CAPITOLO Il

Il HEGIONAll5MO NEllA VICENDA

C05T/TUZIONALE ITALIANA

SOMMARIO

l. La scelta regionalista dell'Assemblea costituente

2. Il disegno costituzionale e la sua impronta garantistica
2.1. La costituzionalizzazione delle materie regionali
2.2. Il carattere esclusivo delle competenze amministrative delle Regioni
2.3. Le competenze legislative regionali ed il principio della concorrenza
3. La crisi del modello
4. Il rapporto tra Regioni e sistema dei partiti politici
5. Le riforme costituzionali della Xlll legislatura
6. L'opzione "federale"
7. L'esigenza di superare i limiti del modello costituzionale
8. La riforma
8.1. Due equivoci iniziali: le macroregioni e lo Stato iperleggero
8.2. Le tecniche costituzionali di ripartizione delle competenze
8.3. 11 tema della sussidiarietà
8.4. Il superamento del ruolo "tutorio" dello Stato
8.5. Una svolta radicale
8.6. Il potenziamento degli enti locali e l'ordinamento di Roma capitale
8.6.1. La difficile attuazione: a) con riferimento alle Province e alle Città metropolitane
8.6.2. S('gue: b) con riferimento all'ordinamento di Roma capitale
9. Tra attuazione e riforma della riforma
Nota bibliografica

1. La scelta regionalista dell'Assemblea costituente

L'istituzione delle Regioni ha rappresentato una delle maggiori novità del

disegno istituzionale delineato dalla Costituzione repubblicana. La quale, ro-
vesciando un indirizzo centralistico risalente all'unificazione nazionale, non so-
lo ha potenziato le preesistenti autonomie locali (che ha fatto oggetto di speci-
fico riconoscimento), ma ne ha anche arricchito l'articolazione, introducendo
un nuovo livello territoriale di governo (quello regionale, appunto), che ha do-
tato di competenze legislative ed amministrative.
Come si è visto (_"'"pr.t, <<'p. l. n. 6 e 1), la formula organizzativa prescelta
 56 TI. Il rry,ionalismo nella vicenda costituzionale italiana
trovava un ~arziale precedente nella Costituzione spagnola del 1931. Alla
sua elaborazione non sono, inoltre, rimaste estranee suggestioni federalisti-
che di matrice mitteleuropea.
Di ascendenza spagnola era, anzitutto, la tecnica utilizzata ai fini del ri-
parto delle competenze fra lo Stato e le Regioni. Queste ultime, infatti a dif-
fer~nza degli Stati membri delle Federazioni, sono state configurate' come
enti a competenze enumerate (e non come enti a competenza generale). Un
altro segno dell'influenza iberica è costituito dalla categoria delle Regioni ad
autonomia speciale (titolari di "forme e condizioni particolari di autonomia,
secondo statuti speciali adottati con leggi costituzionali"). Alla medesima ma-
tr~ce può, infine, ricondursi la mancata previsione di una Camera delle Regio-
nt (analoga al Rundesrat tedesco o austriaco, al Senato nordamericano, ovve-
ro ~l Consiglio ?egli Stati svizzero). L'unica concessione in questa direzione
puo ess~re ra~1sata nella previsione di un Senato della Repubblica eletto "a
base ~eg.Ionale (a~t. 57 Cost.). Essa, tuttavia, non ha conferito all'organo i ca-
ratten d1 un collegio rappresentativo delle Regioni ( cupr;o. c:ap. l, n. t 1.1 .Z).
All'influenza federale era, invece, riconducibile la costituzionalizzazione
del':t disciplina delle competenze. La quale, per le Regioni ad autonomia ordi-
~ana, era (e- come vedremo- è) dettata direttamente dalla Costituzione (nel
tltol? V della parte Ill, mentre, per le Regioni speciali, era (ed è) stabilita da
fontl a questa equiparate: gli statuti speciali (adottati- come si è detto- nella
form·a·d~Il.a I~,gg~ costit:IZio~ale~. Allo .stesso modeilo poteva, inoltre, ricon-
dursl d t1po d1 potesta legislativa regionale cui erano decisamente andate le
pr~ferenze dei. co~tituenti: la competenza concorrente su riparto verticale, attri-
bu~ta.' alle .R~g1on1 ?rdinarie, dall'art. 117, comma l, Cost., ed a quelle speciali
dal nsp.ettlvl statuti. Come vedremo meglio più avanti (lnft-.., up. IV, n. 4), si
tr.atta d1 un~ potestà tenuta al rispetto di prescrizioni di principio stabilite me-
drante legg1 ~eli~ St.ato Oeg~i-cornice). Tale competenza era, infatti, previ-
sta dalle Cosutuz1on1 federali europee più note agli artefici della Costituzione:
la Costituzione di Weimar dell919 e la Costituzione austriaca del 1920.
Detto questo, è il caso di precisare che il sistema positivamente accolto dal-
la Costituzione italiana non si risolveva nella meccanica combinazione di ele-
menti mutuati da altre esperienze.
Infatti, calati in un diverso contesto sistematico, tali elementi si sono cari-
c?ti d.i valenze nuove. Esemplare, al riguardo, è il caso della competenza le-
gtslattva co~corrente, avente ad oggetto un ambito molto più esteso di quel-
lo ad essa r~servato da.ll~ Costituzioni federali del primo dopoguerra (che la
relegavano m una pos1z1one decisamente marginale). Per effetto delle inter-
p~etazioni consolidatesi nel tempo, essa si era venuta, inoltre, sensibilmente
?lsta~cando dalle ?na!o~he competenze di cui alle esperienze federali. Si era,
mfatu, a~fermata l opm1one che, nel suo esercizio, le Regioni non fossero te-
nute al nspetto deile sole prescrizioni di principio contenute in apposite leg-
l. La scelta regionalista dell'Assemblea costùuente 57
gi-cornice, ma anche - in mancanza di queste - a quello di principi non for-
mulati, induttivamente ricavabili dal corpus della legislazione nazionale.
Assolutamente originale era, inoltre, il modo in cui la Costituzione italiana
contemperava le ragioni dell'autonomia e gli interessi unitari facenti capo allo
Stato, nella sua qualità di ente esponenziale dell'intera comunità nazionale.
Essa, in particolare, pur circondando l'autonomia regionale di garanzie no-
tevolmente estese e pregnanti, riconosceva allo Stato la funzione di indirizzar-
ne gli sviluppi e di vigilarne le esplicazioni in termini fondamentalmente privi
di riscontro nelle esperienze su cui era stata storicamente modellata.
Di qui, un sistema di equilibri particolarmente complesso, che trovava la
propria espressione emblematica in una delle più significative disposizioni di
principio contenute nella Costituzione: l'art. 5. Il quale- come si è visto (..;,-
prif, cap. l, n. l) -bilancia le istanze autonomistiche (condensate nel princi-
pio della promozione delle autonomie locali) con la solenne affermazione, sul-
la scia di una tradizione centralistica risalente alla Costituzione francese del
1791, dei valori dell'unità e dell'indivisibilità della Repubblica.
In questa prospettiva, può cogliersi adeguatamente il significato che- nel-
l'economia del nuovo modello- assumeva il c.d. limite dei principi. Il quale
non si configurava come un limite eventuale (in tanto sussistente, in quanto-
nelle materie ad esso assoggettate- il legislatore centrale facesse uso del potere
di adottare leggi-cornice), ma come un limite necessario e generale, da cui era
interessata ogni potestà legislativa regionale: la competenza concorrente (tenuta
-come si è visto- al rispetto della legislazione di cornice o, in difetto di questa,
dei princìpi legislativi impliciti); la competenza piena (o primaria) delle Regioni
ad autonomia speciale (e delle province di Trento e Bolzano), chiamata ad ope-
rare in armonia con i princìpi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato.
Attraverso questa modulazione del limite, il legislatore costituente inten-
deva verosimilmente scongiurare il pericolo che il policentrismo legislativo
da esso introdotto potesse compromettere la fondamentale coerenza siste-
matica dell'ordinamento generale.
Alla stessa esigenza poteva considerarsi, inoltre, preordinato il particolare
regime di controlli cui le Regioni erano sottoposte: controlli sugli atti e con-
trolli sugli organi.
In proposito, il modello utilizzato è stato quello della legislazione comu-
nale e provinciale. Da essa è stata mutuata l'idea che nei confronti dei nuovi
enti allo Stato spettasse un ruolo "tutorio" non molto dissimile da quello
che tradizionalmente gli competeva nei confronti degli enti territoriali mi-
nori. Di qui, la previsione che tutti gli atti regionali - gli statuti (ordinari)\
1
Art. 123 C:ost., in forza del quale, gli statuti regionali ordinari dovevano essere deliberati
dal Consiglio regionale (a maggioranza assoluta) ed approvati con legge dal Parlamento (/nfr...
cap. 111, n. l).
 58 II. l! regionalùmo nella vicenda costituzionale italiana
2
le leggi c gli atti amministrativi 3 - fossero assoggettati a controlli preventivi
statali di legittimità e di merito. Di qui, ancora, la previsione che il massimo
organo deliberativo della Regione- il Consiglio- potesse (al pari dci consi-
gli comunali e provinciali) essere, in certe ipotesi, sciolto con decreto del Pre-
sidente della Repubblica 4 •
2. Il disegno costituzionale e la sua impronta garantistica
Gli elementi appena ricordati non impedivano, peraltro, che il disegno com-
plessivo messo a punto dall'Assemblea costituente fosse improntato ad una
logica fondamentalmente garantistica.
Ciò è, anzitutto. suffragato dal fatto che la ripartizione delle competenze
tra lo Stato c le Regioni fosse direttamente stabilita da fonti costituzionali: la
Costituzione, al titolo V, e gli Statuti regionali speciali (adottati - come si è vi-
sto- nella forma della legge costituzionale).
La costituzionalizzazione del riparto di competenze era rivolta a porre il ri-
parto medesimo al riparo da interventi del legislatore ordinario statale (che ne
era limitato). Per apprezzare il significato di questa garanzia, è sufficiente con-
siderare la diversa soluzione contemporaneamente accolta per gli enti territo-
riali diversi dalle Regioni (i Comuni e le Province), i quali, in base all'art. 128
Cost., erano "enti autonomi nell'ambito dci principi fissati da leggi generali
della Repubblica", chiamate a determinarne le funzioni ( "'"f'rd. «"<'~Jl. 1. n. 11.1 .7).
La Costituzione prevedeva, quindi, che essi godessero di autonomia, ma non
individuava direttamente i contenuti di tale autonomia, l'esatta determinazione
dei quali rimetteva alla legge ordinaria dello Stato.
Per le Regioni, invece, la Carta non si limitava a garantire l'esistenza - e,
.
2
Art. 127 Cost. Tale norma prevedeva un controllo preventivo sulle leggi regionali attiva-
bile dal Governo e destmato ad essere alternativamente effettuato: dalla Corte costituzionale,
per i vizi di legittimit~. e dal Parlamento per la pretesa lesione dell'intt>resse nazionale, oltre
che di quello di altre Regioni (vizio di merito l. Nell'esperienza applicativa, tuttavia, si è regi-
strata la trasposiztonc dPl merito in/pgittimità (CRJSAF!JLU). L'interesse nazionale, infatti- co-
me si è efficacemente detto (Giuseppe FERRAR!)-. ha assunto il carattere di una parola magi-
ca che consentiva allo Stato di nazionalizzare ciò che nazionale non era. In suo nome illegi-
s~atore ce?trale penetrava in ambiti ad esso costituzionalmente preclusi: espropriando mate-
rte o parti d1 materie assegnate alle Regioni (e limitando, così, la competenza di queste). Di
qui, una discutibile (e discussa) giurisprudenza costituzionale, la quale, pretendendo che gli
atti legislativi delle Regioni rispettassero le leggi adottate dallo Stato in nome di interessi (che
si assumevano) infrazionabili, elevava inammissibilmente questi ultimi a parametro del pro-
prio giudizio di le!Òttitnità.
1 Com'è noto, la Corte interviene nell'esercizio di due distinte competenze: in sede di giu-
Art. 125, comma l, Cost.
Art. 12(, Cost. Come vedremo (lnfr.t. ~"P· IX, n. 7.1),l'istituto è mantenuto dall'attuale
4
art. 126, il quale però ne ha modificato la disciplina.
2.1. La costtfuzionalizzazione delle materie regionali 59
cioè l'an-, ma garantiva anche il contenuto (o il quomodo) dell'autonomia:
identificando direttamente gli ambiti in cui essa poteva dispiegarsi ed i limiti
alla medesima apposti.
La connotazione garantistica della disciplina dettata per le Regioni era, inol-
tre, accresciuta dalla sua giustiziabilità. L'Assemblea costituente italiana, in-
fatti- sulla scia di una tradizione introdotta in Europa dalla Costituzione au-
striaca del 1920 - ha riconosciuto sia allo Stato che alle Regioni il potere di
sottoporre al giudizio della Corte costituzionale gli atti, rispettivamente, del-
le Regioni e dello Stato, che ritenessero lesivi del riparto costituzionale delle
competenze 5 .
2. 1. la costituzionalizzazione delle materie regionali
Quanto ai contenuti dell'autonomia regionale, la disciplina costituzionale pro-
cedeva ad un duplice ordine di determinazioni. Da un lato, diceva "di che co-
sa" le Regioni potessero occuparsi (individuando l'oggetto delle loro competen-
ze); d'altro lato, chiariva "come" le Regioni dovessero operare (fissando i limiti
alle competenze stesse e raccordando tali competenze con quelle dello Stato).
La prima determinazione trovava espressione nell'enumerazione delle com-
petenze delle Regioni, in linea con il modello spagnolo. Da tale modello, tut-
tavia, la Costituzione italiana si discostava per un particolare non secondario:
prevedendo - come si è visto ("'"f'Til· Gtp. l, n. 11.1.1 <' 13.1) - che le attri-
.\ buzioni regionali fossero contemplate direttamente da norme di rango costi-
tuzionale (e non da statuti d'autonomia concordati tra le Regioni e lo Stato).
La funzione di individuare l'oggetto di tali attribuzioni è stata, in particolare,
affidata ad elenchi di materie contenuti nella Costituzione c, per le Regioni ad
autonomia differenziata, negli statuti speciali, adottati- come si è ripetutamcn-
te ricordato - nella forma della legge costituzionale.
T ali elenchi identificavano il campo d'azione di tutte le competenze re-
gionali; c, cioè: delle competenze legislative e di quelle amministrative. È, pe-
raltro, da precisare che per i due ordini di competenze non erano previsti elen-
chi distinti. La disciplina costituzionale era, infatti, informata al principio del
parallelismo delle funzioni, in forza del quale, tra la legislazione c l' ammini-
strazione regionale non sussisteva dissociazione, ma - almeno tcndcnziale -
coincidenza di oggetto. La tecnica a tal fine usata era quella del rinvio: le nor-
me sulle funzioni amministrative delle Regioni individuando l'oggetto delle
5
dizio di costituzionalità invia principale (o d'azione), se l'atto statale o regionale impugnato è
un atto legislativo; in sede di risoluzione di Wl conflitto d'attnbu:vone (ovviamente intersoggetti-
vo). se si tratta di un atto di altra natura.
60 Il. Il ref!,ionalismo nella vicenda costituzionale italiana
stesse per relationem (mediante richiamo degli elenchi dettati per le compe-
tenze legislative).
Per quanto riguarda le Regioni ad autonomia ordinaria, può ricordarsi che
la norma sulle competenze legislative era l'art. 117, che elencava le materie as-
soggettate alla legislazione regionale, mentre quella sulle competenze ammini-
strative era costituita dall'art. 118, il cui comma l attribuiva alle Regioni "le fun-
zioni amministrative per le materie elencate nel precedente articolo".
Della medesima tecnica hanno fatto uso gli statuti speciali, i quali hanno
,.·
- senza eccezioni - accolto il principio del parallelismo delle funzioni (assi-
curando ad esso - come vedremo ( lnfr~. ~~p. VII. n. 6. 1. 1) - una parziale so-
pravvivenza anche dopo la riforma del titolo V Cost., che ne ha decretato la
soppressione per le Regioni ad autonomia ordinaria).
2.2. Il carattere esclusivo delle competenze amministrative delle Regioni
Come si è detto, le norme dettate dai costituenti per regolare le compe-
tenze regionali si occupavano anche del "come" le Regioni dovessero eserci-
tarle, fissando i limiti al cui rispetto erano tenute. Ai predetti limiti corrispon-
devano, in genere, complementari poteri dello Stato.
T ali determinazioni, tuttavia - a differenza di quelle relative alle materie,
che erano, come si è visto, imprescindibili - valevano soltanto per le potestà
legislative. Non valevano per le funzioni amministrative, le quali, in base al-
l'art. 118, comma l, del testo costituzionale allora vigente, erano espressione
di una competenza esclusiva, avendo ad oggetto ambiti completamente sottrat-
ti all'attività amministrativa dello Stato.
Questo non significava, però, che, nelle materie regionali, il solo ente le-
gittimato ad adottare atti amministrativi fosse la Regione. Stando al disegno
costituzionale, infatti, l'esclusività della competenza amministrativa delle Re-
gioni era destinata a valere nei confronti dello Stato, non nei confronti degli
enti locali (come i Comuni e le Province).
Ciò si desumeva dai commi l e 3, art. 118 Cast.
In base al primo comma, lo Stato poteva, con legge, scorporare dalle fun-
zioni amministrative regionali le funzioni "di interesse esclusivamente loca-
le", per attribuirle ai Comuni, alle Province o ad altri enti locali.
In base al terzo comma, la Regione avrebbe dovuto "normalmente" eser-
citare le proprie funzioni amministrative, delegandole agli enti predetti o uti-
lizzando i loro uffici. Si tratta del modello delle Regioni come "enti ad am-
ministrazione indiretta necessaria" (M.S. GIANNINI), peraltro- come vedre-
mo (infM, n. 7) - accolto in via non esclusiva dal testo costituzionale. In base
ad esso, gli enti-regione sarebbero stati chiamati ad esercitare le proprie fun-
3. La crisi del modello 61
zioni amministrative, non direttamente (mediante uffici dagli stessi dipenden-
ti), ma per il tramite degli enti locali.
2.3. Le competenze legislative regionali ed il principio della concorrenza
Notevolmente più elaborato si presentava il riparto costituzionale delle com-
petenze legislative.
Il principio ad esso sotteso non era quello dell'esclusività, ma quello della
concorrenza, in virtù del quale nessuna delle materie di pertinenza regionale
era sottratta all'intervento legislativo dello Stato.
Quanto al carattere di tale concorrenza, è, peraltro, molto significativo che
il costituente italiano avesse ripudiato uno dei modelli distributivi più diffusi
nel costituzionalismo federale: quello della competenza concorrente alla te-
desca (la konkurrierende Gesetzgehung), in forza del quale il legislatore cen-
trale è posto in condizione di occupare di sua iniziativa ambiti assegnati ai
legislatori periferici, complementarmente restringendo, se non addirittura -
per usare un'espressione della dottrina tedesca- scacàando la competenza di
questi (infr.t. ~"P· IV. n. 6).
In base alla disciplina italiana, invece, né lo Stato né le Regioni avrebbero
potuto influire sul riparto di competenze da cui erano interessati: disciplina-
to direttamente da norme costituzionali, che fissavano rigidamente gli argini
entro cui doveva essere convogliato il concorso tra le due legislazioni.
Il modello accolto era quello del riparto verticale delle competenze, il qua-
le trovava espressione in due regole-base, enunciate- per le Regioni di dirit-
to comune- dall'art. 117, comma l, Cost.
La prima eta rappresentata dalla previsione che, nelle materie regionali elen-
cate, lo Stato dovesse limitarsi alla fissazione, in apposite leggi-cornice, dci
principi fondamentali, lasciando alle Regioni la restante disciplina: la discipli-
na di dettaglio.
La seconda regola-base era costituita dalla riserva di legge statale per la fis-
sazione di tali principi.
3. La crisi del modello
Detto questo, deve subito aggiungersi che il disegno che si è sinteticamente
schizzato non è stato mai compiutamente attuato. Nella concreta esperienza
costituzionale, si è, infatti, venuto ad affermare un assetto reale molto distan-
te da esso. Il che - sia detto di passaggio - ha contribuito alla crisi del regio-
nalismo nel nostro paese: a quella crisi da cui hanno tratto alimento le spinte
alla riforma del titolo V Cost.
 62 n. Il rcgùmalùmo nellA vicenda costituzionale italiana
Per _effe~to di prassi legislative consolidatesi nel tempo e di una giurispruden-
za costttuztonale che non ha valorizzato l'anima autonomistica della disciplina
dettata dai costituenti, buona parte dei capisaldi di questa sono stati travolti.
Ci si riferisce:
a) al riparto verticale delle competenze legislative (centrato- come si è visto-
sulla distinzione tra i principi fondamentali, di pertinenza dello Stato, e la
disciplina di dettaglio, riservata alle Regioni):
b) all'esclusività delle competenze amministrative delle Regioni;
c) alla costituzionalizzazione delle materie chiamate ad individuare I' oggetto
di entrambe le competenze regionali.
Quanto al riparto verticale, è sufficiente ricordare che, nelle materie asse-
gna~e alle R~gioni, lo Stato non si limitava a stabilire i principi fondamentali,
~a mterventva con molta frequenza con norme di minuto dettaglio, alle qua-
h la Corte costituzionale talora riconosceva natura cogente, affermandone l'in-
derogabilità da parte della legge regionale.
A ciò è da aggiungere che le prescrizioni di cui si è preteso il rispetto da
parte dei legislatori regionali non erano poste esclusivamente da atti legislati-
vi (nel rispetto della riserva di legge prevista dalla Costituzione). Esse, non di
rado, hanno trovato la propria fonte in regolamenti, se non in atti ammini-
strativi: come quelli adottati nell'esercizio della fonzione di indirizzo e coor-
dinamento, inventata dalla legge per la finanza regionale dell970, conferma-
ta dalla legislazione successiva e costantemente avallata dalla giurisprudenza
della Corte costituzionale A.
Analoghe considerazioni possono valere per la competenza amministrati-
va delle Regioni. La quale, costruita dalla Costituzione come una competenza
di tipo esclusivo, si è progressivamente trasformata in una competenza con-
corrente, per effetto del riconoscimento allo Stato di poteri sostitutivi, non pre-
visti dalla Costituzione, e della fonzione di indirizzo e coordinamento di cui
si è appena detto. ' ta autenticamente pluralistica al sistema delle autonomie territoriali. Se, in-
Venendo, infine, alle materie regionali, è da dire che esse venivano libera-
mente definite e ridefinite dal legislatore ordinario statale, che ne mutava a
proprio piacimento i contorni, arrogandosi un ruolo che la Costituzione esclu-
deva a chiare lettere. L'art. 117, infatti, fissando direttamente l'elenco e riser-
vandone espressamente le integrazioni alla legge costituzionale, rendeva l'elen-
co stesso intangibile dalle fonti di grado legislativo.
6
ln base alla disciplina da cui era contemplata (art. 17, l. n. 281/1970 e successive modifi-
cazioni_ ed integrazioni), tale funzione poteva essere esercitata sia in via legislativa, sia in via
ammtmstrattva. Nel secondo caso, mediante direttive adottate o dal Consiglio dei Ministri, o
dal CTPE, o dal Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro competente.
4. I l rapporto tra Regùmi e sùtema del partiti politici 63
Riprendendo un'immagine di Livio PALADIN, può dirsi che, per effetto di
tale stato di cose, le Regioni erano ridotte ad una sorta di variabile istituzio-
nale che lo Stato maneggiava a discrezione.
Ma non è tutto. La regionalizzazione del paese non aveva, infatti, promos-
so quella profonda riforma dello Stato che gli artefici della Costituzione si
proponevano (<òllf'M. C"-f'· l, n. 7). Non aveva provocato, né la ristrutturazio-
ne degli apparati amministrativi statali nelle materie di competenza regiona-
le, né la riqualificazione dell'attività legislativa del Parlamento, il quale, se-
guitando a legiferare come se le Regioni non esistessero, non si era trasfor-
mato nel luogo delle grandi scelte politiche nazionali vagheggiato dai padri
costituenti.
4. Il rapporto tra Regioni e sistema dei partiti politici
È ormai un dato acquisito che alla crisi del modello costituzionale ha for-
temente contribuito la circostanza che le Regioni siano state calate in una real-
tà istituzionale dominata dalla presenza di partiti politici nazionali fortemen-
te centralizzati. Inserite in tale contesto, le Regioni non hanno avuto la forza
di contrapporre la logica della rappresentanza territoriale a quella della me-
diazione partitica.
In uno studio apparso alla vigilia dell'istituzione delle Regioni ad autono-
mia ordinaria, uno dci più acuti interpreti del regionalismo italiano - Clau-
de PALAZZOLl - metteva a fuoco questo aspetto con estrema lucidità. Egli
sottolineava che il destino delle costituende Regioni sarebbe stato, per intero,
determinato dal loro grado di emancipazione dal sistema dei partiti nazionali.
Se le Regioni avessero avuto la capacità di modificare i processi di canalizza-
zione del consenso politico, sarebbero state in grado di creare rapporti vitali
con le rispettive comunità; ed avrebbero, quindi, potuto conferire un'impron-
vece, non avessero avuto tale capacità, il regionalismo avrebbe assunto il ca-
rattere di un rcgionalismo prevalentemente di facciata (con conseguente tra-
sformazione delle istituzioni regionali in strumenti dei partiti politici nazio-
nali).
È difficile negare che lo scenario storicamente affermatosi sia stato il se-
condo.
Come comunemente si riconosce, infatti, alla concreta istituzione delle Re-
gioni ad autonomia ordinaria, avvenuta nel1970 (e, cioè, con un ritardo ven-
tennale rispetto alle previsioni dei padri costituenti), non è rimasta estranea
la considerazione delle prospettive di sistemazione e carriera che la stessa di-
schiudeva al personale partitico. Le esigenze del sistema dei partiti hanno,
inoltre, pesato in modo determinante anche sulle vicende successive: dal c.d.

64 11. Il regi(Jilalismo ne!fa vicrnda costituzionale italiana
completamento dell'ordinamento regionale, dovuto al d.P.R. n. 616/1977 (il
quale ha consentito di conciliare il mantenimento della conventio ad excluden-
dum (ELIA) a carico del maggior partito d'opposizione, con il sostegno assicu-
rato da tale partito ai Governi di unità nazionale), alla tendenziale omologa-
zione delle coalizioni regionali di governo a quelle costituite a livello nazio-
nale, al conseguente effetto-domino, in virtù del quale la crisi della coalizione
nazionale provocava una reazione a catena, che travolgeva anche le Giunte
regionali che ne riproducevano la composizione (non risparmiando nemme-
no le Province ed i grandi Comuni).
Se si dà il giusto peso a queste circostanze, non può sorprendere che il te-
ma della riforma del rcgionalismo, che era rimasto sotto traccia per circa un
ventennio, si sia imposto con prepotenza all'inizio degli anni '90, in concomi-
tanza con la devastante crisi che ha scosso dalle fondamenta il sistema dei par-
titi, il quale aveva scritto un cinquantennio di storia repubblicana. Una crisi
dovuta al concorso di tre ordini di cause diverse, ma cospiranti: il crollo del
muro di Berlino, l'introduzione in via rcferendaria del sistema elettorale mag-
gioritario, il fenomeno battezzato dalla stampa con le formule "tangentopo-
li" o "mani pulite".
Il terremoto da cui il sistema dei partiti è stato investito per effetto di tali
cause ha conferito caratteri di notevolissima fluidità al quadro complessivo
(che, alla distanza di più di un ventennio, non ha ancora trovato un assetto
stabile). Esso ha, inoltre, provocato la dissoluzione di gran parte dei soggetti
politici nazionali preesistenti, favorendo l'emersione di formazioni dal forte
radicamento locale, le quali, non a caso, sono state in prima linea nel preten-
der~ il superamento del centralismo precedente.
E, inoltre, da considerare che l'introduzione dell'elezione diretta dell'or-
gano monocratico di vertice degli enti territoriali diversi dallo Stato ha con-
tribuito ad un processo di emancipazione e rivitalizzazione di tali enti in net-
ta controtendenza rispetto al passato. Com'è- tra l'altro- testimoniato da un
protagonismo delle loro dirigenze che sarebbe stato precedentemente impen-
sabile.
In questo contesto, si è avviato il lungo processo che avrebbe portato alla
riforma del titolo V nella XIII legislatura: un processo, iniziatosi nella XI le-
gislatura con i lavori della Commissione bicamerale De Mita-Iotti (cui si de-
ve l'elaborazione di un progetto di legge costituzionale rivolto a modificare
la seconda parte della Costituzione) 7 e proseguito nella legislatura successiva
con i lavori di un comitato ministeriale di studio presieduto dal Ministro Spe-
7
Commissione Parlamentare per le Riforme istituzionali, Progetto di legge costituzionale.
Revisione della parte seconda della Costituzione, comunicato alla Presidenza della Camera
dei Deputati ed alla Presidenza del Senato l'Il gennaio 1994 (XI legislatura, A.C. n. 3597,
A.S., n. 17R9l.
5. Le riforme costituzionali della XIII legislatura 65
roni (conclusisi- a propria volta- con l'elaborazione di un progetto di rifor-
8
ma avente ad oggetto tanto la forma di governo quanto la forma di Stato) -
5. Le riforme costituzionali della Xlii legislatura
Perché questa elaborazione pervenisse a risultati concreti si è dovuta at-
tendere la XIII legislatura, nel corso della quale sono state adottate sette leg-
gi costituzionali, che hanno modificato profondamente l'ordinamento giuri-
9
dico italiano. Tra esse, quella di maggior rilevo è la l. cost. n. 3/2001 , appro-
vata 1'8 marzo 2001 e confermata in via referendaria il successivo 7 ottobre
(modifiche al titolo V della parte II Cost.). Essa ha completato la riforma del
regionalismo avviata da due leggi di revisione costituzionale di poco preceden-
ti: la l. cost. n. 1/1999 10 (revisione delle norme sull'autonomia statutaria e
11
sulla forma di governo delle Regioni ordinarie) e la l. cost. n. 2/2001 (che ha
esteso alle Regioni ad autonomia speciale una disciplina analoga a quella detta-
ta da quest'ultima). . _
Il cammino che ha condotto a questi risultati è stato un cammmo acct-
12
dentato. Esso ha avuto inizio con l'approvazione della l. cost. n. 1/1997 , la
quale, in funzione della riforma dell'intera seconda parte della Costituzi?n~,
aveva previsto uno speciale procedimento di revisione costituzionale, che st dt-
scostava dalla procedura normale (o 'tipica'), contemplata dall'art. 138 Cost.,
per due aspetti: anzitutto, per il ruolo istruttorio riservato a una Commissio-
ne bicamerale costituita ad hoc; inoltre, per la previsione che il testo delibe-
rato da ciascuno dci due rami del Parlamento con due distinte votazioni do-
vesse essere sottoposto al referendum confermativo, comunque (indipenden-
temente, cioè, da uno specifico atto di promozione ed anche se approvato in
seconda lettura con la maggioranza qualificata dei due terzi).
Dopo aver percorso le sue prime fasi (e dopo che la Commissione bica-
merale- alla cui presidenza era stato chiamato l'an. Massimo D'Alema- ave-
8 Si tratta del Comitato di studio m !le rzforme istituzionali, elettorali c costziuzionalz con il
compito di elaborare proposte di riforme istituzionali ed elettorali nonché di revisione costi-
tuzionale, istituito, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del14 lugho 1994, 1!
quale ha concluso i suoi lavori con una Relazwnr trasmessa al Presidente del Consiglio il 21 di-
cembre 1994. A causa della caduta del primo Governo Berluscolll, le nsultanze detlavon del
Comitato non sono confluite in un'iniziativa legislativa del Governo. Il senatore Speroni, pe-
raltro, ha presentato il progetto al Senato, sotto forma di proposta d'iniziativa parlamentare
(XII Legislatura, AS n. 1403 ), ma tale proposta non ha avuto seguito.
9L. cost. 18 ottobre 2001, n. 3.
10 L. cost. 22 novembre 1999, n. l.
11 L. cost. 31 gennaio 2001, n. 2.
12 L. cost. 24 gennaio 1997, n. l.
66 Il. Il re[!,ionalismo nella vicenda costituzionale italiana
va licenziato il suo definitivo progetto) 13 , il cammino così prefigurato si è in-
terrotto, per esaurimento dell'accordo politico che ne era alla base. La sua in-
terruzione, tuttavia, non ha comportato l'archiviazione del tema delle rifor-
me costituzionali. Ha, semplicemente, decretato il superamento dell'idea che
esso dovesse essere affrontato unitariamente (con la riscrittura di metà della
Costituzione) e con modalità derogatorie rispetto all'ordinario procedimento
di revisione.
Di qui, un mutamento di strategia, che ha portato all'approvazione - nelle
vie tracciate dall'art. 13 8 - di sei leggi costituzionali. Si tratta, in particolare,
oltre che di quelle ricordate in apertura, delle novelle cui, rispettivamente, si
deve l'introduzione del voto dei cittadini italiani residenti all'estero e l'integra-
zione dell'art. 111 Cast. (mediante la previsione del c.d. 'giusto processo') 14 •
6. L'opzione "federale"
Per quanto specificamente attiene alla riforma del titolo V Cost., un pun-
to merita di essere preliminarmente sottolineato: l'intento, proclamato dalla
quasi totalità delle forze politiche, di sostituire il regionalismo disegnato nel
1947 dall'Assemblea costituente con un assetto di tipo federale. Di tale in-
tento costituiva una significativa spia linguistica l'uso del termine "federali-
>mo", il quale- a proposito o a sproposito- è stato comunemente impiegato
per indicare non solo l'obiettivo della riforma, ma anche quello perseguito
:falle leggi ordinarie che l'hanno anticipata e preparata. Si pensi, ad esempio,
:he - secondo la vulgata corrente - alla legge che nel 1997 ha avviato un
nassiccio spostamento di competenze in favore delle Regioni, delle provin-
:e, dei comuni e degli altri enti locali (la l. n. 59/1997: c.d. prima legge-Bas-
;anini) sarebbe da ascrivere la realizzazione del 'federalismo amministrativo'
ovvero- come pure si è detto- del 'federalismo a Costituzione invariata').
Per apprezzare la rilevanza del dato, è sufficiente ricordare che, quando,
1el corso dell'XI legislatura, un'altra Commissione bicamerale -la Commis-
:ione De Mita-Iotti di cui s'è fatto cenno prima- era impegnata nell'elabora-
:ione di un progetto di riforma del titolo V Cast., il termine "federalismo"
13
Si tratta del secondo progetto, licenziato il 4 novembre 1997, alla cui elaborazione la
:ammissione bicamerale aveva proceduto, tenendo conto- secondo quanto era previsto dal-
il. cost. n. 1/1997 -degli emendamenti presentati al primo progetto da essa formulato: quello
lel30 giugno del medesimo anno.
14
L. costituzionali n. 2/1999, recante "l meri mento dei principi del giusto processo nel-
art. 111 Cost."; n. 1/2000, recante "Modifica all'art. 48 Cost. concernente l'istituzione della cir-
oscrizione Estero per l'esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti all'estero";
. 1/200 l, recante "Modifiche agli art t. 56 e 57 Cost. concernenti il numero di deputati e se-
atori in rappresentanza degli italiani all'estero".
7. L'estgenza di superare i limiti del modello costituzionale 67
era rigorosamente bandito dal lessico politic~. E 9-uesto_- si_badi- benché il
testo allora licenziato facesse uso di una tecmca dt matnce stcuramente fede-
rale: il riconoscimento alle Regioni della competenza generale ed allo Stato
dt. competenze enumerat e 15 . . . . , .
nvalore simbolico della nuova convenziOne termmologtca non puo sfuggi-
re. Mediante essa si è inteso dare espressione alla volontà- all'ostentata vo-
lontà - di una radicale cesura con il precedente assetto regionale: un ~sset~o,
che si sentiva inadeguato a dare risposta alle domande di autodetermmazto-
ne espresse da alcune tra le aree economicame~te più _svi~upp~te de_l Paese.
Nel federalismo si ravvisava la chiave per assorbtre tenstom altnmentt suscet-
tibili di mettere a rischio l'unità nazionale.
1. L'esigenza di superare i limiti del modello costituzionale
A ciò è da aggiungere che, attraverso la riforma del titolo V, ci _si_ ~ipro:
metteva anche di far uscire il regionalismo italiano dalla profonda cnst m cut
versava: una crisi, che - come si è visto (<otrpT<l, n. 4) - affondava le propri_e
radici in cause di ordine politico, ma alla quale non era estrane_a la ste~sa,?t­
sciplina costituzionale, che, alla distanza, aveva rivelato alcum aspetti d m-
contestabile inadeguatezza.
Concentrando l'attenzione sui profili di maggior rilievo, la prima osserva-
zione da fare è che i padri costituenti non avevano adottato una chiara deci-
sione in ordine al ruolo delle Regioni. Alla domanda "a che servono le Re-
gioni?" -per riecheggiare il titolo di un volum~tto pub?licato in Fra_nc!a ~e­
gli anni '70- non è, infatti, agevole dare una ns?osta: m_b~se alla dtsctpltna
da essi dettata. Per riprendere un'efficace immagme dt Gmltano AMATO, po-
trebbe dirsi che la Costituzione avesse configurato le Regioni come enti "sen-
za volto": come enti, cioè, privi di una vocazione funzionale chiaramente de-
cifrabile. .
Per rendersi conto di ciò, è sufficiente considerare gli elenchi di materte
che in virtù della tecnica distributiva accolta dal costituente (mutuata come
si è 'ricordato, dalla tradizione spagnola), sono stati chiamati a individuar~ l' og-
getto delle competenze legislative e amministrati~e loro as~egnate. Tah ~leo­
chi, contenuti nell'originario art. 117 e nelle cornspondentt norme deglt sta-
15 Basti ricordare che l'art. 2 del progetto elaborato dalla Commissione, modificativo del-
l'art. 70 Cost., al comma 1, enumerava le materie rientranti nella competenza legtslatlva dello
Stato, al secondo comma, riservava allo Stato la "definizione del contenuto essenztale del di-
ritti riconosciuti nella parte prima della Costituzione", ed al comma 3 n conosceva alle Regio~
ni una competenza legislativa di tipo generale ("La RegùJI1e ba la competenza legtslatzva, esdusz-
va o concorrente, in ogni altra materia").
 II. Il regimwlismo nella vicenda costituzionale italiana
68
tuti regionali speciali, essendo costruiti. sul modello d~ una s?cietà preindu-
striale ad economia prevalentemente agncola, erano n~ti vecchi.. I~ che ha con-
dannato le Regioni a un ruolo, tutto sommato, margmale. Ess1, m~ltr~, com-
ponendosi di voci fortemente frammentate, no.n hanno messo. l~ Reg10?1 stess.e
in condizione di conferire ai propri interventi un grado suff1c1ente d1 orgam-
cità. al . d' . l
L'incertezza del quadro è stata, inoltre, aggravata d la tecmca l c~l a no~
stra Carta fondamentale aveva fatto uso ai fini della distribuzione del poten
legislativi tra lo Stato e le Regioni. Il riferimento è ~1, ri~arto 'verticale', a~­
colto dall'art. 117, comma l, Cost. Il quale- come s1 e v1sto- centra~a la ?1-
stribuzione delle competenze tra il legislatore centrale ed i legislat?n regt~­
nali sulla distinzione tra principi fondamentali, di pertinenza del pnmo, ~ dt-
sciplina di dettaglio, demandata ai secondi. E si affidava, quindi, ad una hnea
di demarcazione notevolmente indeterminata (infril. C<'P· IV."· 4).
A tutto questo è da aggiungere la mancanza di una chiara d~ci~io?e per
quanto concerne il rapporto tra le Regioni ~ gli enti loc~~i. La dt~oplma c?-
stituzionale, infatti, oscillava tra due modelh: quello dell mtegrazwne ~nzw­
nale tra i due livelli territoriali di governo e qu~llo della loro ~eccamca. s~­
vrapposizione. Il primo era il modello della Reg10ne come ente ad ami?lOl-
strazione indiretta necessaria" di cui si è detto ("'lf''"· "· Z.l): della Regt.one,
cioè come ente chiamato ad operare non direttamente, mediante propn ap-
par;ti amministrativi, ma per il tramite degli enti loc~~i. I~ ~econdo era quello
della Regione impegnata, non solo sul versante dellmdmzzo, ma anche s~
quello della concreta gestione amministrativa (~ conseg~entemente dotata d1
congrui apparati propri, o, comunque, da essa dtpende.nti). . . . . che, nonostante la loro ridotta consistenza demografica e territoriale, sono,
Per completare il quadro, non può non accennars1 alla dtsoplma costltu-
zionale della finanza: una disciplina notevolmente nebulosa, dettata .da u?a
norma -l'art. 119 -, la quale individuava la tipologia delle entrate reg1onal.1 -:
tributi propri, quote di tributi erariali e contributi spe~iali -, ma. no? specl~l­
cava quale dovesse essere il rapporto tra le stesse, lascta?do: q;~mdt, amphs-
simi margini di scelta alla legge ordinaria d~llo Sta~o. D.1 ,qut, lmsta~~aztone
di un sistema di finanza derivata, il quale, fmo agh anm 90,, ha vamftcato le
possibilità di autodeterminazione regionale sul versante del~ :ntrata, cr~ando
_ tra l'altro - una dissociazione tra l'entrata c la spesa, cu1 c consegul!O ~n
deficit di responsabilità politica per quest'ultima (lnfril. (i\p. VI. o. 7.). E, m-
fatti evidente che, se le risorse di cui le Regioni fanno uso provengono solo
in ~inima parte da tributi da esse regolati, gli eletto~i ~egionali non. sono sol~
lecitati a esercitare quel controllo sulla spesa che costitUlsce uno degh elementi
di maggior vitalità delle democrazie rappresentative.
8.1. Due equivoci iniziali: le macroregioni e lo Stato tPerle[!J!,ero 69
8. La riforma
La decisione di voltare pagina, introducendo un elemento di discontinui-
tà con l'originario regionalismo, ha contribuito, ad una tematizzazione cen-
trata, piuttosto che sull'esperienza concretamente maturata, sui modelli ge-
nerali: modelli- come vedremo- non sempre provvisti di riscontro nel dirit-
to comparato.
8. 1. Due equivoci iniziali: le macroregioni e lo Stato iperleggero
Il rilievo vale, anzitutto, per un primo modello, il quale, pur risultando
superato dal successivo dibattito, agli inizi era stato preso piuttosto sul serio.
Si tratta del modello incentrato sulle c.d. macroregioni. In base a esso, le 20
Regioni originarie avrebbero dovuto essere sostituite (o, quanto meno, affian-
cate) da entità maggiori, risultanti dal loro accorpamento territoriale. Stan-
do all'ipotesi più radicale, tali entità non avrebbero dovuto superare il nu-
mero di tre.
L'assunto sottostante a questa impostazione era che gli originari enti re-
gionali non raggiungessero, in termini di territorio e di popolazione, la massa
critica necessaria all'esercizio dei maggiori poteri che alle entità sub-statali si
sarebbero dovuti devolvere per effetto della riforma.
'· Si trattava, però, di un assunto privo di fondamento. Come confermano i
due Stati federali geograficamente più vicini all'Italia: l'Austria e la Svizzera,
rispettivamente, articolati in 9 Là'ndcr e in 26 Cantoni.
Ma non è tutto.
L'operazione prevista da tali progetti presentava un'impronta marcata-
mente giacobina. I fautori delle macroregioni, infatti, si proponevano di calare
dall'alto i nuovi enti, affidandone la creazione ad un atto d'imperio del legisla-
tore costituzionale: ricorrendo, quindi, ad un metodo aperto al rischio della
creazione di entità artificiali, prive di corrispondenza in gruppi sociali suffi-
cientemente omogenei, tenuti insieme dalla propria identità culturale. Si tratta
di un rischio di non poco conto. È, infatti, diffuso il riconoscimento- si pensi,
ad esempio, alle riflessioni sul punto di Peter HABERLE- che solo le articola-
zioni territoriali dotate di un fondamento antropologico-culturale possano dar
vita ad un federalismo e ad un regionalismo solidi e vitali.
Per evitare tali conseguenze, i progetti di riaccorpamento delle Regioni
avrebbero dovuto prevedere una diversa strada: quella dell' autoidentificazio-
ne dal basso delle comunità. Si tratta, del resto, della strada saggiamente in-
dicata, per le variazioni territoriali delle Regioni, dall'art. 132 Cost., il quale,
70 II. Il ref!.ionalismo nella uicenda costituzionale italiana
raccogliendo un'indicazione proveniente dalla tradizione regionale spagnola
C~uprd. ("~P- 1. n. t ~.lì, ha previsto il coinvolgimento dci Comuni e delle as-
semblee regionali interessate, nonché, il referendum delle popolazioni ( .. u.
prif, <.~p. l, n. 17.7. t .l t' t 1.1. 1.3).
Un altro modello che l'evoluzione del dibattito si è fortunatamente inca-
ricata di archiviare è quello che potrebbe denominarsi "delle quattro compe-
tenze". Esso si fonda sull'idea che, in un ordinamento di tipo federale, lo
Stato centrale debba occuparsi esclusivamente di quattro cose: la difesa, la
giustizia, la politica estera e la moneta (ovvero, per riprendere le metafore
comunemente usate: la spada, la toga, lafelùca e la borsa). Ma neanche tale
assunto può considerarsi provvisto di fondamento. Infatti, in nessuno degli
Stati del federalismo reale la Federazione ha poteri così esigui. Ciò trova una
significativa conferma nelle Costituzioni degli Stati federali europei di più
collaudata tradizione: la Svizzera, la Germania e l'Austria. Tali Costituzioni, in-
fatti, tra le materie assegnate alla Federazione (a titolo di competenza esclu-
siva o concorrente), annoverano oggetti come: l'espropriazione, la protezio-
ne dei consumatori, la circolazione stradale, la promozione della cinemato-
grafia, il commercio degli alimenti, il regime delle banche, le camere di com-
mercio, i prezzi amministrati, il procedimento amministrativo, i trapianti d'or-
gano, la maternità e l'infanzia, il diritto fallimentare.
È appena il caso di sottolineare il carattere capitale della questione. È, in-
fatti, evidente che, se funzioni che coinvolgono interessi unitari e non frazio-
nabili non sono riservate allivello centrale, rischia di essere compromessa la
possibilità stessa di costruire, attorno a un nucleo sufficientemente consistente
di diritti, una cittadinanza comune (con conseguente messa in pericolo della
tenuta unitaria del sistema).
8.2. Le tecniche costituzionali di ripartizione delle competenze
Maggiore concretezza ha presentato, invece, la riflessione sulle tecniche
da utilizzare ai fini della distribuzione delle competenze tra centro e perife-
ria, la quale ha reso necessario il confronto con le diverse soluzioni messe a
disposizione dal diritto comparato.
Su questo terreno, l'alternativa che si è concretamente profilata nel corso
del processo di riforma è stata tra il modello federale classico e il modello re-
gionale spagnolo, i quali delineano due scenari rovesciati. In base al primo, le
competenze enumerate spettano- come si è visto (... u,m•. ("~p. l, n. 10)- allo
Stato centrale e la competenza generale spetta alle entità sub-statali (Là'nder,
Cantoni). In base al secondo, invece, è lo Stato a detenere la competenza ge-
nerale, mentre gli enti corrispondenti alle Regioni italiane - le Comunidades
aut6nomas- sono titolari di competenze enumerate ( ..,,,.,.,, ("~p. l, n. 13.7.).
8.3. Il tema della mssidiarietà 71
Il secondo modello era quello più vicino al modello accolto dalla Costitu-
zione italiana del1947 (che da esso aveva tratto ispirazione [suprd, n. 1]). Se
ne differenziava, tuttavia, per un aspetto essenziale: per il fatto di non con-
templare la categoria delle Regioni ad autonomia ordinaria. Alla sua stregua,
infatti, ciascun ente regionale è dotato delle competenze previste dal rispet-
tivo statuto di autonomia: competenze che non coincidono necessariamente
con quelle assegnate alle altre Regioni.
Ed è stata proprio questa particolarità a far accordare, in linea di princi-
pio, la preferenza al modello federale (accolto sia dai due progetti elaborati
dalla Commissione bicamerale, sia dalla l. cast. n. 3/2001), il quale, agli oc-
chi degli artefici della riforma, presentava il vantaggio di consentire una ra-
zionale riforma dello Stato. Secondo il sistema spagnolo, infatti, il ridimen-
sionamento che le competenze statali subiscono per effetto della devoluzione
di poteri alle Regioni non avviene in modo uniforme sull'intero territorio na-
zionale, ma in termini regionalmente differenziati: esso dipende, infatti, dalla
qualità e quantità delle competenze di cui le singole Regioni sono, rispettiva-
mente, dotate. Alla sua stregua, lo Stato finisce per assumere i caratteri di un
ente dotato di competenze di risulta, chiamato a intervenire in modo com-
plementare negli ambiti che i singoli statuti di autonomia non abbiano, per il
rispettivo territorio, assegnato alle Regioni (... uru,.,, cap. l, n. 1.3.1). Di qui, un
assetto a macchia di leopardo, la cui asimmetria sarebbe entrata in rotta di col-
lisione con il proposito di utilizzare le Regioni per promuovere un'organica
riforma dello Stato: quell'organica riforma dello Stato la cui necessità non era
messa in discussione da nessuna delle forze politiche presenti in Parlamento.
Deve, peraltro, precisarsi che il modello non è stato utilizzato nella sua ver-
sione più rigorosa dalla l. cast. n. 3/2001. Ciò è dipeso, come vedremo più
avanti (;nfrd, (".ap. VII, n. () (' ().l): sia dal mantenimento della categoria delle
Regioni ad autonomia speciale, sia dalla previsione che anche alle Regioni
ordinarie possano essere riconosciute "forme e condizioni particolari di au-
tonomia".
8.3. li tema della sussidiarietà
Un altro tema che si è imposto con forza nel dibattito da cui è scaturita la
riforma è stato quello della sussidiarietà. Sin dal primo progetto licenziato
dalla Commissione bicamerale D' Alema, si è, infatti, divisato di codificare in
Costituzione il principio corrispondente: prevedendo che, ai fini della distri-
buzione delle funzioni e dei compiti, la preferenza dovesse essere accordata
agli ambiti istituzionali o sociali più vicini agli interessati.
Con riferimento a tale tema, si deve anzitutto segnalare il debito dell'ela-
borazione costituzionale nei confronti della prima legge-Bassanini già citata
72 Il. Il rcgionalismo nella vicenda costituzionale italiana
Oa L n. 59/1997). Questa, superando un 'impostazione che, in Italia, risaliva
all'inizio degli anni '90 (e che era stata accolta dalla legge di esecuzione della
Carta europea dell'autonomia locale) 16 , non ha inteso il principio di sussidia-
rietà in senso esclusivamente verticale (con riferimento, cioè, ai rapporti tra
enti territoriali), ma anche in senso orizzontale, utilizzandolo sia con riferi-
mento alle relazioni tra gli enti territoriali e le c.d. autonomie funzionali, co-
me le Università degli studi e le Camere di commercio (infra. c:ap. V. n. 5.Z.1 ),
sia con riguardo ai rapporti tra la statualità (complessivamente considerata) e
la società civile. In relazione a quest'ultimo profilo, si deve specificamente se-
gnalare la norma rivolta a favorire "l'assolvimento di funzioni di rilevanza so-
ciale da parte di famiglie, associazioni e comunità" (art. 4, comma 3, lett. a).
L'importanza dell'innovazione non sfugge. Grazie ad essa, a livello di nor-
mazione positiva, si è recuperata l'intera ricchezza assiologica del principio,
che non può essere considerato come una semplice tecnica di distribuzione
del potere tra istanze istituzionali omogenee, quali gli enti territoriali (tutti le-
gati al suffragio universale e alla mediazione dei partiti politici 17 ). Esso, infat-
ti- come dimostrano le sue radici storiche (dalla dottrina sociale della Chiesa,
all'elaborazione liberale, alla tradizione del federalismo)-, intende dare rispo-
sta anche a un'altra capitale questione: quella dei limiti dell'azione legittima
dello Stato. In tale ambito si inserisce- tra l'altro- il tema cruciale dei rappor-
ti tra Stato e mercato.
Questa apertura prospettica ha dominato anche il percorso della riforma
costituzionale. Ciò non deve sorprendere. È, infatti, vero che- a stretto rigo-
re-, nell'ambito di una riforma di tipo 'federale', quello dei rapporti Stato-
società si sarebbe dovuto ritenere un tema intruso (da affrontare semmai in
sede di aggiornamento ?ei
principi fondamentali che precedono la prima par-
te della Costituzione). E necessario, tuttavia, considerare che la sussidiarietà
così intesa poteva consentire di sciogliere uno dei maggiori nodi con cui la
transizione costituzionale si è trovata a confrontarsi. Ci si riferisce alla diffu-
sa insofferenza della società civile nei riguardi di una statualità che si perce-
piva invadente e refrattaria a riconoscere altro pluralismo che il pluralismo
partitico.
Detto questo, è da aggiungere che la traduzione in chiave normativa del
tema della sussidiarietà si è rivelata tutt'altro che facile. Ciò è, tra l'altro, te-
16
La Carta europea dell'autonomia locale è stata sottoscritta a Strasburgo, nell'ambito del
Consiglio d'Europa, il 15 ottobre 1985 e resa esecutiva in Italia con l. n. 439/1989.
17
Tradizionalmente si ravvisa nella diretta elettività dell'organo assembleare un tratto co-
mune alla generalità degli enti territoriali. È questa, tra l'altro, come si vedrà (lnfr.t. n. 8A1 ),
la configurazione accolta dalla Carta europea dell'autonomia locale. Una configurazione, pe-
raltro, da cui si discosta la legge-Delrio, con riferimento alle Province e, sia pur con discipli-
na derogabile. con riferimento alle Città metropolitane (lnfr;o, n. R.6.l ).
8.4. Il superamento del ruolo "tutorio" dello Stato 73
stimoniato dalla faticosa stratificazione di formulazioni avvicendatesi nel
cammino della riforma. Nell'ultima versione (quella di cui alla L cast. n. 3/
2001), i riferimenti al principio corrispondente sono tre (infra. cap. V, n. 5,
cap. IX, n. 1.1). Di essi, due hanno ad oggetto il principio di sussidiarietà in
senso verticale, che viene utilizzato come criterio dell'allocazione delle funzio-
ni amministrative tra gli enti territoriali (art. 118, comma l) e come canone da
rispettare nell'esercizio dei poteri sostitutivi (art. 120, comma 2). L'ultimo ri-
ferimento è, invece, al principio di sussidiarietà in senso orizzontale, il quale
trova espressione nella norma che, in termini generali, impone agli enti terri-
toriali di favorire "l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per
lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sus-
sidiarietà" (art. 118, comma 4).
8.4. Il superamento del ruolo "tutorio" dello Stato
Ma non è solo per l'espressa enunciazione del principio di sussidiarietà che
la disciplina novellata si discosta dal disegno originariamente delineato dalla
Costituzione italiana. Può, anzi, dirsi che non vi sia parte di tale disegno che
non sia stata profondamente toccata dalla riforma, a cominciare dall'idea-
forza su cui esso poggiava: l'idea che, nei confronti delle Regioni, allo Stato
spettasse un ruolo tutorio, analogo a quello che ad esso in passato compete-
va nei riguardi degli enti territoriali minori: province e comuni c~upra. n. l).
Come si è avuto occasione di anticipare, tale idea trovava la propria espres-
sione emblematica nella disciplina dettata dalla Costituzione in materia di con-
trolli sugli atti. In virtù della quale non vi era atto regionale che non fosse as-
soggettato al controllo statale. Un controllo - come si è visto (.wpr;~, n. l) -
non limitato alla legittimità, ma esteso al merito (e, quindi, all'opportunità po-
litica). Ciò valeva - come si è detto - per tutti, indistintamente, gli atti della
Regione: per gli statuti (sottoposti, dall'art. 123, ad un controllo per approva-
zione da parte dd Parlamento nazionale), per le leggi (sottoponibili, in base al-
l'art. 127, oltre che al controllo di legittimità della Corte costituzionale, ad un
controllo parlamentare di merito), per gli atti amministrativi (anch'essi assog-
gettabili- ex art. 125- ad un controllo preventivo di legittimità e di merito).
Alla medesima matrice poteva, inoltre, ricondursi il principio di struttura
che improntava la disciplina del riparto delle competenze legislative tra lo
Stato e le Regioni: il principio della concorrenza ( ..upra. n. 1.3). Per effetto
del quale in nessuna materia le Regioni erano legittimate a legiferare da sole:
le leggi da esse adottate essendo sempre tenute al rispetto di determinazioni
riconducibili al legislatore statale (come i principi, espressi od impliciti e le
norme fondamentali delle riforme economico-sociali, contemplate dagli Sta-
tuti speciali). Il che- sia detto di passaggio- non poteva non riflettersi sulla
 74 li. ll rrgtònali>mo ne!la vicenda costituzionale italiana
qualità delle leggi regionali. Le quali si presentavano come leggi eterodirette,
non libere nel fine: e, quindi, in ultima analisi, come leggi a ridotta politicità.
8.5. Una svolta radicale
Se si tiene conto di tutto ciò - e se si tiene anche conto delle tendenze
centralistiche che avevano ulteriormente rafforzato la posizione di suprema-
zia dello Stato (<•,.,~. ''- l)- è difficile negare che la svolta non avrebbe po-
tuto essere più radicale. Per rendersene conto, è sufficiente osservare che la
riforma ha sancito la totale eliminazione dei controlli sugli atti regionali, ha
rovesciato l'enumerazione delle competenze legislative ed ha privato il prin-
cipio della concorrenza della centralità che originariamente rivestiva.
La definitiva archiviazione dei controlli sugli atti (e della concezione ge-
nerale che ne era alla base) è stata il frutto di una strategia complessiva, la
quale ha accomunato entrambe le leggi costituzionali di riforma: la n. 1/1999
e la n. 3/2001. La prima ha eliminato l'approvazione statale degli statuti re-
gionali, sostituendola con una (eventuale) approvazione referendaria da par-
te della popolazione della Regione ( lnfr-", c::~p. 111. n. 3), mentre la seconda ha
cancellato il controllo governativo sulle leggi regionali, prevedendo che i vizi
di legittimità di tali atti possano essere fatti valere esclusivamente in via giu-
risdizionale, mediante impugnativa successiva da parte dello Stato (art. 127),
in linea con le discipline comunemente presenti nelle Costituzioni federali.
La medesima l. cost. n. 3/2001 ha, inoltre, fatto cadere il giudizio di merito
sulle leggi, originariamente affidato al Parlamento (c, peraltro, mai effettuato
[supr~. n. 1]) ed ha abrogato espressamente (art. 9, comma 2) le norme ri-
guardanti i controlli sugli atti amministrativi delle Regioni (oltre che su quelli
degli enti locali) 1R.
18
Con i controlli preventi,ri di legittimità sugli atti amministrativi non debbono confondersi
i controlli sul!a gest1rl11r amministratiua r sulla gestionr finanziaria effettuati dalla Corte dei
Conti (art. 7, comma 7, L n. 13112003, modificato dall'art. 3, comma 60, l. n. 244/2007 e in-
tegrato dagli artt. 11, \. n. 15/2009 e l d.l. n. 174/2012. conv. in \. n. 213/2012, cui adde l. n.
243/2012, attuativa del novellato art. 81 C:ost f pareggio di bilancio], l. n. 163/2013 ). Prima
dell'introduzione del principio del pareggio di bilancio in Costituzione (\. cost. n. 1/2012),
tali controlli erano ricondotti dalla Corte costituzionale a norme della Costituzione non inte-
ressate dalla riforma del titolo V (spec. all'art. 97, con riferimento al principio del buon an-
damento dell'Amministrazione), nonché alla competenza dello Stato a stabilire principi di coor-
dinamento dr !la finanza pubblica. Onde la conclusione che essi non fossero stati travolti dal-
l'abroga7:ione dell'art. 12'5 Cost. Sul punto: Corte cost., sentt. nn. 64/2005; 267 /2006; 179/
2007, nonché 60/2013. Successivamente alla revisione costituzionale del 2012 i controlli della
Corte dei conti possono invocare a proprio fondamento le norme costituzionali che declinano
il principio dell'equilibrio di bilancio (artt. 81, 97. comma l, e 119, comma l). Con specifi-
co riferimento al controllo sni bilanci dei gruppi consiliari, v. Corte cost., sentt. nn. 130/
8.6. Il potenzlamento degli enti locali l'l'ordinamento di Roma capitale 75
Quanto al rovesciamento dell'enumerazione, è qui sufficiente ricordare
(rinviando, per indicazioni più analitiche, al capitolo sull'autonomia legisla-
tiva [infrd, ('~p. IV]), che, per ciò che attiene al riparto delle competenze le-
gislative, la riforma ha fatto uso di una tecnica decisamente federale: riservan-
do allo Stato competenze enumerate (art. 117, commi 2 e 3) e riconoscendo al-
le Regioni la competenza residua/e (avente ad oggetto tutte le materie non attri-
buite espressamente al legislatore centrale [art. 117, comma 4]).
Venendo, infine, al principio della concorrenza su riparto verticale (allo Sta-
to i principi ed alle Regioni le norme di dettaglio), ci si può, per il momento li-
mitare a rilevare che, mentre nell'originario modello costituzionale tale princi-
pio improntava l'intera distribuzione delle competenze legislative, nella costitu-
zione novellara esso informa di sé un solo tipo di competenza: la competenza
che l'art. 117, comma 3, Cost. qualifica "concorrente" (il1frd. ('~p-IV. n. 4).
8.6. Il potenziamento degli enti locali e l'ordinamento di Roma capitale
Spostando l'attenzione dalle Regioni al complesso degli enti territoriali pre-
senti nell'ordinamento, non possono passarsi sotto silenzio le radicali innova-
zioni introdotte dalla novella costituzionale in materia di enti locali, attesa la de-
cisione di valorizzare, oltre alle Regioni, gli enti predetti: e, cioè, i Comuni, le
Provincee le Città metropolitane (queste ultime, all'epoca, non ancora costituite).
Tale intento trova il suo primo punto di emersione nell'art. 114, comma
l, il quale- a differenza della corrispondente disposizione contenuta nel te-
sto originario della Costituzione- non prevede che la Repubblica "si riparte
in Regioni, province e comuni", ma che la Repubblica "è costituita dai Co-
muni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato".
La nuova formulazione, considerando "costitutivi" della Repubblica tutti gli
enti da essa elencati, sembra, in qualche modo, porli sullo stesso piano, equi-
parando gli enti locali in senso stretto, non solo alle Regioni, ma addirittura
allo Stato, che figura nella medesima elencazione. Di qui, la fortunata formu-
la dello Stato policentrico delle autonomie (OLIVETTI), coniata per definire il
nuovo assetto.
2014, 143/2015. Adde, con riferimento all'istituzione di collegi dei revisori dei conti con fun-
zioni di raccordo con le sezioni regionali della Corte dei Conti: Corte cost., sentt. nn. 198/
2012 e 228/2015, nonché, con riferimento al giudizio di parificazione del rendiconto regiona-
le, esteso alle Regioni ordinarie dall'art. l d.l. n. 174/2012: Corte cost., sent. n. 181/2015 (che
ribadisce la legittimazione della Corte dei Conti a sollevare in tale sede questioni di legittimi-
tà costituzionale in via incidentale). Infine, per l'esclusione che le sezioni regionali della Cor-
te dei conti possano effettuare un controllo sulle leggi regionali di approvazione dei bilanci
preventivi e dei rendiconti consuntivi delle Regioni, così invadendo una sfera di competenza
riservata alla Corte costituzionale: Corte cost., sent. n. 39/2014.
76 IL Il re[!.ionalismo nella ml:mda costituzionale italiana
L'enunciazione di cui all'art. 114, comma l, presenta tuttavia carattere
eminentemente simbolico, non cancellando le differenze profonde che tra ta-
li enti sussistono.
Essa, anzitutto, non mette in discussione la supremazia riconosciuta allo
Stato, il quale è dotato di competenze che ne differenziano nettamente la po-
sizione da quella di tutti gli altri enti territoriali 19 • Basti considerare che la Co-
stituzione ad esso attribuisce:
il potere di revisione della Costituzione (art. 138);
il potere sostitutivo nei confronti delle Regioni e degli enti locali "nel caso
di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa
comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pub-
blica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'uni-
tà economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazio-
ni concernenti i diritti civili e sociali" (infril!, .-.ap. IX, n. J.Z);
il potere di disporre anticipatamente lo scioglimento del Consiglio regiona-
le e la rimozione tkl Presidente tklla Giunta "che abbiano compiuto atti
contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge", ovvero "per ragioni
di sicurezza nazionale" ( infr~t. up. IX. n. 7.1 );
la competenza ordinamentale sugli enti locali: e, cioè, il potere di discipli-
nare le elezioni, gli organi di governo e le funzioni fondamentali di Comu-
ni, Province c Città metropolitane (art. 117, comma 2, lett. p) 20 ;
la competenza legislatitJa esclusiva su materie di valore assolutamente stra-
tegico, come - ad es. - la politica estera, l'immigrazione, i rapporti con le
19
Significativa. in proposito, Corte cost., sent. n. 274/2003: "nel nuovo assetto costituziona-
le scaturito dalla riforma, allo Stato [è l pur sempre riservata, nell'ordinamento generale della
Repubblica, una posizione peculiare desumibile non solo dalla proclamazione di principio di ·
cui all'art. 5 Cost., ma anche dalla ripetuta evocazione di un'istanza unitaria, manifestata dal ri-
chiamo al rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunita-
rio e dagli obblighi internazionali, come limiti di tutte le potestà legislative (art. 117, comma l)
e dal riconoscimento dell'esigenza di tutelare l'unità giuridica ed economica dell'ordinamento
stesso (art. 120, comma 2). E tale istanza postula necessariamente che nel sistema esista un sog-
getto, lo Stato appunto, avente il compito di assicurarne il pieno soddisfacimento".
20
Sull'estensione di tale competenza, v. spec. Corte cost., sentt. nn. 48 e 377/2003. Es- ·
sendo espressamente riferita ai Comuni, alle Province ed alle Città metropolitane, tale com-
petenza non si estende al altre entità, come le Unioni di comuni o le Comunità montane (Corte ',•
cost., sentt. nn. 23 7/2009, 22, 44/2014 ); ad essa, inoltre, si affianca la competenza residua-
le delle Regioni per quanto riguarda le funzioni non fondamentali (su entrambi i profili:
Corte cost .. sent. n. 44/2014 ). l'estemiot1e della quale, peraltro, è condizionata dalle scelte •
compiute dal legislatore statale in sede di individuazione delle funzioni che, a suo giudizio, ~:
vanno considerate fondamentali (scelte, peraltro, per la giurisprudenza costituzionale, non::
insindacabili: Corte cost., sentt. nn. 272/2004, 235/2010). Va, infine, rammentato che, relati- .,:;"
vamente agli enti locali uhicati nei territori regionali speciali, la competenza ordinamentale ~
non spetta allo Stato, ma alla Regione ( in6:.o. < -'Jl. VII. "" 1. 1).
8.6. Il potenziamento degli enti locali e l'ordinamento di Roma capitale 77
confessioni religiose, la difesa, le forze armate, le armi, le munizioni e gli
esplosivi, l'ordine pubblico, la moneta, l'ordinamento civile e penale, la pre-
videnza sociale, le dogane, la protezione dci confini (art. 117, comma 2).
Ma l'ipotesi dell'equiparazione non regge nemmeno nei rapporti tra le
Regioni e gli enti locali, poiché - per dirla con la Corte costituzionale 21 -
"nel vigente assetto istituzionale della Repubblica, la Regione gode di una
particolare posizione di autonomia, costituzionalmente protetta, che la di-
stingue dagli enti locali (art. 114 Cost.)". Le Regioni, infatti, a dz//crenza de-
gli enti locali, sono dotate di potestà legislative ( infr-'1, ( ..-.p. IV) c sono legitti-
mate a rivolgersi alla Corte costituzionale per denunciare pretese lesioni delle
proprie competenze, nonché - secondo una giurisprudenza consolidata e co-
stante- di quelle degli enti locali ubicati nel loro territorio, i quali mancano
del potere di rivolgersi direttamente alla giustizia costituzionale 22 • Esse, inol-
tre, sono titolari di una serie funzioni costituzionali, nei confronti dello Stato,
in virtù dei raccordi procedimentali e organizzativi mediante i quali la Costi-
tuzione le mette in condizione di partecipare a processi di decisione svolgen-
tisi in ambito nazionale (infr<~. (ap. IX. n. 'l ..... ).
Chiarito che l'art. 114, comma l, non ha realizzato l'equiparazione tra tutti
gli enti da esso menzionati, deve prendersi atto che, per effetto di altre di-
sposizioni del titolo V novcllato, la posizione degli enti locali si è venuta con-
siderevolmente rafforzando.
Queste, in proposito, le novità più rilevanti:
il riconoscimento costituzionale a tali enti dell'autonomia statutaria (art.
114, comma 2);
l'attribuzione ad essi della potestà regolamentare "in ordine alla disciplina
dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite" (art.
117, comma 6) [infra. cap. IV, n. S. l];
- il riconoscimento dell'autonomia finanziaria di entrata e di spesa (art.
119) [infr.il . .-ap. VI. n. 3.3];
la sottoposizione delle funzioni amministrative al principio di sussidiarietà
verticale, in virtù del quale- come si vedrà (infT~t. <ap. V. n. 5.1) -le fun-
zioni predette vanno allocate allivello istituzionale più vicino agli interes-
21
Corte cost., sent. n. 208/2010, ripresa da Corte cost., sent. n. 33/2011.
22
Da ultimo, Corte cost .. sent. n. 151/2016: "le Regioni sono legittimate a denunciare l'il-
legit~imità costit~~ionale di una legge statale anche per violazione delle attribuzioni proprie
d~ enulocah, tn?tpendentemente dalla prospettazione della violazione della competenza
leg~slat~va regtonal~ (sent. n. 311/2012), perché la 'stretta connessione in particolare [ ... l in
tema dt fmanza regionale tra le attribuzioni regionali e quelle delle autonomie locali consent(e)
di ritenere che la lesione delle competenze locali sia potenzialmente idonea a determinare
una vulnerazione delle competenze regionali' (sentt. nn. 298/2009, 169/2007, 95/2007, 417/
2005 e 196/2004) (sent. n. 236/2013)".
78 li. Il re[!,ionalismo nPlla vù:enda costituzionale italiana
sati, potendo essere spostate ad un livello superiore solo se quello inferio-
re non sia idoneo a svolgerle (art. 118, comma 1).
A ciò sono da aggiungere le garanzie costituzionalmente riconosciute agli
enti in parola in materia di variazione delle relative circoscrizioni territoriali.
Si tratta dell'iniziativa nei procedimenti di variazione territoriale delle Regio-
ni, la quale è riservata ai Comuni e/o alle Province che chiedano il distacco
da una Regione a una Regione diversa (art. 132) 23 , nonché, per quanto riguar-
da la variazione delle circoscrizioni provinciali nell'ambito di una stessa Re-
gione, dell'iniziativa dei comuni interessati al distacco (art. 13 3, comma l 24 ).
n quadro delle innovazioni introdotte in materia dalla riforma del titolo v
non sarebbe completo se non si ricordasse che la novella costituzionale, in con-
siderazione della peculiarissima condizione della Capitale della Repubblica, ha
previsto una nuova entità: Roma capitale, alla quale ha riservato un trattamen-
to differenziato da quello degli altri enti locali: un trattamento, la cui concreta
determinazione è demandata al legislatore ordinario dello Stato (competen-
te- come chiarisce l'art. 114, comma 3- a disciplinarne l'ordinamento).
8.6. 1. La difficile attuazione: a) con riferimento alle Province e alle Città me-
tropolitane
Il percorso innescato dalla nuova disciplina costituzionale non si è svi-
luppato in modo lineare. Esso soprattutto con riferimento agli "enti di area
vasta" (Province c Città metropolitane) è stato particolarmente tortuoso.
21 Su tali procedimenti, per ciò che attiene al coinvolgimento delle Regioni, si rinvia a
quanto detto in precedenza ( ~~~rr... op. l. nn .. 1 J. 7. 1.1 " 11. J. 1 3).
24 "Il mutamento delle circoscrizioni provinciali e la istituzione di nuove Province nell'ambi-
to di una Regione sono stabiliti cnn leggi della Repubblica, su iniziativa dei Comuni, sentita la
stessa Regione". Per il chiarimento che la previsione della necessaria iniziativa comunale sia in-
compatibile con la surrogazione del decreto-legge alla legge chiamata a concludere il procedi-
mento: Corte cost., sent. n. 220/2013, mentre, per l'ammissione che essa non precluda l'uso del
decreto legislativo, a condizione che siano assicurate adeguate garanzie prncedimentali ai Co-
muni, v. ancora Corte cost., sent. n. 220/2013, cit .. in cui si legge: "Questa Corte ha ammesso
che l'istituzione di una nuova Provincia possa essere effettuata mediante lo strumento della de-
lega legislativa, purché 'gli adempimenti procedurali destinati a 'rinforzare' il procedimento (e
consistenti nell'iniziativa dei Comuni e nel parere della Regione) possano intervenire, oltre che
in relazione alla fase di formazione della legge di delegazione, anche successivamente alla stessa,
con riferimento alla fase di formazione della legge delegata' (sent. n. 347/1994)". La Corte co-
stituzionale. con sent. n. 50/2015, infine, ha giustificato la deroga al procedimento di cui all'art.
133 effettuata dalla l. n. 56/2014 (c.d. legge-Delrio) nella fase della costituzione delle nuove Cit-
tà metropolitane, facendo leva, sia sulla complessità dell'intervento riformatore nei confronti
della "geografia ordinamentale della Repubblica", sia sulla circostanza che il legislatore avrebbe
supplito al mancMo rispetto della disciplina costituzionale con l'intervento delle popolazioni
interessate "con forme diverse e successive".
8.6.1. La difficile attuazione: a) con riferimento alle Province e alle Città metropolitane 79
Le maggiori difficoltà si sono registrate per le Province, relativamente alle
quali il processo di attuazione in via legislativa si è intrecciato con un proces-
so di riforma costituzionale che faceva dell'abolizione di tali enti uno dei suoi
punti qualificanti. Si tratta - come si vedrà più avanti (inft<~. n. 9) - di un
processo conclusosi con la bocciatura referendaria del testo normativa che
ne era scaturito (la riforma Renzi-Boschi).
La legge ordinaria che - dopo i falliti tentativi di trasformare, in via legi-
slativa, le Province in enti di secondo grado 25 - è intervenuta in materia ha
profondamente modificato la previgente disciplina di tali enti. Si tratta della
l. n. 56/2014 Oegge-Delrio), la quale ha dettato una disciplina espressamente
rivolta a fungere da ponte rispetto alla prevista abolizione delle Province ad
opera della riforma costituzionale all'epoca in itinere 26 •
L'innovazione maggiore da essa introdotta ha ad oggetto l'architettura isti-
tuzionale di tali enti, che vengono trasformati in enti di secondo grado: in enti,
cioè, i cui organi di governo non sono eletti direttamente dal corpo elettora-
le, ma vengono espressi dalle istituzioni comunali. Si tratta, in particolare, del
Presidente, il quale va scelto tra i sindaci e viene eletto dai sindaci e dai con-
siglieri dei Comuni della Provincia; del Consiglio provinciale, eletto anch'es-
so dai sindaci e dai consiglieri comunali compresi nel territorio della Provin-
cia (e scelto tra i medesimi soggetti); dell'Assemblea dei sindaci della Pro-
vincia, composta da tutti i sindaci eletti nell'area provinciale 27 .
Nonostante le diffuse riserve in ordine alla compatibilità di tale formula or-
ganizzativa con la Costituzione vigente, la Corte costituzionale, con sent. n.
50/2015, ha respinto le questioni al riguardo sottopostele.
In relazione alla trasformazione delle Province in enti di secondo grado,
la Corte, invocando un precedente del 1968 sulla disciplina regionale delle
Province siciliane 28 , ha affermato con nettezza che "la natura costituzional-
mente necessaria degli enti previsti dall'art. 114 Cost., come 'costitutivi della Re-
pubblica', ed il carattere autonomistico ad essi impresso dall'art. 5 Cast. non
implicano[ ... ] l'automatica indispensabilità che gli organi di governo di tut-
ti questi enti siano direttamente eletti".
La bocciatura della riforma costituzionale di cui tale innovazione legislati-
25 Per la sintetica rievocazione dei tormentati tentativi di riforma delle Province, sviluppa-
lisi, non senza incertezze, contraddizioni e forzature costituzionali, nel corso della XVI legi-
slatura, v. Corte cost., sent., n. 220/2013, che ha annullato l'ultimo provvedimento interve-
nuto in materia.
26
Art. l, comma 51, l. n. 56/2014: "In attesa della riforma del titolo V clelia parte seconda
della Costituzione e delle relative norme eli attuazione, le province sono disciplinate dalla pre-
sente legge".
27 Art. l, commi 54 ss., l. n. 56/2014.
28 Corte cost., sent. n. 96/1998.
80 II. Il rerz.ionalismo nella 111"cenda costituzùmale ttaliana
va costituiva prowisoria anticipazione conferisce nuova attualità al tema della
sua compatibilità con la Costituzione.
In proposito, un riferimento obbligato è costituito dalla nuova formula-
zione dell'art. 114, comma l, il quale, come si è visto, modificando la preceden-
te dizione, prevede che la Repubblica sia "costituita" dagli enti territoriali da
esso elencati, tra i quali figurano le Province. È vero che questa impegnativa
scelta terminologica non vale a porre tutti gli enti predetti sullo stesso, iden-
tico, piano (_.,,,,.,.., n. 8.6). È, tuttavia, ragionevole supporre che essa- a dif-
ferenza di quanto ha mostrato di ritenere la Corte costituzionale nella citata
sent. n. 50/2015- ne postuli l'omogeneità strutturale, da identificare nella co-
mune diretta elettività, almeno per quanto riguarda l'assemblea rappresenta-
tiva (MANCIAMEU). D'altra parte, questa connotazione è anche richiesta dal-
l'art. 3, comma 2, della Carta europea dell'autonomia locale: un accordo inter-
nazionale, che, reso esecutivo nel nostro Paese con l. n. 439/1989, s'impone
al rispetto della legislazione ordinaria (e, quindi, anche alla legge-Delrio),
per effetto del novellato art. 117, comma l, Cost. (il quale- come vedremo più
avanti [infT..t . .-.1p. 4, n. l])- configura gli accordi internazionali ratificati e
resi esecutivi con legge come parametri [interposti] cui gli atti legislativi sta-
tali e regionali sono tenuti ad attenersi). L'art. 3, comma 2, della Carta preve-
de, infatti, che l'autonomia locale sia esercitata "da Consigli e Assemblee costi-
tuiti da membri eletti a suffragio libero, segreto, paritario, diretto ed universa-
le, in grado di disporre di organi esecutivi responsabili nei loro confronti" 29 •
Ma non è tutto. L'intera disciplina del titolo V novellato sembra muovere
dal presupposto che, tra gli enti elencati dal comma l, art. 114, sussista
20
La sent. n. 50/2015 si sbarazza della censura alla stregua di questo parametro in modo
piuttosto frettoloso, invocando il precedente costituito dalla sent. n. 325/2010, dal quale de-
duce il riconoscimento alla Carta europea della natura di "documento di mero indirizzo". La
decisione, tuttavia, non considera che la citata sentenza del20 l O non riferisce questo caratte-
re alla Carta, in quanto tale, ma alle disposizioni di cui i ricorrenti assumevano, nello specifi-
co, la violazione: disposizioni dai contenuti "prevalentemente definitori", "programmatici" e
"comunque generici"'. Tra esse, però, non figurava l'art. 3, comma 2, il quale. attraverso il ri-
ferimento a Consigli e Assemblee "costituiti da membri eletti a suffragio libero, segreto, pari-
lario, diretto ed universale. in grado di disporre di organi esecutivi responsabili nei loro con-
fronti". !ungi dall'esprimere un "mero indirizzo". fissa un elemento centrale e strategico del-
la disciplina dettata dall'atto che lo contiene. Inoltre, in presenza di una definizione così ana-
litica del meccanismo elettorale diretto contemplato dalla norma, risulta difficile condividere
l'assunto della Corte secondo cui la garanzia della democraticità del sistema delle autonomie
locali prescritta dal cit. art. 3. comma 2, andrebbe "intesa nel senso sostanziale della esigenza
di una effettiva rappresentatività dell'organo rispetto alle comunità interessate". onde- sem-
pre secondo la Corte costituzionale -la compatibilità con essa "di una elezione indiretta, pur-
ché siano previsti meccanismi alternativi che comunque permettano di assicurare una reale
partecipazione dei soggetti portatori degli interessi coinvolti" (meccanismi, nella specie, indi-
viduati nella decadenza dei titolari degli organi di secondo grado al momento della cessa;do-
ne del mandato principale).
8.6.1. La dtf(ictle attuazione: a) con rt/erimento alle Province e alle Città metropolitane 81
l'omogeneità strutturale della quale si è detto (SALERNO). La stessa disciplina
della sussidiarietà verticale di cui all'art. 118, comma l (/nfr.t, <:ap. IV, n.
5.1 ), appare prowista di un compiuto significato ordinamentale, soltanto se
l'ente chiamato ad intervenire sussidiariamente, in luogo dell'ente costituzio-
nalmente titolare della competenza, esibisce le medesime garanzie di demo-
craticità, rispondendo, attraverso i suoi organi di governo, alla popolazione
sottostante. Ed è dubbio, quanto meno dubbio, che organi di secondo gra-
do, soprattutto se rappresentativi di una pluralità di distinti enti territoriali,
siano in condizione di rispondere democraticamente alla collettività che tro-
va nella Provincia la propria proiezione istituzionale.
Non è agevole, inoltre, conciliare la riforma legislativa con l'art. 11, com-
ma l, l. cost. n. 3/2001, il quale, prevedendo che della "bicameralina" da es-
so contemplata facciano parte "rappresentanti delle Regioni, delle Province
autonome e degli enti locali" (inftil, <:ap. IX, n. 3.), lascia supporre che nes-
sun ente locale debba considerarsi, a priori, escluso dalla partecipazione al-
l'organo. Il che, con riferimento ad enti la copertura dei cui organi è affidata
ai titolari di organi di enti diversi, dà luogo a non lievi difficoltà.
La soluzione legislativa, infine, si pone in tensione con il criterio interpre-
tativo della Costituzione, ad awiso dello scrivente, più raccomandabile: il
criterio storico-normativa, alla cui stregua, le "parole" attraverso cui si espri-
me una costituzione rigida non sono liberamente manipolabili dal legislatore
ordinario, ma vanno lette alla luce delle nozioni giuridiche del tempo in cui
la disciplina costituzionale è formulata. E non è contestabile, che all'epoca
della redazione del titolo V novellato, con l'espressione "Provincia", si faces-
se riferimento ad un ente, al pari del Comune, governato da organi diretta-
mente espressi dal corpo elettorale.
I rilievi di cui sopra (tranne, owiamente, l'ultimo) possono in buona so-
stanza valere anche per la disciplina dettata dalla legge-Delrio per le Città me-
tropolitane (art. l, commi 6 ss.), a conclusione di un percorso non meno tor-
tuoso di quello che ha dato vita alla riforma degli enti provinciali 30 . In base a
30
ll percorso attuMivo della previsione costituzionale delle Città metropolitane è stato defini-
to dall'art. 23, l. n. 42/2009, il quale, da un lato, ha indh~duato, al comma 2,le aree nel cui ambi-
to possono essere istituiti tali enti ("le città metropolitane possono essere istituite, nell'ambito di
una Regione, nelle aree metropolitane in cui sono compresi i comuni di Torino, Milano, Vene-
zia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria."). dall'altro lato, ha fissato il pro-
cedimento per addivenire alla loro concreta costituzione, prevedendo che si concludesse con
l'adozione di uno o più decreti legislativi (commi 2-7). Scaduto infruttuosamente il termine
per l'esercizio della delega, il Governo è intervenuto con l'art. 18. d.l. n. 95/2012 (conv. in l.
n. 135/2012), che- tra l'altro- ha disposto quanto segue: "le Province di Roma, Torino. Milano,
Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria sono soppresse. con conte-
stuale istituzione delle relative città metropolitane, il l o gennaio 2014, ovvero precedentemente,
alla data della cessazione o dello scioglimento del consiglio provinciale, ovvero della scaden-
82 H. Il regùmalimm nella vicenda costituzionale italiana
tale disciplina, infatti, anche le Città metropolitane sono dotate di organi di
secondo grado: il Sindaco metropolitano, che, ove lo statuto non opti per l'e-
lezione diretta 31 , coincide con il sindaco del Comune capoluogo; il Consiglio
metropolitano, eletto, in difetto di una diversa scelta statutaria, dagli stessi sin-
daci e dai membri dei consigli comunali 12 ; la Conferenza metropolitana, pre-
sieduta dal Sindaco metropolitano e composta da tutti i sindaci dell'area me-
tropolitana n. Anche a tali enti possono, pertanto, estendersi le riserve formu-
late nei confronti delle Province, come regolate dalla medesima legge.
Non possono, tuttavia, sottacersi le differenze tra le due discipline.
È, in particolare, incontestabile che la possibilità che lo statuto renda diret-
tamente elettivi il Sindaco e il Consiglio consente al concreto esercizio dell'auto-
nomia statutaria di far corrispondere il nuovo ente al paradigma costituzionale 34 .
Ed è altrettanto incontestabile che, in difetto di tale opzione statutaria, il sinda-
co metropolitano (coincidente con il sindaco del Comune capoluogo), pur essen-
do chiamato a rappresentare l'intera collettività metropolitana, intrattiene un rap-
porto rappresentativo elettoralmente sanzionato con la sola popolazione del ca-
poluogo. Il che risulta difficilmente giustificabile, in termini democratico-rap-
presentativi, anche nella prospettiva dell'organo di secondo grado (SPADARO).
8.6.2. Segue b) con riferimento all'ordinamento di Roma capitale
All'indomani dell'entrata in vigore della l. cost. n. 112003, si è sviluppato
un vivace dibattito sul significato da riconoscere alla scarna disciplina dedi-
cata, dall'art. 114, comma 3, alla capitale della Repubblica. Tra i tanti interroga-
za dell'incarico del commissario eventualmente nominato ai sensi delle vigenti disposizioni".
A seguito dell'annullamento di tale disposizione ad opera del giudice delle leggi (Corte cost.,
sent. n. 220/2013), è intervenuta la l. n. 56/2014 (\egge-Delrio), la quale ha dettato la disci-
plina attualmente vigente, sulla cui base i nuovi enti (le Città metropolitane di Torino, Mila-
no, Venezia, Gen<wa. Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Roma capitale) sono venuti concreta-
mente ad esistenza, attraverso l'elezione dei rispettivi organi di governo e l'adozione degli sta-
tuti, subentrando alle province omonime a far data dal l o gennaio 2015 (art. l, commi 16 e
101, l. n. 56/2014\. Invece, per la Città metropolitana di Reggio Calabria sono state previste
cadenze temporali diverse (art. l, comma lR, l. n. 56/2014).
31
Art. 1, comma 22, l. n. 56/2014: "lo Statuto della città metropolitana può prevedere l'ele-
ziont> diretta del sindaco e del consiglio metropolitano".
2 ria di ordinamento di Roma Capitafp ).
' Art. 1, comma 25, l. n. 56/2014.
33
Art. l, comma 42, 1. n. 56/2014.
14
Le sole Città metropolitane i cui statuti hanno optato per l'elezione diretta sono Roma
capitale, Napoli e Milano. T aie scelta, comunque, è ancora priva di effetti, in attesa della leg-
ge statale che. ai sensi dell'art. l, comma 22, l. n. 56/2014, deve dettare la necessaria discipli-
na elettorale (nel momento in cui si scrive, presso la I Commissione del Senato giace un pro-
getto di legge di iniziativa parlamentare: il d.d.l. S 2062, comunicato alla Presidenza il 17 set-
tembre 2015 e assegnato alla Commissione predetta il12 gennaio 2016).
8.6.2. Segue: b) con rt/erimento all'ordinamento di Roma capitale 83
tivi che si affacciavano, figuravano quelli in ordine alla natura "funzionale" o
"territoriale" dell'ente denominato "Roma capitale", allivello territoriale di go-
verno (comunale, metropolitano o provinciale) al quale dovesse essere ascritto,
ai suoi rapporti con la Regione Lazio, alla possibilità che la legge statale chiama-
ta a disciplinarne l'ordinamento derogasse alle regole generali dettate dalla Co-
stituzione relativamente alle competenze attribuite ai diversi livelli territoriali
di governo da essa contemplati.
In presenza di nodi di questa complessità, sarebbe stato lecito attendersi
che il legislatore statale, facendo uso della riserva di legge di cui all'art. 114,
comma 3, Cost., intervenisse in modo organico, disciplinando, con un unico
atto legislativo, l'ordinamento di Roma capitale.
Ma ciò non è avvenuto.
Non solo è mancato l'intervento legislativo unitario ed organico che sa-
rebbe stato auspicabile (essendosi preferito intervenire con discipline parzia-
li contenute in atti legislativi aventi altro oggetto), ma gli interventi legislativi
susseguitisi nel tempo hanno obbedito a logiche diverse.
Il primo di essi risale alla l. 5 maggio 2009, n. 42 (delega al Govemo in
materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'art. 119 Co st.), seguita da una
serie di decreti legislativi adottati sulla sua base, sentiti la Regione Lazio, la
Provincia di Roma ed il Comune di Roma 15 . Il secondo intervento si deve al-
la legge-Delrio, più volte citata.
Le due discipline normative divergono su un punto centrale: l'identifica-
zione dell'ente Roma capitale dotato dell'ordinamento speciale di cui all'art.
114, comma 3, Cost.
Infatti, mentre la l. n. 42/2009 identificava tale ente con la costituenda
Città metropolitana di Roma capitale (prevedendo, soltanto in via provviso-
ria, che gli attuali confini di esso fossero quelli del Comune omonimo) 36 , la
legge-Delrio, nel momento in cui ha dettato la disciplina sulla cui base si sa-
35
D.lgs. nn. 156/2010 (Disposizùmi recanti attuazione dell'art. 24, l. 5 maggio 2009, 11. 42
e successivr modz/icazioni, in materia di ordinamento transitano di Roma Capitale), 61/2012
(Ulteriori disposizioni recanti attuazione dell'art. 24, l. 5 maf!,f!.io 2009, 11. 42 in materia di or-
dinamento di Roma Capitale); 51/2013 (Modi(icbe ed integrazioni al d.lgs. 18 aprile 2012, n.
61 concernentP ulteriori disposizioni di attuazione dell'art. 24, l. 5 111af!,f!.io 2009, n. 42, in mate-
36 V.l'art. 24, commi 2 e 9, l. n. 42/2009, che, rispettivamente, recitavano: "Roma capitale
è un ente territoriale, i cui attuali confini sono quelli del comune di Roma"; "A seguito
dell'attuazione della disciplina delle città metropolitane e a decorrere dall'istituzione della
città metropolitana di Roma capitale, le disposizioni di cui al presente articolo si intendono
riferite alla città metropolitana di Roma capitale". Nella stessa linea l'art. l, comma 2, d.lgs.
n. 61/2012, come modificato dall'art. l, comma 2, d.lgs. n. 5112013, il quale precisa che le
funzioni attribuite alla costituenda città metropolitana eli Roma capitale possono essere inte-
grate con le "funzioni di governo di area vasta".
 II. I1 rerz.irmaftsmo nella tJicenda costituzionale italiana
:bbero concretamente costituite le Città metropolitane, e, tra esse, la Città me-
opolitana di Roma capitale, ha distinto quest'ultima dal Comune di Roma ca-
tale, cui ha riferito lo speciale status previsto dal comma 3, art. 114 Cost. 37 .
Una volta dimensionate le Città metropolitane sulle precedenti Province, la
>luzione adottata dalla leggc-Delrio per Roma capitale è quella, a giudizio
~llo scrivente, più coerente con il disposto costituzionale. Sia una tradizione
orica unica e plurimillenaria, sia l'applicazione del criterio storico-normativa
. cui s'è detto fanno, infatti, ritenere che il comma 3 dell'art. 114, attraverso il
?me n "Roma", intenda riferirsi all'omonima, preesistente, realtà comuna-
(CARAVITA Dl TORITTO, fONTANA). Del resto, lo stesso atto normativa che
reva configurato come provvisoria l'identificazione dell'ente Roma capitale
m il Comune di Roma ha individuato la ragione giustificatrice del corrispon-
~nte ordinamento speciale in termini riferibili alla città di Roma e non all'a-
a vasta in cui essa è inclusa. L'art. 24, comma 2, l. n. 42/2009 ha, infatti, pre-
sto che: "l'ordinamento di Roma capitale è diretto a garantire il miglior as-
tto delle funzioni che Roma è chiamata a svolgere quale sede degli organi
>stituzionali nonché delle rappresentanze diplomatiche degli Stati esteri, ivi
:esenti presso la Repubblica italiana, presso la Città del Vaticano e presso le
tituzioni internazionali".
L'assetto delineato dalla legge-Dclrio s'inserisce in un quadro normativa
1rticolarmente complesso, nel quale coesistono elementi di diritto comune
l elementi di diritto speciale.
Basti considerare che sia il Comune di Roma capitale che l'omonima Città
etropolitana sono assoggettati, tanto alla disciplina generale applicabile a
tti gli enti del medesimo tipo (c, cioè, ai comuni ed alle Città metropolitane
~lla Repubblica), quanto a discipline speciali.
Infatti:
37
Questa lettura, peraltro non unanime in dottrina (a favore, ad es.: SrERPA, G. CHIOLA,
~ntre contra: VANDFT.LT), è suffragata dall'art. l, comma 102.1. n. 56/2014. il quale, prevc-
ndo che "le disposizioni dci decreti legislativi 17 settembre 2010, n. 156, 18 aprile 2012 n.
e 26 aprile 2013, n. 51, restano riferite a Roma capitale, come definita dall'art. 24, comma 2,
5 maggio 2009, n. 42", rende definitiva l'identificazione, originariamente provvisoria, del-
nte sottoposto al regime speciale di cui all'art. 114, comma 3, Cost. con il Comune di Roma.
·gomenti nello stesso senso sono desumibili anche dall'art. l, comma 103, l. n. 56/2014, il
aie, non solo distingue la Città metropolitana di Roma capitale dal Comune omonimo, ma
ttolinea anche l'esigenza di garantire l'esercizio delle funzioni che quest'ultimo è chiamato
;volgere (e che, può aggiungersi, ne giustificano l'ordinamento speciale). Questo il tenore
Ila disposizione: "Lo statuto della Città metropolitana di Roma capitale, con le modalità
eviste al comma Il, disciplina i rapporti tra la Città metropolitana, il Comune di Roma ca-
:ale e gli altri Comuni, garantendo il migliore assetto delle funzioni che Roma è chiamata a
Jlgere quale sede degli organi costituzionali nonché delle rappresentanze diplomatiche de-
Stati esteri, ivi presenti, presso la Repubblica italiana, presso lo Stato della Città del Vatica-
e presso le istituzioni internazionali".
8.6.2. Segue: b) con riferimento all'ordinamento di Roma capitale 85
a) entrambi gli enti sono destinatari della disciplina statale in materia di "le-
gislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di comu-
ni, Province e Città metropolitane (art. 117, comma l, lett. p) Cost.), non-
ché alla legislazione regionale, per quanto riguarda le funzioni "non fon-
damentali";
b) il Comune di Roma capitale è, inoltre, destinatario dello speciale regime
ad esso applicabile nella sua qualità di capitale della Repubblica (dettato
da atti legislativi statali nel rispetto della riserva di legge di cui al comma
3, art. 114) 18 ;
c) l'omonima Città metropolitana è titolare di prerogative legate al fatto di
comprendere nel proprio territorio il Comune predetto (ci si riferisce
specificamente al potere di disciplinare, attraverso il suo statuto, i rapporti
tra se medesima, il Comune di Roma capitale e gli altri Comuni dell'area
metropolitana).
Incerta è, infine, l'ampiezza delle deroghe consentite agli atti legislativi chia-
mati a disciplinare l'ordinamento di Roma capitale. Si consideri, ad esempio,
che, secondo parte della dottrina, essi potrebbero derogare profondamente
al riparto delle competenze dettato dal titolo V Cost. e, addirittura, dotare Ro-
ma capitale di poteri normativi anche nelle materie assegnate alla competen-
za concorrente e alla competenza residuale delle Regioni.
Fino a questo momento, comunque, tali prospettive non hanno trovato
seguito nella legislazione positiva, la quale si limita a riconoscere a Roma ca-
pitale alcune funzioni amministrative ulteriori, rispetto a quelle riconosciute
agli altri Comuni della Repubblica (cui si affiancano le parallele competenze
regolamentari di cui all'art. 117, comma 6, Cost. [infT<~. <"-'P· IV, n. 8.1]) 39 ,
uno speciale regime finanziario 40 c particolari forme di raccordo istituziona-
le con gli altri livelli territoriali di governo 41 .
38 Va, inoltre, segnalata la previsione secondo cui: "con legge regionale, sentiti la provin-
cia di Roma e Roma capitale, possono essere e<mferite a quest'ultima ulteriori funzioni am-
ministrative nell'ambito delle materie di competenza legislativa della Regione" (art. l, com-
ma 3, d.lgs. n. 61/2012).
39
Art. 24, commi 3 c 4, l. n. 42/2009, c artt. 5, 6, 7. 8, 9. lO d.lgs. n. 6!/2012.
40
Art. 12 d.lgs. n. 6112012.
41
Si pensi: alla possibile audizione del sindaco di Roma capitale nelle riunioni del Consi-
glio dei Ministri in cui si discutono argomenti inerenti alle funzioni di pertinenza della Capi-
tale; alla previsione di un 'apposita sessione nell'ambito della Conferenza unificata ( lnfr.>. cap.
IX, n. 3.7.7.), presieduta dal Presidente del Consiglio dei Ministri o da un Ministro da lui de-
legato e composta dal sindaco di Roma capitale, dal presidente della Regione Lazio, dal pre-
sidente della provincia di Roma (ora sostituito dal sindaco della Città metropolitana di Roma
capitale, il quale rivestirà anche la funzione di sindaco della Città metropolitana, fino a quan-
do non si sarà data attuazione alla norma statutaria che prevede l'elezione diretta di questo) e
dal ministro competente per materia; alla partecipazione del sindaco di Roma capitale alle se-
86 II. Il regionalt~<mo nella vicenda costituzionale italiana
È il caso, infine, di segnare la speciale nomenclatura mediante la quale so-
no designati gli organi di governo di Roma capitale. Il legislatore, infatti, ha so-
stituito i nomi "Consiglio comunale" e "Giunta comunale", rispettivamente,
con "Assemblea capitolina" e "Giunta capitolina" 42 .
9. Tra attuazione e riforma della riforma
Alla distanza di più di 15 anni dall'entrata in vigore della l. cost. n. 3/
2001, il processo di attuazione della nuova disciplina costituzionale è andato,
sia pur faticosamente, avanti.
Sul versante statale, vanno menzionate soprattutto quattro leggi:
la l. n. 131/2003, c.d. legge-La Loggia (disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3);
- la l. n. 165/2004 (legge-cornice sulle elezioni regionali);
la l. n. 11/2005 (norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo
normativa dell'Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli ob-
blighi comunitari), sostituita dalla l. n. 234/2012 (norme generali sulla
partecipazione dell'Italia alla formazione ed all'attuazione della normativa
e delle politiche dell'Unione europea);
la l. n. 42/2009 (delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in at-
tuazione dell'art. 119 Cost.).
È mancato. invece, un intervento unitario ed organico ai fini della indivi-
duazione delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropoli-
tane. Ad essa si è proweduto, al termine di un faticoso processo scandito da
ripensamenti e battute di arresto, in modo- se così può dirsi -"rateale" 43 .
dute della conferenza unificata relative a materie compiti di interesse di Roma capitale ( rispet-
tivamente: art. 4, d.l[!s. n. 15()/2010; art. 4. commi l e 2, d.lgs. n. 6112012).
42
Art. 2, comma l, d.lgs. n. 156/2010.
4
L'attuazione della norma costituzionale che demanda alla legge dello Stato l'individua-
'
zione- tra l'altro- delle "funzioni fondamentali" de[!li enti locali si è rivelata estremamen-
te laboriosa. La legge- La Loggia l'aveva delegata al Governo (art. 2 l. n. 13112003 ). Ma il ter-
mine per l'esercizio della delega- prorogato ben due volte (art. l, l. 28 maggio 2004, n. 140,
e art. 5. l. 27 dicembre 2004, n. 306) -è scaduto, senza risultato. Nella XV legislatura, dopo
l'iniziale tentativo di esercitare nel termine la delega di cui sopra (schema di decreto legislati-
vo in materia di funzioni fondamentali degli enti locali approvato in via preliminare dal Con-
siglio dei Ministri il 2 dicembre 2005), il Governo ha adottato un apposito disegno di legge:
A.S. n. 1464, 5 aprile 2007 (Delega al Governo per l'attuazzònP dell'art. 117, comma 2, lett. p),
Cast. e {wr l'adPguamPnto dPllP dùposizioni in materia di enti locali alla l. cast. n. 312001). An-
che nella XVI legislatura il Governo ha assunto una propria iniziativa, mediante un disegno
9. Tra attuazzòne e rt/orma della riforma 87
Passando al versante regionale, vanno segnalati, in particolare, quattro ti-
pi di interventi: l'adozione dei nuovi statuti regionali ordinari, quella delle
prime leggi statutarie da parte delle Regioni ad autonomia speciale (infr<t.
cap. VII. n. 4), l'approvazione delle leggi elettorali regionali e l'awio dell'ag-
giornamento dei regolamenti interni dei Consigli regionali. Gli Statuti sono
stati adottati da tutte le Regioni 44 . Quanto alle leggi elettorali, hanno già
proweduto, con tecniche ed estensioni diverse, 19 Regioni, sia ordinarie che
speciali (Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Emilia-Romagna, Friuli-
Venezia Giulia, Lazio, Liguria, Lombardia, Marche, Piemonte, Puglia, Sar-
degna, Sicilia, Toscana, Umbria, Valle d'Aosta e Veneto) e le due Province
autonome di Trento e Bolzano.
A ciò deve aggiungersi che in questi anni intensissima è stata l'attività in-
terpretativa della Corte costituzionale. La quale ha dato un contributo fon-
damentale alla sistemazione e alla definizione dell'assetto istituzionale scatu-
rito dalle riforme della XIII legislatura, mediante una giurisprudenza forte-
mente creativa, che, in presenza di un quadro normativa ricco di incertezze e
zone d'ombra, non di rado si è spinta ad interventi "ortopedici".
Per completare il quadro, è il caso di ricordare che, con le novelle costitu-
zionali del 1999 e del 200 l, il processo di riforma costituzionale non si è fer-
mato.
Alla sua prosecuzione (finora senza esito) ha contribuito, nella XIV legi-
slatura, la circostanza che la maggioranza politica che aveva ereditato la ri-
forma (una maggioranza di centro-destra) fosse diversa da quella che, nella
XIII legislatura, ne aveva assunto la paternità (una maggioranza di centro-si-
nistra). Non deve, quindi, sorprendere se, nel corso della XIV legislatura, si
siano awiati processi di riforma della riforma. Si usa il plurale, perché le ini-
ziative governative che si sono contese il campo sono state tre.
di legge che è stato approvato dalla Camera il 30 giugno 2010 e trasmesso dal Presidente di
questa al Senato il successivo 2 luglio (i\.S. 2259). Successivamente, lo Stato, dopo aver prov-
visoriamente attribuito la natura di funzioni fondamentali dei Comuni e delle Province a fun-
zioni elencate, ad altro fine, dall'art. 21, commi 3 e 4.1. n. 42/2009 (art. 27, comma 14, d.l. n.
78/2010, la cui legittimità costituzionale era stata riconosciuta da Corte cost., sent. n. 148/
2012), ha adottato una disciplina ad boe (d.l. n. 95/2012, conv. in l. n. 135/2012), della quale,
tuttavia, per effetto di un intervento caducatorio del giudice della costituzionalità (Corte
cost., sent. n. 220/2012), è soprawissuta - come riconosce la giurisprudenza (Corte cost.,
sent. n. 22/2014)- solo la parte relativa ai Comuni (art. 19, d.l. n. 95/2012, cit., come modifi-
cato dalla l. n. 228/2012). All'individuazione delle funzioni fondamentali di Province e Città
metropolitane ha proweduto, nella XVII legislatura, la l. n. 56/2014 !legge-Delrio), rispetti-
vamente, all'art. l, commi 85 (contenente la disciplina generale) e 86 (contenente la discipli-
na aggiuntiva riservata alle Province in territorio interamente montano e confinante con paesi
stranieri) e all'art. l, commi 44 e 46.
44
L'ultimo statuto approvato è quello della Regione Basilicata: legge statutaria 17 novem-
bre 2016, n. l, in RUR, n. 42 dell7 novembre 2016.
88 Il. Il regionalismo nella 1'icenda costituzirmale italiana
La prima - avente ad oggetto la c.d. devolution - non ha concluso il
proprio iter parlamentare, essendo stata approvata dalle due Camere solo in
prima lettura 45 . La seconda Oa Bozza-La Loggia) è rimasta allo stadio di pro-
getto preliminare 46 . La terza, invece, ha completato il proprio iter parlamen-
tare, essendo stata approvata in prima ed in seconda lettura da entrambi i ra-
mi del Parlamento 47 . Essa, tuttavia, è stata bocciata dal corpo elettorale nel
re/e!endum costituzionale celebratosi nei giorni 25 e 26 giugno 2006.
E, inoltre, significativo che l'elaborazione di progetti di riforma della rifor-
ma sia proseguita anche nella XV e nella XVI legislatura, sia pure con un ri-
levante cambiamento di segno.
Nella XV legislatura, l'intento era quello di sviluppare la componente "fe-
deralista" della riforma del 2001, mediante l'istituzione di una seconda Ca-
mera effettivamente riconducibile (era la prima volta) alla modellistica fede-
rale. Si tratta del progetto di riforma del bicameralismo, elaborato dalla Com-
missione affari costituzionali della Camera dei Deputati (c.d. Bozza Violante,
dal nome dell'allora Presidente della Commissione predetta), il quale preve-
deva la creazione di un Senato federale, parzialmente ispirato al modello del
Bundesrat austriaco 4 R. Tale progetto, peraltro, non ha completato il proprio per-
corso, a causa dello scioglimento anticipato delle Camere (2008).
Nella XVI legislatura, per contro, si è registrato un radicale mutamento
d'approccio. Infatti, dopo un avvio in linea di continuità con l'elaborazione
della legislatura precedente (e con lo spirito che l'animava), testimoniato dal-
le ipotesi di repéchage della Bozza Violante avanzate da più parti 49 , nella fase
finale, le esigenze di centralizzazione della politica economica in presenza di
una crisi senza precedenti, gli scandali da cui sono state investite alcune isti-
45
A.C. n. 3461, approvato in prima deliberazione dal Senato della Repubblica il 5 dicem-
bre 2002 (A.S. n. 1187) e dalla Camera dei Deputati il14 aprile 2003.
46
Disegno di legge costituzionale recante "Nuove modifiche al titolo V, parte seconda
della Costituzione" (Consiglio dei Ministri, 11 aprile 2003 ).
47
La pubblicazione notiziale di tale atto è avvenuta nella G.U. 18 novembre 2005, n. 269.
4
R Si
tratta del progetto recante Modificazione di articoli della parte seconda della Costitu-
zione, ronrernenti(orma del Caverna, composizione e funzioni del Parlamento nonrbé limiti di
età per l'elettorato attù•o r passtlm per le PlezzOnl de11a C:amPra dPi deputati e del Senato della
Repuhhlira (C 55 3 co st. Scotto, C 1524 cast. Bùmcbz~ C. 2 33 5 cast. Boato, C 2 382 cast. Bzan-
co, C. 2479 rost. Zacraria, C 2572 cast. Franco Russo, C 2574 cosi. Lenzi, C 2576 cost. franco
Russo, C 2578 cast. D'Alia, C. 2586 cast. Boato,C 2715 cast. Boato, C 2685 cast. Casini, C.
3139 cosi. Di Sal11o e C 3151 Diliberto), licenziato dalla Commissione affari costituzionali
della Camera dei Deputati, con il voto favorevole dell'Unione (ad eccezione del pdc) e con
l'astensione della Casa delle libertà (A.C. 553-A).
4
°Cfr. A.C. n. 7, d'iniziativa degli on. Zeller e Brugger, presentato il29 aprile 2008; A.C.
n. 441. d'iniziativa degli on. Amici, Bressa, Zaccaria ed altri, pre~entato alla Camera il29 aprile
2008; A.C. n. 978, d'iniziativa dell'nn. Bocchino, presentato il 13 maggio 2008.
9. Tra attuazione e riforma della riforma 89
tuzioni regionali c la centralità assunta dal tema della riduzione dci costi del-
la politica hanno determinato un radicale cambiamento di registro, che, a li-
vello di progettazione costituzionale, ha trovato espressione in un d.d.l. cost.
elaborato dal Governo Monti, quando il suo mandato volgeva al termine 50 •
Tale progetto non si limitava ad alcune apprezzabili correzioni degli elenchi
di materie legislative, ma, attraverso la tecnica della clausola di supremazia, lo
svuotamento del riparto verticale di competenza nelle materie di legislazione
concorrente, la riforma della clausola residuale e l'allargamento dei campi
aperti alla potestà regolamentare dello Stato, si poneva nella prospettiva della
destrutturazione delle potestà normativc delle Regioni, privandole di un do-
maine réservé, sottratto agli interventi dello Stato.
Il tema della riforma del rcgionalismo (e della complessiva riforma della par-
te seconda della Costituzione) è stato, infine, ripreso nella XVII legislatura.
In particolare, superata l'iniziale ipotesi di procedere ad una riforma della
forma di Stato secondo un procedimento derogatorio rispetto al paradigma
disegnato dall'art. 138 Cast. 5 \ si è sviluppato un faticoso processo di riforma,
seguendo il normale procedimento di revisione della Costituzione. L'atto che
ne è risultato Oa c.d. riforma Rcnzi-Boschi) intendeva, tra le altre cose, sosti-
tuire il Senato della Repubblica con una Camera rappresentativa delle autono-
mie (eletta, quasi per intero, dai Consigli regionali c sganciata dal rapporto fi-
duciario con il Governo), eliminare la competenza legislativa concorrente c do-
tare lo Stato di una "clausola di supremazia" rivolta a consentirgli, in presenza
di certi presupposti, l'ingresso nelle materie di competenza regionale.
La legge costituzionale che ha concluso il procedimento parlamentare, li-
cenziata a maggioranza assoluta in seconda lettura da entrambi i rami del Par-
lamento 52 , è stata bocciata dal corpo elettorale, a larga maggioranza, nel re-
ferendum confermativo celebratosi il4 dicembre 2016.
Nel momento in cui si scrive, appare francamente improbabile il riavvio
di un nuovo processo di riforma costituzionale. È più ragionevole supporre
50
Si tratta del d.d.l. cost. governativo recante Disposizioni di revùzòne della Costituzione e
altre disposizioni costituzionali in materia di autonomia re[!.tOnale comunicato alla Presidenza
del Senato il15 ottobre 2012 (A.S. 3520).
51
D.d.J. cost. governativo recante Tstituzione del Comitato parlamentare per le riforme co-
stituzionali (S. 813; C. 1359), approvato in prima lettura sia dal Senato (11 luglio 2013) che
dalla Camera dei Deputati (10 settembre 2013). Nel corso di tale processo di riforma era sta-
ta, tra l'altro, acquisita la relazione di una commissione di "saggi" all'uopo nominata (COM·
MISSIONE PER LE RIFORME COSTITUZIONALI, Rrlazione finale, Roma, 17 settembre 2013).
52 Tale legge costituzionale, intitolata "Disposizioni per il superamento del bicameralismo
paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento
delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costi-
tuzione", dopo l'approvazione a maggioranza assoluta, in seconda lettura, da parte di entrambe
le Camere, ha formato oggetto di pubblicazione notiziale nella G.U. del15 aprile 2016.
90 II. ll rr[!.ionalùmo nella vtcenda costituzionale italiana
che eventuali modifiche del quadro normativa vengano realizzate per altre
vie: o attraverso i regolamenti parlamentari, in vista dell'attuazione della "bi-
cameralina" contemplata dall'art. 11, l. cost. n. 3/2001, o in via legislativa or-
dinaria, rivedendo alcune norme che erano state espressamente adottate nel
presupposto che la riforma costituzionale entrasse in vigore (si pensi alla di-
sciplina adottata dalla legge-Delrio per le Province), oppure intervenendo su
altri ambiti, rispetto ai quali esiste un'elaborazione piuttosto matura (come
quello dei raccordi tra lo Stato e le autonomie territoriali 53 ).
Nota bibliografica
Sul modello originario e sulla sua genesi: VIRGA. La Regione, Milano 1949; MIELE, La Re-
gione nella Costituzione italiana, Firenze 1949; GHERRI, Luigi Sturzo e l'autonomia della Re-
gione, in Oirilto puhhlim ddla Re[!.tÒne siciliana, 1949; MARTINE~, Studio mll'autonomia poli-
tica de11P Rr[!.tnni in Ttalia, in Riu. trim. dir. puhbl., 1956; AMBROSINI, L'ordinamento regionale
(La riforma rewònale nef!a Costituzio11e italiana), Bologna 1957; MARANINI, L'ordi11amf'11fo
re[!.ionalr nel quadm dpfl'et•oluzionp costituzio11ale, in Studi politici, 1958; MoRTATI, Conside-
razioni su alcuni aspetti drl!'ordinamento re[!.irmale. in AA.VV., Studi per il decrnnale della
Costituzione, III. Milano 195R; GIOVENCO, L'ordinamf.'nto rrgiona!f.', Roma 1961; ARBAMON·
TE, Bt;CARETTT DJ RllFFTA, CRTSAFTJL!.l, MARANTNI, PIRASTO, LP Rrgioni a statuto ordinario, in
Rassegna parlamrntare. 1%2; Ron:LI.I, L'm}l'ento della Ref!,ionr in Ttalia, Milano 1967; VOLPE
G., Autonomia loralr r [!.arantzsmo. La separazione delle competenze tra Stato r Regione, Mila-
no 1972; BARD\JSCO, Lo Stato rrwrmafp Italiano, Milano 19RO; CRISAF1JLLI, Vicrnde def!a "que-
sttòne regionalr". in Lr Regioni, 19R2 (nonché in Studi in mrmoria di Ei!,idio Tosato, I, Milano
1984); D'An:NA. Rrgionr (in f!.eneralr), in Enc. dir., XXXIX, Milano 19RR; CATELANT, L'au-
tonmnia pubblica drl!c Regioni. Padova 19R9; D'ATENA, Costituzione e Regtòni. Studi, Milano
1991. Con specifico riferimento ai lavori dell'Assemblea costituente: DE SIERVO, La ript·esa
del regionaft:,mo nrl dihatttto costituente, in MANc;IAMELI (a cura di), Il regionaùsmo italiano
dall'Um'tà alla Costituzione r alla ma riforma, T, Milano 2012.
Sulle ascendenze culturali del modello (e sulla loro persistenza anche nel processo di ri-
forma della XIII legislatura): D'ATENA, Tra Spagna r Germania. l modelli storici drl rrgionalt~
smo italiano, in MANGTAMFT.l (a cura di), TI r!'wrmalùmo italiano tra tradizioni tmitarie e pro-
cessi di federalismo. Contributo allo studio dr/la crisi dr/la forma di Stato in Ttalia, Milano
2012 (nonché in Studi in onorr di Aldo Loiodice, Bari 2012).
Sul controllo sulla legislazione regionale, previsto dall'art. 127 Cost. (versione originaria):
GABRTFI.F.. Qursttòm in tema di procedimento lew:dativo regtònale, in Foro amm., 1977; FAI.U1N,
Contestazione <' mntrattazionr di lPgtltmzità: aspe/li di pmssi e spunti ricostmttim· pet·l'applira-
zzòne dell'art. 12 7 Cast .. in Giur. cost., 19RO; O~JTDA, Caratteri del procedim!'nto di controllo
sulle leggi regionali, in Gmr. cast., 1972; CAPOTOSTI, Questioni in tema di rinvio ed ilnpuf!.na-
tùJa delle le!!,gi rrgionah, in foro amm., 1973; GJZZI, J rara/Ieri dd controllo gowrnafÙ)() sulle
le!!,gi rrgionali, in AA.VV., Lr Regzòm: politica o amministrazione?, Milano 197 3; ID., Aspetti
"Un utile punto di partenza potrebbe essere costituito dal documento conclusivo a p pro·
vato il13 ottobre 2016 dalla Commissione parlamentare per le questioni regionali, al termine
dell'indagine conoscitiva sulle forme di raccordo tra Stato ed autonomie territoriali, con par-
ticolare riferimento al "sistema delle conferenze".
Nota bihliogra(ica 91
organizzativi f' (imzionali del controllo sulle leggi regzònali. in Il controllo governativo sulle
leggi regtònali. Problemi e pmspettive (Atti del Seminario di Bologna, 26 settembre 1979), Mi-
lano 1982; Vn.LONE, l "principi fondamentali" nei rinvii governativi e nella giurisprudenza del-
la Corte costituzionale, in L'autonomia regionale nel rapporto con il Parlamento e il Governo
(Atti del Seminario organizzato dai consigli regionali, Roma, 16-18 novembre 19R2), in Bollettino
di legislazione e docum('l1/azzòne regionale, 19R3, n. 5, suppl.; AzZARITT G., Il controllo preven-
tivo di legittimità delle lrggi regionali nel diritto costltuzionale e nella sua attuazione pratica, in
Giur. cast., 19R2; BARTOLE, Il controllo sulle leggi rrgionali: per un ripristino dell'art. 12 7, in
Le Regioni, 1986; Rossi, La legge controllata. Contl'ibuto allo studio dr! procedimento di con-
trollo preventivo delle leggi regtònali, Trento 1993; GrANIRANCF.SCO, Il controllo governativo
sulle leggi regionali. Profili procedmzentali, Milano 1994; Rossi, Il giudizio di costituzionalità
in via principale, in RoMBOU (a cura di), Aggiornamenti in tema di processo costituzionale
(1996-1998), Torino 1999. Sulle valenze collaborative del procedimento- in cui si ravvisava
il maggior punto di emersione della "convenzionalità sommersa" -nei rapporti tra Stato e
Regioni: cfr. EuA, in L'accordo nella cooprrazzòne tra Stato e regioni (n. 2 dei Commenti della
rivista Problemi di amministrazione pubblica), l9R6. In argomento, anche, con specifico rife-
rimento alla definizione in via contenziosa del riparto di competenze legislative tra lo Stato e
le Regioni: D'ATENA, Ossemazioni sulla rtpartlzione dr/le competenz!' tra Stato e Regioni (e wl
collaudo dell'autonomia ordinaria), in Giur. cost., 1972; ID., L'autonomza legislativa delle Re-
gioni, Roma 1974. Per un sintetico bilancio dell'esperienza maturata fino al 1982, v. il Rap-
porto sullo stato delle autonomie, presentato il 20 aprile l9R2 dal Ministro per gli affari regio-
nali Aldo Aniasi (c.d. Il Rapporto Aniasi), in Quad. reg., 1982,745 ss., nonché la Relazione in
ordine all'attività governativa di mntrollo della lrgùlazione regionale, adottata dalla Commis-
sione parlamentare per le questioni regionali, nella seduta del 6 luglio 19R2, in Lf' Regioni,
1983, Sull'evocazione dell'interesse nazionale come "parola magica": FERRARI, G., Il capoluo-
go regionale. Autonomie ref!.ionali e sovranità articolata, Milano 1970.
Sul sistema dei controlli sugli atti amministrativi: SCIJDIF.RO, I controlli sullr Regtòm~ sulle
Province r sui Comuni nell'ordinamento costituztònale ltaltano, Napoli 1963; ToRRIGIANl,
Controlli ammlnistratiui statali e regionali, Milano 1972.; BENVENUTI, l controlli amministra-
tivi dello Stato sulla Regione, in Riv. trùn. dir. pubbl., 1972; SANDIJLU, A.M., I controlli sugli
enti territoriali nella Costituzione, ibidem; VANDELLT, Il controllo sull'amministrazione della
Regione Emilia-T~omagna: pmhlemi ed orù.'ntamenti, in Le Regtòni, 1974; In., L'esperienza dei
controlli sull'amminùtrazzòne ref!.tÒnale, in ZANONE (a cura di), Potere statale r riforma regw-
nale, Bologna s. d. (ma 1976); In., I controlli sull'amministrazione rrf!.tÒnal(', in RARTOLE, VAN-
DELLI (a cura di), Le Regioni nella f!,iurispmdrnza, Bologna 19R l.
Sulle funzioni amministrative delle Regioni, rinviando per ulteriori indicazioni alla nota
bibliografica al cap. V: GIANNINI M.S., Il decentramento amministrativo nel quadro dell'ordi-
namento regionale, in Atti dd III C:onoegno di studi rrgionali, Milano 1962; FALCON, Com-
mento dell'art. 11!?, r comma, drlla Costituzione, in BRANCA (a cura di), Commentario drlla
Costituzione, Bologna-Roma 1985; VANDEI.l.l, C:ommmto dell'art. 118, l o e 3° comma, dr!!a
Costituzione, thidem; D'ArENA, Funzione Jll) Funztòni amminùtratlvr dcllr Regioni, in Enc.
giur. Treccani, XIV, Roma 1989 (nonché in ID., Costituzione e Regioni. Studi, ci t.).
Sulle incertene in ordine alla vocazione funzionale delle Regioni, in base alla disciplina
costituzionale originaria: AMATO, Intervento, in Dibattito sul trasfaimento delle funzioni am-
ministratiue alle Rrgzòni di diritto comunr, in Giur. cost., 1970. .
Per i contributi di I-IABERLF. sulle radici antropologico-culturali del federalismo e del re-
gionalismo, si rinvia alla nota bibliografica al cap. I.
Sul rapporto tra la regionalizzazione ed il sistema dei partiti politici, fondamentale è PA.
LAZZOLI, Partù politiques et Régions autonomes, in MARANINI (a cura di), La Regione e il !!,O-
verna locale, I, Milano 1965. In argomento, v. anche: RoDOTÀ, Re!!,tòni e /orzr politiche, in
AA.W., Dalla parte d('lle Regioni, Milano 1975, 297 s.; AMATO, CASSESE, Cm:u, Ronm À, SER·
92 IL I! regionalismo nella vicenda costituzionale italiana
RANT, Materiali per una discussionp sullo stato dell'attuazione delle Regioni, ibidem; ROTELLT,
Le Re[!,ioni dalla partecipazione al partito, in La non rz{orma, Roma s.d. (ma 1981 ); PASQIJINO,
Organizzazione dei partiti, in AA.VV., La regionalizzazione, Milano 1983; BARTOLE, Il caso ifa·
liano, in Le Regmni, 1984; MENY, La posizione delle Regioni nello sviluppo e nella trasforma-
zione dello Stato: un 'analisi comparata delle politiche di regùmalizzazzone in Francia, Italia e Spa-
gna, ibidem; WRIGHT, Regioni e regionalizzazione in FrancÙJ, Italia e Spagna, ibidmz; MARTINES,
Legislazione regionale e riforme istituzionali, in Quad. reg., 1984; BARBERA, 1970-1985: come
superare le insu(fiàenze del decentramento, in Dem. dir., 1985; MERLONT, Percbr è in crisi il re-
gionalismo, in Dem. dir., 1985; D'ATENA, Re[!,ione zn generale, cit.; C:ACIAGLI, CAZZOLA, ILAR.
DI, MARTINES, PRHILLA, ScARROCCHTA, Autonomia regionale e sistema dei partiti, T partiti dz
fronte alle Rewom, Milano 1988; D'ALBERGO, FEDELE, ILARDI, ScARDOf:CHIA, TASSARA, Auto-
nomia regmnale e sistema dei partiti, II Classe politica e modelli di organizzazione, Milano
1988: FEDELE, Autonomia t"P[!,ionale e sistema dei partiti, III, Le /orme politiche del regionali-
smo, Milano 1988.
Sull'evoluzione del modello e sulla proposta della Commissione De Mita-Iotti: D'ATENA,
La l!icmda del regionalùmo italiano ed i problemi d P !la transizione al federalismo, in Io. (a cu-
ra di), Federalismo e regionalismo in Europa, Milano 1995.
Sul cammino della riforma nella XIII legislatura: MARIUCCJ, La rz/orma/ederale. Vademecum
per la mmmùsione bzcamaale e il parlamento "costz"tuente", Rimini 1997; TERESI, La strategia
delle rr{omw La tormPntata re1Jisione della CostituzionP della Repubblica. Materiali di studio,
VI ed., Torino 1998; COSTANZO, FERRARI, FLORIDIA, ROMBOU, SICARDI, La CommisszonP btca-
meralr prr le n/orme costituzionali. I progettz~ i lm•ori, i testi approvati, Padova 1998; PAN1JN.
ZIO (a cura di), I mstituzionalisti e le rt/ormP, Milano 1998: AZZAR!TI, VOLPI (a cura di), Lari-
forma intrrrotta. R/f/pssfonf sul progetto di revfsronP costituzionali' dPila Commissione Bicame-
rale, Perugia 1999; D'ATENA, L'T t alia vaso il "federalismo". Tacmini di m'aggio, Milano 2001;
FERRARA, A. (a cura di), Verso una fase costituentP delle Rrgioni? Problemi di tnlerpretazzone
del/a IPggP costituzirmafp 22 novembre 1999, n. 1, Milano 2001; FERRARA A. (a cura di), Le auto-
nomir trrtitoriali nella rz{orma rostituzionalP, Milano 2001. Adde, per alcune testimonianze:
C!OLLT, DoMENICHELLI (a cura di), Le ragioni dr! (ederalt~mJO, Roma 1997.
Con specifico riferimento alla tematica della sussidiarietà, v., anche per ulteriori indica-
zioni bibliografiche: D'ATENA, Costituzionf' r principio di sussidim-if'tà, in Quad. cosi., 2001;
ID., Dimrnsioni e pmblrmi della sussidtàrirtà, in DE MARTIN (a cura di), Sussidiarietà e demo·
crazia. Esprnmzr a confronto e prospettù;c, Padova 2009; Adde ARMANNO, ll prinripio costitu-
zionale di sussidiarirtà T premesse teorichP. ModPlli operativi. L'esperienza dell'Unione Euro·
pea, Torino 2010; DoNATI D., Il paradigma mssidiario. Interpretazzòm~ estrnsione, garanzie,
Bologna 2013; P!ZZOLATn, CosTA, Il lato osmro dPlla stlssidiarietà, Milano 2013. Per ulteriori
riferimenti sul tema, si rinvia alla nota bibliografica al cap. V.
Sul titolo V riformato, oltre alle opere manualistiche: BERTI, DF. MARTIN (a cura di), Le
autonomir tertitoriali: dalla riforma amministratitJa a/la rt/otma costituzionale, Milano 2001;
FERRARA A .. SCI11MBATA (a cura di), La tt/orma dell'ordinamf'/1to regtònalf'. Le modi{ù:f,e al ti-
tolo V d t"!!a partf' sPconda della Costituzione, Atti del Seminario tenutosi a Roma il 29 settem-
bre 2000, Milano 2001; GROPPI. OuvETTI (a cura di), La Repubblzca delle autonomie. Regioni
ed enti locali nPl num•o titolo \1, II ed., Torino 2003; CALVIERI, Stato regionale in trasfor-
mazioni': il mode/lo autonomistico italiano, Torino 2002; RoMBOLI, Le modzfirhe al titolo V
della partP seconda della Costituzione. Prrmessa, in Foro it., 2001; AA.VV., Il nuovo Titolo V
della Paz·tp TT del/a Costituzrò11e (Atti del C:onYegno su "Il nuovo titolo V della parte Il della
Costituzione- Primi problemi della sua attuazione", organizzato dall'Associazione italiana
dei Costituzionalisti. Bologna 14 gennaio 2002) Milano 2002; D'ATENA, Il nuovo ordinamen-
tofederale, in Treccani. Il libro dell'anno 2001, Roma 2002; Io., Die Verfasszmgsre/orm des
italiFnisrhen Regionalismus, in Jalwbuch des of/entlichen RPchts, N.F. 51 (2003 ): Io., El adve·
nimzf>nto del semzfederalùmo ~ la italzàna, i~ FERNANDEZ SEGADO (a cura di), ThP Spanish
Nota bibliografica 93
Constitution in the Europea n Constitutional Crmtext- La Constituci6n Espaiìola en el Contex·
to Constituaonal Europeo, Madrid 2003; MANGIAMELI, La riforma del regionalismo italiano,
Torino 2002; ANZON, l poteri delle Regioni dopo la rz/orma costituzionale. Il nuovo regime e il
modello originario a confronto Torino 2002; ID., l poteri delle Regzòm nPlla transizzone dal
modello originario al nuovo assetto costituzionale, T orino 2003; PIZZETTI, Il nuovo ordinamen-
to italiano fra riforme amministrative e riforme costituzionali, Torino 2002; CARA VITA m T o.
RJTIO, La Costituzione dopo la rz/orma del titolo V. Stato, regtoni e autonomie fra Repubblica e
Unione Europea, Torino 2002; Io., Il Titolo V della Costituzione, in federalismi. il: TARANTINI
(a cura di), Ilfederalismo a costituzione 1Jarz"ata, Torino 2002; MANCINI, (a cura di), Il nuovo
titolo V, parte II della Costituzzone, Milano 2002; BonARI (a cura di), La rz{orma del titolo V,
Rimini 2003; CARETTI, Stato, RegzOm ed enti locali tra innovazione e continuità. Scritti sulla
riforma del Tztolo V della Costituzione, Torino 2003; GAMBINO (a cura di), Il "nuovo" ordi-
namento regionale. Competenze e diritti, Milano 2003; VOLPE G. (a cura di), Alla ricerca del-
l'Italia federale, Pisa 2003; AA.VV., Atti del Convegno su "Corte costituzionale e regioni due
anni dopo la rz/orma", Firenze 30 gennaio 2004, in LP Regioni, 2004; MoDUGNO, CARNEVA-
LE (a cura di), Nuovi rapporti stato-regione dopo la legge costituzionale n. 3 del2001, Milano
2003; CARETTI, Stato, regiom~ enti locali tra innovazione e continuità. Scritti sulla rt{orma del
Titolo V dFlla Costituzzone, cit.; FERRARI, PARODI (a cura di), La revisionp costituzwnale del
nuovo titolo V tra nuovo regionalismo e ferlrralismo, Padova 2003; DE MARTIN, Primi elemen-
ti di lettura della riforma del Etolo v· della Costituzione, in Amministrazzone in cammino;
CHIAPPETII, Il rebus del federalismo all'italiana, Torino 2004; RoLLA, Incrrtezze relative al
modello di regionalismo introdotto dalla legge costituzionale 312001, in Quad. reg., 2004; CE-
RULLI lRELLI, PINELLI (a cura di), Verso d /Pderalùmo. Normazione e amministrazione nella
riforma del titolo V della costituzione, Bologna 2004; D'ATENA, Le Regioni dopo il Big Bang.
Il vzà[!,gio continua, Milano 2005; PIER<;J(;LJ (a cura di), Federalismo e devolutzon, Milano
2005; D'ATENA (a cura di), Regionalismo in bilico. Tra attuazione e riforma della riforma, Mi-
lano 2005; VIOLINI (a cura di), Itinerari di sviluppo del regionalismo italiano. Primo incontro
di Studio "Gianfranco Mor" sul diritto regionale, Milano 2005; GROPPI, PETRILLO P.L. (a cu-
ra di), Cittadim~ Governo, AutonomiF. Quali n/orme per la Costituzione?, Milano 2005; PTZ·
ZETII, POGC;I, Il sistema "instabile" delle autonomie locali, Torino 2007; MANCIAMELI, l pro-
cessi di rz/orma in itinere. Considerazioni sul rz{lusso della rz/orma federale in Italia, in GASPA-
RI, PIRAINO A. (a cura di), Il "gioco" della coopPrazione, Roma 2007; DI GIOVINE, MASTROMA·
RINO (a cura di), Il regionalismo italiano in cerca di rzforme, Milano 2008; MANGIA MELI, Il pro-
filo dell'istituto z·egionale a sette anni dalla revisione costituzionale, in D'ATENA (a cura di), I
cantim de/federalismo in Europa, Milano 2008; MAN<;IAMELI, BARBERA, CARAVITA DI TORI"f.
TO, D'ATENA, DE MARTIN, PTNELLI, Quale futuro per il regùmalismo italiano (tavola rotonda),
in MANGIAMELI (a cura di), Il regionalismo italiano dall'Unità alla Costituzione c alla sua ri-
forma, I, Mila~o 2012;. Per quanto specificamente attiene all'eliminazione dei controlli sugli
atti amministrativi: GIANFRANC:E~co, L'abofizwne dei controlli mgli atti amministrativi e la
scomparsa della figura del Commissario del Governo, in GROPPI, OLIVFTTI (a cura di), La Re-
pubblzca delle autonomie. RPgirmi ed f'nti !orali nel nuovo titolo V, Torino 2001; mentre, sui
controlli di spettanza della Corte dei C:onti: COLOMBINI, I controlli della Corte df'i conti sui bi-
lanci degli enti territoriali, in AssOCIAZIONE MAC~ISTRATI DELLA CoRTE DEI C:ONll, La Corte dà
conti fra controllo e giurisdizione: quale futuro in Europa?, Atti del convegno di studi in me-
moria di Massimo Vari (l o luglio 2015), Roma 2015.
L'estrema ampiezza della letteratura sul nuovo assetto degli enti locali non consente di
andare oltre qualche limitatissima indicazione tratta dalla letteratura più recente. C:on speci-
fico riferimento ai profili costituzionalistici: MANGIAMELI, L'autonomia locale nel disegno
della riforma costituzionale, in ID., La rz{orma del regionalismo, cit.; DrMURO, Commento al-
l'art. 114, in CELOTTO, OLJVETTI, BIFULCO (a cura di), Commentario alla Costituzione, Tori-
no 2006; VANDELLI, Il sistema delle autonomie locali, VI ed., Bologna 2015; MANGIAMELI, La
94 Il. Il regionalismo nella t•icenda costituzionale italiana
questione locale. Le mmtJe autonomie nell'ordinamento della Repubblica, Roma 2009, mentre,
per una riflessione sul caso tedesco, nella prospettiva della riforma dei poteri locali in Italia:
SCHFFOLD, Fra Re!!,ione f Comune, in Scritti in onore di A. D'Atena, IV, Milano 2015. Ri-
guardo alla Provincia: FARR!ZZI, La Provincia. Analisi dpll'ente locale più dùcusso, Napoli
2012; In., La Corte e {p Provinre, tra Costituzione vigente e Costituzione riformata. Note a
margine delle senti. 14 3 e 159/20Uì, in federalismi.it, n. 15/2016; MANGIAMELI (a cura di),
ProtJincp efunzloni di area Pasta, Roma 2012; FERRARI G.P. (a cura di), La finanza provinciale
nei centocinquanta anni dell'Italia unita, Roma 2012; N!COTRA (a cura di), Le Province dall'U-
nità alla RPpubb/ica del/e autonomie, Roma 2012; VOLPI., Le Provincp nell'ordinamento costi-
tuzionalP. in fPderalismi.it, n. 1R/2012; MANFHI, FROSINI (a cura di), Riforma delle Provincf' e
sistpma dPI!e autonomie locali, Santarcangelo di Romagna 2013; FUSARO, Appunto in ordine
alla qupsftÒnP drllf' Prm•ince, in Astrid Ra.~sef!.na, 19/2013; SAPOTELLI, Quando non è solo una
"quesftÒnP di principio". l dubbi di legittimità non risolti della "riforma delle Province", in
Giur. rost., 2013; PIROZZI, Canto del ciJ!.nO o araba fema•? Brem· notr sulle Provincr, tra norme
costituZ?òna/i mfi.rnti r recmti pmspettlue di rz{orma, in Scritti in onore di A. D'Atena, IV, Mi-
lano 2015. Quanto alle città metropolitane: FERRARI G.P., GALEONE (a cura di), Città a con-
fronto. Le Istituzioni metropolitani' nei pani occidrntali, Bologna 201 O; MANG!AMELI, Que-
sttòni inerrnti allr Città metropolttane, in MANC;IAMELI, La questione locale, cit. (con esau-
riente analisi dei precedenti legislativi della costituzionalizzazione della figura e dci maggiori
problemi definitori sul tappeto); BRANCASI, Il sistema dell'autonomia locale tra estfi.rnze di ri-
forma e spinte ronsematrici: zl caso del/a Città metropolitana, in Le Rcgzòni, 2010; FERRARA A.,
TI riordino dP!Ir Pro11inre e l'ùtituzlmtf' delle Città metropolitani', in federalismi.it, 1912012;
ALLUT.U, Le Ottà mPtmpo/itanr secondo la lef!J!,e 135/2012, in Amministrare, n. l/2013; ToR.
TORELLA, Le Città ml'tmpolitane secondo la le!!,ge 13512012, ibtdem: BALBONI E., La Città me-
tropolitana tra RP!!,Iònr e comuni interni: luci ed ombre, aporif' ed opportumtà, infederalzsmi.it,
n. 1/2014; CARAVITA DI TORITTO, Città metropolitana ed area vasta: peculiarità ed esigmze del
territorio italiano, in fl'deralismi.lt, 3/2014; CALZOLAIO., Città 1111'tropohtane e Province nella
"leggr Ddnò". Appunti e spunti per l Comuni di Province limitrofe, in Osservatorio sullefontt~
2014; PINEI.LI, Gli enti di arC'a uasta nrlla rzforma del f!.OVerno locale di livello interml'dio, in
Istituzioni dPI Fedrralismo, 3/2015; PIZZETTT, La lef!J!,e De/rio: una grande rt/orma in zm cantie-
re aperto. T! dinerso molo l' l'opposto drstino drllr r1ttà mctropolitanr deflp provinre, in Rivista
AIC, 3/2015; BTnn.co, Le Città mrtropolitane nP!!a le!!,ge 56 del2014 e nella prospettiva della
revisionf' costituzlonalf', in CAROLJ, PREZIOSO. (a cura di), Roma metropolitana. ProspPttiue
regionali e 1jwtesi cross-border di ar!'a vasta, Milano, Franco Angeli, 2016. In generale, sulla
l. n. 56/2014 Oegge-Delrio): STERPA (a cura di), Il nuovo f!.OVf'rno di area vasta. Commento alla
leJ!.ge 7 aprile 2014. n. 5(), Napoli 2014; FARRIZZT, SALERNO (a cura di), La rzforma delle auto-
nomie taritoria!t nr//a /e!!.f!.r De/rio, Napoli 2014; PTZZETTI F., La rz/orma degli Pnfi temforia-
li. Città mf'tropo/itanr, nuove prouincc e umOm di m m uni. Lef!.f!.l' 7 aprile 2()] 4, n. 56 (LegJ!.e
"Delrio"), Milano 2015.
La sent. n. 50/2015, che ha respinto le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalle
Regioni ricorrenti nei confronti della legge-Delrio, ha formato oggetto di numerosi commenti,
in genere, fortemente critici, trai quali: SPADARO, La sentenza costituzionale n. 5012015 una no-
vità rilruanff': taluolta la democrazù1 è un optional, in Rwista AIC, 2/2015; VANDELLI., La /e!!.f!.e
"Delnò" afl'psame dPlla Cortr: ma non meritava una mott!Jaztòne più acrurata?, in Quad. mst.,
2015; SALERNO, La srntema n. 50 del201 5: arJ!.omcntazloni efficientistichf' o npo-centralismo re-
pubb/imno di impronta stata!istlca?, in fpderalismi.it. 7/2015; STERPA, Un "giudizio in mouimen-
to'': la C:ortr costituzionale tra attuazione dell'ogwtto e uariazione del parampfro di J!.iudiz1ò. Nota
a marginf' della sentenza n. 5012015, in fedaalùmi.it, 8/2015; SERGES, Giul., L'istituzione dl?lle
città metropolitanf', Il' dauso/e le!!,islatÙ.I!' di auto-quali/irazirme e l'elettività "indiretta" dPf!.li orga-
ni istituzionali (a margine del/a sent. n. 50 del2015), in Glur. cast., 2015.
Sull'ordinamento di Roma capitale: MANGIAMELT (a cura di), L'ordinamento di Roma ca-
Nota bibliografica 95
pitale, Napoli 2003; ID., Roma capitale: l'identificazione di un modello istituzionale complesso,
in MANGIAMELT, La questione !orale, cit.; PIRAINO, L'ordinamento complesso di Roma: 'Capita-
le della Repubblù:a' e 'Città metropolt'tana', in Istituzzom del federalismo, 5/2003; MARCELLT (a
cura di), Roma capitale. Aspetti di diritto costituzionale c comparato, Senato della Repubblica.
Roma 2004; BARRERA, Capitale della Repubblica, in MANGIAMELI (a cura di), Diritto costitu-
zionale, Milano 2008; VJCENZI, La legge su Roma capitale P la sua dclù:ata fase di attuaztònP, in
Rassegna parlamentare, 3/2009; ARDINI, Profili tributari delle Città metropolitane e di Roma
capitale nella leggf' 5 maggio 2009, n. 42, in Federalismo fiscale, 112010; CARA VITA DI ToRino
(a cura di), Roma capitale. Gli effetti della rzforma sul sùtema delle autonomie fPrritoriali del
Lazzo, Roma 2010; FoNTANA, Roma capitale, in Dig. discipline pubbl., Agg., Torino 2010;
BELLOMIA, Alla ricerca della Capitale. Il Caso Roma, II ed., Torino 2014; STF.RPA, Roma Capi-
tale: la disciplina di una rittà tra !!,lobale, nazionale e locale, in FedaaflsmofiscalP, 2/2010; ID.,
L'ordinammto di Roma Capitale, II ed. Napoli 2014; ID., Lo Statuto della Città mf'tropolitana
di Roma CapitalP e il complP.uo processo di attuazione della leg!!,e Delrio, in federalismi.it- Os-
servatorio Città metropolitane, n. 1/2015; ID., L'ancora lento avvio della Città metropolitana di
Roma capitale, in federalùmi.it - Osservatorzò Città metropolitane, n. l/2016; CHJOLA G.,
Roma capitale. Percorsi storici e giuridici, Bologna 2013; SALERNO, Roma Capitale come "RP-
gzone speciale": una prospettiva possibile?, infederalismz.it, 13/2015.
Sui laboriosissimi (ed istruttivi) processi di riforma della riforma dipanatisi nella XIV le-
gislatura: MANNOZZI, Le rz/orme ùtituzionali tra i gzòcbi ed i paradossi della politica, in ISSiR-
FA-CNR, Srcondo rapporto annuale sullo stato del reJ!.z'onalismo in Italia, Milano 2004; ID., Il
completamento del federalismo in Parlamento, in ISSzRFA-CNR, Terzo rapporto annualf' sullo
stato del regionalismo in Italz'a, Milano 2005; ID., La rz/orma della seconda parte del/a Cmtitu-
zione: l'ultima fase del processo legislativo e il referendum costituzionale, in [,\:\'iRFA-CNR,
Quarto rapporto annuale sullo stato del rPgionalismo in Italia, Milano 2007. Sulla legge costi-
tuzionale che ne è scaturita (bocciata in via referendaria): D'ATENA, La nuova rz/orma del tz~
tolo V: la CostituZtone a rigidità debole cd il bipolarismo di coaltzionc, in Rassegna parlamenta-
re, 3/2005 (t1onché in D'ATENA, Le Rewòni dopo il Big Bang. Il viaggio continua, Milano
2005); PEZZTNT, TROILO (a cura di), La Costituzione rùcrztta. Ombre e luci nella rC'viszòne del
2005, Milano 2016.
Quanto alla proposta di riforma del Senato elaborata dalla prima Commissione della
Camera nella XV legislatura Oa c.d. Rozza Violante): D'ATENA. Un SPnato "federale". A pro-
posito di una recente proposta parlamentarf', in Rassegna parlamentare, l/2008.
Sulla proposta di riforma avanzata alla fine della XVI legislatura Oa Bozza-Monti):
D'ATENA, La Bozza-Monti. Ovvero: la nostal!!,ia dPlla "clausola vampiro", in ID., Tra autono-
mia e neocentralismo. Verso mta nuova stagione del regionalismo italiano?, Torino 2016.
La pitt completa trattazione dedicata alla riforma della XVII legislatura (la riforma Remi-
Boschi) è quella di MARINI, SCACCIA (a cura di), Commentario alla rz/orma costituzionalr del
2016, Napoli 2016. Sulla riforma si è sviluppato un dibattito scientifico molto ampio, larga-
mente ospitato dalle riviste on-line (cotne la Rzl,ista AIC, l'Osumatorio rostituzionalr AIC,
Federalismi.it, il Forum di Quaderni costituzionali, Ita/ian Paprrs on Federalimz, Consulta on-
line, Studi e interventi dell'ISSiRFA-CNR, Costituzionalismo.it), alle quali ci si può limitare a
fare rinvio; non sono, inoltre, mancati contributi in volumi (anche collettanei) ed in riviste
cartacee. Ai fini di una prima informazione di carattere panoramico, possono utilmente con-
sultarsi due agili volumi: Rossi E., Una Costltuzione mzfi.liorc? Contenuti e limiti della riforma
costituzionale, Pisa 2016; AA.VV., La rzlorma della costztuzione. Una guida con le analùi di 15
costituzionalùti, Milano 2016.
Sul ruolo della Corte costituzionale nell'attuazione del titolo V novellato: BETTINELLI, RI.
GANO (a cura di), La n/orma del titolo V della Costituzionp e la giurisprudenza costituzionale,
Torino 2004; ZANON, CONCARO (a cura di), L'incerto (f'dcralismo. Le rompetei1Ze statali e rc-
gzonali nella giurisprudenza costltuzionale, Milano 2005; PIOGGIA, VANDF.LLI (a cura di), La