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lucacacciotti@live.it -Principi Costituzionali (DOTT. VINCENZO ANTONELLI) -->perch studiamo dir amm e cost?

Per diversi motivi-->primo motivo:perch il fenm ammin e l'amm sono regol anche dalla costituzion+++perch l'ammin come fen sociale risp al quale c' stato un processo di regolaz norm (giuridicizzazione), incide sia sulla forma di stato che sulla forma di ogv, che non sono indiff alla disciplina dell'ammin --> l'ammin riprotata nella triparitz di montqsqeueu coem pot esecutivo, che rapportandosi agli altri crea la forma di gov +++++ se concepiamo l'ammin = idea di autorit-->il rapp societ /autorit ci da la forma di stato (modello libdem <--> soc-dem) <---> ord che non hanno csotituz hanno fenomeno amministrativo -->nello st preunitario c'erano ammin molto sviluppate, ma erano anche ordinam senza costituzione ,esempio --> con le costituz-->problema di quale disciplina dare all'ammin, quale il rapp tra cost e fen ammin -->Sttuto Albertino (1848-1947)-->interess laboratorio, tipcoo dell'esp dello stato liberale-->la cost lib = cost in cui abbiamo due grandi ambiti di regolaz-->i diritti e posiz giuridiche di libert da ric al'emergente classe borghese (lib d'intrapresa,dir dominciali,lib personali, di espressione, lib che esprimono lindividuo) + giuridicizzazione limitativa ai poteri pubblici (disc Parl + pot giudiz + pot esecutivo) -->c' poco di regolaz dell'ammin --> c' o l'ammin come org costituzionale (min,cdm,governo-->loro composizione e competenze<------> casi in cui l'ammin intercetta le grandi libert -->Se manca la cost-->la normaz sull'ammin della legge < > ma anche nelle cost ottocentische c' un limite-->che il fen ammin stato riservato alla legislazione ordinaria-->la cost lib dice poco sull'ammin perch si rinvia alla legge-->caso tipico in materia di comuni e provicne,non reg dallao statuo ma la loro legisl rimessa alal legge,come l'assetto dei ministeri ++++ anche ass gov rimesso alla legge (avv fascismo senza modificaz costituzionali-->il fiascismo interviene sul sist ammin, con fonte principale di regolazione = la legge, espress di un Parl fatto di borghesi istruiti->nel 1865 vota solo il 2% della pop--> 1910 suff masch, 1946 suffr femminile-->legge = espress vol popolare ristretta) -->Prima di arriv alla repubblica-->se dobb individuare l'assetto attivit + org + tutele (nel rapp citt/pubblica amministrazione) del fenomeno amministrativo --> PA =organizz di scopo, esiste per perseuguire la cura cocnr dell'int gen predeterminato per legge--> ammin = complesso, str organizzativa <----> ammin = attivit ammin attuata e organizzata da sogg pubb e privati, e non sempre retta dal diritto pubblico, con finalizzazione specifica di interesse generale -->Come si passa dallo stato ottocentesco lib-->alla cost soc-dem?-->c' un fen sociale importante-->l'avvento dello Stato plurclasse-->III riv ind,urbanizz, + aspet di vita-->emergono nella societ i dir sociali-->salute,istruzione non + pfatti del singolo ma della collettivit-->come si risp a questi diritti, con l'amministrazione-->Stato fasc = stato degli enti pubblici -->Nel frattempo la legge elabora gli sitittui del dir ammin -->atto, int legittimo, ha abbandnaotao il contenzioso per arriv alla giu ammin, arrivando al canale dualistico, con giudice ulteriore ad hoc per controversie sorte nei rapp con la PA -->Le cost passano, le ammin restano---> l'ammin fenomeno istituz che da continuit, ossatura dello Stato-->cambiata la costituz , ma l'ossatura ammin rimasta uguale (unico problema, l'epurazione)-->non cambia la struttura dello Stato, che per molti anni si immedesimato nell'amministrazione -->Molti modi di leggere la costituzione<--eleemtni di continuti e discontinuti risp al passato + disciplina specifica del fen ammin e della PA nell'amministrazione -->-->Novit nella forma di stato, perch la nostra cost di uno St soc-dem, non semplice dem costlib ottocentesca-->questa caratterizzazione implica il riconoscimento dei diritti sociali (profondam legati all'ammin-->mentre possib concepire una lib ind senza ammin, i dir sociali, in quanto dir a prestazione, pnogono il prob di chi deve erogare la prestaz,dunque l'ammin)-->cardini costituzionali di questa ricostruz sono 2 articoli-->3 nell'uguaglaizna sostanziale-->rep che rimuove gli ostacoli =l'ammin pubblica + 2,la Rep richiede l'adempimento dov ind di soldi pol ,ec,e sociale -->smmin = poriezione collettiva dei doveri-->l'ammin esiste perch ognuno si fa carico di quei doveri = visione personalistica-->-->2 pirncipi possiamo dedurre-->dovere + dimensione egalitaria nell'ammin < > doppia riserva di giurdisizione e di legge<--Art.13, di stampo liberale + Art.41,42,43, diritti domeniciali-->-->La cost affida nuovi compiti all'amministrazione, cosa che prima no nfaceva la cost lib-->la c rep predetermina i compiti le amministrazioni --> da una dem lib a una soc-dem-->si

danno nuovi fini, si predeterminano gli interessi generali* (*-->art.32-->salute = dir ind, int della coletivit, + Art.42,43-->utilit generale + Arrt.82, istituite commiss per materie di pubb interesse + Art. 188, ultimo comma-->non solo int gen in maniera generica e indeterminata, ma individua i singoli int gen la costituzione, predetermina questi interessi, quindi i compiti dell'amministrazione, che si trovano in costituzione)-->TENDENZE ISTITUZIONALI (NOVITA', con attuazione nel tempo) <> -->-->La costituzione da ragione a Otto Von Mayer-->fa suo l'armamentario giuridico e l legislaz che vi era stata dal 1865 al 1948->art. 24,ognguno pu tut dir sogg (in questo il godimento del benela fruzione del bene non mediata da un comp della PA) e int legittimi (o diritti relativi --> in questi il godimento del bene, la fruzione del bene mediata da un comp della PA) (entrambe posiz giuridiche soggettive) (gli int legittimit<--individuati ,1889, ist IV sez consigli di stato--> fino ad allora posiz piena, dir sostanziale = dir soggettivo <--> prima solo dir sogg degradato, interesse a ricorrre, solo interesse processuale, pretesa formale, sit giuridica di ricorrere al giudiciae <--la svolta: risarcibilit dell'int legittimo, sentenza 500/99 Cass. SS.UU., che riconosce la tutela piena) + la riserva di legge (art.97, disicplina organizz amministrativa per garatire imparzialit e buon andamento <--> discplina comuni e province--->tutto rimesso alla legge +++++ art.95-->modello minsiteriale, CON numero e organizz, indicati dalla legge) + art.103, Consiglio di Stato (non giudice spec dell'ammin, ma giudice natu dell'ammin al pari di quello ordinario) + sist dualistico delle tutele + Art.113, ammesso ric contro atti della PA davanti al giudice (istituto dell'att ammin->art.2 legge 2248/1865 all e, legge abolitiva del contenzioso) + disp sui serviz pubblici = az municipalizzate-->ARMAMENTARIO GIURIDCO (CONTINUITA') -->-->-->IL PASSATO COSTITUZIONALIZZATO + POSSIBILITA' DI NUOVE LETTURE COSTITUZIONALMENTE ORIENTATE -->-->Novit-->vi disicplina del fen ammin o delle amministrazioni-->da una parte si pu enfatizzare -->per sapere qual' la disciplan della PA bisogna leggere tutta la costituzione<--Carlo Esposito + al dil di questa trama ammin della cost, abbiamo due tipi di nromaz costituz che rig la PA-->o una discplina dell'ammin ma di settore o norme specifiche che danno lo statuto costituzionale dell'ammin = statuto che vale per tutte le ammin, elemento unificante dell'ordinamento - 4 gruppi di norme costituzionali 1-principi strutturali delle PA, di impalcatura-->art.2(pluralismo amministrativo-->non ' un 'unica ammin)+3 (uguaglianza sostanziale = fine ultimo delle ammin)+5(principio autonomistico e di decentramento-->la Rep una e idnvisib ricnosce e promuove le aut locali, attuando nei servizi la pi ampia autonomia + decentmramento amministrativo)+ 114(principio autonomistico) + 118, primo comma (criterio di rip dei comp tra le ammin-->sussidiariet verticale + differenziazione + adeguatezza) + 118, ultimo comma (principio della sussidiariet orizzontale-->ci fa passare dal paradgima bipolare<--art.42, lib d'intrpresa e porpriet contro la pubblica amministrazione + incocnilabirilit int privato con quello pubblico tollerabilit dell'int priv risp a quello generale-->--> al paradigma cooperativo-->possib per i citt sing e associ di svolgere attiv di int generale, ci che oggettiv pubblica amministraizone-->l'int privato partecipa dell'interesse generale = EGOISMO NEI CONFRONTI DEGLI ALTRI) + 120 (principio unitario<--potere sostituivo finale in capo al governo->norma di chiusura dell'amministrazione, chiave di chisura-->non c' un decemtnramento senza testa) -->-->ci danno l'architettura delle ammin 2-Fen Ammin sul piano dell'organizzazione-->Art.97 (storia particolare-->i pubb uffici organizzati secondo disp di legge per garantire imp e buon andmaento-->principio di legalit con riserva di legge relativa sul piano organizzativo + imparzialit + buon andamento +++++++++++++++ I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e limparzialit dellamministrazione ++++ Nellordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilit proprie dei funzionari.+ Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge-->in base a quella natura della doppia valenza, ci che vale per l'org vale anche per l'attivit (org tale affinch sia imparziale), soprattutto attraverso la cerniera dell'imparialit e del buon andamento - economicit,efficienza, ed efficacia, concretmaente e complementariamente perseguibili nell'attivit <--conc di ufficio = uff fisico + ufficum = funzione,attivit --> uffici pubblici

sono anche le funzioni pubbliche) + Art.98 (I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione. + Se sono membri del Parlamento, non possono conseguire promozioni se non per anzianit. + Si possono con legge stabilire limitazioni al diritto discriversi ai partiti politici per i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e consolari allestero-->DIM DEONTOLOGICA DEL FUNZIONARIO PUBBLICO) + Art. 28 (responsabilit dei pubb funz e dello St-amministrazione-->tre tipi di resp-->civ<--risaricim dei danni,pen<--viol norme penali ,ammin<--per danni erario pubblico++++ reps dispicillainre legata al rapporto di lavoro + resp personale nell'adempimento alle funzioni pubbliche con disciplina e onore<--Art.54 < > violazioni del codice deontologico adottato dal parlamento-->conflitt int rapp con l'utenti + regalie + relazioni tra dip pubb e sogg di altro genere) + Art.51(-->Tutti i cittadini delluno o dellaltro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge. A tale fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunit tra donne e uomini) 3-Fen Ammin sul piano dell'attivit-->principi di cui all'art.97 principi validi anche per l'attiv amm<-princip di legalit, imparz, buon andamento<--giurspruenza c.cost-->con delcinaz nella legge Art.1 legge Legge 241/90-->trasp e pubblicit <--controllabitli<--ostentabilit<-- legalit (soggettiva, per i sogg chiamati a ricoprire funz pubbliche-->divieto di fare preferenze, immunit da conflitti di interesse+++++++ oggettiva-->capacit, nell'attivi di decisione, di garntire a tutti parit di accesso e di trattamento, ma anche completezza<--istruttoria nel proc amministrativo-->decisione che prende in consideraz tutti gli interessi + imparzialit terziet rispetto alla decisione, senza conflitti di interesse) + buon andamento-->economicit,efficacia,efficienza, proporzionalit dei mezzi con i fini ++++ Art.23, principio di legalit--> nessuna prestaz personale o patrmoniale pu essere impsota se non i n base alla legge (servizio militare,fiscalit tassazione--> calzante per obblighi di facere < > Sentenza su oridnanze dei sindaci in mat di sic urbana 115/2011-->non solo leg formale -i pot ammin devono ess predetemrin dalla legge - + leg sostanziale + i pot pubblici, nel loro contneuto e mod di eisplicazione, devono essere previsti dalla legge-->l'art quindi si applica quando il provv richiede sia un facere sia un non facere) 4-Fen Ammin sul piano delle tutele-->Art. 24 (principio dell'azionabilit delle pretese giu sogg dei citt di fronte alla PA nelle controversie contro la PA, che poss rig tanto dir sogg quanto int legittimit) + Art.103 (principio della doppia giurisdizione--> si fissa i lcriterio di riparto di giursidiz tra giu ammin e giu ordinario<-- criterio delle posiz giu soggettive--> giu ammin = giud naturale per int legittimi + giud esclusiva per int legittimi e dir sogg, eslcudendo il giu ord dal conoscere la controversia per materie stabilite dalla legge +++++principio dell'untiariet della giurdisizione-->la fun giursdizionale unitaria, c' distinzione solo sul piano delle tutele,degli strumenti di tut che il citt pu chiedere) + Art. 113 (Contro gli atti - riguarda anche l'attivit - della pubblica amministrazione sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa.-->principio di pienezza della tutela-->Tale tutela giurisdizionale non pu essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti.++ La legge determina quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della pubblica amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa-->si conserva la distinzione del 1865 2248/ allegato e) + Art. 111 (norme di org della giu ammin-->le sentenze del consigli odi Stato ricorribili alal Cassazione solo per motivi di confolitto di giursdizione) + Art. 125 (istituenti i TAR-->org di giu ammin di primo grado) -->CIO' VALE PER TUTTI I TIPI DI PUBBLICA AMMINISTRAZIONE , TUTTE LE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI <-- Non un modello organizzativo e funzionle/ di attivit (non solo autoritativa e certificatoria, ma anche si dervizio pubblico-->modelli burocratico e aziendale) unitario, ma basato sul plurimorfismo <-- conseguenza del pluralsimo prima sociale e poi amministrativo -->3 Modelli --> ministeriale-politico-burcoratico- centrale-napolenico-razionalistico (art.95), in cui l'ammin esecutrice del'indirizzo politico centrale <-- D.L. 303-300/99 Legge 400/88 +++++ modello autonomistico, delle aministrazioni territoriali (Art.5 + Art.114,117,118,119, 123-->enti locali = ent rappres di com che insistono su un determinato territorio -_>enti dotati con propri statuti, con potest regolamentari, funzioni proprie, con autonomia finanziaria e impositiva e proprio patrimonio < > rimessa alla legg disciplina di comuni e province-->legge rttazzi del 1859 su riserva di legge dello statuto labertino) ++++++ modello tecnico-sofocratico, su influenza anglo-sassone, delle

autorit amministrative indipendente, ammin non sogg all'indirzzo pol del governo, e che sono reposoto, con funz di regolaz, a determinati settori --> indiepndenza,neturalit, non espressione di una pars, ma ammin che co ll oro agire sono espressione di imparzialit, modo diverso di contenuto i espresso nell'art.97 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Modelli di organizz -->tema dell'org della PA-->org, ua delel grandi ripatiz in cui si suddivide il dir ammin, che si suddivide in tre grandi settori--> organizzazione (modo in cui fatta la PA) + attivit (modo in cui la PA agisce) + giustizia o tutele (str che i citt o pi in gen i dest dell'atti amm hanno a disp per reagire neel sit in cui l'ammin agisce in violaz della legge delle norme giuridiche) (DOTT. MARCO DI FOLCO) -->qundo si parla di org della PA, si aggiugne subito che nell'ord ita abbiamo 3 modelli di org della PA con contneuti e caratteristiche 1-modello ministeriale, + antico e tradizionale-->che caratterizz i ministeri e l'ammin dello Stato <-ispirato da un principio organizzativo anteriore all'unificazione -->le ammin pubblice che rientrano all'int di questo modello sono contrassegnate dalla presenza al proprio vertice di un organo politico, che politicamente responsabile di tutti gli att e dell'attivit di quell'ammin dinanzi al Parlamento, nel quadro di quel rapporto di fiducia che caratt il rapp tra Parl e Gov in sist parlamentari come il nostro -->la str dei ministeri risponde alla definizione sovraeneunciata-->al vertice del ministero c' il ministro--> il ministro un giano bifronte, organo con doppia connotazione<--essendo membro del governo (art.92), un organo politico <----> vertice di quell'apparato che noi chiamiamo ministero, della burcorazia ministeeriale -->il suo fondamento costituzionale-->nell'art.95-->i ministri sono resp collegialm degli atti del governo e individualmente degli atti del ministero a cui sono preposti +++ art.97-->principi che car l'org ammin--> legalit o di riserva di legge (-->casi in cui la cost prevede che una det materia debba essere discplinata dalla legge-->quella materia non pu essere disciplinata da fonti regolamentari-->l'org della PA deve essere discplinata da disp di legge ++++ questa riserva di legge, in mat di org dei pubblici uffici della PA una riserva relativa-->legge pone i principi di disciplina della materia, che nel dettaglio sar disciplinata da fonti secondarie che sviluppan concretamente i principi--> atto di natura legislativa, D.Lgs. 300/99, che descriver numero,attribuzioni, struttura di massima ++++ il dettaglio con regolamenti < > riserva assoluta->quella mat disicplinata dalla legge, esclusivamente-->sopratuttt per diritti di libert), imparzialit (->ha essenzialmente due singificati, due possibili declinazioni--> 1)declinaz di tipo negativo-->divieto di favoritismi, di fare preferenze + 2) declinaz di tipo positivo-->la PA quando agisce e opera, deve prender in consideri tutte le situazioni a cui si va ad incidere e tutti gli interessi che la sua attivit coinvolge-->solo cos l'ammin pu essere imparziale), buon andamento (-->l'ammin devev essere cpace di raggiungere un risultato, in qualche misura, ottimizzando i costi per raggiungerlo siano il pi psosibile ridotti +++ il buon andamento impone all'ammin di essere il pi possibil efficace = capace di ragg un obiettivo programmato ; ed efficiente = capace di ragg un risultato minimizzado i costi) -->tradizionalmente, fino al 1993, i ministeri erano organizzati secondo una struttura di tipo gerarchico (si fonda sulla possibilit di ordinare gli organi che compongono un apparato ammin organizzato gerarchicamente, priamidalmente, con organi sovraordinati e organi sottordinati, superiori e inferiori-->non c' pari ordinazione ++++ gli organi sovra e ostto oridnati hanno la stessa, identica sfera di competenza-->non c' distinzione funzionale, stesso ambito di cmpetenza-->c' solo una distinzione di forza, di importanza, stbiltia dalal legge che disciplina la struttura organizzativa-->ci implica l'org sovraordinato pu sempre sostituirsi all'organo sotto ordinato, avocandone la competenza) -->nel 1993 viene approvato D.Lgs. 29/93 che per la prima volta incide su questo modello e introduce come regola gen di org dei ministeri = criterio di direzione (per i fini, le finalit che pu indicare l'org politico)<--principio di distinz tra politica e amministrazione (mentre prima tra vertice pol e ministero e dirigenza rapp gerarchico--> ora viene

introdtto un principio di distinzione funzionale tra ministro e amministrazione a cui preposto-->le sf di competenza non sono pi cincidenti ma vengono distinte-->il compito della politica dell'org politico quello di dettare gli indrizi,,obiettivi,finalit scopi da raggiungere <------> il compito dell'amministrazione e della dirigenza quello di perseuire concretam le finalit, in qualit di titolare della gestione amministrativa, e con discrezionalit in merito ai modi per conseguire il fine politicamente determinato--> c' comunque una responsabilit dell'ammin, ma non penale, in capo al dirigente = responsabilit di risultato, nel ragg del fine stab dall'organo politico --> quali le sanzioni?Riguardano il rapp di servizio del dirigente, potendo revocargli o non confermargli l'incarico-->--> mentre prima il min poteva sostitursi in tutit gli atti della dirigenza, oggi non possibile) 2- autonomistico-->per cui non esiste solo l'ammin dello Stato (che rimarca il modello ministeriale), ma anche altri sogg, come l'ammin che fanno capo agli enti territoriali autonomi, che sono Reg,Prov,Com, amm autonome espress del principio autonomistico-->si parler di Pubbliche Amministrazioni + modello innovativo,introdotto dalla costituz repubblicana del 1948 perch nella tradiz dello St lib vigeva il principio dell'accentramento-->principi osecondo cui esisteva un solo liv di governo = lo Stato<--scelta dell'accentramento perch, riconosc l'autonomia si temeva che l'ob dell'unificazione potesse essere pregiudicato < > la cost rompe questo schema -->questo modello profondamente rivisito e rafforzato nel 2001-->Legge cost. 3/2001 su Titolo V,Parte II sulle autonomei territoriali, rafforzandole notevolamente -->il tratto che caratterizza gli enti territ autonomi la politicit = elem in base al quale i citt possono indetificare reg,prov,comuni come categorie a s stati e distinguerli da altri enti pubblici + gli enti terr autonomi sono enti rappresentativi delle comunit di riferimento e che si porponogono il compitio di perseguire,di realizz tutti gli interessi e tutti ibsigoni delle comunit di rfierimento--> ci singifica che questi enti siano a fini generali, non hanno obiettivi e fini specifici -->-->tra gli enti storicamente pi forte il comune -->qesto modello ha precisi fondamenti costituzionali che lo prevedono espressamente-->due articoli-->Art.5 (primo fondamento-->la Rep riconosce e romuove le autonomie locali, sia pure entro i limiti quadro di unit e indivsibilit-->pluralit di centri e di livelli di governo--> considerazioni aggiuntive 1) principio autonomistico, nella I Parte, dedicata ai principi fondamentali-->la sistematica della costituzione non mai di secondaria importanza-->mettere i lpr aut tra i pri fondamtnali singifica dire che un principio di sistema dell'ordinamento costituzionale, trattato caratt della Repubblica-->il pr autonomistico sottratto alla revisione costituzionale + 2) la Rep riconosce e non costituisce-->c' qualcosa di pre-esistente-->le autonomie sono realt che preesitono allo Stato unitario) + Art.114,1 (nroma che stata sostanzialmete modificata, in maneira radic dalal legge cost 3/2001-->prima sosteneva che la Rep si riparte in Reg,Provincie e Comuni = concepite come suddivisioni della Repubblica-->in quel sistema si poteva affermare che la Rep era siniomio di Stato e che a propria volta si ripartiva in Reg,Prov,Comuni, con schema realz gerarchico tra gli enti territoriali < > oggi sostiene che questa org gerachcia nel rapp tra enti territoriali salta--> la Rep costituita da Com,Prov,Citt metropolitane,Regioni e Stato --> da questa formulaz si possono trarr conseguenze che dim la forza potenziante della riforma del Titolo V-->-->-->-->Stato un caomponente della Repubblica + Gli enti territoriali elencati costituiscono la Repubblica-->non sono pi rapporti gerarchici, ma di pari ordinazione con diversit di competenze-> fenomeno di pluralismo istituzionale paritario + la formulaz degli enti territoriali parte dai Comuni->elenco inveritto rispetto al passato-->nel sist ammin il comune ha una posizione centrale, e infatti --> all'art.118,che riguarda le funzioni amministrative--> in linea di princi le funz ammin devono essere attribuite ai comuni, in base a principio di sussidiariet --->pr che impone che le funz ammin vengano atribute al liv di gov pi vicino ai cittadini, preferibilmente, purch sia in grado di svolgere->altrimenti funz riportate presso enti territ di maggiore dimensione, con struttura adeguata-->il pirncipio di sussidiariet = ascensore nel trasf di funzioni <-- trasf di risorse?????) 1<-->2-->quale l'ammin generale, quella a cui spetterebbe la generalit delle funzioni amministrative -->ammin locali, perch lo st pu intervenire solo per svolgere quei compiti che le ammin locali non possono svolgere 3- delle amministrazioni indipendenti-->modello + problematico, perch non ha fodnamento

costituzionale espliciti, div dai modelli ministeriale e autonomistico-->problema di compatibilit neanche con fondamenti indiretti ed impliciti?-->esempi gar tut dati personali, gar sciopero servizi pubb essenziali, banca d'italia -->perch indipendenti?-->non hanno al vertice un organo di tipo politico, sono apparati ammin indipendenti dal governo, dall'indirizzo politico di maggioranza -->sono app che vengono cosituti tutte le volte in cui si deve ammin un certo settore in posiz di neturalit politica rispetto al governo -->com si fa a garantire concretamente questa indipendenza? Come le si rendono sganciate dal gov, dal suo potere di indirizzo?-->1) Innanzitutto nella nomina - PER fase egentiica dei suoi membri-->modalit derivanti dalla legge istituiva di riferimento, non c' una legge generale-->no modalit unitaria di nomina, legge che unfiromi il regime giuridico --> alcuni esempi: AGCM->Preisddnrti delle Camere, d'intesa + Regiem di incompatibilit nello svolgimennto della funzione -->non previsto dalla costituzione, + recente, con successo negli anni'90 (1990-->istituizione aut gar e tut conc e del mercato) -->compatibile con la costituzione, mediante fondamenti indiretti?--> Tre posizioni-->1) Principio di imparzialit<--art.97, dando al principio di imparzialit un accezione ulteriore a quelle positiva e negativa-->imparzialit come neutralit rispetto alla politica, risp alll'indirizzo pol di governo -->-->tesi diffusa < > difficolt: l'art.97 della Cost. un articolo si trova tra le norme dedicate al governo-->l'mparzialit = un modo di essere del'ammin statale, governativa, minsiteriale pi che essere un principio che fonda un modello amministrativo diverso e a s stante + 2) Cosa fanno molte di queste autorit indipendenti?Non fanno altro se non garantire diritti previsti dalla costituzione (-->quando si parlato della AGCM, che garantisce il principi di concorrenza nel rapporto tra le imprese-->nella cost essite un principio che si lega a questa attivit?Si, art.41 (diritto previsto dalla costituzione-->libert d'iniziativa economica) + quando si parla del Garante dei Dati Personali, per tutelare la riservatezza,si occupa diun diritto che si ritiene possa essere tratto dalla Costituzione)-->norme che tutelano i diritti + 3) Le ammin indipendenti, i che avere un fond di diritto interno, avrebbero un fondamento di diritto comunitario--> una forte spinta al loro sviluppo provenuta dal diritto comunitario, che ha trasf il ruolo dello st in economia->fino a molto tempo fa lo Stato era interventista rispetto al sistema economico nella produzione e prestazione di beni e di servizi in regime di monopolio < > con l'integrazione eurpea-->liberalizz e apertura alal con di questi settori-->ruolo dello Stato non pi erogatore, ma controllore che questi mercati ufnzionino secondo la logica della concorrenza ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Rapprto Enti ed organi (DOTT. PIETRO FALLETTA)-->come si organizza la PA -->ci destinato ad attuare i principio sulla PA?-->gli enti,gli organi, gli uffici della PA-->-->--> PA = complesso di enti,organi ed uffici che svolgono un'attivit volta all'interesse generale, ma operando sotto un regime pubblicistico-->non una discplina di diritto privato come per soc e individui, ma di diritto pubblico-->cio il legislatore preevde che per lo svolgim di quell'attivit sia prevista un organo,un soggetto,unufficio, un ente pubblico < > se invece la legge non lo prevede vuol dire che quel soggetto, quella struttura non pubblico ,ma privato,pur seguendo e ossequiando,nella sua attivit, a regole pubblicistiche-->-->-->quali soggetti pubblici prevede la legge?--> -Enti pubblici (Sogg pubblici) < > Enti privati -Tra gli Enti pubblici (Sogg pubblici) --> due categorie fondamentali -->Enti pubblici territoriali (Enti pubblici i quali sono tenuti a realizzare un indirizzo politico,perch si tratta di enti che sono esponenizali e reappresentativi di collettivit territorialmente definite collocate-->Comuni,Province,Regioni,Stato)--> questi enti,in quanto rappresentano dei territori, sono tenuti ad attuareu n determinato indirizzo politico,svolgendo scelte ampiamente discrezionali, orientate a seconda di come la collettivit vuole essere rappresentata (il popolo stabilsice che l'ente pub territ sia formato, sia rappresentato da determinati soggetti che scelgie, e in base alla vol del pop che vota, quell'ente , attraverso organi, attuer l'indirzzo pol frutto della scelta della collettivit rappresentata) -->Enti pubblici non territoriali-->Enti pubblici (Sogg pubblici) rispetto ai quali non vi questo

rapporto di rappresentativit tra una collettivit territoriale e il soggetto (Universit,INPS,Scuole,Ospedali)-->devono attuare concretamente un indirizzo politico che gi stato stabilito a monte nell'Ente pubblico territoriale che stabilisce le regole attraverso organi esprimendo un indirizzo politico -Tra gli Enti Pubblici non territoriali -->Enti pubblici economici--> quelli che sostanzialmente operano all'interno di un mercato, o comunque operano attraverso strum tipici del diritto privato--> Sip, Enel, Eni, Poste, Rau (sogg a liv comunale e provinciale--> in house--> struttura societaria privata + propriet pubblica) +++ per beni e servizi ec rilevanti -->Enti pubblici non economici--> fra questi Enti pubblici previdenziali + Portezione Civile + Scuole -Chi stbilisce chi fa cosa?Chi stabilisce quando esiste un Ente* e cosa fa un Ente? *-->se lo prevede la legge-->la legge istituisce un Ente Pubblico--> anche le loro funzioni,competenze (con Enti pubblici territoriali<--Costituzione, Riserva Costituzionale) -Tutti gli Enti pubblici non territoriali sono comunque collegati agli Enti pubblici territoriali-->sono strumentali rispetto agli Enti pubblici territoriali, sono controllati dagli Enti Pubblici Territoriali, attraverso gli organi < > ipotesi in cui questo non avvenga-->esistono alcuni Enti pubblici sottratti a un rapporto di dipendenza con gli Enti pubblici territoriali--> Autorit amministrative indipendenti , nascenti in Italai agli inzii degli anni '90 in coincidenza con le privatizzazioni degli Enti Pubblici economici-->quelle attivit di int gen che svolgevano vengono date a Enti privati, e queste autorit vengono rivisite dal legislatore per arginare abusi da parte di soggetti pubblici e privati + non sono politiche, non sono collegati con enti pubblici territoriali-->perch servono a mediare il rapporto tra sggetto pubblico e mercato --> mentre gli Enti pubblici economici facevano la volont del pubblico, realizzavano l'indirizzo politico, essendo legati a un ente pubblico territoriale, una volta che vengono privatizzati, si elimina il rapporto di dipendenza con il sogg pubblico-->tuttavia lo Stato per un verso elimina il rapp di dipendenza del soggetto pubblico dall'indirizzo pubblico , ma si prevede comunque una forma di controllo pubblico -->si crea un Ente pubblico indipendente da quello territoriale che detta l'indirizzo politico, figura ibrida, per controllare i mercati di loro competenza < > indipendenza dubbia, perch i loro presidenti e membri eletti dal parlamento e nominati dal governo -Come sono dicisplinate/stabilite le competenze degli Enti Pubblici Territoriali? -->dalla Costitzione,che stabilisce le regole per attribuire le competenze degli Enti Pubblici Territoriali-->art.118-->introduce dei principi che hanno stravolto l'org della PA, le funzioni-->l'Etne pubblico terr a copetenza generale, tittolare di tutte le funz amministrative il Comune, salvo che si tratti di compet/funz ammin che per ragioni di esercizio unitario della funzione,non posso essere svolte adeguatamente dal Comune stesso, e quindi vengono attribuite ad un Ente Pubblic Territoriale diverso e adeguato-->PRINCIPI CHE REGOLANO RAPPORTO TRA ENTI PUBBLICI TERR E FUNZ AMMIN --> 1)Principio di prossimit-->l'ep-terr competente quello pi piccolo + 2)Pirncipio di adeguatzza l'ep-terr deve essere adeguato allo svolgimento della funzione -Come sono stabilite le funzioni degli altri Enti pubblici non territoriali + Autorit Ammin Indipendenti? -->dalle leggi che le istituiscono < > col diritto UE spesso le funz delle autorit ammin indip sono contenute in direttive comunitarie e le leggi che le applicano -Ente (Sogg pubblico per eccellenza)-->Quali gli altri sogg dell'org pubblica? -->Organi-->Parte dell'Ente-->Modalit princpale attrav cui l'Ente opera, strutturato componendosi di Organi +++ ma anche di Uffici < > differenza Organi - Uffici --> Organo: quella componente dell'Ente che manifesta la volont dell'Ente Stesso--> E' l'organo che compie gli atti di competenza dell'Ente, e perch operi l'Ente ha bisogno di organi che esprimano la propria volotn (Organi politici + amministrativi) < > Ufficio: unit amministrativa dotata di competenze + complesso delle persone fisiche, risorse umane e materiali e finanziarie e dei mezzi di cui si avvale un Organo + insieme delle strutture di cui si compone un Organo +++++ Organo : struttura quando esprime la volont dell'Ente

-Rapporto tra Soggetti pubblici e privati-->fino a che punto questa distinzione tradizionale oggi valida--> valida fino a un certo punto,perch esistono molte strutture quasi totalmente private che svolgono funzioni pubbliche o quasi pubbliche -->Societ in-house, miste, Consorzi PubblicoPrivati per la gestione di appalti e lavori pubblici-->-->-->SI POSSONO CONSIDERARE COME IBRIDIZZAZIONE DEL MODELLO FIN QUI RICHIAMATO-->la tendenza volta a depubblicizzare --> Eni Pubblici sempre pi ridotti + Universit come Fondazioni,Enti Privati + Potenziamento autonomia scuole, con forme privastiche di gestione e di organizzazione delle scuole + Ospedali, potenziando una gestione manageriale o privatistiche + sistema di assicurazioni private<---CIO' AVVIENE PEERCH IL RAPPORTO DI DIPENDENZA CON L'ENTE PUBBLICO TERRITORIALE E' STATO FIN TROPPO FITTO --> RAPPORTI DI VIGILANZA E DI CONTROLLO A STRETTA DIPENDENZA E STRUMENTALITA' , DIVENENDO ULTERIORI UFFICI DELL'AMMINISTRAZIONE , ANZICHE' REALIZZARE FINI IN AUTONOMIA -->o privatizzarlo completamente, o creand collegamento fittiziz con societ miste -->o eliminarlo, attraendo le sue competenze nell'ente pubblico territoriale ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Discrez:funz e poteri (PROF. LAMBERTI - llamberti@luiss.it) -->la PA insenso soggettivo sino ad ora-->asp fondam del0'rg ammin e dei sogg che la compongono-->Ammin = creaz giuridica dell'ord ma non ha materialit di cui dispono i soggetti presenti negli uffici-organi, aventi la cap di manif all'est la volont dell'ente-->mecc attrav cui un'ammin riesce ad operare = mecc non della reappresentanza ,ma dell'imutaaz organica---> dal sogg ,pers fisica che mat li compie all'istituz giuridica che risulta essere autore degli effetti e degli atti) -->Analisi di un concetto diverso, su un modo diverso di intendere la PA, in senso oggettivo-->le car fondamentali dell'attiv amminm = insieme atti e modi di az che la PA pone in essere per realizz gli interessi pubblici che la legge individua e affida alla sua cura concreta -->-->cosa intendiamo per interessi pubblici = interessi dell'intera collettivit, sovrana nell'ambito di un determinato ordinamento-->in precedenza stato chiarito che una delle ragioni per cui tanto ci si dedica al dir ammin (scienza che studia le regole della PA) --> regole che reggono la PA--> la car particolare dell'ord nazionale che lo disitngu da ord di common law--> che il nostro uno Stato a diritto amministrativo = Stato in cui si prevede un regime giuridico speciale,diverso,differenziato per l'amministrazione pubblica e le sue odalit di azione, per i soggiett che apaprtengono alla PA rispetto ai cosiddetti soggetti privati --> questa una caratteristica del nostro ordinamento (anche francese) ma non un a caratteristica obbligata, ci sono anche ordin che non sonoscono questo speciale regime giuridico riconsciuto alla PA, e in quel caso si dice che l'Ammin agsice sempre e comunque secondo le regole comuni < > anche ordin di common law hanno previsioni e disclpline che caratterizz in maniera partic l'az dei sogg pubblici rispetto a quelli privati <----------perche questo regime spciale?-<--necessit di superare una dicotomia necessariamente conflittuale, un rapp necess complesso tra due valori che per loro stessa natura sono in constrasto, quelli dell'autorit e della libert + necessit di perseguire interessi pubblici della collettivit ma anche la tutela della sfera giuridica di ciascun soggetto -->attribuzione di pot autoritativi che mettono in condiz di imporre le decisioni sulla generalit dei consociati-->in uno stato ideale, se ci fosse coincidenza fra collettivit e la concezione dellint pubblico da perseguire non ci saerebbe bisgno di questa supremaz, dell'attribuz di questi poteri, di questo regime speciale -->-->la PA si caratterizza per essere dotata di questa capacit speciale-->quindi l'attiv della PA ha questa caratteristica intriseca, ma anche la possib di utilizzare i moduli privastici, gli strumenti comuni a tutti gli atri sogg del diritti, accanto all'emanz di provvedimenti amministrativi (prottitpo dell'atto che contiene l'esercizio di potere) anche di stipulare dei contratti-->l'attiv ammin (come cura cocnreta di interessi pubblici) ha 2 caratteristiche fodnamentali 1) sempre funzionalizzata --> attivit volta al prseguimento del fine pubblico individuato dalla legge + 2) sempre procedimentalizzata --> attivit sempre realizz attrav lo svolgimento di uno specifico procedimento

-->-->-->-->-->--> (la funzionalizzazione - vincolo del fine, assoluta mancanza di lib nell pisbi di determinare cosa realizz e perch farlo, perch l'az ammin diretta al psersguimento di interessi pubblici stabiliti dalla legge - e la procedimentalizzazione riguarda non solo l'attivit secondo il modulo autoritativo, che avviene nel godimento di un regime giuridico speciale, una condizione di sovraordinazione, ma anche quando l'amministrazione agisce come privato cittadino, con i moduli contrattuali<--attivit paritetica o di diritto comune) -Attivit autoritativa (posta in essere mediante l'emanazione di provvedimenti amminsitrativi = speciali tipi di atti che hanno come loro caratt specifica l'autoritiativit, la capacit di modific unilaterlam la sf giuridica del sogg destinatario + consiste nelle'sercizio di poteri autoritativi che consentono a chi li pone in essere di modificu nilat la sf giu del destinario, per esclusiv nele ipotesi previste dalle legge, le reg previste della legge, e il persegukennto dell'int pubblico specifico che la legge attribuiscie al soggetto detentore del potere-->potere ammijn = potere che comporta la capacit ma anche la doverosit data dalla legge, per l'interesse pubblico -->dovierst = nel modo in cui posso in essere + per il fatto stesso che viene esercitato) -->quell'attivit ammin che viene esercitata attrav l'esercizio di poteri autoritativi --> l'ammin agisce in base al reg spec di cui gode e ha la capacit di incidere e modificare nella sf giuridica dei sogg destinatari con i quli interagisce in maniera autoritativa, cio con un atto unitlaterle, a prescindere dalla loro volont e dal loro consenso, accettazione, condivisione --> vi forza e violenza che c' in questo modo di essere, dunque la possib di esercitare i osiddetti poteri autoritativi, i poteri autoritativi/amm/pubblici accompagnata da regole,vincli,granazie stringenti, perch devono evitare che ci possano essere arbitri -->consiste nell'esercizio di poteri ammin / autoritativi (il potere = atitudine a detemrinare uno o pi effetti nella sf giurdica di un altro sogg, conformandola unilaterlamente e non in base ad un'attivit di modificazione reciproca <------------> poteri paritetici) = propri di quei soggetti a cui sono attributi dalla legge + tali poteri possono essere esercitati solo attraverso atti tipici = quei tipi previsti dalla legge --> atti con caratteristiche, regole, condizioni procedimentali con specifiche fasi e regole per giunta discplinate dalla legge stessa + nominativit:...) -L'attivit autoritativa (come pu essere) -->vincolata = quando la legge determina non osltanto la finalit che l'ammin dveve perseguire,ma disciplina i contenuti (modalit,tempi, il se) dell'azione, in tutto e per tutto, in tutti gli aspetti su come l'ammin dovr intervenire-->in questo caso l'ammin deve limitare il suo intervento ad una sostanz mera esecuzione della legge + non c' alcuna valutazione, alcun tipo di attivit interpativa, alcun tipo di scelta a,lcun esercizio di discrezionalit -->discrezionale= quando la legge individa la ifnalit da perseguire, ma lascia dei margini di scelta che possono essere pi o meno ampi --> la discrezionalit pu essere relativa all'am (se intervenrie , se adottare i provv),quid (che ctn deve aere il provv,positvo o neg),quomodo (con quali modalit),quando (tempistica, itempi) ----> la scelta tra cos?Tra pi soluz, tute astrattam compatibili con la disciplina del potere esercitato con ragionevolezza (perch se si prendesse in consideraz una soluz che non compatibile cn la disciplina del pot che si esercita, si sarebbe fuori dall'amaibito di un 'attiv discrez, ma contraria alla regola del potere attribuito dalla legge) -->Cosa non mai questa scelta?Non mai libera (deve essere sempre operata seguendo precise regole->in che cosa consistono?Nella necessit di tenere in consideraz tutti gli interessi rilevanti coinvolti, valutandoli e ponendoli in comaprz gli uni con gli altri, ma avendo sempre un faro, ce l'interesse pubblico specifico affidato alla cura dell'amministraz procedente stessa che deve emanare l'atto<-Ricordiamo che ogni Ente ha un diverso int pubblico <--diversa sfera di attribu =insieme di funz affidate ala cura dell'Ente, con la conseguente attribuzione di latrettanti poteri)-->dunque la discrezionalit = ponderaz comparativa di pi interessi secondari pubblici e privati in ordine ad un interesse primario -Qual' la sede in cui si esercita la discrezionalit?-->nel procedimento-->il procedimento deve rispettare canoni di buon andamento, specificiati in economcit,efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa

-Qal' il canone della scelta quello della ragionevoelzza (< > vizio d'eccesso di potere) -->quado tutte reg di potere rel al corretto es della discr sono state rispettate (dunque provv legittimo), ma esistono ancora pi scelte, quell'ambito di spazio valutativo = giurdizione di merito amministrativo = ambito insindacabile da parte del giudice, in relaz al vizio di eccesso di potere , perch viene in rilievo non la legittimit, ma l'opportunit delle scelte (sindacata soltanto attrav il voto) -Accanto alla discrez ammin esiste un altro tipo di discrezionalit che poco a che vedere ocn la prima, ma che strettamente connessa --> discrezionalit tecnica (anche i nrealz alal discrsz tecnica l'ammin procedente deve operare una scelta, ma questa scelta viene fatta non considrando, ponderando,comparando gli interessi coinvolti,pubb e priv alla luce dell'int prim, ma esclusiv sulla base dell'applicazione di regole tecniche che sono per opinabili, che non danno un unico e certo sempre sicuro risultato, ma che sono il frutto di una valutazione non di interesse, ma sulla base conoscenze tecniche specialistiche<--scelta compiuta da soggetti specializzati ) -La discrez mista-->mix di discr ammin e discr tecnica ++++ una delle pi frequenti che si incontra quando si parla di esercizio dell'attiv ammin -->valut fatta aal stregua di reg tecniche seguita da una valut ammin realizzata contemprenando gli interessi coinvolti, pubblici e privati -->sit in cui necessaria che le competenze tecniche ci siano + poi alla luce dei dati ricevuti, viene effettuata una valutazione ammin sulla base di interessi coinvolti pubblici e privati ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Il procedimento ammin (dal pdv funzionale e strutturale-->si articola in fasi) (DOTT.SSA SALERNO) --> fino ad ora vsita dal pdv statico l'amministrazione-->ora se ne parla da un pdv dinamico-->come si comprota,come agisce l'ammin, come materialm viene adottato un provv, come la PA esercita i pot che la legge le attribusice -->procedimento = insieme coord di atti, sqeuzna di atti finalizz all'adoizione di decisioni-->esistono tanti procedimenti -->non pu agire comep rivato, secondo un fine di interesse generale determinato dalla legge --> il pr ammin importante perch rappres inannzitutto un ostr di agranzia nei cfr dei cittad, permettendo di capire come un prov viene approvato, e il modo di ragionare dell'ammin che lo port ad oadtt un provvedim ++++ elem ordinatorio -->le PA sono apparati complessi-->definire un procedimento = definire quali unit organizz svolgono un procedimento e come si organizzano per permettere il procedim stesso +++++ serve a garantire la partecipazione dei privati<--legge 241/90 --> il provv frutto di un cfr con i cittadini e con i privati -->nell' orduinamento europeo e in altri st eur gi presenti leggi sul proc ammin-->nel nostro arriva solo nel '90-->prima esistevano singole leggi per singoli procedimenti-->difficp er i lcitt di cfr con procedim diverso l'uno dagli atri, e non sempre era prevista una partecipazione (solo per provvedim che limitvano la sua sf giuridica) --> legge RFT 1976 ha rappres per i il legislatore ita un punto di riferimento importante-->in questa legee previsti istituti importanti che ritroviamo nel nostro ordinamento -->obbligo di motivaz situti della partecip, disciplina relativa all'accesso -Legge 7 /8/90 n.241 -->pr generali che l'ammin deve seguire nel suo agire-->questi principi devono essere risp e considerati da tutte le PA, sia a liv naz sia a liv reg e locali-->in partc disp su liv essenziali delle prestazioni -->minimi previsti al loro interno garantiti su tutto il territorio -->Art.1-->pr gen attiv ammin-->attiv ammin ersegue fini determinati dalla legge = principio di legalit ++++ retta da criteri di pubblicit,trasparenza,efficacia, economicit, efficienza (<--art. 97 Cost.) ++++ principio di non aggravamnto del proc (l'ammin deve evitare di renderlo pi oneroso per i cittad quando questo non si rivela necessario-->la PA non pu aggrav il proc per straord e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell'istruttoria) +++++ introduzione istituti non previsti dall'ordinamento --> obbligo di motivaz dei provvedim ammin (art.3) -->Art.3--> obblig generalizzato di motivaz del provvedim ammin , salvo che per atti normativi o

quelli a contenuto generale --> (l'ammin quando adotta una det decisione, deve indicare rag iguridiche e presupposti di fatto che hanno condotto la stessa a quella decisione-->dire il perch -->figura del responsabile del procedimento-->ciascuna ammin, dice la legge, deve definire l'unit org resp del proc = quale ufficio responsabile di quel procedimento, perch deve essere chiaro al cittad al quale uff rivolgersi per inf su quel determinato proced che lo riguarda e interessa +++++++ +++++ chi il responsabile del proc = figura tenuta a curare tutte le fasi, l'iter del proc fino alla sua decisione (innovaz importante-->funzione di garanzia, trasparenza e chiarenzza) -->il r del proc<-Art.5-6--> dirigente di ciascuna unit organizzativa che competente a svolgere il procedimento cura la nomin il resp = lui stesso o soggetto dipendente addetto all'unit-->affidandone la resp istruttoria o ogni altro adempimento al singoo procedimento -->--> i suoi compiti = interfaccia dell'ammin verso i citt e sogg coinvolti nel procedimento --> il resp del procedimento svolge un ruolo nella fase istruottira, lui valuta la documetaz, deveadottare ogni misura per garantire il celere svolgim del procedimento,e che lo stesso si chiuda nei termini stabiliti dalla legge (altro istituto importante--> termine di conclusione del procedimento-->art.2--> il procedimento debba concludersi in tempi certi, e in linea generale, il termine di conclusione di 30 gg < > particolari esigenze deriv dalla complessit del tipo di proc, termini prorogati ma non superiori a 180 gg--> ciascuna amministrazione discipliner i tempi alla stregua di questa disposizion-->con uno o pi decredti PDCM per le ammin statali --> 90 gg + i termini decorrono * ) *--> decorrono (Art.2,6) -->sei il procedimento su inizio stessa amministrazione-->dall'inizio del proc d'ufficio -->se su istanza di parte-->se il citt cheide all'ammin di adott un det provvedimento-->dal momento ricevimento della domanda -->sospesi una sola volta, qualora si ravvisi la necessit per ulteriori informazioni -->Quali sono le fasi del procedimento ammin->come material l'ammin si compo per arrivare a una det decisione, a un det provvedimento 1-Fase dell'iniziativa 2-Fase istruttoria 3-Fase decisoria 4-Fase ibtegrativa dell'efficiacia (eventuale) 1<--iniziativa di un privato o dell'amministrazione-->nel mom in cui all'ammin perviene una richista di prvvedim o rtiene di avviare il procedim-->deve andare avanti (obbligo di procedere)-->necessaria la comunicazione dell'avvio del procedimento, a cura del resp del procedimento -->deve essere comunicata ai sogg che il procedimento stato avviato-->a chi rivotla?-->Ai Sogg su cui l'atto produce degli effetti, e nei cfr dei quali il'atto va a produrre effetti + sogg che per legge devono intervenire nel procedim + se, individuati o facilm individuabili, i sogg che possono ricevere da quel provv un pregiudizio (i controinteressati) < > qualora sussitano ragioni peculiari e per esigenza di velocit, la comunicazione pu essere superata (vi sono casi specific, di urgenza)-->Nella comunic di avvio del procedim indiciati elementi-->termine di conclusione + responsabile del procedimento, perch il resp l'interfaccia, l'interlocutore dell'ammin coi citt + ammin competente del proc + oggetto procedimento + ufficio responsabile del proc + ufficio in cui si pu prendere visione degli atti e dei documenti (possoni intervenrie nche altri soggetti-->art.9-->qualunque portatore di int pubblici o privati, o diffusi in associazioni o comitati, hanno facolt di intervenire nel procedimento) 2-->cuore del procedimento-->fase fondamentale,dovemegono tuti gli interessi concernanti quel detemrin proc e rilev per quel proc, in cui ciascuno fa valere il proprio pdv e interesse risp a quel provvedimento -->il sogg promotore che da impulso-->responsabile del procedimento -->nella fase istruottria-->acqisizione e val di tutti atti e doc presentati + documentaz necessaria per poter giungere alla decisione--> in questa fase ad opera del resp del proc --> si pu cheidere esbizione di coum se non sono stati presentati o solo in parte + si pu accertare d'ufficio determ situazioni + qualora la legge lo prevede, anche un potere d'ispezione +++++++++++++++++++

vengono, qualora siano necessarie, acquisite anche le valutazioni tecniche (dsicplinate dall'art.17-> se per disp esprssament di legge o regolam sia previsto che per l'adoz del provv siano acqusite val tecniche, il resp del proc le dvee chiedere ai sogg dell'ammin competenti a falre-->uffici tecnici o pers tecnico dell'ammin ce le svolge-->sono tecniche, basate su regole di natura tecnica, serve una certa specializzazione ++ devono essere rese le valutaz entro 90gg salvo termini diversi, perch pu accadere che i sogg a cui richiesta la valutaz non la esprimono --> quindi per evit che il proc si blocchi-->il resp pu rivolgersi ad altre ammin o istitui ammin con capacit tecniche equipollenti < > ci non si applica qualora la valutazione tecnica venga rich alle ammin preposte alal tuela dell'amb, paesagg-territoriale, tutela della salute pubblica-->ammin che hanno il compito di gar e tutelare interessi considerati fondamentali-->il resp non pu proseguire) ++++++++++++++++++ possono essere richiesti dei pareri (i pareri sono disciplinati all'art.16-->nell'attiv consultiva-->pareri obbligatori, cio chiesti obbligatoriam dall'ammin proc + pareri facoltativi, che in facolt dell'ammin procedente chiederli o meno + pareri vincolanti o non vincolanti al loro risp da parte dell'ammin--> oggetto di modifica Legge 69/2009-->modifca dei termini in cui i pareri devono essere resi-->il parere che viene richiesto devono essere resi entro 20gg, nel caso di pareri obblig < > per pareri facolativi l'ammin deve specificarli, per risp il termine di conclusione--> se non verranno resi nei tempi previsti, e salvo esigenze istruttorie il resp del procedim pu procedere nella sua attivit indip dall'espressione del parere) ++++++++++++ i priv possono presentare memrie, tutto ci che ritengono necessario a che venga considerato nel procedimento -->-->una volta valutati e ponderati diversi interessi, fatte le valutazioni, ascoltati i pareri 2<-->3 Qualora la'mmin procedente voglia adottare un provvedimento negativo (per procedimenti su istanza di parte) --> prevista una fig importante--> quella del pravviaso di rigetto (Art. 10-bis)->Motivi ostativi all'accogliemnto dell'istanza-->quando, nel procedim su istanza di parte, l'ammin proc voglia adott un provv neg, tenuto a comunicarlo all'istante, richiedente--> questo pu nel termine di 10gg presentarie memorie,documenti ci che ritene utile affinch l'ammin cambi la decisione e adotti un provvedimento positivo--> in questa com l'ammin indica gli elementi ostativi all'accoglimento dell'istanza-->se il privato riesce a colmarli < > se l'istante non agisce, esercitando questa facolt in capo a s stesso, l'ammin pu procedere e adottare la decisione finale 3-->fase inccui l'ammin adotta il provvedimento -->come pu concludersi il procedimento-->secondo la legge 241/90, all'art. 2 3.1-->-->adozione di un provvedimento espresso (l'ammin adotta un provvedim, sia esso positivo e negativo), in entrambi i casi--> provvedim cocnreto, anche un provvedimento uniaterale, o una dec in realt adottata con il concorso di pi amministrazioni 3.2-->-->accordo-->disicplinato all'art.11-->Accordi integrtivi o sostitutivi del provvedimento<-l'ammin pu, qualora lo ritenga o si tratti di attivit discrez della PA, pu concludere il procedimento con un accordo-->o ssostituvo dell'intero provvedimento o integrativo del provvedimento (-->dec finale adottata con il provvedim che all'interno contiene l'accordo)-->accordo =strumento privatistico < > senza pregiudizio die diri dei terzi e nel perseguimento del pubblico interesse (interesse previsto dalla legge) +++++++++++ l'accordo pu riguardare solo l'attivit discrezionale dell'amministrazione ++++++++++++ per la disciplina relativa agli accordi, si applica, ove no ndiversam previsto, i principi del cc in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili (con la dsiciplina pubblicistica relativa agli accordi-->non c' per esempio libert della forma-->per iscritto anzitutto,pena la nullit dell'accordo) ++++++ vengono previste disp specifiche relativ al recesso dall'accordo da parte della PA-->per sopravvenuti motivi di pubblico interesse < > obbligo di liquidiazione d'indennzzi salvo pregiudizi subiti da parte del privato che subisce il recesso(autotutela legata) < > l'ammin prima di concluder l'accordo deve adottare una previa delibera (con ragioni di conclusione dell'accordo), da parte dell'ogano competente per l'adozione del provvedimento, anche per agaranzia di tutela del cittad e dei controinteressati 3.3-->-->silenzio-->inerzia-->diversi tipi di silenzio-->sviluppo dell'sititutio nella giursipurdenza, eo ggi ha una codificazione-->in linea generale quando l'ammin inerte il silenzio significa inadempimento, non adempie a quanto prescritto dalla legge < > nell'ottica della semplificaz e di maggiore garanzia per i cittadini-->singificato del silenzio-assenso disicplinato all'art.20 + silenzio-

rigetto o rifiuto --> la legge attribuisceu n signficiato specifico al silenzio dell'ammin (accglimento dell'istanza o rifiuto dell'istanza) --> nei procedim a istanza di parte, per il rilascio di provveidm ammin, il silenzio allo scadere dei termini = provv di accogilmento dell'istanza, salvo deroghe specifiche( -->materie per cui questo silenzio non si applica--> nei procedim riguardanti patrim cult e paesagisit,ambiente,difesa naz,pubb sicur,immigrazione, asilo e cittadinanza salute e pubb incolumit, casi in cui la norm com impone adozi di provv ammin formali, casi in cui la legge qualifica il silenzio come rigetto* dell'istanza o con casi individuati co uno o pi decreti del PDCDM) *-->proprio dei ricorsi amministrativi -->si pu ricorrere contro quel silenzio = atto fittizio 4-->eventuale-->dipende dal tipo di provv da adottare -->per esempio per provvedimenti previsti dei controlli da superare-->finalit di portare quel provvedim che perfetto ad essere efficace, dopo aver superato i controlli che la legge pu prevedere ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Attivi di cura cocnr degl iint pubb indivduati dalal legge affidati all'ammin-->sempre attivit funzionalizz e procedimentalizzata-->oggi si approfondir l'aspetto della procedimentalizzazion (presente anche nell'attivi ammin su moduli contrattuali e nell'utilizzo di strum privatistici -->procedura di evidenza pubblica) (DOTT.SSA LAURA LAMBERTI) -Procedimento: serie ocncatnenata di atti,operaz fra loro coord e integrati rivolta ad unico e comune scopo, che l'ememaz del provvedim ammin --> il prodotto fondam , l'atto principe dell'attiv autoritativa = provvedim ammin con caratt specifiche (autoritativit,tipicit,esecutivit) -->se si guarda al provvedimento come ua decisione rispetto ad un assetto di interessi -->il procedimento pu essere definito anche come = uel proc decis che formalizzato, attrav il qualie la PA esercita i poteri che le sono attributii dall legge-->nel tempo si sono suseguite diverse concez del procedimento --> 1)fattispecie-->susseguirsi di fasi (concezione strutturale del procedim) + 2) garanzia = sede del confronto dialettico tra gli interessi che sono coinvolti (di esercizio della discrezionalit) --> parte della dottrina ha estremizz quest'aspetto considernaodlo come una sede paragiursdizionale--> luogo per risolvere dei conflitti che se non vengono risolit in quel luogo, finiranno in giudizio -A cosa serve il procedimento-->le funzioni? -->accertamento dei fatti (soprattutto nei proc autoritativi-->individuare normativi) -->considerazione degli interessi, sia di quello primario che degl iint secondari sia pubblici hce privati-->far entrare nel proc dec gli elem di fatto e gli int pubblici e privati per giungere a una decisione -Svolta con Legge 241/90 (6 capi) (sul proc ammin che disicplina asp fondam e che rappres una piaattaforma di garnaizem inime che devono essere smepre realizz e rispettate dall'amministrazione) -->modificata e integrata nel 2005 e nel 2009-->l'Ammin non sta pi nella turris eburnea,sola e saparata dai sogg coinvolti dal suo agire,ma deve relazionrsi con essi-->affermati e legislativ previsti principi ce l'ammin deve rispett per giungere all'emenaz del provv ammin < > non disciplina puntuale e completa del procedim ,per evitare a cristallizzarlo (l'agire dell'ammin pu variare per complessit) I Capo-->principi -->principio di non aggravamento (se non per straord e motiva esig imposte dallo svolgim dell'istruttoria) <----> principio inquisitorio nell'istruttoria (la PA pu porre in essere tutti acc tecnici, verifiche, ispez,valutaz che ritenga necessarie per acc fatti, verfi int, verif presupposti a fondam della sua decisione--> TUTTO CIO' CHE E' NECESSARIO) -->NELL'ISTRUTTORIA

-->ruolo del tempo<--art.2--> Ammin deve fissre il tempo per ciascun procedim-->se non lo fanno il termine di 30 gg < > possibil dilazioni a 90gg o a 180gg di strettissima intepretazione e previsti per regolamento <<<>>>> se il tempo non rispettato--> art.2,9 --> la maca temanaz del provvedim nei tempi stabiliti = elemento di resposnabilit dirigenaziel + art.2 bis, introdotto con legge 69/2009--> le PA sono tenute a risarcim del danno giusto in caso di mancata osservanza dolosoa e colposa dei termini di conclusione del procedimento (Perno della resp aquiliana->art.2043 c.c. -->chi cagina danno ingiusto ad altri in maniera odlosa e colposa, tenuto al risarcimento -->Sent. 500/99) (Sulla responsabilit <-- immedesimaz organica, per opoter agire, la PA usa persone incardinate in un ficcio organo che esterna la volont dell'Ammin--> queste pers fisiche non si comportano come rappresentanti che pongno in essere l'atto (con effetti sul rappresentato)--> dsiicpina resp ammin con cui l'Ammin si pu rivlaere sui suoi operatori e dirigenti e ottnre in sedi competenti (Corte dei Conti)) -->obbligo di conclusione espressa del procedimento (art.2) -->obbligo di motivazione (art.3) (contentua o nell'atto o in relationem, in altri atti diversi da quello vero e proprio) + pres di fatto e rag igu che hanno det la decisione dell'ammin in relazione alle risultanze dell'istruttoria--> rapporto tra stretta aderenza fra ris dell'istruttoria e mtivazione II Capo-->resp del proc -->art.4,5,6 III Capo-->partecip al procedimento -->due finalit 1)-->collaborativa-->attrav la partecip dei sogg coinv possibile acqusiire maggiori elementi ,acqusiirei n man migliroe le inf e cos a giungere a una migliroe cura dell'interesse pubblico 2)-->di garanzia-->quella di potere, per sogg intersss e oinv, di rappres i propri interess, ed essere sicuri che quando l'ammin agir, li incidera il meno possibile nel migliori modo possibile (L'az della PA risp alla posz del privato pu essere di tipo apmplaitivo della sf iugridica del privato con provv positivo con soggetti che hann oricadute negative, i controinteressati, non destinatari diretti o interessati, che hanno un interesse contrario rispetto a quello degl iinteressati-->lap posiz del sogg che interagisce con l'ammin una poszionedi interesse pretensivo, mentro < > riduzione--> provvedim negativo, interesse oppositivo) -->quando non si applciano le norme del Capo III-->art.13-->atti normativi, atti amm gen, atti di programma e di pianificazione(-->per questi atti non signficia che mai c' possib di partecip, ma ci sono forme particolari-->per esempiop atti di pianificaz urbanistica, o atti delle utorit ammin indip) -->art.7 (chi)--> come si fanno partecipare i soggetti-->se non sussitan rag di impedimetno con esgienze di celerit del procedimento (condiz di necessit e urgenza) --> avvisarli che qualcosa sta accadendo-->l'avviso di avvio del procedimento che ha per specifici destinatari = sogg. nei cfr dei quali l provv prduce eff dir e a quell che per leggi debbono intervenirvi + soggetti per cui da un provv possa derivare un pregiudizio -->art.8,3 (come)-->se per il n dei destinatari--> la com personale non possibile o sia particolarmente gravosa -->forme di pubblicit iddonnee di volta in volta stabilite dall'amminsitrazione -->art.9--> qualuqneu soggetto, portatore di interessi pubblii e privati, nonche i portatori di interessi diffusi costituiri in associazioni o comitati cui possa derviare un regiudizio dal provvedimento, hanno facolt di intervenire nel procedimento (int diffuso =non rif esclusiv a un soggetto, ma ad una pluralit inistina di soggetti a cui esso appartiene, anche insgolramente) -->art.10 (cosa)--> diritti dei partecipanti al procedimento-->prendere sisione dei ocumenti ammin del procedim (-->conoscenza oggetto procedimento e valutaz fatt fino a quel momento->quest'attivit di solito strumentale alla seconda, per poi interagire) + presentare memorie e documenti scritti (sclusa possibi delle audizioni, possibili nei proc dinanzi alle aut ammin indipendenti-->ontraddittorio anche orali nei procedim) (-->servono a contrib acc dei fatti valutaz dei presupposti) -->quando queste mem e doc snon resentati, l'Ammin ha l'obbligo di esaminarli ove pertinenti all'oggetto del procedimento (se l'Ammin ha sbalgiato e pone un provvedim senza un preussposto fondamentale-->si impugna il provvedim e lo si contesta per eccesso di potere, scorretto uso della discrezionalit) (Mlti dei vizi che erano eccesso di potere sono violazioni di legge

che la Legge 2417 ha discplinato positivamente quello che la girusurdenza ha illsutrato in anni di giurdpudenza stessa) -->art.10-bis-->per proc a istanza di parte-->preavviso di diniego = ulteriore fase in cui vi maggiroe contraddittorio, si cocnretizza nella presentaz di ult ememo e scritti in 10gg (ma sono diverse, qui la decisione c'--> fuzione pi difensiva, di garanzia, di prevenire eventuale contenzioso) ++++ -->fase deciosria di adozione del provvedimento -->art.2,1--> l'ammin ha l'obbligo di concudere il proccedim con l'emeanz di un provv espresso <----------> conclusione di un accordo (accordi proceidmentali che attengono al contenuto del provvedimento che c' <-----> sostitutivi -->Sono comunque esercizio del'attivit in regime pubblicistico, non vivono in regime privatistico-->Art.11,2->agli accordi si applicano norme di dir privato, nom del codice civile in materia di obbligazioni e contratti comptibili <----------------- possibilit per l'Ammin di recedere unilaterlamente dall'accordo per sopravvenuti motivi di pubbliico interesse = differenza tra accordo e contratto = Art.11,4 +++++ Art.21 sexies--> recesso dai contratti) <------->decisione tacita con ipotesi di silenzio --> singficiativo (attributo dalla legge-->positivo e negativo) o silenzio non signficiativo-inadempimento (non prevvedere, non decidere risp al quale il privato pu reagire attrav la tutela giurisdizionale) --> art.19 (scia = segnlaz certificata di inizio attivit -->attivit del privato che semplicemente segnala requisit, e l'ammin intervene solo se i presupposti non ci sono per impedire l'attivit) + art.20 (silenzio assenso-->in questo abbiamo sempre un procedimento su istanza di parte < > eccezioni al comma 4 )<----> silenzio rigetto (dei ricorsi amministrativi) IV Capo-->semplificaz IV Bis Capo (Legge 15/2005)-->Introduz discilina relativa all'efficacia ed invalidit che prima non era legislativ prevista in maniera puntuale e dettqagliata--> prima vi erano norme differenti frutto dell'appplicazione dell'interpretazione giurisprudenziale V Capo-->accesso (ai doc ammin)-->istituto che invera principi di trasparenza (non si conosce solo il ctn dell'atto, ma comprendere la dinamica decisionale) e pubblciit (conscobilt all'esterno dei contenuti degli atti)-_>diritto di conoscere e di comprendere (tali principi declinazioni del buon andamento) (D.L. sull'accesso + sul procedimnto ,poi uificati) -->art.10-->pu accedere ai documenti (accesso nell'ambito del procedimento) -->art.22 e ss.-->dsiciplina l'accesso fuori dal proceidmento, senza il fatto che si partecipa al procedimento (accesso endoprocedimentale) -->--> accesso esoprocedimentale -->art.22--> definizioni--> dir d'accesso = dir degli int di prendere visisione ed estrarre copia (< > non passato il concetto di access generalizzato, per il semplice interesse a controllare la legalit e il buon andamento dell'amministrazione ->possono accedere dei soggetti che si trovano in specifiche condizioni, portatori di un interesse a conoscere diretto,concreto e attuale a tutelare la propria sit giuridica e soggettiva) -->documenti = contenuto di atti, pur essendovi pi forme < > materia amb-->possib di acc genralizzato e chiedere informazioni + lett.e con definizione pubblica amministrazione + art.24 -->esclusioni del diritto di acc-->2 tipi->1) espressam previste e assolute 2) possib con regolam per le ammin di escludere l'accesso in altri cinque specifici casi-->esclusioni potenziali ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Il provv e le sue patologie (vizi dell'atto amministrativo) -Invalidit degli atti amministrativi -->atto ammin,che dotato di determinate cartteristiche gi evidenziato-->pu essere non pienam conforme alle disp di legge,quindi essere affetto da invalidit -->validit = conformit dell'atto a disp di legge relative alla sua formazione < > efficacia = idoneit di un atto a spiegare effetti -->un atto invalido pu anche essere efficace , salvo che intervenga una sentenza del giudice hce li annuli < > viceversa gli atti validi possono non essere efficaci qualora non si sia compiuto il proced di formaz

degli atti perch manca qualcosa da cui scatuirsce l'efficacia (atto ancora che non stato messo a conosc del destinatario,pru avendo tutti gli el richiesti dall legge --> primo esempio) -->2 casi generali di invalidit,2 categorie mutuate dal dir privato -nullit:forma,vizio + grave di invalidit dell'atto-->atto nullo = inesistente,esiste ma non esiste per il dirito, tanto vero che il dest dell'atto nullo non tenuto ad adire al giudice per non confromarsi a quell'atto in quanto pu semplicemente rifutarne il contenuto senza che vi siano conseguenze giuridiche nei suoi confronti + atto che manca di elementi costitutivi + del soggetto/ufficio adottante competente o adottato in un regime di incompetenza assoluta < > atto che essendo adottato dal soggetto competnete,contiene soggeto,oggoetto,casua, ma viola la legge-->atto annullabile o illegittimo-->vizio che non inficia l'esistenza dell'atto, ma l'esercizio del potere mirato all'adozione dell'atto (vizio di legittimit) -Differenze tra atto nullo e atto annullabile -->l'atto annullabile o illegittimo,ad alcune condzioni pu rendersi annullato,avendo cos lo stesso effetto dell'atto nullo < > ma ad alcune condizioni -->l'atto annullabile,finch non annullato,esiste nell'ordinamento e psiega i suoi effetti giu-norm -->l'atto nullo per l'accertamento della nullit non occorre una sentenza del giudica,che meramente dichairativa, non costitutiva -->l'atto annullabile o illegittimo deve essere dichiarato necessariamente come tale dal giudice, mediante una sentenza costituvia dell'invalidit con effetti ex-tunc-->in giudizio il cittd dovr dim l'invalidit dell'atto e il giudice dovr accertarlo -Cause di nullit del provvedimento (<--Art.21-septies legge 241/90) -->manca degli elem essenziali-->soggetto,destinatiro,forma,causa (rag per cui l'ammin agisce), + -->difetto assoluto di attribuzione-->l'atto emanato dalla PA competente,ma emanato da un comparto diverso da quello competente + -->atto adottato in violazione o elusione del giudicato, (giudicato = indica una cosa che stata giudicata e che non pi in discussione + non impugnabil,einappelabile + provv giursidionale inouppugnabile,incontestabile-->quando vie ne uno,la PA tenuta ad adempiere perfettamente ai suoi dettami disposizionali < > contrasto = violazione < > elusione = ademimento parziale del giudicato,con esecuzione fittizia o aggiramento dei suoi dettami disposizionali) < > casua pi discussa,perch il citt che ottiene un provv giusdiz defintiiv ocon beneficio che tutavia non gli viene corrisposto-->come procedere-->deve comunque recarsi dal giudice,perch gli manca la restazione dovuta-->il giudice dovr accertare la nullit < > esperire azioni di tutela < > atto che c' per l'ord,con tutti gli elem essenziali e autorit competente adottante Cause di annullabilit del provvedimento (<--Art.21-speites legge 241/90) -->violazione di legge-->quando il provv ammin contrasta specificamente con una disp puntuale di legge ch prevede det obblighi comportamentali in capo all'amministrazione + -->eccesso di potere-->quando l'ammin competente non viola una disp partic di legge che le impone un obblgi,ma nell'ambito della sua competenza e nel risp di tutte le norme dell'ord giuridico,eccede il proprio potere-->adotta un atto che , se avesse correttamente esercitato il proprio potere (in base ad elemento oggettivi) ,non sarebbe stato adottato in quel modo-->l'ammin ha sviato dal proprio potere, non ha seguito sostanzialmente le regole di buon andmento e di correttezza dell'azione amministrativa + non ha valutato correttamente tuti gli elementi acquisiti nell'istruttoria del provvedimento-->la dottrina ha rcostruito una serie di figure sintomatiche del'eccesso di potere,una serie di circostanze che il privato pu dimostrare in giudizio per convicnere il giudce del fatto che l'ammin ha ecceduto rispetto al proprio potere,andando al di l del fine a cui tende l'azione amministrativa--> -->-->quando non c' una motivazione logica --> c' un difetto di motivazione, che laesemtne illogica -->-->difetto di istruttoria,sull'esame di taluni document no ncosiderato -->-->disparit di trattamento rispetto ad altri interventori o intelcoutori nel procedimento

-->-->-->-->verificare che, qualora sussitano,hanno effetivamente detemrinato un cattivo esercizio del potere discrez della PA < > atto di esecrizio della discrezionalit di carattere tecnico + -->incompetenza--> relativa,quando all'interno di un ostesso ocmparto della PA,l'atto adottato da un org div dall'organo competente -Cause di invalidit non solo impgunabili dinanzi al giu amm o alla stssa ammin + ma anche risolvibili dalla stessa PA di propria iniziativa e in via di autotutela-->come lo fa?Attraverso un provv di secondo grado rispetto al primo con cui ha esercitato il potere -->volt a rimovuere la causa di invalidit dell'atto-->i due istituti provvedimentali di II grado pi famosi sono due -->la revoca-->una volta adottata, il provv non pi efficace,con effetti ex-nunc -->quando l'atto opera su atti validi,efficaci,non viziati,che ma che non sono pi opportuni (<--valutazione di merito da parte della PA,sulla ecessit di adottare l'atto-->verifica che le condiz di fatto che avevano portato all'adozione di quell'atto sono cambiate)-->il citt che ne beneficiava facendo affid a tale provv oggi revocato,ha diritto a un indennizzo (indennizzio = si ha quando in base ad un comp non ingiust legittimo ma che crea comunque un sacrificio che l'ordin giuridico riconosce come meritevole di tutela < > risarciamento = consegue ad un'azione ingisuta e illeggittima che provoca un danno economico) -->l'annullamento-->una volta adottata in prvv non efficace, con effetti ex-tunc -->quando l'atto opera su un atto che era invalido,e la PA ne dichiara l'annullamento,rimovuendo l'atto perch viziato + -->convalida-->per atti annullabili per cui tuttavia sustino ragioni di int pubblico,ed entro termini reagionevoli da parte dell'ammin-->modifica del porvv di pro grado per renderlo valido,efficace,legittimo -->conversione dell'atto nullo-->atto nullo convertitio in una atto valido -Non tutti i vizi determinano automaticamente l'annullabilit dell'atto,invalidi ma efficaci -->di natura soprattutto formale o procedurale -->quando l'atto ha natura vincolata-->atto in cui l'ammin non ha potere discrezionale nell'adottare un atto,ma risponde a precisi presupposti di fatto-->l'atto non poteva che essere questo = il dispositivo dell'atto non poteva che essere quello,anche seguendo alla lettera i dettami formali disposizionle -Sit giudiriche sogge individuali-->per le quali si ricorrere -->dir sogg <--atto valido -->int legittimo<--atto invalido-->interesse a che venga annullato +++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++ +++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++ ++++ L efficacia del provvedimento 1. L efficacia del provvedimento amministrativo a) l efficacia del genus provvedimento In dottrina ci si chiede se accanto agli effetti peculiari del singolo provvedimento amministrativo (autorizzazione, concessione, etc.) possa essere configurata un efficacia del genere provvedimento, che sia capace di accomunare le singole specie di provvedimento. Per rispondere a tale quesito, occorre procedere analiticamente, partendo dai singoli provvedimenti amministrativi; in tal modo, infatti, ci si potr rendere conto che gli effetti di questi provvedimenti hanno perfetti equivalenti in altri rami del diritto: si pensi, ad es., all espropriazione per pubblica

utilit, che rappresenta il provvedimento amministrativo per eccellenza; eppure la sua efficacia non diversa dalla pronuncia del giudice dell esecuzione, che trasferisce all aggiudicatario il bene immobile espropriato (art. 586 c.c.). Si pensi, ancora, all autorizzazione amministrativa: anch essa, a prima vista, sembra un unicum; ma, in realt, sufficiente guardare ai rapporti di vicinato nella propriet immobiliare (art. 873 c.c.) per rendersi conto che quasi tutti i divieti e i limiti che gravano sul proprietario a tutela del fondo vicino possono essere rimossi con il consenso del proprietario di quest ultimo (che pu, ad es., tollerare la comunione forzosa del muro sul confine o consentire una deroga alle distanze, ex art. 878 c.c.). Il discorso non cambia se dalla singola specie di provvedimento si passa al provvedimento in genere, dal momento che sussiste una forte analogia tra l atto posto in essere dall autorit amministrativa ed il contratto: anche il provvedimento amministrativo, infatti, in virt della definizione contenuta nell art. 1321 c.c., capace, come il contratto, di costituire, regolare o estinguere un rapporto giuridico (con la differenza, per, che l effetto del provvedimento amministrativo viene prodotto unilateralmente e non da un accordo). b) l autoritariet e l imperativit del provvedimento Un aspetto interessante dell efficacia del provvedimento amministrativo la sua autoritariet (o autorit). In relazione a tale aspetto, la dottrina italiana, sulla scorta di quella francese, ha messo in rilievo che questa efficacia si produce indipendentemente dal consenso del terzo o anche in presenza di un suo dissenso: in ci il potere amministrativo si distinguerebbe dal potere privato, proprio perch l atto di esercizio di quest ultimo non produce conseguenze giuridiche in capo al terzo. Di recente, per, questo aspetto dell incidenza unilaterale del provvedimento amministrativo sulla sfera giuridica altrui stato messo in discussione con riferimento ad alcune categorie di provvedimenti favorevoli, come l autorizzazione o la concessione: in tali casi, si osservato che non si pu prescindere dal consenso del privato, perch la richiesta da parte di questi (che implica, ovviamente, un consenso anticipato) costituisce una condizione di legittimit del provvedimento e coincide con l avvio del relativo procedimento. Ci, per, non significa che il consenso, ove richiesto, faccia venir meno il carattere unilaterale del provvedimento: ad es., il consenso manifestato con la richiesta di concessione non si fonde con la volont dell autorit amministrativa (come accadrebbe se si trattasse di un contratto), ma rimane ad essa esterna. Ragionando a contrario, quindi, se ne deduce che l efficacia unilaterale sulla sfera giuridica del terzo esclusiva dei provvedimenti amministrativi sfavorevoli (che prescindono dal consenso del terzo). Ci, per, non del tutto vero: ed infatti, con riferimento, quantomeno, alle concessioni (provvedimento amministrativo favorevole) si detto che esse non si esauriscono nell attribuzione di un vantaggio al beneficiario, ma possono anche dar luogo ad un diniego nei riguardi di altri aspiranti allo stesso bene o servizio (tant vero che questi sono legittimati a ricorrere dinanzi al giudice amministrativo contro la concessione rilasciata ad altra persona). Sempre con riferimento all aspetto dell incidenza unilaterale nella sfera giuridica del terzo si pone, poi, la questione della cd. imperativit del provvedimento, la cui nozione stata proposta per la prima volta dallo studioso Giannini: questi, in particolare, ha identificato l imperativit con l autorit del provvedimento, che si articola in tre effetti tra loro collegati: la degradazione dei diritti, l esecutivit e l inoppugnabilit. Viceversa, nella ricostruzione pi recente della dottrina (in particolare: Scoca) l imperativit (concepita come una particolare qualit dell atto amministrativo) viene a costituire, insieme all

autotutela, uno dei due elementi dell autorit; secondo quest impostazione, l imperativit perde la sua autonomia e viene ad identificarsi con l idoneit del provvedimento a produrre eventi di nascita, modificazione ed estinzione di situazioni soggettive nella sfera giuridica altrui, indipendentemente dalla collaborazione del soggetto che lo subisce. c) la questione della forza tipica Un diverso modo di affrontare il tema dell efficacia giuridica del provvedimento amministrativo quello di chi parte dallo schema evocato, a proposito del contratto, dall art. 1372 c.c., il quale stabilisce che il contratto ha forza di legge tra le parti. Partendo da questo assunto, ci si domanda, pertanto, se il provvedimento amministrativo possieda un analoga forza. A differenza della dottrina tedesca, che ha dato al quesito risposa positiva, quella italiana non ha mai accettato l equiparazione dell efficacia del provvedimento amministrativo con la forza di legge tra le parti, propria del contratto, perch essa non si concilierebbe con categorie fondamentali di provvedimenti amministrativi come le concessioni, le autorizzazioni e gli atti ablativi (cos, ad es., se si parte dal presupposto che l autorizzazione rimuove un limite all esercizio di un diritto, la determinazione del diritto del soggetto autorizzato non nasce dall autorizzazione, ma dalla norma che tutela la libert, la quale, per effetto dell autorizzazione, pu essere pienamente dispiegata). Di conseguenza, allo scopo di cercare di attribuire al provvedimento amministrativo una sua forza tipica, in dottrina l attenzione si spostata sul vincolo che il provvedimento pone a carico dell amministrazione; in virt di tale vincolo, infatti, il provvedimento amministrativo instaura una situazione che non pu essere modificata fino a quando l amministrazione non adotti un atto ulteriore, di annullamento o di revoca del precedente, in presenza dei presupposti che autorizzano il contrarius actus (cos, ad es., se il sindaco autorizza chi ne ha fatto richiesta ad esercitare il commercio non pu poi disporre la chiusura della bottega, come se l autorizzazione mancasse; allo stesso modo, se la provincia ha espropriato un immobile per farvi un impianto sportivo non pu poi destinare il bene acquisito ad altro uso). 2. L esecuzione del provvedimento (l esecutoriet) Con il provvedimento amministrativo l autorit dispone qualcosa; un qualcosa che, di solito, richiede un attivit materiale ulteriore (o del privato o della stessa autorit). Volendo esemplificare, in relazione ad una prima serie di ipotesi possiamo dire che il privato, in seguito all emanazione del provvedimento, ha la possibilit di porre in essere una determinata attivit: cos, ad es., una volta rilasciata l autorizzazione, il privato pu svolgere un attivit che prima gli era vietata (costruire una casa, trasmettere programmi televisivi, etc.). In altri casi, invece, egli non ha la facolt, ma l obbligo di porre in essere un attivit: ad es., quando gli viene notificato un ordine di demolizione o un ordine di messa in sicurezza di un immobile o un ordine di sgombero. In questi casi, se il privato non ottempera, l amministrazione pu imporre l esecuzione coattiva dell obbligo inadempiuto, senza necessit di rivolgersi al giudice; e ci in forza di un principio generale di esecutoriet degli atti amministrativi ( necessario sottolineare, per, che il legislatore del 2005, modificando l art. 21 ter L. 241/90, ha stabilito espressamente che l esecuzione coattiva da parte dell amministrazione pu essere imposta soltanto nelle ipotesi e con le modalit previste dalla legge). In una terza serie di ipotesi, infine, l amministrazione che deve attuare il provvedimento: cos, ad es., il decreto di espropriazione viene eseguito dall espropriante (l autorit amministrativa) mediante l immissione in possesso, la descrizione dell immobile e la trascrizione del decreto

stesso. In relazione a quest ultima serie di ipotesi, importante specificare, per, che la giurisprudenza della Cassazione, con sent. 1463/83, ha stabilito che l attivit materiale posta in essere dall autorit amministrativa pu anche essere esplicata in esecuzione di un provvedimento tacito: si ritenuto, ad es., che l occupazione senza titolo (cd. occupazione acquisitiva) di un immobile da parte di un soggetto pubblico, seguita dalla trasformazione irreversibile del bene, facesse perdere al privato la propriet, come se l immobile fosse stato espropriato con un regolare decreto. Questa invenzione giurisprudenziale, tuttavia, non solo stata giudicata incompatibile con la tutela del diritto di propriet (assicurata dalla Convenzione europea dei diritti dell uomo), ma risultata in contrasto anche con il principio di legalit, ex art. 42 Cost., ai sensi del quale la propriet privata pu essere espropriata solo nei casi previsti dalla legge. Per risolvere il problema si deciso allora di inserire nel T.U. sull espropriazione per pubblica utilit (D.P.R. 327/01) una disposizione che abilita l autorit, che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico (dopo averlo modificato in assenza di un valido provvedimento di esproprio), ad acquisirlo con un provvedimento espresso al suo patrimonio indisponibile (in tal modo, l effetto traslativo della propriet viene ascritto non in base ad un comportamento di fatto, bens in presenza di un atto giuridico, emesso a sanatoria, ma che previsto dalla legge). 3. L efficacia del provvedimento nello spazio Di efficacia del provvedimento amministrativo nello spazio si parla in relazione alla distribuzione della competenza amministrativa per territorio, nel senso che l autorit competente pu emanare atti che possono avere efficacia solo nell ambito territoriale di propria competenza: ad es., l ordine di demolizione di costruzione abusiva, emanato dal sindaco, non pu colpire un manufatto che sorge al di fuori del territorio comunale. La violazione di questa regola comporta la nullit dell atto (e non la semplice annullabilit): cos, ad es., se l ordine di demolizione dell immobile stato adottato dal sindaco sull erroneo presupposto che il terreno interessato ricada nell ambito della sua circoscrizione, il proprietario pu legittimamente rifiutarsi di dare esecuzione al provvedimento, proprio perch questo nullo. A questa regola generale, per, la legge prevede diverse eccezioni: si pensi agli atti di qualificazione giuridica (come l iscrizione ad un albo professionale), i quali, infatti, spiegano effetti anche al di fuori del territorio di competenza: ad es., l architetto iscritto all ordine degli architetti di Milano pu esercitare la sua professione in tutto il territorio italiano. 4. L efficacia del provvedimento nel tempo Il provvedimento amministrativo comincia a produrre i suoi effetti nei confronti dei destinatari al momento della comunicazione (questa regola, nonostante sia enunciata espressamente solo per i provvedimenti limitativi della sfera giuridica dei privati, ex art. 21 bis L. 241/90, ha, in realt, una sfera di applicazione pi ampia; e ci lo si ricava dal regime del ricorso al giudice amministrativo, che va proposto entro 60 gg. dalla comunicazione o dalla piena conoscenza, indipendentemente dal contenuto dell atto, favorevole o sfavorevole). Si pu, quindi, affermare che i provvedimenti amministrativi sono recettizi, ossia esplicano la loro efficacia a partire dal momento in cui sono entrati nella sfera di conoscibilit degli interessati. necessario sottolineare, per, che nell ambito dei provvedimenti limitativi della sfera giuridica del privato (provvedimenti sfavorevoli), sono previste due eccezioni alla regola dell efficacia che coincide con la comunicazione:

la prima, a carattere automatico, riguarda i provvedimenti cautelari ed urgenti, i quali sono immediatamente efficaci anche prima che il destinatario ne abbia ricevuto comunicazione (si pensi, ad es., all ordine di demolizione di un muro pericolante); la seconda eccezione rimessa, invece, ad una scelta dell amministrazione, la quale pu inserire nel provvedimento una clausola motivata di immediata efficacia (purch il provvedimento non abbia carattere sanzionatorio). Gli effetti del provvedimento amministrativo possono essere, inoltre, anticipati (cd. retroattivit: ma si tratta di un ipotesi eccezionale) o, pi frequentemente, ritardati: ad es., la nomina di un docente spiega effetti dal momento dell inizio dell anno scolastico o accademico, anche se adottata prima. Il provvedimento amministrativo pu, altres, produrre un efficacia istantanea o un efficacia prolungata nel tempo: ad es., il decreto di espropriazione produce l effetto istantaneo del trasferimento della propriet dell immobile in capo all espropriante; il decreto di occupazione, invece, produce effetti che si protraggono nel tempo, perch abilita l occupante ad acquisire e mantenere il possesso del bene per tutta la durata prevista (in genere non superiore a 5 anni). Il provvedimento ad efficacia prolungata ha, di solito, un termine finale, che pu essere prestabilito dalla legge (si pensi, ad es., alle nomine a cariche, che hanno un termine legato alla durata della carica); negli altri casi, invece, il termine pu essere stabilito dall organo amministrativo (ad es., in relazione alla concessione di un bene demaniale). Vi sono, per, provvedimenti ai quali nessun termine pu essere apposto: si pensi, ad es., alle abilitazioni professionali, che durano tutta la vita. Un ultima considerazione occorre riservarla, infine, all ultrattivit di alcuni provvedimenti amministrativi: ultrattiva , ad es., la nomina di una carica pubblica nel periodo successivo alla scadenza (il periodo di prorogatio), nel senso che una parte dei suoi effetti continuano a prodursi al di l del termine finale. 5. Gli atti di secondo grado (o di riesame) a) l annullamento d ufficio e la revoca La P.A., come sappiamo, deve perseguire l interesse pubblico affidato alla sua cura e, nel far ci, deve agire legittimamente; da quanto detto si intuisce, quindi, che (nel momento in cui la P.A. provvede) i due vincoli sono strettamente connessi, nel senso che l autorit non pu perseguire l interesse pubblico adottando un provvedimento illegittimo (non pu, ad es., negare una concessione edilizia perch il nuovo piano regolatore, in fase di elaborazione, ma non ancora adottato dal consiglio, destina la zona a servizi pubblici), n pu prendere una decisione legittima (conforme alla legge), ma in contrasto con l interesse pubblico. Se, viceversa, la vicenda amministrativa viene presa in considerazione in maniera retrospettiva i due aspetti possono anche essere scissi: a distanza di tempo, infatti, il provvedimento pu apparire legittimo, ma in contrasto con l interesse pubblico attuale o, al contrario, apparire illegittimo, ma non in contrasto con l interesse pubblico attuale. In questi casi, per risolvere il problema, la giurisprudenza ha adottato una soluzione fondata sul criterio dell attualit dell interesse pubblico: in virt di tale principio, l atto illegittimo potr essere eliminato quando l interesse pubblico attuale lo consigli (cd. annullamento d ufficio); e l atto a suo tempo legittimo potr (anzi: dovr) essere eliminato qualora la sua permanenza contrasti con l interesse pubblico (cd. revoca). Per spiegare questa vicenda, dottrina e giurisprudenza hanno fatto ricorso alla categoria giuridica

dell autotutela; pi precisamente, in base a questa teoria l amministrazione pu farsi ragione da s: pu, cio, ottenere, con una nuova determinazione (sua propria), quel risultato di rimozione, modifica o sostituzione dell atto precedente (che il privato, invece, ai sensi dell art. 1372 c.c., pu conseguire soltanto dal giudice, a meno che l altra parte del rapporto non sia d accordo). Detto ci, per, necessario sottolineare che la nozione di autotutela non appare oggi convincente: in primo luogo, perch la possibilit di rimuovere o modificare un proprio atto non esclusiva della P.A.; tale possibilit, infatti, dipende dal fatto che l atto amministrativo unilaterale e non dal fatto che un atto amministrativo. In secondo luogo, l autorit amministrativa, quando annulla o revoca un proprio atto, non tutela se stessa, n si fa giustizia da s; ma tutela, o dovrebbe tutelare, l interesse pubblico (cos come era tenuta a curarlo). Ora, dal momento che l interesse pubblico caratterizzato dall attualit, la P.A. ha il potere ed il dovere di rimuovere l atto adottato in precedenza, qualora lo stesso sia in contrasto con l interesse pubblico attuale; e questo potere-dovere non pu avere altro fondamento se non nella legge (come, infatti, la legge conferisce all autorit amministrativa la possibilit di provvedere in una certa direzione, adottando un determinato atto, allo stesso modo deve essere la stessa legge, in un momento successivo, ad attribuire all autorit la possibilit di provvedere in direzione diversa). Ovviamente, perch tale meccanismo possa operare necessario che il potere amministrativo sia esercitabile in tempi diversi e in direzioni diverse (cd. inesauribilit del potere amministrativo); da tale inesauribilit deriva, come logica conseguenza, la prevalenza dell atto successivo su quello precedente (cio, l annullamento o la revoca del provvedimento amministrativo precedente). Questo potere amministrativo che ritorna sui suoi passi deve, per, fare i conti con il rapporto giuridico che il provvedimento amministrativo ha costituito con i privati interessati, i quali vantano determinati diritti ed interessi (creati dal provvedimento stesso): in questa prospettiva, la giurisprudenza ha escluso, ad es., che il sindaco possa revocare un autorizzazione all esercizio del commercio in base ad una nuova valutazione dell interesse pubblico, perch in questo caso il sacrificio dell interesse privato si concretizzerebbe, in realt, in un sacrificio dell interesse pubblico attuale. b) gli aspetti comuni Gli istituti dell annullamento e della revoca (che inizialmente erano disciplinati in virt di una prassi giurisprudenziale) hanno trovato una conferma normativa con la modifica apportata dalla L. 15/05 alla legge sul procedimento amministrativo (L. 241/90): ci significa, quindi, che, d ora in poi, il regime dell annullamento e della revoca quello che risulta dalla legge. necessario sottolineare, inoltre, che, accanto all annullamento e alla revoca, la L. 15/05 (sempre rifacendosi alla prassi giurisprudenziale) ha introdotto altre due figure riguardanti il provvedimento amministrativo: stabilito, infatti, che l autorit amministrativa pu ritornare sui suoi atti per annullarli, revocarli, sospenderli o convalidarli. Il presupposto comune di tutti questi atti che il potere amministrativo, una volta esercitato, non si esaurisce; pertanto, in presenza di determinate circostanze, esso pu essere nuovamente esercitato in senso contrario (annullamento e revoca) o per paralizzare temporaneamente gli effetti dell atto precedente (sospensione) o per depurare l atto precedente da un vizio che lo inficia (convalida). Soltanto quando ricorre tale presupposto comune l atto di secondo grado (o di riesame) potr essere adottato.

c) l annullamento d ufficio Affinch l autorit amministrativa possa disporre l annullamento d ufficio devono ricorrere quattro importanti condizioni: innanzitutto, il provvedimento originario deve essere illegittimo (deve essere, cio, viziato da una violazione di legge o di incompetenza o di eccesso di potere); in secondo luogo, affinch il provvedimento possa essere annullato, debbono sussistere particolari ragioni di pubblico interesse (il pubblico interesse che qui viene in rilievo , ovviamente, lo specifico interesse pubblico che affidato alla cura dell organo amministrativo: ad es., sanitario, ambientale, etc.); questo interesse, a sua volta (e arriviamo alla terza condizione) va contemperato e bilanciato con gli interessi privati dei destinatari e dei controinteressati (ossia di coloro che sono interessati alla conservazione dell atto originario o alla sua rimozione); in particolare, se il provvedimento che si intende annullare favorisce il destinatario questi avr interesse a conservarlo in vita; se, invece, lo danneggia egli avr interesse a che sia eliminato. Opposta la posizione dei controinteressati, ossia di coloro che hanno un interesse antagonistico a quello del destinatario (interesse a che l atto sia annullato, nel primo caso; interesse a che l atto sia conservato, nel secondo caso). Nella comparazione di tutti questi interessi, l amministrazione tenuta ad accertare quale sia l interesse prevalente; tra l altro, importante specificare che proprio questa valutazione comparativa di interessi che ci permette di qualificare l annullamento d ufficio come un provvedimento amministrativo discrezionale (a differenza dell annullamento giurisdizionale). Sempre con riferimento al bilanciamento degli interessi in gioco, prima della riforma del 2005 si sempre ritenuto che l annullamento d ufficio avesse efficacia retroattiva e che, per tal motivo, eliminasse tutti gli effetti prodotti medio tempore dall atto annullato (efficacia ex tunc). Una tale convinzione, per, stata messa in discussione di recente e, in particolare, dopo l entrata in vigore della L. 15/05: si osservato, infatti, che il contemperamento degli interessi in gioco pu richiedere all amministrazione di graduare quegli effetti e di farli decorrere dal momento in cui l atto viene annullato (efficacia ex nunc); la quarta condizione (richiesta perch il provvedimento possa essere annullato) riguarda la distanza temporale tra l atto che si intende annullare e la determinazione di annullarlo: tale determinazione, infatti, deve essere presa entro un termine ragionevole (da ci si intuisce, quindi, che il termine non prestabilito); bene precisare, comunque, che la ragionevolezza del termine dipender dalle circostanze concrete e dalla valutazione degli interessi in gioco. d) la revoca A differenza dell annullamento d ufficio (che viene disposto per ragioni di legittimit), la revoca viene disposta per ragioni di opportunit; ci lo si desume dalla formulazione dell art. 21 quinquies L. 241/90 (cos come modificato dalla riforma del 2005), il quale, infatti, stabilisce che per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto o di una nuova valutazione dell interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo pu essere revocato da parte dell organo che lo ha emanato. Come si pu notare, ai fini della revoca, la legge distingue i sopravvenuti motivi di interesse pubblico dal mutamento della situazione di fatto: la prima ipotesi ricorre, ad es., quando una destinazione urbanistica a verde agricolo viene modificata a seguito della prospettiva di un grosso insediamento industriale, per il quale non v disponibilit di un altra area. Il mutamento della situazione di fatto, invece, ricorre, ad es., quando il beneficiario di un

finanziamento pubblico, finalizzato alla realizzazione di un certo investimento per una determinata produzione, distoglie le somme dalla destinazione prevista. In terzo luogo, come detto, la revoca pu essere disposta in conseguenza di una nuova valutazione dell interesse pubblico originario; questa ipotesi, in realt, sembra ridare vigore ad una tesi che appariva screditata: la tesi, cio che, con la revoca, l amministrazione eserciti uno ius poenitendi (cd. diritto di pentirsi). bene precisare, per, che il pentimento dell amministrazione (che conduce alla revoca) non deve contrastare, in maniera assoluta, con l interesse del destinatario del provvedimento (o del controinteressato), ma deve trovare il suo fondamento in un nuovo accertamento che consigli quella nuova valutazione dell interesse pubblico originario: cos, ad es., un permesso di costruire pu essere revocato se un indagine successiva al rilascio accerti una condizione di instabilit geologica dell area interessata. Una remora contro il mero pentimento dell amministrazione costituita, in ogni caso, dall obbligo (sempre previsto dall art. 21 quinquies L. 241/90) di indennizzare i soggetti interessati per il danno subto per effetto della revoca. necessario sottolineare, infine, che (come per l annullamento) anche per la revoca la L. 15/05 stabilisce che il provvedimento revocato non pu produrre effetti ulteriori (efficacia ex nunc). e) la sospensione Con la sospensione, l amministrazione non elimina l atto esistente (come nell annullamento o nella revoca), ma ne paralizza temporaneamente gli effetti: in vista del suo riesame (si pensi, ad es., alla sospensione del permesso di costruire e al contemporaneo avvio di un procedimento di annullamento d ufficio); ovvero sul presupposto di un abuso da parte del beneficiario dell atto, in attesa di un accertamento pi approfondito [si pensi, ad es., alla sospensione dei lavori qualora gli uffici comunali competenti constatino l inosservanza delle modalit esecutive fissate nel permesso di costruire, in attesa che nei 45 gg. successivi venga adottato il provvedimento definitivo (che pu consistere in una sanzione edilizia ovvero nel ripristino degli effetti del provvedimento sospeso)]; ovvero in funzione sanzionatoria (si pensi, ad es., alla sospensione della patente di guida prevista dal codice della strada). bene precisare, in ogni caso, che con la L. 15/05, che ha introdotto, nella L. 241/90, l art. 21 quater, la sospensione divenuta un istituto di carattere generale: stabilisce, infatti, questa disposizione che l esecuzione del provvedimento amministrativo pu essere sospesa, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che lo ha emanato. f) la convalida L art. 21 nonies L. 241/90 prevede la possibilit che il provvedimento amministrativo annullabile possa essere convalidato entro un termine ragionevole e sempre che sussistano ragioni di pubblico interesse. Da ci si intuisce che la convalida un alternativa all annullamento d ufficio; in altri termini, anzich eliminare l atto, l autorit elimina il vizio che lo inficia e in questo modo ne stabilizza gli effetti: cos, ad es., se la delibera collegiale stata adottata senza che l argomento fosse all ordine del giorno, la convalida viene realizzata con una nuova delibera che sia preceduta da un avviso di convocazione che faccia menzione dell argomento. Tutto questo, per, possibile soltanto se contro l atto originario non sia pendente un ricorso giurisdizionale: se, infatti, c un giudizio in corso dinanzi al giudice amministrativo la convalida non

ammessa (salvo il caso del vizio di incompetenza, il quale pu essere rimosso dall organo competente che si appropria del contenuto dell atto impugnato). g) le altre forme di conservazione dell atto viziato La prassi e la giurisprudenza conoscono altre forme di conservazione dell atto viziato; esse sono: la conferma, la ratifica e la sanatoria. La conferma si sostanzia nel rifiuto dell amministrazione di procedere all annullamento d ufficio richiesto da chi vi abbia interesse (rifiuto che viene formalizzato con la predisposizione di un nuovo atto). La ratifica opera, invece, in presenza di provvedimenti amministrativi d urgenza presi eccezionalmente da un organo diverso da quello competente (questo schema ricorre, in particolare, negli enti pubblici, il cui statuto prevede una competenza in via d urgenza del presidente, il cui atto va ratificato dal consiglio di amministrazione nella prima riunione successiva). La sanatoria, infine, un istituto che opera nell ipotesi in cui il provvedimento amministrativo sia viziato dall omissione di un atto intermedio del procedimento (ad es., un autorizzazione o un nulla osta); bene precisare, per, che la sanatoria non ammessa qualora tra l atto omesso ed il provvedimento conclusivo del procedimento vi sia una relazione giuridico-temporale: il caso, ad es., del parere che deve, infatti, necessariamente precedere l atto di amministrazione attiva. L invalidit 1. L illiceit e l illegittimit Rispetto alla norma giuridica possibile individuare una duplice devianza: quando la norma impone un dovere (cio, un obbligo), il comportamento difforme illecito: si pensi, ad es., al comportamento di chi commette un delitto. Quando, invece, la norma attribuisce un potere, il comportamento difforme invalido (o, pi precisamente, illegittimo). Nel primo caso la sanzione colpisce l autore dell atto (nell esempio fatto: la sanzione della pena); nel secondo caso la sanzione giuridica colpisce, viceversa, proprio l atto che, a causa della sua difformit, nullo o annullabile (le due forme fondamentali dell invalidit): si pensi, ad es., a chi venda un immobile in forma verbale (atto nullo) o a chi stipula un contratto inducendo la controparte in un errore, senza il quale non avrebbe stipulato (atto annullabile). Si tratta, ovviamente di concetti differenti: la nullit, infatti, rende l atto improduttivo di effetti, mentre l annullabilit lo vizia senza, per, privarlo di effetti sino a quando il soggetto legittimato a farla valere non otterr una pronuncia giudiziale di annullamento. Detto ci, necessario osservare che la devianza nella quale incorre la P.A. della specie invalidit: infatti, nell esercitare il potere che la legge le attribuisce, l autorit amministrativa spesso viola qualcuna delle prescrizioni che disciplinano tale esercizio, ponendo cos in essere un atto invalido (e, nella maggior parte dei casi, invalido-annullabile). 2. Il regime dell invalidit degli atti amministrativi a) l annullabilit come regime prevalente In relazione all atto amministrativo sono previsti tre vizi, ossia tre forme di invalidit: incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere (ma unico il regime che le accomuna: quello dell

annullabilit). L atto annullabile l atto che, pur essendo invalido, produce i suoi effetti sino a quando non venga annullato (dal giudice amministrativo); ci significa, quindi, che l atto invalido (o illegittimo) produce i suoi effetti come se fosse valido (o legittimo) sino a quando non viene eliminato. in tal senso che si parla del cd. modo di equiparazione degli effetti dell atto invalido agli effetti dell atto valido; in tal modo, il legislatore (optando per l annullabilit) ha inteso contemperare le ragioni del cittadino con quelle dell amministrazione: conferendo al primo (il cittadino) il potere di impugnare l atto illegittimo, ma mantenendo nel contempo l efficacia di quest ultimo sino a quando il giudice (eventualmente adto) non abbia accertato l invalidit e disposto l annullamento. Se, invece, il legislatore avesse optato per il regime della nullit (atto privo di effetti), il soggetto privato avrebbe potuto sottrarsi ai comandi derivanti dall atto o avrebbe potuto disapplicarlo o considerarlo inesistente (come accade oggi, ad es., nell ordinamento americano, ove, infatti, esistono atti amministrativi nulli). In realt, bene precisare che anche nel nostro ordinamento esistono provvedimenti amministrativi nulli; lo ha stabilito la Corte di Cassazione alcuni decenni fa: il Supremo Collegio ha stabilito, in particolare, che la nullit si manifesta quando l atto stato emesso in carenza di potere, ossia quando l autorit amministrativa non si limitata ad esercitare malamente un potere che la legge le attribuisce (atto annullabile), ma ha preteso di esercitare un potere di cui essa carente (atto nullo). Come stato detto, i vizi che rendono il provvedimento amministrativo annullabile sono: l incompetenza, la violazione di legge e l eccesso di potere. Si potrebbe dire, tuttavia, che le cause di annullabilit sono riconducibili ad una sola, che la violazione di legge, essendo le altre due (incompetenza ed eccesso di potere) delle semplici specificazioni della prima: l attivit amministrativa, infatti, sottoposta alla legge (principio di legalit) e la legge disciplina la competenza, i presupposti, le forme, il procedimento, il tipo di misura, gli effetti e il fine dell attivit; sicch ogni deviazione dalla legge (cio, ogni violazione di legge) si traduce nell invalidit dell atto finale. b) l invalidit parziale, derivata e successiva Due forme specifiche di invalidit-illegittimit sono l invalidit parziale e l invalidit derivata. L invalidit parziale colpisce soltanto una parte dell atto e non l atto nella sua integrit; tale fenomeno ricorre, in particolare, negli atti che hanno una pluralit di contenuti e di destinatari [cos, ad es., un piano regolatore comunale pu essere illegittimo, e per questo pu essere annullato dal giudice amministrativo, limitatamente alle previsioni che riguardano la zona di espansione dell abitato; allo stesso modo, una graduatoria di concorso pu essere illegittima nella parte in cui in essa risulta inserito un candidato anzich un altro (il ricorrente), mentre rimane valida per gli altri dieci concorrenti in essa inclusi]. L invalidit derivata , invece, una conseguenza del collegamento tra pi atti o del fatto che il provvedimento amministrativo preceduto da un procedimento: in tal modo, pu accadere che il vizio di un atto preparatorio del procedimento si ripercuota sul provvedimento (cos, ad es., anche se in s ineccepibile, il provvedimento pu essere viziato dal fatto che il parare obbligatorio che lo ha preceduto stato reso da un organo in composizione irregolare, perch qualcuno dei suoi membri non era stato debitamente convocato). Pi controverso , infine, il concetto di invalidit successiva: controverso, perch la legittimit o l illegittimit di un atto deve essere valutata in relazione al quadro normativo in vigore nel momento

in cui l atto viene adottato; se cos non fosse, l autore dell atto sarebbe tenuto, infatti, a tener conto delle modifiche che quel quadro potr subire in un momento successivo. Nonostante ci, dottrina e giurisprudenza hanno individuato alcune ipotesi nelle quali una invalidazione successiva di un atto, originariamente valido, possibile (si pensi, ad es., alla legge retroattiva che modifica i presupposti o i requisiti dell atto; ovvero alla declaratoria di illegittimit costituzionale della norma in base alla quale l atto era stato posto in essere). c) l incompetenza L incompetenza una forma di invalidit tipica del regime giuridico delle organizzazioni impersonali, nelle quali il potere di agire diviso tra una pluralit di organi: in questa prospettiva, l incompetenza si verifica qualora un organo usurpi le competenze dell organo preposto. Sotto un certo profilo, l incompetenza, come detto in precedenza, solo una specie di violazione di legge: quest ultima, prima di stabilire i presupposti, le forme e gli effetti dell azione amministrativa, individua l autorit competente e le assegna un fine, che spesso desumibile proprio dalla competenza (ad es., il Ministro della Sanit deve perseguire il fine della salute pubblica, il Ministro delle Attivit produttive quello della promozione dello sviluppo industriale, etc.). Sotto altro profilo, invece, l incompetenza ha una sua autonomia rispetto agli altri vizi dell azione amministrativa; partendo, infatti, dal presupposto che l autorit, prima di agire (e, quindi, prima di porre in essere l atto) deve accertare la sua competenza, l atto posto in essere pu essere perfetto dal punto di vista del contenuto, della forma e dei fini, ma se stato adottato da un organo incompetente illegittimo e per tal motivo va annullato dal giudice, qualora il ricorrente ne faccia richiesta (in altri termini, non illegittimo ci che l autorit ha disposto, ma lo il fatto che sia stata essa a disporlo). Una volta annullato l atto, il giudice deve rimettere l affare all autorit competente (e quest ultima decider se non agire ovvero se agire diversamente da come ha agito l organo incompetente o se agire allo stesso modo); da ci si intuisce che il giudice non pu decidere di non annullare l atto, ritenendo che l autorit competente non possa agire diversamente da come ha agito l organo incompetente, perch cos facendo egli finirebbe con il sostituirsi all autorit competente. In ogni caso, necessario sottolineare che, perch vi sia incompetenza, il potere esercitato indebitamente deve essere previsto dalla legge come potere di altro organo dello stesso ente (si pensi, ad es., al sindaco che si sostituisce al consiglio comunale) o di altro ente (si pensi, ad es., al sindaco che adotta un provvedimento di competenza del prefetto). Esorbita, invece, dall area dell incompetenza l esercizio di un potere che la legge non attribuisce ad alcuna autorit amministrativa (in questo caso, infatti, vi carenza di potere, che d luogo alla nullit dell atto). d) la violazione di legge La violazione di legge il vizio tipico dell azione amministrativa. L accertamento di tale violazione molto semplice: il giudice (o l organo di controllo di legittimit o la stessa autorit amministrativa in sede di riesame) confronta la fattispecie concreta del provvedimento con la fattispecie normativa; in conseguenza di tale confronto, ogni difformit (dalla fattispecie legale) dar luogo ad un vizio di legittimit. Appare utile sottolineare comunque che, nella prassi del procedimento amministrativo, il ricorrente suole dedurre, insieme al vizio di violazione di legge, anche il vizio di falsa applicazione della legge: questa consiste nell applicazione della norma ad un destinatario diverso da quello che essa

contempla [si pensi, ad es., all applicazione ad ex combattenti, dipendenti da imprese private, di una legge (L. 336/70) che, invece, rivolta a beneficio dei soli ex combattenti che sono impiegati pubblici]. e) l eccesso di potere Il terzo dei tre vizi di legittimit del provvedimento amministrativo l eccesso di potere. Esso equivale allo sviamento di potere, cio all uso del potere amministrativo per una finalit diversa da quella stabilita dalla legge (incorre, ad es., in eccesso di potere il sindaco che ordina la demolizione di un manufatto edilizio vicino alla propria abitazione, non perch sia stato realizzato in violazione della normativa edilizia, ma semplicemente per godere, dal proprio appartamento, di una veduta pi ampia: in questo caso, il potere amministrativo affidato dalla legge al sindaco viene utilizzato a fini privati). Ma lo sviamento di potere ricorre anche quando la finalit perseguita dall autorit sia anch essa una finalit pubblica, ma diversa da quella per la quale il potere le stato attribuito (riproponendo l esempio avanzato in precedenza, l ordine di demolizione illegittimo anche nel caso in cui il sindaco intenda, con esso, dare attuazione alla disciplina posta dal nuovo piano regolatore, che prevede in quella zona l inedificabilit totale; in questo modo, infatti, il sindaco cerca di ottenere con l ordine di demolizione un risultato che pu essere perseguito solo mediante un provvedimento espropriativo e relativo indennizzo). Impostata cos la questione, si capisce che l eccesso di potere un vizio tipico dei poteri vincolati nel fine; di conseguenza, l accertamento di tale vizio implica un confronto tra il fine concretamente perseguito e il fine che la legge ha imposto all autorit di perseguire, attribuendole quel potere. Questo confronto, tuttavia, non agevole, perch esso comporta un indagine sulle intenzioni dell agente; indagine che, tra l altro, ammessa soltanto quando il vero scopo dell agente risulti con chiarezza dall atto impugnato o da qualcuno degli atti preparatori ovvero da dichiarazioni rese in altra sede. proprio per questo motivo, allora, che (in presenza di tali difficolt) il Consiglio di Stato ha formulato la figura sintomatica dell eccesso di potere, in virt della quale stato affermato che, anche se l eccesso non risulta con chiarezza dalla documentazione, comunque possibile che da quest ultima emergano sintomi del vizio, che lasciano presumere la sua esistenza (a meno che l amministrazione non dimostri il contrario). Sintomi dell eccesso di potere sono oggi considerati: la disparit di trattamento, la manifesta ingiustizia, la contraddizione con precedenti provvedimenti, nonch il difetto, l insufficienza e la contraddittoriet della motivazione. Analizziamoli singolarmente. L amministrazione incorre nella disparit di trattamento quando applica misure diverse in situazioni uguali, senza alcuna giustificazione: ad es., due impiegati incorrono nella stessa infrazione (furto di francobolli): ad uno viene inflitta la sanzione disciplinare della censura (la pi lieve), mentre all altro la destituzione (la pi grave). Allo stesso genere appartiene l ingiustizia manifesta, che per (a differenza della disparit di trattamento), non richiede un confronto tra due fattispecie ed i rispettivi trattamenti: riproponendo l esempio di prima, sarebbe manifestamente ingiusta la destituzione di un impiegato sorpreso mentre si appropria di alcuni francobolli (vi sproporzione, cio, tra il fatto e la misura applicata). Si ha, invece, contraddittoriet con precedenti provvedimenti quando l autorit, discostandosi da una prassi, senza alcun motivo, applica in un caso una misura diversa da quelle in precedenza applicate: ad es., un sindaco rifiuta l autorizzazione ad un mutamento di destinazione d uso (poniamo: da residenza ad ufficio), quando, nella stessa zona, richieste di identico contenuto erano

state, in precedenza, tutte accolte. Il travisamento dei fatti ricorre quando l autorit suppone l esistenza di un fatto inesistente o, viceversa, suppone l inesistenza di un fatto esistente: ad es., il sindaco rifiuta un autorizzazione all esercizio del commercio perch convinto erroneamente che la zona sia satura di esercizi del genere. Si ha omesso o insufficiente accertamento o omessa o insufficiente istruttoria quando i presupposti richiesti dalla legge per l adozione del provvedimento non sono stati acclarati (comprovati) o lo sono stati in modo insufficiente: ad es., il sindaco emette un provvedimento di urgenza, intimando la demolizione di un edificio pericolante, avvalendosi del suo potere di ordinanza in materia di edilizia, sanit ed incolumit pubblica, sulla sola scorta della denuncia di un vicino (senza che l ufficio tecnico comunale o i vigili urbani abbiano proceduto alla necessaria verifica). Si ha illogicit manifesta quando vi incongruenza tra la motivazione ed il dispositivo ovvero quando vi sono due motivazioni in conflitto tra di loro ovvero ancora quando risulta violata una regola logica: illogica, ad es., la previsione di un piano regolatore che, sulla premessa di un forte incremento demografico del comune, riduca il perimetro dell area destinata a residenze. L eccesso di potere pu anche consistere nella omessa valutazione comparativa degli interessi in gioco: ad es., l amministrazione dei beni culturali e ambientali nega l autorizzazione ad aprire una cava, sul presupposto che la zona contenga beni archeologici non ancora portati alla luce, impedendo in tal modo la realizzazione di una diga capace di portare acqua potabile ad una zona che ne ha bisogno (in questo caso, un interesse pubblico ipotetico viene privilegiato rispetto ad un interesse collettivo di immediata evidenza). Una classica ipotesi di eccesso di potere , poi, il vizio di motivazione (omessa o insufficiente motivazione): si pensi, ad es., ad un atto di annullamento d ufficio di un precedente atto che non faccia menzione dell interesse pubblico che giustifica il ritiro. Di recente introduzione , infine, il vizio derivante dalla violazione del principio di proporzionalit (si tratta di una figura mutuata dalla giurisprudenza amministrativa tedesca): esempio classico quello di una dichiarazione di pubblica utilit che investa un area di gran lunga pi vasta di quella necessaria per la realizzazione dell opera pubblica (vi , cio, una sproporzione tra il sacrificio inflitto al privato e le richieste dell interesse pubblico). f) i vizi formali e i vizi sostanziali L invalidit, determinata da violazione di legge, incompetenza o eccesso di potere, espone l atto all annullamento da parte del giudice amministrativo (art. 21 octies, co. 1 L. 241/90, come modificato dalla L. 15/05), sempre che l atto venga impugnato entro i termini stabiliti dalla legge. importante specificare, per, che se ricorrono anche i presupposti per l annullamento d ufficio (se, cio, oltre all invalidit, concorrono anche ragioni di pubblico interesse, da contemperare con gli interessi dei destinatari e dei controinteressati) il provvedimento invalido pu essere annullato anche dall amministrazione. L art. 21 octies, co. 2 prevede, invece, due casi nei quali il provvedimento, ancorch invalido (perch posto in essere in violazione di legge), non pu essere annullato n dal giudice amministrativo, n dall amministrazione. Il primo caso si verifica quando, pur essendo stato l atto adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti, sia palese che il suo contenuto, a causa della sua natura vincolata, non avrebbe potuto essere diverso. Il secondo caso, invece, quello del provvedimento (vincolato o discrezionale) che l

amministrazione ha posto in essere, omettendo di comunicare all interessato l avvio del procedimento: in una simile ipotesi il giudice non pu annullare l atto, qualora l amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato in concreto. Le due ipotesi si distinguono, oltre che per la diversa natura del provvedimento, anche per la diversa modalit con la quale l annullabilit va negata: nel primo caso, infatti, deve essere palese che il contenuto dell atto non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato; nel secondo caso, invece, deve essere l amministrazione a dimostrare in giudizio che il contenuto del provvedimento non poteva essere diverso da quello effettivo (a ben vedere, per, l onere della prova a carico dell amministrazione soltanto apparente, perch questa, nella maggior parte dei casi si limiter ad affermare che, anche se fosse stato preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, il provvedimento avrebbe avuto identico contenuto; ci vuol dire, quindi, che l onere della prova ricade quasi sempre sul ricorrente). 3. La nullit degli atti amministrativi a) la carenza di potere Come detto, la Corte di Cassazione, da alcuni decenni, ha individuato uno spazio, non ampio, per la nullit del provvedimento amministrativo. Ad avviso del Supremo collegio, infatti, il principio di legalit richiede che il potere esercitato dall autorit amministrativa venga attribuito dalla legge, non solo in termini astratti, ma anche in concreto: per fare un esempio, il potere di espropriare un immobile di propriet privata pu essere esercitato soltanto qualora detto immobile sia stato in precedenza dichiarato di pubblica utilit (in base alla legge fondamentale del 1865); ne consegue, pertanto, che se la dichiarazione di pubblica utilit manca, manca l attribuzione in concreto del potere espropriativo; ed il decreto di espropriazione nullo per carenza di potere (Cass. S.u. 36/01). Ma carenza di potere, nel nostro caso, pu esservi anche per un altra ragione: in virt di una regola antichissima (che risale alla citata legge del 1865), l atto che contiene la dichiarazione di pubblica utilit deve stabilire i termini entro i quali le espropriazioni ed i lavori devono essere compiuti: sicch un decreto di espropriazione che sopravvenga dopo la scadenza del termine finale previsto per l espropriazione (stabilito in sede di dichiarazione di pubblica utilit) nullo per carenza di potere (Cass. S.u. 355/99). bene precisare, per, che le decisioni giurisprudenziali, in questo campo, non sono state, nel tempo, uniformi; volendo essere pi chiari: in base all esempio citato (dell espropriazione disposta dopo la scadenza del termine stabilito nella dichiarazione di pubblica utilit) si potrebbe essere indotti a credere che, ogni qual volta l esercizio del potere amministrativo sia sottoposto ad un termine, il provvedimento adottato a termine scaduto sia nullo per carenza di potere. Senonch, in tanti casi del genere, la giurisprudenza ha ritenuto l atto annullabile (e non nullo): si pensi, ad es., al caso dell annullamento, da parte del comitato regionale di controllo, di una delibera di un consiglio comunale dopo il termine di 20 gg. dal ricevimento di quest ultima; o al caso dell autorizzazione amministrativa, sottoposta al regime del silenzio-assenso, negata dopo la scadenza del termine previsto per la formazione del silenzio. Dagli esempi avanzati si capisce, pertanto, che la nozione di carenza di potere non consente di stabilire in modo certo i confini della nullit del provvedimento amministrativo, perch le soluzioni escogitate dalla giurisprudenza sono specifiche (applicabili caso per caso e non suscettibili di

generalizzazione). bene precisare, infine, che (a differenza dell atto illegittimo-annullabile, che pu essere annullato dal giudice amministrativo o dalla stessa autorit che lo ha posto in essere), la dichiarazione di nullit spetta, invece, al giudice ordinario. b) la nullit nella legge 15/2005 Degli sviluppi della giurisprudenza ha preso di recente atto il legislatore, il quale ha introdotto nella L. 241/90 una disposizione generale sulla nullit del provvedimento. L art. 21 septies (introdotto con L. 15/05) stabilisce, infatti, che nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che viziato da difetto assoluto di attribuzione, che stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonch negli altri casi espressamente previsti dalla legge. Come si pu notare, la disposizione in esame disciplina quattro casi di nullit. Analizziamoli. 1 caso: la mancanza degli elementi essenziali corrisponde alla mancanza dei requisiti che rende nullo il contratto (artt. 1418 e 1325 c.c.); a differenza del contratto, per, per il provvedimento amministrativo non v alcuna norma che preveda i suoi requisiti o i suoi elementi; e non , quindi, agevole stabilire quando l atto nullo per mancanza di un elemento essenziale. Ci non toglie, per, che il provvedimento amministrativo possa essere scomposto in elementi pi semplici (oggetto, forma, etc.); sicch l attenzione deve spostarsi sulla identificazione di questi ultimi [per intenderci: il provvedimento amministrativo ha un oggetto (l oggetto del decreto di espropriazione un bene altrui, dell autorizzazione un attivit altrui, della sovvenzione una somma di denaro, etc.); sicch nullo, ad es., il decreto di espropriazione emesso tardivamente dopo che l amministrazione ha acquistato la propriet del bene per effetto di occupazione acquisitiva (nullo perch avrebbe ad oggetto un proprio bene)]. Allo stesso modo, un difetto radicale di forma (ad es., la mancanza della sottoscrizione) d luogo sicuramente a nullit (per l impossibilit di imputare il provvedimento al suo autore). 2 caso: il difetto assoluto di attribuzione viene ricondotto dalla dottrina (Cerulli Irelli) alla categoria della carenza di potere in astratto, di cui parla la Cassazione (si tratta delle ipotesi nelle quali non sussiste il potere in capo all amministrazione che lo ha esercitato). Di conseguenza, verrebbe a ricadere nell ambito dell annullabilit la carenza di potere in concreto: quella cio che deriva dalla mancanza di un presupposto essenziale per la fondazione del potere (ad es., la dichiarazione di pubblica utilit rispetto all espropriazione). Al riguardo, tuttavia, necessario sottolineare che la nuova disciplina della fattispecie (art. 43 D.P.R. 327/01: per diventare proprietario di un bene espropriato, in assenza di dichiarazione di pubblica utilit, l amministrazione deve adottare un nuovo atto di acquisizione) sembra, in realt, confermare l orientamento della Cassazione: ci vuol dire, quindi, che (almeno in questo caso) il provvedimento emesso in carenza di potere in concreto (il decreto di espropriazione) continua ad essere nullo. 3 caso: la nullit dell atto posto in essere in violazione o elusione del giudicato stata riconosciuta dal giudice amministrativo da oltre un decennio; la nullit, in tal caso, consiste nel fatto che l attivit di esecuzione del giudicato non solo attivit amministrativa (e, in quanto tale, rivolta alla cura di un interesse pubblico), ma anche attivit di adempimento degli obblighi, che nascono dal giudicato, a carico dell amministrazione. 4 caso: l ultima categoria di atti nulli abbraccia, infine, i casi espressamente previsti dalla legge (si pensi, ad es., alla nullit delle assunzioni agli impieghi senza concorso, ex art. 3 D.P.R. 3/57, ovvero agli atti posti in essere dopo la scadenza del periodo di prorogatio della carica, di cui alla L. 444/94).

4. Le misure a carico degli atti invalidi A ciascuna forma di invalidit-illegittimit corrisponde una misura specifica: l annullamento per gli atti annullabili e la dichiarazione di nullit per gli atti nulli. Il potere di annullamento dato al giudice amministrativo, all autorit competente a decidere i ricorsi amministrativi e all autorit che ha emanato l atto in sede di riesame; la declaratoria di nullit, invece, compete al giudice ordinario. Questa singolare ripartizione si spiega con il fatto che gli stati patologici del provvedimento amministrativo sono legati a differenti situazioni soggettive del privato (situazioni che, a loro volta, condizionano la giurisdizione); sicch, l atto nullo correlato ad un diritto soggettivo, mentre quello annullabile ad un interesse legittimo. Occorre specificare, per, che il quadro sopra illustrato stato in parte modificato dalla disposizione contenuta nell art. 21 septies L. 241/90, il quale, infatti, stabilisce che nel caso in cui ci si trovi di fronte a questioni concernenti la nullit di provvedimenti amministrativi, in violazione o elusione del giudicato, queste saranno di competenza del giudice amministrativo: la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in tal caso, si giustifica in considerazione del fatto che, in presenza di una violazione o elusione del giudicato, persiste l inadempimento dell amministrazione; e la relativa controversia rientra tra le competenze del giudice dell ottemperanza (che il giudice amministrativo). Tuttavia, al di fuori del caso sopraindicato, non neppure certo che nelle altre ipotesi di nullit la giurisdizione spetti sempre al giudice ordinario: lo sar quando il privato interessato vanta un diritto soggettivo, che il provvedimento amministrativo nullo pone in contestazione. Viceversa, quando di fronte all atto nullo il privato vanta solo un interesse legittimo (l interesse, ad es., ad ottenere una sovvenzione), la competenza a decidere spetter al giudice amministrativo. Quanto detto trova oggi conferma nel fatto che il criterio utilizzato per individuare il giudice competente, che un tempo si fondava sul tipo di invalidit che si intendeva denunciare (annullabilit o nullit), stato sostituito dal criterio che si basa sulla situazione soggettiva in gioco: in altri termini, nel caso in cui si tratti di un diritto soggettivo si far ricorso al giudice ordinario, mentre nel caso in cui in gioco ci sia un interesse legittimo, la competenza ricadr sul giudice amministrativo. 5. I vizi di merito dell atto amministrativo Al vizio di legittimit il nostro ordinamento affianca il vizio di merito dell atto amministrativo; pi precisamente, si pu dire che l atto viziato nel merito quando inopportuno, ingiusto o comunque difforme da un criterio di buona amministrazione. In ogni caso, necessario sottolineare che, a differenza del vizio di legittimit (che ha una portata generale), il vizio di merito rileva solo nei casi in cui la legge lo prevede; e lo ha previsto sia quando ha attribuito al giudice amministrativo una competenza speciale di merito (che si affiancata a quella di legittimit), sia quando ha previsto un controllo di merito (ad es., sulle delibere dei consigli comunali o provinciali che approvano il bilancio o i regolamenti). Va anche detto, per, che oggi la giurisdizione di merito ha pi che altro un valore antiquario, dal momento che nessuna delle materie previste dalla legge istitutiva della IV sezione del Consiglio di Stato (1889) conserva alcuna attualit; del resto, la sola materia che conserva un valore attuale (ricorso per esecuzione del giudicato) non comporta un sindacato di merito sull atto, perch il giudice valuta soltanto se l amministrazione ha ottemperato o meno al giudicato amministrativo. Lo stesso discorso pu essere fatto in relazione al controllo di merito, vista sia l eliminazione (nel

1990) del controllo di merito sugli atti degli enti locali (comuni e province), che la soppressione, con l. cost. 3/01, dell art. 130 Cost., che ha eliminato il controllo regionale sulle delibere degli enti locali. Il controllo di merito persiste, invece, nei riguardi di certi atti degli enti pubblici nazionali sottoposti a vigilanza ministeriale e degli enti pubblici pararegionali sottoposti a vigilanza regionale. Nullit-->imeprfezione insabale,non pu aere effetti,neppure precari, ed rilevabile d'ufficio dal giudice senza limiti temporali ++++ i casi di nullit sono tassativi<--art.21-septies Annullabilit-->imperfezione sanabile, da luogo ad effetti precari che l'anullamento rimuover exnunc, dal momento in cui stato approntata + rilevabile solo da parte di portatori d'interessi qualificati ed entro i termini di decadenza ce in genere sono di 60 giorni ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Le tutele:sistema delle tutele e sistema della giustizia (DOTT. FALLETTA) -->nel nostro ord il rapporto tra citt e PA un rapporto verticale-gerarchico,pubblicistico-->la PA concede qualcosa, i lsogg deputato a riconoscere al cittadino un diritto che deriva dalla dimensione pubblicisitca-->mentre il citt che acquista una casa acquista un dir privato di propriet, un citt che entra in cott con la PA non acuqista una sit giu di dir priv, ma di dir pubblico, e la PA il sogg cche gli consente di ottenere quel riconoscimento pubblico-->la PA nonconsid alla streg di un privato, ama come espress del potere statale, quidi l'espress della dim pubblic con cui il prv entra in contatto per avere sit giu sogg favorevoli o sfavorevoli--> la PA = unico sggo che pu valutare se l'int del citt meritevole di riconoscim in base all'interesse pubblico < > rapp privatistico-orizzontale (di stampa anglosassone)-->il citt entra in rapp con la PA alla stregua di un rapp che pu avere con un altro soggetto privato-->tutti i rapp che si instaurano con la PA trovano una tutela non differenz risp alla tutela che il citt pu trovare quando entra in rapporto con soggetti privati --> OGGI IL CITTAD HA UN RAPP PIU ORIZZ CON LA PA, MA PUO' SEMPRE VIETARE SULLA BASE DI UNA VAL PUBBLICA -->ESSENDO QUESTA LA STRUTTURA DELL'ORDINAMENTO-->cosa prevede l'ord a tutela del cittadino?->Possibilit di difendersi contro l'attiv illegittima della PA-> consentito al citt di dif se l'ammin non opera correttamente, tuttavia l'Italai l'unico paese che fa una distinz netta fra possib di dif da un comp illecito di un privato e comp illec della PA<--le tut che un cittad ha contro un altro citt siano tutele che rientrano in una sfera privata, con due interessi privati in gioco, e il giudice che deve dirimere tra le parti < > quando un citt deve tutelarsi dall'oper del'ammin come custode dell'int pubblico, e che valuta se il citt ha dir a ottenere una situaz, non pu essere lo stesso giudicie, ma sar un giudice che valuter se l'az della PA rispondete o meno all'interesse pubblico-->non valuter quale int privato rilevante, ma valut se l'ammin in quel caso ha operato secondo l'int pubblico<--l'ammin non un soggetto privato, l'ammin sogg che nell'ord persegue,tutela,riconosce l'interesse pubblico-->la tut del citt nei cfr della PA si ha solt nel mom in cui l'ammin non risp l'int pubblico (che idpende dall'aprrezz del giudice < > ci sono reg precise che cercano di porre paletti all'esercizo legittimo dell'azione amministrativa-->figure sintomatiche,parametri da cui si pu dedurre se l'int pubblic stato violato o no = cuase di nullit e annullabilit-->cause di patologia di un provvedimento amministrativo-->regole che dicono quando un provv invalido-->nullo = provvedim come se non esistesse < > annullabile = finoa che non annullabile legittimo--> se un atto annullabile non entor 60 gg e 30gg rimane legittimo) -->Art.21-speties--> E'nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali (soggetto+oggetto+causa), che viziato da difetto assoluto di attribuzione (diverso comparto di ammin era competente), che stato adottato in violazione o elusione del giudicato (il giudicato si ha quando una sentenza non pu pi essere impugnata, definitiva + elusione/violazione-->se in base a questa setenza doveva adottare un provvedimento che non adotta, o adottando tutti gli altri provvedimenti adottati in senso contrario), nonch negli altri casi espressamente previsti dalla legge. -->Art.21-opties--> annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge

(ricorre quando un provv ammin adottato in contrasto con una disposizione precisa di legge ce vieta oppure ordina una determinato comportamento) o viziato da eccesso di potere (cso in cui l'ammin ha esercitato male un potere che le ricnosciuto, pur operando secondo disp di legge, e pur essendo competente a emanare quell'atto, ma ha intrapreso una sclta diversa rispetto a quella hce avrebbe dovuto fare se avesse operato correttamente-->quali sono i parametri per dire che ha operato correttamente? -->Principi dell'az ammin--> trasp,partecip,pubblicit,legalit, buon andamento,motivazione-->star al giudice verificare se vi sono quelle fig e se hanno determinato l'llegittimit del provvedimento, senza valutazioni neel merito della fattispecie considerata <-- attiv dell'ammin discrezionale, dispone di un potere ) o da incompetenza (si ha quando quel comparto di ammin era competente, ma doveva essere adottato da un organo diverso di quel comparto di amministrazione-->competenza relativa) < > Non annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. -Dove si possono far valere questi vizi?Farli valere, ricorrendo contro provv illegg della PA -->in via amministrativa--> ricorsi ammin (in opposizione --> impguno i provv nei cfrr della stessa amin che ha adottato l'atto, o dall'ammin gerarchic superiore risp a quella che ha emanato l'atto<-in opposizione --> in questi 2 casi l'ammin pu entrqare nel merito del provvedimento --> possono stabilire l'illegittimt nel merito e verificare l'eventuale invalidit dell'atto ++++++++ ricorso al Capo dello Stato, su cui decide il Consiglio di Stato con parere vincolante (ricorso straordinario-->wuando non pi possibile rivolgersi al giudice, dopo 30gg o 60gg, entro 120gg--> non pu entrare nel merito, ma valutare l'eventuale invalidit dell'atto attraverso i vizi di illegittimit) -->in via giurisdizionale--> ricorsi giurisdiz (per far valere i vizi di legittimit)-->2 giudici diversi--> giu amministr =custodi dell'int pubblico, verificare se stato perseguito-->TAR in primo grado, Consiglio di Stato in secondo grado ( = Cassazione per il diritto civile) -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Seminario integrativo (DOTT. ANTONELLI) -Str di dir priv della PA -Silenzio --> modalit di conclusione del proceidmento--> la legge 241/90 prevede modalit di concl del proc-->3-->obbligo di adozione di un atto/provv ammin espresso (ricostruz mod decisionali--> dotato imperativit+autoritativit+esecutoriet del provvedimento + obbligo di motivaz + ctn perdefinito atto (unilaterale, espr di poteri amministrativi , rapporto tra perfezione ed efficace-->ctn autorizzatorio,concessorio,regolatorio,ampliativi,limitativi <--------------------> Art.11-->negozio giuridico = accordo, incontro di volont tra priv e PA (< > accordi di programma + conferenza dei servizi = strum sincretico conest di valutaz degli interessi + modalit decisionale-->istruttoria o decisoria) (posso anvere car inegtrativo del provvedim<--eogizato precedetem e traafuso nel provvedim finale ++++ sostitutivo del provv<--acc che prende il posto del provvedimento->sottoposto ai medemsimi controlli a cui si sarebbe sottposoto l'atto ammin) <-------------------------> Silenzio = sinotmatico sia di un modo di concepire la PA sia di un modo di apprestare le tutele (modalit di dec della PA + sistema delle tutele-->la PA, ex. art.2-->la PA deve concludere il proc<-tutti i procedim devono avere un termine, certezza rapp giu PA - privati , determinati o dalla legge o da regolamenti) -->fa trascorrere il termine, anche non necess rimanendo silente o inerte, o bloccando l'istruttoria-->motivi illecti ocon resp penali o motivi organizzativi --> decorre il termine senza che la PA adotti un provvedim espresso n un accordo negoziale--> se l'accordo fosse stato una maif espr di volont unilaterale, negoziale, plurilaterale,secondo un 'impostaz tradiz --> PA =

silente, non ha detto nulla, che non fa, inerte, che non ha fatto rispetto a un'istanza iniziale di un privato-->dal pdv giuridico non c' un atto come il provv espresso o il negozio (una manif di vol riconducibile a un soggetto), ma un mero fatto giuridico = comp neg della PA , sintomatico di qualcosa che non va--> come reagisce l'ordinamento?Abiamo detto che c' un termine, e bisogna trov forme di rez da parte dell'ordin-->secondo un approccio didattico, di distingue tra -->silenzio singificativo -->-->nell'impainto riginale della legge 241/90--> l'ordinamnto prevedeva soltanto in alcun icasi tassativi il valore che deve avere il silenzi per il cittadino, attribuendole significato<--con legge o norma regolam-->positivo o negativo-->silenzio che vale assenso-->art.20 < > sienzio che vale diniego --> esempio del diritto d'accesso-->qualora sia decorso il termine risp all'ist di accesso-->art.25,4-->Decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta < > provvedimento espresso di accogilmento e rigetto <<<<<>>>>> -->Legge 15/2005 + 69/2009-->norma generale residuale-->silenzio-assenso, salvo i casi espress esclusi o in cui c sono da tutel int gen rilevanti per l'ordinamento-->nnon pi individuazione tipizzata per casi, ma per interessi (art.20 ultimo comma) (non silenzio rigetto) + casi previsti con regolamenti della PDCM + casi per cui la norm com impone di adottare il provvedimento <> -->silenzio inadempimenti-->il sis normativo non attribuiva singificato a quel silenzio (assicurata anche la tutela-->equivale a provv ammin di accoglimento -->altrettanto nel caso del silenzio rifuto, e il destinatario poteva agire impugnando ev l'atto)--> un problema rispetto al silenzio rifiuto o silenzio assennso quello delle tutele, perch non c' un atto da impugnare--> a fronte di un mero silenzio della PA che valeva a mero inadempimento dell'obbligo di adottare con comportamento negativo, crea il sistema della diffida per la PA dal provvedere da 30 giorni-->se per ulteriori 30 giorni non si adotta l'atto, si pu impugnare il provv che si era creato tramite la diffida -->si impugna il silenzio della PA e il danno che ha creato al privato-->che provv pu adott il giu di fronte al silenzio?Non si pu discut la legitt del silenzio, poteva indurre la PA ad adott il provv, non sosituitrsi < > provv di ottemperanza <<<<< >>>>> -->-->Legge 15/2005-->art. 2--> possib di impugnare direttam al giudice ammin il silenzio della PA,senza diffida (ora il giu ammin chiam a pronunc sul islenzio potr prnunciarsi sulla spettanza della pretesa del privata-->passaggio della giurisdiz sull'atto con la fictio iuris della diffida a giurisdiz sulla pretesa<--nell'attivit vincolata) + Legge 69/2009-->intorduce art.2-bis--> l'az sul silenzio -->codice processo ammin, art.31--> decorsi i termini pr la cocnl del proc ammin, chi ha interesse pu far accert l'obbligo dell'ammin di provvedere, fin tanto che perdura l'inadempim ed entro 1 anno -Vizi e irregolarit -->vi sono parametri del provvedimento-->validit = rispetto dei parametri da parte del provvedimento -->validit-->possono anche esservi atti perf adottati ma non efficaci-->confronto conformit provvedim ammin risp al parametro normativo -->--> confronto quindi che pu riguardare la legittimit = conformit risp al parammetro normativo - dell'atto o il merito = consideraz/valutazione dell' int gen e delle sitaz di fatto* - dell'atto + giudizio di liceit**) -->in base alla gradaz della difformit si hanno sanzioni diverse, fino all'annullabilit --> la validit in passato regolato nella legge istituvia dei Tar del 1971 (conoscevano dei vizi di legittimit-->violaz di legge = legge formale quanto fonti secondarie + incompetenza relativa, aodttato da un organo dello stsso ramo di amministrazione + eccesso di potere) e legge stituvia del Cons di Stato del '23 -->--> Legg 15/2005, introduzione Capo IV Legge 241/90 che regola il provv ammin con le sue patologie -->la validit regolata nella legge del procedim e sul provvedimento->Art. 21-septies + Art. 21-octies -->2 regimi per l'invalidit--> nullit e annullabilit (con riferimento al rimedio rispetto alla illegittimit)-->introdotto un regime dei rimedi esperibili--> annullabile (sentenza costituvia necessaria per l'annullamento) il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di potere o da incompetenza.(definizione classica che sovrapponeva illegittimit e annullabilit) < > Non annullabile il provvedimento (che pur essendo illegittimo) adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non comunque annullabile per

mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato (irregolarit formale <-----> illegittimit-->difformit risp al dato normativo che per non vizia la sostanza, il contenuto, la ponderazione degli interessi nel provvedimento amministrativo)<---principio di economia dei mezzi giuridici e processuali -->dequotazione dei vizi del provvedimento <<<<<<<<<<<<<<<<<<<<<<<>>>>>>>>>>>>>>>>< Art.21 septies--> nullo (incide non su efficacia ma su esistenza giuridica dell'attto + atto che non produce effetti) il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali (pr cu non possib riscotruire decisione o inter motivazionale dell'atto< >motivaz contraddittoria, insufficient- illegittimit--> annullabilit) , che viziato da difetto assoluto di attribuzione, che stato adottato in violazione o elusione del giudicato (difformit rispetto all'ordine del giudice) , nonch negli altri casi espressamente previsti dalla legge 8SENTENZA DI ACCERTAMENTO DELL'A NULLITA', che un fatto (che di regola imprescrittibile < > art.31 CPA-->c' un termine decadenziale di 180 giorni per la parte resistente-->pur essendo nullo pu restare nell'ordinamento-->La domanda volta all'accertamento delle nullit previste dalla legge si propone entro il termine di decadenza di centottanta giorni < > la nullit dell'atto pu sempre essere opposta dalla parte resistente o essere rilevata d'ufficio dal giudice) + Art.21-nonies Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21-octies pu essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge + fatta salva la possibilit di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (voncalidare = togliere il motivo di legittimit ,emendandolo, spotantemente o su sollectiazione del privato) *-->lo strumento, oltre quello giurisdiziionale, vi qello della revoca-->art. 21-quinques **-->comportamento lecito e illecito, ai fini della responsabilit -Giurisdizione