Sei sulla pagina 1di 10

CAPITOLO V - Comunità europee, unione europea e

adattamento

1.1 LE RAGIONI DELL’INTEGRAZIONE COMUNITARIA

Il desiderio di garantire la pace e la tutela dei diritti fondamentali dell’individuo offesi dalle
trascorse esperienze totalitarie, favorirono la stipulazione di trattati istitutivi di
organizzazioni internazionali intergovernative, quali l’Organizzazione Europea per la
Cooperazione Economica, l’Organizzazione dell’Atlantico del Nord e il Consiglio d’Europa.

1.2 LE COMUNITA’ EUROPEE, CENNI INTRODUTTIVI

18 aprile 1951: Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi stipulavano il
Trattato istitutivo della Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA). Per quanto le
competenze della nuova organizzazione fossero limitate ratione materiae, alcune sue
caratteristiche passarono alle Comunità europee successivamente create. Gli obiettivi
ultimi di tutti i trattati comunitari sono: concorrere alla preservazione della pace mondiale,
e delle relazioni pacifiche tra gli Stati europei, alla creazione di una solidarietà di fatto
(preambolo trattato CECA). Il trattato CECA si estinse per decorso del tempo, ma gli
obiettivi in esso contenuti furono trasmessi ai trattati successivamente conclusi, cioè la
CEEA (energia atomica) e la CEE.

1.3 LE COMUNITA’ E L’UNIONE EUROPEA

Vennero istituzionalizzate, accanto alle Comunità, forme di cooperazione tra Stati che pur
mantenendo carattere intergovernativo hanno trovato collocazione in un quadro
istituzionale unico capace di assicurare coerenza e continuità tra l’azione realizzata
attraverso le organizzazioni comunitarie e gli obiettivi affidati alle più consuete tecniche di
collaborazione internazionale. L’una e l’altra costituiscono l’Unione Europea disciplinata dal
Trattato sull’Unione Europea così composto:

• Primo titolo: disposizioni comuni alle Comunità europee e alle altre forme di
cooperazione
• Secondo, terzo e quarto titolo: modificazioni dei trattati istitutivi delle tre comunità
• Quinto e sesto titolo: norme che disciplinano i metodi di cooperazione intergovernativa,
cioè politica estera e di sicurezza comune (quinto), cooperazione giudiziaria in materia
civile e penale, cooperazione di polizia e di controllo dei flussi migratori (sesto)

I titoli quinto e sesto compongono il secondo e terzo pilastro dell’unione europea, mentre il
titolo primo rappresenta il primo pilastro. La conferenza intergovernativa di Torino, tuttavia,
ha spostato le materie ogetto di cooperazione intergovernativa dal terzo al primo pilastro.

Il metodo comunitario (primo pilastro) si caratterizza rispetto alla cooperazione


intergovernativa per l’iniziativa normativa affidata in esclusiva alla Commissione (organo
sovrannazionale di individui) e per l’adozione dell’atto a maggioranza da parte del
Consiglio a seguito di procedure a cui partecipa il Parlamento europeo e dopo il Trattato di
Amesterdam nella cooperazione di polizia e giudiziaria penale, la Commissione ha visto
un rafforzamento dei propri poteri di iniziativa, accanto a quelli tradizionali degli Stati e al

1
Parlamento è riconosciuto un più ampio ruolo consultivo da esercitarsi nei confronti del
Consiglio.

1.4 L’ALLARGAMENTO E IL FUTURO DELL’UNIONE EUROPEA

Il venir meno della contrapposizione tra Europa dell’est e dell’ovest ha posto le basi per un
sostanziale allargamento dell’Unione Europea. Venne quindi stipulato a Nizza (26 febbraio
2001) un nuovo trattato modificativo tanto del Trattato sull’Unione quanto dei Trattati
comunitari. Il Trattato di Nizza attribuisce all’Unione il potere di concludere accordi
internazionali vincolanti per le sue istituzioni e ne rende ormai evidente l’avvenuta
evoluzione in un’organizzazione dotata di personalità giuridica di diritto internazionale
(prima era vista solo come un complesso di metodi). Una prima applicazione del nuovo
potere dell’Unione: accordo tra Unione e USA sull’estradizione. Unione e Comunità ora
comprendono 27 Stati.
Si elaborò un trattato che adotta una Costituzione per l’Europa (Roma 29 ottobre 2004) da
cui emergerebbe un’Unione Europea quale unica organizzazione internazionale che
ingloba le attuali Unione e Comunità, i cui trattati istitutivi sarebbero abrogati. Non sarebbe
abrogato il trattato istitutivo della CEEA. Le fonti dell’unione verrebbero organizzate
secondo un criterio gerarchico finora assente nel sistema asicurando la prevalenza della
“legge europea”. Tuttavia l’esito negativo dei referendum in Francia e Paesi bassi hanno
impedito il deposito della ratifica. Pertanto non si sa che sorte subirà il Trattato che adotta
una Costituzione per l’Europa.

2.1 LA NOZIONE DI “ORDINAMENTO COMUNITARIO” E LA SPECIFICITA’ DEI


MECCANISMI DI ADATTAMENTO

L’ordinamento comunitario (no diritto dell’Unione) si compone di un diritto primario


rappresentato dai Trattati istitutivi delle Comunità europee (CE, CEEA, venuta meno la
CECA), nonché dagli accordi che in seguito li hanno modificati ed integrati. Esiste poi un
diritto secondario comprensivo dell’insieme degli atti emanati dalle istituzioni comunitarie
in attuazione della previsione dei trattati. Con il Trattato di Maastricht sull’Unione europea
al complesso sistem rappresentato dalle 3 Comunità si sono affiancate e sovrapposte
“politiche e forme di cooperazione (art 1. del Trattato UE) di tipo spiccatamente
intergovernativo le cui finalità vengono conseguite attraverso atti che costituiscono il diritto
dell’Unione europea articolato in atti del secondo pilastro (politica estera e di sicurezza
comune) e del terzo pilastro (cooperazione di polizia giudiziaria in materia penale).
La centralità che l’ordinamento comunitario riconosce all’individuo,in quanto titolare di
posizioni soggettive di derivazione comunitaria immediatamente tutelabili di fronte al
giudice nazionale ha richiesto l’elaborazione di soluzioni originali anche per l’adattamento
degli ordinamenti statali alle regole (comunitarie) che quelle posizioni conferiscono.
La specificità dell’ordinamento comunitario è stata sottolineata sia dalla Corte di giustizia
delle Comunità europee sia dalla Corte Costituzionale. La prima aderisce ad una
concezione monistica basata sull’unicità del sistema giuridico cui appartengono le norme
comunitarie e quelle nazionali. Presupposto di questo tipo di concezione è il principio del
primato del diritto comunitario su quelli nazionali. Il primato del diritto comunitario pur non
esplicitamente sancito nei Trattati istitutivi viene perciò giustificato in un’ottica di
sovraordinazione gerarchica rispetto alle norme nazionali.

2
Diversamente la Corte Costituzionale italiana aderisce a un’impostazione dualista,
configurando i rapporti tra ordinamento comunitario e ordinamento nazionale in prospettiva
di separazione delle competenze e non di gerarchia, e ribadendo quindi la necessità
dell’adattamento del secondo al primo: “il diritto delle Comunità europee e il diritto interno
degli stati membri possono configurarsi come sistemi giuridici autonomi e distinti ancorchè
coordinati secondo la ripartizione delle competenze stabilità e garantita dal trattato”.
Successivamente la Corte Costituzionale arriverà a conclusioni analoghe a quelle della
Corte di giustizia.
3.1 L’ADATTAMENTO AL DIRITTO PRIMARIO

il problema dell’adattamento è stato particolarmente avvertito in ordinamenti come quello


italiano dove era imperante la concezione dualista. L’opportunità di prevedere
espressamene in Costituzione l’adesione dell’Italia alle Comunità fu ampiamente discussa.
L’adattamento venne invece realizzato con legge ordinaria anche se per la specificità del
sistema e per l’esigenza di garantire il primato fu avvertita la necessità di una “copertura
costituzionale” dell’adesione e dell’adattamento individuata nell’art. 11 Cost., che
“consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie
ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le nazioni; promuove e favorisce
le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo”.

4.1 L’ADATTAMENTO AGLI ACCORDI STIPULATI DALLA COMUNITA’ E DELL’UNIONE

La Comunità ha competenza a concludere accordi con Stati terzi o organizzazioni


internazionali, laddove ciò sia previsto ovvero nei limiti dell’attuazione delle sue
competenze interne. L’art 300 par. 7 stabilisce che “gli accordi conclui alle condizioni
indicate nel presente articolo sono vincolanti per le istituzioni della Comunità e per gli Stati
membri”: l’obbligatorietà ad essi conferita ne implica l’applicabilità immediata
nell’ordinamento comunitario e in quelli nazionali, senza che sia necessario ricorrere
all’adozione di provvedimenti di trasformazione dell’atto internazionale in diritto
comunitario e di recepimento negli ordinamenti nazionali.

4.2 GLI ACCORDI DELLA COMUNITA’

Gli accordi di cui all’art. 300 CE per espressa affermazione della Corte di giustizia sono
parte integrante dell’ordinamento comunitario e sovraordinati al diritto comunitario derivato
ne costituiscono parametro di legalità. Gli accordi sono suscettibili di produrre effetti diretti
quando in considerazione della lettera, dell’oggetto e della natura dell’accordo contengono
un obbligo chiaro e preciso non subordinato nella sua esecuzione e nei suoi effetti
all’intervento di ulteriori atti. L’efficacia diretta è perciò esclusa nei casi in cui il contenuto
precettivo dell’accordo non risulti sufficientemente preciso.
Nel caso di accordi misti stipulati sia dalla Comunità sia dagli Stati, la loro applicabilità
negli ordinamenti interni dipenderà dall’espletamento delle procedure di ratifica e
adattamento da parte di tutti gli Stati membri secondo i criteri propri di ciascun
ordinamento nazionale.

4.3 GLI ACCORDI DELL’UNIONE

3
Gli accordi conclusi sulla base dell’art 24 del Trattato UE nell’ambito della PESC e dell’art
38 del Trattato UE nell’ambito della Cooperazione di polizia e giudiziaria penale in linea di
principio sono direttamente vincolanti per gli Stati.

5.1 L’ADATTAMENTO AL DIRITTO COMUNITARIO DERIVATO

L’ordine di esecuzione contenuto nella legge ordinaria di adattamento ai Trattati istitutivi


delle Comunità “copre” anche l’adattamento alle fonti previste dal trattato, almeno nella
misura in cui tali fonti non richiedano ulteriori integrazioni quanto al loro contenuto
precettivo.

5.2 I REGOLAMENTI

Atti tipici e vincolanti di diritto comunitario derivato sono: regolamenti, direttive e


decisioni. I primi sono “atti a portata generale, obbligatori in tutti i loro elementi e
direttamente applicabili in ciascuno degli Stati membri” , per il solo efetto dell’entrata in
vigore nell’ordinamento comunitario, senza che la loro applicazione sia subordinata
all’emanazione di provvedimenti interni ulteriori. La Corte di giustizia a riguardo:”l’efficacia
diretta dei regolamenti comunitari implica che la loro entrata in vigore e la loro
applicazione nei confronti dei singoli non abbisognano di alcun atto di ricezione nel diritto
nazionale”. Questa affermazione subisce un temperamento solo nel caso di regolamenti
non autosufficienti, incompleti che necessitano dell’emanazione di norme (comunitarie) o
statali di attuazione e di integrazione. Al di fuori di questa ipotesi, l’emanazione di
provvedimenti recettivi da luogo ad una violazione del diritto comunitario.

5.3 LE DIRETTIVE

Art. 249 CE: “la direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il
risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla
forma e ai mezzi”. obbligo di risultato. Il ricorso alla direttiva si giustifica laddove non
appaia possibile od opportuno perseguire la piena uniformità delle differenti normative
nazionali bastando il semplice ravvicinamento delle legislazioni. Esistono anche direttive
dettagliate contenenti una disciplina precisa, completa ed incondizionata della materia
regolata, tale da escludere qualsiasi discrezionalità dello Stato quanto alla loro attuazione.

5.4 L’EFFICACIA DIRETTA DELLE DIRETTIVE

Per le direttive che :

• impongono obblighi di non fare, il cui adempimento non richeide, dunque, ai destinatari
alcuna misura positiva di esecuzione
• si limitano a ribadire un obbligo già sancito dal trattato attraverso norme direttamente
efficaci
• contengono norme sufficientemente precise, dettagliate e incondizionate tali da
escludere qualsiasi discrezionalità nell’adempimento e rispetto alle quali sia decorso il
termine per la relativa attuazione

4
la giurisprudenza comunitaria riconosce ai singoli il diritto di far valere davanti ad autorità
nazionali le posizioni soggettive loro conferite dalla norma comunitaria.
Per quanto riguarda il punto 2 nel caso in cui uno Stato non abbia regolarmente dato
attuazione ad una direttiva, lo stato membro che non abbia adottato, entro i termini, i
provvedimenti d’attuazione imposti dalla direttiva non può oppore ai singoli
l’inadempimento da parte sua degli obblighi derivanti dalla direttiva stessa. Il gudice
nazionale cui il singolo amministrato che si sia conformato alle disposizioni di una direttiva
chiede di disapplicare una norma interna incompatibile con detta direttiva non recepita
nell’ordinamento interno dello stato inadempiente deve accogliere tale richiesta se l’obbligo
di cui trattasi è incondizionato e sufficientemente preciso.
L’effetto diretto è la “contropartita” dell’obbligo statale ed è finalizzato ad evitare che lo
Stato opponga al singolo il proprio inadempimento.

5.5 GLI EFFETTI DELLE DIRETTIVE NELLE MORE DELL’ATTUAZIONE

Anche quando non siano ancora scaduti i termini per l’attuazione della direttiva sullo Stato
grava un obbligo di standstill, cioè del dovere di comportarsi in buona fede e dl principio di
leale collaborazione

6.1 LE DECISIONI

L’art. 249 CE definisce la decisione come “obbligatoria in tutti i suoi elementi per i
destinatari da essa designati”.

7.1 LA RIFORMA DELLA LEGGE “LA PERGOLA” E IL RUOLO DELLE REGIONI

L’attuazione in Italia del diritto comunitario derivato avviene oggi, sia pur in maniera non
esclusiva, rimanendo comunque possibile l’adozione di misure ad hoc, essenzialmente
attraverso il meccanismo configurato dalla legge 4 febbraio 2005 n11 recante “Norme
generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo dell’Unione europea e sulle
procedure di esecuzione degli obblighi comunitari” che ha interamente sostituito
abrogandola la c.d legge La Pergola. Tra gli aspetti più innovativi c’è l’attribuzione di un
ruolo più incisivo agli organi statali e regionali nella c.d fase ascendente, ovvero di
partecipazione alla formazione del diritto comunitario e dell’Unione. La legge attribuisce
rilevanza alla partecipazione delle Camere, al punto da prevedere al riguardo l’istituto della
c.d riserva di esame parlamentare che si risolve nel potere del Governo di apporre, in sede
di Consiglio dell’Unione, una riserva di esame dei testi da parte dei competenti organi
parlamentari. Essa può bloccare per un termine di 20 giorni dalla relativa comunicazione
alle Camere la partecipazione del Governo italiano al procedimento di formazione di un
atto comunitario o dell’Unione, ma non può precludere alle istituzioni comunitarie di
proseguire nel processo di legiferazione.
La legge 11/2005 prevede l’approvazione annuale di una legge comunitaria che può recare
direttamente le norme di attuazione del diritto comunitario, abrogando norme interne
incompatibili e predisponendo le misure necessarie per la piena applicazione in Italia delle
norme comunitarie, oppure autorizzare il Governo a procedere all’adattamento mediante

5
l’adozione di decreti legislativi di cui la legge comunitaria fissa i criteri direttivi o
regolamenti governativi sia di attuazione sia di delegificazione ovvero ministeriali nonché
con atti amministrativi regionali. L’art. 8 della legge 11/2005 ammette quindi che
l’attuazione delle norme comunitarie possa realizzarsi oltre che con atti amministrativi
anceh mediante leggi regionali riconoscendo sia alle regioni sia a quelle a statuto ordinario
, nell’ambito delle loro competenze esclusive, la possibilità di dare attuazione immediata
alle direttive e alle decisioni, senza dover attendere l’entrata in vigore della legge
comunitaria. Quanto alle materie che rientrano nella competenza concorrente di stato e
regioni, la novella introduce un sistema di “coordinamento” complesso. L’art 3 della legge
costituzionale 3/2001 ha innovato l’art. 117 Cost., stabilendo al suo quinto comma che le
regioni e le province autonome di Trento e Bolzano nelle materie di loro competenza
partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e
provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti
dell’Unione europea nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato.
L’inadempimento nell’attuazione delle direttive posto in essere da una Regione si risolve in
un inadempimento dello Stato a cui unicamente l’illecito è imputabile. In ipotesi di inerzia
regionale è lo Stato che deve sostituirsi ad essa (art 120 Cost 2 comma).

8.1 L’ADATTAMENTO DEGLI ATTI DELL’UNIONE

8.2 GLI ATTI DI POLITICA ESTERA E DI SICUREZZA COMUNE

L’art 12 del Trattato UE, introdotto dal Trattato di Amsterdam, sancisce la competenza
dell’Unione a perseguire gli obiettivi per l’attuazione di una politica estera e di sicurezza
comune (PESC) “definendo i principi e gli orientamenti generali della politica estera e di
sicurezza comune; decidendo strategie comuni; adottando azioni comuni; adottando
posizioni comuni; rafforzando la cooperazione sistematica tra gli Stati membri per la
conduzione della loro politica”.
Le azioni comuni (art. 14 del Trattato UE) sono, per l’appunto, adottate dal Consiglio ed
“affrontano specifiche situazioni in cui si ritiene necessario un intervento operativo
dell’Unione”, definendo gli “obiettivi, la portata e i mezzi di cui l’Unione deve disporre, le
condizioni di attuazione e, se necessario, la durata”. L’attuazione delle azioni comuni è
riservata al Consiglio e agi Stati, che sono, perciò, vincolati ad esse e che devono
informare l’istituzione comunitaria di ogni presa di posizione e azione adottata per dar loro
attuazione, potendo solo in circostanze eccezionali, ed in assenza di decisioni del
Consiglio, adottare misure d’urgenza. Anche le posizioni comuni possono essere adottate
dal consiglio , esse “definiscono l’approccio dell’Unione su una questione particolare di
natura geografica o tematica”.
Nell’attuazione degli atti del secondo pilastro, gli Stati godono di ampia libertà d’azione col
solo vincolo di conseguire l’obiettivo voluto dall’Unione.

8.3 GLI ATTI DELLA COOPERAZIONE DI POLIZIA E GIUDIZIARIA IN MATERIA


PENALE

Nell’ambito del terzo pilastro, gli strumenti normativi cui il Consiglio ricorre per promuovere
la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale sono elencati dall’art 34 par 2 del
Trattato Ue. La norma innovata dal Trattato di Amsterdam ridisciplina le fonti del terzo
6
pilastro chiaramente differenziandole da quelle della PESC ed anzi, per molti profili,
evocando tipologie e soluzioni procedimentali proprie della Comunità europea, sì che, nel
testo vigente, si pone il problema della delimitazione tra questi due sistemi e della misura
in cui soluzioni proprie del dritto comunitario possano eventualmente essere trasposte agli
atti del titolo VI del Trattato UE, pure nel rispetto del carattere marcatamente
intergovernativo che l’art 34 conferisce alle fonti che disciplina. Tale “trasponibilità pare
confermata dalla recente pronuncia in cui la Corte di giustizia ha sancito l’operatività del
principio dell’interpretazione conforme in relazione alle decisioni-quadro, atti tipici, del
terzo pilastro dichiarando ceh il giudice nazionale è tenuto a prendere in considerazione le
norme dell’ordinamento nazionale nel loro complesso e ad interpretarle, in quanto
possibile, alla luce della lettera e dello scopo della detta decisione quadro.
L’art 34 Trattato Ue menziona, oltre alle decisioni-quadro, altre tre tipologie di atti
suscettibili di essere adottati dal Consiglio per il conseguimento degli obiettivi del Titolo VI:
posizioni comuni, decisioni e convenzioni. Per quanto attiene alla posizione comune, si
deve ritenere che vincoli gli Stati che non potranno adottare comportamenti contrastanti
con l’orientamento in essa esplicitato. La decisione quadro può essere adottata solo per il
ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamenti degli Stati membri. Attraverso la
decisione-quadro, il Consiglio provvederà quindi all’armonizzazione degli ordinamenti
nazionali in vista del conseguimento di finalità rientranti negli obiettivi di cui agli artt 30 e
31 del Trattato Ue. La decisione- quadro è dichiarata vincolante per gli Stati quanto al
risultato da ottenere, salva restando la competenza delle autorità nazionali in merito alla
forma e ai mezzi. La decisione quadro non può avere efficacia diretta.
Le decisioni, anch’esse prive di efficacia diretta, possono essere adottate dal Consiglio per
conseguire qualsiasi altro scopo coerente con gli obiettivi del presente titolo, purchè si
tratti di scopi diversi da quelli perseguibili mediante gli altri atti normativi menzionati dall’art
34 e da quello del ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamenti degli stati
membri.
Il sistema delle fonti di terzo pilastro comprende infine anche le convenzioni internazionali,
il cui testo viene stabilito dal Consiglio e di cui questi raccomanda l’adozione agli Stati,
entro un preciso termine, secondo le rispettive procedure costituzionali. Si tratta di
strumenti di diritto pattizio.

9.1 IL RAPPORTO TRA DIRITTO COMUNITARIO E DIRITTO INTERNO (NORME


COSTITUZIONALI E LEGGI ORDINARIE)

Nella giurisprudenza della Corte di giustizia vige il principio del primato del diritto
comunitario sul diritto interno, primato che discende naturalmente dall’impostazione
monista e gerarchica dei rapporti tra diritto comunitario e diritto interno.

9.2 IL RAPPORTO CON LE NORME DELLA COSTITUZIONE

Secondo la Corte di giustizia, del primato beneficiano tutte le norme di diritto comunitario,
primario e derivato, siano o meno direttamente applicabili. Neppure il diritto costituzionale
di uno Stato membro, quindi, può costituire ostacolo al primato del diritto comunitario, dal
momento che “il conseguimento degli scopi della Comunità esige che le norme del diritto
comunitario si applichino incondizionatamente, nello stesso momento e con identica
efficacia nell’intero territorio della Comunità, senza che gli Stati membri possano opporvisi
in qualsivoglia modo. La nostra Corte Cost, pur garantendo, dopo un percorso non facile,
la prevalenza del diritto comunitario, salvaguarderà comunque i principi fondamentali e i
7
diritti inalienabili garantiti dalla Costituzione, ammettendo, come si vedrà, che laddove la
norma comunitaria leda tali principi e diritti essa possa essere, per il tramite della legge di
esecuzione ai trattati, sottoposta al vaglio di legittimità costituzionale.

9.3 IL RAPPORTO CON LA LEGGE ORDINARIA

Come si è già ricordato, l’adattamento ai Trattati istitutivi è avvenuto con legge ordinaria,
così ponendosi il problema di come assicurare il primato delle norme comunitarie anteriori
a quelle contenute in leggi statali eventualmente incompatibili. Nel caso opposto, il
consueto criterio di organizzazione delle fonti su base cronologica, lex posterior derogat
priori, ha fin da subito garantito la prevalenza della norma comunitaria successiva, con
disapplicazione di quella nazionale antecedente. Per la Corte costituzionale italiana in
tema di rapporti tra norma comunitaria e legge ordinaria contrastante e successiva,
collocandosi nella prospettiva dualista sancì che dovesse rimanere saldo l’imperio delle
leggi posteriori secondo i principi della successione delle leggi nel tempo, non risultando
sufficiente il richiamo all’art 11 Cost per fondare l’illegittimità della legge interna successiva
in contrasto con il diritto comunitario. Di pochi mesi successiva, la reazione della Corte di
giustizia è fondata sulla concezione monista ed unitaria dei rapporti tra diritto comunitario
e nazionale, secondo cui il primo si integra negli ordinamenti giuridici nazionali in virtù di
forza propria e non in conseguenza di meccanismi di adattamento propri di ciascun
ordinamento statale “scaturito da fonte autonoma, in virtù della sua specificità, il diritto
nato dal trattato non può trovare limite in un provvedimento unilaterale ulteriore che,
risultando incompatibile col sistema della comunità, deve considerarsi privo di efficacia”.
L’inversione di tendenza nell’orientamento della Corte costituzionale è segnato dalla
sentenza 183/1973 dove la Corte, chiamata a pronunciarsi sulla presunta illegittimità
costituzionale della legge di ratifica ed esecuzione del Trattato CEE nella parte in cui da
ingresso a fonti non riconducibili al potere del Parlamento, cui è riservata la funzione
legislativa, riconosce che con l’adesione alla Comunità l’Italia ha accettato un “parziale
trasferimento agli organi comunitari dell’esercizio della funzione legislativa, in base ad un
preciso criterio di ripartizione di competenze per le materie analiticamente indicate nelle
parti seconda e terza del Trattato, in correlazione con le finalità di interesse generale
stabilite dal Trattato stesso per la politica economica e sociale della Comunità.
Tale “trasferimento” trova giustificazione nell’art 11 Cost con il quale il costituente ha inteso
definire l’apertura del’Italia alle più impegnative forme di collaborazione e organizzazione
internazionale. L’art 11 Cost viene dunque richiamato per legittimare le limitazioni di
sovranità, non solo sostanziali, ma anche procedimentali, consentendo, senza una
revisione costituzionale, un trasferimento di competenze legislative dal Parlamento agli
organi comunitari. La separazione degli ordinamenti, comunitario e nazionale, coordinata
attraverso una distribuzione di competenze che nell’art 11 trova il suo ancoraggio
costituzionale, impedisce comunque di sottoporre le norme comunitarie, estranee al nostro
sistema delle fonti, al sindacato di legittimità costituzionale. Da ciò non discende, peraltro,
il potere del giudice nazionale di disapplicare la norma interna sul presupposto della
prevalenza del diritto comunitario affermandosi piuttosto che “di fronte alla situazione
determinata dalla emanazione di norme legislative italiane, le quali abbiano recepito e
trasformato in legge interna regolamenti comunitari direttamente applicabili, il giudice è
tenuto a sollevare la questione della loro legittimità costituzionale”. Dal momento che la
legge interna successiva contrastante con una norma comunitaria viola l’art 11 Cost, essa
può essere rimossa solo con dichiarazione di illegittimità costituzionale: laddove infatti si
riconoscesse al giudice ordinario la possibilità di disapplicare la normativa interna
8
successiva contrastante si garantirebbe l’applicazione della norma comunitaria solo inter
partes,rimanendo la norma nazionale in vigore. La soluzione così offerta dalla Corte
costituzionale per assicurare il primato del diritto comunitario anteriore, pur non priva di
coerenza in un sistema che conosce il sindacato di costituzionalità accentrato, non
consente al giudice nazionale di garantire l’immediata rilevanza del primato del diritto
comunitario per la tutela delle posizioni giuridiche soggettive, vincolandolo anzi ad attivare
un procedimento nelle cui more il diritto conferito dalla norma comunitaria resta sacrificato.
L’orientamento della Corte cost che riservava a se stessa il potere di stabilire la prevalenza
del diritto comunitario su quello nazionale successivo contrastante, viene ritenuto dalla
corte di giustizia incompatibile con il principio del primato del diritto comunitario, il quale
esige in capo al giudice nazione di diritto comune, il potere e “l’obbligo di applicare
integralmente il diritto comunitario e di tutelare i diritti che questo attribuisce ai singoli,
disapplicando le disposizioni eventualmente contrastanti della legge interna, sia anteriore
sia successiva alla norma comunitaria”.

9.4 LA “NON APPLICAZIONE” DELLA NORMA INTERNA CONTRASTANTE

La Corte costituzionale, senza negare l’impianto fondamentalmente dualista della propria


costruzione, accoglie nella sostanza le conseguenze della giurisprudenza della corte
comunitaria nella sentenza Granital. Il primato della fonte comunitaria, principio ordinatore
dei rapporti tra diritto comunitario e diritto interno, trova una prima realizzazione sul piano
ermeneutico, garantita dalla presunzione di conformità della legge interna al regolamento
comunitario. Laddove vi sia “irriducibile incompatibilità” tra le due fonti, il contrasto viene
risolto a vantaggio della seconda sul presupposto, ormai consolidato della separazione tra
i due ordinamenti, distinti ma coordinati secondo un riparto di competenze stabilito dal
trattato. Infatti, “la disciplina emanata mediante il regolamento è destinata ad operare così
nella nostra sfera territoriale come in quella di ogni altro Stato membro; il sistema statuale,
dal canto suo, si apre a questa normazione, lasciando che le regole in cui essa si cocnrta
vigono nel territorio italiano quali sono scaturite dagli organi competenti a produrle”.
Dal principio della separazione degli ordinamenti, la Corte fa discednere un nuovo ruolo
per il giudice italiano, il quale “accerta che la normativa scaturente da tale fonte regola il
caso sottoposto al suo esame e ne applica di conseguenza il disposto con esclusivo
riferimento al sistema dell’ente soprannazionale: cioè al solo sistema che governa l’atto da
applicare e di esso determina la capacità produttiva. Le confliggenti statuizioni della legge
interna non possono costituire ostacolo al riconoscimento della forza e valore che il
Trattato conferisce al regolamento comunitario nel configurarlo come atto produttivo di
regole immediatamente applicabili. Rispetto alla sfera di questo atti la legge statale rimane
infatti a ben guardare pur sempre collocata in un ordinamento che non vuole interferire
nella produzione normativa del distinto ed autonomo ordinamento della Comunità”.
“L’effetto è perciò quello non già di caducare nell’accezione propria del termine la norma
interna incompatibile bensì di impedire che tale norma venga in rilievo per la definizione
della controversia dinanzi al giudice nazionale. In goni caso, il fenomeno va disntinto
dall’abrogazione o da alcun altro effetto estintivo o derogatorio che investe le norme
all’interno dello stesso ordinamento statuale ed ad opera delle sue fonti”.
La tesi della non applicazione della norma nazionale contrastante è stta formulata dalla
Corte costituzionale con riguardo alla fonte che è tipicamente suscettibile di immediata
applicazione: il regolamento comunitario. La stessa soluzione è stata estesa agli atti
comunitari produttivi di effetti diretti.

9
9.5 IL CONTROLLO COSTITUZIONALE DELL’ADATTAMENTO AL DIRITTO
COMUNITARIO E DELL’UNIONE

Il nuovo testo dell’art 117 Cost. dispone che “la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e
dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti dall’ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali”. La norma pur non innovando il procedimento di
adattamento al diritto comunitario, circonda l’attuazione degli obblighi comunitari di una
nuova garanzia costituzionale, sì che la norma interna offensiva del precetto comunitario è
costituzionalmente viziata per l’indiretta lesione non più solo dell’articolo 11 cost ma anceh
dell’art 117 cost. Identiche considerazioni valgono con riferimento al diritto dell’Unione.
Innanzitutto, gli atti del’unione europea sono fonti di “obblighi internazionali” per gli Stati e
come tali considerati dall’art 117 quale parametro di legittimità costituzionale della norma
interna.
L’incostituzionalità della norma interna dovrà essere dichiarata allorchè il contrasto con l’art
11 Cost o con l’art 117 Cost venga denunciato attraverso il giudizio di legittimità in via
principale essendo in tale contesto la Corte chiamata a giudicare proprio sulla violazione
da parte di una legge interna del precetto costituzionale, senza che la sua applicabilità in
concreto possa assumere rilevanza. Il controllo di legittimità costituzionale è configurabile
relativamente a norme che si assumono “costituzionalmente illegittime, in quanto dirette ad
impedire o pregiudicare la perdurante osservanza del Trattato, in relazione al sistema o al
nucleo essenziale dei suoi principi”, poichè in tal caso la Corte non sarebbe chiamata a
valutare singoli episodi di contrasto tra norma interna e norma comunitaria ma piuttosto
“ad accertare se il legislatore ordinario abbia ingiustificatamente rimosso alcuno dei limiti
alla sovranità statuale, da esso medesimo posti mediante la legge di esecuzione del
Trattato diretto e puntuale adempimento dell’art11 cost”.
Quando, infine, la norma comunitaria non sia idonea a produrre effetti diretti
nell’ordinamento interno, la norma di diritto interno contrastante andrà comunque
sottoposta a giudizio di legittimità costituzionale e non potrà essere applicata, il giudice
non potendo nemmeno applicare la norma comunitaria dovrà trovare la risoluzione della
controversia cmq nel diritto interno dandone un’interpretazione conforme ai valori che
l’ordinamento comunitario vuole esprimere.

9.6 I CONTROLIMITI ALLA PREVALENZA DEL DIRITTO COMUNITARIO

Le limitazioni alla sovranità sono possibili purché avvengano senza “pregiudizio del diritto
del singolo alla tutela giurisdizionale” perché “questo diritto è tra quelli inviolabili dell’uomo,
che la Costituzione garantisce all’art.2”

10