiariet nellUnione europea, Padova, 1998; A. Tizzano, Le competenze dellUnione e il principio di sussidiariet, in Dir. un. eur., 1997, pp. 231 ss.; P. De Pasquale, Il principio di sussidiariet nellordinamento comunitario, Napoli, 1996; S. Cassese, Laquila e le mosche. Principio di sussidiariet e diritti amministrativi nellarea europea, in Foro it., 1995, V, pp. 373 ss.; M.P. Chiti, Principio di sussidiariet, pubblica amministrazione e diritto amministrativo, in Dir. pubbl., 1995, p. 505; J. Schwarze, The Distribution of Legislative Powers and the Principle of Subsidiarity: the Case of Federal States, in Riv. it. dir. pubbl. com., 1995, p. 730 ss.; G.P. Orsello, Lapplicazione, cit.; P. Caretti, Il principio di sussidiariet e i suoi riflessi sul piano dellordinamento comunitario e dellordinamento nazionale, in Quad. cost., 1993, pp. 7 ss.; L. Vandelli, Il principio di sussidiariet nel riparto di competenze tra diversi livelli territoriali: a proposito dellart. 3 B del Trattato sullUnione europea, ibid., 1993, pp. 379 ss. Con riferimento alla Carta di Nizza (Carta dei diritti fondamentali dellUnione europea), cfr. M. Dani, La Carta e il principio di sussidiariet, in R. Toniatti (cur.), Diritto, diritti, giurisdizione. La Carta dei diritti fondamentali dellUnione Europea, Padova, pp. 179 ss. Per gli sviluppi costituzionali del principio nel Progetto di trattato che istituisce una Costituzione per lEuropa, v. lart. 9 del Progetto stesso, con le osservazioni di F. Pizzetti, in F. Bassanini, G. Tiberi (cur.), Una Costituzione per lEuropa, Bologna, 2003, p. 51 ss. Per alcuni spunti comparatistici si veda C. Calliess, Subsidiarittsprinzip und Solidarittsprinzip als rechtlichen Regulativ der Globalisierung von Staat und Gesellschaft dargestellt am Beispiel von EU und WTO, in P. Blickle, Th. O. Hglin, D. Wyduckel (Hrsg. von), Subsidiaritt, cit., pp. 371 ss., e P. Vipiana, il principio, cit., pp. 81 ss.

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Fulvio Cortese la sussidiariet conosce nei Trattati (art. 5 del Trattato CE, ex 3B del Trattato sullUnione) e nella giurisprudenza della Corte di Giustizia. Del resto, unindagine condotta intorno al senso fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse (art. 12 delle ccdd. Preleggi) non sembra condurre a risultati univoci: sempre con riferimento alla sussidiariet, sufficiente sfogliare il lemma corrispondente nel noto Dizionario del Battaglia34 per rendersi conto di quanto sia difficile orientarsi in questo frangente, date le risalenti fortune del termine e le sue differenti utilizzazioni, per la corretta selezione delle quali difficilmente si potrebbe ritrovare a livello costituzionale un chiaro, immediato ed univoco indice della prevalenza (espressa od anche tacita) di unimpostazione determinata sulle tante che sono state storicamente elaborate. Lingenuit (se non linesattezza) di un approccio esclusivamente fondato sul dato testuale pu tuttavia costituire la base per unoperazione diversa, che si sforzi di considerare ancora una volta il contesto operativo delle parole di cui si tratta, la tipologia della disposizione costituzionale in questione, il generale mutamento (anche linguistico35) impresso nel sistema delle autonomie territoriali dalla l. cost. 3/01 e la persistente valenza del nesso tra il Titolo V e i principi fondamentali della Carta. Prefigurando soltanto in parte gli esiti di una lettura sistematica, si osservi innanzitutto che lespressione sulla base dei principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza costituisce chiaramente una crasi, una mescolanza a sua volta autonomamente significativa di suoni (e quindi, nel nostro caso, di concetti) originariamente distinti ma positivamente integrati in un nesso complessivamente comunicativo. Non un caso che parte della dottrina abbia evidenziato che il principio di differenziazione ed il principio di adeguatezza costituiscono, in questa dimensione, criteri applicativi del principio di sussidiariet36, e non azzardato ritenere quindi che questa sussidiariet tradisca i suoi attributi distintivi anche in considerazione dei
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Si tratta del Grande Dizionario della Lingua Italiana, edito dalla Utet (Torino), fondato da S. Battaglia ed oggi curato da G. Barberi Squarotti: cfr. ad vocem sussidiariet (volume XX). V. la breve ma esemplificativa rassegna di C. Di Andrea, Le parole nuove della Costituzione dopo lentrata in vigore delle modifiche al titolo V della parte II, in Nomos, 2001, pp. 163 ss. Cos S. Bartole, R. Bin, G. Falcon, R. Tosi, Diritto regionale, cit., p. 174.

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Competenze amministrative caratteri che di essa vengono esplicitamente menzionati37, e che sono compendiabili, in generale, nella finale rispondenza funzionale del risultato allocativo38. Questultimo ed onnicomprensivo obiettivo infatti richiama contemporaneamente sia ladeguatezza (intesa come efficienza ed efficacia della distribuzione territoriale della titolarit della funzione in quanto strumentale alla migliore soddisfazione degli interessi delle persone che ne sono destinatarie) che la differenziazione (intesa come puntuale applicazione negativa del principio di eguaglianza in sede di individuazione della titolarit della funzione in quanto destinata a rispondere ad esigenze e bisogni disomogenei di realt territoriali di volta in volta diverse)39. In questo panorama, allora, la sussidiariet comincia a prendere forma, almeno nel senso di rappresentare un principio le cui applicazioni non sono di per
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Si veda anche quanto sostenuto da Th. Wrtenberger, Subsidiaritt als verfassungsrechtliches Auslegungsprinzip, entrambi in P. Blickle, Th. O. Hglin, D. Wyduckel (Hrsg. von), Subsidiaritt, cit., pp. 201 ss., con riferimento allordinamento costituzionale tedesco: Das Subsidiarittsprinzip ist nicht lediglich ein Prinzip, das im Grundgesetz genannt und in verschiedenen Verfassungsbereichen Teilregelungen gefunden hat. Es lsst sich durch Teil- und Unterprinzipien operationalisieren, die fr die Verfassungsauslegung fruchtbar gemacht werden knnen. E, potremmo dire, della sua complessiva proporzionalit. Non un caso che nel diritto comunitario (sia positivamente che nella giurisprudenza della Corte di Giustizia) vi siano delle strette relazioni tra il principio di sussidiariet e il principio di proporzionalit (nellaccezione della necessit): sul punto cfr., per tutti, G. Strozzi, Le principe de subsidiarit dans la perspective de lintgration europeenne: une nigme et beacoup dattentes, in Rev. trim. droit eur., 1994, pp. 373 ss. Ma v. anche F. Pizzetti, Il principio di sussidiariet tra retorica e realt, in Non Profit, 2001, pp. 267 ss.,e D.U. Galetta, D. Krger, Giustiziabilit del principio di sussidiariet nellordinamento costituzionale tedesco e concetto di necessariet ai sensi del principio di proporzionalit tedesco e comunitario, in Riv. it. dir. pubbl. com., 1998, pp. 905 ss. In generale, sul principio di proporzionalit, cfr., per tutti, A. Sandulli, La proporzionalit dellazione amministrativa, Padova, 1998, D.U. Galetta, Principio di proporzionalit e sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo, Milano, 1998. Per le richiamate definizioni delladeguatezza e della sussidiariet cfr. sempre S. Bartole, R. Bin, G. Falcon, R. Tosi, Diritto regionale, cit., p. 174. Ma v. anche P. Vipiana, Il principio, cit., pp. 423-426, e E. Follieri, Le funzioni, cit., p. 445, il quale richiama in proposito quanto dispone la l. 59/97, che considera: ladeguatezza come idoneit organizzativa dellamministrazione ricevente a garantire, anche in forma associativa con altri enti, lesercizio delle funzioni (art. 4, comma terzo, lett. g); la differenziazione come lallocazione delle funzioni in considerazione delle diverse caratteristiche, anche associative, demografiche, territoriali e strutturali degli enti riceventi (art. 4, comma terzo, lett. h). Sulla possibilit che il criterio in questione orienti opportune scelte associative tra enti locali cfr. anche, per tutti, P. Urbani, Le funzioni, cit., p. 466.

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Fulvio Cortese s obbligate od unidirezionali, risultando piuttosto legate alla finale attitudine del conferimento a garantire la bont del risultato allocativo in termini di adeguatezza e di differenziazione40, e pertanto secondo logiche concretamente (e cronologicamente) variabili e flessibili41 in relazione alla tipologia della funzione amministrativa di cui si tratta, agli interessi che essa si presta a realizzare, alle dimensioni e alle capacit organizzative e finanziarie degli enti locali potenzialmente coinvolti, agli scopi della disciplina legislativa di riferimento etc. Ci che certo, quindi, che la sussidiariet non potr comportare laffermazione di una regola netta sullattitudine ontologicamente (e presuntivamente) efficace di una titolarit ricondotta al livello territoriale pi basso, n potr consentire che leventuale attrazione della funzione verso sfere di competenza pi ampie sia determinata da scelte non riconducibili a considerazioni di efficacia e di efficienza42 o da opzioni soltanto dovute allesclusivo criterio del livello degli interessi concretamente considerati, atteso che ci che pi rileva appare piuttosto la individuazione del livello di governo che meglio consente di svolgere la funzione, avendo come riferimento il principio dellesercizio unitario43. Tali osservazioni, in uno con la considerazione della natura dellart. 118, comma primo, quale norma sulla produzione giuridica44, chiariscono pertanto
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Si vedano le coincidenti osservazioni di F. Pizzetti, Il nuovo ordinamento, cit., p. 69 ss. Sul punto cfr. G. Vesperini, I poteri locali, I, Roma, p. 371. Si rammenti, peraltro, che lart. 4 della Carta europea delle autonomie locali, introdotta nel nostro ordinamento con l. 30 dicembre 1989, n. 439, stabilisce che lesercizio delle responsabilit pubbliche deve, in linea di massima, incombere di preferenza sulle autorit pi vicine ai cittadini, e che, pertanto, lassegnazione di una responsabilit ad unautorit diversa deve tener conto dellampiezza e della natura del compito e delle esigenze di efficacia e di economia. Si rammenti che la Corte costituzionale (sent. 27 luglio 2000, n. 378, in Le Regioni, 2001, pp. 106 ss., con note di R. Bin e T. Groppi) aveva gi chiarito che lautonomia degli enti territoriali, nel caso potenzialmente invasa dallesercizio della potest legislativa regionale che disciplini le funzioni per legge gi attribuite ai Comuni, non concepibile come una riserva intangibile di prerogative determinate, dovendosene misurare la dimensione in termini di efficienza della gestione. Cos F. Fracchia, Le funzioni amministrative, cit., p. 7 del dattiloscritto. Sullimportanza di questa tecnica normativa nelleconomia complessiva della riforma del Titolo V cfr., per tutti, A. Ruggeri, La ricomposizione delle fonti in sistema, nella Repubblica delle autonomie, e le nuove frontiere della normazione, in Le Regioni, 2002, in part. pp. 723 ss.

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Competenze amministrative che la Costituzione disciplina lordinamento repubblicano delle competenze amministrative in senso procedimentale, delineandone i soggetti, i presupposti operativi, le linee direttive ed i risultati, i quali ultimi, a loro volta, vengono misurati sullattitudine finale della scelta allocativa quale elemento fondamentale e costitutivo di un primissimo stadio della fase organizzativa della funzione amministrativa. In questo senso potrebbe anche dirsi che la discrezionalit del legislatore (statale o regionale) chiamato ad optare per una determinata soluzione distributiva viene oggi sottoposta ad un iter definibile, esso stesso, quale lato sensu amministrativo, ossia quale dinamica propria dellesercizio di unattivit discrezionale tout court, con tutto ci che ne consegue sul piano del concreto svolgimento di una simile attivit e con riferimento alleventualit che se ne possa contestare lirragionevolezza complessiva. Ma, se cos , si apprende anche che una simile impostazione della sussidiariet costituzionale la rende costitutivamente irriducibile ad ogni versione escludente, ossia ad ogni concezione (invero intimamente contraddittoria) che, da un lato, delinei lintervento del livello superiore quale strumento unilaterale ed integralmente sostitutivo, e, dallaltro, rivendichi lo spazio del livello inferiore quale limite assoluto ed invalicabile, secondo visioni che non soltanto lasciano listituto in bala delle pi disparate esigenze, ma che ne delineano comunque unessenza legata al rispetto di sfere dautonomia concepite quali reciprocamente impermeabili e non comunicanti. Con la difficolt, che immediatamente ed evidentemente ne consegue, di voler (ancora una volta) definire lambito materiale di queste autonomie in disposizioni che di tali certezze definitorie oggi difettano. Occorre piuttosto prendere atto che la sussidiariet costituzionalmente accolta rappresenta un metodo di scelta, ex ante orientato secondo le guidelines di un risultato distributivo efficiente (i.e. adeguato e differenziato), ed informato alla valutazione discrezionale di tutti gli elementi che possano contribuire allindividuazione del livello di governo pi idoneo a svolgere la funzione, con tendenziale preferenza dellopzione pi vicina alle persone che di detta funzione debbono potenzialmente fruire, ma senza la sostanziale presunzione che quellopzione sia sempre e comunque la pi soddisfacente. Si ricordi che unespressione della sussidiariet coerente con quanto esposto finora stata introdotta anche dalla l. 5 giugno 2003, n.131, recante 61

Fulvio Cortese Disposizioni per ladeguamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.345. Infatti, da quanto si pu desumere leggendo lart. 7 (Attuazione dellarticolo 118 della Costituzione in materia di esercizio delle funzioni amministrative), si ricava una concezione della sussidiariet coincidente con quella qui proposta, sia sotto il profilo finalistico e funzionale del relativo criterio allocativo (comma primo), sia per quanto riguarda la disciplina della relativa competenza legislativa (comma secondo): per un verso infatti si ribadisce che lesercizio unitario della funzione da allocare secondo sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza pu essere giustificato solo per motivi di buon andamento, efficienza o efficacia dellazione amministrativa ovvero per motivi funzionali o economici o per esigenze di programmazione o di omogeneit territoriale (nel rispetto, ovviamente, delle attribuzioni delle autonomie funzionali); per altro verso, invece, e circa lattuazione legislativa di tale distribuzione, si prevede un coinvolgimento diffuso dei sistemi di coordinamento interistituzionale tra Stato, Regioni ed autonomie locali, soprattutto in relazione alla definizione delle necessarie sinergie finanziarie secondo quanto dispongono i nuovi principi dellart. 119 della Carta46.

5. Ipotesi sulla cultura costituzionale della sussidiariet Ad ulteriore testimonianza di una ricostruzione siffatta, va considerato che il principio costituzionale di sussidiariet presenta unulteriore accezione, quella cd. orizzontale, e che proprio questultima nozione contribuisce a chiarire nuovamente lesistenza e la profondit, nella Carta, di una vera cultura giuridica della sussidiariet, indipendentemente dalla specificit amministrativa del riferimento testuale, ed indipendentemente dai tentativi pi prettamente sostanzialistici e volti a delaicizzare il concetto. Anzi, il fatto che nellordinamento vigente sia stabilito che i pubblici poteri territoriali che compongono la Repubblica sono titolari di funzioni amministrative da distribuire sulla base dei principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza (art. 118, comma primo) e che quegli stessi poteri sono chiamati a
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Si tratta della cd. legge La Loggia. In argomento cfr., per tutti, L. Antonini, La vicenda e la prospettiva dellautonomia finanziaria regionale: dal vecchio al nuovo art. 119 Cost., in Le Regioni, 2003, pp. 11 ss., e A. Brancasi, Lautonomia finanziaria degli enti territoriali: note esegetiche sul nuovo art. 119 Cost., ibid., pp. 41 ss.

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Competenze amministrative favorire lautonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attivit di interesse generale, sulla base del principio di sussidiariet (art. 118, comma quarto), comproverebbe ulteriormente lautorevole filone interpretativo che, gi prima della riforma del 2001, leggeva il principio del pluralismo amministrativo di cui allart. 5 della Carta proprio nellottica di un rovesciamento di prospettiva, che pone a base di tutto lordinamento il principio dellautonomia, e cio delle libert individuali e collettive rispetto alle quali la Repubblica deve adeguare la propria legislazione e promuoverne la realizzazione, ispirandosi, in tal modo, a quel principio di sussidiariet che emerge come regola fondamentale e che deve ormai reggere la nostra societ politica e civile47. Se lart. 5 costituiva e costituisce tuttora la testa di ponte sulla quale poggia e trae validit tutto il sistema del Titolo V48, allora occorre prendere atto, da un lato, del fatto che ha senso introdurre unautonomia sul piano istituzionale in quanto sia sicuro che essa serve a vivificare la partecipazione sociale, a rendere effettiva cio la libert dei singoli e dei gruppi sociali, come presenza attiva nella gestione di amministrazioni comuni49, dallaltro, della connessa circostanza che conferire autonomia alle regioni, alle province e ai comuni altro non vuol dire che individuare degli strati comunitari, nei quali le

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Cos, ad esempio, F. Benvenuti, Disegno dellAmministrazione Italiana. Linee positive e prospettive, Padova, 1996, pp. 112-113. Ma v. anche Id., Intervento in Aa. Vv., Sussidiariet e Pubbliche Amministrazioni, cit., in part. pp. 48 ss., e, gi, in nuce, Id., Mito e realt nellordinamento amministrativo italiano, in Id., G. Miglio (cur.), Lunificazione amministrativa ed i suoi presupposti, Vicenza, Neri Pozza, 1969, in part. p. 85. Cfr. le chiare deduzioni di G. Berti, Sub Art. 5, in G. Branca (cur.), Commentario della Costituzione, Artt. 1-12 Principi fondamentali, Bologna-Roma, 1975, in part. p. 287: Bisogna dire intanto che, in quanto compreso fra i principi fondamentali della costituzione repubblicana, lart. in oggetto prevale sulle norme del titolo V della Costituzione, nel senso che le norme stesse potranno dirsi avverate solo quando siano state soddisfatte tutte le istanze in esso accolte (). Vorremmo soggiungere anzi che le proposizioni del titolo V acquistano effettivit di norme costituzionali solo in quanto il loro contenuto contenuto sia integrato con quello dellart. che commentiamo; in quanto esse vengano cio attuate secondo quanto postulato da tale norma. Non vi infatti proposizione costituzionale che non acquisti compiuto e definitivo valore attraverso i principi che danno anima alla costituzione e la rendono storicamente effettiva. Cos sempre G. Berti, Sub Art. 5, cit., p. 288, per il quale ci comporta una forte valorizzazione del principio della partecipazione procedimentale, con un significato che non soltanto riconducibile allart. 97 della Costituzione.

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Fulvio Cortese collettivit che si identificano per tradizione o per storia o per convenienza raggiungono un giusto livello di autogoverno e di autoamministrazione50. Da simili presupposti, pertanto, lecito e naturale inferire che lautonomia comporti in primo luogo una differenziazione verticale dei poteri (anche secondo il modello, gi visto e non escludente, della sussidiarietdifferenziazione, poich si tratta appunto di differenziazione e non di divisione e contrapposizione), e senza peraltro che la norma debba essere interpretata e adattata, con potere esclusivo, dalla burocrazia incardinata nel soggetto pubblico, bens potendosi pensare sia che a tale integrazione provvedano tutte le figure soggettive dellordinamento (cos la sussidiariet orizzontale), sia che possa esservi dissociazione tra soggetto pubblico che cura la disciplina della funzione e soggetto pubblico concretamente competente a svolgerla (cos sussidiariet verticale)51. Inoltre, ancor pi naturale che la realizzazione di un simile programma avvenga attraverso una disciplina unitaria e procedimentale quale quella oggi compresa nellart. 118, comma primo52, poich essa meglio incarna il movimento unitario53 nel quale si intrecciano i valori dellautonomia (sociale e territoriale) e del decentramento, entrambi oggettivamente intesi al comune raggiungimento di finalit condivise54.
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Ancora G. Berti, Sub Art. 5, cit., p. 288. Le citazioni sono sempre estratte da G. Berti, Sub Art. 5, cit., p. 291. La peculiare idoneit della nuova formulazione dellart. 118 rispetto alla realizzazione delle direttive di cui allart. 5 ed il deciso mutamento di orizzonte che essa determina anche in relazione al federalismo amministrativo del 1997 sono elementi efficacemente rilevati anche da E. Casetta, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2002, 4 ed., p. 54: In altri termini, lapplicazione, operata dal legislatore a partire dal 1997, dellart. 5 Cost. in chiave di valorizzazione del principio di sussidiariet si scontrava con la disciplina del Titolo V della parte II della Cost. ancorata al principio del parallelismo, ove in ogni caso la sussidiariet non risultava nominata. Quanto detto spiega la ragione per cui con la cit. l. cost. 3/2001 () il predetto titolo sia stato incisivamente modificato, invertendo in particolare il precedente criterio stabilito per la individuazione degli ambiti di competenza legislativa di stato e regione. V. G. Berti, Sub Art. 5, cit., p. 292. Precisa G. Berti, Sub Art. 5, cit., ibid.: In questo si vede che autonomia e decentramento tendono a combaciare come facce di un movimento unitario: lamministrazione centrale dello stato, esclusi i settori che pi da vicino risentono dellesigenza dellunit dellindirizzo governativo, tende a sciogliersi verso il basso. () Inoltre lo stato allaccia rapporti con regioni, province e comuni, mediante linstaurazione di procedimenti che sono unitari per il risultato cui tendono, ma non per lessere dominati dallo stato; unitari quindi obiettivamente e non

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Competenze amministrative detta condivisione a costituire il nucleo forte della sussidiariet costituzionale, ed proprio questo carattere a rivelare la tensione collaborativa e relazionale55 cui, in un contesto di un pluralismo di soggetti autonomi ed indipendenti (sia pubblici che privati), improntato non soltanto il rapporto tra gli enti territoriali, ma anche il rapporto tra il pubblico potere (in generale) e le sfere di libert costituzionalmente riconosciute ai privati, giacch, nel rispetto di tale autonomia e di un esercizio comunque decentrato (e, dunque, anche partecipato) del potere (art. 5), tutta la Repubblica persegue lo scopo comune di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libert e luguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e leffettiva partecipazione di tutti i lavoratori allorganizzazione politica, economica e sociale del Paese (art. 3, comma secondo). Volano applicativo o, se si preferisce, ratio regolativa della sussidiariet relazionale sar quindi individuabile nella garanzia solidale (art. 2) di diritti, beni e valori fondamentali, ad ulteriore suffragio del principio personalistico e di quello autonomistico (il secondo in quanto strumentale al primo), e nel riconoscimento che solo la predetta garanzia impone e giustifica il potere-dovere di un intervento (appunto) sussidiario56.

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soggettivamente. Per alcune interessanti osservazioni sulla pervasivit del modello procedimentale in quanto idoneo a radicarsi in tutte le manifestazioni pi tipiche dellordinamento (da quella amministrativa a quella legislativa) cfr. F. Benvenuti, Limpatto del procedimento nellorganizzazione e nellordinamento (quasi una conclusione autobiografica), in Aa. Vv., Le ragioni del diritto. Scritti in onore di Luigi Mengoni, III, Milano, 1995, pp. 1723 ss. Per un classico approfondimento terminologico e concettuale cfr. anche Id., Funzione amministrativa, procedimento, processo, in Riv. trim. pubbl., 1952, pp. 118 ss. V., per tutti, G. Arena, Il principio, cit. Ma v. anche P. Ridola, Forma di Stato e principio di sussidiariet, in Aa. Vv., La riforma costituzionale, Padova, 1999, pp. 177 ss. Per unillustrazione delle dinamiche attraverso le quali il principio di sussidiariet interagisce con altri principi espressi a livello costituzionale, e per i rapporti di strumentalit (o, meglio, ausiliariet) reciproca che detti principi conoscono cfr. P. Vipiana, Il principio, cit., pp. 421 ss. Ma si veda anche F. Benvenuti, Intervento, cit., in part. p. 51: il principio di sussidiariet incide sui sistemi organizzativi, snellendo, per cos dire, quelli centrali e aumentando la responsabilit di quelli di base e rappresenta il momento qualificatore delle libert e delleguaglianza; tuttavia, senza la solidariet, la prima sarebbe puro egoismo e la seconda finirebbe per tradire meccanicisticamente i valori diversi di ogni uomo e di ogni sua formazione sociale. Sul principio di solidariet cfr., tra gli altri e da ultimo, F. Giuffr, La solidariet nellordinamento costituzionale, Milano, 2002.

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Fulvio Cortese In altre parole: Riguardo al rapporto fra sussidiariet verticale e solidariet verticale, che si potrebbe definire anche solidariet interistituzionale, apparentemente sembra sussistere un contrasto tra di esse, poich in base alla prima si dovrebbe privilegiare lintervento del livello istituzionale inferiore, mentre in virt della seconda dovrebbe ritenersi preferibile lintervento del livello superiore; in realt i due principi sono conciliabili, giacch da un lato il livello superiore deve intervenire solo se quello inferiore inidoneo ad operare efficacemente, dallaltro lato, anche in caso dintervento del livello superiore, quello inferiore non estromesso del tutto, bens viene coinvolto nellattivit del superiore: significativo che la previsione del principio di sussidiariet rispettivamente nella legislazione statale e regionale sia accompagnata dalla previsione di strumenti di raccordo fra lo Stato e le Regioni e fra la Regione e gli enti locali. Anzi, sussidiariet e solidariet non sono soltanto conciliabili, ma addirittura correlate (): posto che espressione della solidariet (verticale) risulta il principio () di cooperazione e questo connesso con quello di sussidiariet, (), possiamo concludere che tra sussidiariet e solidariet sinstaura una relazione indiretta, ossia mediata appunto dal principio collaborativo57. Presupposti di questo tipo vengono quindi a definire con plausibile verosimiglianza sia il modo attraverso il quale debba esercitarsi (e quindi il profilo in base al quale possa sindacarsi) la competenza legislativa circa il conferimento di cui al primo comma dellart. 118, sia le conseguenze che da ci possano sortire in ordine alle modalit con le quali le stesse funzioni, una volta allocate, debbano essere parimenti esercitate, sia, ancora (e, questa volta, sul piano della sussidiariet orizzontale), come debba configurarsi lo svolgimento autonomo di attivit di interesse generale da parte di cittadini singoli ed associati.

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Cos, testualmente, P. Vipiana, Il principio, cit., p. 439-440, la quale appunto valorizza a tal fine la disciplina sulla Conferenza Stato-Regioni (art. 9, l. 59/97) e lesperienza della legislazione regionale che, a seguito di quella disciplina, ha introdotto appositi ed analoghi strumenti di raccordo fra Regione ed enti subregionali. Per la realt della Provincia di Bolzano si rinvia a J. Woelk, La Conferenza permanente tra Stato, Regioni e Province autonome, in J. Marko, S, Ortino, F. Palermo (cur.), Lordinamento speciale, cit., pp. 542 ss.

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Competenze amministrative 5.1. (segue) Problemi di giustiziabilit Con riferimento al primo aspetto, possono riprendersi le opinioni gi espresse in altra sede58. La galassia delle competenze amministrative si dipana, in modo non dissimile dalla (nel senso precisato) parallela galassia delle competenze normative, secondo una forma reticolare59, la quale, a sua volta, contempla una pluralit di soggetti protesi a raggiungere obiettivi finali comunque condivisi ma realizzabili secondo il paradigma di una sussidiariet adeguata e differenziata. In questa direzione torna attuale pertanto il collaudato principio di leale collaborazione60, quale criterio di effettiva ponderazione delladeguatezza e della differenziazione da parte del garante superiore: questultimo dovr, in sostanza, operare le proprie scelte allocative mediante la prefigurazione di un costante rapporto di acquisizione e di valutazione dialettica di fatti, di interessi e di bisogni, e stimolando a tal fine opportuni momenti di incontro con i pubblici poteri di volta in volta concretamente interessati alla distribuzione della titolarit della funzione e al suo esercizio61.
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Cfr. F. Cortese, Fenomenologia, cit., passim. Per lo studio del fenomeno reticolare quale paradigma giuridico si rinvia alle osservazioni introduttive di R. Toniatti, Il regionalismo relazionale e il governo delle reti: primi spunti ricostruttivi, in S. Gambino (cur.), Il nuovo ordinamento regionale. Competenze e diritti, Milano, 2003, pp. 167 ss. Per unanalisi corente sul piano della sussidiariet (e della sua natura relazionale) cfr. P. Pernthaler, Das Subsidiarittsprinzip und die Ausgliederung ffentlicher Aufgaben, e Th. Wrtenberger, Subsidiaritt, cit., entrambi in P. Blickle, Th. O. Hglin, D. Wyduckel (Hrsg. von), Subsidiaritt, cit., rispettivamente pp. 179 ss. e pp. 199 ss. Sul principio di leale collaborazione cfr., tra gli altri, la sintesi di G. Rolla, Diritto regionale e degli enti locali, Milano, 2002, pp. 34 ss., e di S. Bartole, R. Bin, G. Falcon, R. Tosi, Diritto regionale, cit., pp. 203 ss. Ma si veda anche F. Merloni, La leale collaborazione nella Repubblica delle autonomie, in Dir. pubbl., 2002, pp. 827 ss. Si noti, peraltro, che tale visione collaborativa del principio di sussidiariet ritenuta la pi corretta anche da interpretazioni tese ad applicare i criteri tipici dellanalisi economica del diritto: si veda M. Abbrescia, Governare la differenziazione. Lanalisi economica del diritto e il nuovo titolo V della Costituzione, in Mercato, concorrenza, regole, 1/2003, in part. pp. 36-37: un ordinamento costituzionale il quale, come quello italiano, prescriva rapporti interistituzionali verticali ispirati al principio di sussidiariet postula uno schema cooperativo, e non competitivo, delle relazioni tra Stato e Regioni e fra queste e gli enti locali. In proposito v. le osservazioni di M. Cammelli, I raccordi, cit., in part. p. 1081: Se il pluralismo istituzionale la necessaria espressione dellautonomia e della diversit, e pi a fondo di dinamiche e processi decisionali non pi lineari e discendenti (dallalto verso il basso e dal generale al particolare) ma prevalentemente circolari e interattivi secondo schemi a rete, allora il problema dellunit (che ovviamente permane) va profondamente ripensato, sul piano istituzionale, in termini di capacit di innesto e coordinamento tra i diversi segmenti (collaborazione), di relais tra i diversi segmenti,

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Fulvio Cortese Si noti, peraltro, che un approccio al fenomeno della sussidiariet quale esplicatesi anche sul piano del riparto della potest legislativa e dei suoi contenuti stato da ultimo accolto anche dalla Corte costituzionale62, che, chiamata a pronunciarsi circa diverse questioni di legittimit costituzionale di alcune delle disposizioni della l. 21 dicembre 2001, n.443 (cd. Legge Obiettivo), della l. 1 agosto 2002, n.166, e dei decreti legislativi 20 agosto 2002, n.190, e 4 settembre 2002, n.198 (tutte in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici), ha precisato quale sia laccezione costituzionale del criterio allocativo in questione e quali ne siano le conseguenze sistematiche ed operative. In particolare, il giudice delle leggi ha riscontrato il carattere innovativo della nozione introdotta espressamente dalla l. cost. 3/01, rilevando cos che, nel rapporto tra Stato e Regioni, i principi di sussidiariet e di adeguatezza convivono con il normale riparto di competenze legislative contenuto nel Titolo V e possono giustificarne una deroga solo se la valutazione dellinteresse pubblico sottostante allassunzione di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalit, e sia oggetto di un accordo stipulato con la Regione interessata. Per la Corte, accanto alloriginaria e primitiva dimensione statica della sussidiariet di cui alla l. 59/97, che ancora si fa evidente nella tendenziale attribuzione della generalit delle funzioni amministrative ai Comuni, resa, infatti, attiva una vocazione dinamica della sussidiariet, che consente ad essa di operare non pi come ratio ispiratrice e fondamento di un ordine di attribuzioni stabilite e predeterminate, ma come fattore di flessibilit di quellordine in vista del soddisfacimento di esigenze unitarie: si tratta, in definitiva, di una concezione procedimentale e consensuale della sussidiariet e delladeguatezza, in forza della quale lesigenza di esercizio unitario che consente di attrarre, insieme alla funzione amministrativa, anche quella legislativa, pu aspirare a superare il vaglio di legittimit costituzionale solo in

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di flussi informativi (questi s, davvero, essenziali e insostituibili), e ridefinito sul piano sostanziale delle politiche pubbliche in termini di diversit accettabile dei contenuti e delle risorse disponibili. Corte cost., sent. 1-10-2003, n. 303, agevolmente reperibile al seguente indirizzo: http://www.lexitalia.it/p/corte/ccost_2003-303.htm. Tra i primi commenti si segnalano le osservazioni di A. Morrone, Q. Camerlengo, E. DArpe, A. Ruggeri, F. Cintioli, in http://web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/giurisprudenza.htm.

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Competenze amministrative presenza di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attivit concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio della lealt. E tutto ci, si noti, viene teorizzato sulla duplice premessa: a) che lart. 118, comma primo, si riferisce certamente alle funzioni amministrative, ma introduce altres per le stesse un meccanismo dinamico che finisce col rendere meno rigida la stessa distribuzione delle competenze legislative63; b) che, conseguentemente, il principio di legalit, che impone che anche le funzioni assunte per sussidiariet siano organizzate e regolate dalla legge, conduce logicamente ad escludere che le singole Regioni, con discipline differenziate, possano organizzare e regolare funzioni amministrative attratte a livello nazionale, e ad affermare che solo la legge statale possa attendere a un compito siffatto. Pertanto, se il principio di legalit impone, in uno con la concreta attrazione sussidiaria della funzione amministrativa, la parallela attrazione della relativa competenza normativa di disciplina, questultima dovr comunque rispondere alle esigenze della sussidiariet relazionale, dovendosi in essa prevedere attivit concertative e di raccordo da condurre attraverso il criterio della fair procedure, in quanto specifica evoluzione del principio di leale collaborazione64, e con
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A. Ruggeri, nel commento cit., nota che la Corte in tal modo sancisce lesistenza di un parallelismo moderato tra riparto delle competenze legislative e riparto delle funzioni amministrative. Il che, se lecito un gioco di parole, rende giustizia delle affermazioni frequenti circa la pretesa non giusitiziabilit di un riparto di competenze normative ed amministrative informato al criterio della sussidiariet. Cfr., ad esempio, quanto sostenuto da L. Coen, Sussidiariet e giustizia costituzionale nei rapporti tra Stato e Regioni, in A. Rinella, L. Coen, R. Scarciglia (cur.), Sussidiariet, cit., pp. 195 ss., il quale, da un lato, e prima della riforma del Titolo V, aveva osservato che non esiste alcuna giurisprudenza costituzionale sui rapporti tra Stato e regioni che abbia assunto a parametro del giudizio di legittimit il principio di sussidiariet, per il semplice fatto che tale principio non appartiene alla Costituzione vigente, dallaltro, aveva parimenti avanzato unipotesi di lavoro volta a prefigurare quali potrebbero essere gli esiti di un eventuale giudizio di costituzionalit condotto alla stregua del principio in esame, nel caso in cui, riaprendosi la stagione delle riforme istituzionali, il progetto di revisione costituzionale riproducesse il contenuto dellart. 56 del progetto di legge approvato in sede di Commissione bicamerale per le riforme istituzionale (il quale, come noto, prevedeva la sussidiariet in un articolato simile a quello poi trasfuso nellart. 118 Cost. con la l. cost. 3/01). In quel contesto, lAutore non riteneva che la sussidiariet potesse costituire criterio di un giudizio costituzionale, dal momento che essa venga concepita come un criterio che rinvia a valutazioni condotte in termini di efficienza dellintervento, che a loro volta rinviano a valori e a obiettivi politici; pertanto i meccanismi politici di garanzia della sussidiariet

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Fulvio Cortese conseguente rivitalizzazione delle sedi di raccordo inter-istituzionale e del sistema delle conferenze65. Va detto, peraltro, che, da un lato, limpostazione prescelta dalla Corte prescinde dalla necessit, da pi parti segnalata, che le leggi (statali o regionali) che operino la scelta allocativa ex art. 118, comma primo, predispongano una esplicita motivazione a fondamento della scelta medesima66, e che, dallaltro, la
venivano individuati nella fissazione di sedi e procedure di codecisione, in cui possono venire rappresentate le istanze dei diversi livelli di governo, tutti contemporaneamente coinvolti, pur con diversit di ruoli, nella definizione e nellattuazione dellintervento di volta in volta in questione. Ma, a questo punto, non pu che rilevarsi come detta procedimentalizzazione sia proprio quella richiesta dal modello relazionale e consensuale costruito dalla Corte, e che il sindacato sullesercizio sussidiario di poteri trasversali e sulle dinamiche della complementariet funzionale troverebbe in tale modello lapproccio tipico di un giudizio di legittimit assimilabile al processo amministrativo (F. Cortese, Fenomenologia, cit., 1287, nt. 81): e si tratta di fatto che comporta un cambiamento della tecnica del sindacato, ma che non implica certo limpossibilit di un controllo. Del resto, optare per una lettura per cos dire scettica dei nuovi criteri della sussidiariet, della differenziazione e delladeguatezza condurrebbe a risultati paradossali: In altre parole, sarebbe decisamente riduttivo legare il destino dellintegrazione sussidiaria e delle tecniche relazionali che ad essa si possono connettere al superamento preventivo di un astratto test di giustiziabilit, sia perch si tratta di principi diretti illico et immediate ai soggetti attivi dellordinamento (pubblici e privati; fra tutti, legislatore e amministrazione) e solo secondariamente (e cos logicamente) al giudice, sia perch essi manifestano la loro concretezza per il tramite di una sinergica interazione con strumenti di controllo pi specifici: in diversi contesti il loro valore sembra esplicitamente spogliarsi di ogni riferimento lato sensu ideologico o politico, per assumere, in combinazione con tecniche di giudizio riconosciute e collaudate, un ruolo invero determinante (F. Cortese, Fenomenologia, cit., p. 1287). E la Corte, nella sentenza di cui si riferito, ribadisce: Si comprende infatti come tali principi non possano operare quali mere formule verbali capaci con la loro sola evocazione di modificare a vantaggio della legge nazionale il riparto costituzionalmente stabilito, perch ci equivarrebbe a negare la stessa rigidit della Costituzione. In generale, sul dibattito relativo alla giustiziabilit della sussidiariet cfr., con riferimento allesperienza comunitaria, le osservazioni di P. Vipiana, Il principio, cit., pp. 55 ss. e pp. 411 ss. Quindi si vedano anche M. Zuleeg, Justiziabilitt des Subsidiarittsprinzips, in K.W. Nrr, T. Oppermann (Hrsg. von), Subsidiaritt, cit., pp. 185 ss., e A. G. Toth, Is Subsidiarity Justiciable?, in Eur. Law. Review, 1994, pp. 268 ss. Per unanalisi comparatistica cfr. D.U. Galetta, D. Krger, Giustiziabilit, cit. Sul quale v. F. Pizzetti, Il sistema delle conferenze e la forma di governo italiana, in Le Regioni, 2000, pp. 480 ss. V., per tutti, P. Vipiana, Il principio, cit., p. 417. Ma cfr. anche G. Falcon. Modello, cit., p. 395: Non si tratterebbe ancora di un onere di motivazione della legge, ma di un requisito procedurale rivolto a consentire un sia pure limitato sindacato di costituzionalit. Diventerebbero rilevanti, in questa sede, le relazioni che accompagnano i disegni di legge, ed ovviamente lo stesso dibattito in aula e nelle commissioni.

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Competenze amministrative sentenza da ultimo riferita concepisce il rispetto della sussidiarietdifferenziazione-adeguatezza come criterio interno alla disciplina della funzione conferita (e, quindi, attratta o trasferita) ad un differente livello di governo (superiore o inferiore). In sostanza, mentre nellottica prescelta dal giudice costituzionale, attraverso il riferimento al principio di legalit, lassegnazione della titolarit della funzione trascina con s il potere di disciplinare con legge la funzione medesima, sicch questa disciplina che va sottoposta al test della sussidiariet, nella prospettiva parzialmente diversa che si dianzi esposta anche la stessa attribuzione della titolarit della funzione a dover essere procedimentalizzata, a garanzia interna delloriginaria ragionevolezza della stessa opzione distributiva come prima base dellorganizzazione della funzione67. Come stato autorevolmente notato, del resto, la conferma che la via della consultazione/contrattazione con gli enti primari, prodromica alla scelta legislativa circa lallocazione del miglior esercizio delle funzioni, sia una via obbligata si ricava anche dalla problematica applicazione della possibile differenziazione delle funzioni tra enti di pari livello, principio questultimo che costituzionalizza la fine delluniformit degli enti locali: anche qui, pertanto, la giustificazione di una differenziazione non pu che passare attraverso forme di consultazione tra i soggetti dotati di potere legislativo e gli enti locali coinvolti dal processo di differenziazione68.
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E coerentemente con una versione invero pi radicale, per cos dire, di un parallelismo dinamico tra art. 118 e art. 117. Cfr. sul punto F. Cortese, Fenomenologia, cit., passim, laddove si esemplifica la tesi con riguardo al riparto delle competenze legislative ed amministrative in materia ambientale e con riferimento al settore dellistruzione. Lanalisi svolta infatti consentiva di osservare che anche sul piano della distribuzione delle funzioni amministrative torna valida la constatazione (e il valore orientante) della differente intensit con cui lintegrazione funzionale si presenta sul piano delle competenze legislative, instaurandosi cos tra competenze legislative e competenze amministrative un parallelismo di nuova generazione, nel quale la funzione non ritagliata in corrispondenza del contenuto della materia su cui legiferare, ma viceversa richiesta dalla necessit di gestire linteresse o di tutelare (garantire) il diritto (o il bene) secondo il corrispondente grado di complementare integrazione e in ottemperanza alle regole relazionali che il modello di volta in volta prevede. Cos si esprime P. Urbani, Lallocazione, cit., in particolare, p. 465, il quale precisa ancora: Daltronde, sotto altro profilo, se osserviamo lart. 116, 3 comma, che prevede la possibilit, con legge dello Stato e su iniziativa della Regione, di attribuire particolari forme di autonomia alle Regioni ordinarie in determinate materie, la norma costituzionale non fissa un procedimento legislativo che richiede che siano sentiti necessariamente gli enti locali interessati?.

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Fulvio Cortese Ad ogni modo, e non soltanto nellipotesi in cui il corretto parametro attraverso il quale pu essere sindacata la legittimit costituzionale della scelta allocativa statale nei rapporti con lautonomia regionale sia quello tratteggiato dalla Corte costituzionale, bene precisare che, con riferimento alle altre autonomie territoriali (in primis quella comunale, tendenzialmente attributaria della generalit delle funzioni), si pone comunque un pregiudiziale problema di accesso allattivazione di una giustiziabilit siffatta, trattandosi di soggetti pubblici cui tradizionalmente non si riconoscono strumenti diretti di interpello di fronte alla Corte69. Ci che per il momento importa comunque rilevare che la connotazione procedurale della sussidiariet impone alla disciplina della funzione riallocata la previsione coerente di strumenti di raccordo tra i pubblici poteri di volta in volta coinvolti, affinch lesercizio unitario della funzione avvenga secondo moduli previamente concertati.

5.2. (segue) Conseguenze operative Lillustrazione di un simile profilo conduce alla conseguente valorizzazione di un ulteriore corollario del sistema delineato dallart. 118, primo comma, che si manifesta operativo, in questa accezione, anche sul piano dellesercizio concreto della funzione conferita, e non soltanto con riguardo allo svolgimento della fase distributiva, con ci risolvendosi i dubbi delle prime interpretazioni70. Unimpostazione siffatta, del resto, gi stata recentemente avallata dal Consiglio di Stato in sede di definizione dei contrasti che per molto tempo hanno caratterizzato le ricostruzioni circa la natura e lestensione del potere statale di annullamento delle autorizzazioni paesistiche rilasciate dalle Regioni (o da altro ente dalle medesime sub-delegato)71.
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Qualche ipotesi in R. Bin, La funzione, cit., p. 376, il quale rileva la questione ed auspica un ampliamento del filone interpretativo relativo alla concezione della Regione quale ente esponenziale della comunit regionale, al di l della difesa della propria competenza legislativa; lAutore, inoltre, suggerisce che siano gli Statuti delle Regioni ad introdurre una specifica disciplina che chiarisca in quali casi la Regione debba attivarsi a tutela delle attribuzioni costituzionalmente definite degli enti locali. Riferisce la questione M. Cammelli, I raccordi, cit., pp. 1101-1102, il quale aveva peraltro optato per la lettura pi ampia. Cfr. lAdunanza Plenaria, 14 dicembre 2001, n. 9, agevolmente reperibile al sito istituzionale del Consiglio di Stato: http://www.giustizia-amministrativa.it. Per un

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Competenze amministrative In quel contesto, infatti, il giudice amministrativo ha stabilito (in coerenza con lopinione maggioritaria72) che il Ministero competente non pu annullare lautorizzazione paesistica regionale sulla base di proprie ed autonome considerazioni tecnico-discrezionali, potendo piuttosto svolgere lampio sindacato di legittimit consentito dallordinamento ed analogo a quello che potrebbe svolgere il giudice amministrativo. Come si osservato aliunde73, tale conclusione stata fondata su quattro fondamentali premesse: in primo luogo si afferma che la tutela del paesaggio (quale parte del territorio meritevole di particolare protezione, secondo le valutazioni del legislatore o, in concreto, dellautorit amministrativa, in ragione dei valori naturali, culturali e archeologici) ai sensi dellart. 9 Cost. comporta la titolarit delle funzioni statali e di interessi localmente non frazionabili, nei loro rapporti con le autonomie, cui possono essere attribuite competenze in ordine alla gestione del vincolo, in coerenza con il principio di sussidiariet; quindi, si precisa che sussiste uno stretto legame tra materia ambientale e tutela del paesaggio, non solo per quanto previsto dai principi comunitari, ma anche per quanto si desume dal vigente art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione (come modificata dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3), che in stretta connessione con lart. 9, ha attribuito alla legislazione esclusiva dello Stato la tutela dellambiente, dellecosistema e dei beni culturali (con la possibilit di attribuire alle Regioni condizioni particolari di autonomia, come previsto dal novellato art. 116, terzo comma); pertanto si esplicita che, gi in sede regionale (o subregionale, in caso di delega ad ente locale), la domanda di autorizzazione va esaminata tenendo conto delle previsioni del piano paesistico e dei principi correlativi alla regola-cardine della leale cooperazione quali formalmente espressi nella Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome (cosicch il contrasto con le previsioni del piano o l ingiustificata preferenza ai soli interessi della collettivit locale o, comunque, la violazione del principio di leale cooperazione danno luogo ad un
commento si veda F. Cortese, LAdunanza Plenaria e la natura del potere ministeriale di annullamento ad estrema difesa del vincolo paesistico: chiarimenti sulla disciplina del riesame nel contesto della sussidiariet, in Diritto&Formazione, 2002, pp. 527 ss. Cfr., per tutti, T. Alibrandi, P. Ferri, I beni, op. cit., pp. 695. Contra, ad esempio, M. Occhiena, Autorizzazione paesaggistica e annullamento ministeriale: la tutela del paesaggio tra regionalismo e centralismo, in Riv. giur. edil., 1994, II, pp. 73 ss. F. Cortese, Fenomenologia, cit., pp. 1288 ss.

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Fulvio Cortese vizio di legittimit, che pu essere posto a base dellatto ministeriale di annullamento); infine si precisa che il potere governativo va coerentemente qualificato quale potere di riesame ad estrema difesa del vincolo paesistico. Non occorrono altre osservazioni per notare come un argomentare di questo tipo sia del tutto corrispondente con i precedenti rilievi e con il recentissimo orientamento della Corte costituzionale74, e come da esso promani un diretto rilievo funzionale (e non soltanto allocativo) dei principi espressi dallart. 118, comma primo, e della cultura giuridica che esso rappresenta, con potenziale riscoperta di nuovi confini concettuali per gli spazi applicativi dei tradizionali strumenti di autotutela della P.A.

5.3. (segue) Il paradigma orizzontale Limportanza delle conclusioni suesposte consente ora di chiarire anche come vada inteso il principio di sussidiariet orizzontale, giacch i termini della questione, come si detto, sono parzialmente sovrapponibili, in quanto partecipi, per cos dire, di una stessa Stimmung costituzionale75.

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Pertanto, riassumendo (F. Cortese, Fenomenologia, cit., 1290): Allora pu effettivamente dirsi: che lintegrazione funzionale innescata dallesercizio delle primarie competenze costituzionali e legislative che sono riservate allo stato nella materia-compito dellambiente non impedisce un significativo ruolo della Regione in sede di cogestione del vincolo paesaggistico, dovendosi riconoscere che la tutela concreta del bene, seppur unitario, si svolge nel rispetto delle autonomie e secondo il principio di sussidiariet; che, anzi, gi la Regione costituisce parte di un quadro complesso, nel quale il procedimento di autorizzazione deve farsi carico di tutti gli interessi, generali e locali, in ottemperanza al principio di leale collaborazione; che pertanto la sussidiariet verticale assume in tali fattispecie unaccezione integrante; che i vizi del cattivo funzionamento dellamministrazione concreta di un simile meccanismo di complementariet funzionale sono sindacabili mediante lofficiosa attivazione di un riesame statale, il quale pu tuttavia svolgersi soltanto ad estrema difesa del vincolo e secondo i ritmi di un ordinario sindacato di legittimit; che questultima valutazione rende giustiziabile (e gi, ma non solo, allinterno dellAmministrazione) la trasversalit sussidiaria, dal momento che la costruzione giurisprudenziale del potere di annullamento ministeriale eleva il principio di leale collaborazione a principio generale dellazione e/o organizzazione amministrativa nei rapporti tra enti territoriali e ne rende la violazione rilevabile nel contesto del procedimento attraverso il riscontro dei tradizionali vizi di legittimit, e in particolare, del vizio di eccesso di potere. Anzi, dal punto di vista logico, stata evidenziata anche la priorit della sussidiariet orizzontale su quella verticale: si veda, in proposito, S. Ortino, Per un federalismo funzionale, Torino, 1995, p. 54.

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Competenze amministrative Difatti, la medesima dinamica procedurale (o, meglio, la medesima conseguenza disciplinare di detta concezione dinamica e relazionale) potrebbe ulteriormente espandersi con riguardo alla regolazione dei rapporti tipici della sussidiariet orizzontale, imponendosi anche in quel frangente un metodo aperto di contatto tra pubblici poteri e soggetti altri dellordinamento, (tutti) globalmente impegnati (e integrati) nel comune obiettivo della tutela e della garanzia che lordinamento repubblicano si assegna dalle sue prime e fondamentali enunciazioni (artt. 2 e 3 Cost.)76. Teoricamente pu dirsi con ragione che il tenore testuale dellart. 118, comma quarto, non esclude che si possa intravedere nel criterio di favore in esso contemplato la perfettibile realizzazione di un paradigma di libert attiva dei cittadini, singoli e/o associati, od anche di progressiva demarchia77, con ulteriore promozione del principio personalista78: In questo quadro si comprende il significato vero della sussidiariet, la quale presuppone, effettivamente, come momento fondamentale, quello dellautogenesi dellautonomia, e restringe i poteri dellamministrazione centrale alla funzione di sostenere, ma non anche di imporre o consentire, le decisioni che riguardano la vita, i bisogni, gli interessi delle societ autonome79.
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Cfr. F. Cortese, Fenomenologia, cit., pp. 1285. Sulla sussidiariet orizzontale v., tra gli altri, G. Arena, Il principio, cit., A. Poggi, Comunicazione al seminario ASTRID sulla sussidiariet orizzontale (7 febbraio 2003); A. Albanese, Il principio di sussidiariet orizzontale: autonomia sociale e compiti pubblici, in Dir. pubbl., 2002, pp. 51 ss.; P. De Carli, Sussidiariet e governo economico, Milano, 2002, G. Cotturri, Potere sussidiario, Roma, Carocci, 2001; P. De Carli, Rilievo di diritto positivo del principio di sussidiariet orizzontale, in Non Profit, 2001, pp. 333 ss., P. Duret, La sussidiariet orizzontale: le radici e le suggestioni di un concetto, in Jus, 2000, pp. 95 ss., T. E. Frosini, Radici costituzionali della sussidiariet in senso orizzontale, in Riv. giur. Mezzogiorno, 2000, pp. 15 ss., R. Bin, La sussidiariet orizzontale: alla ricerca dei soggetti privati, in Le Ist. del fed., 1999, pp. 5 ss. Cos, ad esempio, F. Benvenuti, Il nuovo cittadino. Tra libert garantita e libert attiva, Venezia, Marsilio, 1994, in part. pp. 124 ss., per il quale demarchia sinonimo di estensione del centro di produzione del diritto a tutta la societ. Per il collegamento tra sussidiariet orizzontale e produzione giuridica si v. G. Arena, Il principio, cit. Per G. Arena, Il principio, cit., il punto di intersezione tra sussidiariet verticale e sussidiariet orizzontale sempre la persona umana, che la nostra Costituzione ha voluto al centro dellintero sistema istituzionale, con i suoi diritti ed i suoi doveri. Con queste parole F. Benvenuti, Intervento, cit., in part. p. 50, il quale precisa ulteriormente che il vero significato della sussidiariet non di carattere economicofinanziario, ma quello di una concezione della comunit globale in quanto formata dalla somma e dal concorrere di altre comunit oltre allo stato. Si noti, ma soltanto per inciso, che una simile osservazione coerente con le attuali ricostruzioni dei

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Fulvio Cortese Tuttavia parimenti evidente tale criterio sconta il limite proprio della sua formulazione interna, esprimendosi, oggi, il legislatore costituzionale in termini di favor, circostanza che, se non pu essere invocata per sostenere la sussistenza di un mero indirizzo politico, non pu nemmeno essere occultata in ragione di un preteso ma viceversa insussistente dovere degli enti territoriali di aprire totalmente i metodi e i contenuti della propria azione alle esigenze della sussidiariet80. Ci nonostante, ed indipendentemente, anche in tale frangente, dalla questione (da risolversi invero positivamente) circa la diretta applicabilit del precetto in esame81, giova osservare immediatamente che lintegrazione dellobiettivo delineato dalla norma dipende in larga e decisiva misura dai soggetti che essa definisce come cittadini. Sono questi, infatti, le forze motrici di uno svolgimento parallelo di attivit di interesse generale, di competenze (della pi diversa ed imprevedibile natura) che in parte potrebbero presentare il carattere comune della tradizionale imputazione in capo a pubblici poteri territoriali. A questo punto, tuttavia, lesigenza di una concezione parimenti procedurale e collaborativa per la costruzione del paradigma operativo di questulteriore proiezione della sussidiariet deriverebbe necessariamente non soltanto dalla considerazione di una medesima cornice (artt. 2, 3, 5), destinata peraltro ad
fenomeni ccdd. globali del diritto amministrativo e delle relative conseguenze istituzionali: cfr., per tutti, G. della Cananea, Beyond the State: the Europeanization and globalization of procedural administrative law, in corso di pubblicazione in Eur. Public Law, 2003, S. Cassese, Lo spazio giuridico globale, in Riv. trim. pubbl., 2002, pp. 323 ss., Id., Larena pubblica. Nuovi paradigmi per lo Stato, ibid., 2001, pp. 601 ss. Le prime formulazioni (e soltanto legislative) del principio sono parzialmente diverse da quella costituzionalizzata: lart. 4 della l. 59/97 prevede che il trasferimento verso il basso delle funzioni amministrative avvenisse nellosservanza del principio di sussidiariet attribuendo le responsabilit pubbliche anche al fine di favorire lassolvimento di compiti e di funzioni di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunit; lart. 3, comma quinto, del decreto legislativo 267/00 stabilisce che i comuni e le province svolgono le loro funzioni anche attraverso le attivit che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali. Cfr. le osservazioni di G. Arena, Il principio, cit., il quale riconnette il carattere della diretta applicabilit (seppur graduale) a tre considerazioni: a) lart. 118, comma quarto, non formula semplicemente un principio a necessaria implementazione legislativa, ma prevede una fattispecie fondata su un principio; b) la realizzazione concreta e diretta della fattispecie rappresenta la principale modalit attuativa del principio; c) la formulazione letterale della fattispecie sufficientemente chiara.

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Competenze amministrative arricchirsi di riferimenti di volta in volta diversi (artt. 4, 18, 19, 33, 41, 42 etc.) e a raccogliersi pur sempre intorno al principio di solidariet come valvola osmotica del rapporto con lintervento pubblico, quanto piuttosto dalla circostanza che la direzione oggettivamente amministrativa dei compiti di interesse generale potrebbe richiedere in proposito la riaffermazione del principio di legalit, e, quindi, delle garanzie legislative di tipo partecipativo e procedimentale da un lato, e di pubblicit, tempestivit, efficienza, efficacia e responsabilit dallaltro, che in via generale sono connesse allo svolgimento dellattivit amministrativa propriamente intesa82. Difatti, ad essere necessariamente relazionale, nel caso di specie, non soltanto la generale attitudine della sussidiariet orizzontale a costituire modello metodologico del rapporto tra le diverse figure soggettive dellordinamento: se si ritiene che nella dizione attivit di interesse generale possano o debbano essere naturalmente compresi anche i risultati che lamministrazione (in senso soggettivo) pu raggiungere con gli strumenti che legislativamente le vengono assegnati (ad esempio, il servizio pubblico e le sue diverse modalit organizzative) a garanzia di standards minimi ed inderogabili e nel rispetto di principi parimenti vincolanti (e derivanti, ad esempio, dalla realizzazione degli obiettivi comunitari), allora giocoforza concludere che lazione dei cittadini dovr essere sottoposta a regole appunto procedurali di evidenza e di partecipazione, con conseguente creazione di raccordi intersoggettivi di confronto e di mediazione (nonch, ad esempio, di coinvolgimento dei poteri istituzionalmente investiti del relativo compito e dei soggetti privati che, singoli o associati, siano direttamente interessati dalla realizzazione concreta di quel
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Il dubbio ricorrente tra gli interpreti: cfr., per tutti, G. Arena, Il principio, cit., il quale si domanda: In sostanza, possibile funzionalizzare lattivit dei cittadini finalizzata a realizzare linteresse generale secondo il principio di sussidiariet orizzontale fino al punto di applicare a tale attivit i principi che disciplinano le attivit amministrative? Se la risposta fosse positiva si potrebbe immaginare che, pur essendo ovviamente la loro attivit disciplinata dal diritto privato, i cittadini adeguino la propria azione ai principi fondamentali della legge n. 241/1990 e quindi, per esempio, diano comunicazione della propria intenzione di attivarsi alle amministrazioni potenzialmente coinvolte e, ove possibile, anche ai terzi interessati; individuino in proprio responsabile del procedimento, in grado di interagire ed interloquire con il funzionario che svolge la stessa funzione nellamministrazione che deve favorire la loro iniziativa; prevedano spazi di partecipazione alle proprie iniziative anche da parte di altri soggetti potenzialmente interessati; garantiscano la trasparenza delle proprie scelte e cos via, nella prospettiva di unapplicazione sostanziale, non formalistica, dei principi, pi che della legge, sul procedimento.

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Fulvio Cortese compito). Per alcuni interpreti, salvi lattuale regime legislativo degli enti funzionali83 e la possibilit che la legislazione regionale possa ampliarne le competenze ratione materiae, allattuazione della sussidiariet orizzontale attraverso lautonoma iniziativa di cittadini, singoli od associati, potr provvedere anche il regolamento dellente locale, trattandosi di una modalit di esercizio delle funzioni amministrative84: quindi, per ci che si fin qui detto, anche questa fonte procedimentali. regolamentare potrebbe prevedere idonei snodi

In verit, occorre considerare che una simile interpretazione non risolve il problema della sussidiariet orizzontale, giacch essa mira ad orientare secondo tecniche relazionali e partecipative anche lesercizio di funzioni di cui sono gi titolari enti pubblici territoriali (in base al criterio verticale dellart. 118, primo comma) o soggetti inquadrabili nelleterogenea categoria degli enti funzionali (ed oggetto, a loro volta, di un coerente intervento disciplinare da parte del legislatore statale o regionale): in altre parole, optare per una tesi di questo tipo significa ridurre il criterio di favore dellart. 118, comma quarto, al profilo
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Per uninteressante analisi di una decisione della Corte costituzionale giudicata anticipatrice dei criteri della sussidiariet (verticale ed orizzontale) con riferimento allordinamento delle Camere di commercio, cfr. R. Toniatti, Alcuni spunti intorno al riflesso dellautonomia dei privati operanti nel sistema delle attivit economiche sullautonomia regionale e sulla configurazione normativa delle Camere di commercio di Trento e Bolzano, in Le Regioni, 2001, pp. 198 ss. (nota a Corte Cost., sent. n. 477/2000), il quale peraltro osserva come il rapporto sinergico che allinterno delle autonomie ccdd. funzionali si viene a creare tra lesercizio di certe funzioni e determinate comunit sociali di riferimento ponga laccento non solo sul riconoscimento dellidoneit del privato a perseguire finalit pubbliche ma anche sulla preferenza accordata alle modalit di organizzazione e di esercizio delle funzioni pubbliche (in modo da configurare una amministrazione pubblica che sia performanceoriented), piuttosto che sulla mera attribuzione della titolarit di queste ultime; sul conferimento di un maggiore spazio di applicazione ad atti consensuali quali gli strumenti della programmazione concertata per il perseguimento di finalit pubbliche, piuttosto che su atti autoritativi; sulla governance, intesa come sistema e procedura decisionale a rete fra una pluralit di soggetti pubblici e privati di natura varia e competenze diversificate ma convergenti nel perseguimento di fini pubblici, piuttosto che sul governo inteso come organo istituzionale e apparato amministrativo. In generale, per una coerente indagine sul tema, cfr. anche A. Poggi, Le autonomie funzionali tra sussidiariet verticale e sussidiariet orizzontale, Milano, 2001. Per unintroduzione allapplicazione di un simile approccio al settore complesso ed articolato dellistruzione si rinvia a F. Cortese, Fenomenologia, cit., pp. 1285 ss. In generale, sulla nuova configurazione dellistruzione e sulle relative problematiche si veda, da ultimo e per tutti, A. Sandulli, Il sistema nazionale di istruzione, Bologna, 2003. Cos R. Bin, La funzione amministrativa, cit., p. 375.

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Competenze amministrative pratico ed operativo della sussidiariet verticale quale attinente allidoneit relazionale e cooperativa della disciplina procedimentale della funzione, cogliendo cos, della sussidiariet di cui al quarto comma, soltanto il lato partecipativo (in senso stretto). Ed infatti lo scenario di questultimo paradigma non soltanto racchiuso nelle esclusive pertinenze degli interessi tecnicamente definibili quali pubblici e/o collettivi, ed in quanto tali riferibili a prerogative di enti soggettivamente amministrativi, siano o meno esponenziali di una determinata comunit, ma essenzialmente votato ad esprimersi in un sistema di complessiva partecipazione (in senso lato) alla realizzazione degli obiettivi repubblicani. Da un lato, allora, la tendenziale sovrapposizione tra gli interessi generali di cui si occupa il quarto comma dellart. 118 e le finalit che simile dimensione assumono nella cornice composita dei risultati perseguibili nel quadro metodologico rappresentato dagli artt. 2, 3, 4 e 5 (risultati che sono a priori non definibili, sempre molteplici e dalla titolarit astrattamente sempre condivisa e diffusa) spiega pertanto la ragione per la quale la disciplina delle modalit comportamentali dellautonomia dei cittadini attivatisi in funzione di quei risultati debba essere rimessa alla potest di volta in volta competente nel riparto materiale definito dallart. 117 e dalle norme di volta in volta interessate (ad esempio, artt. 33, 41, 42, 44, 45, 46, 47, etc.). Dallaltro, invece, la pertinenza di quegli interessi allo sviluppo del principio dellautonomia fa s che le forme e le modalit di detto sviluppo da parte dei cittadini, singoli od associati, richieda un carattere comunque partecipato e relazionale (e ci anche a prescindere da una pertinente disciplina pubblicistica, ove sia appositamente prevista) nei soli casi in cui tale autonomia venga sollecitata dalle pubbliche amministrazioni in forza della titolarit istituzionale di competenze conferite ex art. 118, primo comma, od anche, in particolare, nellipotesi in cui (dove possibile) lattivazione di tale autonomia rappresenti modalit concreta di esercizio di quelle competenze. In ogni altro e diverso caso non dovrebbe viceversa porsi alcun regime amministrativo per limplementazione (autonoma e libera) di un programma che si presenti costituzionalmente lecito e condiviso secondo i valori della Carta, e che venga realizzato nel rispetto delle disposizioni di settore (siano esse di origine interna siano viceversa riconducibili alla prevalenza del diritto comunitario).

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Fulvio Cortese Anzi, mentre nella prima ipotesi dovremmo riconoscere che il rispetto del principio di legalit trascorre nel rispetto di un principio di legittimit85, nel secondo caso, invece, la legalit si manifesta come liceit dellazione, ed opportuno notare, in proposito, che i margini della distinzione tra le due aree dipender sempre e comunque dalla disciplina derivante dal sistema delle competenze legislative di cui allart. 117 (primo comma compreso), nonch dalle modalit con le quali verr di volta in volta applicato il criterio di distribuzione verticale delle funzioni ex art. 118, comma primo, e con cui gli enti territoriali divenuti competenti decidano eventualmente di favorire le iniziative autonome dei cittadini attivatisi ex art. 118, comma quarto, in quanto giudicate funzionalmente adeguate e ricondotte allinfluenza delle relative responsabilit pubbliche. Un indice indiretto di una simile ricostruzione pu essere rinvenuto in altre due recenti ed importanti sentenze della Corte costituzionale86, nelle quali si affrontata anche linterpretazione dellart. 118, quarto comma, in quanto disposizione idonea ad accogliere nella sua portata precettiva figure soggettive del tutto peculiari quali le fondazioni bancarie. Queste ultime, infatti, andrebbero oggi considerate come soggetti privati, la cui attivit bens rivolta a svolgere compiti di utilit sociale, ma senza che ci significhi attuazione di pubbliche funzioni in senso tecnico e senza che pertanto se ne possa predicare la natura di enti pubblici creditizi. In particolare, le fondazioni di origine bancaria e le loro attivit non rientrerebbero pi in una nozione, per quanto lata sia, di pubblica amministrazione in senso soggettivo e oggettivo. Infatti, dopo il decreto legislativo 17 maggio 1999, n.15387, tale presupposto non sarebbe pi
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Sul significato della legittimit amministrativa e sulla sua ampiezza cfr., per tutti, C. Levi, Legittimit (diritto amministrativo), in Enc. Dir., XXIV, Milano, 1974, ad vocem. Si vedano le sentt. 29 settembre 2003, nn. 300 e 301, reperibili entrambe al seguente indirizzo: http://www.giurcost.org/decisioni/2003.html. Per un primo commento si vedano E. Balboni, Le sentenze sulle fondazioni bancarie tra attese e sorprese: considerazioni sulla dinamica delle fonti del diritto (consultabile allindirizzo http://web.unife.it., e M. Cosulich, La natura giuridica delle fondazioni di origine bancaria nel quadro del nuovo titolo V della Costituzione in www.amministrazioneincammino.luiss.it/giurisprudenza. Recante Disciplina civilistica e fiscale degli enti conferenti di cui allarticolo 11, comma 1, del decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356, e disciplina fiscale delle operazioni di ristrutturazione bancaria, a norma dellarticolo 1 della legge 23 dicembre 1998, n. 461.

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Competenze amministrative sostenibile: La loro definizione quali persone giuridiche private, dotate di piena autonomia statutaria e gestionale; il riconoscimento del carattere dellutilit sociale agli scopi da essa perseguiti; la precisazione, contenuta nellart. 2, comma 1, lettera a), della legge n. 461 del 1998, che, quali che siano le attivit effettivamente svolte dalle fondazioni restano fermi compiti e funzioni attribuiti dalla legge ad altre istituzioni, innanzitutto agli enti pubblici, collocano anche in considerazione di quanto dispone ora lart. 118, quarto comma, della Costituzione le fondazioni di origine bancaria tra i soggetti dellorganizzazione delle libert sociali (sentenza n.50 del 1998), non delle funzioni pubbliche, ancorch entro limiti e controlli compatibili con tale loro carattere. Non dunque possibile invocare le funzioni attribuite alla competenza delle Regioni per rivendicare a esse il potere di ingerenza nellorganizzazione di soggetti che appartengono a un ambito diverso da quello pubblicistico (...). Ci non toglie, naturalmente, che nei confronti dellattivit delle fondazioni di origine bancaria, come di quella di qualunque altro soggetto dell ordinamento civile, valgano anche le norme regionali, emanate nellambito delle proprie competenze per disciplinare i diversi settori dellattivit nei quali queste istituzioni, secondo i propri statuti, operano88. Ci posto, pu risultare opportuno rammentare che unimpostazione di questo tipo trasferibile, con le dovute precisazioni, anche su piani diversi ed in relazione a fenomeni parimenti significativi, risultando essa stessa strumentale sia alla rilettura di istituti tradizionalmente ed ingiustificatamente costretti nel sia, ancora, ruolo di fenomeno sostanzialmente archeologico89, allinterpretazione secundum Constitutionem di discipline la cui rigida applicazione contrasterebbe con la tutela di diritti e libert fondamentali90.
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Cos il punto 7 della motivazione della sent. 300/2003, cit. La sentenza citata nel passo riprodotto la pronuncia del 12 marzo 1998, n. 50, in Giur. cost., 1998, pp. 557 ss., con osservazioni di A. Pace e di G. Guzzetta. Si veda, con riferimento alla vicenda complessa delle propriet collettive e degli usi civici, F. Merusi, I domini collettivi tra linteresse della collettivit territoriale locale e il pubblico interesse, in P. Nervi (cur.), I domini collettivi nella pianificazione strategica dello sviluppo delle aree rurali, Padova, 2002, pp. 39 ss., il quale valorizza tramite la sussidiariet orizzontale le capacit autopoietiche e lautonomia originaria di quei fenomeni. In relazione alla forza espansiva della sussidiariet orizzontale quale canone ermeneutico in sede di applicazione della disciplina urbanistica si rinvia a F. Cortese, Libera chiesa in libera zona?, in Foro amm., 2002, pp. 2706 ss. (nota a Tar Catania, Sez. I, 25 giugno 2002 n. 1122), laddove si riferisce di un caso in cui il rilascio del

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Fulvio Cortese Quindi va ribadito che il fatto che uniniziativa vada a vantaggio di un gruppo o di una comunit ben individuata non costituisce affatto un limite allapplicazione del principio di sussidiariet orizzontale (), purch al tempo stesso porti vantaggi anche a gruppi pi ampi di cittadini se non addirittura allintera comunit91, dovendosi tuttavia misurare diversamente questultimo parametro (ossia limpatto generale delliniziativa autonomamente intrapresa) a seconda della modalit con la quale il pubblico potere intervenga (o, anche, non intervenga): nellipotesi, ad esempio, in cui i cittadini svolgano la propria attivit in relazione alla soddisfazione di esigenze soggettivamente circoscritte e non comuni n omogenee a tutta la collettivit di riferimento, ma comprese nel programma costituzionale dei valori fondamentali condivisi dalla Repubblica ed esercitate in uno spazio di liceit, non costituisce un problema ammettere che i relativi vantaggi ricadano in capo ad un gruppo determinato, dal momento che tale risultato pienamente coerente con la direttiva generale dellart. 292. Conclusivamente, deve anche avvertirsi che la nozione di cittadinanza che qui viene richiamata dal legislatore del 2001 per alludere ai destinatari e protagonisti attivi della sussidiariet orizzontale deve comunque intendersi meglio come cittadinanza amministrativa, ossia come patrimonio di situazioni soggettive (diritti, libert, interessi etc.) che nel nostro ordinamento contraddistinguono il rapporto tra privato e pubblici poteri, indipendentemente da una coincidenza concreta e fattuale tra il privato e il cittadino italiano in senso stretto93.

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permesso di costruire un edificio destinato al culto cattolico stato concretamente motivato in base ad uninterpretazione perequativa della zonizzazione funzionale imposta dal piano regolatore generale e secondo modalit astrattamente generalizzabili a tutte le ipotesi nelle quali liniziativa di privati (singoli od associati) sia generata dalla necessit di implementare anche in senso spaziale (o strutturale) lesplicazione di una libert inviolabile e non comprimibile, con conseguente ed ulteriore svolgimento di attivit di interesse generale. Cos G. Arena, Il principio, cit. Cfr., sul punto, A. Albanese, Il principio, cit., in part. pp. 78 ss. Cfr. sempre G. Arena, Il principio, cit. Si rammenti, del resto, che il quadro nel quale si inserisce il paradigma sussidiario, in generale, inerisce anche (e soprattutto) allart. 2, e che non si vede per quale motivo la cittadinanza di cui allart. 118 non debba essere coerente con lidea fondamentale secondo la quale ci che costituisce il principio metodologico della cultura giuridica della sussidiariet la definizione in senso personalista dei rapporti tra i soggetti che nellambito operativo del nostro ordinamento siano concretamente impegnati a realizzare gli obiettivi condivisi ed universali trasfusi nei principi fondamentali della Carta.

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Competenze amministrative 6. Altre vicende costituzionali delle funzioni amministrative e delle loro qualificazioni terminologiche A questo punto, una volta precisati i contorni operativi del paradigma sussidiario (verticale od orizzontale) quale disciplinato dalla Costituzione, necessario verificare il rapporto tra i meccanismi che detto modello allocativo comporta ed altre significative vicende costituzionali delle funzioni amministrative, cos come ridisegnate dallart. 118 e da altre pertinenti disposizioni94. Una prima questione ha, ancora una volta, una base di tipo terminologico, e riguarda il modo con il quale il legislatore costituzionale definisce le funzioni amministrative, descrivendole ora come proprie (artt. 114, comma secondo, e 118, comma secondo), ora come fondamentali (art. 117, comma secondo, lett. p) o come attribuite (art. 118, comma primo) o, ancora, come conferite (art. 118, commi primo e secondo)95. Delle funzioni conferite si detto, poich esse rappresentano proprio loggetto del conferimento legislativo secondo principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza. Ora, se vero che detto conferimento trova nelle funzioni attribuite ai Comuni ex art. 118, comma primo, un limite soltanto tendenziale (o, meglio, direzionale, orientativo e preferenziale), poich il criterio base per il riparto delle funzioni lopzione sussidiaria in quanto garantisca una scelta allocativa differenziata ed adeguata, allora lecito dedurre che tra le funzioni conferite e le funzioni proprie non vi sia alcuna differenza: sicch non esisterebbe, in sostanza, uno spazio di attribuzioni ontologicamente riferibile ad unautonomia territoriale piuttosto che ad unaltra, giacch anche le funzioni proprie sono destinate ad essere oggetto di conferimento legislativo (statale o regionale), n esiste una ragione precisa per la quale le funzioni conferite non debbano essere appunto conferite come proprie96. Ma molti interpreti si sono comunque avventurati nel tentativo di dare una giustificazione razionale ad ogni possibile qualificazione.

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Si veda, in generale, S. Bartole, R. Bin, G. Falcon, R. Tosi, Diritto regionale, cit., pp. 175 ss. R. Bin, La funzione, cit., p. 369, parla di rovo terminologico, mentre A. DAtena, La difficile transizione. In tema di attuazione del titolo V, in Le Regioni, 2002, p. 308, definisce il rapporto tra le diverse qualificazioni come balletto. Cos S. Bartole, R. Bin, G. Falcon, R. Tosi, Diritto regionale, cit., ibid.

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Fulvio Cortese Una parte della dottrina97 quindi interpreta lart. 118, comma secondo (nella parte in cui stabilisce che Comuni, Province e Citt metropolitane sono titolari sia di funzioni proprie che di funzioni conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze) non nel senso che si gi anticipato supra ossia nel senso che le competenze cui si allude in questo frangente sono quelle legislative, statali o regionali, in sede di conferimento ex art. 118, comma primo bens riferendo linciso secondo le rispettive competenze agli enti territoriali ed in relazione alla tipologia delle relative funzioni. Tale prospettiva, in particolare, permetterebbe di conciliare lespressa attribuzione di funzioni proprie anche a Province e a Citt metropolitane (art. 118, comma secondo, prima parte) con laltrettanto espressa ed apparentemente esclusiva attribuzione di funzioni, per cos dire originarie, e, quindi, proprie, ai soli Comuni (art. 118, comma primo). Secondo detta ricostruzione, pertanto, i Comuni, le Province e le Citt metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e conferite, ma di queste funzioni godono secondo le rispettive competenze e, quindi, ai Comuni spetterebbero quelle proprie e alle Province e alle Citt metropolitane quelle conferite (da legge statale o regionale)98. Altri hanno obiettato, tuttavia, che anche le funzioni delle Province e delle Citt metropolitane dovrebbero poter esser, in alcuni casi, proprie tout court, dal momento che lart. 114, comma secondo, afferma che anche detti enti sono autonomi, con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione, al pari delle Regioni e dei Comuni99; e si anche detto100, con lettura invero meno convincente, che sarebbero proprie le funzioni che alla stregua di un canone storico-normativo rientrino nella titolarit degli enti locali secondo le leggi previgenti alla riforma del 2001101.
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Cfr. F. S. Marini, Il nuovo titolo V, cit., p. 403. Cos sempre Cfr. F. S. Marini, Il nuovo titolo V, cit., p. 403. V. le osservazioni di E. Follieri, Le funzioni, cit., p. 447. In questo senso S. Mangiameli, Riassetto dellamministrazione locale, regionale e statale tra nuove competenze, autonomie normative ed esigenze di concertazione, nel dattiloscritto della relazione tenuta a Roma il 31 gennaio 2002 in occasione del Convegno su Il sistema amministrativo dopo la riforma del Titolo V della Costituzione. La tesi in questione generalmente criticata da tutti gli altri interpreti: si veda, ex multis, E. Follieri, Le funzioni, cit., p. 448, il quale ricorda che in tal modo verrebbe completamente svuotata buona parte del significato innovativo delle regole dettate dalla riforma costituzionale.

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Competenze amministrative Ad ogni modo, e per molte tra le ricostruzioni che sono state formulate in dottrina, la soluzione del rebus dovrebbe individuarsi nella definizione di unulteriore e possibile attributo costituzionale delle funzioni, quello cio rinvenibile nellart. 117, comma secondo, lett. p), laddove si assegna alla potest esclusiva del legislatore statale anche il disegno delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citt metropolitane. Il problema, tuttavia, che risulta di volta in volta differente il modo con il quale gli Autori delineano il significato risolutivo di questa qualificazione. Unimpostazione si pronuncia a favore di unessenziale distinzione tra le funzioni proprie e quelle fondamentali, giacch queste ultime sarebbero necessariamente identificabili con le funzioni comuni ad ogni ente territoriale della tipologia rassegnata dalla norma (i.e ad ogni comune, provincia, o citt metropolitana, in forza del principio di uguaglianza) e, in quanto tali, per definizione escluse da ogni meccanismo di differenziazione e non soggette al procedimento di conferimento verticale ex art. 118, comma primo102. Ma non sembra che tale approccio sia risolutivo, visto che titolari di funzioni conferite possono essere espressamente anche i Comuni103, che, nella suesposta visione invece, sembrerebbero dover essere escluse dal procedimento di detto conferimento, in quanto questultimo verrebbe attivato soltanto per sottrarre funzioni verso lalto. Unaltra tesi, allora, procede ad identificare le due categorie (proprie e fondamentali)104, omettendo tuttavia di constatare che la definizione dellart. 117, comma secondo, lett. p), ha una sua specificit, quella cio di indicare uno dei tanti compiti legislativi esclusivi dello Stato, e senza peraltro che sia possibile con essa identificare una supercompetenza settoriale diversa da quelle cui allude la seconda parte dellart. 118, comma secondo, allorch stabilisce che il meccanismo di riparto del primo comma di quello stesso articolo viene disposto
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Cfr., ad esempio, R. Bin, La funzione, cit., 369-370. Pertanto, sarebbero: fondamentali le funzioni attribuite dalla legge statale nellesercizio della sua competenza esclusiva; proprie le funzioni distribuite dalla legge statale o regionale tra enti dello stesso livello, ed in base al procedimento di differenziazione ex art. 118, comma primo; conferite, infine, le funzioni allocate secondo il meccanismo tendenzialmente ascendente ex art. 118, comma primo, e, in particolare, le funzioni che possono essere sottratte ai Comuni per essere assegnate a livelli superiori. Cos E. Follieri, Le funzioni, cit., p. 448. V., ad esempio, A. Corpaci, Revisione del titolo V, cit., p. 1314, R. Tosi, La legge costituzionale, cit., 1240, e P. Cavaleri, Diritto Regionale, cit., p. 184.

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Fulvio Cortese con legge statale o regionale, a seconda di quanto definito nel quadro di cui allart. 117105. Daltra parte si pu osservare che, se fosse vero che funzioni proprie sinonimo di funzioni fondamentali rimesse alla competenza esclusiva dello Stato, resterebbe da capire per quale ragione la legge regionale non potrebbe anchessa attribuire agli enti locali funzioni come proprie: semmai si potr quindi affermare che le funzioni fondamentali siano necessariamente proprie, ma non che solo esse lo siano106. Un diverso orientamento, pertanto, ritiene che le funzioni fondamentali non siano necessariamente le funzioni amministrative, poich il termine, di per s, riguarderebbe in senso lato e atecnicamente la competenza statale esclusiva in sede di definizione strutturale, per ciascun livello di governo, dei principi di fondo dellattivit e dellorganizzazione degli enti, o, meglio, degli elementi essenziali e caratterizzanti dellarticolazione dellassetto istituzionale degli enti locali107. In verit, si deve riconoscere che le qualificazioni in proposito operate dalla Costituzione scontano una relativit assai pronunciata, che deriva in larga misura dal recepimento storico di suggestioni terminologiche non sempre coerenti e riconducibili tutte alla legislazione previgente alla riforma della Carta108. Pertanto, come si detto, non ha un preciso significato distinguere tra funzioni proprie e conferite, poich esse sono tutte attribuite agli Enti in relazione al principio di sussidiariet (le funzioni sono attribuite ai Comuni) che trova un limite nelle funzioni di cui va assicurato lesercizio unitario e che vengono attribuite ai livelli di governo territoriale pi ampio secondo le regole della (ancora) sussidiariet (), differenziazione ed adeguatezza109.
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Cos la critica di E. Follieri, Le funzioni, cit., pp. 447-448. Entrambe le citazioni sono tratte da S. Bartole, R. Bin, G. Falcon, R. Tosi, Diritto regionale, cit., ibid. Cos S. Civitarese Matteucci, Lautonomia istituzionale e normativa delle autonomie locali dopo la revisione del Titolo V: il caso dei controlli, in Le Regioni, 2002, 445. Contra, per tutti, F. Merloni, Il destino dellordinamento degli enti locali (e del relativo TU) nel nuovo Titolo V della Cost., in Le Regioni, 2002, pp. 409 ss. Per una ricostruzione siffatta v. G. Falcon, Funzioni, cit., 388 ss., ripreso anche da E. Follieri, Le funzioni, cit., p. 449. In questi termini E. Follieri, Le funzioni, cit., 449: Non vi , allora, contraddizione tra il 2 comma dellart. 114 Cost. (gli enti territoriali hanno funzioni proprie) e lart. 118 Cost. che attribuisce le funzioni ai Comuni. Infatti, lart. 114 Cost. precisa secondo i principi fissati dalla Costituzione e lart. 118 Cost. prevede che, per assicurare lesercizio unitario, alcune funzioni non vengano attribuite ai Comuni, ma a pi ampi livelli di governo territoriale.

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Competenze amministrative Che questa sia la soluzione pi corretta desumibile oggi anche da quanto dispone lart. 2 della l. 131/03, laddove si delega il Governo ad emanare uno o pi decreti legislativi diretti alla individuazione delle funzioni fondamentali, ai sensi dellart. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, essenziali per il funzionamento di Comuni, Province e Citt metropolitane nonch per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunit di riferimento (comma primo), provvedendo, altres, nellambito della competenza legislativa dello Stato, alla revisione delle disposizioni in materia di enti locali, per adeguarle alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3 (comma secondo). In particolare, la delega prevede in proposito sia il coinvolgimento istituzionale della Conferenza unificata ex lege 281/97 (comma terzo) sia una dettagliata serie di principi e criteri direttivi che garantiscono la tendenziale e trasversale priorit del principio di sussidiariet (comma quarto, lett. a-q). Ad esempio, se la lett. b) stabilisce che il naturale e prioritario riferimento per lindividuazione delle funzioni essenziali ed imprescindibili sia costituito dalle funzioni storicamente svolte, le lett. c) e d), immediatamente successive, chiariscono che il legislatore delegato dovr valorizzare i principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza e predisporre strumenti di raccordo procedimentale tra gli enti locali in conformit con il principio della leale collaborazione. Elementi di potenziale complicazione sembrano invece riscontrarsi nellart. 117, comma secondo, lett. g), e comma sesto, nonch negli art. 114 e 123. Sul primo riferimento, si ricorda che esso prevede la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali. Come stato chiarito110, pertanto, se da un lato tale competenza riguarda gli apparati strumentali alle funzioni generali di governo statali, dallaltro essa non riguarda n sempre n soltanto gli apparati strumentali allesercizio delle attivit amministrative corrispondenti alla competenza legislativa dello Stato, poich lallocazione della titolarit di queste ultime segue i criteri gi illustrati dellart. 118, comma primo. Pertanto, anche per quanto attiene alla competenza di cui alla lett. g) del secondo comma dellart. 117, essendo il potere organizzativo attribuito allo Stato con riferimento ai propri apparati organizzativi e non alle proprie funzioni
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Cfr. D. Sorace, Diritto, cit., p. 240.

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Fulvio Cortese amministrative, detto potere si riferir a funzioni amministrative corrispondenti alle proprie competenze legislative soltanto a condizione che i criteri di cui sopra ne esigano lesercizio a livello nazionale111. Tuttavia, le cose si complicano se si pone attenzione al fatto che il potere organizzativo di regola non pu essere verosimilmente disgiunto dal potere di agire: tanto vero che alcuni hanno appunto ipotizzato che il potere di organizzare gli apparati quando questi debbono esercitare attivit che altri hanno il potere di disciplinare non potr essere esercitato in difformit dagli indirizzi di questi ultimi112. Un discorso analogo a quello finora condotto con riguardo al versate statale si pu ripetere, mutatis mutandis, anche sul piano della potest organizzativa regionale, poich lart. 123, comma primo, prevede che ogni Regione abbia uno statuto che, in armonia con la Costituzione, ne determina la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento; e lo stesso pu dirsi per quanto prevede lart. 114, comma secondo, laddove, come si visto anche in precedenza, si stabilisce che anche i Comuni, le Province e le Citt metropolitane, oltre alle Regioni, sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. Ulteriori spunti potrebbero anche derivare da quanto dispone il comma sesto dellart. 117, del quale non ci si pu in questa sede occupare con diffusione, ma di cui bene ricordare il contenuto, poich tale disposizione prevede che la potest regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni, e che, in ogni altra materia, detta potest spetta alle Regioni ; inoltre, Comuni, Province e Citt metropolitane hanno potest regolamentare in ordine alla disciplina dellorganizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite113. Ci premesso, ed in attesa di un graduale assestamento per un simile intreccio, pu, per il momento, dirsi che, salvo lesercizio della competenza
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Cos sempre D. Sorace, Diritto, cit., p. 240. Ma v. anche supra a nt. 9. D. Sorace, Diritto, cit., p. 240. Sul tema cfr. G. Guzzetta, Problemi ricostruttivi e profili problematici della potest regolamentare dopo la riforma del Titolo V, in Le Ist. del Fed., 2001, pp. 1123 ss., e G. Tarli Barbieri, Appunti sul potere regolamentare delle Regioni nel processo di riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, in Dir. pubbl., 2002, pp. 417 ss. Ma si veda anche R. Tosi, Sui rapporti tra fonti regionali e fonti locali, in Le Regioni, 2002, pp. 963 ss.

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Competenze amministrative esclusiva e trasversale dello Stato sulle funzioni fondamentali (nonch sulla legislazione elettorale e sugli organi di governo) degli enti locali, la definizione del sistema amministrativo interno ad ogni Regione sar in generale rimessa alla potest legislativa regionale, anche sotto il profilo organizzativo e non solo su quello procedimentale, e ci sia in relazione agli esiti dei conferimenti ex art. 118, comma primo, sia in relazione alla disciplina specifica dei settori di volta in volta considerati e rientranti nella competenza concorrente o residuale. Allautonomia statutaria e regolamentare degli enti locali, invece, spetter implementare i profili organizzativi e funzionali delle attivit che ad essi risulteranno allocate, nel rispetto delle disposizioni di legge (statale o regionale).

7. Funzioni delegate; indirizzo e coordinamento; potere sostitutivo Restano cos da verificare tre diversi punti critici, sui quali ci si limita ad esporre alcune brevi osservazioni. Molto si discusso sulleventuale sopravvivenza, nel panorama costituzionale vigente, dello strumento della delega di funzioni amministrative. In verit, gli indici per sostenere una qualche continuit con quella che nel Titolo V previgente costituiva una delle possibili esplicazioni di un sistema generale114 non mancano, poich, ad esempio, lart. 121, comma quarto, attribuisce al Presidente della Giunta regionale il compito, tra laltro, di dirigere le funzioni delegate dallo Stato alla Regione, conformandosi alle istruzioni del Governo della Repubblica, mentre lart. 116, comma sesto, prevede, come si gi accennato, che lo Stato possa delegare alle Regioni la potest regolamentare di cui esso dispone nelle materie di sua esclusiva competenza legislativa. Tuttavia occorre considerare che queste previsioni non sconvolgono n contraddicono la scelta generale di cui al nuovo art. 118, comma primo, nel senso cio che il nuovo criterio di riparto delle funzioni amministrative prevede quale criterio generale il conferimento da realizzarsi secondo principi di sussidiariet, adeguatezza e differenziazione, mentre la delega resta (marginale) figura delle relazioni intersoggettive soltanto nei rapporti tra Stato e Regione, e

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V. in proposito L. Paladin, Diritto, cit., pp. 229 ss. e pp. 374 ss.

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Fulvio Cortese con previsione esplicitamente orientata a permettere decentramento dellattivit amministrativa statale. un aggiuntivo

Si noti, peraltro, che anche lesercizio di queste funzioni subisce, per cos dire, i criteri della sussidiariet, dovendo anchesso essere informato al canone della leale collaborazione, cos come stabilito dal Consiglio di Stato nellesempio applicativo in materia di tutela del paesaggio, di cui si riferito in precedenza. Un ragionamento analogo pu farsi per la verifica sulla permanenza generale ed attuale della tradizionale funzione di indirizzo e coordinamento, tema delicato riguardo al quale le opinioni della dottrina sono reciprocamente contrastanti. In realt, anche con riguardo a questa problematica115, limpostazione prescelta in relazione alla definizione della cultura giuridica della sussidiariet pu contribuire a chiarire il quadro generale nel quale affrontare i relativi dubbi, giacch, se da un lato indiscutibile che la scomparsa, nel nuovo Titolo V, del vecchio limite dellinteresse nazionale toglie alla funzione di indirizzo e coordinamento il riferimento positivo sul quale veniva costruito il suo esercizio116, dallaltro parimenti evidente che la vigente distribuzione delle competenze legislative ed amministrative ed il parallelismo anomalo che ad essa consegue secondo ritmi sussidiari non escludono che vi siano spazi dintervento governativo allorch esso si debba svolgere quale concretizzazione dei poteri funzionali che lart. 117, comma primo, assegna allo Stato. Deve rammentarsi, infatti, che su queste materie lo Stato pu emanare non solo leggi, ma anche regolamenti; quindi non appare da escludere con troppa nettezza lipotesi che, per assicurare interessi non frazionabili e garantire il coordinamento delle attivit regionali, la legge statale esclusiva possa rinviare a successivi atti amministrativi la definizione di criteri, standard, modelli comuni, ripristinando

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Sulla quale si veda lampia sintesi di P. Cavaleri, Diritto regionale, cit., pp. 187 ss., anche per lillustrazione, con ampi estratti di pronunce della Corte costituzionale, dellinterpretazione che la dottrina offriva in relazione al previgente assetto istituzionale. Sul punto cfr. comunque la classica trattazione di L. Paladin, Diritto, cit., pp. 196 ss. La constatazione comune agli interpreti; ad esempio, P. Cavaleri, Diritto regionale, cit., pp. 196 ss., trae da essa spunto per sostenere comunque che di indirizzo e coordinamento non si possa pi parlare, ma soltanto, semmai, di coordinamento tecnico, coerentemente con quanto stabilito dallart. 117, comma secondo, lett. r).

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Competenze amministrative la vecchia funzione di indirizzo e coordinamento e le garanzie di cui la passata giurisprudenza della Corte la ha dotata117. Certamente, tuttavia, dovr anche aggiungersi, ancora una volta, che labolizione dello stretto ordine gerarchico degli interessi (statali, regionali, etc.) a favore del primato metodologico di una disciplina procedurale finalizzata ad identificare di volta in volta il livello variabile della funzione e del relativo governo fa s che la tutela degli interessi nazionali e delle esigenze unitarie della Repubblica non parte delle caratteristiche di supremazia dello Stato, ma deve essere frutto dellunico modo in cui dei soggetti di pari grado possono decidere, attraverso laccordo, la leale cooperazione118. Si osservi che il legislatore costituzionale del 2001 ha esplicitato lesigenza di un simile rapporto dialettico anche con riferimento a funzioni particolarmente sensibili, poich allart. 118, comma terzo, ha previsto che la legge statale debba disciplinare forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dellarticolo 117, nonch forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali119. Questo spunto, trasversale non soltanto alla materia trattata ma anche alla presente descrizione, trae significativa conferma con riferimento ad unaltra disciplina assai complessa, ossia il regime costituzionale del cd. potere sostitutivo che il Governo pu esercitare nei confronti di Regioni, Province, Citt metropolitane e Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per lincolumit e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dellunit giuridica o dellunit economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. In tal caso, la legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del

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Cos S. Bartole, R. Bin, G. Falcon, R. Tosi, Diritto regionale, cit., p. 200. Cos, riassuntivamente, R. Bin, La funzione, cit., pp. 380-381. Si veda, in particolare, P. Bonetti, Lallocazione, cit. Per T. Martines, A. Ruggeri, C. Salazar, Lineamenti di diritto regionale, Milano, 2002, p. 248, tale previsione sarebbe tuttavia la prova che la funzione di indirizzo e coordinamento prevista solo ed eccezionalmente nel caso dalla medesima regolato.

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Fulvio Cortese principio di sussidiariet e del principio di leale collaborazione (art. 120, comma secondo)120. Indipendentemente dai problemi di coordinamento tra tale disposizione e quella di cui allart. 117, comma quinto, che allude comunque allesercizio di un potere sostitutivo in caso di inadempienza di Regioni ordinarie e speciali in sede di attuazione del diritto comunitario o di esecuzione degli obblighi internazionali, giova considerare che lelemento distintivo della disciplina di cui allart. 120 , ancora una volta, la predisposizione di un meccanismo operativo di tipo relazionale e procedimentale, che non sancisce a priori ambiti sostanziali di ingerenza ma che si limita a prefigurare quali principi debbano essere seguiti dal legislatore ordinario allorch disciplini le tecniche di attivazione e di messa in opera di un potere di sostituzione la cui giustiziabilit seguir i ritmi concreti che si sono gi esposti con riferimento allillustrazione dellart. 118, comma primo121.

8. Riflessioni finali sullautonomia speciale In conclusione non resta che sciogliere lenigma applicativo circa lan e il quomodo dellestensione dei nuovi principi al regime delle autonomie speciali122. In verit, come si visto, la lettera dellart. 10 della l. 3/01 non sembra lasciare adito ad alcun dubbio, poich in essa si trova laffermazione rinnovata del principio di specialit, sia come salvaguardia degli assetti definiti negli Statuti dautonomia, salva applicazione in melius delle nuove coordinate del Titolo V, sia come conseguente necessit di un opportuno e specifico adeguamento degli stessi, con rinvio a procedure future di conformazione. Si noti, in proposito, che la l. 131/2003, allart. 11 (comma primo), prevede semplicemente (ed icasticamente) che per le Regioni a statuto speciale e le
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Si vedano, in argomento, C. Mainardis, I poteri sostitutivi statali: una riforma costituzionale con (poche) luci e (molte) ombre, in Le Regioni, 2001, pp. 1357 ss., e S. Bartole, R. Bin, G. Falcon, R. Tosi, Diritto regionale, cit., pp. 215 ss. Cfr., in proposito, lart. 8 della l. 131/03 (Attuazione dellarticolo 120 della Costituzione sul potere sostitutivo), il quale, peraltro, prevede che i provvedimenti sostitutivi debbano essere proporzionati alle finalit perseguite, secondo un legame, quindi, tra sussidiariet e proporzionalit, che si gi segnalato. Cfr. a nota 38. V. a nota 4. Cfr. anche G.C. De Martin, Le autonomie locali nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome, dattiloscritto reperibile al seguente indirizzo: http://www.amministrazioneincammino.luiss.it.

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Competenze amministrative Province autonome di Trento e Bolzano resti fermo quanto previsto dai rispettivi statuti speciali e dalle relative norme di attuazione, nonch dallarticolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3, senza pertanto che da tale affermazione sia cos lecito dedurre qualcosa di aggiuntivo rispetto a ci che questultimo articolo gi contiene. In verit, per, un indice positivo di orientamento (anche se appena percettibile) pu essere, per cos dire, scoperto nella formulazione non del tutto chiara del comma secondo del cit. art. 11, il quale testualmente cos si esprime: Le Commissioni paritetiche previste dagli statuti delle Regioni a statuto speciale, in relazione alle ulteriori materie spettanti alla loro potest legislativa ai sensi dellart. 10 della legge costituzionale n.3 del 2001, possono proporre ladozione delle norme di attuazione per il trasferimento dei beni e delle risorse strumentali, finanziarie, umane e organizzative, occorrenti allesercizio delle ulteriori funzioni amministrative. Il riferimento ad ulteriori materie spettanti alla loro potest legislativa ai sensi dellart. 10 della legge costituzionale n.3 del 2001 e ad ulteriori funzioni amministrative potrebbe infatti rafforzare lopzione interpretativa a mente della quale lespressione forme di autonomia pi ampie rispetto a quelle gi attribuite contenuta sempre nellart. 10 cit. sia riferibile soltanto alle Regioni ed alle Province autonome, poich lesistenza di ulteriori materie e di ulteriori funzioni amministrative viene ricondotta dal legislatore direttamente allo stesso art. 10: questultimo difatti pu sortire un simile effetto soltanto laddove venga interpretato come ponte potenziale per un accrescimento positivo delle funzioni legislative e (parallelamente) delle relative funzioni amministrative delle autonomie speciali nella misura in cui le attribuzioni materiali del vigente art. 117 consentano un pi ampio esercizio della potest legislativa che i relativi statuti gi permettono. Da un lato quindi la cd. legge La Loggia sembra confermare che la nuova riforma del 2001 si applica solo alle autonomie speciali e non alle autonomie locali che gravitino nel loro spazio operativo, secondo un modello di favore unidirezionale per le prime ed ancora chiuso alle istanze di crescita repubblicana delle seconde; dallaltro la disposizione surriprodotta sembra sancire ancora che il sistema amministrativo interno alle autonomie speciali

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Fulvio Cortese resta regolato dai principi che ne caratterizzano il tradizionale assetto, in primis quello del parallelismo (non dinamico, ma statico)123. Occorre tuttavia rammentare che lart. 10 cit. afferma comunque il principio delladeguamento degli statuti124 e che il blocco transitorio allingresso della cultura giuridica della sussidiariet non pu essere concepito soltanto in logica difensiva e come un traguardo lontano. Anzi, si potrebbe anche sostenere che il concetto di adeguamento degli statuti imponga la predisposizione di meccanismi concertanti e relazionali sullo stesso piano della riforma costituzionale delle autonomie speciali, giacch, anche con riferimento alla disciplina espressa del caso in cui la Costituzione riformata gi prevede lattribuzione di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia (si veda lart. 116, comma terzo)125, si precisa che dette attribuzioni debbano coinvolgere necessariamente anche gli enti locali e debbano essere informate al metodo dellintesa.

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Esprimono sul punto i propri ragionevoli dubbi S. Bartole, R. Bin, G. Falcon, R. Tosi, Diritto regionale, cit., p. 178. Cfr. A. Ruggeri, Forma e sostanza delladeguamento degli statuti speciali alla riforma costituzionale del Titolo V (notazioni preliminari di ordine metodicoricostruttivo), in Le Regioni, 2003, pp. 357 ss. Sul punto si veda D. Galliani, Allinterno del Titolo V: le ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia di cui allart. 116.3 Cost. riguardano anche le Regioni a Statuto speciale?, ibid., pp. 419 ss.

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Dinamiche cooperative ed enti locali nellera post Titolo V


Ilenia Ruggiu
Sommario: 1. Le fonti della cooperazione tra disegno costituzionale e soft law 2. (segue) LIntesa tra Regioni speciali ed Autonomie Locali del 20 marzo 2003 3. Verso il consolidamento della cooperazione per organi? 4. La cooperazione degli Enti locali a livello nazionale 5. La cooperazione degli Enti locali a livello regionale 6. Le Regioni speciali di fronte ai nuovi scenari cooperativi

1. Le fonti della cooperazione tra disegno costituzionale e soft law. Il principio di leale collaborazione, affermato negli anni ottanta dalla Corte costituzionale per temperare la visione del separatismo garantista presente nella Costituzione del 1948, stato espressamente costituzionalizzato nel nuovo art. 120 u.c. Cost., che lo cita quale criterio che dovr governare lesercizio del potere sostitutivo da parte dello Stato nei confronti delle Regioni. Ma che il principio sia ricorrente nella riforma del Titolo V, seconda parte, della Costituzione emerge anche da altre disposizioni costituzionali, che tendono a coinvolgere Regioni ed Enti locali in diversi momenti decisionali. Si tratta dellart. 116 c. 2 Cost., che prevede lobbligo di sentire gli Enti locali per richiedere le forme ulteriori di autonomia previste da tale disposizione; dellart. 117 c. 8 Cost., che contempla la possibilit di istituire organi comuni interregionali; dellart. 123 c. 4 Cost., che prevede il Consiglio delle autonomie quale organo consultivo obbligatorio di consultazione tra Regione ed enti locali; e, infine, dellart. 11 della l. cost. 3/2001, che apre le porte alla presenza in Parlamento delle autonomie, sia regionali che locali, per il tramite della Commissione bicamerale per le questioni regionali integrata, appunto, da rappresentanti territoriali.

Ilenia Ruggiu ricercatrice di diritto costituzionale presso la Facolt di Giurisprudenza dellUniversit degli Studi di Cagliari e dottore di ricerca in Diritto comunitario e interno.

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Ilenia Ruggiu Aldil delle specifiche norme cooperative ricavabili dalle cinque disposizioni citate, vi sono altri dati che lasciano intuire che la cooperazione potrebbe divenire il fulcro delle dinamiche territoriali. Indirettamente, la stessa ripartizione delle competenze operata dallart. 117 Cost., che tiene in piedi quelle concorrenti e concepisce lesclusivit non in termini di netta separazione1, lascia prevedere che, a meno di non voler giurisdizionalizzare la ripartizione delle competenze, i momenti di cooperazione dovrebbero crescere. Si pensi, da ultimo, alla sent. 303/2003 della Corte costituzionale che, affidando allintesa la possibilit che la competenza, anche se residuale delle regioni, venga avocata dallo Stato, finisce per esaltare il ruolo delle Conferenze2 e degli istituti cooperativi3: se fino ad oggi gli impegni assunti nella Conferenza dal Governo statale hanno potuto assumere un rilievo formale tale da consentire alla Corte di invalidare la legge statale che li avesse eventualmente traditi (v. sent. 437/2001)4, oggi lintesa con la regione diviene condizione di legittimit della stessa legge statale. Daltra parte, ancor prima della riforma del Titolo V esisteva unampia giurisprudenza costituzionale che conferiva tutela al principio e lo stesso legislatore ordinario aveva tracciato diversi e importanti momenti cooperativi. A partire dalla l. 400/1988 che aveva legificato la Conferenza Stato-Regioni come organo permanente di rappresentanza regionale5, per seguire con la l. 142/90
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G. Falcon, Il nuovo Titolo V della Parte II della Costituzione, in Le Regioni, 1/2001, p. 3; R. Tosi, La legge costituzionale n. 3 del 2001: note sparse in tema di potest legislativa ed amministrativa, in Le Regioni, 6/2001, pp. 1233 ss.; R. Bin, Le potest legislative regionali dalla Bassanini ad oggi, in Le Regioni, 4/2001, pp. 613 ss. Sul punto A. Morrone, La Corte Costituzionale riscrive il Titolo V?, 8 ottobre 2003, in www.giurcost.org/decisioni/index.html. Per unanalisi complessiva alla sentenza v. E. dArpe, La Consulta censura le norme statali cedevoli ponendo in crisi il sistema: un nuovo aspetto della sentenza 303/2003, 13 ottobre 2003 in www.giurcost.org/decisioni/index.html; Q. Camerlengo, Dallamministrazione alla legge, seguendo il principio di sussidiariet. Riflessioni in merito alla sentenza n. 303 del 2003 della Corte costituzionale 13 ottobre 2003, in www.giurcost.org/decisioni/index.html. La Corte richiede che il possibile spostamento delle competenze sia oggetto di un accordo con la Regione interessata e a tal fine prescrive una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attivit concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese che devono essere condotte in base al principio di lealt. F. Cintioli, Le forme dellintesa e il controllo sulla leale collaborazione dopo la sentenza 303 del 2003, 31 ottobre 2003, in www.giurcost.org/decisioni/index.html. Sullevoluzione di tale organo v. A. Sandulli, La Conferenza Stato-Regioni e le sue prospettive, in Le Regioni 5/1995, pp. 837 ss.; P. Caretti, La Conferenza permanente

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Dinamiche cooperative ed enti locali che affidava alle Regioni il compito di elaborare ipotesi di partecipazione con gli Enti locali6, fino a toccare lapice con la l. 59/19977 e la normativa ad essa collegata, il principio in esame andato definendosi e assumendo varie forme fino a divenire un elemento del nostro regionalismo, da prima riferito ai soli rapporti Stato - Regioni (D.P.C.M. 12 ottobre 1983 e l. 400/1988 istitutivi della Conferenza Stato-Regioni; d.lgs. 418/1989 e d.lgs. 281/1997 che estendono i compiti di questultima) poi anche quelli Stato-Enti locali (D.P.C.M. 2 luglio 1996 che istituisce la Conferenza Stato-Citt e d.lgs. 281/1997 che istituisce la Conferenza Unificata) e, infine, Regioni - Enti locali (dalla l. 142/90 alla normativa regionale sul punto v. infra, allart. 123 Cost.). Rilevanti per completare il quadro sono il d.lgs. 112/988 cos come il d.lgs. 267/20009.

Stato - Regioni: novit e incertezze interpretative della disciplina di cui allart. 12 della l. 400/88, in Le Regioni 1996, pp. 330 ss.; A. Azzena, Conferenze StatoAutonomie territoriali, in Enc. Dir. III aggiornamento 1999, pp. 415 ss.; F. Pizzetti, Il sistema delle conferenze e la forma di Governo italiana, in Le Regioni, 3-4/2000, pp. 473 ss.; I. Ruggiu, La Conferenza Stato-Regioni: un istituto del federalismo sommerso in Le Regioni, 5/2000, pp. 853 ss.; I. Ruggiu, La Conferenza Stato Regioni nella XIII e XIV legislatura, in Le Regioni, 1/2003, pp. 195 ss. In particolare lart. 3, c. 6 l. 142/90, cos statuisce: le regioni definiscono forme e modi della partecipazione degli enti locali alla formazione dei piani e programmi regionali e degli altri provvedimenti della regione. Tra le disposizioni fondative di momenti di cooperazione si segnalano, oltre gli art. 6, 7 e 9 che si riferiscono al sistema conferenze, lart. 4, c. 1, dove compare un nesso, sia pure debole, tra il conferimento di funzioni agli enti locali e la presenza di organi rappresentativi delle autonomie locali: Nelle materie di cui all'articolo 117 della Costituzione, le regioni, in conformit ai singoli ordinamenti regionali, conferiscono alle province, ai comuni e agli altri enti locali tutte le funzioni che non richiedono l'unitario esercizio a livello regionale. Al conferimento delle funzioni le regioni provvedono sentite le rappresentanze degli enti locali. Possono altres essere ascoltati anche gli organi rappresentativi delle autonomie locali ove costituiti dalle leggi regionali (corsivo aggiunto). In particolare lart. 3, c. 5, cos statuisce: le regioni, nellambito della propria autonomia legislativa, prevedono strumenti e procedure di raccordo e concertazione, anche permanenti, che siano luogo a forme di cooperazione strutturali e funzionali al fine di consentire la collaborazione e lazione coordinata fra Regioni ed enti locali nellambito delle rispettive competenze. In particolare lart. 4, cc. 4 e 5, cos statuisce: 4. La legge regionale indica i principi della cooperazione dei comuni e delle province tra loro e con la regione, al fine di realizzare un efficiente sistema delle autonomie locali al servizio dello sviluppo economico, sociale e civile. 5. Le regioni, nell'ambito della propria autonomia legislativa, prevedono strumenti e procedure di raccordo e concertazione, anche permanenti, che diano luogo a forme di cooperazione strutturali e funzionali, al fine di consentire la collaborazione e l'azione coordinata fra regioni ed enti locali nell'ambito delle rispettive competenze.

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Ilenia Ruggiu La presenza del momento cooperativo, come vedremo, significativa anche a livello regionale, come dimostra labbondanza di fonti, anche precedenti la riforma del Titolo V, che prevedono raccordi con gli enti locali (v. infra, par. 5). Se quello sommariamente descritto pu dirsi lattuale disegno normativo che dovrebbe fare da cornice alle evoluzioni del regionalismo, non va dimenticato laltro volto della cooperazione che ruota intorno ad accordi di natura informale interterritoriali o tra Stato e Regioni, capaci di condizionare in modo significativo i rapporti tra livelli di governo, pur se privi di carattere vincolante. Le Conferenze Stato - Regioni e Unificata sono sicuramente tra i principali produttori di tali atti. Si tratta di accordi, intese istituzionali, documenti interregionali, patti, gentlemens agreements che si affiancano alla normale attivit di partecipazione delle Conferenze ai procedimenti normativi del Governo. Tra essi si segnalano laccordo Stato - Regioni sancito l'8 agosto 2001 in materia di sanit, con cui si proceduto ad una ripartizione dei fondi tra regioni. La forza cogente di tale documento stata riconosciuta anche da una legge: lart. 1 della l. 405/2002, infatti, in riferimento al Patto di stabilit interno, cos statuisce: l'ammontare delle spese per l'assistenza sanitaria resta regolato sino al 2004 nei termini stabiliti dall'accordo Stato - Regioni sancito l'8 agosto 2001 dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome10. Tale fenomeno di legificazione di accordi siglati nel circuito conferenze presente, peraltro, anche in leggi regionali11 a riprova di una generale tendenza a vederli come momenti normativi cogenti.

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Su come tale rinvio conferisca allaccordo un valore legislativo, creando una nuova tipologia di fonti atipiche v. I. Ruggiu, La Conferenza Stato Regioni nella XIII e XIV legislatura,cit., p. 205. La l.r. 30/1998 (Basilicata), Recepimento del protocollo d'intesa governo-regione Basilicata adottato dalla Conferenza permanente per i rapporti fra stato, le regioni e le province autonome il 18.12.1997. delibera repertorio n. 382 allart. 1 cos statuisce: La Regione Basilicata recepisce e fa propri i contenuti e le disposizioni della delibera adottata il 18.12.97 dalla Conferenza Permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome di Trento e di Bolzano con repertorio atti conferenza n. 382, di adozione del protocollo d'intesa relativo alla Regione Basilicata ad oggetto il Progetto Sanitario di gestione in forma sperimentale integrata di servizi di prevenzione, ricerca, cura e riabilitazione in campo oncologico nello stabilimento ospedaliero di Rionero in Vulture tra il Centro di Riferimento Oncologico della Regione Basilicata e l'Istituto Nazionale Tumori di Milano, progetto gi approvato dalla Conferenza Stato-Regioni il 13 febbraio 1997, con atto repertorio n. 228 e allart. 3 Le norme della L.R. 8.7.97 n. 32 contrastanti con il protocollo d'intesa di cui sopra devono ritenersi abrogate (corsivo aggiunto).

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Dinamiche cooperative ed enti locali Tra i gentlemens agreements, emblema delle dinamiche cooperative, si pensi, ancora, allIntesa istituzionale tra Stato, Regioni ed enti locali siglata in Conferenza Unificata il 20 giugno 200212, contenente un patto di collaborazione tra Regioni e governo in ordine allattuazione del Titolo V. Con tale documento stata sottoscritta una vera e propria pace istituzionale tra Stato e territori e si posta la cooperazione a fondamento delle dinamiche post Titolo V. Tale documento ha dimostrato la sua forza quando nel dibattito intorno alla finanziaria 2003 stato pi volte citato di fronte ai tentativi del Governo di procedere ai tagli alle Regioni ignorando le loro posizioni13. Lappello al documento e le resistenze regionali hanno portato il Governo a una retromarcia nel senso di dirottare i tagli su altri capitoli14. A seguito delle proteste regionali, inoltre, il Governo si impegnato a recuperare 4 mila milioni di euro per le regioni, pur subordinandone lerogazione al raggiungimento di precisi obiettivi di bilancio15. Tuttavia, a fronte di episodi in linea con il clima cooperativo che ha caratterizzato gli anni novanta, altre vicende occorse nella XIVa Legislatura hanno, viceversa, rivelato momenti di forte tensione tra governo e mondo delle autonomie, che portano ad interrogarsi se il quadro ordinamentale descritto sia destinato a consolidarsi o stia, invece, correndo seri rischi16. Dai rapporti Governo - Conferenze emergono indizi significativi sul punto.
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LAccordo rubricato Intesa interistituzionale tra Stato, regioni ed enti locali, ai sensi dellart. 9, comma 2, lettera c), del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281 stato pubblicato in G.U. 9 luglio 2002, n. 159. Per una ricostruzione della vicenda v. Biasotti critica Tremonti: non ci d autonomia, in Il Corriere della Sera, 26 settembre 2002, 6; Manovra: le regioni insorgono contro i tagli, ibidem, 1; Finanziaria, il governo fa un passo verso le regioni, in Il Corriere della Sera, 27 settembre 2002, 3; Finanziaria, le regioni rompono con il governo, in Il Corriere della Sera, 8 novembre 2002, 5; Finanziaria: regioni in rivolta, ibidem 1; Finanziaria, le regioni fanno i conti. Dallo Stato 4 mila milioni di euro in meno, in Il Corriere della Sera, 14 novembre 2002, p. 13. Si preferito penalizzare i ministeri dellistruzione e della sanit. V. dichiarazioni di Berlusconi volte a motivare lattribuzione del miliardo e mezzo di euro derivanti dalla tassa sulle sigarette interamente alle regioni: non possiamo giocarci il rapporto con i governatori che sono soprattutto nostri in E il Cavaliere zitt la ribelle Letizia, quei fondi li dar ai governatori, in La Repubblica, 16 novembre 2002, p. 9. Finanziaria, le regioni fanno i conti. Dallo Stato 4 mila milioni di euro in meno, in Il Corriere della Sera, 14 novembre 2002, p. 13. Daltra parte la stessa intesa interistituzionale del 20 giugno 2002 pu essere letta proprio come una prova che qualcosa cominciava gi ad alterarsi: perch, se no, la necessit di ribadire il rispetto del vincolo cooperativo?

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Ilenia Ruggiu Se nel corso della XIIIa Legislatura tutti i pareri della Conferenza Stato Regioni acquisivano di fatto una portata vincolante, come dimostra tra laltro lintero processo di attuazione della l. 59/9717, lattuale legislatura ha tentato pi volte di scavalcarli. Cos, se lapprovazione della c.d. legge La Loggia (l. 131/2003) ha dimostrato ancora una certa tenuta del sistema dei pareri, tanto che il testo stato il frutto di unampia concertazione iniziata in sede di Conferenza Unificata nel dicembre 2001 e conclusasi soltanto il 6 giugno 2002, nellambito della quale il testo stato esaminato in ben quattro distinte versioni, lapprovazione di altri atti normativi del Governo avvenuta con progressivi e sempre pi frequenti tentativi di saltare le posizioni territoriali. Si pensi alla c.d. bozza di Lorenzago istitutiva del Senato federale, che il Governo pur con le riserve manifestate dallintero mondo delle autonomie in sede di Conferenza Unificata, ha presentato ugualmente in Senato il 17 ottobre 2003 come disegno di legge costituzionale (AS. 2544)18 , riservando ad un futuro le trattative con le regioni. A parte questo strappo nel modo di procedere, il contenuto del disegno di legge costituzionale sul Senato federale segna un trend opposto rispetto a quello della riforma del Titolo V. E vero che neanche questa aveva risolto la questione dellistituzione di un organo cooperativo, ma quanto meno nella previsione dellart. 11, la l. cost. 3/2001 pareva aver recepito alcuni punti fermi ormai condivisi dallo stesso versante regionale: la selezione di rappresentanti dal contesto regionale e laggravio procedurale in caso di parere difforme. Viceversa lelezione dei membri delleventuale Senato federale prevista con il meccanismo del suffragio universale diretto, con la chiara, ma altrettanto contraddittoria intenzione, esplicitata nella stessa relazione di accompagnamento, di favorire il trascinamento della maggioranza del Senato con quella della Camera. Si tratta, com noto, di un meccanismo che non garantisce assolutamente la rappresentativit degli interessi territoriali19. Se a questo aggiungiamo le funzioni svolte dallorgano ci troviamo evidentemente di fronte ad un passo indietro nella costruzione di una rappresentanza territoriale efficace. Di recente alcune proposte avanzate dalle regioni hanno trovato
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F. Pizzetti, Il sistema delle conferenze e la forma di Governo italiana, in Le Regioni, cit. pp. 473 ss. Testo integrale rinvenibile nel sito www.senato.it. F. Palermo, La Seconda camera federale nelle proposte di riforma. Analisi, valutazioni, conclusioni, in Rass. Parl., 2/1997, pp. 416 e ss.

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Dinamiche cooperative ed enti locali recepimento in emendamenti che il Ministro Bossi ha presentato al d.d.l. costituzionale in esame e che sono stati discussi nel vertice di maggioranza del 19 novembre 200320. Gli emendamenti prevedono di conferire al Senato federale anche la competenza sulla legge finanziaria e sul bilancio21 e di cambiarne la criticata composizione. Questa dovrebbe essere integrata, con la partecipazione diretta degli enti territoriali, nelle persone dei Presidenti regionali, sulla scorta del modello Bundesrat tedesco22. Per favorire legami pi stretti con i territori, inoltre, si proposta la contestualit delle elezioni del Senato e dei Consigli regionali. Tali correttivi sembrerebbero segnare un ripensamento rispetto alla posizione iniziale del Governo, ispirata ad un forte decisionismo, ed una riaffermazione dellinevitabilit di concordare le decisioni con il mondo delle autonomie. Nel contempo proprio le pressioni fatte nel vertice di maggioranza citato dal ministro Bossi, affinch il pacchetto di riforme sulla devolution e sul federalismo venga approvato entro il 31 gennaio 2003 in Senato, continuano a dimostrare una scarsa attenzione alle dinamiche consultive con le Conferenze23. E daltra parte indubbio che, sia pure con parziali recuperi delle logiche cooperative, gli attuali rapporti centro - periferia procedono pi per strappi che per concertazione, determinando, piuttosto, un incremento della cooperazione interna al mondo delle autonomie in contrapposizione con il governo. Accanto alle innumerevoli tensioni legate allapprovazione della finanziaria 200324, un ulteriore esempio che rivela lincrinarsi dello spirito cooperativo tra centro e periferia costituito dalla decisione governativa, qualificata come un vero e proprio blitz, di istituire il deposito delle scorie nucleari presso il comune di Scanzano della Regione Basilicata, senza procedere alla sua previa consultazione25. Lemanazione, il 4 novembre 2003, del decreto legge 314
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Riforme, il centrodestra si prepara al dialogo con lUlivo, in Il Corriere della Sera, 20 novembre 2003, p. 17. Il Senato federale voter il bilancio. Oggi il s del Consiglio dei Ministri, in Il Sole 24ore, 20 novembre 2003, p. 12. Vediamo se il testo blindato. Ulivo e Prc pronti al confronto, in La Repubblica, 20 novembre 2003, p. 23. Bossi: riforme entro il 31 gennaio. Ma An e Udc hanno ancora dubbi, in La Repubblica, 20 novembre 2003, p. 23. I. Ruggiu, La Conferenza Stato Regioni nella XIII e XIV legislatura, cit., pp. 242 ss. Per la ricostruzione della vicenda v. Nucleare: governo decide deposito scorie in Basilicata/riepilogo, Comunicato stampa Adnkronos, del 13 novembre 2003, in www.regioni.it.

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Ilenia Ruggiu recante disposizioni urgenti per la raccolta, lo smaltimento e lo stoccaggio, in condizioni di massima sicurezza, dei rifiuti radioattivi ha visto compattarsi intorno allente locale, dapprima la Regione Basilicata26 e quindi tutte le altre Regioni. Queste hanno programmato una sessione straordinaria della Conferenza dei Presidenti delle Regioni27 per contrastare la linea governativa, criticando aspramente lo strappo al principio di leale collaborazione determinato dal metodo decisionale seguito, che ha ignorato la fase consultiva28. Anche in questo caso le reazioni hanno spinto il Governo a far marcia indietro, sospendendo, sia pure momentaneamente, loperativit del decreto legge29, ma hanno segnato un altro vulnus al tessuto cooperativo e al reciproco clima di fiducia costruito negli anni. E noto che da sempre, anche negli ordinamenti pi rodati, il clima cooperativo pu essere inficiato da contingenze politiche, quali una differenza tra maggioranze statali o regionali o eccessi centralistici del governo, senza che ci metta irrimediabilmente in crisi la tenuta complessiva del sistema, e tuttavia gli episodi italiani aprono la riflessione sulla necessit di maggiori coperture giuridiche alla cooperazione. In linea generale possibile, concludere, osservando che le dinamiche cooperative registrano allo stato attuale il seguente orientamento: quelle tra governo ed enti territoriali risultano in parziale crisi. Sebbene, infatti, la rottura delle regole della cooperazione abbia spesso costretto il governo a tornare sui suoi passi e a rimodulare le decisioni adottate unilateralmente, i momenti di tensione sono stati frequenti e ripetuti. Viceversa sul fronte dei rapporti Regioni ed Enti locali sembra continuare quel processo di consolidamento che stato aperto dalle Conferenze Regioni-Enti locali, sviluppatesi nel corso degli anni novanta, e ribadito dallart. 123, u.c. Cost. A riprova di quanto detto si di
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La Regione non si arrende: dopo le strade si va al blocco di dighe e pozzi di petrolio, in Il Corriere della Sera, 21 novembre 2003, p. 17. Convocata per il 26 novembre 2003, in La rivolta non si ferma. Alleanza con altre regioni, in La Repubblica, 21 novembre 2003, p. 24. Nucleare: Bubbico ringrazia Conferenza regioni per sostegno, Comunicato stampa Adnkronos, del 13 novembre 2003 dove si legge. La Conferenza ha criticato la decisione unilaterale del governo assunta senza il coinvolgimento della regione interessata cos come previsto dall'ordinanza di Berlusconi del marzo scorso, in www.regioni.it. Il governo congela le scorie, in La Repubblica, 21 novembre 2003, 24; Scorie nucleari, il governo frena su Scanzano, in Il Corriere della Sera, 21 novembre 2003, p. 17.

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Dinamiche cooperative ed enti locali recente assistito ad un momento cooperativo che ha coinvolto le autonomie speciali.

2. (segue ) LIntesa tra Regioni speciali ed Autonomie Locali del 20 marzo 2003 Uno degli ultimi documenti evocativi dellimportanza della cooperazione tra autonomie nei futuri assetti del regionalismo lIntesa interistituzionale siglata a Cagliari il 20 marzo 2003 tra i Presidenti delle Regioni speciali, i Presidenti delle Province autonome di Trento e Bolzano e i Presidenti delle Associazioni degli Enti locali di tali Regioni. Si tratta del primo documento in assoluto che ha visto protagonista il mondo delle autonomie speciali e che ha affrontato, nello specifico, le problematiche che queste dovranno risolvere alla luce della riforma del Titolo V Cost. I contraenti citano come riferimento normativo dellIntesa lart. 9 c. 2 lett. c) del d.lgs. 281/1997, il quale prevede che la Conferenza Unificata promuove e sancisce accordi tra governo, regioni, province, comuni e comunit montane, al fine di coordinare lesercizio unitario delle rispettive competenze e svolgere in collaborazione attivit di interesse comune, ma, rispetto a tale pretesa copertura normativa, il documento in esame presenta forti tratti di peculiarit. Innanzitutto lintesa ha avuto luogo tra un gruppo di autonomie, quelle speciali, e non tra tutti i soggetti richiamati dallart. 9 e, soprattutto, si realizzata al di fuori del circuito delle conferenze. La stessa sede in cui stata stipulata, il capoluogo della Regione Sardegna piuttosto che la Conferenza Unificata, rivela una volont di muoversi autonomamente rispetto a tale luogo istituzionale30. Lepisodio costituisce probabilmente un primo saggio di quegli scenari di federalismo differenziale cui ha aperto le porte il Titolo V attraverso la possibilit di costruire asimmetricamente, sul modello spagnolo, alcuni tratti competenziali, e, indirettamente, anche organizzativi del nostro regionalismo, favorendo il raggruppamento settoriale di gruppi di Regioni di volta in volta portatrici di interessi o esigenze particolari (art. 117 c. 8, v. infra).
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Daltra parte esigenze di specificazione possono essere ben giustificate se si pensa che lAccordo interistituzionale del 20 giugno 2002, a cui lIntesa del 20 marzo si richiama, e che segna un momento programmatico fondamentale per affrontare le questioni aperte dal Titolo V, non aveva minimamente affrontato la posizione delle Regioni speciali.

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Ilenia Ruggiu Certo ci non significa un superamento dellattuale modello di rappresentanza unitaria centrale di tutte le autonomie che trova la sua estrinsecazione nel circuito conferenze, ma lascia intuire una possibilit di circuiti cooperativi paralleli. La stessa volont delle autonomie speciali di istituire un tavolo permanente per il perseguimento degli obiettivi dellIntesa (v. infra) ne d prova. Diverso rispetto allart. 9 del d. lgs. 281/1997 anche il contenuto dellIntesa che appare andare oltre la mera finalit di coordinare lesercizio unitario delle competenze o di svolgere in collaborazione attivit di interesse comune, affrontando, sia pure in termini programmatici, questioni connesse alla stessa forma di governo regionale. Sotto il profilo strutturale lIntesa si presenta articolata in due parti: un Accordo di natura generale articolato in una serie di punti programmatici con i quali le cinque Regioni e le due Province autonome di Trento e Bolzano si impegnano, attraverso diverse iniziative, a valorizzare la posizione dei rispettivi Enti locali e unIntesa specifica, contenente la proposta di aggiungere un quarto comma allart. 10 dellallora d.d.l. La Loggia di attuazione del Titolo V, oggi l. 131/2003. Tra i contenuti della prima parte dellIntesa (Accordo programmatico), si segnala, in primo luogo, listituzione di un tavolo permanente tra Regioni speciali ed Enti locali. Tale sede chiamata a farsi interprete di una specifica politica di attuazione costituzionale delle autonomie locali negli ordinamenti speciali e a provvedere al monitoraggio delle dinamiche legislative e concertative che si instaureranno tra Regioni speciali e loro Enti locali (punti 1, 2, 3 dellAccordo). Anche questo obiettivo si inserisce nella sopra richiamata tendenza alla proliferazione dei luoghi istituzionali di cooperazione in parallelo rispetto allattuale circuito delle conferenze. Tra gli altri obiettivi dellAccordo, si segnalano lequiordinamento degli Enti locali; il rispetto della centralit della funzione amministrativa assegnata ai comuni dallart. 118; il potenziamento delle forme associative intercomunali quale espressione diretta della sussidiariet strettamente congiunta con ladeguatezza; lestensione dellapplicazione dellart. 119 anche agli Enti locali delle Regioni speciali; il superamento del sistema dei controlli preventivi esterni sugli atti degli Enti locali attraverso forme di autocontrollo.

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Dinamiche cooperative ed enti locali Particolarmente degno di nota il punto 6 dellAccordo in cui ci si impegna allelaborazione concertata di proposte di leggi statutarie regionali previste dalla l. cost. 2/2001 con specifico riguardo alle forme di partecipazione delle Autonomie locali nellambito della nuova forma di governo regionale o provinciale. Da tali affermazioni sembra che il versante degli organi cooperativi diventi uno degli imprescindibili punti programmatici nella costruzione degli ordinamenti regionali speciali. Il futuro del regionalismo speciale, dunque, sembra abbandonare la visione regionocentrica per condividere il principio della pari dignit istituzionale degli Enti locali e del loro coinvolgimento nei processi decisionali regionali, con evidenti riverberi sulla forma di governo. La seconda parte dellIntesa (Intesa specifica) aveva un fine pi immediato, peraltro non realizzatosi, mirando ad introdurre un emendamento allallora D.d.l. La Loggia che estendesse agli Enti locali quelle forme pi ampie di autonomia che lart. 10 della l. cost. 3/2001 riconosce alle Regioni speciali31. Si trattava di un emendamento che potremmo qualificare di interpretazione autentica. Come emerge, infatti, dallo stesso Accordo programmatico, tra gli obiettivi dei contraenti vi quello di assicurare linterpretazione corretta del citato art. 10. A tal fine le parti suggerivano che la disposizione dovesse essere letta in via logica e sistemica nel senso di una estensione e un rafforzamento delle prerogative e dei poteri delle autonomie locali nelle Regioni speciali. Tale interpretazione sistematica, che aveva assunto forma concreta nellemendamento citato, serviva a risolvere una situazione di incertezza sullesatta posizione degli Enti locali nelle Regioni speciali. La precisazione si resa necessaria per fugare tutti i dubbi aperti dalla clausola di favore contenuta nellart. 10 della l. cost. 3/2001. Considerando, infatti, che la l. cost. 2/199332
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Il testo dellemendamento cos statuiva: 4. Le forme di autonomia pi ampie riconosciute a Comuni, Province e Citt metropolitane dalla legge costituzionale 3/2001 si applicano, ai sensi dellart. 10 della stessa legge costituzionale, anche agli Enti locali ricompresi nellambito delle Regioni a Statuto Speciale e delle Province autonome di Trento e Bolzano, che vi danno attuazione, per quanto di loro competenza ed in base ai rispettivi Statuti, in sintonia con i principi sanciti dallart. 5 e dal Titolo V della Costituzione e del principio di leale collaborazione (corsivo aggiunto). La l. cost. 2/1993 attribuiva alle regioni speciali la competenza esclusiva nella materia ordinamento degli enti locali con lintento che le Regioni speciali si atteggiassero ad avanguardie nella promozione delle autonomie locali. Ma con tale legge si assistito ad una sorta di regionalizzazione del sistema delle autonomie locali speciali. Le Regioni speciali, infatti, hanno su pi fronti gestito in modo centralista la materia insistendo maggiormente sul meccanismo dei controlli piuttosto

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Ilenia Ruggiu attribuiva alle Regioni speciali la potest esclusiva in materia di ordinamento degli Enti locali e considerando che le Regioni speciali possono soltanto guadagnare dalle modifiche del Titolo V e mai perdere porzioni di competenze (art. 10 l. cost. 3/2001), poteva sorgere un conflitto sullestensibilit del rafforzamento degli Enti locali anche allinterno delle Regioni speciali. In tale materia, infatti, il Titolo V sottrae sicuramente pezzi di competenza alle Regioni speciali, svuotando la visione regionecentrica che voleva la regione in posizione sovraordinata rispetto agli Enti locali e dominus del loro assetto. In tale contesto lIntesa mira ad assicurare agli Enti locali speciali quanto meno gli stessi diritti e prerogative di quelli delle Regioni ordinarie. Probabilmente per arrivare a simile conclusione sarebbe bastato lart. 5 della Costituzione o pi semplicemente la giurisprudenza costituzionale prodotta, ancor prima dellentrata in vigore del Titolo V, sulla posizione degli Enti locali nelle Regioni speciali (v. infra), ma ad ogni modo lIntesa in esame non pu che essere salutata positivamente, segnando un momento di concordia istituzionale che, aldil del mancato recepimento dellemendamento suggerito, sicuramente render la vita pi facile agli Enti locali speciali33. Nonostante il documento in esame segni un mero momento programmatico dagli esiti incerti, visto che lassunzione degli impegni sopra descritti potrebbe anche non venir tradotta in pratica, lIntesa acquista comunque un significato istituzionale degno di nota. In primo luogo essa dimostra limportanza del momento cooperativo nella chiarificazione del contenuto reale delle competenze costituzionalmente attribuite, importanza ormai nota in tutti gli ordinamenti regionali o federali, dallItalia, alla Spagna, al Regno Unito. In secondo luogo, la concordia venutasi a creare intorno al significato dellart. 10 l. cost. 3/2000 evita che arbitro della questione divenga la Corte

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che su formule cooperative e trattenendo a s funzioni amministrative. Fanno eccezione a tale trend la Valle dAosta che ha da subito fatto proprio il principio di sussidiariet e il Trentino - Alto Adige che ha rafforzato le capacit di autogoverno dei comuni in consorzio. Per inciso, intuitivo osservare come ci troviamo di fronte ad uno dei tanti paradossi della specialit, con le autonomie locali speciali che devono rincorrere quelle ordinarie ed ottenere dalle rispettive Regioni una chiarificazione e una promessa circa la loro futura posizione.

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Dinamiche cooperative ed enti locali costituzionale. E pur vero che le Regioni speciali non avevano poi tanta scelta in 48/200336, la Corte quanto gi con le sentenze 83/9734, 536/200235 e costituzionale si era pronunciata per contenere il significato della potest esclusiva di tali Regioni in materia di Enti locali, precisando che lart. 5 Cost. imponeva uninterpretazione di tale potest esclusiva tale da non comprimere lautonomia degli Enti locali, ma altrettanto vero che senza questo patto di mutuo rispetto gli Enti locali avrebbero probabilmente dovuto faticare molto di pi per ottenere unestensione delle prerogative del Titolo V.
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Dove si legge: Pur ammettendosi che la legge provinciale 10/1990 costituisca esercizio di potest legislativa esclusiva, dovrebbe pur sempre trovare applicazione il limite dei principi generali dell'ordinamento giuridico (art. 4 dello Statuto), tra i quali rientra certamente quello del rispetto delle attribuzioni degli enti locali e in particolare dei Comuni La circostanza che, secondo lo statuto della Regione Trentino - Alto Adige, le Province autonome sono titolari di potest esclusiva in materia di urbanistica e di piani regolatori, di viabilit, di comunicazioni e di trasporti non vuol dire che le Province stesse siano totalmente libere di scegliere se e in quale misura attribuire funzioni agli enti infraprovinciali nelle anzidette materie. Lo stesso statuto della Regione Trentino-Alto Adige attribuisce alla Regione competenza esclusiva in materia di ordinamento degli enti locali (art. 4, n. 3, come modificato dalla legge costituzionale n. 2 del 1993), e, anche se nulla detto circa i caratteri ai quali tale ordinamento deve essere informato, certo che anch'esso, proprio in virt dell'art. 5 della Costituzione, non pu non corrispondere all'istanza costituzionale di garanzia delle autonomie locali Si pu anzi dire che proprio l'art. 5 della Costituzione, col suo impegnare la Repubblica, e anche quindi le Regioni ad autonomia speciale, a riconoscere e a promuovere le autonomie, costituisce l'implicito fondamento interpretativo delle diverse disposizioni statutarie che assegnano funzioni alla Regione e alle Province autonome e consente di affermare, per quanto concerne la prima, che l dove l'art. 4, n. 3, dello statuto parla di "ordinamento degli enti locali" presuppone in realt la posizione di autonomia degli stessi, anche nei suoi riflessi organizzativi, che le leggi regionali possono bens regolare, ma non mai comprimere fino a negarla (corsivo aggiunto). Dove si legge: La previsione per cui il nuovo regime stabilito dalla riforma si applica anche alle Regioni a statuto speciale ove sia pi favorevole allautonomia regionale (art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001) non implica che, ove una materia attribuita dallo statuto speciale alla potest regionale interferisca in tutto o in parte con un ambito ora spettante in forza del secondo comma dell'art. 117 della Costituzione alla potest esclusiva statale, la regione speciale possa disciplinare la materia (o la parte di materia) riservata allo Stato senza dovere osservare i limiti statutari imposti alla competenza primaria delle Regioni, tra cui quelli derivanti dallosservanza degli obblighi internazionali e delle norme fondamentali delle riforme economico - sociali. Dove si legge: Le Regioni a statuto speciale godevano gi (in particolare dopo la riforma degli statuti recata dalla legge cost. 23 settembre 1993, n. 2) di una competenza primaria in materia di ordinamento degli enti locali del proprio territorio Tale competenza, attribuita alle Regioni differenziate, non intaccata dalla riforma del titolo V, parte II, della Costituzione, ma sopravvive, quanto meno, nello stesso ambito e negli stessi limiti definiti dagli statuti.

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Ilenia Ruggiu Il fatto che si sia addivenuti a tale intesa segna sicuramente un punto fermo che difficilmente potr essere rinnegato. Le Regioni speciali che hanno oggi assunto limpegno di potenziare le sedi concertative interne ad ogni singola regione ed aprire le istituzioni regionali agli Enti locali, incontreranno difficolt a rinnegare quanto promesso. Per quanto tali documenti non abbiano un valore giuridico vincolante, e contengano linee progettuali, gli stessi assumono spesso, come visto, una forza cogente. Dopo aver descritto alcune varianti, formali e informali, della cooperazione e aver richiamato i rischi che questa corre nei rapporti con il governo centrale, appare opportuno interrogarsi verso quali orizzonti, aldil delle singole realt episodiche, essa si diriga.

3. Verso il consolidamento della cooperazione per organi? Senza voler trascurare limportanza di forme di cooperazione per procedimenti, va osservato che la cooperazione per organi risulta essere, almeno in linea di principio, caratterizzata da una maggiore forza. Con tutte le variabili dovute a come si costruisce giuridicamente lorgano di raccordo e alla capacit di questo di incidere concretamente sulle decisioni, il solo fatto della istituzionalizzazione di una sede permanente tende a fare della cooperazione un elemento stabile e costante delle dinamiche decisionali. Non un caso, daltra parte, che listituzione di un organo permanente segni, in genere, una fase di maturazione del clima cooperativo tra livelli di governo37. La stessa evoluzione normativa del principio di leale collaborazione in Italia rivela che a fronte di una prima fase di netta prevalenza di norme che prevedevano intese o pareri, coinvolgendo i diversi livelli di governo nellambito di specifici procedimenti, si passati allistituzione di sedi cooperative preposte stabilmente al disimpegno di procedure consultive. Si pensi soltanto al d. lgs. 281/1997 e alla previsione del sistema Conferenze Regioni Enti locali ad opera della normativa regionale, che rivelano la preferenza per una traduzione istituzionale del principio in esame. Stanti questi scenari di fondamentale importanza dare risposta ai principali dubbi che sorgono allatto di costituire un organo di raccordo tanto a livello
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R. Bifulco, La cooperazione nello Stato unitario composto, Padova, 1995.

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Dinamiche cooperative ed enti locali nazionale che regionale. Tali dubbi riguardano il dove, ovvero il luogo istituzionale pi idoneo ad allocare la rappresentanza territoriale a livello nazionale (circuito parlamentare, governativo o autonomo) e regionale (giunta, consiglio regionale, organo autonomo); il chi, ovvero quali siano i soggetti chiamati a comporre lorgano cooperativo nazionale o regionale38; il come costruire lorgano, ovvero che tipo di poteri conferirgli (consultivi o decisionali, con o senza facolt di veto). Procedendo allesame dello stato della cooperazione in Italia va precisato che la cooperazione per atti non certo scomparsa dal nostro ordinamento, ma sopravvive prevalentemente in tutti i rapporti bilaterali, sia tra Stato e singole Regioni che tra Regioni ed Enti locali. Nelle diverse Regioni, per esempio, gli Enti locali vengono consultati per listituzione di parchi regionali o per ladozione di determinati atti regionali che incidono sul singolo ente locale. Si tratta di formule cooperative sicuramente efficaci e mirate alla risoluzione di casi concreti, ma quando si tratta di decisioni incidenti sullintero assetto delle autonomie locali il modello organico che si rivela vincente. La stessa riforma del Titolo V, nelle parti in cui si riferisce a forme concrete di cooperazione lo fa, quasi sempre, prevedendo la presenza di organi: gli organi comuni di cui allart. 117 c. 8 Cost., il Consiglio delle autonomie di cui allart. 123 c. 4 Cost., la Commissione bicamerale integrata di cui allart. 11, l. cost. 3/2001. La disposizione che parla di non meglio precisati organi comuni tra Regioni istituibili per assicurare il migliore esercizio delle loro funzioni inaugura una nuova variante del principio di leale cooperazione. Fino ad oggi, infatti, la cooperazione interregionale aveva avuto esclusivamente luogo nella forma di accordi o intese; anzi fino a non poco tempo fa, la stessa idea che le Regioni si muovessero in modo autonomo rispetto alla Conferenza Stato - Regioni veniva vista negativamente. Si pensi al c.d. Patto per il Nord, unintesa siglata a Genova il 9 giugno 2000 con cui Friuli, Liguria, Lombardia e Piemonte, si accordarono per ridisegnare la mappa degli aiuti di stato cedendosi quote di popolazione. Ebbene di fronte allidea delle quattro Regioni di istituzionalizzare la loro cooperazione creando un organo comune, gli operatori politici, sia di parte nazionale (lallora
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A tal proposito si tratter di accertare se si debba preferire una rappresentanza omogenea (solo Regioni) o mista (Regioni ed enti locali) e, inoltre, se i membri debbano essere estratti dagli esecutivi o viceversa dai consigli comunali o regionali. Per le autonomie locali vi poi il problema del ruolo da conferire alle Associazioni rappresentative.

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Ilenia Ruggiu Ministro per le questioni regionali Maccanico) che regionale (il Presidente della Campania Bassolino) insorsero, parlando di attentato al sistema conferenze, deriva istituzionale, rottura della cooperazione39. Laddove dovesse prendere corpo lobiettivo fissato nei punti 1, 2 e 3 dellIntesa del 20 marzo 2003, forse lorgano permanente tra le Regioni speciali e le rispettive autonomie potrebbe essere considerato proprio la prima traduzione pratica dellart. 117 c. 8 Cost. Sono diverse le riflessioni che emergono guardando ai possibili scenari aperti da tale disposizione: si pensi, ancora una volta, alla concorrenzialit di tali organi comuni interregionali rispetto al tradizionale circuito conferenze che raggruppa lintero mondo regionale; ma si pensi anche a come dentro tale disposizione potrebbe trovare copertura un ipotetico Parlamento Padano o comunque un organo che si faccia portatore di interessi settoriali delle Regioni, contrappositivi rispetto a quelli di altre. Tali scenari introducono unaltra problematica connessa alle nuove possibilit cooperative: quella della loro eccessiva frammentazione. Come meglio approfondiremo in sede di conclusioni, la proliferazione delle sedi e delle occasioni concertative aperta dal Titolo V e dalla normativa che si stratificata nel corso degli anni non deve far perdere di vista la necessit di cercare un momento unitario anche nella rappresentanza territoriale, sia essa a livello nazionale o regionale.

4. La cooperazione degli Enti locali a livello nazionale La presenza al centro di una rappresentanza degli Enti locali una peculiarit tutta italiana. In genere, infatti, i sistemi regionali o federali fanno proprio il c.d. modello per moduli seriali rifuggendo dal c.d. modello a tre punte40. Ci significa che lo Stato centrale dialoga soltanto con le Regioni e queste, a loro
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Per una ricostruzione della vicenda v. Via al coordinamento del Nord, in La Repubblica, 10 giugno 2000, 25; Regioni del Nord, scontro con il Governo, in Il Corriere della Sera, 11 giugno 2000, p. 7; Il Nord ridistribuisce gli aiuti di Stato, in Il Sole 24-Ore, 10 giugno 2000, p. 8; Alta tensione Governo-Nord, in Il Sole 24-Ore, 11 giugno 2000, p. 4. Sulla preferenza per il primo modello v. R. Bin, Veri e falsi problemi del federalismo in Italia, in AA.VV., Il federalismo preso sul serio, Bologna, 1996, pp. 76 ss.; M. Cammelli, La Conferenza Stato-Citt: partenze false e problemi veri, in Le Regioni, 3/1996, pp. 421.

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Dinamiche cooperative ed enti locali volta, con gli Enti locali, senza che vi sia una compresenza dei due livelli al centro. Le ragioni di tale preferenza sono molteplici. Tra le pi importanti si segnalano la difficolt di garantire unefficace rappresentanza a tutti gli Enti locali soprattutto se numerosi e frammentati, ma soprattutto i rischi di tensioni tra questi e Regioni che potrebbero spaccare il fronte territoriale e indebolirlo innanzi allo Stato. Anche la forza della tradizione e le suggestioni degli archetipi degli organi territoriali (Senato americano e Bundesrat tedesco, che escludono, entrambi, la presenza delle autonomie locali) gioca un ruolo di non poco conto nella predilezione per organi istituzionali omogenei. In Italia, tuttavia, gli Enti locali hanno visto garantita sin dal 1996 una presenza nelle dinamiche intergovernative per il tramite della Conferenza Stato Citt41. A riprova per delle difficolt di instaurare un dialogo autonomo con lo Stato, completamente svincolato dalle Regioni, si osservi che tale organo stato, gi dal 1997, fagocitato dalla Conferenza Unificata e che, comunque, non mai riuscito a soppiantare la Conferenza Stato - Regioni per quanto attiene a competenze svolte e coinvolgimento nelle dinamiche decisionali. Uno sguardo alla normativa attributiva di competenze alle tre conferenze nel corso della XIII. e XIV. legislatura dimostra la recessivit della Stato - Citt e prova che gli Enti locali recuperano un ruolo soltanto a fianco delle Regioni, nellambito cio della Conferenza Unificata. A partire dalla XIII legislatura, sono 215 gli atti normativi attributivi di competenze alla Stato - Regioni contro i 39 relativi alla Stato - Citt e i 107 relativi alla Conferenza Unificata42. Nonostante le numerose critiche al modello a tre punte, le obiettive difficolt che esso pone e la segnalata recessivit della Conferenza Stato - Citt, va comunque preso atto del fatto che la presenza degli Enti locali al centro ha fatto bene al territorialismo italiano. Gli Enti locali si sono, infatti, mostrati sempre meno sensibili delle Regioni ai richiami dei partiti e delle loro logiche, garantendo, in un certo senso, il fedele rispetto degli interessi territoriali e richiamando spesso allordine le Regioni che si piegavano a diktat di partito43.

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G. Di Cosimo, Conferenza Stato-Regioni alla Conferenza unificata (passando per la Stato-Citt), in Le istituzioni del federalismo, 1998, pp. 11 ss. I. Ruggiu, La Conferenza Stato Regioni nella XIII e XIV legislatura, cit., p, 195. I. Ruggiu, La Conferenza Stato-Regioni: un istituto del federalismo sommerso, cit., pp. 853 ss.

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Ilenia Ruggiu Accanto al circuito conferenze, a livello centrale si segnalano diverse forme cooperative informali che esulano dai classici circuiti istituzionalizzati. Nonostante le Regioni e gli Enti locali si lamentino della loro esclusione dal circuito parlamentare a causa dellassenza di una Camera delle Autonomie, la cronaca istituzionale ha offerto, soprattutto nel corso della XIII legislatura, esempi di contrattazione di disegni di legge tra Commissioni parlamentari e rappresentanti territoriali. Ci ha avuto luogo talvolta per il tramite del circuito conferenze che ha fatto conoscere la sua posizione sullargomento, cercando di condizionare la volont parlamentare, ma pi frequentemente tramite linvio fisico di delegazioni territoriali in Parlamento. Si pensi alla contrattazione che ha avuto luogo intorno al disegno di legge costituzionale sulla riforma del Titolo V: delegazioni di Enti locali si sono recate pi volte in Parlamento, in sede di Commissione affari costituzionali per contrattare il testo della riforma e premere per lintroduzione dellattuale art. 118 Cost. e per un generale rafforzamento della posizione di comuni e province nel nuovo disegno istituzionale44. Un altro esempio pi datato che ha visto gli Enti locali tentare di far sentire la propria voce nellambito di un procedimento di revisione costituzionale si avuto di fronte alla proposta di revisione costituzionale presentata da Amato (allora Ministro per le riforme istituzionali) nel marzo 1999. Il testo unificato di tale proposta, licenziato dalla Commissione affari costituzionali della Camera, aveva soppresso la presenza del Consiglio delle autonomie locali, suscitando le reazioni degli Enti locali che erano riusciti, facendo fronte comune, ad ottenere la reintroduzione dellorgano. Anche quanto detto in relazione allIntesa del 20 marzo 2003 un esempio efficace dei tentativi degli enti territoriali di dialogare con il Parlamento: nonostante il d.d.l. La Loggia (oggi l. 131/2003), come visto, sia stato oggetto di un travagliato iter concertativo in sede di Conferenze, il suo approdo nelle aule
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V. dichiarazioni dellallora Presidente della Commissione Jervolino: la legge sul federalismo approvata alla Camera stata fatta con gli amministratori locali, indipendentemente da qualsiasi colorazione politica il testo della riforma stato scritto dalla Commissione affari costituzionali della Camera dove sono venuti pi volte in delegazione sindaci dellAnci, dellUncem, Presidenti di regione e amministratori locali di tutti i partiti politici: venivano a chiederci questa legge e con loro ne abbiamo discusso i contenuti, in Federalismo: Jervolino, legge fatta con amministratori locali, Comunicato Agi, 1 marzo 2001 (corsivo aggiunto), in www.regioni.it.

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Dinamiche cooperative ed enti locali parlamentari non ha impedito agli Enti territoriali speciali di avanzare ulteriori emendamenti. Alla luce di quanto osservato sembrerebbe che sia la storia del territorialismo italiano (con la sua forte tradizione comunale), che la prassi facciano pensare che anche gli scenari futuri vedranno presenti gli enti locali al centro. Tuttavia, sebbene tale presenza sia da valutarsi positivamente, da pi parti continuano le critiche, mosse prevalentemente da esigenze di razionalit, che suggeriscono di non complicare eccessivamente la rappresentanza al centro. Al fine di arrivare ad una compiuta realizzazione del modello c.d. per moduli seriali tali posizioni ritengono imprescindibile che gli Enti locali vedano garantita unidonea e forte rappresentanza a livello regionale. Lidea, in sintesi, che implementando il ruolo dei Consigli delle autonomie o di organi affini, il centro nevralgico della rappresentanza locale si sposti dallo Stato alle Regioni e che gli enti locali vengano compensati dalla loro perdita di dialogo con il centro attraverso un forte potere contrattuale in sede regionale45. Bisogner tuttavia verificare fino a che punto gli enti locali siano disposti allo scambio. Daltra parte, nonostante la condivisibilit teorica di tali posizioni, talvolta la presenza degli Enti locali nelle istituzioni centrali appare come un punto di non ritorno del regionalismo italiano. La stessa l. cost. 3/2001, allart. 11, fa una chiara scelta parlando di integrazione da parte di rappresentanti di tutte le autonomie. Nonostante larticolo si riferisca non ad un obbligo, bens ad una possibilit da parte dei regolamenti parlamentari di istituire lorgano, evidente la presa datto della presenza degli Enti locali al centro. Daltra parte pretenderne un allontanamento, anche se potrebbe apparire la soluzione pi razionale, potrebbe anche rischiare pericolose derive partitiche della rappresentanza regionale togliendo quel sistema di bilanciamento interno alla stessa rappresentanza territoriale. Per cercare di contemperare leffettivit del sistema italiano (forte presenza delle autonomie locali) e i suggerimenti dellingegneria istituzionale in tema di organi che auspicano una rappresentanza omogenea, si potrebbe rispettare la tendenza fino ad oggi seguita per il tramite della Conferenza Unificata e costruire un tipo di rappresentanza degli Enti locali pur sempre mediata dalle

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I. Ruggiu, Consiglio delle autonomie e rappresentanza degli enti locali a livello regionale e centrale, in Cooperazione mediterranea, 2000, pp. 190 ss.

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Ilenia Ruggiu Regioni. Ritorna anche in questo frangente il problema di garantire lunitariet della rappresentanza territoriale e di frenarne leccessiva frammentazione. Se pu essere accettata la presenza di un organo misto, non pu essere altrettanto condivisibile lidea di un modello a tre punte allo stato puro, secondo il sistema pre - Conferenza Unificata, con un organo rappresentativo delle regioni e uno degli enti locali. Il futuro della cooperazione per organi si prospetta, a livello nazionale, gi abbastanza complicato. E, infatti, altamente prevedibile che listituzione della Commissione bicamerale per le questioni regionali integrata con membri delle autonomie locali o leventuale Senato federale non determiner il venir meno dellattuale sistema - conferenze. Questo per una sorta di principio di conservazione e accumulazione istituzionale, ma soprattutto perch la scomparsa del sistema conferenze sarebbe sicuramente un grave vulnus per le autonomie. E infatti vero che con la Commissione parlamentare o con il Senato federale esse sarebbero coinvolte nei processi legislativi, ordinari e costituzionali del Parlamento, ma altrettanto vero che unefficace rappresentanza territoriale non pu prescindere da un contatto con il governo. In tempi di centralit governativa, partecipare ai processi di formazione dei decreti legge, dei decreti legislativi e dei regolamenti pu essere altrettanto conveniente che sedere in Parlamento. A maggior ragione se il futuro Senato federale dovesse essere quello disegnato sullattuale modello del D.d.l. cost. n. 2544 (c.d. bozza di Lorenzago). Volendo dunque fornire una risposta alle tre domande iniziali in ordine alle modalit di costruzione dellorgano di cooperazione potremmo cos concludere. Posta la preferenza per una rappresentanza territoriale unitaria e non frammentata (es. Conferenze/Commissione parlamentare integrata; Conferenze/Senato federale) e considerato che comunque auspicabile che le regioni siano presenti tanto nei processi decisionali parlamentari che governativi, la questione del dove ubicare lorgano sembra portare a configurarlo con una posizione istituzionale autonoma, (senza necessariamente incardinarlo presso il Governo o farne una Seconda Camera46), che lo metta in grado di dialogare nel contempo con il Parlamento e con il Governo47. In questo modo si eviterebbe lo
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U. Allegretti, Per una Camera territoriale: problemi e scelte, in Le Regioni, 3/1996, pp. 425 ss. H. Klein, Il Bundesrat della Repubblica federale di Germania: la seconda camera, in Riv. trim. dir. pubbl., 1983, pp. 3 ss.; F. Palermo, La Seconda camera federale nelle proposte di riforma. Analisi, valutazioni, conclusioni, cit., pp. 429 ss.

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Dinamiche cooperative ed enti locali svantaggio di creare una doppia sede di rappresentanza, con tutti i problemi descritti in ordine ai soggetti componenti e ai rischi di tensioni tra i due circuiti e nello stesso si eviterebbe di dover scegliere tra dialogo esclusivamente con il parlamento o con il governo. Per quanto riguarda il chi, la composizione dovrebbe prevedere preferibilmente una rappresentanza promanante dagli esecutivi, che in tutti i sistemi federali stata quella che ha dato maggior prova di adesione alle logiche territoriali, come dimostrano il fallimento del senato austriaco48, spagnolo49, australiano50 e candese51. Considerata poi la specificit italiana essa dovrebbe essere mista con componenti sia regionali che locali, almeno fino a quando non si garantisca a questi ultimi unadeguata rappresentanza a livello regionale. Infine, in relazione al come atteggiare i poteri dellorgano non appare necessario conferirgli poteri vincolanti per evitare di irrigidire eccessivamente il momento decisionale. Al proposito, lesperienza italiana e comparata ci dimostrano che il fatto di essere dotati di mere funzioni consultive non in s un indice di debolezza. Basti pensare alla forza del sistema dei pareri espressi dalle conferenze nazionali. Bisogna peraltro osservare che anche laddove gli organi territoriali hanno poteri di veto (Germania), questo non mai assoluto nel senso che sono sempre previsti dei meccanismi per non paralizzare la decisione. In Germania prevista ad esempio una Commissione di conciliazione a cui rimessa la decisione nel caso di veto del Bundesrat. Analogo meccanismo si ritrova in Spagna. Tuttavia, per evitare situazioni come quella che si sta verificando in Italia o che alcuni paventano per la devolution scozzese, nel caso dovesse cambiare la maggioranza di governo ad Edimburgo e Londra, appare opportuno dare un pi forte supporto giuridico alle formule consultive esistenti. I pareri delle
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H. Schaffer, Il federalismo austriaco: stato e prospettive, in Quad. Cost., 2/1996, pp. 173 ss. G. Rolla (cur.), La riforma delle autonomie regionali in Italia e il Spagna, Torino 1995; E. Aja, El Estado autonmico. Federalismo y hechos diferenciales, Madrid 1999, pp. 226 ss. E. Ceccherini, Esperienze di regionalizzazione del Parlamento nel Regno Unito e in alcuni paesi del Commonwealth britannico, in T. Groppi (cur.), Principio di autonomia e forma dello Stato, Torino 1998, p. 284. Simeon, Aspetti istituzionali del federalismo canadese, in Olivetti, Rason, Pegoraro (cur.), Lordinamento costituzionale del Canada, 1997, 64 ss.; Banting, Federalismo, standard nazionali e integrazione politica: il caso del Canada, in Regionalismo, Federalismo, Welfare State, Milano 1997, pp. 111 ss.

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Ilenia Ruggiu Conferenze italiane hanno goduto di una grande forza, ma oggi vacillano di fronte ad alcuni strappi del Governo. La devolution scozzese con tutte le sue convenzioni costituzionali cooperative (dalla Sewell convention, al Memorandum of Understanding ai concordats52) a rischio di fronte ad un futuro cambio di maggioranza. Anche in Spagna alla ricchezza degli assetti cooperativi (Conferencias sectoriales e convenios) non corrisponde unadeguata forza giuridica che spesso ne vanifica la portata. Per rafforzare il sistema dei pareri senza trasformarlo in sistema dei veti, si potrebbe pensare ad un aggravio procedurale del tipo previsto dallart. 11 l. cost. 3/2001. Ma evidente che il problema passa anche attraverso una costituzionalizzazione degli organi cooparitivi: per evitare di affidare la cooperazione alla buona volont delle parti, la Costituzione dovrebbe imporre formule cooperative, cos come accaduto con lart. 123, per il Consiglio delle Autonomie. Sono forti, nellideal-tipo appena descritto, gli echi del modello tedesco dove il Bundesrat composto da soli membri regionali, estratti dal circuito esecutivo, dialoga tanto con il governo federale che con il parlamento e che vede supportate le sue decisioni da fortissimi aggravi procedurali che per non paralizzano il sistema. E proprio questo tra tutti i modelli, quello che ha dato prova di miglior funzionamento53.

5. La cooperazione degli Enti locali a livello regionale Cos come accaduto a livello nazionale, anche il coinvolgimento degli enti locali nelle dinamiche regionali iniziato in modo casuale e asistematico per produrre poi nel tempo lesigenza di razionalizzarlo. La cooperazione con gli enti locali oggi, in virt dellart. 123 che la designa di tipo organico, divenuta un obbligo per le regioni ordinarie e le stesse regioni speciali, con lintesa del 20 marzo 2003, e con alcune iniziative legislative (l. p. Bolzano 10/2003, v. infra) si sono poste su questa linea.
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Per una ricostruzione delle dinamiche cooperative informali della devolution v. N. Burrows, Devolution, London, 2000; I. Ruggiu, Devolution scozzese quattro anni dopo: the bones and the flesh, in Le Regioni, 5/2003, pp. 737 ss. F. Palermo, Germania e Austria: modelli federali e bicamerali a confronto. Due ordinamenti in evoluzione tra cooperazione, integrazione e ruolo delle seconde camere, Trento 1997; B. Pezzini, Il Bundesrat della Germania federale, Milano 1990; L. Violini, Bundesrat e camera delle Regioni, Milano, 1989.

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Dinamiche cooperative ed enti locali Divenuta recessiva lidea di bicameralizzare il Consiglio regionale con una seconda Camera composta dagli enti locali54, anche sul versante regionale si ravvisata una netta prevalenza del modello conferenze quale luoghi istituzionali di raccordo tra esecutivi, dotati di poteri consultivi e generalmente incardinati presso la Giunta55. Soltanto due Regioni ordinarie, la Toscana e lUmbria, hanno istituito un Consiglio delle autonomie locali che dialoga con il Consiglio regionale, mentre tutte le restanti Regioni presentano, con denominazioni varie, organi del tipo Conferenze Regione - Enti locali56. Di
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S. Ortino, Per un federalismo funzionale, Torino 1994, pp. 55; A. Barbera, G. Miglio, Federalismo e secessione, Milano 1997, p. 104; G. Pastori, Gli enti locali nella riforma dellordinamento regionale, in Le Regioni, 4/1995, p. 633. M. Cosulich, Le altre Conferenze. Lesperienza delle Conferenze permanenti Regioneautonomie locali, in Le istituzioni del federalismo, 1998, pp. 67 ss. Nelle regioni ordinarie il modello conferenze presente in Abruzzo (l.r. 18-04-1996, n.21.- Istituzione della Conferenza Permanente Regione Enti Locali; l.r. 2-10-1998, n. 111- Modifiche ed integrazioni alla l.r. 18 aprile 1996, n. 21 - Istituzione della Conferenza permanente delle Regioni - Enti locali); Basilicata (l.r. 28-03-1996, n. 17 Principi di coordinamento del sistema regionale delle autonomie in Basilicata); Calabria (l.r. 12-08-2002 n. 34 - Riordino delle funzioni amministrative regionali e locali); Campania (l.r. 28-11-1996, n. 26 - Istituzione della Conferenza permanente Regione - Enti locali della Campania); Emilia Romagna (l.r. 27-02-1984, n. 6 - Norme sul riordino istituzionale); Lazio (l.r. 5-3-1997, n. 4 - Criteri e modalit per lorganizzazione delle funzioni amministrative a livello locale); Liguria (l.r. 29-4-1997, n. 16 - Istituzione della Conferenza permanente Regione - Autonomie locali); Lombardia che prevede una Conferenza dal 2000 e un Comitato dIntesa Regione-enti locali dal 1988 (l.r. 5-01-2000, n .1 - Riordino del sistema delle autonomie in Lombardia. Attuazione del d. lgs. 31 marzo 1998, n. 112); Marche che prevede una Conferenza e un Comitato dintesa Regione Anci Upi Uncem - Aiccre (l.r. 5-091992, n. 46 - Norme sulle procedure della programmazione regionale e locale e l.r. 20-2-1995, n. 20, Comitato dintesa Regione Anci Upi Uncem - Aiccre); Molise (l.r. 29-09-1999, n. 34 - Norme sulla ripartizione delle funzioni e dei compiti amministrativi tra la Regione e gli Enti locali, in attuazione dellarticolo 3 della legge 8 giugno 1990, n. 142, della legge 15 marzo 1997, n. 59 e del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112); Piemonte (l.r. 20-11-1998, n. 34 - "Riordino delle funzioni e dei compiti amministrativi della Regione e degli Enti locali"); Puglia che prevede un organo simile alle Conferenze dal 1985 (l.r. 24-5-1985, n. 43 - Istituzione del Comitato dintesa fra regione, comuni, province e comunit montane della Puglia) e una Conferenza regione-enti locali dal 2000 (l.r. 30-11-2000 n. 22 - "Riordino delle funzioni e dei compiti amministrativi della Regione e degli enti locali"); Veneto (l.r. 36-1997, n. 20 - Riordino delle funzioni amministrative e principi in materia di attribuzione e delega agli enti locali). LUmbria prevede dal 1985 una Conferenza (l.r. 26-04-1985, n. 35 - Istituzione della Conferenza delle autonomie locali) e dal 1998 un Consiglio delle autonomie locali (l.r. 14-10-1998, n. 34 - Criteri e modalit per il conferimento di funzioni amministrative agli enti locali e per lorganizzazione e lesercizio delle stesse a livello locale. Modificazioni e integrazioni legge regionale 10). La Toscana dopo aver istituito nel 1997 un comitato di rappresentanti delle autonomie locali prevede oggi un Consiglio delle autonomie (l.r. 19-7-1997, n. 77, -

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Ilenia Ruggiu recente la Provincia autonoma di Bolzano, ha istituito un Consiglio dei Comuni che costituisce unalternativa ai due modelli in quanto, come vedremo, dialoga sia con la Giunta che con il Consiglio e si colloca in una posizione istituzionale autonoma rispetto ai due organi. Nonostante la diversit di nome e le sfumature nelle funzioni svolte, le conferenze, che oggi costituiscono la realt dominante della cooperazione, hanno forti tratti in comune che possono essere cos sintetizzati. Per quanto concerne la posizione istituzionale, esse si configurano quali strumenti di raccordo tra Giunta regionale ed esecutivi degli Enti locali. Risultano, infatti, incardinate presso la Giunta e presiedute dal Presidente di
Sistema delle autonomie in Toscana: poteri amministrativi e norme generali di funzionamento; l.r. 21-04-1998 n. 22 - Istituzione del Consiglio delle Autonomie locali e l.r. 21-03-2000 n. 36 - Nuova disciplina del Consiglio delle autonomie locali). Anche le Regioni speciali prevedono diverse tipologie di organi cooperativi con prevalenza del modello conferenze. Queste sono presenti in Friuli Venezia Giulia (l.r. 9-3-1988, n. 10 - Riordinamento istituzionale della regione e riconoscimento e devoluzione di funzioni agli enti locali) unitamente ad unAssemblea delle autonomie locali pensata sul modello Consiglio delle autonomie (l.r. 15-05-2001, n. 15 - Disposizioni generali in materia di riordino della Regione e conferimento di funzioni e compiti alle Autonomie locali); in Sardegna (Decr. Pres. 18 novembre 1993, n. 331); in Sicilia (l.r. 7-03-1997, n. 6 - Programmazione delle risorse e degli impieghi, contenimento e razionalizzazione della spesa e altre disposizioni aventi riflessi finanziari sul bilancio della Regione). In Valle dAosta presente un Consiglio permanente degli enti locali (l.r. 7-12-1998, n. 54 - Sistema delle autonomie in Valle d'Aosta. Lart. 60 ss. prevede che lorgano sia composto dai sindaci); nella Provincia di Bolzano presente un Consorzio dei Comuni, istituzione con status privatistico modulata sul modello della societ cooperativa. Sono circa 58 le leggi provinciali che attribuiscono competenze al Consorzio dei Comuni (si tratta prevalentemente di compiti di nomina, ma anche consultivi: fornire pareri o intese). in atto una sorta di gentlemens agreement per cui tutte le proposte normative provinciali sono sottoposte al parere del Consorzio. La l.p. 10/2003, Disposizioni in materia di consiglio dei comuni, ha di recente istituzionalizzato la rappresentanza degli enti locali nel Consiglio dei Comuni. Nella Provincia di Trento operano sia il Consorzio dei Comuni, che la Conferenza delle autonomie locali, che una Rappresentanza unitaria degli enti locali.(la l.p. 15-111993, n. 36 - Norme in materia di finanza locale (fa riferimento ad una Rappresentanza unitaria degli enti locali). Sono circa 12 le leggi provinciali che attribuiscono competenze al Consorzio dei Comuni (si tratta di funzioni consultive o di nomina). Da ricordare il Protocollo dintesa del 4 giugno 1999 istitutivo della Conferenza delle Autonomie locali, unintesa siglata tra Consorzio dei Comuni trentini, Rappresentanza unitaria e Provincia che ha dato vita alla Conferenza delle autonomie locali che raccorda il Consorzio e la Rappresentanza unitaria con la Provincia, trasmettendo i progetti di legge provinciali al Consorzio. Ma uneffettiva capacit di incidenza dei comuni sul procedimento legislativo si ha soltanto rispetto alle leggi provinciali che prevedono esplicitamente il raggiungimento di unintesa con gli enti locali. Non si tratta cio di una presenza generalizzata in tutto il processo normativo provinciale.

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Dinamiche cooperative ed enti locali questa. In genere il loro rinnovo ha luogo in concomitanza delle elezioni amministrative comunali (anche se talvolta in concomitanza del rinnovo del Consiglio regionale). La composizione di quasi tutte le conferenze prevede membri estratti dagli esecutivi locali e regionali, anche se talvolta prevale una composizione promanante dalle associazioni degli Enti locali come nel caso della Basilicata57. Anche per quanto concerne le funzioni svolte si ravvisa una notevole omogeneit. In genere gli organi sono chiamati ad esprimere pareri o intese su indirizzi della legge finanziaria, di bilancio e di assestamento; su proposte di legge concernenti lorganizzazione e la disciplina delle funzioni degli Enti locali; su proposte di legge concernenti lordinamento degli Enti locali; su atti generali di programmazione regionale; sul trasferimento delle risorse finanziarie e strumentali idonee a garantire una congrua copertura degli oneri derivanti dallesercizio delle funzioni conferite agli Enti locali. Tra le funzioni svolte si segnalano anche quelle di assicurare lo scambio di dati ed informazioni tra la Regione, le Province e i Comuni; formulare proposte sui temi di interesse delle autonomie locali; monitorare lattuazione della riforma amministrativa; approvare risoluzioni che hanno valore di indirizzo nei confronti della Regione e degli Enti locali; esprimere pareri e formulare proposte agli organi della Regione e, attraverso questi, alla Conferenza permanente Stato - Regioni e al Comitato delle Regioni europeo, in ordine all'adozione di provvedimenti e iniziative, rispettivamente di livello regionale, nazionale e comunitario, concernenti le autonomie locali. In generale possibile osservare una progressiva espansione delle funzioni che si accompagna ad un consolidamento degli organi nella cornice istituzionale: per molte conferenze, si passati, infatti, da una posizione in cui erano sentite soltanto per lattuazione della l. 59/1997 ad una in cui sono sentite su tutti gli schemi di D.d.l.r. e regolamenti nelle materie di interesse degli Enti locali. In ordine alla natura dei pareri o intese espressi dalle conferenze si segnala che gli stessi sono normalmente adottati a maggioranza e devono essere resi in un periodo di tempo che va dai 15 ai 30 giorni, trascorsi i quali la Giunta pu provvedere autonomamente. La Giunta pu procedere allacquisizione successiva del parere in caso di urgenza. In genere previsto un obbligo di motivazione
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Dove la Conferenza composta dai Presidenti della Giunta Regionale; Presidente regionale dell' ANCI o suo delegato; Presidente dell' UPI o da suo delegato; Presidente dell' UNCEM o da suo delegato; cinque amministratori di Enti locali.

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Ilenia Ruggiu laddove la Giunta intenda discostarsi dal parere e, talvolta, previsto che in caso di contrasti interni alla Conferenza possano essere esplicitati anche dei pareri difformi. A fronte dellampia gamma di possibilit ricollegate alle loro funzioni, va tuttavia segnalato che alcune Conferenze, hanno un ruolo marginale nelle dinamiche decisionali. La Conferenza sarda, ad esempio, si riunisce poche volte allanno ed i contatti tra Regione ed Enti locali sono incentrati spesso su cooperazioni bilaterali per singoli casi. Daltra parte, sebbene le Conferenze, almeno quelle cha hanno funzionato, abbiano svolto un ruolo importante nel processo di trasferimento di funzioni amministrative dalle Regioni ai comuni, disposto dalla l. 59/97 e dalla normativa ad essa collegata, attualmente necessaria nuova linfa al sistema delle autonomie che forse proprio il Consiglio delle autonomie potrebbe dare. La stagione statutaria, dovrebbe occuparsi di una riscrittura dei modelli esistenti conferendo centralit ai Consigli delle autonomie locali ai sensi dellart. 123 u.c. Cost. Ma in che modo tale riscrittura potr innestarsi nelle realt cooperative esistenti? Sia a livello nazionale che regionale sembra che ci si trovi di fronte ad un nodo gordiano: da un lato laspirazione allunitariet, dallaltro la volont di presenza nelle due sedi decisionali (esecutiva e legislativa). Tali aspirazioni, essendo di pari forza, portano spesso a sdoppiare i circuiti rappresentativi. Cos a livello nazionale ci si trova di fronte ad una Conferenza che dialoga con il Governo, e ad un istituendo Senato federale che dialogher con il Parlamento. A livello regionale la situazione potrebbe ripetersi. Una soluzione a tale problema potrebbe trovarsi nella considerazione che compresenza in pi luoghi istituzionali non significa necessariamente sdoppiamento delle sedi rappresentative. Il modello tedesco ci dimostra che il Bundesrat, lungi dallessere una Seconda Camera, dialoga nel contempo sia con il Governo federale che con il Bundestag, evitando pericolose frammentazioni e avvantaggiandosi di quel plusvalore politico che deriva dallunitariet delle sedi decisionali. Anche agli Enti locali gioverebbe una sede unitaria regionale, costruita in modo da poter dialogare contemporaneamente con entrambi i circuiti decisionali.

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Dinamiche cooperative ed enti locali Poste queste premesse ci si interroga in che modo lo scenario futuro della rappresentanza territoriale che ruota intorno alla figura del Consiglio delle autonomie locali possa evolversi rispetto al sopradescritto modello conferenze. Lintegrazione delle rappresentanze locali nelle istituzioni regionali sembra essere un punto fermo della riforma del Titolo V. Per chiaramente tale integrazione pu avvenire in diverse forme dalla pi tenue: costruire il Consiglio delle Autonomie locali come organo consultivo, alla pi estrema, che consisterebbe nel farne una vera e propria Seconda Camera del Consiglio regionale. Lesperienza di Umbria e Toscana ci rivelano quali sono le caratteristiche dei modelli sino ad oggi sperimentati. Per quanto concerne la posizione istituzionale, il Consiglio delle autonomie si configura quale organo di rappresentanza unitaria del sistema delle autonomie locali per garantire l'intervento nei processi decisionali della Regione e per attuare il principio di raccordo e consultazione permanenti tra Regione ed Enti locali. Esso, come le conferenze, ha sede presso la giunta regionale che vi partecipa tramite il presidente della giunta o lassessore delegato agli Enti locali. Dal modello toscano e umbro emergono anche significativi indizi in ordine alla problematica relativa alla composizione del Consiglio delle autonomie. In linea generale, la scelta dei soggetti rappresentativi degli Enti locali oscilla tra tre poli: membri del Consiglio comunale, sindaco o assessori, rappresentanti delle associazioni comunali. La tendenza cui si assistito con le conferenze segna spesso una compresenza delle tre categorie, ma il dato predominante sicuramente quello di una prevalenza di membri estratti dagli esecutivi. Sia a livello nazionale che a livello locale si riscontrano continue remore ad unestrazione della rappresentanza dagli esecutivi e tuttavia i modelli che hanno maggiore successo sono proprio questi. Le ragioni sono tante, e in Italia si ricollegano, tra laltro, allelezione diretta sia del sindaco che dei Presidenti di Regione. In un primo tempo si pensava che il Consiglio delle autonomie, in quanto organo alternativo rispetto alle conferenze, oltre che ad essere incardinato presso il Consiglio regionale, dovesse anche avere una composizione diversa dalle conferenze. Ma il caso della Toscana, che ha visto nellarco di due anni una modifica della composizione del Consiglio delle Autonomie, fornisce una

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Ilenia Ruggiu prova della preferenza per un modello promanante dagli esecutivi58. Soluzione simile stata adottata in Umbria. Significativo nellambito della composizione dellorgano anche il problema concreto di selezionare i rappresentanti comunali per evitare che solo i comuni di maggiori dimensioni possano aver voce. Di fronte al grado di frammentazione dei comuni italiani, una risoluzione del problema potrebbe venire dalle unioni di comuni. La volont di implementare tali raggruppamenti e di riconoscere loro pari dignit istituzionale emerge dallart. 4 c. 5 della l. 131/2003, c.d. legge La Loggia, che statuisce che la potest normativa (statutaria e regolamentare) spetta anche alle unioni dei comuni. Unaltra alternativa potrebbe essere quella di inserire direttamente le associazioni rappresentative degli Enti locali nel Consiglio delle autonomie. In Toscana esse, per esempio, sono esterne, e il Consiglio delle autonomie le consulta. Il Consiglio delle Autonomie dovrebbe essere inserito nel procedimento legislativo regionale o provinciale. La legge dellAbruzzo ha colto bene quello che potrebbe essere il futuro della funzione legislativa regionale che diviene una funzione condivisa (l.r. 18/2001, Consiglio regionale dellAbruzzo, autonomia e organizzazione, art. 1 c. 1: Il Consiglio regionale la sede della funzione legislativa che esercitata attraverso il confronto con le autonomie locali). In Toscana il Consiglio delle Autonomie: esprime parere obbligatorio sulle proposte di atti all'esame del Consiglio Regionale che attengono alla determinazione o modificazione delle competenze degli Enti locali, al riparto di competenze tra Regione ed Enti locali, alla istituzione di enti e agenzie regionali; sulla proposta di bilancio regionale e sulle proposte relative ad atti di programmazione generale ed esprime, infine, eventuali osservazioni su tutte le altre proposte depositate in Consiglio regionale. In Umbria oltre che nei casi di cui sopra, lorgano esprime parere anche: sui criteri generali relativi all'esercizio delle funzioni regionali di indirizzo e coordinamento, per l'esercizio da parte
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La l.r. 22/98 cos articolava i 50 membri del consiglio: a) i Presidenti di Provincia; b) i Sindaci dei Comuni capoluogo di Provincia; c) 13 Componenti i Consigli comunali dei Comuni con popolazione fino a 15.000 abitanti; d) 12 Componenti i Consigli comunali dei Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti; e) 2 Presidenti di Comunit montane; f) i Presidenti dell'ANCI regionale, dell'URPT e dell'UNCEM regionale. La l.r. 36/00, viceversa, cos li articola: a) i presidenti delle Province; b) 2 presidenti di Consigli provinciali; c) i sindaci dei Comuni capoluogo di provincia; d) 23 sindaci di Comuni non capoluogo; e) 2 presidenti di Consigli comunali; 3 presidenti di Comunit montane.

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Dinamiche cooperative ed enti locali degli Enti locali delle funzioni conferite; sulla individuazione dei livelli ottimali di esercizio delle funzioni dei comuni di minore dimensione demografica e sui criteri per lesercizio del potere sostitutivo relativo alla individuazione delle forme associative di cui allarticolo 13 c. 3; sui dati informativi e conoscitivi fondamentali relativi allattivit degli Enti locali. Come si intuisce, anche nei Consigli delle autonomie forte leco del modello conferenze a riprova che vi sono dei punti fermi che vanno consolidandosi e che costituiranno un riferimento dei futuri organi cooperativi. Alla luce di quanto osservato, lideal-tipo dellorgano cooperativo Regioni Enti locali presenta diversi punti in comune con quello nazionale. Riguardo al dove allocarlo la migliore soluzione appare quella di un organo rappresentativo unitario che dialoghi nel contempo con il Consiglio e la Giunta. Sia il modello conferenze che Consiglio delle autonomie appaiono, infatti, di per s insufficienti a garantire le necessit partecipative dei territori. Nel contempo lidea di una compresenza delle due sedi decisionali appare foriera di conflitti intestini oltre che di confusione istituzionale. Per quanto concerne il chi deve sedere nellorgano, attestata la maggiore efficacia di una rappresentanza promanante dagli esecutivi comunali. Infine, per quanto concerne il come non appare opportuno conferire poteri vincolanti per evitare di irrigidire eccessivamente il momento decisionale, ma si rendono sicuramente necessarie garanzie pi forti delle attuali, che si riducono ad un obbligo di motivazione in caso di parere discorde. Queste potrebbero essere pensate come aggravamenti procedurali in caso di parere discorde dellorgano sul modello previsto nellart. 11 della l. cost. 3/2001.

6. Le Regioni speciali di fronte ai nuovi scenari cooperativi Il quadro sommariamente descritto costituisce il background normativo e politico in cui anche le Regioni speciali dovranno muoversi allatto di ricostruire gli strumenti cooperativi sia interni che nazionali. Per quanto attiene alla cooperazione regionale, lIntesa interistituzionale sottoscritta il 20 marzo 2003 lascia presumere che le prossime leggi statutarie riscriveranno la forma di governo regionale facendo della presenza degli enti locali un punto fermo. E, stante la maggiore incisivit della cooperazione per organi, probabile che tale riscrittura prevedr la presenza di un organo 123

Ilenia Ruggiu cooperativo. Lart. 123 Cost. fornisce un indirizzo ben preciso in ordine alle funzioni che il Consiglio delle autonomie potr svolgere parlando di un ruolo consultivo, ma le Regioni speciali, in virt della forza costituzionale dei loro Statuti, potranno spingersi molto pi in l, conferendo a tale organo, o alla sede corrispondente, anche un ruolo decisionale, e arrivando magari alla bicameralizzazione del Consiglio regionale. LIntesa del 20 marzo 2003 auspica che vi sia un certo grado di omogeneit nelle scelte compiute dalle Regioni speciali. Il punto 6 dellAccordo programmatico, prevede infatti lelaborazione concertata di proposte di leggi statutarie regionali previste dalla l.c. 2/2001 con specifico riguardo alle forme di partecipazione delle Autonomie locali nellambito della nuova forma di governo regionale o provinciale. E dunque probabile che le Regioni speciali addiverranno ad ulteriori intese o momenti consultativi che porteranno a soluzioni comuni. Esse, come accennato avranno ampia libert nel calibrare la forza dellorgano rappresentativo delle autonomie. Discutibile , a tal proposito, la possibilit di conferirgli eventuali poteri di veto. Senza arrivare a tanto sarebbe tuttavia auspicabile prevedere meccanismi giuridici che assicurino una certa forza alle consultazioni degli enti locali. Un primo segnale da parte delle Regioni speciali promana dallistituzione del Consiglio dei Comuni, che ha avuto luogo nella Provincia di Bolzano con la l. p. 10/2003, la cui analisi pu servire da esempio per verificare gli orientamenti sul punto. Degna di nota innanzitutto la scelta di costruire lorgano con una posizione istituzionale autonoma senza incardinarlo n nella Giunta n nel Consiglio59, superando quindi il modello conferenze. Costruito come organo consultivo (art. 1) il Consiglio si compone di 16 membri, eletti dallassemblea generale dei sindaci dei comuni della provincia. La competenza dellorgano individuata in termini generali con riferimento a tutte le materie di competenza propria o delegata dei comuni60. Il coinvolgimento dellorgano si riferisce allintero
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Lart. 3, rubricato Autonomia funzionale ed organizzativa, cos statuisce: 1. Il Consiglio dei comuni opera in posizione di indipendenza funzionale. 2. Per il suo funzionamento il Consiglio dei Comuni adotta un regolamento interno. Lart. 4 cos statuisce: Qualora si tratti di materie di competenza propria o delegata dei comuni, il Consiglio dei comuni sentito sui disegni di legge presentati al Consiglio provinciale e sulle proposte di regolamenti e atti amministrativi ad indirizzo generale presentati alla Giunta provinciale.

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Dinamiche cooperative ed enti locali procedimento legislativo tanto che anche in caso di emendamenti vi lobbligo di ritrasmettere il testo al Consiglio dei Comuni perch ne prenda nuovamente visione. Esiste anche la facolt, da parte del Presidente del Consiglio dei Comuni o di un suo delegato di essere sentito dalla Commissione legislativa provinciale competente. Tuttavia lattivit dellorgano si estrinseca in proposte e osservazioni e tale dizione appare ambigua e sicuramente meno pregnante del pi tecnico pareri che ricompare soltanto al di fuori del procedimento legislativo61. Nessuna conseguenza, quale aggravi procedurali o veti, poi stabilita di fronte allipotesi di osservazioni discordanti da parte del Consiglio dei Comuni. Ancora una volta si preferito non irrigidire eccessivamente il sistema lasciando la definizione dei rapporti di forza agli equilibri informali. Per quanto attiene alla cooperazione nazionale va osservato che in questambito le Regioni speciali avranno inevitabilmente meno autonomia di manovra, partecipando delle scelte che verranno a maturare nellintero consesso delle autonomie. Qualcuno ha avanzato lidea che le Regioni speciali potrebbero chiedere una rappresentanza potenziata in sede di Commissione bicamerale integrata o di Senato federale. Tale proposta si scontra, tuttavia, con la caratteristica della rappresentanza territoriale che per sua natura tendenzialmente paritaria. Il modello proposto dallarchetipo degli organi di rappresentanza territoriale, il Senato americano, con 2 rappresentanti per Stato, continua a garantire al meglio la pari dignit istituzionale e la cooperazione. Pi ragionevole sarebbe ponderare la rappresentanza in relazione al diverso numero di abitanti. Alla luce di quanto detto possibile concludere evidenziando quelli che ci paiono due dei nodi cruciali nel cammino del principio di cooperazione: il primo quello connesso allunitariet della sede cooperativa; il secondo quello del necessario rafforzamento di istituti che fino ad oggi hanno funzionato in via di prassi. Tanto a livello nazionale che regionale, il principio di leale collaborazione e le sue possibili e variegate traduzioni giuridiche complicheranno ulteriormente lidea di rappresentanza politica gi dispersa in mille rivoli e che vede, da tempo, incrinata la centralit del Parlamento quale luogo rappresentativo per
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Art. 4 c. 4: Il Consiglio dei comuni ha facolt di formulare proposte, pareri o osservazioni al Consiglio o alla Giunta provinciale sulle questioni di interesse comunale o sovracomunale.

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Ilenia Ruggiu eccellenza. In un contesto policentrico e a sovranit diffusa importante assicurare una ricomposizione della rappresentanza per evitare che quelli che sono enti a fini generali si trasformino in lobbies portatrici esclusivamente di 62 interessi settoriali e per favorire i momenti di sintesi della molteplicit degli interessi in gioco. Per farlo necessario che questi momenti siano assistiti da idonee garanzie giuridiche. Costruire organi fantasma come il progettato Senato federale, significherebbe o paralizzare la cooperazione o continuare ad affidarla 63 a modalit informali e occasionali . E queste, per quanto possano svolgere ugualmente bene il loro compito, non sono certo un omaggio alla trasparenza, n, come visto, una garanzia sufficiente per la cooperazione, in tempi di tensioni politiche tra centro e mondo delle autonomie.

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J. H. Kaiser, La rappresentanza degli interessi organizzati, Berlino 1956, trad. it. S. Mangiameli, Milano 1993, p. 329; A. Scalone, Rappresentanza politica e rappresentanza degli interessi, Milano, 1996. Sui pericoli delloccasionalismo istituzionale v. P. Ciarlo, Parlamento, Governo e Fonti normative, in Diritto Amministrativo, 1998, pp. 363 ss.; P. Ciarlo, Contro lidea di Costituzione spontanea, in Quad. Cost. 2002, pp. 101 ss.

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Riforma del Titolo V e diritto del lavoro nella prospettiva delle Province autonome di Trento e di Bolzano
Sergio Vergari
Sommario: 1. Il nuovo art. 117 Cost. ed il riparto di competenze legislative - 1.1. Il problema delle tecniche interpretative - 1.2. La classificazione del diritto del lavoro nel nuovo riparto di competenze: tre possibili varianti - 1.3. Lopzione maggioritaria: a) riserva allo Stato della disciplina del rapporto di lavoro (e del diritto sindacale) - 1.4. Segue: b) inclusione della disciplina del mercato del lavoro nellalveo delle competenze ripartite - 2. Le competenze statutarie delle Province autonome e della Regione Trentino-Alto Adige/Sdtirol - 3. Limpatto della riforma costituzionale sulle competenze provinciali - 4. Aree di possibile intervento provinciale dopo la riforma costituzionale - 4.1. I nuovi poteri provinciali secondo le indicazioni della legislazione statale - 5. I principi fondamentali rinvenibili nellattuale normativa in materia di mercato del lavoro - 6. Profili di (in)costituzionalit della c.d Riforma Biagi

1. Il nuovo art. 117 Cost. ed il riparto di competenze legislative Capovolgendo il sistema precedente, il nuovo testo della Carta fondamentale ha rovesciato il modello originario dei rapporti dialettici tra i livelli di governo statale e regionale. Esso individua pertanto le materie riservate alla legislazione esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2 Cost.), enumera tassativamente le materie di legislazione concorrente, in cui spetta alle Regioni la potest legislativa, salvo per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato (art. 117, comma 3, Cost.), riconosce la potest legislativa regionale esclusiva per ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato (art. 117, comma 4, Cost.).

Dirigente sostituto del Servizio Lavoro della Provincia autonoma di Trento.

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Sergio Vergari Fra gli altri profili di incertezza , quello maggiore riguarda lindividuazione del gruppo di materie, tra i tre menzionati, al quale poter ascrivere il diritto del lavoro. Un problema, questo, assai complicato, che trova radice nella scarsa trasparenza delle espressioni utilizzate dallart. 117 Cost.: da una parte, lo Stato in via esclusiva deputato a dettare norme in tema di ordinamento civile (art. 117, comma 2, lett. l), Cost.), dallaltra, alle Regioni, in virt di competenza concorrente, demandata la disciplina della tutela e sicurezza del lavoro (art. 117, comma 3, Cost.), e comunque non compare alcun riferimento esplicito al diritto del lavoro in quanto tale.
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1.1. Il problema delle tecniche interpretative Sorge dunque il problema preliminare della determinazione del metodo in base al quale accostarsi allinterpretazione del dettato costituzionale, tenuto conto che la portata della riforma ed il riparto di competenze possono esprimere significati molto differenti proprio in ragione della tecnica utilizzata. Al momento, sembrano emergere almeno due tecniche diverse, che chiameremo, rispettivamente, definitoria e interpretativa. In base alla prima, la determinazione dei compiti spettanti allo Stato e alle Regioni consegue allindividuazione in dettaglio dei contenuti delle materie indicate dalla legge costituzionale, con conseguente rigida ripartizione degli stessi, alternativamente, allinterno delle potest statali o regionali. Essa richiede, dunque, che le materie ricondotte dal testo costituzionale alla competenza esclusiva dello Stato e a quella concorrente vadano intese secondo un concetto di rigida separazione, tale per cui, negli ambiti riservati alla competenza concorrente delle Regioni lo Stato dovrebbe limitarsi a dettare i principi fondamentali della disciplina, senza alcuna potest di imporre regole di dettaglio uniformi per tutto il territorio nazionale. Un tale orientamento, che corrisponde a quello prescelto dalla maggioranza della dottrina giuslavoristica, presenta il rischio, tuttavia, di una possibile
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Si pensi, ad esempio, al fatto che la legge cost. 3/2001 non ha chiarito il criterio per ordinare il sistema, cio per pervenire alla corretta distribuzione delle competenze per materia tra lo Stato e le Regioni. Su tale profilo cfr. ora la fondamentale sentenza della Corte Cost. 1.10.2003, n. 303, in http://web.unife.it/forumcostituzionale/ giurisprudenza/am3032002.htm, con nota di A. Morrone, La Corte costituzionale riscrive il Titolo V?.

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Diritto del lavoro frammentazione, in chiave regionalistica, della materia del lavoro, poich non si potrebbe escludere, in termini assoluti, una classificazione del diritto del lavoro o di alcune parti di esso nella competenza concorrente o addirittura esclusiva delle Regioni. Lo stesso metodo era stato utilizzato nel 1997 in sede di conferimento alle Regioni delle funzioni in materia di collocamento e mercato del lavoro (cfr. d.lgs n. 469/1997), rispetto a materie, per, di cui era chiara la titolarit statale. Se venisse ora applicato alla riforma costituzionale, esso potrebbe ingenerare difficolt maggiori, dovendosi partire dal diverso presupposto del riconoscimento originario di funzioni legislative in capo alle Regioni. Si consideri allora la seconda tecnica, promossa dalla recente giurisprudenza costituzionale2. Essa muove da un presupposto innovativo, in base al quale loggetto delle competenze esclusive statali3 identificherebbe non materie in senso stretto4, a stregua di quelle assegnate alle Regioni, bens competenze del legislatore statale, idonee ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sullintero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle5. In sostanza, lattivit unificante dello Stato non dovrebbe essere limitata alle sole materie espressamente attribuitegli in potest esclusiva o alla determinazione dei principi nelle materie di potest concorrente, poich ci significherebbe bens circondare le competenze legislative delle Regioni di garanzie ferree e vorrebbe anche dire svalutare oltremisura istanze unitarie che pure in assetti costituzionali fortemente pervasi da pluralismo

Cfr. le sentenza n. 303/2003, cit., e n. 222/2003, in www.giurcost.org e, in precedenza, le sentenze 19.6.2002, n. 282, in Giur. Cost., 2002, 3, 2013, con nota di A. DAtena, La Consulta parla e la riforma del titolo V entra in vigore, e nn. 407 e 536 del 2002. Si pensi, per quanto qui interessa, alle competenze in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civile e sociali, di tutela della concorrenza, di coordinamento informativo statistico dei dati dellamministrazione statale, regionale e locale. Di qui lefficace espressione smaterializzazione della materia, utilizzata da F. Benelli, LAmbiente tra materializzazione della materia e sussidiariet legislativa, in corso di pubblicazione su le Regioni, 6/2003. Cos Corte Cost. 282/2002, cit.

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Sergio Vergari istituzionale giustificano, a determinate condizioni, una deroga alla normale ripartizione di competenze6. Nel ragionamento della Corte Costituzionale risalta la valorizzazione dellart. 118 della Carta costituzionale, che, nellindicare nei principi di sussidiariet, differenziazione e adeguatezza i criteri per la distribuzione dei poteri amministrativi tra Comuni, Province, Regioni e Stato, assumerebbe a riferimento pure i poteri legislativi. Sicch, ove fosse necessario lesercizio unitario di tali funzioni, anche in relazioni a materie nelle quali lo Stato non vanti una potest legislativa esclusiva, bens solo concorrente, lo stesso potrebbe attrarre a s le competenze sia amministrative che legislative. E, tuttavia, ci potrebbe avvenire non unilateralmente, ma solo subordinatamente alladesione della Regione interessata, secondo un modello negoziale, informato al principio di leale collaborazione, reputato idoneo a salvaguardare le prerogative costituzionalmente riconosciute alle istituzioni regionali. Si pu ritenere, conclusivamente, che tale seconda tecnica non sia affatto alternativa alla prima, ma la completi nel senso di consentire allo Stato e alle Regioni di accordarsi per una distribuzione diversa delle competenze, almeno in tutti i casi in cui ci sia necessario per soddisfare incomprimibili esigenze unitarie della Repubblica, non gestibili, in misura adeguata, a livello regionale. Il principio di sussidiariet finisce dunque per inserirsi nel riparto rigido di competenze fissato allart. 117 Cost. come fattore di flessibilit, a garanzia della gestione unitaria delle esigenze sovraregionali7.
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Corte Cost. 303/2003, cit., che richiama pure lesempio della legislazione concorrente dellordinamento costituzionale tedesco (konkurrierende Gesetzgebung) o della clausola di supremazia prevista nel sistema federale statunitense. La posizione espressa dalla Corte Costituzionale era stato anticipata, in materia di servizi per limpiego, da un ragionamento dottrinale (E. Ales, Diritto allaccesso al lavoro e servizi per limpiego nel nuovo quadro costituzionale: la rilevanza del livello essenziale di prestazione, in Dir. lav. merc., 2003, I, pp. 9 ss.; ma pure, M. V. Ballestrero, Differenze e principio di uguaglianza, in Lav. dir., 2001, 3, pp. 423 ss.) volto a superare i rischi di frammentazione del diritto del lavoro insisti nella tecnica c.d. definitoria. In base ad esso, vi sarebbero margini di praticabilit di unipotesi alternativa, imperniata sulla valorizzazione della tecnica del livello essenziale di prestazione. In sostanza, una volta individuati i diritti di cittadinanza sociale sulla base delle disposizioni contenute nella parte prima della Costituzione, spetterebbe al legislatore statale la determinazione del livello essenziale di prestazione da garantire su tutto il territorio nazionale. Pi precisamente, allo Stato spetterebbe lindividuazione delle misure indispensabili per la tutela di quei diritti, mentre alle Regioni sarebbe affidata la determinazione delle prestazioni da garantire in concreto: solo in questa fase rientrerebbe in gioco il discorso della competenza per

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Diritto del lavoro Ne consegue, per altro verso, la totale preclusione per lo Stato allapprovazione, nellambito delle competenze concorrenti, di norme di dettaglio cedevoli8. Al di fuori, infatti, dei casi eccezionali in cui lo Stato pu attrarre le funzioni amministrative (e normative) per soddisfare le preminenti esigenze unitarie della Repubblica, rimane allo stesso il solo potere di dettare i principi fondamentali.

1.2. La classificazione del diritto del lavoro nel nuovo riparto di competenze: tre possibili varianti La dottrina maggioritaria ha aderito sino ad oggi allopzione metodologica del riparto per materia, ponendosi la domanda circa lesatta collocazione del diritto del lavoro nel nuovo sistema delle competenze legislative. Sono cos emerse tre possibili letture del processo di riforma. In base ad una prima lettura, ispirata al principio di uguaglianza di cui allart. 3 Cost., la linea di confine dovrebbe attestarsi sulla distinzione fra disciplina del rapporto di lavoro (e diritto sindacale)9 e disciplina del mercato del lavoro: la prima sub-materia dovrebbe ricadere nella competenza esclusiva dello Stato, in quanto appartenente allordinamento civile; la seconda, invece, nella legislazione ripartita.

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materia, con valenza ed un potenziale disgregativo, per, decisamente, inferiore rispetto a quello registrabile nella logica definitoria. Infatti, nel caso in cui il diritto di cittadinanza sociale in questione preveda misure che rientrino nellambito di materie affidate alla potest legislativa concorrente, la Regione nel costruire le prestazioni e i servizi sarebbe ulteriormente vincolata a quei principi fondamentali cui fa riferimento lart. 117, c. 3, principi che dovrebbero essere individuati dalla legge statale contestualmente alla determinazione delle misure indispensabili. Daltra parte, uneventuale interpretazione che escludesse taluni diritti sociali dallambito della competenza esclusiva dello Stato o di quella concorrente non risulterebbe pi cos lesiva dellunitariet qualitativa del sistema in quanto la potest legislativa regionale esclusiva, derivante dal ricadere dei servizi nella competenza residuale ex art. 117, comma 4, incontrerebbe, comunque, il vincolo del livello essenziale di prestazione. Cfr. ancora Corte Cost. 303/2003, cit.. F. Carinci, Osservazioni sulla riforma del Titolo V della Costituzione. La materia del lavoro, in ILLeJ, vol. III, n. 6, 2001, pp. 1 ss.; M. Pallini, La modifica del titolo V della Costituzione: quale federalismo per il diritto del lavoro?, in Riv. giur. lav., 2001, I, pp. 21 ss.; M. Napoli, Disegno di legge delega e notifiche al Titolo V della Costituzione, in Dir. rel. ind., 2002, 3, pp. 361 ss..

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Sergio Vergari Quanto alla nozione di ordinamento civile, essa giudicata comprensiva di tutto il diritto privato e non solo della parte disciplinata dal codice civile. Ne consegue, necessariamente, che le Regioni non potrebbero legiferare in materia di rapporti di lavoro, se non per quanto riguarda la disciplina di profili connessi a competenze regionali esclusive o concorrenti (es. apprendistato, per la componente formativa, e stage, per le modalit di sua attuazione). Questa posizione, che risulta maggioritaria10, fa leva su una pluralit di argomenti, tutti di grande spessore11: a) quello letterale, per cui le regole in materia di contratto e di rapporto di lavoro non potrebbero essere escluse dallespressione ordinamento civile, che fa richiamo al diritto civile tra privati, cio alla disciplina delle relazioni fra privati; b) quello sistematico, che pone in evidenza come la riforma costituzionale non abbia inciso n sui diritti fondamentali, n sui diritti del titolo del Titolo III della Cost. intitolato ai rapporti economici, cos lasciando invariate le norme che disciplinano in forma unitaria il rapporto di lavoro; c) quello storico, che richiama le origini della materia formatasi ed affermatasi, in Italia come altrove, nellambito degli ordinamenti statuali. Le altre due letture hanno in comune lindividuazione di unarea di intervento pi ampia per la legislazione regionale. Questultima, infatti, sarebbe destinata ad incidere, ancorch in guise potenzialmente diverse, anche sul terreno del rapporto di lavoro. La prima di queste letture ritiene che alla legge statale competa di dettare unicamente la disciplina cardine, essenziale, del rapporto di lavoro, mentre ogni altro aspetto della relazione tra datore e lavoratore, da ricondurre alla materia

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Cfr. F. Carinci, Riforma costituzionale e diritto del lavoro, in Arg. dir. lav., 2003, p. 25; M. Persiani, Devolution e diritto del lavoro, in Arg. dir. lav., 2002, I, pp. 27 ss.; M. Pallini, op. cit., pp. 27 ss.; M. Napoli, Disegno di legge delega e modifiche al titolo V della Costituzione, in Dir. rel. ind., 2002, 3, pp. 61 ss.; M. G. Garofalo, Pluralismo, federalismo e diritto del lavoro, in Riv. giur. lav., 2002, 3, p. 410; M. De Luca, Il lavoro nel diritto regionale: tra statuto della regione siciliana e recenti modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione (note minime), in Foro it., 2002, V, p. 286; R. Pessi, Il diritto del lavoro tra Stato e Regioni, in Arg. dir. lav., 2002, 1, p. 80; M. Magnani, Il lavoro nel Titolo V della Costituzione, in Arg. dir. lav., 2002, 3, pp. 645 ss. La loro enucleazione si deve a M. T. Carinci, op. cit., p. 6.

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Diritto del lavoro della tutela e sicurezza del lavoro sarebbe rimesso alla legislazione regionale concorrente12. La seconda lettura13 demanda, invece, alla legislazione dello Stato la disciplina minimale solo di una serie di istituti del rapporto di lavoro14, collegabili alla lettera m) dellart. 117, comma 1, Cost. disciplina poi integrabile in melius ad opera della legislazione regionale concorrente15. Lelemento comune ad entrambe le opzioni espresso dal fatto che la potest legislativa in materia di tutela e sicurezza costituisce una deroga16 alla competenza esclusiva in materia di rapporti di diritto civile attribuita alla legislazione nazionale17. La competenza regionale si troverebbe pertanto in un rapporto di specialit (di species a genus) rispetto alla generale competenza statuale relativa allordinamento civile, cos da prospettare alle Regioni il potere di legiferare anche in merito agli aspetti civilistici del rapporto di lavoro18. Il riferimento va, quantomeno, ai profili, che possono risultare anche amplissimi, relativi alla tutela della posizione contrattuale della parte debole del rapporto e della obbligazione di sicurezza che grava sulla controparte datoriale. In questo modo la legge regionale diverrebbe lo strumento principe per realizzare quella flessibilit normativa del rapporto di lavoro, che potrebbe consentire ladeguamento della disciplina privatistica alle esigenze peculiari dei
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Cos R. Del Punta, op. cit., p. 434; L. Mariucci, Federalismo e diritto del lavoro, in Lav. dir., 2001, p. 416; M.V. Ballestrero, Differenze e principio di uguaglianza, in Lav. dir., 2001, 3, p. 424; R. Salomone, La materia del lavoro fra Stato e Regioni nel nuovo Titolo V della Costituzione, in Lav. pubbl. amm., 2001, p. 145. Cfr. M. Rusciano, Il diritto del lavoro italiano nel federalismo, in Lav. dir., 2001, 3, p. 495; L. Zoppoli, La riforma del Titolo V della Costituzione e la regolamentazione del lavoro nelle pubbliche amministrazioni: come ricomporre i pezzi di un difficile puzzle, in Lav. pubbl. amm., 2002, p. 156 ss. Per es. retribuzione, orario, ferie congedi, permessi. Questa seconda lettura, come segnala A. Lassandari, La disciplina del mercato del lavoro nel nuovo disegno costituzionale, in Riv. giur. lav., 2002, 2, p. 287, si presta ad erodere in larga misura gli spazi regolativi ora propri del contratto collettivo nazionale di categoria. Cfr. M. Pallini, op. cit., p. 25. Cfr. N. Irti, Sul problema delle fonti in diritto privato, in Riv. trim. dir. proc. civ., 2001, 3, pp. 702 ss.; M.V. Ballestrero, op. cit., p. 424; R. Del Punta, Tutela e sicurezza del lavoro, in Lav. dir., 2001, 3, p. 434; M. Roccella, Il lavoro e le sue regole nella prospettiva federalista, in Lav. dir., 2001, 3, p. 503; R. Santucci, Il diritto del lavoro alla prova del federalismo, in www.unisannio.it/eventi/federalismo.html, 23. Cfr ancora N. Irti, op. cit., p. 702, secondo cui alle Regioni non precluso il diritto privato.

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Sergio Vergari contesti territoriali. Ad avviso di molti, infatti, la dimensione regionale della normativa, coniugata con quella sopranazionale, costituirebbe lunica soluzione ordinamentale idonea a far resistere e prosperare nel mercato globalizzato le comunit locali ed i distretti produttivi caratterizzati da forte omogeneit. La garanzia che in questo modo non si finirebbe per legittimare una difformit di tutele tra le Regioni verrebbe offerta dallobbligo delle stesse di osservare comunque i principi fondamentali dettati in materia dal legislatore nazionale a norma dellart. 117, trattandosi di potest regionale concorrente e non esclusiva.

1.3. Lopzione maggioritaria: a) riserva allo Stato della disciplina del rapporto di lavoro (e del diritto sindacale) Ragionando secondo la tesi maggioritaria19, occorre affermare che la regolamentazione del rapporto contrattuale di lavoro rimane inclusa nellambito della materia dellordinamento civile e costituisce, dunque, materia riservata alla competenza esclusiva dello Stato. Tale posizione fedele, del resto, alla giurisprudenza costituzionale in materia di limite del diritto privato e di limite territoriale alla potest legislativa regionale. Una giurisprudenza, questa, ancora molto attuale rispetto ai problemi di oggi, che necessario tuttavia riferire allart. 117, testo originario. Questultimo, in particolare, nellindividuare le materie di competenza regionale, non aveva stabilito espressamente se in quelle materie la potest legislativa regionale potesse interessare soltanto i rapporti pubblicistici o anche quelli privatistici. La risposta della Corte costituzionale fu laffermazione del citato principio del c.d.limite del diritto privato20, in base al quale lattuazione delluguaglianza formale tra i cittadini, specie nei rapporti legati allo svolgimento delle libert giuridicamente garantite dalla prima parte della

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Rispetto ad essa si dovr approfondire, tuttavia, limpatto della segnalata giurisprudenza costituzionale (retro 1.2) sulla considerazione del diritto del lavoro quale materia in senso tecnico. Cfr. M. Luciani, Regioni e diritto del lavoro. Note preliminari, in Arg. dir. lav., 2002, 1, pp. 57 ss.; V. Roppo, Diritto privato regionale?, in Pol. Dir., 2002, 4, pp. 533 ss.; P. Viticci, Il diritto privato e la competenza legislativa delle Regioni in alcune sentenze della Corte costituzionale, in Giur. it., 1998, pp. 1301 ss.. Da ultimo Corte Cost. 6.11.2001, n. 352, in Foro it., 2002, I, p. 638.

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Diritto del lavoro Costituzione, impone che il diritto privato sia regolato in via esclusiva da chi rappresenta lintera collettivit nazionale21. Secondo il medesimo principio, lo stesso impianto costituzionale, sancito agli artt. 2 e 3 Cost., a riconoscere come necessaria la competenza legislativa dello Stato in materia di disciplina del rapporto di lavoro (e delle relazioni industriali). E poich quellimpianto non risulta toccato dalla riforma costituzionale del 2001, si deve ritenere che il limite del diritto privato sia tuttora vigente nel nuovo ordinamento22. E facile prevedere, peraltro, che il principio di uguaglianza con cui i legislatori statali e regionali ed il Giudice costituzionale saranno chiamati a misurarsi verr declinato prevalentemente secondo i canoni delluguaglianza sostanziale23. Infatti, il nuovo art. 117 Cost. ammette implicitamente una differenziazione tra i diritti civili e sociali di cui godranno i cittadini nei diversi contesti regionali, prevedendo espressamente che la competenza legislativa esclusiva dello Stato sia limitata alla sola determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che debbono essere garantiti su tutto il territorio nazionale24. Se ci vero, il richiamo al valore costituzionale delleguaglianza, che impone un comune denominatore di prestazioni in materia di diritti civili e sociali, fa comunque comprendere come la deroga alla esclusivit della potest legislativa statuale in materia di diritto civile possa essere ammessa soltanto con riguardo alla disciplina di diritti soggettivi nei confronti dellamministrazione pubblica25. Sarebbe infatti fuori
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Tale motivazione ha per condotto la Corte a individuare un ambito residuo di intervento legislativo regionale nel diritto privato (v., da ultimo, Corte Cost. 6.11.2001, n. 352). La deroga sarebbe possibile nel caso in cui la legge regionale incida esclusivamente sui rapporti di diritto privato intercorrenti tra lente Regione e i privati e sui rapporti tra privati rigorosamente circoscritti alla dimensione territoriale regionale. Cfr. anche M. Luciani, op. cit., p. 70. Cfr. M. Pallini, op. cit., p. 27. M. Pallini, op. cit., p. 33. Cfr., ancora una volta, Corte Cost. 6.11.2001, n. 352. Se si accogliesse la tesi pi radicale, secondo cui le Regioni dispongono di una potest legislativa pure per gli aspetti privatistici della tutela e sicurezza del lavoro, si realizzerebbe il presupposto per una concorrenza ordinamentale tra discipline regionali del rapporto di lavoro. In questo caso, in assenza di garanzie circa lattivazione di una sussidiariet al rialzo tra le Regioni rispetto allelevazione dei livelli essenziali delle prestazioni relative ai diritti civili e sociali (cfr. M.V. Ballestrero, op. cit., p. 426), si esporrebbe il Paese al rischio di dumping sociale, indirizzando le Regioni verso una competizione normativa in negativo piuttosto che in positivo (cfr. M. Pallini, op. cit., p. 35). Come segnala M. Rusciano (op. cit., p. 494), riprendendo la giurisprudenza della Corte

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Sergio Vergari luogo ogni ulteriore riferimento a posizioni obbligatorie tra privati per le quali parlare di livelli essenziali delle prestazioni non avrebbe alcun senso26.

1.4. Segue: b) inclusione della disciplina del mercato del lavoro nellalveo delle competenze ripartite Assumendo a presupposto che la disciplina del rapporto di lavoro rientra nella competenza esclusiva dello Stato, si tratta ora di tentare di comprendere il significato attribuito allespressione tutela e sicurezza del lavoro, che lart. 117, comma 3, riserva alla legislazione ripartita. Lopinione quasi unanime degli interpreti ritiene che lespressione richiami la disciplina del mercato del lavoro27. Tuttavia sono profonde le divergenze sulla nozione di mercato del lavoro accolta28. Secondo un primo orientamento, essa richiamerebbe il diritto amministrativo del mercato del lavoro, intendendo per tale la disciplina delle sole attivit amministrative di tutela del lavoro, cio delle funzioni amministrative di regolazione e controllo del mercato del lavoro nelle quali il soggetto pubblico sia titolare di una posizione di potere nei confronti dei privati29. In base ad altra opinione, pi estensiva, essa ospiterebbe qualche cosa di pi, cio tutti i servizi di supporto alloccupazione, dallingresso (o dal ritorno) dei
costituzionale, la differenziazione regionale della disciplina privatistica potrebbe incidere altres, oltre che sui diritti fondamentali dellautonomia negoziale e della propriet, anche sulla libert di impresa di cui allart. 41 Cost.. Verrebbe infatti alterata la concorrenza tra i soggetti imprenditoriali, i quali, pur liberi in virt dellart. 120 Cost. di operare in qualsiasi territorio regionale, sarebbero fortemente condizionati, quanto a competitivit, dalla disciplina regionale applicabile ai dipendenti. Ad ogni buon conto, il legislatore costituzionale non si dimostrato sprovveduto sul punto, attribuendo espressamente alla potest esclusiva dello Stato la materia della tutela della concorrenza. M. Pallini, op. cit., p. 34. T. Treu, Il Libro Bianco sul lavoro e la delega del Governo, in Dir. rel. ind., 2002, pp. 118; M. DellOlio, Mercato del lavoro, decentramento, devoluzione, in Arg. dir. lav., 2002, n. 1, pp. 171 ss. Si sofferma su tale aspetto M.T. Carinci, op. cit., p. 10 s. M. G. Garofalo, Pluralismo, federalismo e diritto del lavoro, in Riv. giur. lav., 2002, n. 3, p. 411; F. Carinci, Osservazioni, cit., 2002, p. 10; R. Pessi, Il diritto del lavoro tra Stato e Regioni, in Arg. dir. lav., 2002, n. 1, p. 80; V. Pinto, R. Voza, Il Governo Berlusconi e il diritto del lavoro: dal Libro bianco al disegno di legge delega, in Riv. giur. lav., 2002, 3, I, p. 465; Cnel 18.2.2002.

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Diritto del lavoro lavoratori nel mercato allavviamento delle categorie deboli, dal miglioramento qualitativo e quantitativo delloccupazione al rispetto di standard di trattamento economico e normativo e di igiene e sicurezza30. Vi rientrerebbero, in termini sintetici, tanto le politiche attive e passive in materia di lavoro quanto lelevazione degli standard di sicurezza dei lavoratori31. Residuerebbe invece alla legislazione esclusiva regionale la disciplina dellistruzione e formazione professionale e dellassistenza32. In base ad unultima, minoritaria opinione, nellarea della legislazione ripartita troverebbero posto la disciplina del collocamento, degli ammortizzatori sociali, della vigilanza, delligiene e sicurezza sul lavoro. Tutto il resto, compresa la disciplina dei servizi per limpiego e delle politiche attive del lavoro (incentivi alle assunzioni, sostegno alla nuova imprenditoria femminile e giovanile, lavori socialmente utili, tirocini formativi e di orientamento al lavoro, politiche di inserimento al lavoro di soggetti disabili e svantaggiati) sarebbe invece da ricondurre alla competenza esclusiva delle Regioni33. E evidente che adottare luna o laltra accezione di mercato del lavoro significa ampliare o restringere larea di incidenza della legislazione concorrente, a favore ora della legislazione esclusiva statale ora di quella residuale regionale. Lopinione che sembra prevalere, e che pare preferibile, quella che riconduce alla potest concorrente, nellambito dei principi
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Cfr. F. Carinci, Riforma costituzionale, cit., 2003, p. 39, che in tale scritto dichiara esplicitamente di aver mutato la propria precedente opinione; M. Napoli, Tutela e sicurezza del lavoro nella riforma del Titolo V della Costituzione, in AA.VV., Quale futuro per il diritto del lavoro? Le politiche del Governo: dal Libro Bianco al disegno di legge delega sul mercato del lavoro, Atti della giornata di studio tenutasi a Milano il 12 aprile 2002, Milano, 2002, p. 21; M. Magnani, Il lavoro nel Titolo V della Costituzione, in Arg. dir. lav., 2002, p. 654; M. Pallini, op. cit., pp. 39 ss. Cfr. T. Treu, op. cit., p. 118; A. Lassandari, op. cit., p. 267. Il primo, riconduce inoltre alla legislazione concorrente anche la materia degli ammortizzatori sociali; il secondo, quella degli interventi a sostegno del reddito dei disoccupati, che invece sono assorbite, nellopinione prevalente, nella previdenza sociale, riservata al legislatore nazionale. Ma per la problematica distinzione tra assistenza e previdenza cfr. G. G. Balandi, Il sistema previdenziale nel federalismo 2002, p. 479; R. Pessi, Lezioni di diritto della previdenza sociale, Padova, p. 83; M. Persiani, op. cit., p. 32; G. Dondi, G. Zampini, Previdenza pubblica e complementare privata nella riforma del Titolo V parte II della Costituzione, in Lav. pubbl. amm., 2002, suppl. al n. 1, p. 178; M. Magnani, op. cit., pp. 654 ss. Cfr. P.A. Varesi, Regioni e politiche attive del lavoro dopo la riforma costituzionale, in Lav. pubbl, amm., 2002, II, p. 122.

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Sergio Vergari fondamentali individuati con legge dello Stato, tanto lorganizzazione dei mercati locali del lavoro e le politiche attive, quanto il collocamento, il sistema di vigilanza e le regole per la salute e la sicurezza dei lavoratori.

2. Le competenze statutarie delle Province autonome e della Regione Trentino-Alto Adige/Sdtirol Ai sensi dello Statuto di autonomia, alle Province Autonome di Trento e di Bolzano fanno capo: a. le competenze primarie in materia di "commissioni per l'assistenza e l'orientamento dei lavoratori nel collocamento" e di "addestramento e formazione professionale" (art. 8, nn. 23 e 29 Stat.); b. le competenze secondarie in materia di "commissioni di controllo sul collocamento" e di "apprendistato, libretti di lavoro, categorie e qualifiche (art. 9, nn. 4., 5. Stat.); c. le competenze integrative in materia di "collocamento e avviamento al lavoro" (art. 10 Stat.). La Regione autonoma dispone di potest legislativa integrativa in materia di previdenza e assicurazioni sociali (art. 6 Stat.). Alle competenze menzionate vanno aggiunte quelle delegate dallo Stato in materia di vigilanza in materia di lavoro e di collocamento al lavoro, il cui passaggio alle autonomie locali ha consentito di realizzare veri e propri sistemi organici di governo dei mercati del lavoro locali, interamente ricondotti alla responsabilit delle due Province e senza, dunque, pi alcuna presenza dello Stato34. Guardando al nucleo originario delle competenze statutarie, va segnalato come esso interessi singoli frammenti della disciplina lavoristica, da ricondurre, di volta in volta, alla materia di mercato del lavoro ovvero a speciali contratti di lavoro. Si tratta di ambiti di intervento attribuiti negli anni Settanta in base a motivazioni plurime ed in parte sovrapposte, che possibile condensare nella seguente terna: a) la tutela delle minoranze linguistiche e la ritenuta marginalit delle stesse rispetto alle politiche statali (organi collegiali, classificazione dei lavoratori e libretti di lavoro); b) lopportunit di concedere alle due realt territoriali spazi di intervento integrativi rispetto a quelli statali, per
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Per un commento a tali potest, nel passaggio dal vecchio al nuovo Titolo V della Costituzione, cfr. S. Vergari, Poteri pubblici locali in materia di lavoro, in S. Vergari (a cura di), Mercati e diritto del lavoro nelle Province Autonome di Trento e Bolzano, Padova, 2004.

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Diritto del lavoro ladeguamento della normativa statale ai contesti locali (collocamento e politiche attive del lavoro); c) lesigenza di decentrare il governo di istituti fortemente condizionati dallambiente socio-culturale di applicazione (apprendistato e formazione professionale). Nel corso degli anni, i poteri delle autonomie provinciali hanno evidenziato crescenti capacit espansive, dettate dallesigenza di adattare gli ambiti ad esse riservati allevoluzione dei contenuti delle materie assegnate. Si formata, cos, unampia nozione di diritto amministrativo del lavoro, che ha offerto copertura ad unestesa regolamentazione dei servizi locali per limpiego e delle politiche attive del lavoro. Lopera dei legislatori locali ha condotto inoltre allo sviluppo di autonome strutture di governance dei mercati del lavoro locali, connotate dallefficace combinazione ed esercizio sinergico di competenze statutarie originariamente diverse e frammentate. Sicch le nuove opportunit introdotte dalla riforma costituzionale poggiano su una base di riferimento unitaria e consolidata. In tale percorso, le fonti tradizionali di regolamentazione dei sistemi provinciali sono state la legge e lo strumento di programmazione degli interventi di politica del lavoro (il c.d. Piano degli interventi). Entrambe, disposte in rapporto di integrazione reciproca. Mentre alla prima di massima ricondotta lorganizzazione generale degli interventi di politica del lavoro35, al piano spetta invece lintroduzione di misure di sostegno al mercato del lavoro. Un piano, pensato per il pieno coinvolgimento nella fase di programmazione delle parti sociali, per il tramite della Commissione provinciale per limpiego. V da aggiungere che gli ambiti occupati dalla normativa provinciale non riguardano solo larea del mercato del lavoro, ma anche quella del rapporto di lavoro, con parziale smentita delle tesi che vorrebbero escluso qualsiasi potere regionale in materia di rapporti di lavoro. Il riferimento va alla materia dellapprendistato, nella quale la Provincia di Bolzano, complice anche il richiamo nelle norme di attuazione alla possibilit di legiferare anche sul
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V. la l.p. 16.6.1983, n. 19, per la Provincia di Trento, e la l.p. 12.11.1992, n. 39, per la Provincia di Bolzano. Con riguardo a questultima Provincia, vanno aggiunti, tuttavia, molti altri interventi legislativi in materia di lavoro. Ad esempio, quelli a sostegno delloccupazione dei lavoratori licenziati per riduzione di personale (l.p. 17.8.1987, n. 24) e dei lavoratori in mobilit) (l.p. 11.5.1988, n. 17), quelli in materia di lavori socialmente utili (l.p. 11.3.1986, n. 11), quelli per la qualificazione del personale (l.p. 8.9.1981, n. 25).

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Sergio Vergari rapporto giuridico di apprendistato, ha introdotto una legge che incide pesantemente sulla disciplina sostanziale del rapporto. Ci senza che la Corte Costituzionale sia in qualche modo intervenuta.

3. Limpatto della riforma costituzionale sulle competenze provinciali La riforma costituzionale non si applica immediatamente allordinamento delle Province Autonome, essendo necessario un aggiornamento dello Statuto di Autonomia. Trova per da subito attuazione la regola della condizione pi favorevole, in virt della quale le disposizioni introdotte dalla legge di revisione costituzionale sono da riferire anche alle Province autonome per le parti in cui prevedono forme di autonomia pi ampie rispetto a quelle gi attribuite. Pu dunque evincersi una decisa evoluzione di alcune competenze provinciali36, con particolare riferimento allambito della regolazione del mercato del lavoro. In particolare, in base al nuovo riparto di competenze contenuto nellart. 117 Cost. novellato, le Province autonome, al pari delle Regioni ordinarie, dispongono ora di una potest concorrente in tutte le materie comprese nella nozione di tutela e sicurezza del lavoro, col solo limite dei principi fondamentali della legislazione statale e delle competenze esclusive statali di tipo trasversale37. Poich in quella nozione rientra senzaltro tutto linsieme dei
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In tali termini, cfr. espressamente Corte Cost. 24.7.2003, n. 274, in Newsletter n. 21 del 25.11.2003, in http:/lavoropubblico.formez.it/newsletter Si pensi alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, che devono essere assicurati ai sensi della lettera m) del comma 2 del 117 (nel caso dei servizi allimpiego, si possono richiamare, ad esempio, i colloqui periodici di orientamento e le altre misure individuate dal d.lgs. n. 181/00, come di recente modificato dal d.lgs. n. 297/02; linserimento dei dati degli aspiranti lavoratori nellelenco anagrafico, lintegrazione e laggiornamento di questo, nonch il rilascio della scheda professionale, ex d.p.r. n. 442/00 e d.m. 15 maggio 2001; ecc.); al coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dellamministrazione statale, regionale e locale (lettera r) del comma 2 dellart. 117), ai rapporti internazionali e con lUnione europea dello Stato, al fine dello scambio delle informazioni a livello comunitario e internazionale (lett. a) del comma 2 del 117); alla determinazione dei casi e delle forme con cui le Regioni possono concludere accordi bilaterali con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato per lo scambio delle informazioni (art. 117, comma 9); ai profili relativi alla tutela della concorrenza, sia tra le agenzie di mediazione privata, sia tra pubblico e privato (lettera e) del comma 2 del 117); al trattamento dei dati personali degli aspiranti lavoratori e dei datori di lavoro, appartenente allordinamento civile (lettera l) del comma 2 del 117); al regime giuridico dei dati e alla circolazione delle informazioni nel mercato del lavoro, che rientra quasi completamente nella potest esclusiva dello Stato in materia di

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Diritto del lavoro meccanismi e degli strumenti preordinati a favorire lincontro tra domanda ed offerta di lavoro, ne consegue un notevole accrescimento dei loro poteri, in senso non solo qualitativo (passaggio da una competenza integrativa ad una concorrente), ma anche quantitativo (passaggio dalla competenza sul collocamento a quella, pi ampia, sui servizi di mediazione, ricerca e selezione del personale, ricollocazione professionale, sui servizi allimpiego e su quelli di vigilanza). Emerge da ci la legittimazione delle due Province autonome ad unazione legislativa a vasto raggio, che potrebbe condurle, in base alla potest legislativa concorrente, ad una forte ristrutturazione dei rispettivi sistemi di governo dei mercati locali del lavoro. C da chiedersi, tuttavia, con riguardo ai poteri provinciali, se sia concesso qualcosa di pi, se esistano i presupposti per assegnare taluni profili alla competenza esclusiva delle Province. In effetti, secondo la richiamata prospettiva della giurisprudenza costituzionale38, nessuna materia (nellaccezione tradizionale del termine) potrebbe pi essere ricondotta per intero ad una delle tre competenze del 117, a causa delle numerose intersezioni tra materie ed ambiti appartenenti appunto a ciascuna di tali

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ordinamento civile, coordinamento informatico dei dati e determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni; alla determinazione dei requisiti minimi per lo svolgimento dellattivit da parte degli intermediari pubblici e privati e delle forme di controllo preventivo (di tipo autorizzatorio o di accreditamento) e successivo del possesso dei requisiti; agli altri aspetti relativi al regime giuridico degli intermediari, quale ad esempio la scelta in merito allesclusivit delloggetto sociale: tra tutela della concorrenza e ordinamento civile, nonch in quanto funzionale alla individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni; allallocazione agli enti locali delle funzioni amministrative relative al servizio pubblico ovviamente nel rispetto dei principi di sussidiariet, differenziazione e adeguatezza dellart. 118 Cost. essendo riservata alla potest legislativa dello Stato lindividuazione delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citt metropolitane (art. 117, c. 2, lett. p); agli aspetti, infine, del collocamento dei lavoratori extracomunitari che si intrecciano con le problematiche di ordine pubblico e sicurezza (lettera h) del comma 2 del 117) relative allimmigrazione (lettera b) del comma 2 del 117) e alla condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti allUnione europea (lettera a) del comma 2 del 117). Cfr., ancora una volta, Corte Cost. 282/2002, nonch Corte Cost. 222/2003 e 303/2003. In dottrina enfatizzano tale prospettiva S. Bartole, R. Bin, G. Falcon, R. Tosi, Diritto regionale. Dopo le riforme, Bologna, 2003, pp. 194 ss.; F. Benelli, op. cit.; A. Trojsi, Riforme costituzionali e competenze legislative sui servizi per limpiego, in R. De Luca Tamajo, M. Rusciano, L. Zoppoli (a cura di), Mercato del lavoro. Riforma e vincoli di sistema, Napoli, 2003, di prossima pubblicazione.

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Sergio Vergari competenze. Infatti, nella disciplina di ogni istituto si dovrebbero rinvenire diverse materie e vari profili del 117, tra loro indissolubilmente connessi ed intrecciati; ed inoltre, non tutti gli ambiti materiali del 117 potrebbero, in quanto tali, configurarsi come materie in senso stretto, poich anzi, in parecchi casi, si tratterebbe di competenze del legislatore idonee ad investire una pluralit di materie, pi che altro valori costituzionalmente protetti, che delineano una sorta di materie trasversali, in ordine alle quali si manifestano competenze diverse. Tutto ci dovrebbe indurre a dubitare della correttezza e dellopportunit di continuare a riferirsi al concetto di materia, come si faceva prima della riforma costituzionale dellottobre 2001, nella determinazione del riparto di competenze legislative, nonch al criterio della competenza, come tradizionalmente inteso. Di ogni materia si dovrebbe perci, con una sorta di operazione di taglia e incolla, sviscerare tutti i possibili profili ed aspetti, per ricondurne ciascuno ad una delle tre competenze del 117, nonch evidenziare eventuali (e non rare) intersezioni tra diverse competenze pure per uno stesso profilo, al fine di definirne le possibili compenetrazioni ed interazioni reciproche. Dunque, anche la regolazione dei soggetti e degli strumenti di governo del mercato del lavoro dovrebbe essere frutto di un delicato e non semplice incastro di competenze39. Provando ad immaginare, con riguardo al mercato del lavoro, i possibili profili di cui esso si compone, si deve ammettere che alcuni di essi sono da ritenersi riservati alla potest legislativa esclusiva dello Stato, in quanto riconducibili a materie del comma 2 dellart. 117 Cost.40. Tolti questi profili, rimangono sostanzialmente quattro ambiti residuali: a) il collocamento; b) le prestazioni dei servizi per limpiego eccedenti i livelli essenziali, cio quelle incrementali, ulteriori, che potrebbero essere offerte dal servizio pubblico, ma anche da quello privato; c) le norme di organizzazione dei servizi per limpiego, secondo un accezione ampia di organizzazione, inclusiva, ad esempio, dei rapporti tra servizi pubblici e agenzie private che non attengono alla concorrenza, delle modalit di erogazione anche delle prestazioni essenziali, dellindividuazione degli strumenti per la gestione dei servizi per limpiego (es.: convenzioni con
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Cfr. A. Trojsi, op. cit. Cfr. nota n. 36.

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Diritto del lavoro privati), nonch della tenuta dei sistemi informativi regionali e locali; d) i servizi di vigilanza amministrativa e ispettiva. Ebbene, nella prospettiva indicata, taluni profili indicati, in particolare il secondo ed il terzo, potrebbero essere ricondotti razionalmente alla competenza regionale esclusiva, in stretta applicazione del criterio di residualit di cui allart. 117, comma 4. Ove ci fosse sostenuto e difeso, ne emergerebbe un notevole ampliamento delle potest delle Province rispetto a quelle antecedenti la riforma costituzionale. Pur tuttavia, alla medesima conclusione si dovrebbe sostanzialmente pervenire, sebbene in termini qualitativamente diversi, anche nellipotesi di classificazione di tali potest fra quelle ripartite con lo Stato.

4. Aree di possibile intervento provinciale dopo la riforma costituzionale Analizzato a grandi linee limpatto della riforma costituzionale sul quadro statutario in materia di lavoro, necessario provare ora a decifrare, in positivo, i profili sui quali verosimile immaginare uno sviluppo virtuoso della regolazione legislativa a livello regionale. Secondo quanto sin qui ricostruito, essi riguardano, innanzitutto, la disciplina della gestione pubblica e privata del mercato del lavoro, che comprende, pi in dettaglio, gli aspetti inerenti il funzionamento degli istituti di governo e di indirizzo della domanda e offerta di lavoro, i servizi allimpiego, il collocamento, le funzioni di vigilanza amministrativa e ispettiva sull'impiego del lavoro41, la formazione e lelevazione professionale. Da tale indicazione si pu evincere il riferimento ad unarea molto vasta, capace di includere oltre alla dimensione amministrativa di ci che ruota attorno allincontro tra domanda ed offerta di lavoro (le regole e lorganizzazione del collocamento, i compiti amministrativi di vigilanza), anche i profili pi innovativi e pregnanti, concernenti la costruzione di misure e strumenti di politica attiva del lavoro, per sostenere e favorire concretamente loccupabilit e la crescita qualitativa dei settori economici. Resta il fatto che larea cos tracciata rimane esposta, comunque, al limite della

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Cfr. S. Vergari, La funzione ispettiva in materia di lavoro: conciliazione e repressione, in R. De Luca Tamajo, M. Rusciano, L. Zoppoli (a cura di), Mercato del lavoro. Riforma e vincoli di sistema, Napoli, 2004.

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Sergio Vergari disciplina esterna agli obblighi e ai diritti delle parti sul piano civilistico42, che si somma a quello dei principi fondamentali tracciati dalla legislazione statale. In base a tale premessa, e scontando inevitabili margini di incertezza per ogni singolo profilo, possono ipotizzarsi ambiti concreti di intervento legislativo. Il primo attiene ai servizi di mediazione, di ricerca e selezione del personale, di ricollocazione professionale e di somministrazione di personale. Qui le Province potrebbero stabilire quali servizi minimi fornire, i soggetti privati abilitati a fornirli, i possibili rapporti con lente pubblico e tra i diversi soggetti autorizzati. Un secondo terreno quello relativo alla promozione delloccupazione, ambito nel quale agiscono anche le politiche di sostegno delle categorie deboli o svantaggiate. Cos, in base ai principi generali stabiliti dalla legge statale, la legislazione provinciale, direttamente o per il tramite dei piani degli interventi di politica del lavoro, potrebbe disporre nuove impostazioni delle politiche rivolte alla formazione, all'inserimento mirato, all'adeguamento a tal fine dei servizi di impiego e delle stesse imprese, agli aspetti incentivanti, ecc. Ulteriori ambiti possono essere rintracciati nei settori pi adiacenti al tema delloccupazione: si pensi alla disciplina del collocamento; agli strumenti di adeguamento delle professionalit alle richieste del mercato; alle politiche di integrazione della manodopera extracomunitaria e di quella svantaggiata; a quelle per il lavoro femminile, per le pari opportunit, per le azioni positive; alla gestione dei licenziamenti collettivi e delle eccedenze di personale43; alla regolazione esterna degli istituti di flessibilit (contratti formativi, lavoro somministrato, percorsi scuola-lavoro), in particolare con riguardo ai profili di incentivazione; alla promozione dell'incontro tra domanda e offerta di lavoro
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F. Scarpelli, M. Pallini, T. Vettor, La divisione delle competenze legislative in materia di lavoro tra Stato e Regione, in www.cgil.it/giuridico, settembre 2002. Secondo questi autori, pu essere citato lesempio degli obblighi in materia di collocamento o di assunzione di soggetti appartenenti a certe fasce, che, a loro giudizio, possono rientrare nelle competenze regionali e che spesso determinano l'insorgere di diritti ed obblighi che si riflettono anche sulla posizione delle parti. Tale insorgenza costituisce, tuttavia, un effetto indiretto che scaturisce, in genere, da obblighi imposti al datore di lavoro per la tutela di interessi di carattere generale, e quindi comunque da discipline originariamente esterne al rapporto di lavoro (con meri riflessi interni al rapporto, che quasi sempre si concentrano sulla fase di costituzione del rapporto stesso). Esclusi, per, gli aspetti relativi alla disciplina della sospensione in cassa integrazione, delle riduzioni del personale (cause, procedure collettive, criteri di scelta, ecc.), cos come gli interventi previdenziali di base (ad es. indennit di mobilit).

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Diritto del lavoro flessibile; alla tutela sul mercato dei "nuovi lavoratori" autonomi, in particolare, dei collaboratori coordinati e continuativi. Con riguardo anche a questi ultimi, vale, come si detto, la preclusione ad interventi sugli aspetti relativi al rapporto di lavoro, che rimangono saldamente ancorati alla legislazione esclusiva dello Stato. Rimane, tuttavia, un ambito di intervento, esterno al rapporto, di assoluta rilevanza, che esprime notevoli differenziazioni per aree economiche e territoriali delle condizioni in cui versano i nuovi lavoratori autonomi44. Le Province autonome potrebbero dunque innescare un processo virtuoso di attenzione e di risposta ai 'bisogni' direttamente espressi da tali soggetti. Bisogni, per il vero, non sempre decifrati45 e, ci nonostante, in continua crescita nel mercato del lavoro. Sul piano delle risposte, le possibilit di intervengono potrebbero essere molteplici. Si pensi ai sostegni alla formazione o allautoformazione, a sistemi di sicurezza integrativi per eventi invalidanti, a specifici servizi per lincontro tra domanda ed offerta di lavoro, a una rete di incentivi per la razionalizzazione degli investimenti professionali, mediante sostegni al passaggio al lavoro subordinato o al lavoro dimpresa. Si pensi ancora ad esperienze di organizzazione solidaristica e di mutuo soccorso o allaccesso facilitato a crediti e finanziamenti46. Proprio sul versante del lavoro autonomo si apre, in definitiva, unoccasione di forte investimento per il sostegno delloccupabilit, che dovrebbero mirare non solo allobiettivo generale dellinnalzamento dei tassi di occupazione e di attivit, secondo gli auspici comunitari, ma anche allo sviluppo di nuove attivit in coerenza con le aspettative, le aspirazioni, le attitudini dei lavoratori. In tal modo, anche le Province Autonome (insieme alla altre Regioni) potrebbero

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Il loro sviluppo fortemente connesso alle caratteristiche del sistema produttivo o delle pubbliche amministrazioni e quindi nasconde problematiche anche molto diverse da realt a realt. Cfr., sul punto, gli atti del convegno organizzato a Trento il 25.7.2003 da SAVE (Sostegno allo svantaggio del lavoro atipico, valorizzazione e emancipazione) dal titolo Lavorare senza confini. Profili dei lavoratori autonomi e coordinati in Trentino. Ne consegue un evidente stimolo ad intraprendere adeguate indagini conoscitive, che potrebbero interessare, peraltro, gli stessi bisogni provenienti dai nuovi lavori subordinati flessibili Su tali aspetti, cfr. S. Vergari, Quali spazi per la legislazione provinciale in tema di lavoro coordinato?, Atti del convegno organizzato da SAVE a Trento il 25 luglio 2003, in www.acttrento.net.

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Sergio Vergari rendersi protagoniste di una decisa svolta dei tradizionali sistemi di Welfare verso sistemi di sicurezza sociale c.d. di Training State. In questo quadro c' spazio per una forte valorizzazione dellautonomia collettiva e della mediazione sindacale, che potrebbero offrire un contributo fondamentale allazione dei governi locali anche sui temi del lavoro autonomo47. E confortante, al riguardo, la lunga e positiva tradizione di concertazione sociale nelle due Province, i cui valori sembrano ricevere nuovo slancio dalla prospettiva di riforma dei sistemi di governo dei mercati del lavoro locali. Va precisato, da ultimo, che gli spazi di possibile intervento per i due enti autonomi presuppongono pur sempre il pieno rispetto degli equilibri costituzionali, in base ai quali vi sono compiti o funzioni che rientrano nella responsabilit statale e che potrebbero incidere trasversalmente alle materie, come quella della tutela e sicurezza del lavoro, oggetto di competenza ripartita. Ne consegue, tra laltro, che la disciplina provinciale non potr comunque confliggere con i principi di tutela della concorrenza e di libera circolazione dei lavoratori e delle imprese, che il nuovo testo costituzionale importa dalla normativa comunitaria. Lesperienza comunitaria conduce anzi ad escludere lammissibilit sia di aiuti regionali diretti alle imprese locali al fine di sostenerne le potenzialit occupazionali, sia di discipline pubbliche che comprimano gli spazi e le condizioni di competizione nellambito locale48. Si consideri, da ultimo, il tema degli ammortizzatori sociali, materia sulla quale vi chi autorevolmente sostiene che essa rientri, nel nuovo testo dell'art. 117 Cost., nella legislazione concorrente Stato/Regioni49. Tale conclusione si basa sulla motivazione secondo cui l'area degli ammortizzatori sociali, investendo la parte pi propriamente amministrativa del diritto del lavoro, accede all'ambito della tutela e sicurezza del lavoro e, quindi, a quello della legislazione concorrente. Siffatta affermazione senzaltro condivisibile se riferita ai servizi resi a favore del lavoratore in cassa integrazione ovvero disoccupato (es. di orientamento, di sostegno psico-assistenziale, di contributi spese, di

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Cfr. ancora S. Vergari, op. ult. cit., 5. Sul punto cfr. F. Scarpelli, M. Pallini, T. Vettor, op. cit., 5 ss. Cfr. T. Treu, Il Libro Bianco, cit., 118.

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Diritto del lavoro riqualificazione professionale, ecc.)50. Riguardata invece sotto il profilo delle prestazioni economiche a sostegno del reddito, essa solleva limmediata eccezione relativa alla difficolt di concepire il totale sradicamento delle stesse dallalveo delle prestazioni previdenziali, che di dominio statale. Naturalmente, il riferimento alle prestazioni base (per cassa integrazione ordinaria o straordinaria, per indennit di mobilit o di disoccupazione) e non a quelle integrative. A prescindere da ulteriori problemi collegati alle modalit del loro finanziamento51, non facilmente realizzabile al loro esclusione dalla dizione tecnica di previdenza sociale (obbligatoria), ai sensi dell'art. 38 Cost. secondo comma, in quanto rivolte ai lavoratori. Lo conferma la stessa giurisprudenza della Corte Costituzionale, che ha pi volte affermato il principio della riserva di legge statale in materia di prestazioni previdenziali52. Su tale presupposto, condivisibile laffermazione secondo cui assai dubbio che le prestazioni economiche base erogate ai cassaintegrati ovvero ai disoccupati possono essere ricomprese nella dizione tutela e sicurezza del lavoro; certamente rientrano nell'area della previdenza sociale obbligatoria, soggetta alla legislazione esclusiva dello Stato53. Va precisato, peraltro, che le prestazioni economiche supplementari non rientrano nella legislazione esclusiva dello Stato perch attinenti alla previdenza integrativa, utilizzata dallart. 117, comma 2, in contrapposizione allart. 117 Cost., comma 154. Deve dunque ritenersi che anche la Regione Trentino-Alto Adige/Sdtirol disponga di una potest concorrente in materia, che si somma a

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Cfr. A. Andreoni, Art. 117 e ammortizzatori sociali, in http://www.cgil.it/giuridico/politiche.html. Le stesse possono essere erogate in forma di prestazioni di previdenza sociale (obbligatoria), di tipo strettamente contributivo (e dunque interamente finanziato dal monte salari), ovvero di tipo non contributivo (e dunque interamente fiscalizzato). Cfr. A. Andreoni, op. cit., 2. Lo stesso autore si sofferma pure sulla differenza tra il settore assistenziale e quello previdenziale di tipo mutualistico-assicurativo, ritenendo che il primo si rivolga ai cittadini in senso lato, ex art. 38, comma 1, Cost., ed il secondo tuteli la figura propria del lavoratore (art. 38, comma 2, Cost.). Tale tutela si sostanzierebbe nella previsione di diritti soggettivi perfetti a prestazioni finanziate dalla fiscalit contributiva di gruppo, professionale, generale o speciale, al fine di garantire mezzi adeguati per vivere (superiori alla pura sussistenza) in relazione a specifici fatti menomativi della capacit di guadagno e/o di lavoro (infortunio, invalidit, vecchiaia, disoccupazione). A. Andreoni, op. cit., pp. 2 ss. Cfr. anche F. Scarpelli, M. Pallini, T. Vettor, op. cit., pp. 5 ss.

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Sergio Vergari quella integrativa sulla previdenza obbligatoria di base55. Vi in proposito lopportunit di una lettura estensiva della potest di integrazione, che non va riferita alla sola fase di integrazione dei trattamenti previdenziali di base, ma che consente di spingersi, in ipotesi, verso lintroduzione di istituti aggiuntivi56.

4.1. I nuovi poteri provinciali secondo le indicazioni della legislazione statale Andando oltre la lettura delle possibili aree di intervento ai sensi della riforma costituzionale, appare utile verificare gli spazi che emergono dalla pi recente legislazione statale in materia di mercato del lavoro, che si connota per il fatto di introdurre nuove deleghe a favore di Regioni e Province Autonome. Lattenzione volge, in primo luogo, al d.lgs n. 181/2001, come novellato dal d.lgs n. 297/2002, da cui emerge una prima competenza delle Province autonome nel campo della determinazione dei servizi competenti, abilitati a produrre i servizi allimpiego. In proposito, la prospettiva che si apre quella dellinclusione nella categoria indicata, finora riservata al monopolio pubblico, di organismi privati in possesso di determinati requisiti (cfr. art. 1, comma 1, d.lgs. 297/2002). Una tale soluzione, gi praticata da altri Paesi europei, potrebbe aprire i mercati locali al contributo fattivo e collaborativo di risorse aggiuntive ed avrebbe il pregio di garantire un ampliamento della produzione dei servizi allimpiego. Daltra parte, come lascia intendere lo schema delineato nel d.lgs. 276/2003, essa non avrebbe quale implicazione la cessione della titolarit pubblica sui servizi anzidetti, bens, semmai, una delega parziale del loro esercizio. Il potere di determinare in sede provinciale i servizi competenti strettamente legato, come implicitamente anticipato, alla potest delle Province di autorizzare ed accreditare i soggetti privati operanti sul proprio territorio. Un tale potere ora riconosciuto esplicitamente agli artt. 6 e 7 del d.lgs. 276/2003, ma occorre ricordare che sotto la vigenza dellart. 10, d.lgs. 469/1997, che aveva rotto, dopo quasi cinquantanni, il monopolio pubblico in materia di collocamento, il potere di autorizzazione e di accreditamento era riservato esclusivamente allo Stato.

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Cfr. S. Vergari, Poteri pubblici locali in materia di lavoro, cit., pp. 65 ss. Cfr. ancora S. Vergari, op. ult. cit., pp. 65 ss.

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Diritto del lavoro Una terza opportunit per interventi legislativi locali sembra interessare il profilo dellaccertamento degli stati di disoccupazione. E infatti previsto che le Regioni definiscano gli indirizzi operativi per laccertamento e la verifica dello stato di disoccupazione da parte dei servizi allimpiego57 e stabiliscano i criteri per ladozione da parte dei servizi competenti di procedure uniformi58. Da ultimo, rispetto allincontro tra domanda ed offerta, si prevede che le Regioni definiscano gli obiettivi e gli indirizzi operativi delle azioni che i servizi competenti effettuano al fine di favorire lincontro tra domanda e offerta di lavoro e contrastare la disoccupazione di lunga durata, sottoponendo i soggetti in cerca di lavoro ad interviste periodiche ed ad altre misure di politica attiva59. A differenza delle prime due aree, con riguardo alle ultime due la normativa statale imputa i compiti alle sole Regioni, senza menzionare le Province Autonome. Sorge dunque linterrogativo sulla natura delle attribuzioni regionali, dalla cui risposta possibile dedurre linclusione o lesclusione dalle stesse delle autonomie provinciali. Si pu ritenere, in proposito, che le funzioni indicate nella legislazione statale afferiscano, dopo la riforma costituzionale, allarea delle competenze ripartite. Se ci vero, le previsioni statali non delineano unipotesi di delega di funzioni statali alle Regioni, bens operano una mera ricognizione di poteri che risultano gi di pertinenza regionale, in base ad attribuzione costituzionale. Con tale presupposto, lallineamento delle competenze delle due Province Autonome a quelle regionali, in forza della previsione di cui allart. 10 della legge cost. n. 3/200160, fa s che le previsioni indicate, pur non riferite direttamente alle Province Autonome, debbano intendersi applicabili sostanzialmente anche a favore di queste ultime. Sotto questo profilo, il d.lgs. 181/2001 devessere inteso come un contributo di chiarezza allattuazione del nuovo quadro costituzionale.

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Cfr. art. 2, comma 3, d.lgs n. 181/2003, come sostituito dallart. 3, d.lgs. 297/2002. Cfr. art. 4, comma 1, d.lgs n. 181/2003, come sostituito dallart. 5, d.lgs. 297/2002. Cfr. art. 3, comma 1, d.lgs n. 181/2003, come sostituito dallart. 4, d.lgs. 297/2002. Sulla valenza di tale articolo cfr. Corte Cost. 21.10.2003, n. 314, in www.giurcost.org/decisioni/2003/0314s-03.html.

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Sergio Vergari

5. I principi fondamentali rinvenibili nellattuale normativa in materia di mercato del lavoro Se la disciplina degli strumenti di regolamentazione e di sostegno del mercato fa capo, come chiarito, alla competenza (almeno) concorrente delle Province autonome, si apre il problema dellindividuazione dei principi fondamentali della legislazione statale cui ispirare lintervento provinciale. Il limite dei principi fondamentali non certo di facile determinazione. Secondo la Consulta61, la nuova formulazione dellart. 117, comma 3, Cost., rispetto a quella previgente dellart. 117, comma 1, Cost., esprime lintento di una pi netta distinzione tra la competenza regionale e la competenza statale, nel senso che questultima da intendersi limitata alla determinazione dei principi fondamentali della disciplina. Ci non significa, per, che i principi possano trarsi solo da leggi statali nuove, espressamente rivolte a tale scopo. Specie nella fase della transizione dal vecchio al nuovo sistema di riparto delle competenze, la legislazione regionale concorrente dovr svolgersi nel rispetto dei principi fondamentali comunque estraibili dalla legislazione statale gi in vigore62. Trasferendo le indicazioni della Consulta nella materia che ci riguarda, si deve affermare che i legislatori provinciali, anche in attesa di future leggi statali cornice, possano operare da subito nelle materie di competenza. Ci presuppone, tuttavia, la preventiva enucleazione degli ambiti riservati alle competenze esclusive dello Stato e la ricerca, nelle materie di possibile regolamentazione provinciale, dei principi fondamentali della legislazione statale. Un primo ragionamento pu essere rivolto alla materia dei servizi allimpiego, rispetto alla quale sorge un primo problema di interpretazione delle norme di attuazione dello Statuto (d.lgs. 430/1995). Queste ultime fissano la delega alle Province Autonome della gestione dei servizi allimpiego e della loro organizzazione, ma non evidenziano un insieme di principi espliciti. Lunico
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Cfr. Corte Cost. 26.06.2002, n. 282, in Giur. cost., 2002, 2012. Lo stesso principio era gi stato affermato, anni prima, da Corte Cost. 4.3.1971, n. 39, in Giur cost., 1971, 184 e da Corte Cost., 26.5.1981, n. 70, ivi, 1981, 671. Ultima, in ordine di tempo, a sancirlo, ora per nellambito del nuovo quadro costituzionale, stata Corte Cost. 1.10.2003, n. 303, in www.giurcost.org/decisioni/2003/0303s03.html.

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Diritto del lavoro principio dichiarato, che per esprime implicazioni importantissime, di tipo finalistico, per il quale la delega deve contribuire alla creazione sui territori provinciali di un organico sistema di servizi allimpiego (art. 9 bis, d.lgs. 430/1995). Il richiamo allorganicit di sistema un chiaro riferimento, in assenza di plausibili significati alternativi, alla necessit di garantire una piena saldatura funzionale tra competenze delegate e quelle trasferite. La destinazione delle prime al completamento organico dei compiti propri delle Province autonome non solo giustifica la loro relativa stabilit, ma evidenzia pure la rilevanza costituzionale delle stesse, che tale da legittimare eventuali conflitti di attribuzione con lo Stato per lipotesi di interferenze di questultimo rispetto al loro esercizio. Il vincolo di scopo tale insomma da evidenziare il carattere necessitato della devoluzione della funzione. Esso contribuisce a conferire ai compiti delegati precisi caratteri di indisponibilit da parte dello Stato63, in guisa da favorire un pieno accorpamento di tutte le funzioni amministrative in materia di lavoro presso le due Province. C chiedersi, tuttavia, se la riforma costituzionale abbia trasformato la competenza delegata delle Province in propria di tipo concorrente. Ritenendo, come gi anticipato, che tale effetto si sia verificato64, sorge oggi lulteriore interrogativo in ordine allambito della ricerca dei principi fondamentali. Questi ultimi, infatti, per le competenze ripartite, dovrebbero essere estrapolati dalla normativa statale ordinaria, ma ci potrebbe condurre a maggiori vincoli per le Province autonome rispetto a quelli apposti dalla normativa di attuazione dello Statuto. Siffatta evenienza in effetti plausibile, ma il riferimento alla normativa statale ordinaria non sembra in ogni caso eludibile, sicch la ricerca dei principi fondamentali non pu pi limitarsi allambito delle norme di attuazione. La presente precisazione costringe a confrontarsi, in materia di servizi allimpiego, con i principi emergenti dalla normativa esistente (ivi compresa

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Cfr. Corte Cost. 19.5.1988, n. 559, in Le Regioni, 1/1989, pp. 162 ss., con nota di M. Cammelli, Verso uno statuto delle funzioni decentrate? La competenza integrativa non risulta assorbita, per, per intero in quella concorrente: cfr. S. Vergari, Poteri pubblici locali, cit., pp. 44 ss.

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Sergio Vergari quella recente di riforma del mercato del lavoro)65, che possibile identificare, in via di prima approssimazione, con almeno cinque indicazioni. Il primo principio quello del pluralismo dei soggetti gestori dei mercati locali del lavoro, che diretta conseguenza del definitivo superamento, gi nel 1997, del monopolio pubblico sul collocamento66. Tale direttiva non rinvia solo al possibile concorso dei privati nel governo del mercato del lavoro, ma richiama pure la legittimazione di una pluralit di soggetti pubblici allesercizio di servizi allimpiego. Ci equivale a dire, nella visione statale, che la produzione plurale dei servizi allimpiego una risorsa imprescindibile nellottica di conferire una svolta effettiva ai sistemi di governo dei mercati locali del lavoro. Si collega a questo primo principio quello di leale collaborazione tra i diversi soggetti competenti alla produzione di servizi allimpiego67. Per tradizione, esso viene riferito ai rapporti tra Stato, Regioni ed enti locali, cio tra enti territoriali. Deve qui ritenersi che esso interessi pure il rapporto tra soggetti pubblici e privati68, e non solo quando i secondi siano chiamati a concorrere al conseguimento degli obiettivi dei primi (art. 7, comma 2, d.lgs. 276/2003). Loperativit del principio non sembra condizionata, quindi, dalla separazione
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A proposito della nuova legge di riforma, un problema ulteriore si pone in merito alla fonte da cui poter estrapolare i principi, non essendo chiaro se essi vadano correttamente ricercati nella legge delega ovvero nel decreto legislativo di attuazione. Su tali problemi cfr. S. Vergari, op. ult. cit., pp. 1 ss. Cfr. Corte di Giustizia 11.12.1997, causa n. 55/96, in Riv. it. dir. lav., 1998, II, pp. 22 ss. Il principio di leale collaborazione di origine dottrinale (cfr. S. Bartole, Ripensando alla collaborazione tra Stato e Regioni alla luce della teoria dei principi del diritto, in Giur. cost., 1982, 2420 ss.; A. Costanzo, Modelli, principi e loro genesi nelle argomentazioni interpretative. Il caso della collaborazione fra Stato e Regioni, in Giur. cost., 1990, p. 2464; A Costanzo, A proposito del paradigma della collaborazione tra Stato e Regioni, in Giur. cost., 1994, pp. 2598 ss.), ma ha beneficiato, successivamente, dellautorevole riconoscimento della giurisprudenza costituzionale. Il primo tassello, come ricorda V. Fil, Ragionando su servizi per limpiego, diritto al lavoro e principio di leale collaborazione, in Riv. it. dir. lav., 2003, I, p. 351) stato posto da Corte Cost. 1.4.1985, n. 94, ma successive pronunce ne hanno corroborato limmanenza allordinamento costituzionale (cfr., ad es., sent. 27.6.1986, n. 151, in Foro it., 1986, I, p. 2690; sent. 25.2.1988, n. 214, in Le Regioni, 1988, p. 787, con nota di L. Torchia, Regionalismo cooperativo e direttive ministeriali: un caso di specie; sent. 30.6.1988, n. 747, in Foro it., 1990, I, p. 2127). Nel testo costituzionale novellato con legge cost. 3/2001 lo stesso ha trovato ora recepimento normativo, tant che lart. 120, terzo comma, Cost. prevede un potere sostitutivo del Governo nelle materie di competenza delle Regioni e degli Enti locali che deve essere esercitato nel rispetto del principio di sussidiariet e di leale collaborazione. Della stessa opinione V. Fil, op. ult. cit., p. 351.

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Diritto del lavoro dei ruoli e delle competenze tra pubblico e privato. Anche in presenza di possibili forme di competizione, il richiamo alla leale collaborazione intende sensibilizzare tutte le componenti del mercato del lavoro al comune obiettivo di un servizio soddisfacente per le imprese ed i lavoratori e di un mercato trasparente e snello. Rispetto al rapporto tra Province Autonome ed enti locali, la ricerca di una leale collaborazione implica che le prime debbano individuare procedure e strumenti di raccordo delle azioni tra i diversi livelli di governo e di amministrazione. Ne potrebbe conseguire, accanto allaffermazione di un potere di sostituzione delle Province nei casi in cui prevalgano, secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalit, interessi a valenza provinciale, anche lelevazione del metodo delle intese per la disciplina dei rapporti tra i diversi enti69. Ci contribuirebbe a promuovere una concezione procedimentale e consensuale della sussidiariet, in ossequio, tra laltro, allautonomia di ciascun soggetto. Il terzo principio quello delluguaglianza di tutti i soggetti fruitori dei servizi allimpiego. Gli stessi non potrebbero venire discriminati in ragione, ad esempio, del sesso, delle condizioni familiari, della razza, della cittadinanza, dellorigine territoriale, delle opinioni o delle affiliazioni politiche, religiose o sindacali (cfr. art. 10, comma 8, d.lgs. 469/1997 e art. 10, d.lgs. 276/2003). Un principio analogo era stato introdotto, gi negli anni Settanta, in materia di disciplina del rapporto di lavoro (cfr. art. 15 St. Lav.). La novit costituita dalla sua estensione anche ai profili di accesso alle misure di tutele sul mercato del lavoro, che erano rimasti trascurati dalla precedente normativa. Ci implica un forte riequilibrio nella visione delle problematiche afferenti i diritti del lavoratore, che vengono ora rintracciate non pi, in via esclusiva, dentro il rapporto di lavoro, ma anche al suo esterno, nel momento pi delicato della vita professionale dei lavoratori. Rimangono, da ultimo, la direttiva per la trasparenza del mercato del lavoro (capo III, d.lgs. 276/2003) e quella volta a salvaguardare la gratuit dei servizi a favore dei lavoratori (art. 11, d.lgs. 276/2003) . Nel primo caso, va colta lesigenza statale di garantire il necessario patrimonio conoscitivo sui movimenti

69

Cfr. ancora V. Fil, op. cit., 354 e A. Morrone, La Corte Costituzionale riscrive il titolo V?, in http://web.unife.it/progetti/giurisprudenza/am3032003.htm.

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Sergio Vergari del mercato del lavoro, che dovrebbe alimentarsi di informazioni concernenti, da un lato, le esigenze aziendali e la domanda di lavoro, dallaltro, la composizione e le variazioni di manodopera in azienda. Nel secondo caso, non si tratta di una novit assoluta. La gratuit dei servizi ai lavoratori era stata affermata, una prima volta, nella convenzione Oil n. 96 del 1949, ratificata dallItalia con legge 2.8.1952, n. 1305. Successivamente, ne era stata prevista la conferma in sede di apertura del collocamento italiano al contributo dei privati (art. 10, d.lgs. 469/1997). Il fatto nuovo, nella fase attuale, espresso, piuttosto, dallintroduzione di un corredo penale alla violazione del principio70, che rafforza notevolmente il presidio alla sua applicazione (cfr. art. 18, comma 4, del d.lgs. 276/2003). Venendo ora alla disciplina del collocamento, si pu ritenere che con legge provinciale possano essere resi operanti gli indirizzi di riforma resi espliciti dal d.lgs. n. 181/2000 e dal d.p.r. 442/2000. Sul punto assume particolare rilievo il d.lgs. 297/2002, che, dopo pi di cinquatanni, ha finalmente abrogato il vecchio impianto del collocamento edificato con la legge 264/1949. Al suo posto sono state poste le fondamenta per ledificazione di un nuovo approccio pubblico al mercato del lavoro, destinato a superare la classica propensione alla distribuzione ex autoritate delle occasioni di lavoro a favore di una diversa tensione al sostegno attivo delle opportunit di libero incontro tra domanda ed offerta di lavoro. Rispetto a tale linea di sviluppo, che richieder forti investimenti culturali e lacquisizione di una logica di problem solving, la conferma parallela dei compiti di monitoraggio del mercato del lavoro finisce per per condizionare i margini e le modalit di attuazione della riforma. Emerge infatti unequivoca convivenza tra la nuova missione al sostegno attivo dellincontro tra domanda ed offerta di lavoro ed i vecchi compiti di gestione amministrativa dei flussi di manodopera. Per evitare che le due prospettive impattino negativamente una sullaltra, ostacolandosi a vicenda, ben potrebbero le Province Autonome ribadire una esplicita opzione per le politiche di sostegno, separando queste ultime dalla gestione amministrativa del collocamento.
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In precedenza, era possibile ipotizzare la sola sanzione della revoca dellautorizzazione allesercizio dellattivit di mediazione (cfr. P. Tullini, I nuovi attori del mercato, in F. Carinci (a cura di), Il nuovo collocamento, in Dir. prat. lav. Inserto, 1988, n. 11, XXXVIII).

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Diritto del lavoro A proposito di trattamento amministrativo dei dati preposti a garantire la conoscenza e la trasparenza del mercato, il principio della necessaria informazione pubblica sulla costituzione del rapporto di lavoro e sugli eventi successivi non richiede, invero, vincoli particolari per le Province Autonome. Se ne pu inferire il potere di queste ultime di introdurre regole e termini innovativi per lassolvimento degli obblighi di informazione ed anche modalit pi snelle di quelle ammesse dallo Stato. Tuttavia, gli obblighi di informazione verso il lavoratore non sembrano ritoccabili in pejus. Sul lato opposto, il principio del sostegno attivo alloccupabilit rende in gran parte obsoleto ed incompatibile lapproccio vincolistico tipico delle modalit di assunzione tramite lintervento autorizzativo della pubblica amministrazione. La nuova missione promozionale del collocamento non sembra quindi pi idonea, in linea generale, ad ospitare strumenti volti a limitare il potere datoriale di assumere liberamente71. Il termine di riferimento coincide infatti, pi a valle, con le tecniche di rafforzamento tanto dei meccanismi per il libero incontro tra lavoratori e datori di lavoro, quanto della capacit dei primi di reggere autorevolmente limpatto col mercato. C da interrogarsi, pure, sul carattere vincolante per le Province Autonome dellelenco anagrafico e della scheda professionale, entrambe istituite con provvedimento regolamentare dello Stato. E fortemente dubbio che le norme statali che attualmente li disciplinano configurino principi generali. Anzi, poich tutta la potest regolamentare ormai attribuita alle Regioni e alle Province Autonome in tutte le materie non rientranti nellarea di legislazione esclusiva statale, il d.pr. 442/2000 pu essere immediatamente superato da discipline regionali e provinciali72. Fa corpo a s linsieme delle norme sulle assunzioni nel settore pubblico tramite il collocamento di qualifiche medio-basse, ex art. 16, legge n. 56/1987. Siffatta modalit di assunzione costituisce una deroga al criterio costituzionale di accesso alle p.a. mediante concorso. Sebbene la sua previsione possa spettare allo Stato nellambito della sua competenza esclusiva in materia di ordinamento
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Fa eccezione, per, la categoria dei soggetti svantaggiati, con riguardo ai quali non si deve escludere lopportunit di combinare azioni promozionali con altre di tipo vincolistico, imperniate, ad esempio, sullintroduzione in sede provinciale di quote di riserva nelle assunzioni. P.A. Varesi, Regioni e politiche attive del lavoro, cit., pp. 124 ss..

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Sergio Vergari e organizzazione amministrativa propria e degli enti pubblici nazionali (art. 117, comma 2, lett. g) Cost.)73, la disciplina delle modalit di selezione fa parte di quella pi ampia del collocamento, sicch la stessa deve essere interamente ricondotta alla potest normativa provinciale. Rimangono le norme per linserimento al lavoro di disabili. Anche in questo caso, lesame della normativa statale conferma come lo Stato si sia ormai orientato allintroduzione, accanto a vincoli operativi (lonere di riserva), di misure promozionale e premiali. Nel lavoro dei disabili lesempio lampante costituito dallistituto del collocamento mirato, che mette al centro non pi il valore dellassunzione, ma quello della persona74. Orbene, con il suddetto cambio di prospettiva le misure di tipo promozionale sono pacificamente attribuite alla competenza legislativa concorrente delle Regioni e delle Province Autonome. C spazio, conseguentemente, per ampie iniziative e misure innovative idonee ad irrobustire loccupabilit delle persone che versino in condizione di debolezza sul mercato. A favore dei datori di lavoro che assumano soggetti disabili agiscono inoltre le opportunit di deroga ad alcuni vincoli normativi. Esse poggiano sul riconoscimento legislativo della possibilit di sostituire la tecnica dellimposizione con quella del consenso, tramite il ricorso alle assunzioni in convenzione (artt. 11 e 12, legge n. 68/1999). Proprio i contenuti di tali convenzioni, per gli aspetti non riservati alla competenza esclusiva dello Stato, potrebbero essere autonomamente regolamentati in sede locale75. Tale soluzione finirebbe, tra laltro, per agevolare la tradizionale propensione delle Province

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Analoga titolarit della previsione ricondurre, per, anche alle Regioni e alle Province Autonome in relazione ai rispettivi ordinamenti ed organizzazioni amministrative. Cfr. S. Palladini, La legge sul collocamento dei disabili tra continuit e discontinuit: dalla politica passiva delle quote di riserva alla politica attiva del collocamento mirato, in ILLeJ, vol. III, 2002; F. DHartmant Francois, La nuova disciplina delle assunzioni obbligatorie: prime note, in Riv. it. dir. lav., 1999, I, p. 319; A. Tursi, La nuova disciplina del diritto al lavoro dei disabili, in Riv. giur. lav., 1999, I, p. 729; P. Tullini, Il diritto al lavoro dei disabili: dallassunzione obbligatoria al collocamento mirato, in Dir. merc. lav., 1999, 2, pp. 334 ss. La Provincia di Trento si invero gi cimentata su questo terreno, prevedendo allinterno del piano degli interventi di politica del lavoro per il triennio 2002-2004, la possibilit per lAgenzia del lavoro di stipulare con i datori di lavoro apposite convenzioni ai sensi della legge n. 68/1999 conformi ai criteri stabiliti dalla commissione provinciale per limpiego.

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Diritto del lavoro Autonome a ricondurre a sistema il complesso degli interventi di promozione delle assunzioni. La legge n. 68/1999 contiene infine numerosi rinvii a norme regolamentari. Si pu ritenere, ancora una volta, che le stesse, in quanto norme di dettaglio, siano sostituibili da disposizioni provinciali. Dovrebbero invece rimanere di competenza dello Stato le previsioni in materia di accertamento delle condizioni di disabilit, poich attratte tra i principi fondamentali, nonch le regole sulla ripartizione tra le Regioni delle risorse del Fondo nazionale per il diritto al lavoro dei disabili.

6. Profili di (in)costituzionalit della c.d. Riforma Biagi Secondo un giudizio condivisibile76 lo strumento della delegazione legislativa funzionalmente inadatto ad individuare i principi fondamentali che costituiscono limite della legislazione regionale concorrente. Mentre infatti la legge delega ha il compito di dettare al legislatore delegato, secondo unottica verticistica, i principi e criteri direttivi cui questultimo deve ispirarsi, in relazione ad oggetti definiti (art. 76 Cost.), nel caso della legislazione concorrente ci che si chiede al legislatore statale di dettare, su un piano orizzontale, i principi fondamentali a favore della potest legislativa regionale, che devono assumere a riferimento non tanto oggetti definiti, quanto vere e proprie materie (art. 117, comma 2, Cost.)77. Inoltre, i principi fondamentali non hanno il compito di delimitare il campo di intervento, ma servono piuttosto a marcare la base comune di riferimento sulla quale costruire i sistemi regionali. E dunque molto dubbio, rispetto alle previsioni della legge delega 30/2003, in materia di riforma del mercato nazionale del lavoro, che possa istituirsi una coincidenza tra principi e criteri direttivi, rivolti al legislatore delegato, e principi fondamentali, indirizzati ai legislatori regionali. Ove ci fosse tuttavia sostenibile, si dovrebbe ritenere che le norme del d.lgs. 276/2003, che attuano la legge delega 30/2003, configgono con le potest concorrenti delle due Province per ogni profilo di disciplina regolato in via puntuale e dettagliata. Nellipotesi contraria, invece, si delinea un caso di violazione del principio di

76 77

Cfr. M. Magnani, Il lavoro nel titolo V della Costituzione, cit., p. 664. Per tali aspetti cfr. M.T. Carinci, op. cit., p. 12.

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Sergio Vergari riserva di assemblea per le c.d leggi cornice. Principio affermato dalla dottrina costituzionalistica sotto la vigenza del vecchio art. 117 Cost. e recentemente confermato dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 282/200278. Ragionando per lipotesi che una certa parte delle norme del d.lgs n. 276/2003 non sia riconducibile allalveo delle competenze esclusive dello Stato e rientri invece nella potest ripartita, si deve ritenere, in applicazione della seconda ipotesi, che quelle stesse norme soffrano di un vizio di costituzionalit per invasione delle competenze regionali79. Ove ci fosse confermato, ne dovrebbe conseguire la dichiarazione di illegittimit costituzionale della legge statale. A meno di non accogliere, in via alternativa, la qualificazione di quelle norme come leggi statali cedevoli, idonee come tali a porre non solo i principi fondamentali ma anche la disciplina di dettaglio e per derogabili in sede regionale80. Sullillegittimit della normativa statale c.d. cedevole non vi sono, tuttavia, pi dubbi, come gi segnalato in precedenza (retro 1.2). La tesi opposta era stata affermata in dottrina, in epoca antecedente la riforma costituzionale, sulla base dellargomentazione che non fosse opportuno rischiare eventuali impasse
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Pubblicata in Giur. cost., 2002, 3, pp. 2013 con nota di A. DAtena. Cfr. S. Vergari, Poteri pubblici locali in materia di lavoro, cit., 4 ss. Cfr. R. Bin, voce Legge regionale, in Dig. Pubbl., vol. IX, Torino, 1994, p. 197; Corte Cost. 12.7.1985, n. 214, in Le Regioni, 1-2/1986, p. 236; A. Ruggeri, La riforma costituzionale del Titolo V e i problemi della sua attuazione, con specifico riguardo alle dinamiche della normazione al piano dei controlli, in AA.VV., Il nuovo Titolo V parte II della Costituzione. Primi problemi della sua attuazione, Milano, 2002, p. 51; G. Rolla, Relazioni fra ordinamenti e sistema delle fonti. Considerazioni alla luce della legge costituzionale n. 3 del 2001, in Le Regioni, 2-3/2002, p. 333; R. Tosi, La legge costituzionale n. 3/2001: note sparse in tema di potest legislativa ed amministrativa, in Le Regioni, 6/2001, p. 1237. Si dichiarano contrari al meccanismo delle leggi cedevoli A. DAtena, La difficile transizione. In tema di attuazione della riforma del Titolo V, in Le Regioni, 2-3/2002, p. 318; L. Torchia, La potest legislativa residuale delle Regioni, in Le Regioni, 2-3/2002, p. 349; S. Panunzio, Intervento, in AA.VV., Il nuovo Titolo V parte II della Costituzione. Primi problemi della sua attuazione, Milano, 2002, p. 273; M. Luciani, Le nuove competenze legislative delle Regioni a statuto ordinario. Prime osservazioni sui principali nodi problematici della l. cost. n. 3 del 2001, reperibile in www.associazioneitalianadeicostituzionalisti.it; P. Carretti, Lassetto dei rapporti tra competenza legislativa statale e regionale, alla luce del nuovo titolo V della Costituzione: aspetti problematici, in Le Regioni, 6/2001, p. 1226; G. Falcon, Modello e transizione nel nuovo Titolo V della Parte Seconda della Costituzione, in Le Regioni, 2001, n. 6, p. 1254; favorevoli invece; in modo problematico, B. Caravita di Toritto, Il problema dellattuazione della riforma del Titolo V della Costituzione, in AA.VV., Il nuovo Titolo V parte II della Costituzione. Primi problemi della sua attuazione, Giuffr, Milano, 2002, p. 200.

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Diritto del lavoro nelle more dellintervento regionale81. Ora, tuttavia, dopo la presa di posizione della Corte Costituzionale82, definitivamente affermata la sostanziale illegittimit di tale legislazione, fatta eccezione per ipotesi eccezionali in cui lo Stato pu attrarre le funzioni amministrative e normative per soddisfare preminenti esigenze unitarie della Repubblica. Ci significa che, ove non riconducibili alle competenze esclusive dello Stato, le attuali norme di dettaglio introdotte dalla c.d. Riforma Biagi in materia di mercato del lavoro rimangono esposte a vizi di costituzionalit. E il caso, per tutti, delle norme della legge delega 30/2003 in cui si demanda al legislatore delegato di fissare un nuovo apparato sanzionatorio in materia di collocamento pubblico, con la previsione di sanzioni amministrative per il mancato adempimento degli obblighi di legge (art. 1, comma 1, lett. b), n. 4); o in cui si prescrive al legislatore delegato di mantenere in capo alle province le funzioni amministrative attribuite dal d.lgs. 469/1997 (art. 1, comma 1, lett. e). E il caso, ancora, delle norme del d.lgs. 276/2003, in materia di formazione in apprendistato (artt. 48, comma 4 e 49, comma 5). o di inserimento lavorativo dei lavoratori svantaggiati (art. 14). Lopera di identificazione dei profili di incostituzionalit richieder, verosimilmente, un difficile procedimento di scomposizione ed analisi delle norme costituzionali di cui allart. 117, alla ricerca di quelle riconducibili alle competenze trasversali del legislatore statale. Limpressione che, per effetto dei ricorsi costituzionali avanzi da molte Regioni allindomani della legge delega, il legislatore delegato abbia prestato molta attenzione a sviluppare un quadro normativo ascrivibile, quanto pi possibile, alle competenze statali di carattere esclusivo, anche nellottica di una centralizzazione strisciante.
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Cfr. R. Bin, op. cit., p. 173; R. Tosi, op. cit., p. 1234. Per la riaffermazione della sua legittimit anche nel nuovo ordinamento costituzionale, cfr. F. Carinci, Riforma costituzionale, cit., pp. 25 ss.; V. Fil, Art. 1, commi 1 e 2, lett. A), B), C), D), E), F), G), H); I); L), Q), servizi per limpiego e collocamento, in M.T. Carinci (a cura di), La legge delega in materia di occupazione e mercato del lavoro, Milano, 2003, pp. 11 ss. Cfr. Corte Cost. n. 303/2003, cit., commentata da E. DArpe, La Consulta censura le norme statali cedevoliponendo in crisi il sistema. Un nuovo aspetto della sentenza 303/2003, in http://web.unife.it.

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Il potere estero delle Regioni dopo la riforma del Titolo V


Francesco Palermo*
Sommario: 1. Il potere estero delle Regioni. Problematica, definizione e affermazione - 2. La riforma costituzionale del 2001 - 2.1. Il nuovo art. 117 tra continuit e rinnovamento - 2.2. Cosa cambia con la nuova disciplina? - 2.3. Segue: la legge attuativa - 3. Valutazione

1. Il potere estero delle Regioni. Problematica, definizione e affermazione Il fenomeno del potere estero delle Regioni, inteso come linsieme delle attivit regionali volte a produrre con soggetti di altri Stati accordi, intese, dichiarazioni e altri consimili atti, dai quali scaturiscono effetti sulla politica legislativa e amministrativa delle Regioni stesse e, non di rado, vere e proprie obbligazioni1, venuto evolvendosi per ragioni naturali. Limporsi della proiezione esterna delle attivit regionali dovuto alla necessit di compensare in termini di separazione dei poteri il pericolo che allinternazionalizzazione di molte materie corrispondesse un accentramento generalizzato in capo al potere centrale. In altre parole, la titolarit di qualche forma di potere estero da parte delle regioni per queste, da sempre, una condizione di sopravvivenza. Tuttavia il suo riconoscimento formale ha creato e crea non pochi problemi in termini dogmatici, stante il paradigma dellunicit dellordinamento statale (oggi: della Repubblica), specie in relazione ai rapporti con soggetti estranei allordinamento italiano. Non deve pertanto stupire che laffermazione di tale potere sia dovuta in via politica alliniziativa, anche sperimentale, delle Regioni (di alcune in particolare), e in chiave giuridica allelaborazione giurisprudenziale emersa in sede di conflitto di attribuzioni2. Solo
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Professore associato di diritto pubblico comparato nella Facolt di giurisprudenza dellUniversit di Verona e Senior Researcher presso lAccademia Europea di Bolzano. Cos E. Gizzi, Il potere estero regionale, in Quaderni regionali 1981, pp. 90-91. Tra le tappe principali vanno segnalate, dopo alcune timide pronunce dei primi anni 70, le decisioni 179/1987 (la landmark decision sul punto), 250/1988, 737/1988, 256/1989, 26/1994, 564/1988, 739/1988, 924/1988, 276/1991, 472/1992, 124/1993,

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Francesco Palermo occasionalmente i principi giurisprudenziali sono stati formalizzati in atti di indirizzo e coordinamento dello Stato3. Levoluzione pretoria (e, in parte, normativa) della materia prima della riforma costituzionale del 2001 ha individuato un nocciolo duro di attribuzioni riservate allo Stato centrale (la determinazione delle linee di politica estera, la responsabilit internazionale e lo ius contrahendi); tutto il resto poteva gi rientrare nellambito dazione delle Regioni. Soprattutto, per, il potere estero regionale nullaltro che una procedura cooperativa, consistente nel dovere regionale di portarne a conoscenza lo Stato (o nel diritto dello Stato di informarsi) e nel corrispondente dovere statale di motivare leventuale blocco delle attivit, salvo il sempre possibile conflitto costituzionale per la verifica del rispetto da parte di entrambi i livelli dei rispettivi doveri procedural-cooperativi.

2. La riforma costituzionale del 2001 2.1. Il nuovo art. 117 tra continuit e rinnovamento Il percorso di giuridicizzazione del potere estero regionale nellordinamento italiano, passato dapprima dalla finestra della dottrina, poi dalla porta secondaria della giurisprudenza costituzionale, rendeva insomma improcrastinabile il suo ingresso anche dalla porta principale della disciplina positiva. Dopo linclusione nel progetto di riforma elaborato dalla commissione bicamerale della XIII legislatura, la materia ha trovato riconoscimento costituzionale nel nuovo art. 117 Cost. Il quadro delineato dal nuovo art. 117 prevede la riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato della politica estera, [dei] rapporti internazionali dello Stato e [dei] rapporti dello Stato con lUE (art. 117 c. 2 lett. a), la competenza legislativa concorrente in materia di rapporti internazionali e con lUE delle Regioni e di commercio con lestero (art. 117 c. 3), la competenza regionale per lattuazione e lesecuzione degli accordi internazionali e degli atti dellUnione europea (art. 117 c. 5) e la possibilit per
204/1993, 251/1993, 290/1993, 212/1994, 332/1998, 427/1998. Queste ed altre sentenze hanno tutte contribuito alla definizione del sistema attraverso il riconoscimento della legittimit dellazione estera regionale nel quadro di sempre pi precise e dettagliate indicazioni procedurali. In particolare il d.P.R. 616/1977, il d.P.C.M. 11 marzo 1980 e il d.P.R. 31 marzo 1994.

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Potere estero le Regioni, nelle materie di propria competenza, di concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato (art. 117 c. 9). La dottrina ha correttamente evidenziato i due aspetti principali della riforma sul punto, sottolineandone da un lato la natura di bilancio (mera costituzionalizzare della situazione venutasi a creare con levoluzione normativa e giurisprudenziale dei decenni precedenti), dallaltro la novit costituita dalla previsione del potere di conclusione di accordi e intese riconosciuto alle Regioni dal nuovo art. 117 c. 94. Qui pare opportuno aggiungere un ulteriore elemento di riflessione, segnalando la contraddittoriet della nuova disciplina costituzionale (che, come si vedr, presenta inevitabili ricadute anche sulla sua legge attuativa) per un equivoco di fondo che la ispira: la considerazione delle attivit estere e persino della politica estera, art. 117 c. 2 lett. a come materie in senso proprio. In realt il fenomeno in oggetto altro non che la procedura di esercizio in proiezione esterna di attribuzioni e competenze espressamente o implicitamente spettanti alle Regioni sul piano interno. Una procedura, inoltre, che, in quanto tale, poco ha a che vedere col piano esterno, riguardando le modalit di cooperazione delle Regioni con lo Stato (unico titolare della responsabilit internazionale) prima che con enti stranieri. In altre parole, viene da chiedersi se la via seguita sia la pi efficace per consentire una maggiore certezza del diritto sul punto, stante la natura procedurale e non gi materiale del potere estero regionale. Se il problema fondamentale della disciplina del potere estero regionale infatti la predisposizione di efficaci meccanismi di cooperazione tra lo Stato e le Regioni, questa la migliore soluzione cooperativa possibile?

Cfr. in part. T. Groppi, Regioni, Unione europea, obblighi internazionali, in T. Groppi, M. Olivetti (cur.), La Repubblica delle autonomie, 1. ed., Torino, 2001, p. 134, B. Caravita, La costituzione dopo la riforma del titolo V, Torino, 2002, p. 117, F. Pizzetti, Levoluzione del sistema italiano fra prove tecniche di governance e i nuovi elementi unificanti. Le interconnessioni con la riforma dellUnione europea, in www.federalismi.it, G.F. Ferrari, G. Parodi, Stato e Regioni di fronte al diritto comunitario e internazionale, in G.F. Ferrari, G. Parodi (cur.), La revisione costituzionale del titolo V tra nuovo regionalismo e federalismo. Problemi applicativi e linee evolutive, Padova, 2003, pp. 428 ss. e P. Caretti, Potere estero e ruolo comunitario delle Regioni nel nuovo titolo V della Costituzione, in Le Regioni 4/2003.

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Francesco Palermo 2.2. Cosa cambia con la nuova disciplina? Da una lettura sistematica della disciplina dettata dal novellato art. 117 Cost., sembra di potersi dedurre che lintervento del legislatore della revisione abbia avuto tre conseguenze: a) fornisce una copertura costituzionale (per quanto aperta) al potere estero regionale5, b) lascia inalterato il sistema procedurale dei rapporti tra Stato e Regioni sul punto, consentendo tuttavia una sua potenziale ridefinizione e c) introduce un elemento di novit attraverso il riconoscimento del potere regionale di stipulare. Il primo obiettivo emerge dalla disposizione di cui allart. 117 c. 3, che stabilisce la competenza legislativa concorrente in materia di rapporti internazionali delle Regioni e di commercio con lestero. Poich, come si visto, i rapporti internazionali delle Regioni non possono essere definiti una materia ma una procedura, la novella costituzionale pare da un lato idonea a riconoscere la situazione precedente, in cui lessenza del potere estero regionale venuta affermandosi come procedura (anche se non materia) concorrente per eccellenza. Dallaltro, e soprattutto, stante lassenza di un organo in grado di convogliare in modo unitario e uniforme la cooperazione tra Stato e Regioni (la vera grande lacuna della riforma costituzionale in esame), la disposizione in parola pare idonea a costituire il fondamento costituzionale di leggi procedurali per la collaborazione tra Stato e Regioni sul punto, attraverso lemanazione di leggi statali che determinino i principi fondamentali (verosimilmente riproduttivi di quanto gi emerso in diversi decenni di giurisprudenza costituzionale) e consentano poi alle diverse Regioni di approvare leggi di dettaglio, anche idonee a differenziare la rispettiva posizione in ambito di rapporti internazionali. In altre parole, il forte deficit di formalizzazione cooperativa della riforma potrebbe essere colmato, in questo settore, attraverso un uso procedurale della nuova competenza legislativa concorrente6. La mancata attivazione della
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Ricorda R. Cafari Panico, La nuova competenza delle Regioni nei rapporti internazionali, in Diritto Pubblico Comparato ed Europeo (DPCE), 2002-III, 1330, che lo scopo dellart. 117 non quello di costituzionalizzare tutti gli accordi internazionali, bens di istituire un vincolo costituzionale di osservanza per Stato e Regione, a prescindere dalle rispettive competenze, per gli obblighi nascenti da norme di diritto internazionale richiamate in altre disposizioni della stessa costituzione. Inoltre, per le Regioni speciali, sembra ipotizzabile un uso procedurale anche delle norme di attuazione degli statuti, finora sempre utilizzate in chiave di rivendicazione di nuove competenze, ma potenzialmente adatte anche a disciplinare aspetti procedurali: poich appare innegabile che lazione estera influenzi in modo determinante la concreta attuazione degli statuti, lutilizzo delle norme di attuazione

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Potere estero competenza legislativa concorrente lascerebbe insomma inalterata la situazione attuale, col fondamento della disciplina essenzialmente nel principio cooperativo e nella giurisprudenza costituzionale, mentre un suo utilizzo avrebbe come conseguenza la regolamentazione (a copertura costituzionale) dei rapporti tra Stato e Regioni in tema di potere estero regionale. Quanto al commercio con lestero, questo sembra pi facilmente ricostruibile quale materia in senso proprio. Qui pare pi agevole lapprovazione di leggi secondo lo schema della competenza concorrente, ma, al di l di questa possibile novit, non pu mancare di segnalarsi la sostanziale analogia tra il commercio con lestero e le attivit promozionali gi riconosciute come attivit a carattere economico-commerciale fin dal d.P.R. 616/1977. Queste, anzi, hanno costituito e costituiscono la gran parte delle attivit estere delle Regioni, e sono quindi gi assoggettate ad un procedimento cooperativo con lo Stato secondo le regole gi esposte. Il secondo aspetto (mantenimento del preesistente sistema procedurale dei rapporti tra Stato e Regioni sul punto, delineato dalla giurisprudenza costituzionale e dalla legislazione precedenti)7 logica conseguenza del tenore costituzionale della disposizione, volta a dettare regole generali e non adatta ad intervenire sulle singole procedure collaborative. La legge di attuazione sarebbe potuta intervenire sul punto ma, come si vedr, cio non avvenuto, lasciando inalterato lo schema collaborativo precedente. Il terzo ed innovativo aspetto rappresentato dal riconoscimento alle Regioni della capacit di stipulare. Non pochi sono i problemi interpretativi che questa novit e una certa genericit della formulazione suscitano. Ci si limiter a segnalarne tre: la portata del criterio delle competenze che consentono
per la disciplina di procedimenti differenziati di collaborazione tra Regioni speciali e Stato sul punto appare quanto meno una possibile soluzione. Un antecedente interessante in tal senso costituito dal Dlgs. 266/1992, che ha dettato regole per la disciplina dei rapporti tra la normativa statale e regionale/provinciale in Trentino-Alto Adige. Ma anche successive. Va richiamata in particolare la sent. 13/2003 della Corte costituzionale, la prima in riferimento ad una attivit internazionale di una Regione a seguito della modifica del titolo V. La Corte ha accolto i rilievi del Governo contro una lettera di intenti sottoscritta dal Presidente della Regione Veneto con la Repubblica Argentina senza la preventiva intesa o lassenso del Governo, confermando la propria giurisprudenza pregressa in base alla quale la mancata comunicazione di per se stessa idonea (in assenza di acquiescenza politica del Governo data dalla mancata impugnazione) a rendere nulla lattivit estera regionale.

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Francesco Palermo lesercizio del treaty making power regionale; la possibilit di tipizzare i limiti alle attivit regionale; la questione relativa alla soggettivit internazionale delle Regioni. In primo luogo, sembra innanzitutto di doversi ritenere, in chiave sistematica, che lespressione materie di competenza regionale di cui allart. 117 c. 9 includa tutte le tipologie di competenze regionali e non solo quelle esclusive. Probabilmente inoltre, stante levoluzione della materia e il carattere in buona parte ricognitivo della riforma, neppure il criterio delle competenze in senso stretto sembra sufficiente, in quanto la giurisprudenza costituzionale aveva gi riconosciuto che non necessaria una stretta correlazione tra le competenze delle Regioni e la loro capacit di agire internazionalmente8. Ne risulta unelevata discrezionalit politica nella valutazione della reale portata della competenza regionale, con conseguente probabilit di risoluzione in via cooperativa o, alternativamente, di conflitto costituzionale. In secondo luogo, lart. 117 c. 9 prevede che lo jus contrahendi delle Regioni potr essere esercitato nei casi e con le forme disciplinati dalle leggi dello Stato, rinviando alla legislazione ordinaria la scelta se tipizzare i possibili accordi o lasciare ampi margini da colmare in via negoziale e politica (ed eventualmente giurisdizionale). Si segnalata a tal fine lesigenza della predisposizione di un catalogo di casi in cui sia possibile lattivazione internazionale delle regioni, al fine di impedire che la potest statale esclusiva in materia di politica estera possa essere violata da accordi e intese regionali9. Occorre tuttavia segnalare come la legge di attuazione del Titolo V non si sia orientata in questa direzione (v. infra), ma anche come lesperienza abbia mostrato limpossibilit di tipizzare nel dettaglio le attivit estere regionali10. Un dibattito si infine aperto relativamente alla possibilit che la disposizione riconosca la soggettivit internazionale delle Regioni. Ci che appare determinante, a tal fine, che lo Stato, pur riservando alle Regioni la
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Cfr. sentt. 829/1988, 276/1991 e 472/1992. In tal senso C. Pinelli, Regioni e rapporti internazionali secondo lart. 117 cost., in www.federalismi.it. Cfr. anche P. Bilancia, Un nuovo ruolo per le Regioni in materia di rapporti internazionali?, in www.federalismi.it. Un tentativo in tal senso era contenuto nel d.P.R. 31 marzo 1994. Per una pi esaustiva dimostrazione dellimpossibilit di predefinire e catalogare le attivit regionali allestero (e per la ricostruzione della materia precedentemente alla riforma in esame) sia consentito il rinvio a F. Palermo, Il potere estero delle Regioni, Padova 1999.

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Potere estero competenza a stipulare in materie di propria competenza, si posto nelle condizioni di poterla limitare, per cui sembra preferibile linterpretazione di chi parla di legittimazione internazionale delle Regioni a seguito della riforma11, indicandone cos la dimensione interna seppur destinata a proiettarsi sul piano dellordinamento internazionale. E a ben vedere, solo attraverso il riconoscimento della dimensione interna sembra possibile inquadrare il rapporto tra fonti derivanti da obblighi internazionali, e segnatamente argomentare la possibilit che gli atti internazionali delle regioni possano in ipotesi vincolare lo Stato12. Unulteriore conferma viene dalla terminologia impiegata dal legislatore della revisione. La disposizione in esame distingue infatti gli atti in cui si pu sostanziare il treaty making power regionale, denominando accordi quelli conclusi con gli Stati e intese gli atti stipulati con enti territoriali interni ad altro Stato. Si riprende dunque la terminologia della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati13, ma questo rinvio non pu trarre in inganno, giacch la stessa Convenzione prevede di applicarsi solo ai trattati conclusi tra Stati (art. 1), pur potendosi applicare agli accordi tra Stati ed altri soggetti ogni norma [] alla quale essi sarebbero soggetti in virt del diritto internazionale.

2.3. Segue: la legge attuativa La riserva di legge contenuta allart. 117 c. 9 cost. rende particolarmente importante la legge attuativa in materia di treaty-making power regionale e, pi in generale, di disciplina dei rapporti collaborativi tra livelli di governo in tema di potere estero delle Regioni. La legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per ladeguamento dellordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.

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B. Caravita, La costituzione dopo la riforma, cit., p. 118. Si vedano in particolare le riflessioni di E. Cannizzaro, La riforma federalista della costituzione e gli obblighi internazionali, e L. S. Rossi, Gli obblighi internazionali e comunitari nella riforma del titolo V della Costituzione, entrambi nel Forum dei quaderni costituzionali, www.unife.it/forumcostituzionale/index/html. Il cui art. 2 distingue tra trattati, accordi e intese. Lo ricorda correttamente P. Bilancia, Ancora sulle competenze delle Regioni in materia di rapporti internazionali, in www.federalismi.it.

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Francesco Palermo 314, dedica allattivit internazionale delle regioni lart. 6. Dopo aver stabilito (c. 1) che le Regioni e le Province autonome provvedono direttamente, nelle materie di propria competenza legislativa, allattuazione e allesecuzione degli accordi internazionali ratificati, previa informazione al Governo e fermo restando il potere sostitutivo di questultimo in caso di inadempienza, i commi 2 e 3 disciplinano le procedure per la conclusione dei trattati internazionali da parte delle Regioni. Con apprezzabile sforzo di superamento del criterio della materia, il c. 2 dispone che le intese con enti territoriali interni ad altri Stati possono riguardare in generale tutte le attivit dirette a favorire il loro sviluppo economico, sociale e culturale, nonch le attivit di mero rilievo internazionale. Dunque le regioni potranno trasformare in intese con enti substatali esteri le attivit che sotto la vigenza della normativa precedente (il d.P.R. 31 marzo 1994) si definivano promozionali e di mero rilievo internazionale15. Anche i vincoli sono quelli che operavano in precedenza per lo svolgimento delle attivit in questione: le intese non possono contenere valutazioni relative alla politica estera dello Stato, n possono assumere impegni dai quali derivino obblighi od oneri finanziari per lo Stato o che ledano gli interessi degli altri enti territoriali e locali. Analoga nella sostanza resta infine anche la procedura per la conclusione delle intese, sostanziandosi in definitiva in un obbligo di informazione al Governo. La figura dellintesa con enti territoriali esteri sostituisce insomma le precedenti attivit promozionali e di mero rilievo internazionale. Si tratta in ultima analisi solo di un cambio del nomen iuris, restando sostanzialmente invariata la procedura di conclusione (il che, come si detto, in questambito corrisponde alla sostanza). Viene allora da chiedersi perch, in presenza delle medesime attivit e nella volont di mantenerne invariata la disciplina, la nuova legge non abbia semplicemente ripreso i contenuti del precedente atto di indirizzo e coordinamento del 1994, cos tra laltro superando in via definitiva lincertezza normativa in cui gli atti di indirizzo e coordinamento si trovano a

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Cd. legge La Loggia, peraltro impugnata da tutte le autonomie speciali davanti alla Corte costituzionale ed attualmente (giugno 2004) sub iudice. Per il lungo iter parlamentare della proposta di legge governativa cfr. AS 1545 XIV legislatura. Cfr. diffusamente D. Florenzano, Lautonomia regionale nella dimensione internazionale. Dalle attivit promozionali agli accordi ed alle intese, Padova, 2004.

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Potere estero partire dallentrata in vigore dellart. 8 della l. 59/1997 (continuando ad applicarsi nella prassi senza avere pi una base giuridica certa). La conclusione che se ne trae che la nuova disciplina non si discosta dalla vecchia se non sotto laspetto terminologico (intese invece che attivit promozionali e di mero rilievo internazionale), vanificando la portata potenzialmente innovativa del nuovo art. 117 c. 9 cost. Anzi, la procedura di informazione obbligatoria prevista per entrambe le attivit ora sussunte nella categoria delle intese viene paradossalmente a configurarsi come pi rigida di quella precedente, sotto la cui vigenza molta parte delle attivit di mero rilievo internazionale (visite di studio, scambi, ecc.) era sottratta al regime della previa comunicazione al governo. Il nuovo regime risulta insomma pi restrittivo del precedente, anche se lobbligo generalizzato di comunicazione al Governo rappresenta senza dubbio la migliore garanzia di copertura cooperativa da parte dello Stato per le attivit estere delle Regioni16. I complessi problemi emersi sotto la vigenza della disciplina precedente relativi alla distinzione tra attivit da comunicare preventivamente al governo e attivit per la quali il consenso statale si poteva ritenere presunto (salvo ricorso al conflitto), sembra ora risolta con lobbligo di comunicare tutto. Ma poich non pensabile comunicare, ad es., ogni viaggio allestero di un funzionario regionale, la soluzione sembra ora risiedere nella possibilit per le regioni di concludere, con le procedure indicate, una sorta di intesa sulle intese, unintesa di carattere generale ed ampio volta a coprire tutte le attivit di mero rilievo internazionale conseguenti allo scopo dellintesa, dando per presupposto il consenso implicito dello Stato. Realmente nuova invece lopportunit per le Regioni di concludere accordi con Stati esteri, disciplinata nel dettaglio dallart. 6 c. 3 della legge. Vi si
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Come confermato dalla costante giurisprudenza della Corte costituzionale, sia precedente, sia successiva alla riforma. Cfr. in tal senso espressamente la citata sent. 13/2003, in cui la Corte afferma che la lettera di intenti sottoscritta dal Presidente della Regione Veneto senza la preventiva intesa o lassenso del Governo, contenente accordi tra la Regione Veneto e la Repubblica Argentina [] perci lesiva della sfera di attribuzioni dello Stato, indipendentemente da ogni valutazione della riconducibilit delle materie trattate dalla lettera stessa alla sfera di attribuzioni regionali Una pi vasta tendenza al generalizzato superamento del criterio della materia in favore dellobbligo di cooperazione sembra essere stata recentemente inaugurata con una pronuncia che probabilmente pi di ogni altra precedentemente intercorsa dalla riforma del Titolo V si caratterizza come indicativa degli orientamenti interpretativi in tema di riparto delle competenze tra Stato e Regioni, la n. 303/2003.

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Francesco Palermo dispone che le Regioni possono stipulare due diversi tipi di accordi con gli Stati: accordi esecutivi ed applicativi di accordi internazionali regolarmente entrati in vigore e accordi di natura tecnico-amministrativa o [...] programmatica. Stante lincontrastata riserva allo Stato della determinazione della politica estera, la legge correttamente distingue tra accordi esecutivi e applicativi di trattati internazionali gi conclusi dallo Stato (in cui la volont politica gi stata espressa dallo stesso e che dunque non presentano rischi di intromissione regionale nella politica estera statale) e accordi, per cos dire, propri delle Regioni, per i quali si esplicita il limite del rispetto della Costituzione, dei vincoli derivanti dallordinamento comunitario, dagli obblighi internazionali e dalle linee e dagli indirizzi di politica estera italiana, nonch [] dei principi fondamentali dettati dalle leggi dello Stato. Mentre la prima categoria di accordi non minaccia la continuit della politica estera dello Stato, la seconda a necessitare di limitazioni circostanziate, dalle quali si desume che tali accordi non possono in nessun caso avere natura politica n possono venire in essere senza la totale acquiescenza dello Stato17.

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In questottica possono leggersi le limitazioni procedurali per lesercizio del treatymaking power regionale: la Regione deve dare tempestiva comunicazione delle trattative al Governo (sulla portata della tempestivit pu evidentemente esercitarsi una valutazione discrezionale del Governo, salvo, immaginiamo, un potere di ricorso al conflitto costituzionale da parte della Regione interessata per far accertare la sussistenza della tempestivit nel caso concreto). Il Ministero degli esteri pu indicare principi e criteri da seguire nella conduzione dei negoziati (eventualmente attraverso lassistenza delle rappresentanze diplomatiche allestero) e mantiene comunque un potere di controllo finale, precedente alla sottoscrizione dellaccordo, per laccertamento della sua opportunit politica e della sua legittimit. Solo dopo tale accertamento il Governo conferisce alla Regione i pieni poteri di firma previsti dalla Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati. Com evidente, il criterio dellopportunit politica non potr essere contestato in via giurisdizionale dalle Regioni, in ci manifestandosi una discrezionalit assoluta del Governo sullesercizio del treaty-making power regionale, ribadita anche dalla previsione del successivo c. 5 dello stesso art. 6, in cui si stabilisce il potere del Ministero degli esteri di rappresentare in qualsiasi momento alla Regione interessata questioni di opportunit inerenti alle attivit estere, e in caso di dissenso [di] chiedere che la questione sia portata in Consiglio dei Ministri.

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Potere estero

3. Valutazione In definitiva le Regioni potranno continuare a fare quanto facevano prima, secondo analoghe procedure. In pi esse acquistano la capacit a stipulare, ambito nel quale, per, altro non saranno che il braccio del Governo, che agir internazionalmente per loro tramite se e in quanto decida di farlo. Un treatymaking power regionale, insomma, tale solo nella forma, e che si esaurisce nella sostanza in un mero diritto di proposta da parte delle Regioni, sempre discrezionalmente limitabile dal Governo. E non poteva essere altrimenti18. Anche negli altri ordinamenti in cui si riconosce un potere internazionale alle Regioni, questo esercitabile solo in quanto e nella misura in cui ci sia condiviso dallo Stato. Lo strumento dellaccordo in capo alle Regioni nasce insomma giuridicamente obsoleto, tanto che ordinamenti che tradizionalmente lo prevedevano per la loro genesi federativa (come quello tedesco), hanno introdotto fin dallinizio meccanismi di raccordo volti a trasferire il potere di stipulare in capo al livello centrale, in cambio di efficaci garanzie di partecipazione regionale alla formazione della volont generale. Anche ordinamenti che hanno introdotto il treaty-making power regionale solo in seguito a pressioni rivendicative degli enti substatali (come lAustria, nel 1988) non hanno poi mai visto perfezionarsi alcun accordo internazionale stipulato da una Regione, essendosi evidentemente scelte altre vie, pi efficaci e meno formalizzate, per lazione estera. Lunica parziale eccezione a questa regola il caso belga, dove allintroduzione del potere di regioni e comunit di concludere accordi internazionali seguita una prima fase di euforia internazionale degli enti substatali, che hanno prodotto numerosi accordi, poi comunque drasticamente ridotti dopo alcuni anni di sperimentazione della loro sostanziale inutilit. facilmente prevedibile che anche la prassi delle Regioni italiane si incamminer sulla stessa strada.
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Contra A. Ruggeri, Riforma del titolo V e potere estero delle Regioni (notazioni di ordine metodico-ricostruttivo), in www.federalismi.it, il quale sottolinea (p. 16) che, quanto meno con riferimento alle Regioni ad autonomia differenziata (e, segnatamente, alle Regioni di confine) il potere estero potrebbe essere sollecitato a forme certamente pi consistenti (e congrue rispetto al dettato costituzionale) di quanto (non) s fatto ad opera della legge La Loggia. LAutore ipotizza, a garanzia della specialit (almeno) delle Regioni confinarie, un pi incisivo impegno di regolazione negli statuti adeguati alla riforma, ai sensi dellart. 10 della legge di riforma stessa (p. 36).

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Francesco Palermo Ci si chiedeva allinizio del presente contributo se la nuova disciplina fosse la migliore possibile. La risposta pi semplice che si tratta comunque di una disciplina, e dopo decenni di sviluppo del settore sostanzialmente al di fuori di una cornice normativa la novit da salutare con favore. Daltro canto il potere estero regionale un ambito intrinsecamente refrattario a rigide normativizzazioni. Quando la legislazione intervenuta, essa si sempre in buona parte limitata a recepire le acquisizioni giurisprudenziali ma, pur non mancando di fornire il proprio importante contributo alledificazione della materia, non stata in grado di intervenire in modo incisivo sui suoi contenuti essenziali, sempre determinati dalla sperimentazione e dal conflitto, oltre che dalla prassi collaborativa. Questo perch la materia cozza, in tutti gli ordinamenti, con le tradizionali categorie dogmatiche legate allindivisibilit della sovranit e si fonda su basi giuridiche plurime, se non addirittura sfuggenti. Poich tutto o quasi possibile alle Regioni in ambito estero con il consenso dello Stato, e nulla o quasi in mancanza di tale consenso, qualunque disciplina sul punto non pu che riguardare le modalit di collaborazione. Quanto maggiore il sospetto da parte dello Stato che una Regione possa provocarne la responsabilit internazionale o violarne le direttrici di politica estera, tanto maggiore sar lesigenza di controllo. A fronte di queste considerazioni inevitabile domandarsi se, in luogo di dettagliate e necessariamente rigide previsioni normative (spesso nate vecchie perch si limitano a cristallizzare nella norma la situazione di un dato momento storico in rapida evoluzione o introducono istituti poco pi che simbolici) non risulti pi efficace una previsione legislativa quanto pi agile e aperta possibile, per consentire un proficuo dispiegarsi della dialettica azione-diritto, ossia della contrapposizione, dialetticamente produttiva di nuovo diritto, tra lattivit delle regioni e linquadramento che in caso di conflitto abbia a darne la giurisprudenza costituzionale. In assenza di un meccanismo di partecipazione diretta dello Stato alla conclusione degli accordi delle Regioni (secondo il modello tedesco), assumendone in questo modo la copertura politica (e cos evitando di dover richiamare in una legge il sempre fastidioso criterio dellopportunit politica), la vera potenzialit innovativa pare rappresentata dallattivazione delle leggi procedurali di cooperazione in tema di rapporti internazionali delle Regioni di cui al nuovo art. 117 c. 3, il solo strumento previsto dalla riforma in grado realmente 172

Potere estero di innovare (in senso anche differenziale) la situazione preesistente, fornendo altres una maggiore certezza alle prassi cooperative attualmente in uso. Altrimenti, la vitalit con cui si sviluppato negli ultimi decenni il potere estero delle Regioni e delle Province autonome italiane in assenza di una disciplina normativa, lascia ritenere che la gran parte delle attivit estere regionali si svolger, ancora una volta, nella penombra della disciplina statale. E che la sua intensit sar, ancora una volta, direttamente proporzionale al grado di cooperazione che sapr instaurarsi tra la singola Regione e lo Stato. In tal senso non sar come non stata in precedenza la specialit giuridica a consentire una pi intensa attivit estera delle Province autonome, ma il grado di specialit cooperativa che esse sapranno realizzare con lo Stato.

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Arbeitshefte - Quaderni
Schriftenreihe der Europischen Akademie Bozen Collana di pubblicazioni dellAccademia Europea Bolzano

The EURAC (European Academy Bolzano) is an institute for advanced research and further education which was established in 1992 as a private organisation on the initiative of the government of the Province of South Tyrol. The EURAC is mainly active in the section of Language and Law, Minorities and Autonomies, Alpine Environment, Management and Corporate Culture and Genetic Medicine. South Tyrol occupies a unique position as the meeting point of three languages and cultures (German, Italian and Ladin) and as the border region between the German and Italian cultural domains. The topics of EURAC research are of direct local interest but they also provide useful models and expertise in structuring and developing the future of European regions. Nr. 1/97 Nr. 2/97 Nr. 3/97 Nr. 4/97 Nr. 5/97 Nr. 6/97 Nr. 7/98 Nr. 8/98 Die Sdtiroler Autonomie in europischer Perspektive 7. Bozner Treffen - Kosmologie und Information 7 Incontro a Bolzano - Cosmologia e Informazione Lapprendimento della seconda lingua in Alto Adige Difficolt, motivazioni, aspettative Glottodidattica settoriale modularizzata per gruppi specifici: litaliano per giuristi ed economisti Auf dem Weg zu einem neuen Nomos der Erde Verso un nuovo ordinamento mondiale Normazione linguistica e tutela minoritaria Minderheitenschutz durch Sprachnormierung Incontri di linguistica - Linguistische Gesprche Terminologisches Wrterbuch zur Sdtiroler Rechts- und Verwaltungssprache 175

Arbeitshefte / Quaderni Dizionario terminologico del linguaggio giuridico amministrativo in Alto Adige Nr. 9/98 Nr. 10/98 Nr. 11/99 Nr. 12/99 Nr. 13/99 Nr. 14/99 8. Bozner Treffen - Das Spiel in Natur, Kultur und Wissenschaft 8 Incontro a Bolzano - Il Gioco: natura, civilt, scienze Package for Europe - Paket fr Europa - Pacchetto per lEuropa Elaborazione e attuazione del diritto comunitario Mehrsprachigkeit und Schule - Plurilinguism and School 2. Bozner Managementgesprche 1998 2 Congresso di Bolzano sul Management 1998 9. Bozner Treffen Nihil novi sub sole? Kontinuitt in den Wissenschaften 9 Incontro a Bolzano Nihil novi sub sole? Continuit nelle scienze Langfristige Entwicklung der Agrarstrukturen in Sdtirol Neue Wege im Management von Sozialleistungen Nuove vie nel management delle prestazioni sociali Autonomia e convivenza Tutela delle minoranze e regole della convivenza nellordinamento giuridico dellAlto Adige Dal testo alla lingua - Lesekurs Italienisch I: Eine Einfhrung in Sprache und Landeskunde Letture giuridiche - Lesekurs Italienisch II: Schwerpunkt Recht The Autonomous Province of South Tyrol A Model of Self-Governance? Economic Interests and Cultural Determinants in European Integration Die Stellung des Katalanischen in Europa. Eine soziolinguistische Studie zur katalanischen Sprache in Spanien, Frankreich, Italien und Andorra

Nr. 15/99 Nr. 16/99 Nr. 17/99

Nr. 18/00 Nr. 19/00 Nr. 20/00 Nr. 21/00 Nr. 22/00

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Arbeitshefte / Quaderni Nr. 23/00 Nr. 24/00 Nr. 25/00 Fachsprachen und Didaktik I linguaggi specialistici e la loro didattica Naturforschung und Aufklrung (10. Bozner Treffen) Illuminismo e scienza della natura (10 Incontro a Bolzano) Organizzazione Turistica Regionale in Italia - Quo vadis? Unanalisi dellorganizzazione turistica regionale in Italia e le nuove sfide per la destinazione turistica Modernisierung der ffentlichen Verwaltung Modernizzazione della Pubblica Amministrazione Dizionario terminologico delle attivit del Ministero dellinterno Terminologisches Wrterbuch zum Ttigkeitsbereich des Ministeriums fr Inneres Sdtirols Almen im Wandel kologischen Folgen von Landnutzungsnderungen Die europische Informationsgesellschaft La societ dellinformazione europea Entschuldigung, wo sind die Bcher? Deutsch-italienischer Sprachfhrer fr Bibliothekare und Benutzer = Scusi, dove sono i libri? Manuale di conversazione tedesco-italiano per bibliotecari e utenti Managementorientierte Schulreformen Bibliografia dellautonomia della Provincia di Bolzano Bibliographie zur Sdtiroler Autonomie Sozialmanagement Management dei servizi sociali Limpatto di una Low-cost-airline Trentino Alto Adige/Sdtirol and the European Governance Trentino Alto Adige/Sdtirol e la Governance Europea Trentino Sdtirol und die Europische Governance Trentin y Sudtirol y la Governance Europeica Unternehmertum in der Hotellerie Management und Leadership

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Nr. 43/03 Nr. 44/03

Nr. 45/03

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