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Lalunga marciaversoleffettivit.

La Cartasocialeeuropea traenunciazionedeidiritti, meccanismidicontrolloeapplicazionenellecortinazionali


FedericoOliveri*

Sononoteledifficoltcheidirittisocialihannoincontratoeincontrano,generalmente,nelricevere pienaeffettivitnellelegislazionienellecortinazionali.Oltregliostacoliallaccesso,dovutiaincoerenze nellordinamento, disfunzioni procedurali e gestionali, asimmetrie informative, barriere psicologiche e socioculturali, il punto critico fondamentale resta il carattere selettivo e debolmente prescrittivo delle normeincaricatedirealizzaretalidiritti,spessoinassenzadiadeguateviediricorsoecomunqueinregime divincolidibilancio1.Questedifficoltaumentano,sepossibile,nelcasodidirittisocialirilevantida convenzioniinternazionali,specieselaportataeilivellidituteladiquestiaccordisonopiavanzatidi quelliprevistidefacto,maanchedejure,alivellonazionale.Eppure,daalmenounadecinadanniaquesta parte,siregistraunarinnovatapressionepercolmareildoppiodeficit,divolontpoliticaedigaranzie giuridiche,chehaalungoridottoameridirittidicarta2moltedelleaspettativedieguaglianza,dignite solidarietdellepersoneinmateriadilavoro,salute,istruzione,formazione,sicurezzaeassistenzasociale, abitazione,alimentazione.Perquantocircoscrittoai47statimembridelConsigliodEuropa,ilrilancio politico della Carta sociale europea in corso dallinizio degli anni novanta costituisce un capitolo interessantediquestalungamarciaglobaleversoleffettivitdeidirittisociali,specieseinternazionalmente protetti.Apartiredaquestevicendepossibile,infatti,individuarealcunestrategieemersenellospazio giuridicoeuropeoerisultateparticolarmentepromettentiperelevarelegaranziedeidirittisocialialivelli semprepiparagonabiliaquellidialtrecategorie,inprimisidiritticivili. 1.IlrilanciodellaCartaeildoppiopregiudiziodineffettivitdeidirittisocialiinternazionali Nella sua prima versione la Carta Sociale Europea risale al 18 ottobre 1961. Dopo anni di sostanzialeletargo,ammessodaisuoistessipromotoriinsenoalConsigliodEuropa,tralafinedeglianni ottantaelametdeglianninovantaessahaconosciutoinfineuninattesoquantodecisivorilanciopolitico.

*FedericoOliveriinsegnagovernanceecittadinanzaattivaalCentroInterdipartimentalediScienzeperlaPace
dellUniversitdiPisa.perfezionandoinfilosofiadeldirittoallaScuolaNormaleSuperiorediPisa. 1Perunavisionedinsiemedellebarriereallaccesso,inclusequelledinaturalegale,cfr.M.Daly,AccesstoSocial RightsinEurope,CouncilofEuropePublishing,Strasbourg,2002. 2Perlusodiquestaespressione,nelquadrodiargomentazioniradicalisullinesistenzadidirittisoggettiviincasodi assenza o carenza di garanzie, cfr. R. Guastini, Diritti, in Analisiediritto1994.Ricerche digiurisprudenza analitica,Giappichelli,Torino,1994. 1

La Conferenza di Granada del 1987, organizzata per commemorare i venticinque anni della Carta, costituisce linizio ufficiale del rilancio. In quelloccasione gli interventi del Segretario Generale del Consiglio dEuropa e di altri dirigenti dellorganizzazione non risparmiano considerazioni amare sul caratteresubordinatodellaCartasocialerispettoallaConvenzioneEuropeadeiDirittidellUomo(CEDU), dicuiavrebbedovutocostituireilpendantinmateriadidirittisociali,eriesconoaincluderenellagendala ripresadinegoziatiperriformareilsistemadellaCarta.Nel1988vieneelaboratounProtocolloaddizionale contenentelatuteladinuovidiritti,mailproblemaprincipalerestavailmeccanismodicontrollo. LaConferenzaInterministerialediRoma del1990dufficialmenteavvioaunvastoprocessoin questosensoche,attraversolacostituzionediuncomitatoadhoc perilrilanciodella Carta,producein tempiassairapididuenuoviprotocolli:ilprimo,del1991,relativoadunnuovomeccanismoperirapporti periodicideglistatisullimplementazionedella Carta(detto ProtocollodiTorino);ilsecondo,del1995, relativoaireclamicollettivichelepartisocialiecerteONGinternazionaliaccreditatepossonointentare controglistaticheviolanolaccordo.Entrambiiprotocolliaddizionalisonooggiinvigore.Anchesu impulsodellAssembleaParlamentaredelConsigliodEuropa,ilrilanciodellaCartaproseguitosulpiano deicontenuti:inuovidirittiprevistidalprotocollodel1988sonostatiincorporatiinunaversioneriveduta dellaCarta,apertaallafirmanel1996edentratainvigoredueannidopo.Inessamoltidegliarticolidel 1961 sono stati ampiamente rielaborati o specificati, alla luce dellesperienza acquisita e del mutato contestosociopolitico,edstataaggiuntainanalogiaallarticolo14dellaCEDUunimportanteearticolata disposizioneinmateriadinondiscriminazione3.Dunque,nellaversioneattuale,laCartarivedutaconstadi seipartisuiprincipi,suisingolidirittiprotetti,sugliobblighideglistati,suimeccanismidicontrollo,su varieclausoleattuative,suiprocedimentidiadesioneedenunciapiunPreamboloeunAnnesso,relativo allinterpretazionedeltestoesuaparteintegrante.Infine,conmodificapisimbolicachesostanziale,dal 1998ilComitatodiespertiindipendentiprevistoginel1961comeistanzaterzadicontrollo,efornitodai dueprotocolliaggiuntividipichiareedestesecompetenzeinsededirapportiereclamicollettivi,assume ladenominazionediComitatoEuropeodeiDirittiSociali(dorainavantiCEDS). Questo processodi rilanciocostituiscelapremessa per leggereoggi la Cartasociale elasua tensioneversounamaggioreeffettivitma,asuavolta,vainterpretatonellorizzontestoricodeiprimianni novanta:lafinedelsocialismorealeedellaguerrafredda,lavviodiunprocessodintegrazioneeuropea apertoallEstealSudEstdelcontinente,ilconsolidamentodelladimensionegiuridicopoliticadelprogetto comunitarioelanascitadellUnioneEuropea,laccelerazioneelapimarcatapercezionepubblicadei fenomenididenazionalizzazioneediglobalizzazione,inclusiquellidinaturagiuridica,larinascitadi movimentisocialiglobaliraccoltiintornoarivendicazionisubenicomuni,diritti,giustiziasociale,pace.In particolare,lamaggioredisponibilitdellecortinazionali,nonchdeglistessiparlamenti,deigovernie
3 Sulleinnovazioniintrodottedalla Cartariveduta nellenunciatodeisingolidiritti,sivedaP.PuccidiBenischi, LesrformesdelaChartedepuis1989.Rformedumcanismedecontrleetrformedesdroitsgarantis,inLa ChartesocialeduXXIesicle,EditionsduConseildelEurope,Strasbourg,1997,inparticolarepp.5760. 2

dellepopolazioni,neiconfrontidiimperativigiuridicopoliticidioriginesopranazionale,siinscriveinun ampiofenomenodidenazionalizzazione,ovverodicreazionedispazigiuridicimacroregionali,sistemi pubblici compositi e multilivello, regimi internazionali dei diritti umani4. A fronte della crescente precettivit che le decisioni di alcune organizzazioni internazionali, come lUnione Europea o lOrganizzazione Mondiale del Commercio, hanno assunto sulle autorit nazionali, la tesi della non giuridicitdegliaccordiinternazionaliedeldirittodaessiderivatononerapisostenibileinassoluto. inquestoscenariodipoliticadidefinizionedeldiritto5chesiriaprepolemicamentelaquestione dellefficaciadeidirittisociali,anchediderivazionesovranazionale:unaquestionetuttaltrochetecnica, percuivalesempreladefinizionediNorbertoBobbiodeidirittinaturalicomedirittistorici,ossiadiritti chenasconoquandodevonoopossononascere,ossiaincertecircostanze,contrassegnatedalotteperla difesadinuovelibertcontrovecchipoteri, gradualmente,nontuttiin una voltaenonunavolta per sempre6.Senzasovrastimareillororuolo,glistudiosieiprofessionistideldirittodovrebberosempre chiedersise,percaso,nonvivanoinunmomentoespansivodeidirittiedellelorogaranzie.Irichiami realisti dellostesso Bobbioa distingueretra diritticivilie diritti sociali,diritti chesihannoe che si vorrebberoavere,dirittiproclamatiedirittirealmentegoduti,diritticonesenzarisorseperpagarli,vanno tenutipresentimanonbisognerebbefarseneparalizzare.Inoltre,necessariodistinguerequestecritichedi prudenzadaaltrecriticheche,allafine,miranoaindebolireilsistemadeidirittiedaesonerareipoterisia pubblicicheprivatidaldoverligarantireerispettare.PerrestarenellambitomaterialedellaCarta,assai diversocriticareildirittoallassistenzasocialeinvocandoilrischiodiunapovertytrap,seilfineultimo ridurreilbilanciopubblicoetagliareletasseapartiredaicetimedioalti,oselintenzionedifondo garantireadunapersonaoadungruppoilliberosviluppodeipropripianidivita. Sianellaletterachenellaprassi,laCartaportaisegnidiquestoaccidentatoscenario,apartireda undoppiopregiudiziodineffettivit:perlanaturainternazionaledeisuoiobblighieperilcontenutosociale dellesuedisposizioni. Perfaremergereconchiarezzaleimplicazionieleviedisuperamentodiquesto pregiudizio,propongounagrigliadiletturaispirataalleriflessionidiLuigiFerrajoliinmateriadilacune nellatuteladeidirittiediobblighidelleautoritpubblichenelporvirimedio.Lautoredefiniscelacune primariequellecausatedallamancatastipulazionedegliobblighiedeidivietichedeldirittosoggettivo costituisconolegaranzieprimarieelacunesecondarie,quellecausatedallamancataistituzionedegli

4Permaggioridettaglisuquestecategorie,sivedanorispettivamenteS.Sassen,Territory,Authority,Rights.From Medievalto Global Assemblages, Princeton University Press, Princeton, 2006; S. Cassese, Lo spazio giuridico globale,Laterza,RomaBari,2003;S.Benhabib,Idirittideglialtri.Stranieri,residenti,cittadini,CortinaEditore, Milano,2006. 5 B. de S. Santos, Toward a New Common Sense: Law, Science, and Politics in the Paradigmatic Transition, Routledge,NewYork,1995,p.114. Perunampiaintroduzioneaitemidelglobalismogiuridico,conparticolare attenzionealruolodeigiudiciealladiffusionediunlinguaggiotransnazionaledeidiritti,cfr.M.R.Ferrarese,Il dirittoalpresente.Globalizzazioneetempodelleistituzioni,ilMulino,Bologna,2002. 6N.Bobbio,Letdeidiritti,Einaudi,Torino,1990,pp.XIIIXV. 3

organiobbligatiasanzionarneoadinvalidarneleviolazioni,ossiaadapplicarnelegaranziesecondarie7. MiripropongodirintracciaresegnidiquestelacunenellaCarta,siainquantoaccordointernazionalesiain quanto norma contenente diritti sociali: per quanto schematica, la distinzione utile per articolare e sistematizzareiproblemidieffettivitspecificidella Carta pidiquellochenonsifacciadisolito.La Tabellanonhapretesediesaustivit:silimitaadanticiparelelineeguidadellanalisi. Tabella:Sintesideiprincipalipregiudizidineffettivitriguardoaidirittisocialiinternazionali Diritti/Lacune Dirittiinternazionali
Proceduredifirmaeratifica Procedurediincorporazione(esecuzione) Riserverationemateriae,loci,personae Proceduredirevisione Portatarationemateriae,lociepersonae Soft law (carattere programmatico, obblighi volontari e diluiti nel tempo, apprezzabilit politica, soglia flessibile di violazione) Precettivit (diretta/no) nelle corti nazionali Rangonellagerarchiadellefonti Assenza,debolezzaonontrasparenzadelle istanze sopranazionali di controllo/sanzione

Dirittisociali
Leggidiapplicazione Complessitdellattuazione Discrezionalitpolitica Condizionisocioeconomichedelpaese

Lacune primarie

Lacune secondarie

Difficolt dinterpretazione e attribuzione deldirittosoggettivo Difficolt di traduzione giudiziaria in obblighispecifici Incompetenzarationemateriaedeigiudici

2.LaCartaelaquestionedellegaranzieinunregimeinternazionaledeidiritti Il pregiudizio dineffettivit giuridica, o comunque di debole precettivit, che pesa sulle norme internazionalistrettamentelegatoalmodellowestfalianodeldirittointernazionale.Inessonessuna soggettivitepotestgiuridicariconosciutaaentitcollettivediversedaglistati,qualilumanit,i popoliogliindividui,nesistonoformedipoterelegislativo,esecutivoogiudiziario superiori allo statoeallasuasovranitterritoriale,capacidiprodurredirittoegarantirneilrispettoanchecontroglistessi stati8.DaquestopuntodivistaleprospettiveapertedallaCartadelleNazioniUniteedallaDichiarazione
7L.Ferrajoli,Dirittifondamentali.Undibattitoteorico,Laterza,RomaBari,2002,p.29.Intendoperlanozionedi lacunainmodomenotecnicodiFerrajoli,recependoirilievidiZolosullecausepolitichestrutturalicheminano leffettivitdeidirittisociali,ossiasuquellatensionefraregoledifunzionamentodeiduesottosistemiquello dellapolitica(welfarista)equellodelmercatoglobalechedopolavittoriaplanetariadelleconomiadimercato sieffettivamenteacutizzata.Cfr.D.Zolo,Libert,proprietedeguaglianzanellateoriadeidirittifondamentali, inL.Ferrajoli,Dirittifondamentali,cit.,p.66. 8Cfr.A.Cassese,Ildirittointernazionalenelmondocontemporaneo,IlMulino,Bologna1984,pp.1723. 4

universaledeidirittidelluomo,nonchdallagiustiziabilitdeicriminidiguerraedigenocidiointrodotta daiProcessidiNorimbergaediTokyo,costituisconodelleanticipazionidiundirittocosmopoliticofino adoggirealizzateinminimaparteeconmodalitspessoproblematiche9.Aquestavisionedellasovranit esternafatradizionalmentependantunaconcezionestatocentrica,imperativisticaediscendentedeldiritto, poco sensibile se non ostile verso fonti normative altre che lo stato nazionale e, retoriche della partecipazione e dei diritti umani a parte, poco incline ad assumere il punto di vista dei cittadini, a condividere con loro la gestione della cosa pubblica, a ridiscutere i confini della comunit politica nazionale10.Aquestavisioneappartieneanchelideacheundirittoprivodiunacorrelativaobbligazione non,enonpuessereconsiderato,undiritto.Secondolaclassicaprospettivakelseniana,nonsiddiritto senzapossibilitdiandareingiudizioperreclamarneladifesa,dalmomentocheildirittosoggettivonon consiste nellinteresse presunto, ma nel potere giuridico di far valere linadempimento di un dovere giuridicomedianteunazionegiudiziaria11. LeresistenzechelaCartasocialeeuropea haincontratoeincontranelriceverepienaeffettivita livello nazionale, sia in termini di politiche che di prassi delle corti, sono dovute in buona parte a rappresentazionidiquestanatura,incuidepositatalavicendastoricadicostruzionedeglistatinazione moderni.Sedaunlatoverochetalirappresentazionisonooggisemprepiincrisipereffettodeiprocessi globali di denazionalizzazionee per la costruzionediordinamentilegali transnazionali emultilivello, dallaltronon sempre chiarose questetrasformazioni inducanoeffettivamente unampliamentonella capacitdellepersonedicompierescelteautonomedivita,speciediquellepersonechedejureodefacto sonoesclusedallacittadinanza.Inquestosenso,ilrilanciodellaCartainquantostrumentointernazionaledi dirittiumanioltreletradizionalilacune,siaprimarie(2.1.)chesecondarie(2.2.),puessereutileper decifrareladirezionedeicambiamentiinattoeilloroambivalentevalore. 2.1.LapressionedelsistemadicontrollosuglistatieilrilanciodelvalorepoliticodellaCarta Firma,ratificaedincorporazionenellordinamentoPerviadelmeccanismodifirmaeratifica,dei
9 Perunacriticadella enforceability deidirittiumaniinternazionalitramitelusodellaforzamilitare,anchein derogaalprincipiodelladomesticjurisdiction,sivedaD.Zolo,Fondamentalismoumanitario,inM.Ignatieff,Una ragionevoleapologiadeidirittiumani,Feltrinelli, Milano 2003,inparticolarepp.154157,nonchdellostesso autore, Chidiceumanit.Guerra,dirittoeordineglobale,Einaudi,Torino2000e Lagiustiziadeivincitori.Da NorimbergaaBagdad,Laterza,RomaBari,2006. 10Perunacriticadiquesteconcezionieperunavisioneorientataallariappropriazionesocialedellacompetenza normativainterminididirittoriflessivo,sivedaG.Bronzini,HansKelsensuldirittosoggettivo:lacrisidel garantismoliberale,inId.,Idirittidelpopolomondo,manifestolibri,Roma2003,pp.259287.Taleprospettivapu essereutilizzataperevidenziarelafinedelmodellounitariodicittadinanzafondatosullamministrazionediun popolopercepitoqualeentitpiomenocoesa,comefaS.Benhabib,Idirittideglialtri,cit.,p.143. 11H.Kelsen,Ladottrinapuradeldiritto,Einaudi,Torino,1966,p.159.Perunaserratacriticadiquestoassuntoe dellesueimplicazioni,afavoredellatesicheundirittosenzagaranzienonunnondirittomaundirittonegato,si vedaancoraunavoltaL.Ferrajoli,Dirittifondamentali,cit.,inparticolarepp.2633. 5

numerosiprotocolli aggiuntivi che la compongono e delle diverse procedure di esecuzione dei trattati internazionaliprevistedaivaristati,lapartecipazionedei47statimembridelConsigliodEuropaalsistema dellaCartasocialeassaidisomogenea.Perlungotempoinstallo,etuttorasegnatedavistoseassenze,le adesioniallaCartarivedutahannoconosciutonegliultimianniunimportanteaccelerazione,finoallultimo strumentodiratificadepositatonelgiugno2007dallaTurchia,chehaportatoa23ilnumerototaledelle ratifiche12. Inquestasede,valelapenadirifletteresulla vexataquaestio deirapportitralUnioneEuropea, semprepilargamenteimpulsivadellelegislazioninazionali,eildirittodelConsigliodEuropa,questione cheinvesteanchela Cartasociale, siapureconminorclamorerispettoalla ConvenzioneEuropeadei DirittidellUomo.Oltreaperseguirelelaborazionediunapropriadottrinadeidirittifondamentali,per quanto ispirata alle due fonti del Consiglio dEuropa, lUnione Europea ha adottato nei confronti di entrambiitestimodalit soft diadesione,oalmenodiriconoscimento,inassenzadiunaveraepropria ratifica:non,tuttavia,difficilenotarecomenelcorsodeltempoiltrattamentosiaandatodiversificandosi, finendoperaccordaremaggiorrilievoallaCEDU. MentreilPreambolodellAttoUnicoEuropeo(1986) riconosceva ad entrambi i testi pari importanza nella promozione della democrazia tramite i diritti, il Trattato di Amsterdam (1997) include tra le Disposizioni comuni il rispetto dellUnione per i diritti fondamentaliqualisonogarantitidallaConvenzioneEuropeaperlasalvaguardiadeidirittidelluomoe dellelibertfondamentali,equalirisultanodalletradizionicostituzionalicomunidegliStatimembri,in quantoprincipigeneralideldirittocomunitario(art.6),manonmenzionapiesplicitamentelaCarta.Lo stessofailnuovoarticoloI7delTrattatocheistituisceunaCostituzioneperlEuropa,incuisiaggiunge chelUnionepersegueladesioneallaCEDU. Apartelariaffermazionedeidirittiderivanti(...)dallecartesocialiadottate(...)dalConsiglio dEuropa,contenutanelPreambolodellaCartadeidirittifondamentalidellUnione,ilpiampiorichiamo allaCartasociale,siapuresoloallasuaversionedel1961,contenutonelnuovoart.III103(attualeart. 136CE,exart.117)delTrattato.QuisiaffermachelUnioneeglistatimembri,tenutipresentiidiritti socialifondamentaliqualidefinitinellaCartasocialeeuropea(...),hannocomeobiettivilapromozione
12SiriportanoincaratterenormaleglistaticheaderisconoallaCartarivedutadel1996,consegnoselhannosolo firmatasenzaneancheesserepartedellaCartadel1961;ingrassettoquellicheaccettanolaproceduradeireclami collettivi,consegno+sehannoriconosciutoalleONGnazionaliildirittodipresentaretalireclami;incorsivoquelli chesonopartedellaCartadel1961,consegnoselhannosolofirmata,consegno+sehannogifirmatolaCarta riveduta.Albania,Andorra,Armenia,Austria+,Azerbaijan,Belgio,BosniaErzegovina,Bulgaria,Croazia,Cipro, RepubblicaCeca+, Danimarca+,Estonia, Finlandia+,Francia, Georgia, Germania+,GranBretagna+, Grecia+, Islanda+, Irlanda, Italia, Lettonia+, Liechtenstein, Lituania, Lussemburgo+, Malta, Moldavia, Monaco, Montenegro, Paesi Bassi, Norvegia, Polonia+, Portogallo, ex Repubblica Jugoslava di Macedonia, Romania, Russia,SanMarino,Serbia,RepubblicaSlovacca+,Slovenia,Spagna+,Svezia,Svizzera,Ungheria+,Turchia, Ucraina.PerunapanoramicadellemodalitdiincorporazionedellaCartanegliordinamentidomestici,sivedaG. Gori,DomesticEnforcementoftheEuropeanSocialCharter:TheWayForward,inG.deBrcaeB.deWitte (dir.),SocialRightsinEurope,OxfordUniversityPress,Oxford,2005. 6

delloccupazione,ilmiglioramentodellecondizionidivitaedilavorocheconsentalaloroparificazionenel progresso, una protezione sociale adeguata, il dialogo sociale, lo sviluppo delle risorse umane atto a consentireunlivellooccupazionaleelevatoeduraturoelalottacontrolemarginazione;masiafferma anchecheatalfine,lUnione egliStati membriagisconotenendo conto della diversit delle prassi nazionali, in particolare nelle relazioni contrattuali, e della necessit di mantenere la competitivit delleconomiadellUnione. Inungiudizioabbastanzarisalente,laCortediGiustiziasieraespressasulvaloredellaCartain modo ambivalente: per bocca dellavvocato generale Lenz, essa aveva riconosciuto nella Carta lespressione di una volont politica concordante nonch di valori comuni, suscettibili di essere pertinentinellinterpretazionedeldirittodirettamenteapplicabile(cfr.infrasullinterpretazioneconforme), salvolimitareinmodoincomprensibilerispettoallastessaletteradella Carta gliobblighideglistatial livellointernazionale,coschenessundirittodirettodiprotezionenediscenderebbeperisingoli(22 novembre 1988, Bergemann, 236/87). noto, tuttavia, dai lavori preparatori della Carta dei diritti fondamentalidellUnioneEuropeaquantolargasiastatalinfluenzadellaCartasocialenellaformulazione divaridiritti:questolasciabensperaresulfattoche,almenolinterpretazionedeirelativiarticoliavverr allalucedellalorofonte13.Dettoquesto,anchevolendotralasciarelaquestionedeidirittinoninclusinella CartadellUnioneEuropea,odiversamenteformulati,restanoidubbiperlatendenzamanifestataalungo dallaCortediGiustiziaaconsiderareidirittisocialisoloinquantoeccezioniallelibertfondamentalidi circolazioneediconcorrenzachedefinisconounmercatointerno14,tendenzacuiprobabilmentesisono ispiratiiredattoridelgicitatoarticoloIII103. Inquestoquadro,interessanteilmodoincuiComitatoEuropeodeiDirittiSocialihaaffrontatoil rapportotralordinamentocomunitarioelaCarta,approdandoadueprassicomplementari:daunlatoesso sicandidaafarrispettareildirittocomunitariocheaffrontatemidipertinenzadella Carta,madallaltra spingeaffinchglistatisifaccianolorostessipromotorialivellodiUnionedeicontenutidella Carta e attuino le direttive comunitarie alla luce delle obbligazioni che derivano loro dallesserne parte (cfr. Conclusioni, XIV1, p. 27). Sono rare, invece, le prese di posizione esplicite contro le normative comunitarie,nelcasoincuiquestetraducanoalribassoalcunideiprincipiodeidirittitutelatidallaCarta. Peravereunideadellaprimadelledueprassisipossonoprendereadesempiole Conclusioni2007 del
13NesembrasicuroO.DeSchutter,LadhsiondelUnioneuropennelaChartesocialeeuropennervise, EUIWorkingPaperLaw,n11,2004,p.24,checitaasostegnodiquestatesiilcaso28febbraio2002,Atlantic ContainerLineABe.a.c.CommissionedelleC.E.,T395/94,par.147. 14 Cfr.O.DeSchutter,LagaranziadeidirittiedeiprincipisocialinellaCartadeidirittifondamentali,inG. Zagrebelsky(dir.),DirittieCostituzionenellUnioneEuropea,Laterza,Roma2003,pp.211212,chepurericonosce come,attribuendoaidirittisocialistatutogiuridicoequivalenteaidiritticiviliepolitici,laCartaUEconferiscaloro caratteregiustiziabile.SulrischiopoliticodiunadesionedellUnioneallasolaCEDU,sulricorsoallart.307CE da parte degli stati che intendessero dare preminenza alla Carta, in quanto accordo internazionale precedente ladesioneallUnione,nonchsuunpossibilequanto(adoggi)improbabilepercorsodiadesionedellUnionealla Cartasociale,cfr.O.DeSchutter,LadhsiondelUnioneuropenne...,cit. 7

CEDSsulrispettodegliarticoli nonhardcore della Carta (cfr. infra) dapartedellItalia:contuttele cauteledettatedallaspecificitdelcasoitaliano,visipuconstatarefacilmentecomeilgiudiziodinon conformitsiadovuto,invari casi,alla parziale o imperfetta attuazione di direttive europee, comela richiestadiulterioriinformazioniriguardilattuazioneincorsodialtredirettivee,infine,comeilpassaggio dallanonconformitallaconformitsiaspessodovutoalrecepimentodellanormacomunitaria,adesempio nelcasodeldivietodidiscriminazione(Direttiva2000/78/CEdelConsiglio). MancatouniversalismodeicontenutiedeititolariTradizionalmenteneitrattatimultilateralicon elevatonumerodiaderenti,qualeilcasodellaCarta,ognistatopuavanzaredelleriserve:inquestocaso essesonoincorporatenellomeccanismostessodiadesione,coscheunostatoperessereconsideratoparte dellaCartadeveaccettarneuncertonumerominimodidisposizioni.SecondolarticoloIIIAciascunadelle Partisiimpegnaaconsiderarsivincolatadaalmenoseideinovearticoli(suitrentatotali)checompongono ilcosiddettohardcoredellaCarta15,einoltreasuasceltadaunnumerosupplementarediarticoliodi paragrafidella Carta relativiaidiritti,acondizionecheilnumerototaledegliarticoliedeiparagrafi numeratichelaobbliganononsiainferioreasediciarticolioasessantatrparagrafinumerati. LapirecenteraccomandazioneapprovatadallAssembleaParlamentaredelConsigliodEuropae dedicata alla valutazione degli impegni riguardo ai diritti sociali (n 1795/2007), lamenta non tanto lesistenzadiriservealla Carta,macheesseabbianoadoggettodeitemiparticolarmentesensibilinello scenariocontemporaneo,qualelallungamentodellavitaeilrelativoinvecchiamentodellapopolazione,i flussimigratori,lapovertelesclusionesociale.Ineffetti,solotrepaesi(Francia,PortogalloePaesiBassi) hannoaccettatolaCartanellasuainterezza.LItalia,adesempio,haaccettatoperinteroilnoccioloduro dellaCarta,mentrehadecisodinonsentirsivincolataaldirittodeilavoratoriallaprotezionedeilorocrediti incasodiinsolvenzadellorodatoredilavoro(art.II25). Daltraparte,luniversalismodeicontenutinonilsoloafaredifetto:nonostanteilCEDSconsideri la Carta uno strumento di tutela dei diritti umani (reclamo International Commission of Jurists c. Portogallo,n1/1999,par.32)e,cometale,conportatatendenzialmentegenerale,ancheluniversalismo deititolarivimostraserilimiti16.Cos,ilprimopuntodellAnnessoallaCartaindicaundoppiovincolo,di

15Rientranoinquestogruppoildirittoallavoro(art.II1),idirittisindacali(art.II5),ildirittodinegoziazione

collettiva(art.II6),ildirittodeibambiniedegliadolescentiadunatutela(art.II7),ildirittoallasicurezzasociale (art. II12), il diritto allassistenza sociale e medica (art. II13), il diritto della famiglia ad una tutela sociale, giuridica ed economica (art. II16), il diritto dei lavoratori migranti e delle loro famiglie alla protezione e allassistenza(art.II19)eildirittoallaparitdiopportuniteditrattamentoinmateriadilavoroediprofessione senzadiscriminazionibasatesulsesso(art.II20).Valeperquestalistaquantovaleperognigerarchizzazionedei dirittifondamentali,ossiachesitrattadisceltepolitiche,dettatedallastoriadellelottesociali,dallemodalitdi costruzionedellospazionazionale,oancoradallecondizionisocioeconomichedeidiversipaesi. 16Perladistinzionetraununiversalismodeicontenuti,risultantedalpretesoconsensusomniumgentiumsuidiritti inquantofondatisullanaturaumana,sullaleggenaturaleosulsensodellastoria,eununiversalismodeititolari, messoincampodapersoneegruppicherivendicano,conbuoniargomentilegali,politiciomorali,undirittoad avere diritti, mi ispiro a L. Baccelli, La traduzione del linguaggio dei diritti: fra universalismo e dialogo interculturale,manoscritto,cheperilprimotipoparlapiuttostodiuniversalismodeifondamenti. 8

origine e di status legale, in relazione alla portata ratione personae dei diritti tutelati: gli stranieri vi rientranosolonellamisuraincuisitrattadicittadinidialtreParti,cherisiedonolegalmenteolavorano regolarmentesulterritoriodellaParteinteressata.fattasalva,comediregolainquesticasi,lalibert deglistatidiaccordaretuteleapersonenonriconosciutedallaCarta(Annesso1),comepurediprevedere normedidirittointerno,trattati,convenzionieaccordibilateraliomultilateralichesonoocheentreranno invigoreechepotrebberoesserpifavorevoliperlepersonetutelate(VH). LaCartaprevedeanchealcunicasidiincrociotralimitazionirationemateriaeerationepersonae. Inrelazioneallepersoneinsofferenza,affinchsipossaparlarediviolazionedegliobblighidellaCarta, allarticoloVIsiaffermachegliimpegniderivantidaiparagrafi1,2,3,4,5e7dellarticolo2,dai paragrafi4,6e7dellarticolo7,daiparagrafi1,2,3e5dellarticolo10edegliarticoli21e22dellaparte II (...) saranno considerati soddisfatti non appena applicate alla grande maggioranza dei lavoratori interessati(corsivimiei).Analoghelimitazionisidannoperildirittoadunatutelaincasodilicenziamento perilavoratoriatempodeterminato,inprovaostagionali(Annessoart.24)eperildirittoallinformazione eallaconsultazionedeilavoratoriimpiegatiinimpreseilcuiorganicononraggiungeunadeterminata sogliafissatadallalegislazioneodallaprassinazionale(Annessoart.21e22). LagiurisprudenzadelCEDSrelativaaireclamicollettiviintervenutapivoltesuquestilimiti, riconoscendoneilcarattereproblematicoecercandodichiarirneilsensoecircoscrivernelaportatafinale. ilcasodelreclamocollettivon14/2003, FdrationInternationaledesLiguesdesDroitsdelHomme (FIDH)c.Francia,incuisicontestavalanuovalegislazioneinmateriadicuremedicheinquantolesivadei dirittifondamentalideimigrantiinsituazioneirregolareedeilorofigli.IlComitatohaaffermatocheilimiti pattiziallaportatavannolettiallalucedellasostanzadeldirittosocialeingiocoeche,ingenerale,essendo ildirittoallassistenzamedicastrettamentelegatoaldirittoallavitaedalladignit,ilfattochelaCartanon includaimigrantiirregolaritraiproprititolari,nonimplicachetaledirittopossasemplicementeessere negato.Nellafattispecieper,haconsideratochelalegislazionefranceseviolasselaCartanoninquanto limitavaildirittoallecuredegliirregolariingenere(ex art.II13),dalmomentochenonprivavaquesti ultimidiognititolodaccesso,mainquantolimitavaaisolicasigravilecuremedicheperiminori(exart. II17)elesubordinavaaduncertoperiododiresidenza17. Inunaltrainteressantedecisione,ConfderationFranaisedelEncadrement(CGC)c.Francia,il CEDSintervenutosullanozionedigrandemaggioranzadeilavoratoriinteressaticomepopolazione sogliarispettoacuilaCartasiintenderispettata.Nellafattispecie,controleargomentazionidelsindacato checontestavaeffettinegatividellaleggesulle35oresuiquadridazienda,ilgovernofranceseinvocava laclausolainquestioneperasserirelapropriaconformitallaCarta.Aldildelgiudiziodimerito,percui

17UnaltromodoperestenderelatitolaritdeidirittidellaCartapotrebbeesserequelladileggernegliarticoliin
combinatodispostoconanaloghedisposizionidellaCEDU,laquale,comnoto,havaliditergaomnesobbligando glistatialrispettodeidirittidituttelepersoneresidentisulloroterritorio(art.1).Cfr.J.F.AkandjiKomb,The MaterialImpactoftheJurisprudenceoftheEuropeanCommitteeofSocialRights,inG.deBurcaeB.deWitte (dir.),op.cit.,pp.9697. 9

il Comitato ha riscontrato violazione degli articoli II2.1 e II4.2, qui interessa notare la contro argomentazione in materia di persone protette: stato, infatti, escluso che la clausola della grande maggioranzapotesseessereintesanelsensodiescluderealcunepersonesoloperchpartediunacerta categoria,siapureminoritaria,dilavoratori(cfr.reclamon9/2000,par.40). ElementidisoftlawCheledisposizionidellaCartaabbianocarattereprogrammatico,ossianon strettamentevincolante,costituisceunaconvinzioneassaidiffusaacui,tuttavia,sipuessereindottiper ragioniassaidiverseenonegualmentecondivisibili.Sitratta,divoltainvolta,dicapiresesiintende disinnescareunmeccanismopotenzialmentecriticodegliattualiassettieconomicosocialiocomprendere appienoilvalorepoliticodellesueenunciazioni,eventualmenteimpegnandosiperunaloromessainattodi medioelungoperiodo.Sulcrinalediquestedueposizioni,perquantopispostatosullaprima,sicollocala Corte di Giustizia: per bocca dellavvocato generale Jacobs essa ha affermato che, per la loro stessa struttura,idirittidicuila Carta famenzionerappresentanopidegliobiettivipoliticichedeidiritti stringenti,tantopicheglistatifirmatarisonotenutiascegliere,traidirittienunciati,quellichedecidono diproteggere(21settembre1999,AlbanyInternationalBV,97/96). Aldildellavalutazionedadareaquestogenerediaffermazioni,occorrericordarechelafonte dellambiguitsitrovanella Carta stessa,incuiconvivonoformulazionidinamichedegliobblighie richiamialprincipiodieffettivitdeidiritti.ilcasodelliniziodellaParteI,incuisiafferma:leParti riconosconocomeobiettivodiunapoliticacheperseguirannocontuttiimezziutili,alivellonazionalee internazionale, la realizzazione di condizioni atte a garantire lesercizio effettivo dei seguenti diritti e principi(corsivimiei).Evidentemente,laquestionedelleffettivitlegataallasceltadeimezzipiadattia realizzareidiritti.Allart.VIla Carta prevedecheimodiconcuiunostatopuattuaregliobblighi contrattisianoipivari:lalegislazioneolaregolamentazione,inprimoluogo,maancheleconvenzioni stipulatetradatoridilavorooorganizzazionididatoridilavoroeorganizzazionideilavoratori,una combinazionediquestiduemetodio,infine,altrimezziappropriatitracuisipossonoimmaginarevie specifichediricorsogiurisdizionale,agenzie,ufficioservizispecializzati,etc.Altempostesso,lAnnesso alla Carta prevedeeccezionio,meglio,chiariscecheinalcunicasigliarticolinonvannointesicome obbligazioni dello stato a legiferare in materia: cos lart. II17 non implica lobbligo di provvedere allinsegnamento obbligatorio fino a 18 anni e lart. II26 non impegna lo stato a promulgare una legislazionespecificainmateriadimolestiesullavoro.Asensucontrariosipotrebbededurreche,salvo questeeccezioni,unobbligoalegiferareinmodoconformeallaCartaesiste18.

18Valelapenadinotare,amargine,ilparadossopercuiallaflessibilitdegliobblighideglistatifapendantuna

certarigiditdeiprocedimentidirevisionedella Carta (art.VJ).Nellintroduzionedinuovidirittiisingolistati possonospingersipiavantiinmodoautonomo:unamodificainquestamateriaentrainvigoreseratificatadatre stati.Lunanimitdellepartirichiestainvecepermodificareilmeccanismodicontrolloediimplementazione.Lo stesso ProtocollodiTorino,relativoallariformadelsistemadeirapporti,accettatosoloperprassimanon legalmenteinvigore,mancandoancoraalcuneratificheperraggiungerelunanimit.Neconseguechesonopraticate soloquellemodificheconsiderateunintegrazioneospecificazionedellaCartadel1961,manonquelleapertamente innovative:lunicadisposizioneancoranonapplicata,diconseguenza,quellarelativaallanominadelCEDSda 10

DapartesuailCEDS,sullasciadiquantoasseritodallaCorteeuropeadeidirittiumaniapartire dallasentenza Aireyc.Irlanda(n6289/73), hapostoripetutamentelaccentosulprincipiodieffettivit comeguidadellasuaazioneeinparticolaredellaricognizionedelleviolazionidapartedeglistati:la CartahannoaffermatogliespertidelComitatounostrumentovivo,chehaperobiettivodiproteggere deidiritti effettivi e nonteorici (reclamo n1/1998 gi citato, par. 32, ma anche reclamon 6/1999, Syndicatnationaldesprofessionsdutourismec.Francia,par.26;corsivimiei).Nerisulta,adesempio,che ilCEDSinsededirapportivalutidaunpuntodivista legale laconformitdeldirittoedella prassi nazionaliagliobblighi contratti (art.IIIC24, corsivimiei)e,insededireclamicollettivi si esprima sullammissibilitesulmeritovalutandoselapartecontraenteincausaabbiaonoprovvedutoinmaniera soddisfacente allattuazionedellanorma(art.IIID4eIIID8).Oggettodellavalutazionediconformit possonoesseredunquesialegislazionioazioniintuttooinpartecontrarieallaCarta,chevuotilegislativie attiomissiviocomunquetalidarenderevanoleserciziodeidiritti.Nelcorsodellasuaattivit,ilCEDSha potutoulteriormentespecificarelasogliaaldisottodellaquale,ancherispettoaduncriteriodieffettivit largamenteinteso,sidiaviolazionedella Carta.Oltreallesistenzadichiarecauselegali,politichee/o amministrativepercuiundirittonongodutodairispettivititolari,adeterminareilgiudiziocontribuiscono anchealtrifattoricomelecaratteristichespecifichedellapopolazioneinteressata,lasostanzadeldiritto sociale in questione, la presenza di espliciti intenti discriminatori, la durata e la reiterazione della violazione,lesistenzaomenodiazionidicontrastoe/oprevenzione.Questoincludeancheiltrattamento inappropriato di certe situazioni, come le cosiddette discriminazioni indirette, o tali comunque da comportareunaimmotivataineguaglianzaallaccessodicertepersoneaidirittiealletutelepreviste(cfr. reclamon13/2002,InternationalAssociationAutismeEuropec.Francia,par.52). 2.2.Tecnicheinterpretativedeigiudicienuovimeccanismisovranazionalidicontrollo Assenza di precettivit diretta e antinomie nellordinamento Il punto critico delle norme internazionali,tradizionalmente,quellodellanonloro(nonimmediata)giustiziabilitnellecortinazionali. LaCartasocialeconfermaingranpartequestaregola,ancheselaprassimostraunasituazionemoltopi variegataedinamicadiquantocisipotrebbeaspettare.NellAllegatosiafferma,infatti,chelaCarta contieneimpegnigiuridiciacarattereinternazionalelacuiapplicazionesottopostaunicamentealcontrollo dicuinellaparteIV,ossiaairapportiedaireclamipredispostiinsedediConsigliodEuropa.Inrealt, statoosservatocheunaletturadiquestadisposizionecomeunasistematicanonapplicazionedirettanon regge,nteoricamentenallaprovadeifatti,edpichealtrofruttodelpregiudiziodineffettivitdicui sopra,rafforzatodalfattochelaCartatutelideidirittisociali19.Nondevedunquesorprendereselecorti
partedellAssembleaParlamentare,invecechedapartedelComitatodeiMinistri. 19NesembraconvintaG.Gori,cit.,p.76.Facendoriferimentoancheailavoripreparatoridellaccordo,lautrice affermachela lectio correttadellannessolaseguente:perquantoattieneallivellointernazionale,laCarta sottopostasoloaimeccanismidicuiallaparteIV(corsivimiei). 11

nazionalinonhannoquasiapplicatodirettamentela Carta.Ciononostante,noncorrettogeneralizzaree fissare questa situazione come definitiva e irreversibile: molto dipende dallattitudine dei giudici nei confrontidellenormedifonteinternazionale20,atteggiamentichepossonoesseremoltodiversiechevanno dalcasodellaFrancia,assaiconservatrice,aquellodellaFinlandia,incuiilParlamentonellattodidare esecuzioneallaCarta,lehaattribuitoeffettodirettonellecortinazionali. Allassenzadieffettidirettisiaggiungeancheunacronicadifficoltdapartedeigiudicinazionalia determinareconprecisioneilrangodellenormeinquestionenelproprioordinamento,conconseguenti antinomieesituazionidiveroepropriostallo.NellordinamentoitalianoadesempioallaCartastatadata, secondolaformulausualeperlincorporazionediaccordiinternazionali,pienaecompletaefficacia.Ne risultacomunqueunaposizioneanomalanellordinedellefonti:daunlato,infatti,ilgiudicenonhail potere di rimpiazzare o di sospendere automaticamente norme nazionali incompatibili o in parziale contrasto con il dettato della Carta, dallaltro essa non pu essere semplicemente rimossa da leggi successive21.Sequesticasinonsisonopresentatidifrequenteeconmaggioreclamoreancheperchnon esiste,ononancorariconosciuta,unaceraepropriagiurisprudenzadelCEDS,diversamentedalrilievo attribuitoormaiallesentenzedellaCorteeuropeadeidirittidelluomo22. Richiamiadabundantiam,interpretazioneconforme,giustiziabilitnormativaNonostantequesta situazione,oinparteancheperaggirarla,lenormecontenutenellaCartavengonogiutilizzateingiudizio secondoduetecnicheprincipali:ilrichiamoadabundantiamelinterpretazioneconforme.Nelprimocaso sitrattadiunriferimentoaggiuntivorinforzantelargomentazionedellasentenza,laqualepergodegidi sufficienti basi nel diritto interno, ordinario e costituzionale, o in ulteriori obblighi internazionali per avvalorareleproprieconclusioni.Nelsecondocasoilgiudiceordinarioocostituzionalechiamatoad applicareovalutareildirittovigenteallalucedella Carta,oppure,secondounaletturapiestensivadi questatecnicacomegiustiziabilitnormativa,puvalutareepromuoverelacoerenzadellordinamento e/olacoerenzatragliobiettividellaCartaeimezziimpiegatiperrealizzarli.Inquestoterzocaso,cercando dinoninvaderelambitodelpoterelegislativo,ilgiudicepotrebbeconsiderareincompatibili,ocomunque inadeguateesuperate,lenormeinternecheostacolanounrisultatoperseguitoinobbligazioneallaCarta,al

20 DelpareremoderatamenteconservatoredellaCortediGiustiziainmateria,sigidettoinriferimentoalla

sentenza Albany.Perleragioniche,allalucedelledisposizionideiTrattatiinmateriadiobblighiinternazionali dellUnione,escludonoincasodiadesioneallaCartaunasuaapplicabilitdiretta,cfr.O.DeSchutter,Ladhsion delUnioneuropenne...,cit. 21quiappenailcasodiricordarecomeproblemianaloghisianostatiincontratianchedaldirittocomunitarioche, primadiaverriconosciutounprimatosuldirittointerno,nonchefficaciadirettaincasinonnecessitantileggi dapplicazione,hadovutosperimentareunlungobracciodiferrotralaCortediGiustiziaemoltecorticostituzionali nazionali,tracuilaConsultainprimalinea. 22PerquestevicendeinsedediCassazione,eperlasvoltadiquestultimainmeritoallattenzionedaattribuirealle sentenze della CEDU, compreso lobbligo di argomentare i casi di decisioni contrarie alla giurisprudenza di Strasburgo,sivedaP.Bilancia,Lenuovefrontieredellatutelamultilivellodeidiritti,MaterialidellAssociazione deiCostituzionalisti,consultabileonline. 12

limitedecidendolasospensioneolannullamentodellattononconforme. Ilrichiamoadabundantiamcostituisce,finora,laprassipidiffusaepacifica:virientranomolte dellesentenzeincuilaCarta statautilizzatadaigiudiciordinariecostituzionaliinItalia.Perigiudici ordinari,sipossonovedereleordinanzedellaIIsezioneciviledelTribunalediRoma(procedimenton 69789/2002)edellasezioneciviledelTribunalediCagliari(procedimenton2563/2005)relativealla medesimaquestione,ossiaaldirittodellepersoneportatricidihandicapallintegrazionesocialeovvero, nellafattispecie,aldirittodeibambinidisabiliallassistenzascolastica.Inentrambiicasiigiudicihanno rinforzato il richiamo alle leggi vigenti sullinserimento scolastico dei portatori di handicap con un richiamo,tralaltro,allart.II15dellaCartasociale,ingiungendoalleistituzioniscolastichecoinvoltedi predisporrelassunzionediuninsegnantedisostegno.Perquantoriguardaigiudicicostituzionali,richiami adabundantiamallaCartasonopresentinelleordinanzen163/83,incuilanormainesamedichiarata incostituzionale rispetto allarticolo 38.3 della Costituzione in materia di diritto alleducazione e allavviamentoprofessionaledei disabili: nel dispositivo siricorda anchechetaledisposizione haun precisoriscontronellart.15dellaCartasocialeeuropea,ilqualeanzicontieneunaprevisionenormativa picompiutaepuntuale.PerquantoriguardalaCortediGiustizia,infine,sipossonoricordarelesentenze Defrennec.Sabena(15giugno1978,149/77)inmateriadidivietodidiscriminazionidigenere,Blaizotc. UniversitdiLiegi(2febbraio1988,24/86)inmateriadidirittoallaformazioneprofessionalee,infine,la recentissima SariKiiskic.TampereenKaupunki (20settembre2007,116/06),inmateriadituteladelle lavoratricigestanti,puerpereoinperiododiallattamento.Intuttietreicasil'argomentochelamaggior partedeglistatimembrisonopartedellaCarta. Quantoadinterpretazioniconformi,lagiurisprudenzaitalianaassaipiparca.Sipumenzionare, per il suo carattere esemplare, lordinanza n 4/2000 con cui la Corte Costituzionale ha giudicato ammissibileilReferendumabrogativodellart.18,leggen300/70,inmateriadilicenziamenti.Perquanto sensibiliallispirazionecostituzionalediquestanorma,igiudicicostituzionalinonhannoritenutochelasua abrogazioneprivasseilavoratoridiognipossibiletutelainmateria,equestoperchincasodiesitopositivo delreferendumresterebbeoperantenellordinamento,(...)anche allalucedeiprincipi desumibilidalla Cartasocialeeuropea(...)latutelaobbligatoriaprevistadallalegge15luglio1966,n604,comemodificata dalla legge 11 maggio 1990, n 108 (corsivo mio). Nel caso dei giudici europei gli esempi di interpretazioneconformesonopicospicui.LaCortediGiustizia,adesempio,halettoildirittocomunitario allalucedelledisposizionidella Carta inalmenoduecasi: Bergemann (22novembre1988,236/87)e BECTUc.SecretaryofStateofTradeandIndustry (26giugno2001,C173/99).Questultimocontiene probabilmente il pi alto riconoscimento fin qui tributato in ambito comunitario alla Carta di cui, in relazionealgodimentodiferieannualiretribuite(exart.II2.3),lavvocatogeneraleTizzanohaaffermato: impossibile,inuncasoaventeadoggettolanaturaelaportatadiundirittofondamentale,ignoraregli enunciati pertinenti della Carta n tanto meno la sua vocazione ad essere impiegata, quando le sue disposizionilopermettono,comeparametrodiriferimentosostanzialepertuttigliattoristatimembri,
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istituzioni, persone fisiche e morali dellarena comunitaria. La Corte europea dei diritti delluomo, infine,nonsolohalettodiversisuoiarticoliallalucedellaCarta,comenellesentenzeSigurdurc.Islanda (n25435/93),KouaPoirrezc.Francia(n40892/1998)eSidabraseDiautusc.Lituania(n55480/00e 59330/00), SrenseneRasmussenc.Danimarca (n52562/99e52620/99), TmHaberSeneinarc. Turchia(n28602/95):comeadesempioinquestiultimiduecasi,essahaanchefattoampioriferimento allagiurisprudenzadelCEDS,riconoscendoespressamentelelevatolivellodicompetenzadeisuoimembri intemadidirittisociali. Non immediatamente riconducibile a queste tecniche, ma comunque assai significativo come applicazionenellecortinazionali,ilcasodiunriferimentoesplicitoallaCartainuntestolegislativo:inun similefrangenteilgiudice,anchesolocomeboccadellalegge,dovrebbeoperareinconformitallanorma pattizia. Istanzesopranazionalidicontrolloerelativagiurisprudenza Percontestarelagiuridicitdel dirittointernazionalesimenzionadisolitolaquasitotaleassenzadiorganismiingradodifarrispettaregli accordipresiesanzionarneleviolazioni.Quandoorganismidiquestotipoesistono,inquantoistituitidagli accordistessi,altrettantousualecontestarneladebolezza,lalentezza,lestremapoliticizzazione,lascarsa trasparenzaeaccessibilitdeicittadini.Moltidiquestilimitieranosenzaltrorinvenibilinelmeccanismodi controllomessoincampodallaCartasocialedel1961esonostati,aragione,consideratiunodeiprincipali motividelsuopicheventennalecongelamento:unaanalisidettagliatadelleriformeintervenuteaquesto livelloutilepercomprendere,senzafacilientusiasmi,laportatadelrilanciochelaCartastavivendoele prospettivedisviluppoulteriorechelesiaprono,tantopilagiurisprudenzaprodottadalComitatoEuropeo deiDirittiSocialitroverascoltopressolecortinazionaliedeuropee. A livello internazionale frequente il ricorso al sistema dei rapporti periodici per valutare i progressideglistatinelrispettodeipropriimpegni,soprattuttointemadidirittiumani.IlProtocollodi TorinoaffrontalariformadiquestomeccanismoperlaCartasociale,proponendosisoprattuttodirinforzare laffidabilitelaterzietdellinteroprocedimento.NellaCartadel1961(art.27,28e29)lerichiestecheil Comitato degli esperti indipendenti (ora CEDS) avanzava al Comitato dei Ministri affinch inviasse raccomandazioni agli stati inadempienti, era filtrata da un subcomitato governativo (ora comitato intergovernativo): questi riceveva sia il rapporto biannuale degli stati, sia il rapporto degli esperti e preparavaunsuorapportoperilComitatodeiMinistri,potendooperaredifattounacontrovalutazione giuridicadelmerito.IlComitatodeiMinistri,infine,votavauneventualeraccomandazioneconlaccordo deidueterzidituttiisuoimembri.Nelnuovotesto,lavalutazionegiuridicadeirapportiannualideglistati spettasoltantoalCEDS,cheesprimequattrotipidiconclusioni:conformit,nonconformit,sospensionein assenzadiinformazionisufficienti,richiestadiulteriorichiarimenti.IlComitatointergovernativomantiene unruolopolitico,inquantopreparalerisoluzionidelComitatodeiMinistritenendocontodelleconclusioni degli esperti ma anche di considerazioni di natura sociale, economica e di altro carattere. Infine, il ComitatodeiMinistripuadottareunaraccomandazioneamaggioranzadidueterzideivotanti,ildirittodi
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votoessendolimitatoalleParticontraenti.Linteraprocedurapubblica. Si potr obiettare che le raccomandazioni del Comitato dei Ministri continuino a non essere vincolanti.Laprassiperdimostracheglistaticuivienecontestataunaviolazionetendonoamettersiin lineaconla Carta ancheprimacheilcasoarrivialComitatodeiMinistri.Sipuquasidireche,come meccanismodi peerreview,ilsistemadeirapportiintroduceunacompetizionevirtuosatraglistatiper realizzare,oalmenopernonviolare,la Carta: unacompetizionetantopifortequantopiaumentala capacitdicomparareleleggideidiversistatiedisottrarrelegittimazionepoliticaadungovernochenon riconoscecertidirittiaisuoicittadini. LesperienzaaccumulatacoirapportideglistatihamessoilCEDSincondizionediaffrontareal megliolapigrandenovitintrodottanelcorsodeglianninovanta,ossiaireclamicollettiviadducentidelle violazionidellaCarta.Lart.IIID1della Cartarivedutaprevedecheapoterpresentarericorsidiquesto tiposianoessenzialmentetrecategoriedisoggetti:leorganizzazioniinternazionalididatoridilavoroedi lavoratori, come la Confederazione europea dei sindacati (CES), lUnione delle, Confederazioni dellindustriaedeidatoridilavorodEuropa(UNICE)elOrganizzazioneinternazionaledeidatoridi lavoro;altreorganizzazioniinternazionalinongovernativedotatediunostatutoconsultivoalConsiglio dEuropa e iscritte nella lista stabilita a tal fine dal Comitato governativo, come la gi menzionata Fdration Internationale des Ligues des Droits de lHomme, lInternational Commission of Jurists o lInternationalAssociationAutismeEurope;leorganizzazioninazionalirappresentativedidatoridilavoro edilavoratoridipendentidallagiurisdizionedellaPartecontraentechiamataincausadalreclamo,comela gimenzionataConfederationofSwedishEnterpriseolaConfderationFranaisedelEncadrement.A questecategoriesiaggiungonoleONGnazionali,perqueglistaticheaderisconoalrelativoart.IIID2. Tutte possono presentare reclami solo nellambito dei settori per i quali sono state riconosciute particolarmentequalificate(art.IIID3)23. Lemodalitdipresentazioneeaccettazionedeireclamicollettivi,nondeltuttochiarenellaCarta, sonostateulteriormentespecificatedalRegolamentointernodelCEDS.Ildossierdelreclamodeveindicare nomeeindirizzodellorganizzazionecheintroduceilreclamo,attestarecheilfirmatariodelreclamosiail rappresentantelegaledellorganizzazione,lostatochiamatoincausa,ledisposizionidella Carta chesi ritengonoviolatesingolarmenteoincombinatodisposto,lenormativeoleprassideglistatichesiritengono causadellaviolazione.MentreleONGinternazionalidevonopresentareilreclamoiningleseofrancese,le altre organizzazioni possono redigere la domanda nella o in una delle lingue ufficiali dello stato in
23 Sitratta,purconinsuoilimiti,diunmeccanismounicoalivellointernazionale.Rispettoaireclamicollettivi previstidallOrganizzazioneInternazionaledelLavoro,cuiquellidellaCartasocialechiaramentesiispirano,questi ultimisuperanolaclassicarappresentanzatripartitastatolavoratoriimprenditoriincludendo,senonaltroperragioni dicompetenze,altreorganizzazioninongovernative.IcritericuiunaONGdevesottostareperriceverelostatuto consultivopressoilConsigliodEuropasonoglistessiprevistidallaConvenzioneeuropeasullapersonalitgiuridica delleorganizzazioninongovernative(1986).Finoraal7luglio2007eranostatidepositati43reclamicollettivi,dicui 33oggettodidecisionidapartedelCEDS. 15

questione.Ilcaratterecollettivodelreclamoalludealfattochelaprocedurariguardaviolazionichenon riguardinosingoliindividui,iqualicometalinonpossonoadireilComitato24. Ilprocedimentoprevalentementescritto.Iniziaconunoscambiodipareritralepartiesiconclude conunadecisionedelCEDSinmeritoallesistenzaonodiviolazione.previstalapossibilitdiincontri pubbliciconleparti,sudecisionedelComitato.IlpareredimeritovieneinoltratoallepartiealComitato deiMinistri,perpoiessereresopubblicoalpitardiquattromesidopo.Incasodinonconformitdello statoilComitatodeiMinistripuadottareunaraccomandazioneamaggioranzadeidueterzideivotanti,il dirittodivotoessendolimitatocomeperirapportialleParticontraenti.Finoralarichiestadirimborsodelle spesesostenutedairichiedenticontrounostatogiudicatoinadempientestatarespinta.Quantoallefficacia deireclami,comegiper i rapporti non infrequenteche gli statidecidanodimodificarela propria legislazioneemettersiinlineaconlaCartaduranteosubitodopolafinedellaprocedura,comenelcaso dellaFranciaaseguitodelreclamon14/2002. 3.LaCartaelaquestionedellegaranziedeidirittisociali Findaquandolacrescitaeconomicadeldopoguerra,sostenutadapoliticheindustrialiefiscali keynesiane,hapermessoallostatosocialedidiffondersiintuttiipaesiindustrializzati,sisempredibattuto dellostatusdeidirittisocialiesulloroimpattoambivalente,interminidicittadinanzaediaccrescimento deipoteripubblicidintervento.Se,guardandoallInghilterra,ThomasH.Marshallpotevaconsideraretali diritticomeilcompimentodiunlungoprocessodiinnalzamentodelsudditoedelloperaioalrangodi cittadini,altriautoriguardandoairispettivipaesinonpotevanocheesserepiscetticioproblematici25. ComeWolfgangAbendrothinGermania,checonsideraidirittisocialifunzionaliarealizzareunapiampia democratizzazionedellasocietedelleconomia,oaltrimentidestinatiadalimentareilpaternalismostatale eacompensareconmaggiorisicurezzelarinunciadeicittadiniallautonomia26.OcomeNorbertoBobbio inItalia,cheinunregimedirisorsescarseedicronichedifficoltagovernareedistribuiretalirisorsetrala popolazione,riflettealledifferenzetraidiritticivilieidirittisocialicherendonoquestiultimiassaipi difficilidarealizzare. I dibattiti lunghi decenni sulla non giuridicit e non giustiziabilit dei diritti sociali, sul loro carattereesclusivamenteprogrammatico,sullaltogradodiinterventismoedidiscrezionalitpoliticachene accompagnalarealizzazione,suicostielevaticheneostacolanolamessainatto,sullassenzadiconsenso circailorocontenuti,sullacomplessitcheunaloroequarealizzazionecomporta,osuiloroeffettinegativi
24 Dasemprefavorevoleadunmeccanismodireclamiindividuali,sulmodellodellaCorteEuropeadeiDiritti dellUomo, lAssemblea Parlamentare del Consiglio dEuropa. Si veda il rapporto relativo alla menzionata raccomandazione(n1795/2007)sullostatodiapplicazionedeidirittisocialiinEuropa,incuisifariferimento anchealleraccomandazioniprecedentiapprovateinquestadirezionedallAssemblea. 25Cfr.Th.H.Marshall,Cittadinanzaeclassesociale(1950),Laterza,RomaBari,2000. 26Cfr.W.Abendroth,AntagonisticheGesellschaftundpoliticheDemokratie,Luchterhand,Berlin,1967. 16

sullalibertdellepersone,fannoparteintegrantediquestastoriaeneregistranoaspettativeedelusioni. Sarebbeimpossibiledirnedipiinquestasede:macomunquesuquestosfondochevannolettiglisforzi incorsoperriscattareilpregiudiziodineffettivitchehapesatoepesasuidirittisociali.Lavicendadella Cartasocialeemblematicainquestosenso,perquantoriguardalasuarispostasiaallelacuneprimarie (3.1.)cheaquellesecondarie(3.2.). 3.1.Limitiallapprezzabilitpolitica,bilanciamentodegliinteressieresponsabilitdeglistati Carattereprogrammaticoeapprezzabilitpolitica IlComitatoEuropeodeiDirittiSocialisi impegnatoapiripreseadefiniregliobblighideglistatiinmateriadidirittisociali.Suquestoterrenoha affrontatoalcunideiprincipaliostacolicheincontralapositivizzazionedeiprincipidiautonomia,dignit, eguaglianza, solidariet e giustizia cui sia la Carta sociale che la maggior parte delle Costituzioni democratichecontemporaneesiispirano. Per contestare il carattere programmatico, ideale, astratto dei diritti sociali, e rintracciarvi la principalecausadellaloromancanzadiefficacia,cisiriferiscedisolitoaldirittoallavoro.Pochidiritti pidiquestosembranoinfattidipendereinmodopreponderantedallasituazionesocioeconomicadiun paese,nonchdallelevedicuiilpoterepoliticodisponeperrealizzareoanchesoloaspirareadeterminati livelliquantitativiequalitatividioccupazione.Questeconsiderazioni,indubbiamentefondate,siattagliano soloinmodoimperfettoallasostanzanormativadeidirittisocialieinparticolareallarticolatodellaCarta. Ildirittoallavoroinfattinonvaintesocomeobbligolegaledellostatoafornireunoccupazione,dunque comeunobbligopositivo,diintervento,dapartedellostato:essopuessereletto,inmodoaltrettantose nonpiconvincente,comeunobbligonegativodellostato,ossiacomeunobbligoallarimozionedegli ostacolialleserciziodialtrettantelibertpersonali:quelladiprocurarsidasilpropriosostentamento,di goderedelgiustoprezzodelpropriolavoro,dinonesseresfruttato,molestatoodiscriminatosullavoro,di nondoverlavorareincondizioniinsicureeinsalubri,dinonsottostareacomandiarbitrariesenzacontrollo, ecc.27 Nonsologranpartedeidirittisocialipuesseredeclinatasottoformadidirittidilibertsociale, malastessaCartasidistinguedaaltriaccordiinternazionaliinmateriaperilfattodiarticolareetradurrei varidirittiprincipisocialiingaranziespecificheemisureconcretediattuazione:iparagrafinumeraticui fannoriferimentoleclausoledirispettodellaCarta.Suquelliglistatipotrebberoappoggiarsicomeaduna guida,perriempireivuotidellaproprialegislazioneomodernizzareiprincipieimeccanismidituteladello statosociale,senzastravolgerlioridurlisottounacertasoglia.AncheaquestoalludeilCEDSquando affermadivolereinterpretareidirittielelibertcontenutenellaCartaallalucedellecondizioniattuali
27 Perlapropostadiriformulareidirittisocialidaobblighipositivianegativi,alfinedirenderlipifacilmente applicabili sotto forma di divieti (disfruttamento, discriminazione, esposizione arischiper lasalute elavita, riduzioneinschiavit,molestie,trattamentidegradanti,ecc.)chelostatosiimpegnaafarrispettarerispettoaterzi, cfr.A.W.Heringa,Droitssociauxettatdedroit,inLaChartesocialeduXXIesicle,cit.,p.218. 17

(reclamoMarangopoulosFoundationforHumanRightsc.Grecia,n30/2005,par.194),nelladinamica vivaespessocontraddittoriadelletrasformazionisocialiincorso. Rientrainquestadinamicalaconsapevolezzache,quandoapplicanoledisposizionidellaCartae neperseguonogliobiettivi,glistatigodonodialcunimarginidiapprezzabilit.Talimarginisonodettatiin primoluogodalperseguimentodialtriobiettivipolitici,egualmentelegittimi,comelosviluppoeconomico eindustriale,lindipendenzaenergeticadelpaese(cit.,n30/2005,par.198),labuonasalutedeiconti pubblici,lequilibriotralinteressegeneraleelinteressediungruppospecifico(reclamoEuropeanRoma RightsCentrec.Bulgaria,n31/2005,par.35)olatuteladellaprivacynellaraccoltaeconservazionedei datipersonali(reclamo EuropeanRomaRightsCentrec.Grecia,n15/2003,par.27).Talimarginidi apprezzabilitpossonotradursiindeterminatesceltediprioritnellallocazionedellerisorse(cit.,n 31/2006,par.35),manondevonocondurreasituazioniincui,difatto,lazionepubblicasiabloccataela tutelasostanzialedeldirittorisultisvuotata(cit.,n15/2003,par.22).Ancoraunavoltaesemplare,inquesto senso,ladecisionesulreclamo InternationalAssociationAutismeEuropec.Francia,incuiilCEDSha affermato:nelcasoincuilarealizzazionediunodeidirittiinquestionesiaeccezionalmentecomplessae particolarmenteonerosa,lostatodevesforzarsidiraggiungeregliobiettividellaCartaaunadatascadenza, interminidiprogressimisurabilieutilizzandoalmegliolerisorsechepumobilitare(n13/2002,par.53, corsivimiei). Responsabilitdeglistati Oltreafissarecertilimitiallapprezzabilitpoliticadicuiglistati godononelrealizzarelaCarta,ilCEDSsisforzatodidettagliaregliobblighidelleparti,tenendoconto dellespecifichedifficoltdiattuazionecheidirittisocialiincontranonellesocietinmutamento.Cos,in diversedecisionisureclamicollettivi,ilCEDShainclusotraleresponsabilitdeglistatilaggiornamento continuodellenormeallalucedellevolveredellagiurisprudenzainternazionale(n30/2005,par.196),del diffondersidinuoveinformazioniotecnologiepertinenti,comenelcasodellatossicitdicertesostanzeo dellascopertadiprocedimentimenoinquinanti(cit.,n30/2005,par.203),dellaffermarsidinuovimodelli dinterpretazione di un fenomeno, come nel caso dellautismo (cit., n 13/2002, par. 54). Altre responsabilit degli stati riguardano la coerenza tra fini e mezzi di attuazione, ladozione di misure preventivee,sepossibile,capacidiincideresullafontedelproblema,lattuazionediefficacimeccanismidi controllo,ilricorsoastrumentidiinformazioneedisensibilizzazionedellapopolazione(cit.,n30/2005, par.203),ilmonitoraggiodeglientilocalieregionaliincaricatidisvilupparepoliticheemisuredaccessoai dirittisociali(cit.,n15/2003,par.29),lapresaincontodelladiversitumana(cit.,n15/2003,par.21)e dellimpattodellepolitichesuigruppipivulnerabilidellapopolazione(cit.,n13/2002,par.53). Oltreagliobblighipimetodologici,comequellisopradescritti,ilComitatosioccupaanchedi circoscriverelaportataeicontenutideisingolidirittie,perconverso,distabilirelasogliaaldisottodella qualesipuparlarediviolazione.Traimoltiesempipossibili,meritaparticolareattenzioneperlasua sensibilitquelloincuiilCEDSdefiniscecosasidebbaintendereconabitazionedilivellosufficienteex art.II31.1.InoccasionedelreclamocollettivoEuropeanRomaRightsCentrec.Italia,n27/2004(lunico
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cheabbiavistofinoralItaliacomeprotagonista),siconsideradilivellosufficienteunalloggiosalubre, ossiafornitodituttiglielementidicomfortessenzialiacqua,riscaldamento,scaricodomestico,impianti sanitari,elettricitcostituitodastrutturesane,nonsovraffollato,eprovvistodiunagaranzialegaledi abitabilit (par. 35). Si aggiunge inoltre che la fornitura temporanea di un alloggio non pu essere considerataunasoluzioneadeguataeoccorreproporreagliinteressatiunalloggiodilivellosufficienteentro unperiododitemporagionevole.Allalucediquesteconsiderazioni,ilCEDShanellafattispeciegiudicato lItaliainviolazionedegliarticolipertinentidellaCarta. 3.2.Indivisibilitdeidirittiumanieruoloattivodeigiudici Findallasuafondazionenel1949,ilConsigliodEuropaimpegnatoperladifesaelapromozione dei diritti umani, senza altre distinzioni. In questo senso, esso nasceva direttamente sul terreno della Dichiarazione universale, riproducendone in qualche modo lo spirito davanguardia. In questa sede interessanoleconseguenzediunasimileprospettivainmateriadidirittisociali:controlavulgatadellaloro nongiustiziabilit,ilConsigliodEuropasisemprebattutoperlaloroequipollenzaconglialtridiritti,in primis i diritti civili. Le dichiarazioni ufficiali in materia di indivisibilit dei diritti umani28 e la giurisprudenza sociale della Corte Europea dei Diritti dellUomo testimoniano e sostengono concretamentequestoimpegno.CdachiedersiselUnioneEuropea,riconoscendoalConsigliodEuropa inunrecente Memorandum unanotevole,senonpreminentecompetenzainmateriadidirittiumani,si lascerallafineinfluenzaredaquestaimpostazione. Difficoltdattribuzionedeldirittosoggettivo Asostegnodelladifficoltquasistrutturaledi assicurareingiudizioidirittisociali,sispessoinvocatalanaturapocochiaraeastrattadelloroenunciato, o la difficolt di declinare una disposizione generale in modo da tenere debito conto delle molteplici situazioni di vita in cui si trovano i potenziali titolari. Queste considerazioni rimandano ad una rappresentazioneconsolidatadelsistemadeidiritticomeattraversatodaunadicotomiatradiritticivilie sociali:iprimivarrebberoperluomoastrattoe,comegiaccennatoinprecedenza,sarebberoespressivi dilibertnegativecheillegislatoreo,inquestocaso,ilgiudicedovrebbericonoscereeproteggerecontro terzi;isecondiinvecenonpotrebberonontenerecontodinumerosedifferenze,diet,sesso,condizioni personali, sociali e culturali, e richiederebbero sempre un intervento attivo dello stato come attore

28Tuttiidirittiumanisonouniversali,indivisibili,interdipendentieinterrelati(Dichiarazionedel10dicembre

1998adottatadalComitatodeiministridelConsigliodEuropa,peril50anniversariodellaCEDU).Lafontedi questaaffermazionesembraesserela DichiarazionediViennasuidirittiumani del12luglio1990,dovesilegge: Tuttiidirittiumanisonouniversali, indivisibili,interdipendentieintimamentelegati.Lacomunitinternazionale devetrattareidirittiumaniinmodoglobale,equoedequilibrato,suunpianoduguaglianzae accordandoloro egualevalore.Sepureimportantenonperderedivistaleparticolaritnazionalieregionalieladiversitstorica, culturaleereligiosa,rientranegliobblighideglistati,qualechesiaillorosistemapolitico,economicoeculturale,di promuovereeproteggeretuttiidirittiumanietuttelelibertfondamentali(corsivimiei). 19

economicoofornitorediservizi29. Sitrattadiconsiderazioniassolutamentepertinenti,dacuipernonsembralecitoinferireuna strutturaleimpossibilitdiindividuareidirittisocialiediinvocarliingiudiziocomeavvieneperidiritti civili. La cosiddetta giurisprudenza sociale elaborata in questi anni dalla Corte Europea dei diritti delluomosembraandarenellastessadirezionequando,fortedellasuadottrinasuidirittisocialiimpliciti neidiritticivili(Aireyc.Irlanda,n6289/73),hadatounfondamentogiudiziarioalegittimepretesedi naturasociale30.Haanchesmentitoilluogocomunesullameranegativitdeidiritticivili,definendoapi riprese gli obblighi positivi che incombono agli stati per assicurare leffettivo esercizio delle libert personali31.Hainfineestesolapplicazionedellart.6.1dellaCEDUsuldirittoadunprocessoequoalle questioni di mancato accesso a certe disposizioni sociali. Il CEDS potr senzaltro sfruttare questa giurisprudenza a proprio vantaggio. Intanto, riguardo alla questione dellindivisibilit dei diritti, ha elaboratoriflessioniinteressanti,adesempio,suldirittoallabitazionecuiattribuiscecaratterefondamentale econdizionaleperleserciziodialtridirittifondamentali(cit.,n15/2003,par.24)32. Difficolt di traduzione giudiziaria Alla luce di questa prassi e delle considerazioni che laccompagnano, sembra lecito poter affermare che i diritti sono invocabili nelle corti non perch giustiziabiliins e per sma,alcontrario, sonogeneralmenteconsiderati giustiziabiliproprioperch esistonocortiegiudicichedivoltainvoltalihannoinvocatiefficacementenelgiudizio33.Daquiilruolo chiavedelgiudiceordinarioneldefinire,chiarire,individuare,sanzionaretuttiidiritti,compresisenon soprattuttoquellisociali.InquestadirezioneprocedonotralaltrodiverseindicazionidellostessoCEDS. TragliobblighicontrattidaglistatinelladerireallaCarta,centraleesemprepifrequentemente sollevatodalComitato,quellodiprevederemezzidicontrolloadeguatiedeffettiviricorsigiurisdizionalia livellonazionaleincasodimancatooimperfettoaccessoaidirittisociali.Sivedainparticolareladecisione sulreclamocollettivo ConfederationofSwedishEnterprisec.Svezia,incuiapropositodeldirittodei lavoratoridiorganizzarsiinsindacato,ilCEDShaaffermatoche:qualichesianolemodalitsceltedagli statiperassicurareilsuddettodiritto(...),leautoritnazionalisianoesselegislative,regolativeogiudiziarie hannoildoverediintervenire,opergarantireailavoratoriviediricorsooperassicurarelaloroeffettiva
29Cfr.N.Bobbio,Letdeidiritti,cit.,pp.7273. 30PerunaintroduzionealtemaeperlanalisidellagiurisprudenzadellaCorteintemadisicurezzasociale,cfr.A. G.Heredero,Socialsecurityasahumanright:theprotectionaffordedbytheEuropeanConvention onHumanRights, CouncilofEuropePublishing,Strasbourg,2007. 31 Perunapresentazionedellagiurisprudenzarelativaeperilsuoimpattoindirettosullagiustiziabilitdeidiritti dellaCartasociale,cfr.A.W.Heringa,Droitssociauxettatdedroit,cit.,inparticolarepp.214230. 32Perviateorica,filosoficomeHabermasavevanogirichiamatolattenzionesuquestinessi,inpolemicaverso unanozioneriduttiva deidiritti socialicome dirittiaservizieprestazionidicuiancheunostato autoritario potrebbefarsicarico.Ilpuntoinvecelaconnessioneabilitanterispettoadaltridirittidiautonomia,civilee politica,taledagarantireilpienoeserciziodellacittadinanza.Cfr.J.Habermas, Fattienorme,Contributiauna teoriadiscorsivadeldirittoedellademocrazia,GuerinieAssociati,Milano,1996. 33Perunaampiarassegnadeicasiincuiidirittisocialisonoconsideratigiustiziabilidallecortinazionali,ordinarie ecostituzionali,inEuropacfr.G.Gori,DomesticEnforcement...,cit.,pp.8284. 20

implementazione(n12/2003,par.28,corsivomio). Ilrichiamoalgiudiceordinario,daltraparte,pertinentesottodiversipuntidivista.Innanzitutto, perch a differenza dello stesso CEDS, pu emettere ordinanze vincolanti per i soggetti della sua giurisdizione.Sesitrattapoidiunpaesedijudgemadelaw,amaggiorragioneilpassaggiodaunacorte rendelaccessoaidirittisocialipicertopertuttiisoggettichesitrovinoinsituazionianalogheoriferibili alprecedente.Insecondoluogo,perragionidisussidiarietpreferibilechesianolecortinazionaliad esprimersi finch possibile sui casi che sono loro pi prossimi, di cui condividono con maggiore immediatezzaleintenzionieibisognidifondo,edicuipossonofornirepifacilmenteunavalutazione sensibilealcontestoeallesuespecifichetendenze.persinoinutilericordarequanto,coniltendersiverso laltodeiricorsi,icosti,itempieledifficoltdiaccessodapartedeititolaricrescanoconlallontanarsidel livellolocale/nazionale34.

34ForsequellacheZolo,sullascortadiBobbio,suggeriscedichiamareleggedieffettivitdecrescentedeidiritti soggettiviallestendersideirispettivititolari(cfr.D.Zolo,Libert,proprieteduguaglianza...,cit.,pp.6668), potrebbeessereriformulatarispettoalproblemadelladistanzatraititolarideldirittoeleistanzeincaricatedi garantirlo. Lo stesso autore ha, per altro, pi volte richiamato lattenzione sullottimismo fallace che spesso accompagnalacreazionedigiurisdizionio,ingenerale,diordinilegalisopranazionaliperlatuteladeidiritti.Cfr.D. Zolo,Globalizzazione,Unamappadeiproblemi,Laterza,RomaBari,2004,inparticolarepp.68112.

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