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DIRITTO
DELL’UNIONE
EUROPEA
Parte Istituzionale
G. Strozzi – R. Mastroianni
Riassunto concettuale ad opera di P. Geremia
&
SENTENZE DELLA
CORTE DI GIUSTIZIA
EUROPEA ED
ITALIANA
Riassunto concettuale ad opera di A. Lamagna
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Le tre comunità (CECA, CEE ed EURATOM) avevano in comune Corte di giustizia e Assemblea
parlamentare, mentre ogni comunità aveva Commissione (CECA Alta Autorità) e Consiglio
autonomi.
Trattato di Bruxelles (1965)
Fusione degli esecutivi (abrogato dal trattato di Amsterdam):
Una sola Commissione;
Un solo Consiglio;
Un solo bilancio.
Grazie al generale francese De Gaulle, ostile a ogni aspetto di sovranazionalità nel
funzionamento delle istituzioni europee, attraverso la “politica della sedia vuota”, culminata nel
1965 con l’opposizione della Francia ad usare il voto a maggioranza in seno al Consiglio, si arrivò
al compromesso di Lussemburgo, secondo cui se per una questione è prevista la maggioranza ed
uno Stato membro si oppone, allora si passa al voto all’unanimità.
Con la presidenza di Pompidou si ha il passaggio dal sistema dei contributi finanziari al sistema
delle risorse proprie delle comunità. Nel 1972 viene introdotto il “serpente monetario” al fine di
limitare i margini di fluttuazione tra le monete nazionali. Nel 1978 viene istituito il Sistema
Monetario Europeo (SME).
Atto unico europeo
(firma 1987 - entrata in vigore 1987):
Votazione a maggioranza qualificata nel Consiglio;
Creazione delle procedure di cooperazione e di parere conforme, che accrescono
l'influenza del Parlamento;
Tribunale di 1° alla Corte di Giustizia.
Trattato di Maastricht
(firma 1992 - entrata in vigore 1993) Trattato dell’Unione Europea:
Procedura di Codecisione, che conferisce al Parlamento maggiori poteri nel processo
decisionale;
Cittadinanza europea (i cui diritti fondamentali sono: circolazione e soggiorno nel
territorio dell’UE, elettorato attivo e passivo al Parlamento europeo, petizione,
possibilità di ricorso al Mediatore europeo, protezione diplomatica e consolare all’estero);
Unione economica in tre fasi:
BCE (Banca Centrale Europea);
Politica monetaria riservata all’UE per quei paesi che rispettano i criteri di
convergenza.
UE si basa su tre pilastri:
CE (Comunità Europea);
PESC (Politica Estera e Sicurezza Comune);
GAI (Giustizia Affari Interi).
Troika La Presidenza è assistita dallo Stato membro che ha esercitato la precedente
presidenza e da quello che eserciterà la successiva.
Trattato di Amsterdam
(firma 1997 – entrata in vigore 1997):
Cooperazione rafforzata tra alcuni Stati, ma non in materia di PESC;
Entro 5 anni eliminazione delle frontiere interne;
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I parlamentari sono poi organizzati in gruppi politici, composti da deputati eletti almeno in 1/4
degli Stati; i membri devono essere almeno 25 e non possono appartenere a più di un gruppo. I
deputati che non aderiscono a nessun gruppo risultano non iscritti (attualmente vi sono 8 gruppi
compreso quello dei non iscritti).
Il Parlamento si riunisce a Strasburgo il secondo martedì di marzo, la sessione è annuale divisa
in periodi di sessione di una settimana al mese. Può riunirsi anche in seduta straordinaria su
richiesta della maggioranza dei membri o del Consiglio o della Commissione. La legislatura dura
cinque anni.
Delibera a maggioranza assoluta, il numero legale è 1/3 (2/3 per gravi violazioni) ma, se 40
deputati non lo richiedono al Presidente, non viene verificato il suo raggiungimento e la delibera
risulta comunque valida.
Il voto parlamentare può essere:
Personale per alzata di mano;
Nominale;
Segreto.
Il Parlamento ha diversi poteri:
Potere di iniziativa la proposta normativa spetta solo alla Commissione, ma il
Parlamento può fare delle proposte alla Commissione, votando a maggioranza assoluta
(può inoltre apporre un termine alla sua proposta, sebbene ciò non sia previsto dai
Trattati);
Potere di controllo:
La Commissione è tenuta a presentare una relazione annuale sulle attività
dell’Unione almeno un mese prima dell’apertura della sessione del Parlamento e deve
presentare entro ottobre un progetto di lavoro per l’anno successivo;
Il Consiglio è tenuto a presentare ogni sei mesi un programma di lavoro all’inizio di
ogni presidenza;
Il Consiglio europeo è tenuto a presentare una relazione annuale e una dopo ogni
seduta;
Può censurare la Commissione su proposta presentata al Presidente da 1/10 dei
deputati, se si raggiunge la maggioranza di 2/3 dei voti espressi e a maggioranza dei
membri che lo compongono, il Parlamento provoca la dimissione collettiva di tutta la
Commissione, anche se a causa dell’operato di un solo commissario (si può tuttavia,
per consuetudine, procedere alle dimissioni del singolo commissario se ciò viene
chiesto dal Parlamento con l’accordo del presidente della Commissione);
Riceve le petizioni dal Presidente (le petizioni devono avere ricevibilità formale ossia
essere non anonima, redatta in una lingua ufficiale e contenente nazionalità e
domicilio del firmatario) che vengono poi inviate alla commissione permanente delle
petizioni;
Può esperire il ricorso in annullamento (dal 1990) alla Corte senza dover più
dimostrare l’interesse d’agire (solo la Commissione invece può esperire il ricorso per
inadempimento contro uno Stato membro).
Potere di bilancio ora si esplica nella procedura di concertazione con l’approvazione
delle tre istituzioni;
Potere di consultazione generalmente obbligatoria.
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Mediatore/Difensore civico
È eletto dal Parlamento, con voto segreto a maggioranza semplice, ad ogni inizio legislatura, ed
è rieleggibile.
Il suo compito è quello di ricevere le denunce dei cittadini dell’Unione sui casi di cattiva
amministrazione di organi comunitari con esclusione della Corte di giustizia.
La sua attività è preclusa quando sia pendente un procedimento giudiziario interno.
La denuncia deve essere presentata entro due anni tramite un parlamentare europeo.
Il Mediatore informa l’istituzione interessata che ha tre mesi di tempo per presentare
osservazioni utili a conciliare il fatto, se non vi è successo allora la questione viene presentata
al Parlamento.
Il suo rapporto non crea vincoli per l’istituzione contro cui viene redatto.
Anche il Mediatore europeo è tenuto a presentare annualmente una relazione al Parlamento.
Consiglio europeo
Il Consiglio europeo non può esercitare funzioni di tipo legislativo e le sue funzioni si svolgono
prevalentemente in materia di PESC.
Oltre al proprio presidente, comprende capi di Stato o di governo degli Stati membri e il
presidente della Commissione; partecipa inoltre ai lavori anche l’Alto rappresentante.
Si riunisce due volte a semestre su convocazione del suo presidente, il quale viene eletto dai capi
di Stato e di governo a maggioranza qualificata per un periodo di due anni e mezzo (rinnovabile
una sola volta).
In generale il Consiglio europeo vota a maggioranza qualificata (con l’astensione del presidente
del Consiglio europeo e del presidente della Commissione):
Il presidente del Consiglio europeo;
Il presidente della Commissione;
La nomina della Commissione stessa previa approvazione del Parlamento;
L’Alto rappresentante.
Gli atti che il Consiglio europeo adotta aventi effetti giuridici verso terzi, sono sottoposti al
controllo della Corte di giustizia.
Consiglio
Il Consiglio è composto da un rappresentante di rango ministeriale per ogni Stato membro ed è
a formazione variabile a seconda delle materie trattate. I suoi lavori sono supervisionati dal suo
Segretario generale.
La presidenza è esercitata a turno da ciascuno Stato membro per sei mesi ed è determinata dal
Consiglio europeo con votazione a maggioranza qualificata secondo un sistema di rotazione
paritaria. La presidenza è inoltre organizzata attraverso il sistema della troika, secondo cui la
presidenza attuale è assistita dallo Stato membro che ha esercitato la precedente ed anche da
quello che eserciterà la successiva (sono già state definite tutte le terne fino al 2020).
Si riunisce dietro convocazione del presidente su iniziativa sua o di uno Stato o della
Commissione; le sedute sono pubbliche quando si delibera su un progetto di atto legislativo. Il
presidente stabilisce l’ordine del giorno, che comunica almeno 14 giorni prima dell’inizio della
seduta ai membri del Consiglio e della Commissione.
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COREPER
Il COREPER (Comitato dei rappresentanti permanenti degli Stati membri) è un organo
intergovernativo presieduto da un rappresentante permanente dello Stato che ottiene la
presidenza al Consiglio.
Si riunisce a due livelli:
COREPER 2 ambasciatori rappresentanti permanenti (per affari di rilievo politico e
economico e finanziario e per relazioni estere);
COREPER 1 rappresentanti permanenti (per affari di tipo tecnico).
La proposta della Commissione viene trasmessa al Consiglio direttamente dal COREPER per il
suo esame:
Se si raggiunge l’unanimità, la questione viene iscritta al punto A dell’ordine del giorno
del Consiglio, il quale approva la decisione, ma, se qualche membro del Consiglio o la
stessa Commissione chiede di riaprire la discussione, essa viene rinviata al COREPER.
Se invece la questione non raggiunge l’unanimità e quindi viene iscritta al punto B
dell’ordine del giorno del Consiglio, il COREPER prepara un rapporto per il Consiglio
con tutti gli elementi utili alla discussione.
Commissione
L’organo della Commissione ha le funzioni di esprimere il principio di sovranazionalità e di
promuovere l’interesse dell’Unione.
Fino al 31 ottobre 2014 era formata da un rappresentante per Stato membro, tra cui il
Presidente e il vicepresidente/Alto rappresentante (28 membri). Dal 1 novembre 2104 invece (a
causa di una riduzione operata dal Trattato di Lisbona), non avendo carattere rappresentativo,
è formata da membri dei 2/3 degli Stati, compresi Presidente e Alto rappresentante, per un
numero complessivo di 19 unità, a meno che il Consiglio europeo, deliberando all’unanimità,
decida di cambiare tale numero.
I componenti sono scelti in base ad un sistema di rotazione rispettando due criteri:
Il numero totale dei mandati di cittadini di uno Stato non deve mai superare di una unità
il numero dei mandati di cittadini di un altro Stato;
Ogni Commissione deve riflettere la molteplicità demografica e geografica degli Stati
membri.
Il Presidente è proposto a maggioranza qualificata dal Consiglio europeo e viene approvato a
maggioranza assoluta dal Parlamento (se non viene approvato, bisogna presentare una nuova
proposta in un mese). Il resto della Commissione è adottato dal Consiglio europeo in accordo col
presidente. Tutto il collegio è poi nuovamente approvato dal Parlamento e formalmente
nominato dal Consiglio europeo per 5 anni (un membro dimissionario o deceduto può essere
sostituito da un membro della stessa nazione, per la restante durata del mandato, mediante
nomina del Consiglio in accordo col presidente della Commissione previa consultazione del
Parlamento).
L’Alto rappresentante è nominato sempre dal Consiglio europeo con votazione a maggioranza
qualificata, in accordo col presidente della Commissione, e rimane di diritto uno dei 24
vicepresidenti della Commissione.
La Commissione si riunisce una volta a settimana e ogni qualvolta sia necessario e le delibere
delle sedute sono adottate a maggioranza assoluta.
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Corte di giustizia
Ha sede a Strasburgo e dal Trattato di Lisbona è configurata come una istituzione unica
articolata in più organismi quali:
Corte di giustizia;
Tribunale;
Tribunali specializzati.
Corte di giustizia
La Corte di giustizia dispone di diversi tipi di azioni articolate su due livelli:
Primo livello:
Azione di annullamento;
Azione in carenza, ossia accerta l’illegittima inerzia delle istituzioni dell’Unione;
Eccezione incidentale di invalidità, per i procedimenti pendenti dinanzi la Corte;
Procedura di infrazione, da parte degli Stati contro il diritto dell’Unione;
Per responsabilità extra contrattuale.
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Secondo livello:
Controllo sulla interpretazione e sulla validità degli atti dell’Unione (dal Trattato di
Maastricht no in materia di PESC e GAI, poi dal Tratto di Amsterdam no solo in
materia di PESC);
Funzione consultiva.
Non è competente a valutare validità e proporzionalità delle operazioni di polizia per il
mantenimento dell’ordine pubblico e di sicurezza interna.
È composta di sette giudici, uno per Stato, in carica per sei anni rinnovabili (un rinnovo parziale
avviene ogni tre anni). Questi giudici sono poi assistiti da otto avvocati generali, in carica per
sei anni anche se ne vengono cambiati quattro ogni tre anni: uno di essi è indicato dai grandi
Stati (Francia e Germania e Italia e Regno Unito e Spagna), mentre gli altri a rotazione; tra di
essi la Corte nomina il primo avvocato generale che distribuisce le cause tra gli avvocati
generali.
Il presidente è eletto per tre anni a scrutinio segreto a maggioranza assoluta dei voti espressi
ed è rinnovabile. È affiancato da un vicepresidente eletto dai giudici per tre anni.
Nella disciplina precedente la Corte si riuniva di regola in formazione plenaria (grande plenum
e piccolo plenum di 11 giudici), ma si potevano creare sezioni di tre o cinque o sette giudici.
Secondo la nuova disciplina la seduta plenaria si ha solo per pronunciarsi su determinate
questioni quali le dimissioni del Mediatore, o di un membro della Commissione, o della Corte
dei conti. Normalmente si riunisce in sezioni di tre o cinque giudici che eleggono i propri
presidenti in base ad una rotazione triennale; le loro deliberazioni sono valide a maggioranza di
tre giudici. La Corte può inoltre riunirsi in una grande sezione, quando lo richiede un’istituzione
o uno Stato membro, che comprende tredici giudici, tra cui i presidenti delle sezioni di cinque
giudici, ed è presieduta dal presidente della Corte.
Secondo la procedura le parti devono farsi rappresentare, le istituzioni e gli Stati nominano un
agente per ogni causa, le altre parti devono essere rappresentate da un avvocato abilitato. Le
procedure pregiudiziali comportano delle fasi:
Fase scritta si apre con un istanza trasmessa al cancelliere e prosegue con lo scambio
di memorie e contro-memorie. Il presidente nomina il giudice relatore e il primo avvocato
generale nomina l'avvocato generale incaricato della causa; al termine di questa parte il
giudice relatore presenta alla Corte una relazione preliminare che riassume la causa e
le posizioni delle parti e contiene l'eventuale richiesta di misure istruttorie.
Fase orale si opera l’audizione delle parti e l'avvocato generale presenta le conclusioni
e alle parti non è consentito replicare. La causa è posta in deliberazione e la decisione
assunta dalla Corte con votazione a maggioranza è pronunciata in seduta pubblica.
La sentenza ha carattere definitivo, tuttavia può essere oggetto di mezzi di impugnazione
straordinaria:
Opposizione di terzo può essere presentata a cura di uno Stato, di un'istituzione o di
ogni persona fisica/giuridica contro le sentenze che pregiudicano i loro diritti;
Revocazione delle sentenze può essere chiesta se sussiste un fatto nuovo che modifica
la soluzione della controversia (entro dieci anni);
Interpretazione le parti dimostrano di avere un interesse e possono chiedere alla Corte
l'interpretazione della sentenza.
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Tribunale
È composto da almeno un giudice per Stato, i componenti sono scelti e nominati secondo criteri
simili a quelli della Corte. Il loro mandato dura sei anni con un rinnovo parziale ogni tre anni, i
giudici designano il presidente per tre anni.
L’impugnazione può essere presentata entro due mesi dalla notifica della decisione.
Tribunali specializzati
Sono incaricati di conoscere in primo grado certe categorie di ricorsi in materie specifiche.
Le decisioni dei tribunali specializzati possono essere oggetto d’impugnazione per i soli motivi
di diritto davanti alla Corte o anche per motivi di fatto dinanzi al Tribunale.
I membri sono nominati dal Consiglio all’unanimità.
Nel 2004 il Consiglio ha istituito il Tribunalle della funzione pubblica, composto da sette giudici,
per le controversie tra l’Unione e i suoi agenti.
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Ogni Stato è membro della BEI, essa è amministrata e gestita da un Consiglio di governatori
composto dai ministri degli Stati, da un Consiglio di amministrazione che gestisce l'ordinaria
amministrazione e da un Comitato direttivo con funzioni esecutive.
Il suo capitale è dato dagli Stati secondo quote che si basano sulla ponderazione dei voti a ogni
Stato attribuita.
Le deliberazioni del Consiglio dei governatori sono adottate a maggioranza dei membri che
rappresenta almeno il 50% del capitale.
Procedimenti interistituzionali
I Trattati istitutivi codificano le procedure necessarie per l’adozione degli atti dell’Unione:
Procedura consultiva l’atto del Consiglio viene adottato su proposta della
Commissione, previo parere del Parlamento obbligatorio ma non vincolante. Se il
Parlamento non si esprime in un termine ragionevole, l’atto può essere validamente
adottato. Secondo la Corte è obbligatoria una nuova consultazione del Parlamento
quando la proposta iniziale è modificata dalla Commissione, o quando le modifiche
sostanziali sono apportate dal Consiglio al testo proposto dalla Commissione.
(procedura legislativa speciale);
Procedure di cooperazione la posizione comune, adottata dal Consiglio su proposta
della Commissione, veniva trasmessa al Parlamento che poteva proporre emendamenti,
sui quali si pronunciava la Commissione. Questi venivano riesaminati in seconda lettura
dal Consiglio, che poteva decidere in via definitiva. Questa procedura è stata
abbandonata col Trattato di Lisbona;
Procedura di codecisione introdotta dal Trattato di Maastricht. L’iniziativa è della
Commissione, che la propone sia al Consiglio che al Parlamento. Il Consiglio delibera a
maggioranza qualificata. Se il Parlamento respinge l’atto a maggioranza assoluta, o se
una delle due istituzioni non approva il progetto comune elaborato dal comitato, o se
questo non elabora un progetto di accordo condiviso, l’atto non si adotta.
(procedura legislativa ordinaria);
Procedura del parere conforme richiede il parere conforme del Parlamento per l’esame
delle domande di adesione di altri Stati europei e per la stipulazione degli accordi di
associazione. Confermata dal Trattato di Maastricht. (procedura legislativa speciale).
In alcuni casi limitati, il Consiglio può decidere anche senza consultazione del Parlamento
europeo, o previa consultazione di altri organi consultivi; ciò avviene per esempio in materia di
unione doganale o mercato interno.
La possibilità di adottare atti legislativi è invece esclusa per il Consiglio europeo, e non è
prevista nella materia della PESC, nel cui contesto il potere decisionale è appannaggio del
Consiglio e del Consiglio europeo, mentre Commissione e Parlamento svolgono un ruolo solo
marginale. Gli atti normativi della BCE seguono una procedura di adozione diversa.
In alcuni casi specifici l’iniziativa normativa può provenire anche da un gruppo di Stati o dal
Parlamento, o su raccomandazione della BCE o su richiesta della Corte di giustizia o dela BEI.
L’iniziativa della Commissione inoltre può essere sollecitata dal Parlamento o dal Consiglio o
da 1 milione di cittadini dell’Unione apartenenti a più Stati membri (“iniziativa dei cittadini”),
e in alcuni casi limite anche da un singolo Stato membro.
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Finchè il Consiglio non abbia deliberato, la Commissione può modificare o anche ritirare la
propria proposta.
La Commissione non ha potere d’iniziativa in materia di PESC e con riguardo agli atti adottati
dalla Banca europea.
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Le procedure legislative speciali possono sostituire quella ordinaria a seguito di una decisione
unanime del Consiglio europeo.
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In attesa dell’adozione del bilancio, si applica il regime dei dodicesimi provvisori, cioè le spese
effettuate non possono superare 1/12 dei crediti aperti nel bilancio dell’esercizio precedente.
Il Parlamento, su raccomandazione del Consiglio, dà atto alla Commissione dell’esecuzione del
bilancio (decisione di “discarico” o di “scarico”).
Il rifiuto di concedere l’atto di discarico alla Commissione comporta una richiesta formale di
chiusura dei conti per l’esercizio in questione con l’invito alla Commissione di rilasciare una
dichiarazione: si tratta di un provvedimento politico grave, che deve essere deciso a maggioranza
assoluta dei membri del Parlamento, paragonabile per certi versi alla mozione di censura.
Sistema normativo
Secondo il sistema delle fonti al vertice dell’ordinamento dell’Unione si pongono le norme dei
Trattati e atti aventi forza di Trattati su cui essa si fonda:
Trattato sull’Unione europea (TUE);
Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE);
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
I Trattati prevedono inoltre un sistema di fonti di “diritto derivato”, costituite dagli atti
normativi con carattere vincolante.
Le modifiche ai trattati istitutivi possono esserci solo nel rispetto dei Trattati stessi (TUE e
TFUE). Si definiscono diverse procedure come la procedura formale di revisione (ordinaria o
semplificata)
una decisione che modifica le disposizioni in materia, la decisione entra in vigore dopo
l’approvazione degli Stati membri;
Per un settore in cui decide il Consiglio all’unanimità oppure per casi in cui il Consiglio
può adottare la procedura ordinaria in luogo di quella speciale prevista dal TFUE le
decisioni sono assunte dal Consiglio all’unanimità, previa approvazione del Parlamento
che si pronuncia a maggioranza dei membri che lo compongono. La proposta di modifica
viene poi trasmessa ai parlamenti nazionali e, se entro sei mesi, un parlamento nazionale
si oppone, allora non si adotta. In assenza di opposizione, il Consiglio europeo può
procedere all’adozione senza la necessità di ratifica da parte degli Stati membri.
Senza modificare propriamente i Trattati si può però giungere ad un ampliamento o
integrazione delle loro disposizioni grazie alla clausola di flessibilità (art. 352 TFUE) che
consente alle istituzioni l’esercizio delle competenze sussidiarie quando risultino necessarie
per raggiungere uno degli obiettivi dell’Unione.
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Cittadinanza;
Giustizia.
Inizialmente, fino al Trattato di Lisbona, la Carta aveva valore solo di un solenne impegno
assunto dalle istituzioni. Tuttavia, ha subito contribuito a conferire maggiore peso ai diritti
fondamentali che trovano tutela nell'ordinamento dell'Unione con una loro precisazione e un
loro ampliamento oltre quelli tradizionalmente affermati e già rappresentati per la Corte di
giustizia. L'articolo 6 del Trattato sull'Unione europea elimina i dubbi sull'efficacia giuridica
della Carta:
Maggiore caratterizzazione costituzionale al Trattato di Lisbona;
Tutela dei diritti dell'uomo non più solo affidata al giudice dell’Unione, ma anche alle
altre isitutzioni anche a livello nazionale;
Rende visibili e certi tali diritti e conferisce maggiore efficacia alla loro tutela;
Realizza un sistema integrato di tutela dei diritti fondamentali affidato alle Corti
costituzionali interne e alla Corte di giustizia in un ambito europeo ampio, anche alla
Corte europea dei diritti dell'uomo per cui il cittadino europeo può usufruire di un triplice
sistema di tutela;
Sancisce nuovi diritti rispetto a quelli classici e a quelli della CEDU;
Introduce nuovi diritti nella terza generazione sotto forma di princìpi;
Vi sono tuttavia degli interrogativi:
Una sovrapposizione di diritti che può sollevare conflitti sostanziali e incertezze per la
prevalenza e la compatibilità degli uni rispetto agli altri;
La mancanza di coordinamento tra la disciplina sostanziale e quella procedurale; non è
prevista la possibilità di ricorsi diretti alla Corte di giustizia da parte degli individui per
violazione di un diritto fondamentale;
L'assenza di una gerarchia formale tra le forme che tutelano i diritti fondamentali
dell'uomo e le altre norme dei Trattati;
Ci possono essere dei conflitti di competenza e contrasti giurisprudenziali tra la Corte di
giustizia e la Corte di Strasburgo sull'interpretazione e la portata di determinati diritti.
Accordi internazionali
Si tratta degli accordi conclusi dall’Unione con gli Stati terzi e si pongono ad un livello superiore
rispetto alla norme derivate, ma comunque inferiore ai Trattati.
Possono produrre effetti diretti negli ordinamenti nazionali anche qualora la stessa efficacia
non venga riconosciuta nell’ordinamento giuridico degli Stati contraenti.
Gli Stati membri non possono concluderli in materie esclusive dell’Unione.
Diritto derivato
La produzione normativa dell'Unione si applica attraverso l'emanazione di atti da parte delle
istituzioni nei limiti delle competenze attribuite secondo l'articolo 288 del TFUE. Tali atti non
hanno gerarchia e il contrasto tra di essi si risolve con criteri di specialità e successione nel
tempo, inoltre sono caratterizzati dalla motivazione, che è considerata un elemento sostanziale,
la cui mancanza comporta l’invalidità dell’atto. Essa deve evidenziare l’iter logico seguito
dall’istituzione che promana l’atto. Si distinguono tra:
Atti vincolanti:
Regolamenti sono atti di portata generale e validi erga omnes. Sono inoltre
direttamente applicabili, anzi qualsiasi misura di recepimento è considerata
illegittima. Si distingue tra regolamenti di base, adottati dal legislatore dell’Unione,
e regolamenti di esecuzione, emanati per l’attuazione dei primi, solitamente adottati
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dalla Commissione o dal Consiglio previo conferimento dei poteri necessari. Devono
essere conformi al regolamento base, pena l’invalidità. I regolamenti sono pubblicati
nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea, nella sezione L (dedicata alla
Legislazione) ed entrano in vigore dal ventesimo giorno; l’entrata in vigore è
immediata per motivi d’urgenza. L’efficacia retroattiva è esclusa;
Direttive sono vincolanti per gli Stati a cui sono rivolte (non hanno quindi portata
generale), con efficacia dal momento della comunicazione, e richiedono un intervento
di attuazione e recepimento da parte degli Stati membri, i quali sono liberi nei mezzi
e nella forma necessari al compimento della direttiva entro il termine previsto dalla
stessa. Se la direttiva implica un obbligo di non fare e, allo scadere del termine, non
sono state attuate le norme di recepimento, in caso di direttiva precisa e chiara, che
crei a favore dei singoli diritti chiaramente individuabili nel loro contenuto, essa
diviene direttamete applicabile nello Stato ed i singoli sono tutelabili in caso di nesso
causale tra il danno sofferto e l‘inerzia dello Stato nel recepimento. La direttiva ha
dunque soli effetti verticali in quanto il singolo può rifarsi solo contro l’inadempenza
dello Stato e non può far valere le disposizioni della direttiva anche nei confronti di
altri soggetti privati (effetto orizzontale);
Decisioni sono atti vincolanti prevalentemente di portata individuale. Ha effetti
diretti quando rivolta a soggetti privati. Le decisioni che designano i destinatari
devono essere a questi notificate e prendono effetto dalla data di notifica, mentre
quelle che non designano i destinatari vegono pubblicate nella GUUE ed entrano in
vigore nella data fissata o al ventesimo giorno dalla pubblicazione.
Atti non vincolanti:
Pareri sono atti rivolti da una istituzione al destinatario per esternare e far
conoscere il proprio punto di vista su una determinata questione;
Raccomandazioni sono atti che esprimono un invito o un‘esortazione a tenere un
certo comportamento.
Atti atipici:
Regolamenti interni di ciascuna istituzione, non invocabili dal singolo davanti ai
giudici nazionali poichè non rivolti alla tutela dei singoli;
Direttive o pareri o raccomandazioni di una istituzione per un’unaltra.
Atti non previsti:
Comunicazioni;
Conclusioni e risoluzioni;
Programmi d’azione, dichiarazioni, deliberazioni, codici di condotta;
Dichiarazioni comini e accordi interistituzionali.
Funzione giudiziaria
Le competenze del Tribunale sono state modificate dal Trattato di Nizza. Ora viene attribuito
ruolo di giurisdizione di primo grado e competenza generale compresa quella di occuparsi delle
questioni pregiudiziali. I ricorsi di competenza in primo grado del Tribunale sono:
Ricorsi di annullamento degli atti delle istituzioni;
Ricorsi in carenza;
Azione di risarcimento dei danni contro l'Unione;
Controversie tra l'Unione i suoi agenti, sono attribuiti in primo grado al Tribunale della
funzione pubblica a partire dal novembre 2004;
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Procedimenti contenziosi
Ricorso per infrazione
Il ricorso per infrazione ha lo scopo di consentire al giudice dell'Unione di esercitare un controllo
sul rispetto, da parte degli Stati, degli obblighi loro derivanti dalle regole dell'ordinamento
dell'UE.
La funzione è di ristabilire la legalità, più che sanzionare lo Stato membro e non può essere
operara in ambito PESC; la competenza della Corte si attivava solo qualora la controversia tra
Stati membri relativa all’interpretazione o applicazione di atti adottati in tale settore non
potesse esser risolta dal Consiglio entro sei mesi dalla data in cui esso era stato adito da uno dei
suoi membri. Non ha rilevanza la qualità dell’organo che abbia commesso la violazione.
L'oggetto dell'infrazione può essere la mancata comunicazione alla Commissione delle
informazioni richieste in merito all'attuazione degli obblighi imposti da una direttiva.
~ 23 ~
Lo Stato non può addurre a giustificazione del suo comportamento norme, prassi o situazioni
peculiari del proprio ordinamento interno.
Ci sono due procedure previste, entrambe divise in una fase precontenziosa e in una contenziosa:
Iniziativa della Commissione:
Fase precontenziosa quando la Commissione ritiene che uno Stato ha mancato uno
degli obblighi derivanti dal diritto dell'Unione, per conoscenza diretta o dietro
richiesta di un altro Stato, o sollecitata da un privato, può d’ufficio iniziare la
procedura per inadempimento. La Commissione raccogliere tutti gli elementi di
informazione e di valutazione e può chiedere spiegazioni allo Stato coinvolto che è
tenuto a fornirle nel termine fissato. La mancata risposta può configurare una
violazione del principio di leale collaborazione.
Il primo atto ufficiale della procedura è la lettera di messa in mora o di intimidazione
dove la Commissione comunica allo Stato i motivi del suo intervento, contesta gli
addebiti e invita lo Stato per fare le sue osservazioni entro un termine generalmente
di due mesi.
Dopo le spiegazioni dello Stato, la Commissione può decidere di archiviare il caso;
altrimenti può emanare un parere motivato, che chiude la fase precontenziosa, nella
quale si intima lo Stato nel porre fine alla violazione entro un termine in base alla
gravità del caso;
Fase contenziosa presentazione del ricorso alla Corte, qualora lo Stato in causa
non si sia conformato al parere della Commissione nel tempo fissato. Incombe alla
Commissione l’onere di provare l’esistenza di una violazione.
Iniziativa di uno Stato agli Stati è riconosciuta la possibilità di adire la Corte quando
siano o meno parti lese; tuttavia, prima di far ricorso alla Corte, si prevede che debbano
rivolgersi alla Commissione, la quale, dopo aver richiesto agli Stati di presentare in
contraddittorio le loro osservazioni, emette un parere motivato. La Commissione è tenuta
a formulare un parere entro tre mesi dalla domanda: è poi lo Stato reclamante che dovrà
decidere di adire o meno la Corte, la mancata emanazione del parere non impedisce di
ricorrere lo stesso alla Corte.
Procedura abbreviata alcune disposizioni dei Trattati consentono alla Commissione (e a
ciascuno degli Stati membri) di adire direttamente la Corte saltando la fase della procedura
precontenziosa. La Commissione decide entro sei mesi dalla notifica e la sua mancata risposta
si considera come silenzio assenso. Se la Commissione ritiene che uno Stato faccia abuso di tali
facoltà, può adire la Corte in deroga. Infine la Commissione può adire direttamente la Corte nel
caso di abuso di poteri.
Sentenza della Corte la sentenza ha natura dichiarativa quindi verifica l'eventuale
sussistenza della lamentata violazione e non può prescrivere allo Stato che comportamenti
tenere per porre rimedio. Vi è la possibilità che la Corte infligga allo Stato inadempiente una
condanna pecuniaria che può consistere nel pagamento di una somma forfettaria e/o una
penalità di mora, la Corte può decidere senza essere vincolata dalla richiesta della Commissione.
La Commission può adire la Corte dopo la lettera di intimidazione e l’eventuale replica dello
Stato membro interessato, non essendo più necessaria l’adozione del parere motivato.
Azione di annullamento
Il controllo di legittimità degli atti delle istituzioni dell'Unione per ottenere l'annullamento, è
affidato alla competenza esclusiva della Corte di giustizia.
Atti impugnabili l'impugnazione ha per oggetto gli atti vincolanti adottati congiuntamente
dal Parlamento e dal Consiglio (atti legislativi), nonchè gli atti del Consiglio e della
Commissione e della BCE che non sono raccomandazioni o pareri.
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Possono essere oggetto di impugnazione anche atti del Parlamento destinati a produrre effetti
giuridici nei confronti dei terzi.
Gli atti della Corte dei Conti tuttora non figurano tra quelli indicati come suscettibili di
impugnazione.
Non sono soggetti a impugnazione i ricorsi diretti contro atti degli Stati membri adottati in
esecuzione degli atti dell’Unione ed anche gli atti produttivi di effetti solo nella sfera interna
delle istituzioni e gli atti che costituiscono fasi intermedie di un procedimento o meramente
preparatori di un atto definitivo.
L’azione di annullamento può insomma essere promossa solo contro il diritto derivato, nonchè
ogni atto che produca effetti giuridici nei confronti dei destinatari.
La Corte è competente a pronunciarsi sui ricorsi proposti dai privati riguardanti il controllo
della legittimità delle decisioni del Consiglio che prevedono misure restrittive nei confronti di
persone fisiche o giuridiche.
Soggetti legittimati a presentare il ricorso in annullamento possono proporre il ricorso:
Ricorrenti privilegiati, ovvero gli Stati e il Consiglio e la Commissione e il Parlamento,
possono impugnare qualsiasi atto senza dover dimostrare che questo incida sulla
posizione giuridica del ricorrente;
Ricorrenti semi-privilegiati, ossia BCE e Corte dei conti, solo se agiscono per la
salvaguardia delle loro prerogative. Può anche il Comitato delle Regioni;
Persone fisiche e giuridiche, a condizioni più restrittive dovendo dimostrare un interesse
ad agire personale, effettivo ed attuale derivante dal prodotto di un pregiudizio. Il ricorso
di annullamento può essere proposto dalle persone fisiche e giuridiche contro la decisione
di cui siano destinatari e contro gli atti che le riguardano individualmente o direttamente
o contro gli atti regolamentari che le riguardano direttamente non richiedono misure di
esecuzione.
Nel decidere sulla ricevibilità del ricorso, la Corte prende in considerazione anche il margine di
apprezzamento lasciato allo Stato: un ricorrente non potrà considerarsi direttamente
interessato quando l’atto dell’Unione lascia un potere discrezionale agli Stati membri per la sua
attuazione, interrompendo così il nesso di cusalità.
Una persona fisica o giuridica può impugnare atti adottati nei suoi confronti ed è legittimato a
ricorrere contro atti che la riguardano direttamente e individualmente ma anche contro atti
regolamentari.
Trascorso il termine per l'impugnazione di due mesi dalla pubblicazione dell'atto o dalla notifica,
l'atto dell'Unione non contestato diventa definitivo.
Motivi di impugnazione, termini dopo due mesi dalla notifica dell'atto o dalla sua
pubblicazione sulla GUUE, i ricorsi possono essere proposti per incompetenza o per violazione
delle forme sostanziali o per violazione dei Trattati o per sviamento di potere. Questi motivi
possono essere sollevati anche d'ufficio. Se si tratta di atti interessati ad altri soggetti, il termine
per la presentazione del ricorso può decorrere solo dal momento in cui il terzo interessato è a
conoscenza del contenuto della motivazione dell'atto. Un eventuale ricorso in annullamento è
ricevibile per:
Incompetenza derivante dall'assenza di un potere dell'Unione o delle istituzioni ad
emanare l'atto. Può configurarsi in una delle ipotesi classiche:
Ratione materiae, l'atto non rientra nella sfera di competenza dell'organo;
Ratione loci, l'atto ha effetti al di fuori del territorio sul quale si esercita la
competenza dell'organo;
Ratione temporis, l'atto è adottato oltre i termini di tempo fissati.
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Ricorso in carenza
Offre la possibilità di rivolgersi alla Corte per far constatare il comportamento omissivo delle
situazioni che si astengono dal pronunciarsi in violazione dei Trattati.
Il ricorso è proponibile sono nei confronti del Consiglio e della Commissione e del Parlamento e
della BCE e del Consiglio europeo.
Sono legittimati a proporre ricorso gli Stati membri, tutte le istituzioni dell'Unione diverse dal
responsabile dell'omissione.
Anche ogni persona fisica o giuridica può dire la Corte di giustizia per contestare ad una delle
istituzioni di aver omesso di emanare nei suoi confronti un atto con efficacia vincolante.
Presupposto del ricorso è l'esistenza di un obbligo di agire delle istituzioni in virtù di una regola
di diritto dell'Unione: dunque occorre la mancata adozione di un comportamento dovuto.
Affinché il ricorso sia ricevibile occorre che all'istituzione in causa sia stato preventivamente
richiesto di agire (messa in mora) con una domanda in cui sono indicate con precisione il
contenuto dell'obbligo che si pretende violato e le misure richieste per far cessare l'inerzia.
Se trascorsi due mesi da questa richiesta, l'istituzione diffidata non ha preso posizione, il ricorso
può essere introdotto nei due mesi successivi; se invece ha preso posizione, il ricorso non è più
proponibile anche se non ha reso soddisfazione al richiedente.
La legittimità della posizione può essere contetata con il ricorso in annullamento.
Il ricorso in carenza non è consentito in ambito PESC.
Effetti della sentenza la sentenza del giudice ha carattere dichiarativo, limitandosi ad
accertare l'illiceità del comportamento.
Eccezione di invalidità
Consente anche dopo la scadenza del termine di due mesi, di far valere l'illegittimità di una
portata generale, per invocare la sua inapplicabilità nel corso di una controversia pendente
davanti alla Corte e non avente ad oggetto un regolamento.
L'eccezione invalidità, che non è soggetta ad alcun limite temporale, rappresenta la sola
possibilità per i privati di tutelarsi contro l'applicazione di un regolamento illegittimo contro cui
non hanno potuto proporre azione di annullamento; Dunque non si tratta di una azione
autonoma, in quanto può essere esercitata solo in via incidentale.
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L'eccezione non può essere utilizzata durante un procedimento davanti ai giudici nazionali, in
tal caso si deve utilizzare il rinvio pregiudiziale di validità.
Nè uno Stato nè un privato possono sollevare l'eccezione contro una decisione individuale di cui
sono destinatari dovendo in questo caso, ricorrere all'impugnazione diretta.
L'eccezione deve essere sollevata espressamente, non può essere rilavata d’ufficio dal giudice.
La natura incidentale del rimedio comporta che l'atto dichiarato illegittimo dal giudice
dell'Unione non sarà annullato, ma dichiarato non applicabile al caso di specie.
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Cooperazione giudiziaria
Rinvio pregiudiziale
È una procedura che esalta il principio di cooperazione giudiziaria tra giudici dell'Unione e
giudici nazionali attraverso un fattore essenziale di coesione.
La Corte può solo intervenire per fornire ai giudici nazionali le indicazioni utili per l'applicazione
del diritto dell'Unione. La procedura ha due diverse funzioni:
Rinvio pregiudiziale di interpretazione assicurare l'applicazione corretta, uniforme
nel diritto dell'Unione; la Corte ha il compito di fornire criteri per evitare divergenze
nell'applicazione concreta nel diritto dell'Unione nei vari Stati;
Rinvio pregiudiziale di validità garantire il rispetto del principio di legalità evitando
soluzioni difformi.
La procedura pregiudiziale avviata dalla decisione di un giudice interno di adire la Corte quando
reputa che si ponga un problema di interpretazione nel diritto dell'Unione o di validità di un
atto di derivato nel corso di un procedimento pendente dinanzi ad esso.
La disciplina del rinvio pregiudiziale è gestita attraverso due procedure speciali:
L’accesso alla Corte è consentito esclusivamente alle giurisdizioni nazionali avverso le
cui decisioni non può porsi un ricorso giurisidizionale di diritto interno;
La competenza pregiudiziale a pronunciarsi sulla validità e sull'interpretazione delle
decisioni quadro e delle decisioni, sull‘interpretazione delle convenzioni e sulla validità
e l'interpretazione delle misure di applicazione di esse, ma subordinandola ad una
esplicita accettazione della giurisdizione della Corte da parte degli Stati la cui mancanza
determina l'irricevibilità della domanda.
Con il Trattato di Lisbona vi sono due regole particolari che concernono lo sviluppo e lo
svolgimento della procedura pregiudiziale nel settore della competenza giudiziaria e di polizia
in materia penale:
La Corte non è competente ad esaminare la validità e la proporzionalità di operazioni
condotte dalla polizia o da altri servizi incaricati dell'applicazione di una legge di uno
Stato o l'esercizio della responsabilità incombenti agli Stati per il mantenimento
dell'ordine pubblico;
Quando una questione di interpretazione di invalidità si pone in un giudizio pendente
davanti al giudice nazionale, riguardante una persona in detenzione, la Corte statuisce
il più rapidamente possibile.
Rinvio pregiudiziale di interpretazione la competenza pregiudiziale della Corte si estende
anche agli accordi conclusi dagli Stati con Stati terzi ma vincolanti l'Unione. La competenza
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della Corte esclusa in ambito PESC e per gli accordi bilaterali conclusi tra Stati anche se rispetto
a materie di interesse dell'Unione.
Rinvio pregiudiziale di validità consente alla Corte di esercitare un controllo di legittimità
sugli atti delle istituzioni, organi e organismi aventi valore vincolante anche se sprovvisti di
efficacia diretta. Le giurisdizioni nazionali non hanno il potere di dichiarare invalidi gli atti
dell'Unione dovendo adire la Corte se hanno un dubbio sulla loro validità.
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