Adam Tizzano-Lineamenti Di Diritto Dell Unione Europea

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ADAM TIZZANO - LINEAMENTI DI DIRITTO DELL'UNIONE

EUROPEA
PARTE PRIMA - L'ORDINAMENTO GIURIDICO DELL'UNIONE EUROPEA
CAP. I - PROFILI GENERALI
Il processo di integrazione europea
Il processo di integrazione tra Stati europei, identificato con l'Unione Europea, si avviato
con l'entrata in vigore della CECA (1gennaio 1952), firmata da Belgio, Francia, Germania,
Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi. A questa comunit, se ne aggiungeranno altre due nel
1957: CEE e CEEA (o Euratom), firmate dagli stessi paesi. Attraverso queste comunit si
intendeva attuare un disegno unitario, volto a dar vita ad un mercato comune, basato sulla
libera circolazione di persone, merci, servizi, e capitali, ma anche al coordinamento di
politiche comuni, in vari settori: agricoltura, trasporti, commercio, energia nucleare.
L'unitariet di tale disegno si riflette anche nelle vicende dell'apparato istituzionale cui la
realizzazione era affidata. Originariamente basato su tre strutture separate, ma parallele,
venuto progressivamente unificandosi nei suoi elementi costitutivi, pur mantenendo le
peculiarit tipiche di ciascuna Comunit.
Costruito formalmente intorno alla prospettiva economico-commerciale, del mercato
comune, il processo d'integrazione prevedeva fin dall'inizio una successiva
caratterizzazione politica.
Come ad esempio nel art. 138 par. 3 del Trattato CEE si prevedeva gi il passaggio da un
Parlamento Europeo composto da rappresentanti dei parlamenti nazionali, ad un
Parlamento eletto direttamente dai cittadini degli Stati membri. E sar proprio il
"nuovo"Parlamento europeo a dare impulso al processo di riforma del sistema, a partire
dal 1986,anno in cui per la prima volta avr luogo una significativa revisione dei Trattati
originari :semplificazione della presa di decisione del Consiglio con il passaggio
dall'unanimit alla maggioranza qualificata per alcune deliberazioni; inserita la procedura
di cooperazione.
Maggiore incidenza avr la firma del (TUE) a Maastritcht (1992), che prosegue
l'ampliamento delle competenze delle Comunit e d luogo ad una profonda mutazione
della struttura avviata nel 1957.
Questa struttura viene collocata all'interno dell'Unione Europea, di cui le Comunit
diventano parte costituente, accanto a due nuovi settori di cooperazione: politica estera e
sicurezza comune (PESC), e giustizia e affari interni (GAI). La struttura originaria risulta
adesso composta da "tre pilastri": Comunit Europee, PESC, GAI.
Con Maastricht il sistema comunitario si rafforza anche nei contenuti. Il suo elemento
centrale, la Comunit economica europea, viene rinominato Comunit europea, e nel
relativo trattato (d'ora in poi TCE), viene inserita la nozione di cittadinanza europea; si
ampliano le competenze della Comunit; vengono modificati alcuni meccanismi di
funzionamento (codecisione con il Parlamento); e viene infine creata, all'interno del TCE,
l'Unione economica e monetaria, in vista del passaggio alla moneta unica.
Questo disegno istituzionale si perfeziona nel 1997 con il Trattato di Amsterdam, con la
consacrazione nel TUE dei principi di libert, democrazia e rispetto dei diritti dell'uomo
come valori fondanti dell'Unione; con la prima semplificazione dei Trattati attraverso
l'abrogazione di norme obsolete; parte del terzo pilastro viene "comunitarizzata" (visti,
asilo, immigrazione, cooperazione giudiziaria civile). E' infine prevista la possibilit che
gruppi di Stati membri siano autorizzati dal Consiglio ad avviare tra loro cooperazioni
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rafforzate in determinati settori, esigenza sviluppatasi progressivamente con l'aumento

degli Stati Membri.
Sar proprio l'aumento degli Stati membri il tema principale dei successivi sviluppi, in
quanto la caduta del muro di Berlino, e la dissoluzione del blocco sovietico, imponevano la
necessit di adattare i meccanismi di funzionamento dell'Unione ad un probabile
incremento massiccio dei membri.
Il "riesame" viene effettuato con il Trattato di Nizza, anche se esso si limita ad intervenire
sulla composizione di alcuni organi, sulla ponderazione del voto in Consiglio,
sull'estensione del voto di questo a maggioranza qualificata, e sull'ambito di applicazione
della codecisione.
La portata assai limitata delle modifiche di Nizza, apre la strada ad una nuova riforma che
preveda una revisione radicale dell'impianto dei Trattati, riconducendo l'intero processo di
integrazione europea ad un solo trattato che si presenti come la carta costituzionale della
costruzione europea.
A Roma nel 2004, viene firmato il Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa,
destinato a rimpiazzare integralmente i trattati esistenti.
Mentre per l'unione si appresta a passare a 27 Stati membri, il Trattato Costituzionale,
viene bocciato da referendum negativi in Francia e Paesi Bassi.
Il progetto viene dunque abbandonato, anche se i suoi contenuti saranno la base di
partenza per una nuova Conferenza Intergovernativa del 2007, che porta alla firma di un
nuovo trattato di riforma a Lisbona, che entrer in vigore, se ratificato da tutti gli Stati
membri, nel 2009.
Il Trattato di riforma porter a risultati simili a quelli prefissati nel 2004: far venir meno la
Comunit Europea, trasformando il relativo Trattato istitutivo nel Trattato sul
funzionamento dell'Unione Europea
Architettura e caratteri generali dell'Unione
L'architettura del sistema si basa su tre trattati internazionali principali, che hanno dato vita
rispettivamente a: CE, CEEA, e Unione Europea.
Quest'ultima si presenta come contenitore nel quale le due Comunit sono affiancate da
due forme di cooperazione: PESC e GAI, che si svolgono sulla base di regole, procedure
e strumenti diversi da quelli operanti nelle due Comunit. Ne deriva perci, che il sistema
giuridico che governa il processo di integrazione europea sia frazionato in pi enti giuridici
separati (le due Comunit e l'Unione); articolato in pi pilastri, e basato su due metodi di
funzionamento (comunitario e intergovernativo).
In realt quello creato dai trattati costituisce un sistema che sarebbe difficile non
considerare unitario. In questo sistema unitario, le Comunit Europee vanno considerate
come parti integranti di un unico ente, l'Unione Europea, al cui interno esse, e i due settori
di cooperazione (PESC e GAI) delimitano diversi ambiti materiali di attivit, nei quali
l'azione dell'Unione si svolge per mezzo delle stesse istituzioni , ma secondo regole e
criteri di funzionamento differenti, identificati come metodo comunitario e metodo
intergovernativo.
Segue: In particolare l'ordinamento comunitario
Il nucleo principale del sistema dell'Unione rappresentato dalle Comunit Europee
(pilastro comunitario). Il pilastro comunitario presenta elementi di novit rinvenibili in
alcuni profilo dello stesso: presenza di organi investiti istituzionalmente di poteri sovrani da
esercitarsi sia nei confronti degli Stati membri che dei loro cittadini; la partecipazione dei
cittadini al funzionamento della Comunit ed alla formazione delle sue norme attraverso il
Parlamento Europeo; esistenza di una Corte di Giustizia volta ad assicurare l'uniforme
applicazione del diritto comunitario da parte dei giudici nazionali.
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Il sistema creato dalle Comunit Europee basato sull'attribuzione alle istituzioni

comunitarie di competenze su settori rilevanti della vita nazionale, ma a differenza di
quanto avviene generalmente nel quadro della cooperazione giuridica internazionale, gli
atti normativi comunitari, raggiungono i soggetti interni agli Stati senza bisogno
dell'intermediazione del diritto nazionale.
Un'altra caratteristica fondamentale di questo diritto,in un certo senso riflesso dell'efficacia
diretta, consiste nella supremazia delle sue norme su quelle dei diritti nazionali: la norma
statale contrastante cede, e non pu essere applicata dai giudici nazionali.
In un quadro di questo genere, il privato non destinatario "materiale" di norme prodotte
all'esterno dello Stato, ma soggetto a pieno titolo dell'ordinamento cui quelle norme
appartengono.
In quanto cittadino dell'Unione, infatti, l'individuo partecipa alla formazione del diritto
comunitario attraverso il Parlamento europeo, ma anche in prima persona , poich grazia
all'efficacia diretta, egli pu far valere dinanzi ai giudici nazionali le norme di quel diritto;
allo stesso tempo ha accesso diretto ai meccanismi giurisdizionali previsti dai Trattati
quando i suoi diritti siano lesi dalle istituzioni comunitarie.
Il sistema delle competenze dell'Unione: il principio delle competenze di
attribuzione
Il sistema giuridico creato dai Trattati, basato sull'attribuzione alle istituzioni dell'Unione
della competenza ad agire, in una serie di materie (e non solo quelle).
L'Unione Europea non dispone di competenza generale, infatti l'art. 5 comma 1
CE,prevede che "la Comunit agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite e
degli obiettivi che le sono assegnati dal presente trattato".
Tale principio, detto "principio delle competenze di attribuzione", comporta che la
legittimit di un azione delle istituzioni comunitarie, va sempre verificata nel quadro delle
competenze che gli Stati hanno attribuito alle stesse istituzioni.
Le competenze effettivamente attribuite all'Unione si ricavano dall'analisi delle disposizioni
dei Trattati, in particolare di quelle che prevedono un'azione delle istituzioni, ovvero la
possibilit delle stesse di regolamentare una certa materia. Rimane comunque operazione
non agevole, almeno per quanto riguarda il TUE, all'interno del quale le competenze delle
istituzioni si legano ad ambiti di cooperazione molto vasti: nel secondo pilastro (PESC), a
causa della "generalit" della sua finalit, risulta difficile delimitare l'azione dell'Unione; nel
terzo pilastro invece, ad una maggiore concretezza dei settori di cooperazione previsti,
non si accompagna una delimitazione precisa degli oggetti possibili di tale cooperazione.
In un certo senso pu dirsi anche per il TCE, in quanto le varie competenze della
Comunit sono delineate sulla base di criteri diversi e non sempre omogenei.
Per temperare la rigidit del principio delle competenze di attribuzione, la Corte di Giustizia
ha tradizionalmente privilegiato interpretazioni delle norme rilevanti ampliano la portata di
quelle competenze.
Andando al di l di una interpretazione estensiva del Trattato, ha anche affermato il
principio secondo cui, quando una disposizione affida alla Comunit un compito preciso,
si deve ammettere che essa le attribuisca i poteri indispensabili per svolgere questo
compito.
Segue: La clausola di flessibilit
L'art. 308 del TCE, cosiddetta clausola di flessibilit, opera una vistosa deroga al principio
delle competenze di attribuzione, in quanto consente un'azione della Comunit anche al di
fuori di un'attribuzione specifica , "quando tale azione risulti necessaria per raggiungere
uno degli scopi della Comunit, senza che il Trattato abbia previsto i poteri d'azione a tal
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uopo richiesti, il Consiglio deliberando all'unanimit su proposta della Commissione, e

dopo aver consultato il Parlamento Europeo, prende le disposizioni del caso".
La Corte di Giustizia ha posto come condizione indispensabile, per ricorrere all'art. 308,
che "nessuna altra disposizione del Trattato attribuisca alle istituzioni comunitarie, la
competenza necessaria per l'emanazione dell'atto stesso."
Non esiste una disposizione analoga nel TUE, anche se potrebbe ritenersi parzialmente
utilizzabile l'art. 6 par. 4 "l'Unione si dota dei mezzi necessari per conseguire i suoi obiettivi
e per portare a compimento le sue politiche".
Un limite intrinseco al ricorso all'art 308, individuato dalla giurisprudenza comunitaria, sta
nel fatto che questo articolo non pu essere utilizzato quale base per l'adozione di
disposizioni che condurrebbero sostanzialmente a una modifica del trattato che sfugga alla
procedura prevista dal Trattato stesso.
Negli ultimi anni, il pregiudizio negativo da parte di alcuni Stati membri, e l'incremento
significativo delle materie di esplicita competenza della Comunit hanno tolto gran parte
dell'operativit teorica dell'art. 308.
Segue: Competenze esclusive e competenze concorrenti e parallele
La circostanza che in una determinata materia sussista la competenza delle istituzioni
comunitarie non significa di per s che tale competenza diventi esclusiva, e non sia pi
utilizzabile dagli Stati membri.
Per quanto riguarda il TUE, gli Stati membri saranno comunque liberi di agire o legiferare
in una determinata materia, a condizione che la loro condotta o le misure adottate non
siano contrarie agli obblighi imposti dall'Unione. Nel quadro del TCE invece, l'art. 5 comma
2 prospetta l'esistenza di settori di competenza esclusiva della Comunit, e di settori che
non sono di sua esclusiva competenza. Indicazione generica, in quanto nel Trattato non vi
sono al momento competenze esplicitamente qualificate come esclusive.
La Corte di Giustizia, seppur senza indicare i criteri e gli elementi di base di tale scelta, ha
riconosciuto carattere di esclusivit a talune competenze previste dal TCE: politica
commerciale, conservazione delle risorse biologiche marine, conclusione di accordi con
Stati terzi (quando il contenuto sia gi oggetto sul piano interno di norme comunitarie), ma
anche tutte le altre competenze relative a politiche comuni, come quella monetaria.
Fatta eccezione per quelle che si presentano come esclusive, anche nel TCE l'esistenza di
una competenza delle istituzioni non fa venire meno la corrispondente competenza degli
Stati membri. In questo caso, quando la competenza viene ad essere esercitata dai due
soggetti, senza interferenze sul piano formale, l'azione comunitaria si presenta come
"parallela" a quella degli Stati, dovendo le due azioni soltanto integrarsi; l'esercizio da
parte delle istituzioni comunitarie della propria competenza non determina un limite
formale alla libert degli Stati.
Quando invece la competenza della Comunit destinata ad intervenire nello spazio
normativo proprio di quella corrispondente degli Stati membri, la competenza di questi
ultimi si presenta come "concorrente" con quella comunitaria; essa incontra un limite di
contenuto: un'azione statale diventa "ammissibile solo in quanto non pregiudichi l'uniforme
applicazione delle norme comunitarie e il pieno effetto dei provvedimenti adottati in
applicazione delle stesse".
Tale limite indicato dal trattato per i settori in cui prevede che l'armonizzazione delle
legislazioni nazionali debba limitarsi alla regolamentazione minima di un determinato
settore, in genere per la fissazione del limite alla competenza degli Stati lasciato alla
volont delle stesse istituzioni.
Segue: il principio di sussidiariet

L'espansione data al quadro delle competenze dell'Unione ha avuto come contrappeso, la
sottoposizione dell'esercizio della gran parte di queste al c.d. "Principio di sussidiariet".
L'art. 2 del TUE stabilisce che gli obiettivi dell'Unione saranno perseguiti nel rispetto del
principio di sussidiariet definito all'art. 5 : "la Comunit interviene soltanto se e nella
misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere sufficientemente
realizzati dagli Stati membri, e possono dunque essere realizzati meglio a livello
comunitario". L'applicazione di tale principio limitata ai settori che non risultano di
competenza esclusiva della Comunit. L'eventuale decisione di non procedere
all'adozione di un atto dell'Unione in ragione del principio di sussidiariet, non preclude il
successivo esercizio della sua competenza da parte dell'Unione, laddove mutate
circostanze lo giustifichino alla luce dello stesso principio. La sussidiariet va vista come
concetto dinamico.
Il Protocollo 30, allegato al TCE, si occupa dell'applicazione dei principi di sussidiariet e
proporzionalit.
Richiede che, prima della formulazione di ogni proposta di atto dell'Unione , vi sia una sua
valutazione specifica alla luce del principio della sussidiariet.
L'ambito di applicazione del Protocollo, al momento circoscritto al TCE, con il Trattato di
Riforma verr estesa a tutta l'attivit legislativa dell'Unione.
CAP. II - IL SISTEMA ISTITUZIONALE
Il quadro istituzionale unico
In base all'art. 3 UE, pur se fondate su trattati istitutivi formalmente distinti, l'Unione e le
Comunit, dispongono di un quadro istituzionale unico, che assicura coerenza e continuit
delle azioni svolte.
Di questo quadro istituzionale fanno parte, in primo luogo le istituzione elencate all'art. 7
CE: Parlamento Europeo, Consiglio, Commissione, Corte di Giustizia e Corte dei Conti;
ma anche il Consiglio Europeo ne certamente parte, soprattutto alla luce della
formulazione dell'art. 3 UE, che legittima un'accezione che ricomprenda anche tutte le
istituzioni e gli organismi operanti nell'ambito dell'Unione o della Comunit.
Resta fermo per che ciascuna componente esercita le sue funzioni nel quadro del e in
relazione al Trattato dalle cui norme prevista; ad esclusione di pochi casi, tutte queste
istituzioni agiscono di volta in volta nel quadro o del TUE o dei Trattati comunitari, anche
se ovviamente tutto ci finir con il Trattato di Riforma.
Nozione di istituzione e funzionamento del sistema
Nel sistema istituzionale dell'Unione la nozione di istituzione riservata alle sole elencate
nel par. 1 art.7 CE : Parlamento, Consiglio, Commissione, Corte di Giustizia e Corte dei
Conti.
Dal possesso della qualit di "istituzione" discende, oltre ad una certa autonomia
finanziaria e di gestione del personale, l'applicabilit delle norme dei Trattati che
genericamente si riferiscono alle istituzioni, ma al contrario la mancanza di quella qualit
non esclude necessariamente che una data norma dei Trattati non si applichi anche ad
organismi diversi dalle istituzioni.
La valutazione di applicabilit va fatta caso per caso, e la Corte di Giustizia conferma
questa conclusione, escludendo l'applicabilit di una di quelle norme quando ci possa
portare ad attribuire prerogative ulteriori ad un organo non elencato nell'art. 7 par. 1
Nel quadro delle rispettive attribuzioni, ciascuna istituzione gode di un potere di
autorganizzazione, che le altre istituzioni e gli Stati membri devono rispettare. L'autonomia
per, incontra un limite nel rispetto dell'equilibrio istituzionale, e delle norme dei Trattati.
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La Corte di Giustizia ha anche desunto dal dovere di cooperazione con le istituzioni

dell'Unione imposto agli Stati membri dall'art 10 CE, un corrispondente obbligo di leale
cooperazione tra le istituzioni; tale obbligo giustifica la conclusione tra le istituzioni di
accordi interistituzionali destinati a disciplinare formalmente aspetti delle reciproche
relazioni.
Caratteristiche generali del sistema istituzionale
L'apparato organico sulla cui base agisce l'Unione organizzato quasi totalmente intorno
al ruolo dell'istituzione composta dai Governi, il Consiglio, l'unica tra quelle elencate all'art.
5, ad avere competenza rispetto a tutti i settori del TUE; le altre istituzioni hanno invece un
ruolo pi limitato.
A fronte di ci, l'apparato organico della Comunit si presenta assai complesso; al suo
interno si riflettono varie forme d rappresentanza, nonch la pluralit delle funzioni proprie
del sistema comunitario.
Per quanto riguarda la rappresentanza da notare che la composizione intergovernativa
rappresenta l'eccezione, presente solo nel Consiglio, in quanto gli altri organi comunitari,
sebbene quasi tutti nominati dai governi, sono caratterizzati da una composizione
formalmente indipendente, i cui membri non rappresentano il governo che li ha nominati,
ma fanno parte dell'organo a titolo personale.
La composizione di questi organi assume forme diverse, espressione di differenti
rappresentativit.
Il sistema comunitario affianca ad organi, quali la Commissione o la Corte di Giustizia, la
cui indipendenza dagli Stati messa unicamente a servizio dell'interesse dell' enteComunit, altri organi, per i quali l'indipendenza funzionale al fatto di esprimere a livello
della Comunit interessi e istanze diversi da quelli governativi.
Gli elementi peculiari sono:
il fatto che attraverso questi organi, interessi e istanze godono nel sistema comunitario di
una rappresentanza diretta e non mediata attraverso il canale governativo.
che il compito di tali organi non si esaurisce nella rappresentanza di tali interessi, ma essi
contribuiscono al funzionamento del sistema, arrivando talvolta ad assolvere a tale livello,
funzioni analoghe a quelle proprie, sul piano nazionale, delle istanze da essi
rappresentate.
La variet di competenze e poteri assegnati alla Comunit, si riflessa in una crescente
complessit del suo sistema istituzionale.
Il potere normativo, non riservato all'organo intergovernativo, ma in buona parte
condiviso da Consiglio e Parlamento Europeo, nel triangolo istituzionale in cui essenziale
il ruolo della Commissione.
Analogamente avviene per il potere esecutivo, esercitato tanto dal Consiglio che dalla
Commissione.
La funzione giurisdizionale infine, inizialmente nelle mani di un solo organo giurisdizionale,
risulta oggi organizzata su pi gradi di giurisdizione: Corte di Giustizia, Tribunale di primo
grado, ed ora anche la possibilit di creare tribunali speciali per taluni ricorsi in materie
specifiche.
Una ancor maggiore articolazione di poteri si trova quando si passa dal piano generale a
taluni settori specifici di competenza della Comunit.
Il Consiglio Europeo
L'art. 4 UE prevede che il Consiglio Europeo d all'Unione l'impulso necessario al suo
sviluppo e ne definisce gli orientamenti politici, riunisce i capi di Stato e di governo degli
Stati membri, nonch il presidente della Commissione, si riunisce almeno due volte
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all'anno sotto la presidenza del capo di Stato o di governo dello Stato membro che
esercita la presidenza del Consiglio.
Sebbene molto simile al Consiglio, la sua previsione e quella riguardo alla sua presidenza
indicano la non identit tra i due organi, anche se essi potrebbero coincidere per
composizione, e lo fanno per alcune decisioni per cui imposto il "Consiglio riunito nella
composizione dei capi di Stato o di governo".
Per nella veste di Consiglio dell'Unione, l'assise dei capi di Stato e di governo ha
competenze delimitate e procedure prefissate, invece nella veste di Consiglio europeo, i
capi di Stato o di governo operano al di fuori di queste regole di forma e procedura e le
loro deliberazioni sfuggono al sindacato giurisdizionale.
La differenza tra le due istituzioni verr confermata dal Trattato di riforma, in base al quale
il Consiglio Europeo sostituir il Consiglio , tutte le volte che quest'ultimo previsto che
debba oggi riunirsi a livello di capi di Stato e di governo. Ulteriormente la presidenza del
Consiglio Europeo non spetter pi al capo di Stato o di governo dello Stato membro cui
spetta per rotazione semestrale la presidenza del Consiglio, ma sar elettiva, da parte
dello stesso Consiglio Europeo. (mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una volta). Per
quanto riguarda il Consiglio Europeo, in virt del carattere essenzialmente politico delle
sue funzioni, non prevista una modalit di voto per la formazione della volont di tale
organo: le sue deliberazioni sono di regola prese per consensus, sono cio raggiunte
quando non vi siano obiezioni da parte nessun componente dell'organo, anche se con il
Trattato di riforma, limitatamente all'adozione di atti formali, ad esso verranno estese le
regole di voto valide per il Consiglio.
Le istituzioni politiche: a) il Consiglio
Il Consiglio dell'Unione la riunione dei rappresentanti dei governi degli Stati membri.
Concentra una serie di ruoli e funzioni che lo caratterizzano come titolare del potere
legislativo ed esecutivo. In quanto unico organo rappresentativo del canale governativo,
attraverso esso passano tutte le decisioni su cui ruota l'azione dell'Unione; e anche se
altre istituzioni lo affiancano talvolta nelle decisioni, rimane comunque il protagonista
principale.
E' compito suo fornire all'Unione indirizzi politici e orientamenti generali, prendere le
principali decisioni istituzionali, dirigere l'attivit legislativa, coordinare le politiche
economiche generali degli Stati membri, concludere gli accordi internazionali dell'Unione,
di cui detiene l'effettiva titolarit del potere estero.
Il Consiglio formato da un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello
ministeriale, abilitato ad impegnare il proprio governo, ma vede modificarsi la sua
composizione a seconda degli argomenti all'ordine del giorno. E' invalso l'uso di
denominazioni conseguenti che richiamano le diverse formazioni (Consiglio Giustizia,
Agricoltura), anche se rimane ferma l'unicit del Consiglio in quanto istituzione. La scelta
del rappresentante da inviare rimessa al singolo Stato membro, purch abbia livello
ministeriale (ministri, sottosegretari).
A parte questa articolazione orizzontale, ce n' anche una verticale:
gruppi di lavoro, composti da funzionari degli Stati membri, ad essi affidato l esame
tecnico dei singoli dossier. Comitato dei Rappresentanti permanenti (COREPER),
perfezionano la preparazione delle deliberazioni e la valutazione politica dei nodi ancora
aperti. Consiglio a livello dei ministri, prende la deliberazione finale.
Il Consiglio, nelle sue varie formazioni, presieduto a turno da ciascuno Stato membro,
con rotazione semestrale.
E' inoltre assistito da un apparato amministrativo (Segretariato Generale), al cui vertice
stanno Segretario e Vicesegretario generale, entrambi nominati a maggioranza qualificata
dallo stesso Consiglio.
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Se non prevista una modalit di voto diversa, il Consiglio delibera con maggioranza
semplice dei suoi membri nel quadro della Comunit, ed all'unanimit nel quadro
dell'Unione.
Anche se per quanto riguarda la Comunit, il Trattato stabilisce nella maggior parte dei
casi quale procedura debba essere seguita: generalmente maggioranza qualificata, e
l'unanimit per le decisioni pi importanti. Nell'ambito dell'Unione invece, l'unanimit la
regola generale, con la maggioranza qualificata espressamente prevista solo per le
decisioni minori.
Di solito l'astensione di un rappresentante non rende inapplicabile l'atto allo Stato
dell'astenuto,tranne quando il Consiglio delibera all'unanimit nell'ambito del secondo
pilastro, in tal caso il rappresentante, con dichiarazione formale di "astensione costruttiva",
impedir che il proprio Stato sia destinatario degli obblighi derivanti dalla decisione su cui
si astenuto.
La maggioranza qualificata si fonda su un criterio di voto ponderato: a ciascuno Stato
spetta un numero di voti espressamente previsto nel Trattato, commisurato al peso
economico, demografico e alle regole di equilibrio politico. (Italia = 29 voti su 345 totali) Il
Trattato di riforma prevede che la maggioranza qualificata verr affiancata dal 2014, fino al
2017, dal sistema di doppia maggioranza (55% degli Stati, 65% della popolazione.)
b) Il Parlamento Europeo
E' l'istituzione attraverso cui si esprime il principio di democrazia nell'ordinamento
comunitario, esso infatti composto da rappresentanti dei popoli degli Stati membri, eletti
a suffragio diretto.
L'art. 189 CE ne fissa il numero massimo in 732; per il momento sono 785 per l'ingresso di
rumeni e bulgari; dal 2009 saranno 736, ma con il Trattato di riforma diventeranno 751
I seggi sono ripartiti in base al criterio peso demografico di ogni paese, con un vantaggio
per i paesi pi piccoli. L'art. 19 CE riconosce ai cittadini degli Stati membri, in quanto
"cittadini dell'Unione", il diritto di elettorato passivo e attivo alle elezioni europee anche in
Stati diversi dal proprio, con la conseguenza che in un seggio spettante ad uno Stato
possa essere eletto un cittadino di un'altro Stato.
Il Parlamento Europeo eletto ogni 5 anni, ed all'inizio di ogni legislatura nomina al suo
interno il presidente e un certo numero di vicepresidenti, in carica per met legislatura.
Il potere deliberativo si esercita unicamente in sessione plenaria, e a maggioranza
assoluta dei suffragi espressi, a meno che non sia diversamente stabilito dai Trattati.
Il carattere democratico-rappresentativo del Parlamento europeo si esprime infine, in un
generale ruolo di controllo politico verso le altre istituzioni, in particolare della
Commissione, alla cui nomina il Parlamento partecipazione, e nei cui confronti ha un
potere di censura. La Commissione obbligata ogni anno a presentare una relazione
generale sull'attivit della Comunit, e su specifici settori.
Nei confronti del Consiglio invece, potr proporre interrogazioni, e pretendere di essere
informato degli sviluppi nei due pilastri intergovernativi. Analogo obbligo anche per il
Consiglio europeo.
c) La Commissione
Nella Commissione si assommano pi competenze, riguardanti tutti i settori di attivit della
Comunit e, in maniera pi ridotta, dell'Unione.
La Commissione ha un ruolo determinante nell'attivit normativa della Comunit, con atti
normativi propri, o in collaborazione con il Consiglio e il Parlamento europeo, che, tranne
in rari casi, non possono deliberare se non a partire da una sua proposta, da cui il
Consiglio non si potr discostare, ma da essa sempre modificabile. Altrettanto importante
il potere normativo diretto della Commissione, soprattutto in relazione al frequente
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ricorso che gli atti adottati da Consiglio e Parlamento fanno, alla delega della
Commissione per l'emanazione di misure applicative. Il TCE attribuisce alla Commissione
un generale potere di esecuzione del diritto comunitario, sia sul piano dell'applicazione
amministrativa, che su quello della vigilanza rispetto all'osservanza delle norme
comunitarie da parte dei destinatari.
E per quanto riguarda le inosservanze ha il potere di portare un Stato membro
inadempiente dinanzi alla Corte di Giustizia, oppure di sanzionare direttamente, in alcuni
casi, i comportamenti contrari al diritto comunitario di soggetti privati e degli Stati.
Alla Commissione spetta anche la rappresentanza internazionale dell'Unione nei settori
disciplinati dal TCE.
Il ruolo preponderante delineato nel TCE, non si ritrova nei settori di cooperazione
disciplinati nel TUE.
Infatti all'interno del TUE la Commissione mantiene un ruolo primario per quanto riguarda
iniziativa e vigilanza, ma viene ridimensionato nel GAI, e risulta del tutto marginale nel
PESC.
I membri della Commissione sono 27, quanti sono gli Stati membri, in carica per 5 anni,
nominati dal Consiglio su proposta dei governi nazionali.
Le istituzioni di controllo. La Corte di Giustizia (rinvio) e la Corte dei Conti.
Sono previste anche forme pi specifiche di controllo sul funzionamento dell'Unione: il
controllo giurisdizionale della Corte di Giustizia e il controllo contabile della Corte dei
Conti.
La Corte dei conti composta da un cittadino per ciascuno Stato membro, nominato su
proposta di questo, ma dotato di piena indipendenza.
membri devono provenire da istituzioni di controllo esterno dei rispettivi paesi e devono
comunque avere le qualificazioni specifiche per la funzione da ricoprire. Sono nominati per
sei anni rinnovabili dal Consiglio.
Parlamento Europeo esprime parere non vincolante per il Consiglio, sui cittadini proposti
dagli Stati membri. La Corte nomina al suo interno un presidente in carica per 3 anni
rinnovabili.
Svolge due funzioni:
di controllo, esame delle entrate e delle spese delle istituzioni, organi, e organismi
dell'Unione , che ha ad oggetto sia la legittimit e la regolarit di tali operazioni, che la
sana gestione finanziaria. Le spese esaminate sono quelle effettuate nel quadro delle
attivit previste dal TCE, ma anche amministrative ed operative sostenute ai fini del
secondo e terzo pilastro, o da organismi dell'Unione, a meno che il Consiglio non decida di
porle a carico degli Stati membri. Al termine di ciascun esercizio redige una relazione
annuale sull'esecuzione del bilancio, e pu presentare in ogni momento le sue
osservazioni su problemi particolari.
La funzione consultiva si estrinseca in pareri che la Corte pu produrre di propria iniziativa
o su richiesta di una delle altre istituzioni della Comunit, e in due casi tale richiesta
obbligatoria, perch espressamente prevista dal TCE.
Gli organismi monetari e finanziari: a) la Banca centrale europea
La Banca centrale europea (BCE) stata istituita nel 1998 dal trattato sullUnione europea
e ha sede a Francoforte (Germania). Suo compito gestire l'euro, la moneta unica
dell'UE, e garantire la stabilit dei prezzi per gli oltre due terzi dei cittadini dell'UE che
utilizzano l'euro. compito della BCE anche definire e attuare la politica economica e
monetaria dellUE.
Per assolvere le sue funzioni, la BCE opera nellambito del Sistema europeo delle banche
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centrali (SEBC), che comprende tutti i 27 paesi dellUE. Tuttavia, solo 16 di tali paesi
hanno finora adottato leuro. Questi ultimi formano collettivamente larea delleuro e le
loro banche centrali, insieme alla BCE, costituiscono il cosiddetto eurosistema.
La BCE totalmente indipendente nellesercizio delle sue funzioni e non pu, al pari delle
banche centrali nazionali dellEurosistema e dei membri dei rispettivi organi decisionali,
sollecitare o accettare istruzioni da organismi esterni. Le istituzioni dellUE e i governi degli
Stati membri si impegnano a rispettare questo principio evitando di influenzare la BCE o le
banche centrali nazionali nellassolvimento dei loro compiti.
La BCE, in stretta collaborazione con le banche centrali nazionali, predispone e attua le
decisioni degli organi decisionali dellEurosistema, che sono il consiglio direttivo, il
comitato esecutivo e il consiglio generale.
Una delle funzioni principali della BCE mantenere la stabilit dei prezzi nellarea
delleuro, per garantire che il potere dacquisto delleuro non sia eroso dallinflazione.
Obiettivo della BCE garantire che la progressione annuale dei prezzi al consumo sia
inferiore, ma vicina, al 2% a medio termine.
Due sono le modalit di attuazione:
in primo luogo, controllando la massa monetaria. Linflazione risulta infatti da un eccesso
di massa monetaria rispetto allofferta di beni e servizi;
in secondo luogo, monitorando le tendenze dei prezzi e valutando il rischio che ne pu
derivare in rapporto alla stabilit dei prezzi nellarea delleuro.
Tenere sotto controllo la massa monetaria comporta, tra laltro, fissare i tassi dinteresse in
tutta larea delleuro, che forse la pi nota tra le funzioni della Banca.
La Banca centrale europea opera attraverso i suoi tre organi decisionali:
Il comitato esecutivo, comprende il presidente della BCE, il vicepresidente e
quattro altri membri, tutti nominati di comune accordo dai presidenti e dai primi
ministri dei paesi dellarea delleuro. Il loro mandato dura otto anni e non
rinnovabile. Il comitato esecutivo attua la politica monetaria secondo le decisioni e
gli indirizzi del consiglio direttivo (v. infra), impartendo le necessarie istruzioni alle
banche centrali nazionali. Ha inoltre il compito di preparare le riunioni del consiglio
direttivo ed responsabile della gestione degli affari correnti della BCE.
Il consiglio direttivo il massimo organo decisionale della Banca centrale
europea. Composto da sei membri del comitato esecutivo e dai governatori delle 15
banche centrali dellarea delleuro, presieduto dal presidente della BCE. Suo
compito primario definire la politica monetaria dellarea delleuro, fissando in
particolare i tassi dinteresse applicabili ai prestiti erogati dalla Banca centrale alle
banche commerciali.
Il consiglio generale il terzo organo decisionale della BCE. Comprende il
presidente della BCE, il vicepresidente e i governatori delle banche centrali
nazionali dei 27 Stati membri dellUnione. Il consiglio generale concorre
alladempimento delle funzioni consultive e di coordinamento della BCE e ai
preparativi necessari per il futuro allargamento dellarea delleuro.
b) La Banca europea degli investimenti
La Banca europea per gli investimenti (BEI) un organismo dell'UE dotato di personalit
giuridica, con sede a Lussemburgo, che, come dispone l'art. 309 del TFUE, "ha il compito
di contribuire, facendo appello al mercato dei capitali ed alle proprie risorse, allo sviluppo
equilibrato e senza scosse del mercato comune nell'interesse dell'Unione"36. Essa
disciplinata dagli arti. 3UK e 309 del TFUE e dallo statuto che costituisce un protocollo
allegato ai trattati.
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Sono soci della BEI tutti gli Stati membri, i quali sottoscrivono una quota del suo capitale
sociale e sono responsabili in solido per le obbligazioni assunte dalla banca, ciascuno
limitatamente all'ammontare della quota di capitale sottoscritto.
Gli organi della BEI sono il consiglio dei governatori, il consiglio di amministrazione e il
comitato direttivo.
Il consiglio dei governatori l'organo di indirizzo della BEI ed e composto dei ministri
designati dagli Stati membri. Il consiglio di amministrazione l'organo decisionale della
BEI e ha competenza esclusiva per decidere della concessione di crediti e di garanzie e
per la conclusione di prestiti. Infine, il comitato direttivo l'organo esecutivo della BEI e
provvede alla gestione degli affari d'ordinaria amministrazione.
La BEI facilita, mediante la concessione di prestiti e garanzie, senza fini di lucro, il
finanziamento di progetti in tutti i settori dell'economia, in particolare:
a) progetti di valorizzazione delle regioni meno sviluppate;
b) progetti di ammodernamento o riconversione di imprese o di creazione di nuove attivit
richieste dalla graduale realizzazione del mercato comune che, per la loro ampiezza o
natura, non possono essere interamente assicurati dai vari mezzi di finanziamento
esistenti nei singoli Stati membri;
c) progetti d interesse comune per pi Stati membri che, per la loro ampiezza o natura,
non possono essere completamente finanziati dai singoli Stati membri.
Inoltre, la BEI concorre al finanziamento di programmi di investimento nel quadro della
politica di coesione economica e sociale congiuntamente, come dispone l'art. 175 del
TFUE, con gli interventi dei fondi strutturali e degli altri strumenti finanziari dell'UE, nonch
nel quadro della politica di cooperazione allo sviluppo, come prevede l'art. 209, prf. 3 del
TFUE.
Infine, poich la BEI non pu acquistare partecipazioni in imprese, ne assumere
responsabilit nella loro gestione, il suo statuto ha consentito di istituire un Fondo europeo
per gli investimenti (FEI), con sede in Lussemburgo, dotato di personalit giuridica e
autonomia finanziaria, di cui la BEI membro fondatore assieme all'UE e a diversi istituti
finanziari.
Gli organi consultivi: a) il Comitato economico e sociale
Istituito dal trattato di Roma nel 1957, il Comitato economico e sociale europeo (CESE)
un organo consultivo incaricato di rappresentare datori di lavoro, sindacati, agricoltori,
consumatori e altri gruppi dinteresse che costituiscono collettivamente la societ civile
organizzata. Il suo ruolo quindi esporre i pareri e difendere gli interessi delle varie
categorie socioeconomiche nel dibattito politico con la Commissione, il Consiglio e il
Parlamento europeo.
Il CESE fa da ponte fra lUnione e i suoi cittadini, promuovendo un modello di societ
democratica di tipo pi partecipativo e inclusivo.
Il Comitato parte integrante del processo decisionale dellUE: infatti consultato
obbligatoriamente prima che vengano prese decisioni di politica economica e sociale. Di
propria iniziativa o su richiesta di unaltra istituzione UE, pu inoltre esprimere pareri in
merito ad altre questioni.
Il CESE costituito da 344 membri. Il numero dei rappresentanti per ogni Stato membro
ne riflette allincirca la popolazione.
I suoi membri sono nominati su proposta degli Stati membri per quattro anni ma esercitano
le loro funzioni in piena indipendenza. Il loro mandato rinnovabile. Il Comitato si riunisce
in sessione plenaria e i dibattiti si svolgono in base al lavoro preparatorio di sei
sottocomitati denominati sezioni, ciascuna delle quali competente per un determinato
settore. Il Comitato elegge un presidente e due vicepresidenti, che restano in carica per un
periodo di due anni.
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Tre sono i suoi compiti fondamentali del comitato:

formulare pareri destinati alle tre grandi istituzioni, il Parlamento europeo, il Consiglio e la
Commissione, sia su loro richiesta che di sua iniziativa;
permettere una maggiore adesione e partecipazione della societ civile organizzata al
processo decisionale dellUE;
rafforzare il ruolo della societ civile nei paesi terzi e promuovere listituzione di strutture
consultive ispirate al suo modello.
Pur continuando a svolgere le rispettive attivit professionali nei paesi di origine, i membri
del Comitato formano tre gruppi distinti, in rappresentanza di datori di lavoro, lavoratori
dipendenti e soggetti di diverse attivit di natura sociale ed economica.
Il primo gruppo composto da esponenti del settore pubblico e privato, delle piccole e
medie imprese, delle camere di commercio, del commercio allingrosso e al dettaglio, delle
banche e delle assicurazioni, dei trasporti e dellagricoltura.
Il secondo gruppo rappresenta tutte le categorie di lavoratori dipendenti, dagli operai ai
dirigenti. I suoi membri sono esponenti dei sindacati.
Il terzo gruppo rappresenta una vasta gamma di interessi: ONG, organizzazioni di
agricoltori, artigiani e professioni liberali, cooperative e associazioni senza scopo di lucro,
organizzazioni consumistiche e ambientaliste, comunit scientifiche e accademiche e
associazioni in rappresentanza delle famiglie, delle donne e dei disabili.
b) Il Comitato delle regioni
Istituito nel 1994 dal trattato sullUnione europea, il Comitato delle regioni (CDR) un
organo consultivo costituito da rappresentanti degli enti locali e regionali dEuropa. Nel
quadro del processo decisionale dellUE, il CDR deve essere consultato su questioni di
politica regionale, ambiente, istruzione e trasporti, tutti settori di cui sono competenti i
governi locali e regionali.
Il Comitato costituito da 344 membri. Il numero di rappresentanti per ogni Stato membro
ne riflette allincirca la popolazione. I suoi membri sono rappresentanti politici eletti
nellambito di enti municipali o regionali, spesso a capo di governi regionali o di
amministrazioni comunali cittadine. Sono nominati su proposta degli Stati membri per
quattro anni ma esercitano le loro funzioni in piena indipendenza. Il loro mandato
rinnovabile. Devono ricevere anche un mandato dagli enti che rappresentano o essere
politicamente responsabili dinanzi ad essi.
Il Comitato designa il presidente tra i suoi membri per un mandato biennale.
Suo ruolo fare in modo che la legislazione dellUE tenga conto della prospettiva locale e
regionale. A tal fine formula pareri sulle proposte della Commissione.
La Commissione e il Consiglio hanno lobbligo di consultare il Comitato delle regioni ogni
volta che vengono presentate nuove proposte in settori che interessano la realt locale e
regionale e in tutti i casi in cui lo ritengano opportuno. Dal canto suo il Comitato pu
adottare pareri di sua iniziativa e presentarli alla Commissione, al Consiglio e al
Parlamento.
Le agenzie europee
In connessione con l'aumento dei compiti assegnati all'UE e con il crescente impegno
della
Commissione nella gestione di numerose politiche e programmi, a partire dalla met degli
anni '70 del secolo scorso, sono state istituite alcune Agenzie europee specializzate e
decentrate negli Stati membri, cui sono stati delegati compiti di assistenza e consulenza
tecnico scientifica in settori specifici. Il loro compito principale consiste nell'assistere le
istituzioni europee sotto il profilo giuridico, tecnico o scientifico.
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Dalla sanit alle relazioni esterne, passando per la politica sociale, le agenzie europee
intervengono in pressoch tutti i settori di attivit dell'UE.
Si raggruppano in quattro grandi categorie, di cui le due principali sono le agenzie
esecutive e le agenzie comunitarie tradizionali.
Le sei agenzie esecutive, istituite nel 2002, hanno il compito di contribuire alla gestione di
uno o pi programmi dell'UE.
Le agenzie comunitarie sono invece state create per rispondere ad esigenze specifiche.
Ne un esempio l'Agenzia europea delle sostanze chimiche (ECHA), istituita nel 2007 nel
quadro del regolamento REACH.
La notevole diversit, sia geografica che giuridica, delle agenzie tradizionali contrasta con
l'omogeneit delle agenzie esecutive, specie per quanto riguarda il loro ruolo e statuto.
Questa eterogeneit e la mancanza di una struttura comune costituiscono un notevole
ostacolo alla chiara definizione del loro posto nella struttura istituzionale dell'UE.
Il dibattito sulle agenzie europee non di ieri. Gi nel 2005 le condizioni di creazione,
funzionamento e controllo delle agenzie erano state oggetto di un progetto di accordo
interistituzionale, che per non andato in porto.
La Commissione ha ora rivolto un nuovo appello al Parlamento europeo e al Consiglio per
la costituzione di un gruppo di lavoro interistituzionale chiamato a rilanciare il dibattito.
CAP. III - IL PROCESSO DECISIONALE
I profili generali
Il processo decisionale dell'Unione, vede di regola la partecipazione di pi istituzioni o
organi, espressa attraverso diverse modalit. Modalit ed istituzioni coinvolte dipendono
dal contenuto dell'atto da adottare. Nel quadro del TUE (II e III pilastro), il potere
decisionale, non soltanto riservato al solo Consiglio, ma esso lo esercita il pi delle volte
in quasi completa solitudine.
Per quanto riguarda il TCE invece, il Consiglio rimane pur sempre organo centrale del
processo decisionale, tuttavia il suo potere bilanciato dalla partecipazione alla decisione,
in forme e con intensit diverse, di istituzioni e organi espressivi di interessi diversi da
quelli dei governi; questo rende le procedure di decisione all'interno del pilastro
comunitario, particolarmente numerose.
Spetta quindi a chi propone l'atto, all'istituzione che lo adotta, individuare la base giuridica
e quindi la procedura da seguire, ma la scelta non libera: secondo la Corte di Giustizia
va opera attraverso criteri oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale (scopo,
contenuto).
Quando ad un atto siano applicabili pi basi giuridiche prevedono differenti procedure:
laddove queste appartengano tanto al TUE che al TCE, verranno adottati due atti paralleli
di contenuto analogo ,quando invece appartengano allo stesso Trattato, l'istituzione deve
adottare gli atti corrispondenti sulla base di ambedue le norme considerate.
Le procedure "legislative" comunitarie: a) la procedura di consultazione
La funzione normativa primaria della Comunit, si fonda sui procedimenti che, sfociando in
una decisione finale del Consiglio, si sono definiti "principali".
Nella partecipazione, e con differenti modalit, dei diversi organi e istituzioni si riflette
l'equilibrio di ruoli che il Trattato ha voluto individuare rispetto ad ogni decisione normativa
importante della Comunit.
Il principale punto di equilibrio quello tra le tre istituzioni "politiche": il Consiglio,
rappresentativo degli Stati, il Parlamento europeo, rappresentativo dei popoli, e la
Commissione, rappresentativo dell'interesse generale della Comunit. La prima procedura
prevista stata la consultazione, sul cui nucleo procedurale originario, innesti di ulteriori
fasi, hanno creato le nuove procedure
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a) Consultazione:
La Commissione presenta una proposta - il Consiglio adotta l'atto dopo aver chiesto il
parere del Parlamento Europeo. La Commissione pu liberamente modificare la proposta
fino a che l'atto non sia adottato, al fine di aiutare la formazione della maggioranza
all'interno del Consiglio, il quale pu modificare la proposta solo all'unanimit, e solo con
emendamenti che non incidano sull'ambito sostanziale definito dalla proposta iniziale.
La Commissione potr anche ritirare la proposta in caso di disaccordo grave con il
Consiglio, o di proposte mai discusse e quindi obsolete.
Il parere del Parlamento obbligatorio, ma mai vincolante, tranne in casi particolari e
limitati; quindi il Consiglio pu disattenderlo, ma tenuto a richiederlo, a pena di invalidit,
e ad attenderlo, a meno che l'inerzia del Parlamento non concretizzi una violazione del
principio di leale collaborazione, in tal caso il Consiglio pu adottare l'atto senza attendere
oltre.
E' previsto anche l'obbligo di una nuova consultazione del Parlamento, ogni volta che l'atto
infine adottato, sia diverso da quello su cui il Parlamento stesso sia gi stato consultato.
La mancata riconsultazione motivo di annullamento dell'atto.
Segue b) la procedura di cooperazione
E' articolata in due fasi:
la prima segue fedelmente la sequenza della consultazione, tranne il fatto che la
deliberazione del Consiglio non ha carattere definitivo, ma piuttosto di posizione comune;
tale posizione sar oggetto della seconda fase la posizione comune comunicata la
Parlamento Europeo, che entro tre mesi:
approva a maggioranza semplice, l'atto viene definitivamente adottato dal Consiglio in
conformit alla posizione comune, e senza modifiche respinge a maggioranza assoluta
pu proporre emendamenti, che rimettono in gioco la Commissione, la quale riesamina la
proposta, successivamente il Consiglio potr pronunciarsi.
Se dopo il riesame della Commissione o l'eventuale bocciatura della posizione comune da
parte del Parlamento europeo, il Consiglio non riesca a pronunciarsi entro tre mesi, in
mancanza di una decisione, la proposta si ritiene non adottata.
Con il Trattato di riforma la cooperazione verr soppiantata dalla codecisione e in un caso
dalla consultazione.
Segue: c) La procedura di codecisione
L'introduzione della procedura di codecisione, determina una sostanziale equiparazione di
ruoli tra Consiglio e Parlamento europeo all'interno del processo decisionale.
Al momento l'ambito di applicazione della codecisione molto esteso, pi di met
dell'attivit legislativa della Comunit, e verr ancora ampliato con il Trattato di riforma,
che la consacrer a procedura ordinaria. Sul piano formale lo schema quello consueto:
proposta della Commissione - parere del Parlamento europeo -pronuncia del Consiglio. la
peculiarit sta nel fatto che tale fase pu anche essere l'ultima, nel senso che se il
Parlamento approva o propone emendamenti interamente condivisi dal Consiglio, questo
pu adottare l'atto a maggioranza qualificata.
Nel caso in cui non concordi con tutti o alcuni emendamenti, il Consiglio adotter una
posizione comune, dando inizio alla seconda fase, che comincia con la trasmissione della
posizione comune del Consiglio al Parlamento. Il Parlamento ha tre mesi per pronunciarsi
con tre possibili risultati:
approvazione implicita o esplicita, l'atto si considera definitivamente adottato
bocciatura, atto definitivamente non adottato
propone degli emendamenti, sui quali la Commissione deve formulare un parere. Entro tre
mesi, di nuovo, il Consiglio potr approvare a maggioranza qualificata tutti gli
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emendamenti parlamentari e adottare la posizione comune; ovvero convocare entro sei

settimane un comitato di conciliazione : membri di Consiglio, Parlamento e Commissione,
e da il via alla terza fase.
La terza fase consiste nella ricerca di un accordo su un "progetto comune". In caso di
mancato accordo l'atto si considera non adottato, e comunque l'eventuale progetto su cui
si trovi l'accordo, potrebbe non avere la maggioranza in Consiglio o in Parlamento per
tradurlo in atto definitivo.
Segue: d) La procedura di parere conforme
Per taluni atti si prevede una procedura di adozione che richiede il parere del Parlamento
perch il Consiglio possa adottare l'atto, e che tale parere sia conforme; in mancanza
impedita l'adozione dell'atto.
Questa procedura si usa per la decisione di conclusione di accordi di associazione, per
quella sull'adesione di nuovi Stati membri, e per alcune decisione attribuite dal TCE al
Consiglio.
A differenza della procedura di codecisione, il parere conforme non contribuisce alla
definizione dell'atto, ma interviene su un atto gi definito.
Le procedure decisionali nel quadro dell'Unione:
a) il processo decisionale nel secondo pilastro
La politica estera e di sicurezza comune (PESC), il cosiddetto secondo pilastro, ha il suo
fondamento giuridico nel titolo V del Trattato sullUnione europea. Il processo decisionale
nellambito della PESC si esplica mediante procedure intergovernative. Ogni Stato
membro e la Commissione possono sottoporre al Consiglio questioni che rientrano nella
PESC e presentare proposte.
Il Consiglio europeo, formato dai Capi di Stato e di governo degli Stati membri, stabilisce i
principi e gli orientamenti generali della PESC, decidendo le strategie comuni che lUnione
deve attuare nei settori in cui gli Stati membri hanno importanti interessi in comune. Il
Consiglio dell'Unione europea, formato da rappresentanti di ciascuno Stato membro a
livello ministeriale, decide le misure necessarie alla definizione e allattuazione della
PESC, in base agli orientamenti generali adottati dal Consiglio europeo. Il Consiglio
dell'Unione europea pu adottare azioni comuni su specifiche situazioni in cui si ritiene
necessario un intervento operativo dellUnione, oppure posizioni comuni per definire
lapproccio dellUnione su una questione particolare. Relativamente alla conclusione di
accordi internazionali nel settore PESC, il Consiglio pu autorizzare la Presidenza ad
avviare negoziati. Tali accordi sono in seguito deliberati dal Consiglio. Inoltre, l'Unione
europea pu adottare dichiarazioni comuni che esprimono pubblicamente una posizione,
una richiesta o un'aspettativa dell'Unione europea rispetto ad un Paese terzo o ad una
questione internazionale.
La regola generale per le decisioni in ambito PESC l'unanimit, mitigata dallastensione
costruttiva (che non impedisce ladozione dellatto). E previsto il ricorso alla maggioranza
qualificata per le misure di attuazione adottate sulla base di strategie comuni del Consiglio
europeo, per le decisioni di attuazione di unazione comune o di una posizione comune,
per la nomina di rappresentanti speciali con mandati politici specifici. Il Parlamento
europeo viene informato periodicamente dalla Presidenza e dalla Commissione sugli
sviluppi della politica estera e di sicurezza comune. E inoltre consultato sui principali
aspetti e sulle scelte fondamentali della PESC. Pu rivolgere interrogazioni ed indirizzare
raccomandazioni al Consiglio ed una volta allanno tiene un dibattito sui progressi compiuti
in materia.
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Segue: b) Il processo decisionale nel terzo pilastro

La cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, il cosiddetto terzo pilastro, ha il
suo fondamento giuridico nel titolo VI del Trattato dell'Unione europea.
Originariamente il Trattato dellUnione europea includeva nel terzo pilastro tutte le materie
relative alla giustizia e agli affari interni. Successivamente il Trattato di Amsterdam ha fatto
confluire le disposizioni concernenti visti, asilo, immigrazione e altre politiche connesse
alla libera circolazione delle persone nel titolo IV del Trattato istitutivo della Comunit
europea (ossia nel primo pilastro). Nel terzo pilastro sono rimaste le disposizioni relative
alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.
Nel terzo pilastro il Consiglio pu adottare:
posizioni comuni che definiscono lorientamento dellUnione in merito a una questione
specifica;
decisioni-quadro per ravvicinare le disposizioni legislative e regolamentari degli Stati
membri. Tali decisioni-quadro sono vincolanti quanto al risultato da ottenere
(analogamente alle direttive), ma non hanno efficacia diretta;
decisioni per qualsiasi altro scopo coerente con gli obiettivi prefissati, escluso il
ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri; le
decisioni sono vincolanti ma prive di efficacia diretta. Le misure di attuazione delle
decisioni a livello dellUnione sono deliberate a maggioranza qualificata;
convenzioni, soggette alla successiva ratifica degli Stati membri.
Le procedure basate sulla delega di competenze alla Commissione
Le leggi europee e le leggi quadro europee possono, inoltre, delegare alla Commissione la
facolt di emanare regolamenti delegati che completano o modificano determinati elementi
non essenziali della legge o della legge quadro, delimitando esplicitamente obiettivi,
contenuto, portata e durata della delega. La disciplina degli elementi essenziali di un
settore rimane riservata alla legge o alla legge quadro.
Gli atti delegati sono adottati della Commissione su delega di un atto legislativo. Lart. 290
prevede infatti che un atto legislativo pu delegare alla Commissione il potere di adottare
atti non legislativi di portata generale che integrano o modificano determinati elementi non
essenziali dellatto legislativo. Al tempo stesso si specifica che gli atti legislativi
delimitano esplicitamente gli obiettivi, il contenuto, la portata e la durata del potere di
delega. Gli elementi essenziali di un settore sono riservati allatto legislativo e non
possono pertanto essere oggetto del potere di delega; inoltre, il Parlamento europeo o il
Consiglio possono comunque decidere di revocare la delega. Infine laggettivo delegato
o delegata inserito nel titolo degli atti delegati (art. 290, par. 3).
Le procedure per la conclusione di accordi internazionali con Stati terzi:
a) da partedella Comunit
Cos come nel quadro del TCE, il processo decisionale organizzato intorno al triangolo
istituzionale Parlamento europeo Consiglio - Commissione, anche la procedura di
conclusione di accordi internazionali con Stati terzi (o con organizzazioni internazionali)
sulla base dello stesso Trattato vede coinvolte le stesse istituzioni; e cos come l'adozione
di atti nei settori di cooperazione PESC e GAI riservata quasi totalmente al Consiglio,
anche la conclusione di accordi con Stati terzi in quegli stessi settori spetta al Consiglio.
(parallelismo delle procedure)
a) la procedura di conclusione degli accordi internazionali disciplinata nel TCE dall'art
300, integrato da ulteriori previsioni in altri articoli.
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Tale procedura si avvia su iniziativa della Commissione che presenta una

raccomandazione al Consiglio di autorizzare la stessa Commissione il negoziato con uno
Stato terzo, che verr condotto da questa in base alle direttive impartite dal Consiglio. La
fase negoziale si chiude con la paragrafatura del progetto di accordo da parte della
Commissione e la presentazione di una sua proposta al Consiglio per l'adozione della
decisione di autorizzazione alla firma dell'accordo da parte di un rappresentante dello
stesso Consiglio. Pu anche essere disposta l'applicazione provvisoria dell'accordo in
attesa della conclusione formale.
Oltre a questa procedura "solenne", pu anche essere seguita una procedura semplificata,
prevedendo direttamente nella decisione di firma,che questa valga come espressione
della volont della Comunit a vincolarsi all'accordo. La procedura solenne utilizzata
soprattutto quando sulla decisione debba essere obbligatoriamente sentito il Parlamento.
Per la gran parte degli accordi il Trattato prevede un parere non vincolante, ma per alcuni
tipi di accordi richiede un parere conforme. Oltre che per gli accordi di associazione e per
quelli assimilabili, il parere conforme imposto per gli accordi che comportino modifiche di
un atto di diritto derivato adottato in codecisione e di accordi che abbiano ripercussioni
finanziarie considerevoli per la comunit.
Il principio del parallelismo delle procedure caratterizza anche le modalit di voto con cui il
Consiglio chiamato ad adottare i diversi atti che scandiscono la procedura di conclusione
di un accordo con uno Stato terzo. E' previsto infatti che esso deliberi in tutti questi casi a
maggioranza qualificata, salvo quando si tratti di accordi di associazione o di accordi
riguardanti un settore in cui sul piano interno richiesto l'unanimit.
Infine in taluni casi la competenza a concludere un accordo internazionale attribuita, nel
quadro del TCE, alla stessa Commissione; in particolare per quanto riguarda gli accordi
diretti a formalizzare forme di collaborazione o di collegamento reciproci con altre
organizzazioni internazionali.
Segue: b) Da parte dell'Unione
In relazione alla competenza dell'Unione di concludere accordi internazionali, l'articolo III225 del progetto di Costituzione istituzionalizza la giurisprudenza della Corte di giustizia
sulle competenze esterne implicite . Di conseguenza, l'Unione pu concludere tali accordi
qualora la Costituzione lo preveda o qualora la loro conclusione sia necessaria per
realizzare uno degli obiettivi fissati dalla Costituzione, o ancora quando sia prevista in un
atto giuridico obbligatorio dell'Unione o incida su un atto interno dell'Unione. Lo stesso
avviene per la giurisprudenza della Corte relativa alle competenze esclusive per esercizio.
L'articolo 12 della Costituzione prevede in effetti, al paragrafo 2, che l'Unione abbia
competenza esclusiva per la conclusione di accordi internazionali allorch tale conclusione
sia prevista in un atto legislativo dell'Unione, o sia necessaria per consentirle di esercitare
le sue competenze a livello interno, o incida su un atto interno dell'Unione.
In materia di negoziazione degli accordi internazionali, un'unica disposizione, l'articolo III227 della Costituzione, disciplina tutti gli accordi conclusi dall'Unione, ad eccezione degli
accordi nel settore monetario. La Costituzione delimita chiaramente la responsabilit della
Commissione e quella del ministro degli Affari esteri per quanto riguarda l'avvio di
negoziazioni. Essa infatti precisa che il ministro degli Affari esteri responsabile della
negoziazione di accordi che riguardano esclusivamente o principalmente la politica estera
e di sicurezza comune. Per contro, l'articolo III-227 non designa in linea di principio alcun
negoziatore, conferendo al Consiglio dei ministri, in funzione della materia dell'accordo da
negoziare, il potere di designare il negoziatore o il capofila dell'quipe negoziale
dell'Unione.
Peraltro, il progetto di Costituzione rafforza il ruolo del Parlamento europeo, estendendo il
suo potere di approvazione a tutti gli accordi che interessano settori ai quali sia applicabile
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la procedura legislativa. In effetti, nell'ambito del trattato CE, il Parlamento dispone di un

potere di parere conforme solo per gli accordi di associazione, gli accordi che creano un
quadro istituzionale specifico, gli accordi con ripercussioni finanziarie considerevoli e gli
accordi che richiedono l'emendamento di un atto adottato secondo la procedura di
codecisione (articolo 300, paragrafo 3, del trattato CE).
Infine, per quanto concerne il processo decisionale, il voto del Consiglio dei ministri resta
soggetto alla regola del parallelismo delle forme. Di conseguenza, il Consiglio delibera a
maggioranza qualificata, salvo nel caso in cui l'accordo interessi un settore in cui
l'adozione di un atto dell'Unione richiede l'unanimit. Del resto, l'unanimit necessaria
per la conclusione di accordi di associazione o per l'adesione dell'Unione alla
Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libert fondamentali.
PARTE SECONDA LE FONTI

CAP. I - TIPOLOGIA DELLE FONTI
Profili introduttivi
Anche l'ordinamento creato dai Trattati istitutivi organizzato intorno ad un sistema di
fonti.
Fonti che non si riducono alla classica coppia diritto primario-diritto derivato, ma che
annoverano anche altre categorie di fonti normative che arricchiscono il sistema in modo
consono al compito che deve affrontare; infine accanto alle fonti in senso proprio troviamo
una serie di procedimenti normativi che rappresentano elementi importanti di
condizionamento dell'assetto del sistema giuridico creato dai Trattati.
I Trattati e il diritto primario
Al vertice del complesso di fonti vi sono senza dubbio i Trattati istitutivi, ciascuno dei quali
atto fondante rispettivamente dell'Unione e delle singole Comunit, ed allo stesso tempo
che regola competenze e procedura di funzionamento delle stesse. Le norme contenute
nei trattati sono dunque norme sovraordinate rispetto alle altre dell'ordinamento, in quanto
i procedimenti produttivi di queste ultime traggono la loro idoneit a farlo dalle norme dei
Trattati.
I Trattati istitutivi risultano corredati fin dall'inizio, o a seguito dei Trattati di modifica, di una
serie di protocolli, all'interno dei quali vengono disciplinati alcuni aspetti di funzionamento
dell'Unione, regolati solo in via generale, o non regolata, nei Trattati cui sono allegati.
Il protocollo strumento tipico per non appesantire il testo dei Trattati, per facilitarne la
successiva integrazione/modifica,per immettere nell'ordinamento comunitario una
disciplina di carattere meramente o formalmente transitorio, o per introdurre nel sistema
discipline ad applicazione differenziata, senza intaccare formalmente la portata unitaria del
Trattato.
Alla nozione di Trattati vanno poi ricondotti anche gli atti di adesione, con cui hanno
acquistato lo status di membro i diversi Stati che si sono aggiunti ai sei originari.
Segue: Il carattere "costituzionale" dei Trattati. La loro modificabilit
Nonostante l'assimilazione dei Trattati istitutivi a "Costituzione" dell'ordinamento
comunitario abbia pi una valenza politica che formale, in quanto essi non si limitano a
dettare principi strutturali, ma disciplinano nel dettaglio alcuni settori di competenza della
Comunit, tuttavia il paragone con una carta costituzionale sottolinea in maniera adeguata
le peculiarit dei Trattati rispetto ai normali accordi internazionali. Ci e vero in particolare
per il modo in cui le norme dei Trattati vanno interpretate; in ragione infatti della funzione
che svolgono rispetto all'ordinamento cui hanno dato vita, nella loro interpretazione, le
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considerazioni di carattere sistematico hanno finito per prevalere molto spesso sul dato
testuale. E' la stessa Corte di Giustizia a stabilire che "ogni disposizione di diritto
comunitario va ricollocata nel contesto e interpretata alla luce dell'insieme delle
disposizioni, delle sue finalit e del suo stadio di evoluzione al momento in cui va data
applicazione al disposizione in esame. Per quanto riguarda poi le supposte limitazioni al
potere di emendamento dei Trattati, affermazione del carattere costituzionale degli stessi,
non si possono certo pensare dei limiti materiali nei confronti degli Stati membri per
l'esercizio di tale potere; si configura semmai una ridotta libert, rispetto a ci che
normalmente avviene nel diritto internazionale, in quanto gli Stati non sono del tutto liberi
circa il procedimento da seguire. Il Trattato (TCE), infatti prevede che, sulla convocazione
di una conferenza intergovernativa tra gli Stati membri, destinata a portare all'adozione di
un accordo di modifica del Trattato, il Consiglio debba esprimere il proprio parere
favorevole, previa consultazione del Parlamento europeo, e se del caso, della
Commissione.
La Corte di Giustizia stabilisce inoltre a riguardo, che il Trattato non pu essere modificato,
se non mediante una revisione da effettuarsi ai sensi di detto procedimento, e che rimane
esclusa la possibilit di riconoscere effetti nell'ordinamento comunitario a prassi seguite
dagli Stati membri in deroga al TCE.
Segue: Gli effetti delle norme di diritto primario sui soggetti dell'ordinamento
La collocazione dei Trattati istitutivi al vertice dell'ordinamento comunitario comporta che
essi abbiano come destinatari tutti i soggetti di questo.
La Corte di Giustizia ha infatti, in riferimento al TCE, affermato che in un ordinamento che
riconosce come soggetti,
non soltanto gli Stati membri, ma anche i loro cittadini, del tutto concepibile che dal
Trattato derivino diritti soggettivi per i singoli, anche come contropartita di precisi obblighi
imposti ai singoli stessi.
Ci non vale per per il TUE, visto che esso stesso esclude qualsiasi efficacia diretta sui
privati.Ma anche nel caso delle norme del TCE, la possibilit di ricavarne diritti
direttamente in capo ai privati dipender dalla rispondenza della norma a determinate
caratteristiche, che ne evidenzino la capacit di creare per i singoli situazioni soggettive
che possano essere invocate davanti a un giudice nazionale.
La Corte di Giustizia ha individuato le suddette caratteristiche in: chiarezza, precisione,
completezza e carattere incondizionato della norma invocata.
Ovviamente, come possono attribuire diritti, le norme del TCE possono essere per i privati
anche fonte diretta di obblighi nei confronti di altri privati. (es. principio della parit di
retribuzione tra uomo e donna nello stesso lavoro)
Gli atti di diritto derivato. Il rapporto tra gli atti tipici
Nell'ordinamento creato dai Trattai, operano in posizione subordinata ad essi, una serie di
fonti di diritto derivato frutto dell'attivit normativa delle istituzioni.
Ciascuno dei Trattati specifica i diversi tipi di atti di cui le istituzioni si possono avvalere
nell'esercizio di questa attivit, e li indica come "atti tipici".
Tali atti, nonostante siano differenziati per caratteristiche ed effetti che ad essi il Trattato
riconosce, non stanno tra di loro in nessun rapporto gerarchico.
Ci non significa che tra atti adottati dalle istituzioni non possa in taluni casi esistere un
rapporto gerarchico, ma che tale rapporto dipender, non dalla forma degli atti utilizzati,
ma da altre circostanze. Una di queste pu essere la particolare funzione cui un
determinato atto delle istituzioni assolve.
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Non dipendendo da una diversa collocazione "gerarchica", la scelta del tipo di atto da
utilizzare nel caso concreto evidentemente basata sulle diverse caratteristiche di
ciascuno di essi.
La scelta talvolta operata dal Trattato stesso, che nell'articolo sul quale si fonda la
competenza ad agire dell'Unione in una determinata materia, indica attraverso quale
strumento tale competenza debba essere esercitata. Altre volte la scelta rimessa dal
Trattato al legislatore, attraverso la generica previsione dell'adozione di "provvedimenti" o
"misure".
In ogni caso la scelta sar dettata dalla maggiore o minore rispondenza delle
caratteristiche specifiche di ogni atto al contenuto e agli obiettivi dell'intervento normativo
di cui si tratta, dato che diverse caratteristiche esprimono un modo diverso di esercitare la
competenza attribuita all'Unione.
Segue: Il regime comune agli atti tipici
Nonostante la diversit per caratteristiche ed effetti, gli atti tipici del diritto derivato sono
soggetti ad un regime in linea di principio comune per quanto attiene a certi requisiti di
forma e alla loro entrata in vigore.
Tale regime disciplinato in realt solo per gli atti comunitari del TCE, ma alcuni aspetti
sono da ritenere applicabili anche agli atti adottati dalle istituzioni in applicazione del TUE.
In primo luogo l'art. 253 CE pone un obbligo di motivazione, intesa come formalit
sostanziale, la cui omissione o insufficienza comporta l'invalidit dell'atto.
La sufficienza della motivazione va valutata in rapporto alla natura dell'atto di cui si tratta,
in quanto varia a seconda che si tratti di decisioni generali di carattere normativo o
decisioni a cui manchi tale carattere.
Parte integrante della motivazione l'indicazione della base giuridica dell'atto, la quale
contribuisce a fornire elementi essenziali per una migliore comprensione della portata e
della validit dell'atto stesso.
L'applicazione di un atto delle istituzioni subordinata a una pubblicit preventiva che ne
condiziona l'opponibilit ai soggetti dell'ordinamento. L'art. 254 CE impone la
pubblicazione obbligatoria sulla Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea, dei regolamenti,
delle direttive indirizzate a tutti gli Stati membri, nonch degli atti adottati in codecisione;
direttive e decisioni non rientranti in tali categorie devono essere notificate ai loro
destinatari, pur essendo di regola oggetto di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale. Se non
diversamente specificato, l'atto, sempre in base all'art 254 CE, entrer il vigore il
ventesimo giorno dalla pubblicazione o dalla notifica.
Gli atti di diritto comunitario: a) i regolamenti
Nell'ambito del TCE, il nucleo originario delle fonti di diritto derivato costituito dagli atti
elencati all'art 249, comunemente indicati come atti tipici del diritto comunitario derivato:
a)regolamenti; b) direttive; c)decisioni.
a) in base all'art. 249 il regolamento ha portata generale, obbligatorio in tutti i suoi
elementi, e direttamente applicabile, in ciascuno degli Stati membri. E' quindi atto di natura
essenzialmente normativa. E' lo strumento pi adeguato con cui realizzare il trasferimento
di competenze dagli Stati membri alle istituzioni comunitarie, in quanto attraverso il
regolamento la normativa comunitaria viene a sostituirsi integralmente, nel settore da essa
regolato, alle norme nazionali. Ha portata generale in quanto si rivolge, non ad un numero
limitato di destinatari, ma a una o pi categorie di destinatari determinate astrattamente;
anche se la portata generale non implica necessariamente che il regolamento debba
applicarsi a tutto il territorio comunitario, non mancano infatti regolamenti diretti a
disciplinare fattispecie territorialmente circoscritte.
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E' obbligatorio in tutti i suoi elementi in quanto uno Stato non pu applicare in modo
incompleto o selettivo un regolamento, ma vi si deve conformare in maniera rigorosa.
Tuttavia tale caratteristica non implica una necessaria completezza di contenuto normativo
del regolamento; nulla esclude che la disciplina da esso dettata debba essere integrata
mediante atti ulteriori, per potere operare compiutamente, anzi ci pu essere
esplicitamente previsto dal regolamento stesso.
L'intervento normativo di integrazione da parte degli Stati membri, si giustifica per, solo
nella misura necessaria all'esecuzione dei regolamenti.
L'ultima, ma principale caratteristica dei regolamenti la diretta applicabilit in ciascuno
degli Stati membri, in cui entra in vigore senza bisogno di alcun atto di ricezione del diritto
interno. L'applicabilit diretta comporta che essi sono suscettibili di porre situazioni
giuridiche soggettive in capo ai privati, tanto nei loro rapporti con i privati, che con gli Stati
o le istituzioni comunitarie. Tali effetti non possono essere messi in causa nemmeno dal
fatto che per l'ordinamento dello Stato sarebbe necessario un intervento normativo che
permetta al regolamento di operare pienamente. L'ordinamento giuridico nazionale deve
rendere possibile, secondo la Corte di Giustizia, l'efficacia diretta, in modo che i singoli
possono far valere i regolamenti senza vedersi opporre disposizioni o prassi di carattere
nazionale.
Segue: b) Le direttive
Lo strumento della direttiva esprime un modo di funzionamento delle competenze
comunitarie articolato su una ripartizione del potere normativo tra Comunit e Stati
membri. La direttiva opera infatti sulla base di una riserva di competenza a favore di questi
ultimi, nel senso che implica la permanenza di normative nazionali. Questo strumento, in
base all'art 249 CE, vincola lo Stato membro per quanto riguarda il risultato da
raggiungere, ferma restando la competenza degli organi nazionali in merito alle forme e ai
mezzi. Questo comporta che la direttiva, per svolgere i suoi effetti all'interno dello Stato,
abbisogna dell'intervento delle autorit nazionali, che devono tradurre le sue disposizioni
in norme interne.
L'attuazione delle direttive nell'ordinamento interno quindi oggetto di un preciso obbligo
che gli Stati membri sono tenuti ad adempiere, mediante l'emanazione di un atto di
recepimento della stessa.
Nonostante una certa libert del dato normativo, la Corte di Giustizia ha precisato che
l'attuazione di una direttiva deve avvenire con le forme ed i mezzi pi idonei a a garantire
l'efficacia reale delle disposizioni della direttiva, ma deve anche corrispondere alle
esigenze di chiarezza e certezza delle situazioni giuridiche volute da tale atto. E' stata
quindi esclusa l'idoneit di una semplice circolare, o di prassi amministrative. Il fatto che lo
strumento della direttiva richieda una mediazione del diritto interno, non impedisce che,
indipendentemente dalla mediazione, norme di una direttiva possano esplicare effetti in
tale ordinamento, in particolare aprendo ai privati la possibilit di far valere dinanzi ai
giudici nazionali, obblighi che le norme in questione pongano a carico dello Stato.
La possibilit che le direttive abbiano efficacia diretta comunque, rimane circoscritta alle
ipotesi in cui la mediazione di tale direttiva nel diritto interno, non sia avvenuta, o sia
avvenuta in modo incompleto; in tal modo si assicurano al singolo i diritti che la direttiva gli
vuole riconosciuti.
Anche in caso di adozione delle misure nazionali di trasposizione entro il termine previsto,
la direttiva non cessa i suoi effetti, in quanto gli Stati rimangono obbligati ad assicurarne
effettivamente la piena applicazione anche dopo il recepimento.
La giurisprudenza comunitaria ha comunque limitato la possibilit dei privati di far valere
eventuali effetti diretti di disposizioni di una normativa soltanto alle ipotesi che ci avvenga
nei confronti dello Stato(effetto verticale) , escludendo che queste stesse disposizioni
possano essere fonte diretti di diritti individuali nei confronti di altri privati(effetto
21
orizzontale), in quanto esclusa la circostanza che una direttiva possa di per s creare
obblighi a carico di un singolo.
L'obbligo gravante sugli Stati membri, di conseguire il risultato voluto da una direttiva, non
si esaurisce con la trasposizione formale di questa nell'ordinamento nazionale, ma si
impone a tutti gli organi dello Stato, i quali, nel loro ambito di competenza, sono tenuti a
garantire l'applicazione effettiva della direttiva.
In particolare per gli organi giurisdizionali, che devono, in quanto possibile, interpretare il
diritto interno, a partire dalla scadenza del termine di attuazione, alla luce del testo e della
finalit della direttiva di cui trattasi, privilegiando l'interpretazione ad essa pi conforme.
Segue: Le decisioni
In base all'art. 249 CE, la decisione obbligatoria in tutti i suoi elementi per i destinatari da
essa designati. E' atto quindi spiccatamente individuale, i cui destinatari per, non
risultano predeterminati.
Il ricorso alla decisione generalmente espressione di un'attivit amministrativa delle
istituzioni, attraverso la quale provvedono ad applicare al caso concreto le previsioni
normative astratte del Trattato o di altri atti comunitari. Questa funzione si lega bene con i
caratteri propri della decisione delineati dall'art.249: atto a portata individuale come la
direttiva, ma a differenza di questa, rivolta ai soli Stati membri, essa pu indirizzarsi a
destinatari di tutte le categorie del diritto comunitario. Altra differenza con la direttiva, che
la decisione appare dotata dell'efficacia necessaria a raggiungere i suoi destinatari, nel
senso che vincolando questi pur quando essi siano soggetti interni agli Stati membri, la
decisione risulta in questi casi, come i regolamenti, direttamente applicabile negli
ordinamenti giuridici nazionali; anche le decisioni indirizzate agli Stati membri possono
esplicare effetti diretti nell'ordinamento nazionale. Nonostante la spiccata attitudine ad
essere usate in funzione amministrativa, non mancano casi in cui le decisioni, indirizzate a
tutti gli Stati, svolgono una funzione tipicamente normativa, specificando ad esempio, la
disciplina di dettaglio di procedure previste in un regolamento o in una direttiva.
Questo tipo di decisioni va distinto da altre, che si atteggiano come atti generali privi di
destinatari, dirette a regolare rapporti interistituzionali, o altri aspetti del funzionamento del
sistema, le cui norme non sono quindi destinate direttamente agli ordinamenti nazionali.
Talvolta possono essere adottate con la procedura tipicamente legislativa della
codecisione, e per la loro diversit dal modello dell'art. 249, sono state inserite nella
categoria degli atti atipici.
Gli altri atti comunitari
Il sistema comunitario conosce una serie di altri atti di varia natura, accomunati dal fatto di
non costituire in linea di principio fonti formali di norme.
Questo vero per gli altri due atti tipici dell'art. 249 CE:
- raccomandazioni: per lo pi utilizzate dal Consiglio e dalla Commissione per indirizzare
agli Stati membri o ad altri soggetti, norme di comportamento di carattere non vincolante.
La Corte di Giustizia ha ammesso in via generale che i giudici nazionali sono tenuti a
prendere in considerazione le raccomandazioni, ai fini della soluzione delle controversie,
in particolare quando sono di aiuto per l'interpretazione di norme nazionali adottate allo
scopo di garantire la loro attuazione.
- pareri: strumento attraverso cui una istituzione fa conoscere la propria valutazione su
una determinata questione o atto. In tale categoria ve ne sono alcuni che in conseguenza
della loro funzione all'interno di un determinato procedimento o dell'espressa previsione di
un articolo del Trattato, sono produttivi di effetti giuridici assai significativi.
Le istituzioni fanno sovente ricorso ad ulteriori tipi di atti; il Consiglio adotta ad esempio
"conclusioni" o "risoluzioni", nelle quali preannuncia le possibili linee di sviluppo di una
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successiva attivit normativa comunitaria, ovvero fissa la sua posizione rispetto a una
questione di interpretazione del diritto comunitario, ma le adotta anche per consacrare un
accordo politico tra i membri dello stesso Consiglio, su sviluppi successivi del negoziato al
suo interno su di una determinata proposta della Commissione.
Frequente anche il ricorso da parte della Commissione a "comunicazioni", "orientamenti" o
"linee direttrici", atti utilizzati soprattutto per esplicitare all'indirizzo dei soggetti interessati
(Stati o privati) il proprio modo di interpretare una sua competenza, ovvero le modalit con
le quali essa intende esercitarla.
Vanno menzionati infine gli accordi interistituzionali, serie di atti frutto della volont
congiunta di due o pi istituzioni in vista della disciplina di un certo aspetto delle loro
relazioni, ovvero dell'esternazione di una comune posizione su una data questione di
rilievo politico.
Se nel secondo caso l'atto ha valenza esclusivamente politica, nel primo caso atto che in
linea di principio impegna giuridicamente le istituzioni che lo concludono; efficacia che
deriva talvolta da espressa previsione del Trattato, e talvolta dall'essere questi atti
espressione dell'obbligo di cooperazione tra le istituzioni, ricavato dalla Corte di Giustizia
dall'art. 10 CE.
Rimangono comunque atti non rilevanti per la posizione dei singoli, anche se, quando
hanno carattere vincolante, il loro mancato rispetto pu essere causa dell'illegittimit di un
atto comunitario.
Sembra ovvio per che l'eventuale carattere vincolante di un accordo interistituzionale
sussister solo nei confronti delle istituzioni concludenti.
Gli accordi interistituzionali devono sempre rimanere nei limiti previsti dai Trattati; essi
possono integrare o specificare le disposizioni dei Trattati, ma non modificarle, alterando
l'equilibrio istituzionale da queste delineato.
Gli atti dell'Unione: a) gli atti della politica estera e di difesa comune
Gli atti di cui le istituzioni possono servire per agire nel quadro della cooperazione PESC e
GAI,anche se coincidenti nella denominazione, differiscono notevolmente da quelli previsti
dal TCE.
Differiscono anche per natura, effetti giuridici sugli ordinamenti degli Stati membri, e per
requisiti di forma e pubblicit.
a) ai fini della cooperazione nell'ambito del PESC, il TUE all'art 12 prevede che il Consiglio
europeo o il Consiglio, possano far ricorso a : strategie comuni, posizioni comuni, azioni
comuni (e decisioni).
strategie comuni: competono al Consiglio europeo; atti che definiscono un approccio
integrato dell'Unione e degli Stati membri in relazione ad aree geografiche o tematiche
nelle quali gli Stati hanno importanti interessi comuni.
posizioni comuni: adottate dal Consiglio per definire l'approccio dell'Unione, rispetto ad
una questio particolare di natura geografica o tematica; dirette a orientare i comportamenti
degli Stati membri, tenuti a uniformarsi.
azioni comuni : atto attraverso cui si realizza un intervento operativo dell'Unione in una
specifica situazione, del quale essa stessa definisce obiettivi, portata, mezzi, condizioni di
attuazione, durata.
decisioni : anche se non elencate all'art. 12, il Consiglio, nell'ambito del PESC fa spesso
ricorso alle decisioni, con cui autorizza la firma o la conclusione di accordi internazionali,
nomina rappresentanti speciali dell'Unione, crea comitati od organi militari nell'ambito della
difesa comune.
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Segue: b) gli atti adottati nel quadro del terzo pilastro

Per la cooperazione nell'ambito del GAI, il TUE prevede il ricorso a strumenti giuridici
specifici.
L'art. 34 par. 2 UE, elenca quattro tipi di atti:
posizioni comuni: le sole che rivestono natura di strumento di azione politica pi
che normativa. Definiscono l'orientamento dell'Unione, in merito ad una questione
specifica e vincolano gli Stati membri ad attenervisi nelle organizzazioni
internazionali a cui partecipano. Con posizione comune il Consiglio dispone anche
sanzioni economiche o politiche nei confronti di Stati terzi, e persone fisiche o
giuridiche.
decisioni-quadro: strumento di legislazione; espressamente finalizzate al
ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri, con
funzione analoga alle direttive nel TCE; sono vincolanti per gli Stati membri in
quanto al risultato, salva restando la competenza nazionale in merito a forma e
mezzi. Vanno recepite negli ordinamenti nazionali con un atto di legislazione ad
hoc, il cui termine fissato nella stessa decisione-quadro. A differenza delle
direttive non hanno efficacia diretta.
decisioni: definito per esclusione dall'art. 34, par. 2 lett c), che ne dichiara
l'assenza di efficacia diretta, e si limita a prevedere che la decisione ha qualsiasi
altro scopo coerente con gli obiettivi del terzo pilastro, escluso il ravvicinamento
delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri.
convenzioni : convenzioni internazionali da concludere tra gli Stati membri, una
volta che il loro testo sia stato stabilito dal Consiglio.
Gli accordi internazionali con Stati terzi e le altre norme internazionali.
Un'ulteriore fonte di norme per l'ordinamento dell'Unione si trova nel diritto internazionale e
negli accordi internazionali,conclusi con Stati terzi od organizzazioni internazionali.
Dal momento in cui entrano in vigore sul piano internazionale, tali accordi diventano
automaticamente parte integrante dell'ordinamento comunitario.
Da ci non consegue necessariamente che le sue disposizioni possano essere invocate in
giudizio dai singoli. Questo certamente escluso per le disposizioni di accordi conclusi
sulla base del TUE. Nel caso invece di accordi conclusi sulla base del TCE, questa
possibilit condizionata dalla Corte di Giustizia, alla rispondenza della disposizione
invocata agli stessi requisiti che giustificano l'esplicazione di effetti diretti di norme di tale
Trattato, o direttive e decisioni: la disposizione deve porre un obbligo chiaro e preciso, la
cui esecuzione o effetti non siano subordinati all'adozione di ulteriori atti.
Gli accordi conclusi con Stati terzi sono ovviamente subordinati ai Trattati, dato che
l'esercizio di competenze internazionali dell'Unione deve avvenire nel rispetto delle regole
materiali e procedurali in essi stabiliti.
I principi generali di diritto.
In particolare il principio del rispetto dei diritti fondamentali
Il Trattato sull'Unione europea afferma che l'Unione rispetta i diritti fondamentali garantiti
dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libert
fondamentali, e dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi
generali del diritto comunitario. Nel TCE si trova invece un solo riferimento ai principi
generali comuni ai diritti degli Stati membri.
Il ricorso ai principi generali si presenta necessario di fronte al carattere generale o
parziale di molte regole di funzionamento dell'ordinamento comunitario. Tali principi
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servono di volta in volta, a ricostruire compiutamente il dettato normativo generico o

incompleto, a rafforzare una certa interpretazione di disposizioni comunitarie incerte. La
Corte ha affermato da un lato l'esistenza di un obbligo comunitario di rispetto dei diritti
fondamentali, dall'altro a ricostruire concretamente questi ultimi. L'idea centrale stata e i
diritti fondamentali costituiscono parte integrante dei principi del diritto di cui essa
garantisce l'osservanza.
Ha anche affermato la propria competenza a valutare la compatibilit di un atto
comunitario con tali diritti. Per la concreta individuazione dei diritti fondamentali, la Corte
ha individuato la fonte a cui ispirarsi, nelle tradizioni costituzionali comuni agli Stati
membri, e nella Convenzione europea dei diritti dell'uomo: diritto alla libert di
associazione sindacale, alla propriet privata, alla libert religiosa, al libero esercizio di
un'attivit economica e professionale, all'irretroattivit delle norme penali, all'uguaglianza
etc etc.
Con l'adozione della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione, nel 2000, l'Unione si
dotata di uno strumento autonomo di rilevazione dei diritti fondamentali;tale Carta
acquisir efficacia vincolante con il Trattato di riforma. La giurisprudenza ha anche
affermato l'esistenza di veri e propri principi generali del diritto comunitario, ricostruiti a
partire da alcune specifiche norme del TCE: principio di leale collaborazione tra le
istituzioni e con gli Stati membri, rispetto dell'equilibrio istituzionale, principio della certezza
del diritto,il legittimo affidamento, il principio di proporzionalit, il rispetto dei diritti quesiti.
CAP. II - IL DIRITTO DELL'UNIONE EUROPEA NELL'ORDINAMENTO
GIURIDICO ITALIANO
La natura del rapporto del diritto comunitario con il diritto degli Stati membri nella
giurisprudenza della Corte di Giustizia
Come gi visto, le norme comunitarie svolgono i loro effetti direttamente in capo a soggetti
che, bench interni agli Stati, sono anche, nei limiti della sfera di competenza della
Comunit, soggetti dell'ordinamento di questa. La capacit di raggiungere direttamente
soggetti individuali non esclude tuttavia, che esista anche per l'ordinamento comunitario,
un problema di rapporti con l'ordinamento degli Stati membri. La Corte di Giustizia ha
sottolineato che i due ordinamenti vivono in rapporto di integrazione, che vede
l'ordinamento comunitario, a causa della sua parzialit, avvalersi di quello degli Stati per
molti aspetti del suo funzionamento; con il risultato di una permanente situazione di
interferenza e potenziale conflitto.
La questione del rapporto tra norme comunitarie, e norme interne ad esse contrastanti,
stata affrontata dalla Corte di Giustizia, sulla base dell'affermazione del principio della
supremazia del diritto comunitario, ancorato alle caratteristiche proprie dell'ordinamento
comunitario : "integrato nell'ordinamento giuridico degli Stati membri all'atto dell'entrata in
vigore del Trattato e che i giudici sono tenuti ad osservare... "
Il ragionamento si fonda, non sulla prevalenza delle norme, ma sulla considerazione delle
rispettive sfere di azione dell'ordinamento comunitario e nazionale: secondo la Corte "il
trasferimento effettuato dagli Stati a favore dell'ordinamento giuridico comunitario, dei diritti
e degli obblighi corrispondenti alle disposizioni del Trattato, implica una limitazione
definitiva dei loro diritti sovrani, di fronte alla quale un atto unilaterale ulteriore,
incompatibile con il sistema della Comunit, sarebbe del tutto privo di efficacia."
"Qualsiasi giudice nazionale ha l'obbligo di applicare integralmente il diritto comunitario, e
di tutelare i diritti che questo attribuisce ai singoli, disapplicando le disposizioni
eventualmente contrastanti della legge interna. Stesso obbligo vale per gli altri organi dello
Stato, specialmente quelli amministrativi.
La Corte afferma ancora l'obbligo dei giudici nazionali di non applicare norme dello Stato
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che, pur senza risultare direttamente contrastanti con la norma comunitaria applicabile
nella fattispecie, ne impediscano l'effettiva applicazione.
La giurisprudenza costituzionale sui rapporti tra ordinamento italiano e diritto
comunitario
Da un'analisi della giurisprudenza della nostra Corte Costituzionale in materia comunitaria,
emerge chiaramente quando difficile sia stato l'inserimento delle posizioni della Corte di
Giustizia, nei vari ordinamenti nazionali. Basti pensare che la Corte
Costituzionale ha dovuto anche pronunciarsi sulla legittimit costituzionale della
partecipazione italiana alla Comunit, autorizzata e resa esecutiva mediante legge
ordinaria.
La Corte Costituzionale ha concluso che la legge ordinaria di esecuzione trova
fondamento di legittimit nella disposizione dell'art. 11 Cost., in base al quale "l'Italia
consente, in condizioni di parit con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranit necessarie,
ad un ordinamento che assicuri pace e giustizia fra le nazioni, e promuove le
organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo."
Sull'art.11 la Corte Costituzionale ha basato anche la soluzione del problema del rapporto
tra norme comunitarie e quelle dello Stato, anche se in una primissima giurisprudenza
aveva affrontato la questione in maniera del tutto indipendente. Ma subito dopo, si ben
presto uniformata alle conclusioni della Corte di Giustizia in materia di supremazia delle
norme comunitarie sulle norme nazionali contrastanti, e ha finito per giustificarla, proprio
sull'art. 11. E' sulla base di tale articolo che si avuto il trasferimento del potere di
emanare norme giuridiche, per cui le norme nazionali devono cedere a quelle comunitarie;
in caso contrario la norma nazionale si porrebbe in contrasto con lo stesso art. 11 Cost.
Rimanevano comunque aperte le divergenze sul modo di interpretare tale supremazia e le
conseguenze relative.
In base alla prospettiva "italiana", la norma nazionale cede di fronte ai regolamenti
comunitari, perch in caso contrario solleverebbe un problema di legittimit costituzionale
in relazione alla violazione dell'art. 11. Questa impostazione crea nuovi contrasti con la
giurisprudenza della Corte di Giustizia, la quale sostiene che il giudice nazionale debba
applicare integralmente il diritto comunitario, disapplicando quello nazionale
eventualmente contrastante, senza l'intervento di altri organi.
Tale possibilit per preclusa al giudice in base al nostro ordinamento, poich esso
prevede che, in caso di contrasto norme comunitarie e nazionale, il giudice debba
sollevare la questione di legittimit costituzionale innanzi alla Corte, fondata sulla
violazione dell'art. 11.
Tale divergenza si potuta sanare solo a con un nuovo mutamento della giurisprudenza
della Corte Costituzionale.
Segue: la giurisprudenza Granital
Nella giurisprudenza costituzionale degli anni Settanta si realizzata una decisa
inversione di tendenza nella direzione della prevalenza del diritto comunitario sul diritto
interno. La concezione dualista o di separazione dei due ordinamenti, viene affrontata
nuovamente nella storica sentenza n.170 dell 8 giugno 19847 ( Granital v. Ministero delle
finanze), in cui la Corte Costituzionale, adeguandosi alla sentenza Simmenthal della
Corte di Giustizia, riconosce la piena competenza del giudice di merito a dare applicazione
immediata alla norma comunitaria. In essa viene, altres, precisato che lassetto dei
rapporti fra diritto comunitario e diritto interno venuto evolvendosi, ed ormai ordinato
sul principio secondo cui il regolamento della CEE prevale rispetto alle configgenti
statuizioni del legislatore interno. Questo risultato viene, peraltro, in considerazione sotto
vario riguardo. In primo luogo, sul piano ermeneutico, vige la presunzione di conformit
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della legge interna al regolamento comunitario Quando, poi, vi sia irriducibile

incompatibilit fra la norma interna e quella comunitaria, questultima, in ogni caso, a
prevalere. Tale criterio opera, tuttavia, diversamente, secondo che il regolamento segua o
preceda nel tempo la disposizione della legge statale. Nel primo caso, la norma interna
deve ritenersi caducata per effetto della successiva e contraria statuizione del
regolamento comunitario, la quale andr necessariamente applicata dal giudice nazionale.
Tale effetto caducatorio altres retroattivo, quando la norma comunitaria confermi la
disciplina gi dettata dagli organi della CEE. In questevenienza, le norme interne si
ritengono, dunque, caducate sin dal momento al quale risale la loro incompatibilit con le
precedenti statuizioni della Comunit, che il nuovo regolamento ha richiamato. Diversa
la sistemazione data fin qui in giurisprudenza allipotesi in cui la disposizione della legge
interna configga con la previgente normativa comunitaria. E stato, invero, ritenuto che
la norma interna risulti aver offeso larticolo 11 Cost. e possa in conseguenza esser
rimossa solo mediante dichiarazione di illegittimit costituzionale.
I due ordinamenti, comunitario ed interno, dunque, sono configurati come autonomi e
distinti, ancorch coordinati, secondo la ripartizione di competenza stabilita e garantita dal
Trattato, le disposizioni interne contrarie al regolamento comunitario sono da considerarsi
costituzionalmente illegittime per violazione dellarticolo 11 Cost.
Si conferma, pertanto, la posizione dualista (a differenza di quella monista fatta propria
come vedremo in seguito dalla Corte di Giustizia CE) della Corte Costituzionale nella
direzione di un sempre maggiore riconoscimento della sopranazionalit della norma
comunitaria, nonch delle sentenze interpretative della Corte di Giustizia europea e delle
sentenze di condanna, che ha permeato anche la giurisprudenza costituzionale
successiva.
Diritto comunitario e norme costituzionali
La supremazia del diritto comunitario si esprime nei confronti dell'ordinamento nel suo
complesso; ci sembrerebbe comportare che di fronte a norme del diritto comunitario
debbano cedere anche eventuali disposizioni contrastanti della nostra Costituzione. La
Corte Costituzionale ha dovuto affrontare tale questione sotto il profilo della legittimit
costituzionale della partecipazione italiana alla Comunit, risolta con un'affermazione
implicita di supremazia del diritto comunitario, in ragione della previsione dell'art. 11 Cost.
Nella stessa occasione, del resto, la Corte precisava che "in base all'art. 11, sono
consentite
limitazioni di sovranit unicamente per il conseguimento delle finalit ivi indicate, e deve
quindi escludersi che tali limitazioni possano comportare per gli organi della CE un potere
di violare i principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale... " La Corte
avvertiva anzi che, qualora si fosse presentata la situazione di una norma comunitaria
confliggente con i principi materiale della Costituzione, essa avrebbe esercitato
puntualmente il proprio sindacato sulla legittimit costituzionale di quella norma.
Finora, nei casi in cui ha dovuto esercitare il proprio sindacato, la Corte costituzionale ha
sempre concluso per la piena legittimit della legge di esecuzione dei Trattati comunitari, o
di norme del diritto comunitario derivato.
Organizzazione e procedure per l'adempimento degli obblighi posti dal diritto
dell'Unione: "la legge comunitaria"
Il fatto che in linea di principio le norme dell'ordinamento comunitario siano in grado di
raggiungere gli individui, non esclude necessariamente ogni intervento normativo dello
Stato ai fini della loro attuazione. In base al Trattato, tale necessit esclusa solo in caso
di norme contenute in regolamenti o in decisioni diretti a individui; necessario invece nel
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caso delle altre norme comunitarie. In Italia l'adempimento di questo obbligo sempre
stato difficile a causa della lentezza delle procedure parlamentari dei relativi
provvedimenti.
Furono cercati rimedi che consentissero di semplificare il passaggio al Parlamento di tali
provvedimenti, e di concentrare i provvedimenti relativi a pi direttive in un unico iter
parlamentare e quindi un'unica legge di attuazione. La legge n. 11/2005 prevede che il
Presidente del Consiglio o il Ministro per le politiche comunitarie, debbano predisporre
entro il 31 gennaio di ogni anno un disegno di legge, recante le norme necessarie ad
assicurare l'adempimento di pi atti od obblighi cui l'Italia debba dare attuazione nell'anno
di riferimento.
Il provvedimento, formalmente denominato "legge comunitaria", pu disporre l'attuazione
degli obblighi sulla base di differenti soluzioni.
PARTE TERZA LA TUTELA DEI DIRITTI
SEZIONE I
- LA TUTELA IN AMBITO COMUNITARIO
CAP. I - LA TUTELA IN GENERALE

Premessa
Le forme di tutela apprestate a livello comunitario sono ampie e molteplici, e nel
complesso idonee a soddisfare le esigenze di un ordinamento improntato al principio di
legalit. Va anche riconosciuto per, che nel complesso la situazione non pu ritenersi
appagante, soprattutto con riferimento alla posizione delle persone fisiche e giuridiche,
soprattutto per quanto attiene all'ampiezza delle vie di ricorso di quei soggetti a causa
delle restrizioni imposte dal Trattato CE alla ricevibilit dei ricorsi per l'annullamento degli
atti di portata generale delle istituzioni ed a quella delle azioni per i danni provocati da
quegli atti a titolo di responsabilit aquiliana della Comunit.
La tutela non giudiziaria
Come strumento di tutela non giudiziaria va anzitutto segnalata la possibilit offerta ai
cittadini comunitari di rivolgere petizioni al Parlamento europeo e di provocare l'istituzione
di una commissione parlamentare d'inchiesta.
La Commissione d'inchiesta, prevista dall'art. 195 CE, pu entro certi limiti esaminare le
denunce di infrazione o di cattiva amministrazione nell'applicazione del diritto comunitario
da parte delle istituzioni comunitarie e degli Stati membri.
Fini analoghi ha il Mediatore, che sempre in base all'art. 195 CE, riceve le denunce (ma
agisce anche d'ufficio ), provenienti da qualunque soggetto con sede in uno Stato membro
e riguardanti casi di cattiva amministrazione di qualsiasi organo comunitario, ad eccezione
di quelli giurisdizionali, purch esse non riguardino casi che formino o abbiano formato
oggetto di procedure giudiziarie. Tra gli strumenti non giurisdizionali si segnala anche la
possibilit di indirizzare un reclamo alla Commissione europea per denunciare violazioni
del diritto comunitario commesse da autorit nazionali.
La tutela giudiziaria. Il ruolo e la funzione della Corte. In generale.
Maggiore efficacia hanno gli strumenti di tutela di carattere giurisdizionale, che fanno leva
sull'apparato giudiziario di cui la Comunit si dotata.
Fin dalle origini essa pu contare su un autonomo apparato, in grado di assicurare
l'esercizio della funzione giurisdizionale nell'ambito dello specifico ordinamento. Con la
creazione della Corte di Giustizia, per la prima volta, in un ente internazionale, stato
assicurato l'esercizio della funzione giurisdizionale da parte di un organo ad hoc, che
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afferma la propria giurisdizione obbligatoria sulle questioni rilevanti per la vita dell'ente
stesso.
Gli stessi Trattati rivelano come a tale istituzioni si sia inteso assegnare un compito di
mantenimento e attuazione dell'ordinamento giuridico.
Varie sono state le istanze comunitarie che hanno reso auspicabile, e in alcuni casi
necessaria, la creazione di tale organo:
l'inevitabile nesso che lega l'attivit delle istituzioni comunitarie a quella degli Stati membri,
richiedeva che alla Corte fosse affidato il controllo del rispetto da parte degli Stati degli
obblighi ad essi incombenti.
essenziale anche in senso inverso l'intervento della Corte, volto ad assicurare, a garanzia
per gli Stati membri, il corretto esercizio dei rilevanti poteri attribuiti alle istituzioni
comunitarie
la complessa dialettica dei rapporti tra le istituzioni rendeva necessario il controllo
giurisdizionale sul rispetto delle sfere di competenza spettanti ad ognuna di esse.
la Corte garantisce anche un'immediata tutela delle situazioni giuridiche individuali, su cui
spesso l'attivit comunitaria va ad incidere formalmente e materialmente.
Per questi motivi stata creata la Corte di Giustizia, e ad essa stato dato il monopolio,
almeno tendenziale, della funzione giurisdizionale.
Segue: L'azione da essa svolta per rafforzare le garanzie del sistema
E' generalmente riconosciuto che la Corte di Giustizia ha svolto un ruolo fondamentale nel
processo di integrazione europea.
In questo senso, il suo ruolo non stato solo giurisdizionale, ma anche strutturale, in
quanto con il suo contributo ha reso possibile la ricostruzione del sistema giuridico
comunitario come un ordinamento giuridico omogeneo e tendenzialmente compiuto,
dando ad esso organicit, coerenza e sistematicit, rilevandone i principi qualificanti,
definendone le nozioni e caratterizzandolo rispetto agli altri ordinamenti.
Segue: E per lo sviluppo del diritto comunitario e della sua integrazione con quelli
nazionali
I diritti degli Stati membri hanno chiaramente subito un forte impatto dal diritto comunitario.
Una vasta attivit normativa ed una prassi giurisprudenziale hanno influito su aspetti
essenziale delle varie legislazioni nazionali. Parti importanti di numerose discipline sono
cadute sotto l'impresa del diritto comunitario.
Tale diritto incide profondamente in quanto si avvale della caratteristiche tipiche del
sistema comunitario: autorit sopranazionali che presiedono alla formazione di norme e
che dispongono gli strumenti per il controllo e il rispetto delle stesse. Ma si avvale
soprattutto di meccanismi di interpretazione autonomi, quale appunto la Corte di
Giustizia, la cui azione esplica i propri riflessi sulla compattezza e sulla coerenza del corpo
normativo comune, ma anche sulla sua capacit di resistenza rispetto ai sistemi nazionali.
Sempre grazie alla Corte il processo di europeizzazione si sviluppa non solo attraverso
l'incidenza della normativa comunitaria, ma anche per vie meno formali, come la creazione
e diffusione spontanea di principi, metodi, e prassi legali che si realizza nel contesto
comunitario, come conseguenza del naturale processo di recezione, trapianto e
armonizzazione delle regole giuridiche che lo sviluppo stesso dell'integrazione favorisce.
Tale processo si tradotto poi nell'affermazione di principi comuni, apparentemente nuovi,
ma in realt spesso definiti sulla base dei diritti nazionali.
Questa originale sintesi tra sistemi giuridici diversi non avrebbe avuto sbocchi cos
significativi, quali quelli fin qui registrati, senza l'azione della Corte di Giustizia.
Grazie alla singolare posizione che i Trattati le assegnano, quella di interprete supremo
del diritto comunitario e di garante del rispetto di tale diritto e della sua applicazione negli
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Stati membri, la Corte ha potuto, fin dall'inizio esercitare un ruolo determinante sotto il
profilo appena esposto.
CAP. II - GLI ORGANI DELLA GIUSTIZIA COMUNITARIA
Origini e sviluppi
La prima previsione di un organo giurisdizionale nel quadro comunitario, risale al Trattato
CECA del 1951 : la Corte di Giustizia. Con i Trattati di Roma del 1957, fu ribadita la sua
funzione essenziale nell'ambito del sistema comunitario, e furono assegnate ad essa
nuove competenze. Nonostante ognuno dei due Trattati di Roma prevedesse l'istituzione
di una Corte "propria", ulteriore a quella prevista nel CECA, con un'apposita convenzione
si istitu una Corte di Giustizia unica, dotata delle competenze attribuite alle diverse Corti
previste nei Trattati, andando a sostituire anche la Corte CECA.
L'unicit solo strutturale, perch non si estende alle competenze attribuite all'organo dai
singoli Trattati, che restano diverse tra loro. Da ci deriva che l'attivit della Corte
imputabile di volta in volta all'una o all'altra comunit, secondo che la Corte agisca come
organo dell'una o dell'altra.
La Corte entra in funzione a partire dalla nomina dei giudici, il 7 ottobre 1958, e per lungo
tempo ha proseguito la propria attivit giurisdizionale senza sostanziali variazioni
d'impianto.
Nel 1989, invece, stata affiancata dal Tribunale di primo grado (TPI), competente a
giudicare in primo grado un numero di casi, inizialmente limitato, ma poi molto pi ampio.
In questo modo la Corte tende sempre pi a connotarsi come giudice di mera legittimit e
supremo garante dell'unit giuridica del sistema, mentre il Tribunale assume il ruolo di
giudice di diritto comune di primo grado. I due organi per, sono tra loro strettamente
collegati sul piano organico, funzionale e strutturale; essi concorrono a formare la
complessiva ed unica Istituzione"Corte di Giustizia"delle Comunit europee.
La Corte di Giustizia
Norme relative a composizione e funzionamento della Corte di Giustizia si rinvengono in
Trattati istitutivi, Protocollo sullo Statuto e Regolamento di procedura.
Attualmente la Corte composta da un giudice per ogni Stato membro, quindi 27, assistiti
da 8 avvocati generali.
Giudici e avvocati generali sono nominati per sei anni dai governi degli Stati tra personalit
che offrano garanzie di indipendenza che integrino le condizioni richieste, nei rispettivi
paesi, per l'esercizio delle pi alte funzioni giurisdizionali. Il loro mandato pu essere
rinnovato.
Il Presidente della Corte, eletto fra e dai giudici, dirige le attivit e gli uffici dell'istituzione,
presiede le udienze e le deliberazioni in camera di consiglio, distribuisce le cause tra i
giudici. la Corte assistita da un Cancelliere da essa nominato, il quale, oltre a dirigere la
Cancelleria, cura la gestione amministrativa e finanziaria della Corte.
La Corte si riunisce normalmente in sezioni, da tre o cinque giudici, ma pu scegliere di
riunirsi in grande sezione, tredici, ed tenuta a farlo quando lo richiedano uno Stato
membro o un'istituzione della Comunit parte in causa. Si riunisce invece in seduta
plenaria, in base all'art. 16, giudizi sul comportamento dei membri di alcuni organi
comunitari e ogniqualvolta reputi che un giudizio pendente dinanzi ad essa rivesta
eccezionale importanza.
Il Tribunale di primo grado
Istituito con l'intento di assicurare anche nell'ambito del sistema comunitario il principio
del doppio grado di giurisdizione, ma anche per sgravare il carico di lavoro della Corte.
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Ha visto progressivamente allargarsi l'ambito delle proprie competenze, estese a tutti

iricorsi introdotti da persone fisiche e giuridiche, e poi a tutti di ricorsi, quale che sia la
natura del ricorrente, ad eccezione di quelli attribuiti a una camera giurisdizionale e di
quelli che lo Statuto riserva alla Corte di Giustizia. La competenza del Tribunale di primo
grado pu essere estesa per materie specifiche.
Disciplinato in parte dal Trattato CE e in parte dallo Statuto della Corte di Giustizia, si
caratterizza sul piano organizzativo e strutturale per essere composto di soli giudici, in
quanto la nomina di avvocati generali solo eventuale e decisa di volta in volta; Il numero
dei giudici variabile, in quanto fissato nello Statuto e quindi facilmente modificabile,
anche se l'art. 224 CE impone il numero minimo di almeno un giudice per Stato membro.
Anche il TPI si organizza in sezioni (tre o cinque giudici); determinati casi sono decisi dalla
grande sezione (tredici) o in seduta plenaria. Recentemente stata prevista la possibilit,
visti i carichi di lavoro, che il Tribunale possa statuire nella persona di un giudice unico in
casi tassativamente indicati.
Le Camere giurisdizionali. Il Tribunale della funzione pubblica
Il Trattato di Nizza ha autorizzato il Consiglio ad istituire delle camere giurisdizionali
incaricate di conoscere in primo grado di talune categorie di ricorsi in materie specificate.
Esse saranno composte da membri, nominati dal Consiglio e scelti tra persone che offrano
tutte le garanzie di indipendenza e possiedano la capacit per l'esercizio di funzioni
giurisdizionali.
Finora il Consiglio ha istituito solo il Tribunale della funzione pubblica europea (TFP),
competente in primo grado a pronunciarsi in merito alle controversie tra le Comunit e i
suoi agenti, comprese le controversie tra gli organi o tra gli organismi e il loro personale. E'
composta da sette giudici, nominati per sei anni dal Consiglio, previa consultazione di un
comitato ad hoc.
Le regole di procedura
Il procedimento dinanzi al Tribunale e alla Corte prevede una fase scritta ed una fase
orale, prima che si proceda alla decisione della causa.
Nelle azioni dirette (annullamento, carenza, resp. extra.) la procedura attivata con un
ricorso da presentarsi entro il termine indicato per ciascuna azione del Trattato. Il ricorso
contiene lindicazione delle parti, e dei difensori, lesposizione delloggetto della
controversia, dei mezzi dedotti e delle prove che si offrono, nonch la esatta enunciazione
della domanda. Il ricorso viene inviato alla cancelleria della Corte che provvede alla
pubblicazione dellessenziale sulla G. ufficiale nonch alla notifica alla controparte.
La procedura pregiudiziale inizia dinanzi al giudice nazionale con la sospensione del
procedimento e la rimessione di una ordinanza alla Corte di giustizia con i quesiti che
richiedono una risposta ai fini della decisione. Lordinanza va trasmessa direttamente alla
cancelleria della Corte a Lussemburgo. La cancelleria la trasmette anche alla
Commissione ed altre istituzioni interessate e agli Stati membri.
Gli stati membri e le istituzioni comunitarie possono intervenire in tutte le procedure
attivate con ricorso dinanzi al giudice comunitario, vuoi a supporto vuoi per contestarla.
Il giudice relatore allora deposita una relazione dudienza che riassume i termini essenziali
della causa, il quadro normativo e la posizione delle parti. Al tempo stesso di fanno
richieste o si pongono dei quesiti alle parti e si fissa ludienza. Alludienza i difensori delle
parti principali espongono i punti e rispondono alle domande dellavvocato generale. La
fase orale termina con la lettura in udienza pubblica del dispositivo delle conclusioni
dellavvocato generale. Della sentenza viene pubblicato il dispositivo nella G.U.
31
CAP. III - LE COMPETENZE DELLA CORTE. IN GENERALE

Premessa
Alle istanze giurisdizionali i Trattati attribuiscono una gamma di competenze molto ampia,
che copre, con riferimento al primo pilastro, l'intero arco delle questione che l'azione
comunitaria pu sollevare. Conviene sottolinearne alcune caratteristiche generali.
Peculiarit delle attribuzioni della Corte
In primo luogo la competenza della Corte si afferma su materie e piani molto diversi fra
loro. Da qui l'estrema eterogeneit delle sue manifestazioni.
A determinare la peculiare articolazione della giurisdizione della Corte concorrono un
insieme di elementi che egualmente riflettono le caratteristiche del sistema.
Vi anzitutto un elemento esterno, rappresentato inizialmente dall'esistenza di tre Trattati
istitutivi di tre Comunit, le quali restavano distinte quanto ai principi ispiratori, all'impianto
istituzionale e ai meccanismi decisionali. Rileva poi un insieme di elementi intrinseci alle
competenze stesse, attinenti alla sfera di giurisdizione materiale e personale dell'organo,
nonch al tipo di attivit esplicata.
Facile quindi intuire che la giurisdizione della Corte risulta molto ampia e differenziata,
dato che concerne una vasta categorie di soggetti, la cui posizione processuale regolata
in modo molto diverso. Gi visto quanto sia articolata la competenza a livello di materie.
Sintesi delle stesse
Riguardo al primo pilastro possiamo riassumere le competenze della Corte nei seguenti
termini.
Nella grandissima maggioranza dei casi hanno natura giurisdizionale, anche se in alcuni
casi la Corte pu svolgere funzione consultiva. Per quanto riguarda le competenze di
natura giurisdizionale distinguiamo un solo caso competenza non contenziosa, cio la
competenza pregiudiziale.
Tutti gli altri casi riguardano competenze di tipo contenzioso, che seppur varie possono
essere raccolte in pochi gruppi:
la giurisdizione sulle questioni che oppongono la Comunit agli Stati membri, o questi fra
loro in ordine all'interpretazione e all'applicazione dei Trattati.
ampia e articolata ipotesi di giurisdizione sui comportamenti delle istituzioni comunitarie
della loro funzione di governo delle organizzazioni. Sono i vari casi in cui la Corte esercita
il suo sindacato sulla corretta amministrazione della Comunit, controllando la legittimit
sai degli atti dei suoi organi, sia dei comportamenti omissivi degli stessi, nonch la liceit
degli uni e degli altri. Sono previste alcune di rilievo minore, ma non sempre marginale.
CAP. IV - I GIUDIZI SUI COMPORTAMENTI DEGLI STATI MEMBRI
Premessa
Tra le indicate ipotesi di competenza, quella che attiene al controllo sui comportamenti
degli Stati membri assume rilevanza particolare, poich si presta a mettere in causa il
comportamento degli enti che, oltre ad aver dato vita alle organizzazioni europee, restano i
principali garanti della loro effettiva funzionalit.
E' utile quindi sottolineare come questi ultimi si siano preoccupati di predisporre una
disciplina che da un lato prevede per gli stessi Stati membri l'obbligo di risolvere eventuali
controversie sull'interpretazione/applicazione dei trattati nel quadro e secondo le
procedure previste dal sistema, e dall'altro istituisce talune procedure tendenti ad
assicurare l'osservanza dei trattati da parte degli Stati, nella quali fatto largamente posto
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all'iniziativa delle istituzioni comunitarie, ed in particolare della Commissione.

a) I ricorsi della Commissione per inadempimento degli obblighi comunitari. I
presupposti generali
Fra le ipotesi accennate quella di maggior rilievo riguarda le azioni promosse dalla
Commissione europea contro gli Stati membri per inadempimento degli obblighi derivanti
dal diritto comunitario.
Tale procedura attivata soprattutto grazie all'esecutivo comunitario, cui attiene la
funzione di controllo sul rispetto dei Trattati, e che pu riceve le sollecitazioni da parte dei
soggetti privati interessati. Pi rari i casi in cui l'iniziativa assunta dagli stessi Stati
membri.
Oggetto delle procedure in esame l'accertamento della sussistenza di un inadempimento
da parte degli Stati membri degli obblighi derivanti dal diritto comunitario.
Incombe allo Stato una responsabilit a carattere assoluto e oggettivo: non rilevano n
l'insussistenza di una colpa dello Stato, n la natura o la gravit dell'inadempimento
commesso, n l'assenza di un pregiudizio da questo provocato. Ad essa lo Stato pu
sottrarsi solo in caso di difficolt insormontabili provocate da cause di forza maggiore, e
per il periodo strettamente necessario ad un'amministrazione diligente per porvi rimedio.
Per quanto rileva ai presenti fini, gli obblighi incombenti agli Stati membri sono quelli
enunciati dai trattati istitutivi, dagli atti vincolanti adottati dalle istituzioni comunitarie e dagli
accordi internazionali da queste stipulati; ma si deve ritenere che vi rientri anche il rispetto
dei diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione di Roma e risultanti dalle tradizioni
costituzionali comuni, in quanto principi generali dell'ordinamento comunitario.
L'inadempimento pu concretizzarsi tanto in un'azione quanto in un'omissione.
Per quanto riguarda l'omissione, assai frequenti sono le procedure d'infrazione per la
mancata trasposizione delle direttive comunitarie.
Perch si possa escludere l'infrazione occorre che il rispetto degli obblighi comunitari sia
assicurato dagli Stati non gi su un piano meramente formale, ma in termini di effettivit.
Ne consegue che disposizioni legislative, regolamentari, o amministrative nazionali non
vanno valutate per se, ma tenendo conto dell'interpretazione che ne danno i giudici
nazionali in sede di concreta applicazione. L'inadempimento pu essere contestato anche
se solo parziale, purch sia attuale: deve sussistere nel momento in cui contestato, a
nulla rilevando che in un momento successivo lo Stato vi abbia posto fine.
La fase precontenziosa
Il Trattato CE stabilisce una disciplina dettagliata della varie fasi della procedura di
accertamento della violazione commessa dagli Stati membri. Tale procedura si articola in
due passaggi essenziali: una fase precontenziosa, interamente nelle mani della
Commissione, essendo questa la sola a poter contestare l'inadempimento; una seconda
fase di natura giudiziaria, nella quale entra in scena la Corte, cui spetta accertare l'effettiva
sussistenza dell'illecito e pronunciarsi sul comportamento dello Stato.
Non sempre il sospetto o la certezza di una violazione mettono in moto la procedura,
giacch tra la rilevazione o la denuncia dell'inadempimento e l'avvio di tale procedura non
sussiste necessariamente un rapporto di consequenzialit. La contestazione formale allo
Stato subordinata ad un giudizio discrezionale della Commissione, che non pu essere
obbligata ad avviare la procedura n da parte di uno Stato, n da parte dei privati
interessati, che comunque possono sempre denunciare le violazione del diritto comunitario
commesse da autorit nazionali.
Ove comunque decida di contestare l'illecito, la Commissione avvia la fase
precontenziosa, che si articola a sua volta in due fasi: quella della c.d. lettera di messa in
mora (o diffida) e quella, eventuale, del "parere motivato". Con la prima la Commissione
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comunica formalmente allo Stato interessato l'apertura della procedura e lo mette in

condizione di presentare le proprie osservazioni.
La fase che si apre con l'invio della lettera considerata essenziale e necessaria per
l'avvio della procedura in esame, poich rappresenta l'ultimo tentativo di composizione
extragiudiziale della controversia, ma anche perch in questa fase si garantisce il rispetto
del diritto di difesa dello Stato interessato.
I requisiti formali e sostanziali del passaggio procedurale in esame sono disciplinati
genericamente dal Trattato. Emerge tuttavia dalla prassi che la messa in mora non
sottoposta a particolari requisiti formali, essendo sufficiente una semplice lettere
dell'esecutivo che contenga almeno l'esplicito riferimento alla violazione contestata, gli
elementi necessari alla preparazione della difesa dello Stato, insieme con l'avvertimento
che, in mancanza di una risposta adeguata entro un termine fissato, la Commissione
proseguir la procedura fino al ricorso alla Corte. Nel caso in cui lo Stato non risponda, o
lo faccia in maniera inadeguata, la Commissione emetter un "parere motivato" con il
quale precisa la propria posizione e sollecita lo Stato a mettere fine al comportamento
contestato.
I requisiti formali e sostanziali del parere motivato sono pi rigidi che per la diffida. Esso
non pu modificare l'oggetto della contestazione se non nel senso della sua riduzione. Il
parere deve essere motivato adeguatamente, pena l'irricevibilit dell'eventuale ricorso
della Commissione alla Corte.
Quanto al termine concesso allo Stato, la prassi indica che esso di solito di due mesi,
ma pu essere ridotto o ampliato in funzione delle circostanze.
La fase giudiziaria
Se dopo la decorrenza del termine fissato, lo Stato membro non si conforma al parere
motivato della Commissione, questa pu adire la Corte.
Come per i passaggi precedenti, anche la decisione sul se e quando introdurre il ricorso
rientra nella discrezionalit della Commissione. Il ricorso resta sempre possibile finch
sussistono l'attivit o la situazione contrarie al diritto comunitario. Nella prassi avviene di
frequente che la Commissione si conceda un ampio margine di tempo prima di procedere.
Anche il giudizio sul punto se lo Stato si sia conformato o meno al parere, o se abbia posto
fine alla trasgressione, rimesso pienamente alla Commissione, la quale decide sulla
base dei provvedimenti eventualmente adottati dallo Stato, se presentare o meno il ricorso
giurisdizionale.
Le eventuali rimostranze dello Stato non trovano altra sede che quella del procedimento
innanzi alla Corte.
Il ricorso potr essere accolto se la Commissione provi la sussistenza dell'inadempimento
contestato: ad essa che incombe l'onere di fornire alla Corte gli elementi necessari per
l'accertamento dell'esistenza dell'inadempimento. Allo Stato incomber invece confutare le
pretese della Commissione o provare eventuali circostanza giustificative del
comportamento che gli viene contestato.
Per quanto riguarda la disciplina processuale l'art. 40 dello Statuto della Corte preclude
alle persone fisiche e giuridiche di intervenire nelle controversie fra Stati membri, fra
istituzioni comunitarie, e fra Stati e istituzioni. La Corte pu adottare provvedimenti urgenti
anche nei giudizi in esame, e quindi ordinare, ad esempio, la sospensione
dell'applicazione di una normativa o di una prassi nazionale.
La pronuncia della Corte ed i suoi effetti
Ove accerti l'inadempimento, la Corte pronuncia una sentenza meramente dichiarativa,
che si limita ad accertare l'esistenza dell'inadempimento. Lo Stato tenuto a prendere i
provvedimenti necessari per l'esecuzione della sentenza in base all'art. 228 CE.
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Si comprende perch nella sentenza non vengano indicati i provvedimenti che lo Stato
tenuto ad assumere, che sono invece lasciati alla discrezionalit dello Stato stesso, che
decider misure e modalit dell'adempimento. Destinatario dell'obbligo di osservare la
sentenza, lo Stato nella sua unit e non i singoli organi che in concreto abbiano esplicato
l'attivit ritenuta illecita dalla Corte.
Come la Corte ha chiarito, tutti gli organi dello Stato membro devono garantire, nei settori
di loro competenza, l'esecuzione della sentenza.
La segnalata libert degli Stati membri nella scelta dei mezzi non attenua la rigidit
dell'obbligo incombente ai medesimi di assicurare la piena osservanza della sentenza. Nel
caso ci non avvenisse, la Commissione potrebbe presentare un nuovo ricorso alla Corte
per inadempimento del citato art. 228 CE.
Il Trattato di Maastricht del 1992 ha introdotto un nuovo comma nel suddetto articolo, che
attribuisce alla Commissione il potere di ricorrere nuovamente alla Corte contro lo Stato
doppiamente inadempiente, ma questa volta per chiederle di imporre a suo carico una
somma forfettaria o una penale di cui la stessa Commissione propone l'importo. Il sistema
di calcolo che la Commissione si proposta di seguire prevede che l'importo debba
essere calcolato in funzione di tre criteri fondamentali: gravit dell'infrazione; durata della
stessa; necessit di imprimere alla sanzione un effetto dissuasivo onde prevenire le
recidive.
b) Le controversie tra Stati membri. In generale
La procedura fin qui descritta, pu essere attivata anche da uno Stato membro per
denunciare alla Corte la violazione del diritto comunitario da parte di un altro Stato
membro. Per le questioni concernenti gli Stati membri, l'art. 292 CE sancisce l'obbligo
degli stessi di non sottoporre le loro controversie sull'interpretazione/applicazione dei
Trattati ad un modo di regolamento diverso da quello previsto nei Trattati medesimi. Un
simile obbligo mira a tutelare il sistema delle competenze definito dai Trattati e quindi
l'autonomia dell'ordinamento giuridico comunitario di cui la Corte di Giustizia deve
assicurare il rispetto. Il ricorso al giudice comunitario rappresenta uno dei mezzi pi
rilevanti offerti per la soluzione delle controversie tra Stati membri nell'ambito del sistema.
Tuttavia tale giurisdizione ha carattere obbligatorio solo rispetto ad una parte di tali
controversie: quelle relative all'inadempimento dei Trattati da parte di uno Stato membro.
Negli altri casi l'obbligo solo negativo, gli Stati dovranno evitare il ricorso a modi di
soluzione non previsti dal sistema, ma non sono tenuti a rivolgersi alla Corte. Non va
tuttavia dimenticato che, per i restanti casi, i Trattati ugualmente istituiscono la
giurisdizione della Corte, sia pure subordinandola a un compromesso tra le parti. Inoltre,
ove gli Stati membri non volessero o potessero risolvere la controversia per tale via, essi
potrebbero comunque ricorrere a procedure extragiudiziarie.
In particolare I) I ricorsi di inadempimento promossi da un'altro Stato membro; II) Le
controversie connesse con l'oggetto del Trattato
I) Ipotesi pi importante, la cui disciplina sviluppata sulla falsariga di quella dei ricorsi
della Commissione contro gli Stati membri.
Anche qui la giurisdizione della corte ha ad oggetto questioni relative all'inosservanza dei
Trattati da parte degli Stati. Anche qui si svolge una fase precontenziosa nelle mani della
Commissione, che investita del compito di esperire i necessari tentativi perch il conflitto
si chiarisca senza l'intervento della Corte.
Per l'avvio di tale procedura non occorre che lo Stato agente abbia subito una lesione di
un proprio interesse materiale; la legittimazione ad agire deriva automaticamente dalla sua
posizione di Stato membro.
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La procedura avviata da una domanda dello Stato denunciante alla Commissione, in cui
deve precisare di voler dare inizio alla procedura, indicando i motivi della propria
contestazione. Ricevuta la domanda, la Commissione deve darne notizia allo Stato
chiamato in causa, e deve istituire un contraddittorio in cui entrambi possano presentare
osservazioni. Al termine del contraddittorio la Commissione emette un parere motivato che
potr essere: interlocutorio, nel caso in cui non sia in grado di assumere un atteggiamento
definitivo; favorevole alla tesi dello Stato accusato; conforme alle pretese dello Stato che
ha avviato la procedura.
Nei primi due casi lo Stato agente potr fare ricorso alla Corte, nel caso in cui non
concordi con la Commissione. Nell'ultimo caso, con il parere si constater l'illecito dello
Stato chiamato in causa, e lo si inviter a prendere opportuni provvedimenti entro un certo
termine.
Decorso infruttuosamente tale termine, lo Stato agente, o in caso di inerzia, la stessa
Commissione, potr comunque ricorrere alla Corte.
Lo Stato agente potr anche ricorrere alla Corte nel caso in cui siano passati tre mesi dalla
domanda, senza che la Commissione abbia emesso un parere.
II) I Trattati, per rendere quanto pi possibile completo il sistema, hanno previsto la
possibilit che alla Corte vengano sottoposte controversie soltanto connesse con l'oggetto
dei Trattati, sia pur subordinatamente ad un compromesso fra gli Stati interessati.
Gli Stati possono sottoporre alla Corte tutte le controversie che rilevino anche solo
indirettamente con l'oggetto dei Trattati, purch presentino un collegamento obiettivo,
individuato in relazione alla materia oggetto della controversia.
Le analoghe competenze della Corte nell'ambito del terzo pilastro
Per quanto riguarda il terzo pilastro la Corte pu essere chiamata a dirimere le
controversie tra Stati membri concernenti l'interpretazione/applicazione degli atti adottati
dal Consiglio per la realizzazione delle finalit GAI, ogniqualvolta detta controversia non
possa essere risolta dallo stesso Consiglio entro sei mesi dalla data nel quale stato
adito.
La Corte competente a statuire su ogni controversia tra Stati membri e Commissione
concernenti l'interpretazione/applicazione delle convenzioni fra Stati membri stabilite per il
raggiungimento delle predette finalit. Infine competente per il controllo sul rispetto delle
regole procedurali dettate dall'art. 7 TUE in occasione delle procedure promosse contro
uno Stato membro per violazione dei principi di libert, democrazia, rispetto dei diritti
dell'uomo e delle libert fondamentali, e dello Stato di diritto, proclamanti dall'art. 6 par. 2
TUE.
CAP. V - IL CONTROLLO SUI COMPORTAMENTI DELLE ISTITUZIONI
COMUNITARIE
Introduzione
Il controllo giurisdizionale diretto sulla legittimit degli atti comunitari attribuito alla
competenza esclusiva del giudice comunitario: al tribunale di primo grado il contenzioso
sul rapporto dimpiego presso la Comunit ed ai ricorsi individuali; alla Corte di giustizia
per i ricorsi degli Stati membri e delle istituzioni, nonch in secondo grado rispetto alle
sentenze del Tribunale.
Il controllo si realizza attraverso procedure e con effetti diversi: lazione di annullamento,
lazione in carenza, leccezione incidentale dinvalidit, lazione di danni da responsabilit
extra-contrattuale della Comunit, il contenzioso in materia di personale.
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I. I ricorsi di annullamento
Premessa. L'organo competente
L'art. 230 CE attribuisce agli Stati membri, alle istituzioni comunitarie e ai soggetti privati, il
diritto di ricorrere alla Corte per motivi di legittimit contro gli atti delle istituzioni medesime
al fine di chiederne l'annullamento. La competenza a giudicare su tali ricorsi
essenzialmente devoluta in primo grado, al TPI, fatti salvi alcuni casi espressamente
riservati alla Corte, indicati dall'art. 51 dello Statuto, nonch le controversie di impiego del
personale comunitario, riservate al Tribunale della funzione pubblica.
La legittimazione passiva
Oggetto del giudizio sono i comportamenti delle istituzioni comunitarie. Di norma quindi
solo queste ultime possono essere convenute in giudizio, e non anche le autorit
nazionali.
In passato la legittimazione passiva era limitata al Consiglio e alla Commissione. In
seguito la disposizione stata modificata nel senso di sottoporre al controllo della Corte gli
atti emanati congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio in codecisione e
quelli autonomamente adottati da Consiglio, Commissione e BCE, nonch gli atti del
Parlamento europeo, destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi. Anche atti
di altri organismi comunitari possono essere impugnati, se suscettibili di produrre in capo
agli ricorrente determinati effetti giuridici.
Gli atti impugnabili
L'art. 230 CE prevede che sono impugnabili gli atti delle indicate istituzioni che non siano
raccomandazioni e pareri, ed esclude gli atti del Parlamento europeo che non siano
destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi. Basterebbe quindi individuare
quali tipi di atti sono considerati impugnabili ex 230 CE e verificare poi in concreto se un
determinato provvedimento sia ad essi riconducibile.
Una simile verifica per non risulta agevole, poich i Trattati da un lato, hanno evitato di
fissare con particolare precisione le caratteristiche formali e sostanziali di ogni tipo di atti in
modo da consentire di ricondurvi con sicurezza i singoli comportamenti rilevanti in
concreto; dall' altro non sempre hanno precisato quale dei tipi dovesse essere utilizzato
all'occorrenza, lasciando le istituzioni libere di scegliere tra pi categorie di atti.
Ma prima ancora o anche contestualmente a tale operazione, si pone il problema di
accertare se si sia o meno in presenza di un atto impugnabile.
In estrema sintesi pu dirsi che la nozione di atto impugnabile che emerge dalla
giurisprudenza pu riassumersi nella formula secondo cui sono impugnabili gli atti definitivi
emanati dalle istituzioni comunitarie nell'esercizio del loro potere d'imperio e produttivi di
effetti obbligatori nei confronti di terzi.
La Corte ha precisato che un atto impugnabile quando con esso l'istituzione prenda
comunque una posizione definitiva rispetto ad una determinata questione.
Per questi motivi non sono impugnabili gli atti che si pongono come passaggi intermedi
per l'emanazione dell'atto definitivo, n gli atti destinati ad avere effetti solo all'interno
dell'istituzione.
Ancora, perch l'atto sia impugnabile occorre che esso innovi nelle posizioni giuridiche
preesistenti; un provvedimento che si limitasse a confermare o dare esecuzione a un atto
precedente non sarebbe suscettibile di ricorso.
37
I vizi degli atti. In generale

Gli atti degli organi comunitari devono essere conformi alle norme contenute nei Trattati.
La violazione di tali norme determina l'invalidit del provvedimento comunitario, e la
possibilit di far funzionare i rimedi predisposti. Fra questi ha preminente rilievo la
possibilit di annullamento dell'atto in via giurisdizionale. L'annullabilit opera in presenza
dei vizi che inficiano la validit degli atti ed espressamente prevista dai Trattati. E' anche
prevista l'inesistenza ma solo come ipotesi eccezionale.
L'art. 230 CE elenca le cause di invalidit dell'atto: incompetenza, violazione di forme
essenziali, violazione del Trattato, sviamento di potere.
Segue: I singoli vizi
I) Il vizio di competenza ricorre allorch un atto eccede i poteri conferiti all'autorit che lo
ha posto in essere. In ambito comunitario pu tradursi nell'invasione delle attribuzioni di
un'altra istituzione, o nella fuoriuscita dalle competenze comunitarie. Si comprende quindi
perch l'incompetenza costituisca un vizio grave, rilevabile d'ufficio ed invocabile in
qualsiasi momento del procedimento.
Il vizio di violazione delle forme sostanziali non appare del tutto definito. La principale
difficolt sta nel fatto che non esiste una definizione di forme sostanziali. Talora i Trattati
prescrivono alcuni requisiti di forma necessari alla valida emanazione dell'atto, ma nel
sistema comunitario il principio dominante la libert della forma degli atti.
Ne consegue allora che una valutazione del carattere sostanziale delle prescrizioni formali
previste va operata con cautela. In particolare da ritenere che ai fini della valutazione,
assuma rilievo l'incidenza delle forme sulla sostanza del provvedimento finale, cio
esistenza contenuto ed efficacia giuridica dell'atto.
Le rare previsioni normative a riguardo, vengono in rilievo rispetto alla procedura di
formazione degli atti comunitari, e ai requisiti intrinseci degli atti.
Le norme di procedura riguardano i casi in cui imposta dai Trattati, la consultazione o
l'iniziativa di persone fisiche o giuridiche, degli Stati, o di altri organi comunitari, ai fini
dell'emanazione di un provvedimento, pena invalidit dell'atto. Altri casi di tale violazione
potrebbero aversi, relativamente alla regolare costituzione dell'organo consultato,
all'inosservanza da parte dello stesso delle norme in materia di votazione, ecc.
Per quanto riguarda i requisiti formali intrinseci, si considerato solitamente rilevanti quelli
che investono, la composizione dell'organo, le modalit di votazione, i quorum necessari,
il rispetto delle norme relative al suo funzionamento, la pubblicazione e la notificazione
degli atti.
Rilievo preminente assumono per i vizi relativi al rispetto dell'obbligo di motivazione che
i testi prescrivono per taluni atti comunitari.
La violazione del Trattato o di ogni regola di diritto relativa alla sua applicazione identifica i
vizi che attengono non alla veste esterna, bens alla "legalit interna", la sostanza degli atti
comunitari.
In linea generale si pu dire che tale vizio tende a racchiudere tutti i difetti che attengono
alla legittimit degli atti. Nel suo significato tecnico viene delimitato per lo pi in via
d'esclusione rispetto a quei difetti che possono ricondursi sotto gli altri vizi espressamente
previsti.
Il vizio di cui si discute, si presta a comprendere i pi numerosi e frequenti difetti degli atti
comunitari, in particolare derivanti dalla mancata, incompleta, inesatta considerazione di
una norma, e quelli concernenti la valutazione della fattispecie concreta cui applicare una
norma.
Ai fini della valutazione della legalit di un atto comunitario non vengono in rilievo soltanto i
trattati, ma anche gli atti delle istituzioni comunitarie, gli accordi stipulati dalle Comunit, e i
principi generali di diritto.
38
IV) Anche per il vizio di sviamento di potere, la Corte ha preferito evitare definizioni di
carattere generale e procedere piuttosto in modo pragmatico. Questo atteggiamento
dettato dall'intento di non vincolarsi ad astratte definizioni per adattare invece la nozione
alle caratteristiche del sistema in cui opera.
Di norma si considera sviato il potere esercitato per un fine diverso da quello per cui era
stato attribuito. L'atto, nonostante la sua conformit al dettato normativo per quanto
riguarda competenza, forma e singoli elementi costitutivi, contrasta con i fini perseguiti
dalla norma in base alla quale emanato.
L'accento posto quindi sui motivi che hanno guidato l'organo nell'emanazione, anche se
la Corte pu estendere la sua valutazione agli aspetti "obiettivi" dell'atto.
La legittimazione attiva: I) delle istituzioni; II) degli Stati membri
Il controllo di legittimit sugli atti delle istituzioni comunitarie non esercitato d'ufficio dalla
Corte, ma si attiva con la presentazione di un ricorso. Legittimati ad agire sono le
istituzioni comunitarie, gli Stati membri, e i soggetti di diritto interno ai quali consentito
sollecitare l'intervento della Corte.
I) Il ricorso delle istituzioni comunitarie costituisce uno dei mezzi pi incisivi per assicurare
il rispetto delle competenze. Ci spiega il carattere pieno e obbiettivo del ricorso, che non
soffre nessuna specifica limitazione posta dai testi quanto agli atti impugnabili e ai motivi di
impugnazione, e la sua ricevibilit non condizionata dalla sussistenza di un interesse ad
agire, che qui presunto.
Le istituzioni legittimate a proporre l'annullamento sono: Consiglio, Commissione,
Parlamento europeo, e Corte dei conti e BCE limitatamente alla difesa delle loro
prerogative.
II) Analoga disciplina per il ricorso degli Stati membri, che in quanto ricorrenti privilegiati,
godono anch'essi di legittimazione attiva piena e obbiettiva.
Anche per questo motivo, la legittimazione ad agire riservata allo Stato nella sua unit e
in particolare alla autorit di governo, non spetta quindi ai singoli organi, che per
potranno ricorrere alla stregua di una persona giuridica ai sensi della disposizione relativa
ai ricorsi dei privati.
Segue: III) Dei soggetti privati
Anche i soggetti di diritto interno, c.d. privati, persone fisiche e giuridiche, possono
sollecitare il controllo della Corte sulla legittimit degli atti comunitari.
Questa indubbiamente la pi importante fra le varie forme dirette di garanzia apprestate
dal sistema giurisdizionale comunitario per i soggetti in questione.
N tale osservazione contraddetta dalla diversa e pi restrittiva disciplina predisposta
per i ricorsi dei soggetti in parola rispetto a quelli delle istituzioni e degli Stati membri. Data
la natura dei soggetti, il Trattato ha escluso la possibilit di una sorta di "azione popolare"
concessa agli Stati membri e alle istituzioni, ed ha imposto alcune specifiche condizioni
per la ricevibilit di quei ricorsi. Il Trattato, oltre a subordinare l'ammissibilit del ricorso dei
privati alla condizione che essi possano provare una lesione attuale e diretta di un
interesse tutelato, ha imposto ulteriori limitazioni; infatti ai sensi dell'art. 230 comma 4 CE,
le persone fisiche e giuridiche possono impugnare le decisioni prese nei loro confronti, le
decisioni che appaiono come regolamenti ma concernono direttamente il ricorrente e le
decisioni prese nei confronti di altre persone ma che concernono direttamente il ricorrente.
Tutela molto limita appare riguardo ai regolamenti , e addirittura nulla riguardo alle
direttive.
Ma i limiti sono posti anche sotto altri profili. Ai fini della ricevibilit del ricorso dei privati,
non basta che l'atto rientri tra quelli che il ricorrente ha il diritto di impugnare, ma occorre
altres che questi ne sia direttamente e individualmente colpito.
39
Una svolta si avuta nel 2000, con l'approvazione della Carta dei diritti fondamentali, che
sancisce all'art. 47 il "diritto ad un ricorso effettivo".
In realt nell'immediato l'innovazione non produsse effetti, poich, nonostante alcune
aperture, la Corte ritenne di ribadire che nell'insieme il sistema dei rimedi approntati in
ambito comunitario appare completo e idoneo a garantire il rispetto del principio di legalit;
pur riconoscendo che il principio di una protezione giurisdizionale effettiva deve trovare
piena applicazione nel sistema comunitario, il giudice comunitario non pu stravolgere il
dettato dell'art. 230 CE. Altro per potrebbe dirsi, se quella previsione fosse modificata in
vista di un ampliamento delle condizioni di ricevibilit dei ricorsi privati. Il segnale fu
recepito e trasfuso nel Trattato, attraverso una modifica dell'art. 230 comma 4 CE, nel
senso auspicato; modifica che poi stata ripresa nel Trattato di Riforma.
I termini per il ricorso
Il ricorso deve essere presentato entro due mesi dalla pubblicazione dell'atto o dalla
notifica dello stesso al destinatario, o comunque dal momento in cui il soggetto ne ha
avuto conoscenza. A tale termine vanno aggiunti i termini di distanza, un certo numero di
giorni, variabile secondo la distanza dello Stato dalla sede della Corte.
La proposizione del ricorso non sospende l'esecuzione dell'atto impugnato. Fino al loro
annullamento da parte della Corte, e salvo l'eventuale revoca da parte delle istituzioni che
li hanno emanati, gli ha esplicano piena efficacia.
La Corte tuttavia pu concedere in via provvisoria la sospensione dell'atto quando reputi
che le circostanze lo richiedano.
La sentenza di annullamento ed i suoi effetti
In caso di accoglimento del ricorso, la Corte dichiara "nullo e non avvenuto l'atto
impugnato". La sentenza che pronuncia l'annullamento non esaurisce i suoi effetti
nell'ambito del giudizio e limitatamente alle parti in causa, ma esplica una efficacia
assoluta, in quanto elimina l'atto dal mondo del diritto con effetti erga omnes e sin dal
momento in cui stato emanato.
Sul piano processuale l'annullamento dell'atto preclude a chiunque la presentazione di un
nuovo ricorso. Di gran lunga pi importanti sono gli effetti sostanziali della pronuncia: l'atto
viene considerato come non avvenuto, e deve essere ricostruita la situazione preesistente
all'emanazione dell'atto, eliminando gli effetti da esso gi prodotti. Ci implica una serie di
attivit cui deve provvedere l'istituzione convenuta.
Naturalmente, il ripristino della precedente situazione non si presenta sempre possibile e
giusto.
Il provvedimento potrebbe aver prodotto effetti la cui eliminazione, potrebbe risultare
contraria al principio della certezza del diritto e del rispetto dei diritti acquisiti. In tal senso
l'art. 231 comma 2 CE consente alla Corte di precisare "ove lo reputi necessario, gli effetti
del regolamento annullato che devono essere considerati come definitivi". La
giurisprudenza ha provveduto ad ampliare di molto le ipotesi in cui tale potere pu essere
esercitato. L'ipotesi appena considerata va tenuta distinta dall'annullamento parziale
dell'atto, che si riferisce ai casi in cui quest'ultimo sia divisibile quanto alle sue parti e ai
suoi effetti. In conseguenza della sentenza della Corte, l'istituzione da cui emana l'atto
annullato deve prendere i provvedimenti necessari ad assicurare la piena osservanza
della sentenza (art. 233 CE), attraverso una serie di attivit che garantiscano il ripristino
della situazione preesistente all'atto annullato.
Lo stesso art. 233 CE prevede che tale obbligo non esclude comunque la possibilit di un
risarcimento dei danni provocati dall'atto annullato.
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Laccertamento incidentale della illegittimit di un atto

Attraverso una eccezione incidentale di invalidit, le parti possono sollevare una richiesta
di annullamento nel corso di una procedura gi attivata (per altri motivi) dinanzi alla Corte,
al fine di far dichiarare linapplicabilit del regolamento di cui si tratta ( anche dopo che sia
trascorso il termine dimpugnazione previsto per il ricorso). Lipotesi quella delleccezione
dinvalidit di un regolamento di base in occasione dellimpugnazione di un atto di
esecuzione di quel regolamento e come motivo dellinvalidit dellatto impugnato.
La sfera di applicazione delleccezione di invalidit limitata ai regolamenti; ma si
ampliato a tutti gli atti aventi portata generale; atti che producono gli stessi effetti del
regolamento e producono effetti analoghi e non potrebbero essere impugnati dai singoli.
Leffetto di un eventuale accoglimento delleccezione dinvalidit linapplicabilit dellatto
e non gi il suo annullamento. Formalmente latto viene dichiarato inapplicabile alla
fattispecie ma resta pienamente in vigore.
II. I ricorsi in carenza
Condizioni generali
Il ricorso per carenza diretto contro l'inerzia illegale delle istituzioni riguardo al diritto
comunitario. Questo ricorso aperto alle istituzioni e ai privati in virt del trattato che
istituisce le Comunit europee. Al termine della procedura, qualora l'istituzione interessata
non sia conforme ai suoi obblighi, la Corte di giustizia delle Comunit europee prende atto
della carenza cui l'istituzione dovr porre fine.
Il ricorso per carenza si basa sull'articolo 232 del trattato che istituisce la Comunit
europea (trattato CE). Questo ricorso si prefigge di far condannare un'istituzione per
un'astensione illegale relativa al diritto comunitario .Il ricorso per carenza si basa
sull'assenza o sull'omissione di azione delle istituzioni europee mentre il diritto comunitario
impone un obbligo di agire come l'obbligo di approvare un atto. L'assenza o l'omissione
ha, quindi, un carattere illegale.
Le istituzioni europee la cui astensione illegale pu formare oggetto di un ricorso per
carenza sono il Consiglio, la Commissione, il Parlamento europeo e la Banca centrale
europea.
Invece le astensioni degli Stati membri formano oggetto di un ricorso per inadempimento.
Infatti il ricorso in carenza riguarda non lipotesi di un rifiuto che pur sempre un
provvedimento, ma quella di illegittima assenza di decisione e tende precisamente ad una
constatazione della inerzia dellistituzione.
Gli aspetti procedurali
Lintroduzione del ricorso davanti alla Corte subordinata ad una fase amministrativa
preliminare. Perch il ricorso sia ricevibile, occorre che listituzione cui rimproverata
linerzia sia stata invitata a prendere posizione; una tale messa in mora deve intervenire a
giudizio della Corte, entro un termine ragionevole a partire dal momento in cui appare
chiaro che listituzione in questione non ha intenzione di agire. Dal momento della messa
in mora, listituzione dispone poi di un periodo di 2 mesi, per prendere posizione;
trascorso invano tale periodo, lautore della messa in mora pu introdurre il ricorso, a sua
volta entro un termine di 2 mesi. Lassenza di decisione deve essere attuale e permanere
anche durante tutto il corso della procedura; se listituzione risponde alla messa in mora
che gli stata indirizzata, adottando latto voluto dal richiedente, la procedura diventa
senza oggetto.
Lazione in carenza pu essere introdotto dagli Stati membri e dalle istituzioni in relazione
a qualunque ipotesi di astensione che integri una violazione del Trattato. Il singolo pu
agire in carenza solo quando listituzione abbia omesso di emanare nei suoi confronti un
atto che non sia una raccomandazione o un parere.
41
III. III. L'azione di danni

Caratteristiche e specificit di tale azione
La competenza del giudice comunitario in materia di responsabilit extracontrattuale della
Comunit e di conseguente risarcimento dei danni, va anchessa collegata alla funzione di
controllo sulla legittimit degli atti comunitari.
Il T. CE impone alla Comunit di risarcire conformemente ai principi generali comuni ai
diritti degli Stati membri, i danni causati dalle sue istituzioni o dagli agenti nellesercizio
delle loro funzioni.
Le condizioni per la sua promozione
La competenza della Corte sussiste solo quando il danno sia stato cagionato da
unistituzione comunitaria in senso lato o dai suoi agenti nellesercizio delle loro funzioni.
Per contro la competenza appartiene ai giudici nazionali quando risulti che il danno
allegato stato prodotto da organi nazionali.
La ricevibilit dellazione di responsabilit stata messa in discussione rispetto allipotesi
di applicazione, da parte di organi nazionali, di provvedimenti adottati in esecuzione di atti
comunitari di cui stata poi contestata la validit.
CAP. VI - LA COMPETENZA PREGIUDIZIALE
Premessa
La Corte vanta anche una competenza giurisdizionale a carattere non contenzioso, in
quanto essa non dirime una controversia, ma conserva egualmente natura giurisdizionale
dal momento che non si traduce in mera attivit consultiva. L'ipotesi in questione concerne
la competenza della Corte a pronunciarsi in via pregiudiziale (art. 234 CE), su questioni di
interpretazione di disposizioni di diritto comunitario, o di validit di atti delle istituzioni, a
seguito degli appositi rinvii che le giurisdizioni degli Stati membri devono o possono
operare ove la soluzione di simili questioni sia necessaria per risolvere la controversia
pendente.
La competenza pregiudiziale non attivata su ricorso delle parti di una controversia, ma a
seguito del rinvio del giudice nazionale innanzi alla quale quella controversia pende ; non
destinata a risolvere la controversia, ma a fornire gli elementi necessari alla sua
soluzione. E' una competenza che si articola da giudice a giudice e quindi assume rilievo
essenziale il rapporto di stretta collaborazione tra le due istanze giurisdizionali in causa. Lo
straordinario processo della procedura pregiudiziale conferma che i giudici nazionali
hanno ben compreso che nessun ridimensionamento del loro ruolo e del loro prestigio
deriva dalla sottoposizione di una questione pregiudiziale alla Corte di Giustizia.
Le finalit della competenza
La competenza pregiudiziale presenta una finalit ben precisa: assicurare grazie alla
presenza di un organo ad hoc, l'uniformit dell'interpretazione del diritto comunitario, per
evitare che si arrivasse ad una nazionalizzazione del diritto comunitario e della loro
interpretazione da parte delle singole giurisdizioni nazionali, con conseguente e
progressiva diversificazione del loro senso.
L'attribuzione alla Corte di tale competenza mirava a rafforzare la capacit di questo
corpus normativo comune di resistere alle particolarit dei sistemi nazionali. In questo
modo la Corte avrebbe potuto garantire l'unit e la coerenza del diritto comunitario rispetto
al relativo ordinamento ma anche rispetto agli ordinamenti degli Stati membri. Col tempo la
competenza pregiudiziale si prestata a finalit assai pi estese. Anzitutto ha permesso
alla Corte di spingersi a rilevare i principi cardine del sistema giuridico comunitario. Ma
soprattutto ha saputo utilizzare la competenza ponendola al centro del sistema
42
giurisdizionale comunitario, ma soprattutto dei rapporti fra diritto comunitario e diritto

nazionale, anche con riguardo ai rispettivi apparati giudiziari. Detta competenza diventa
quindi uno straordinario strumento di cooperazione con i giudici nazionali, favorendo il loro
coinvolgimento nell'applicazione del diritto comunitario.
Attraverso la sottolineata azione della Corte, la competenza pregiudiziale diventata
rapidamente uno strumento fondamentale anche per la tutela dei diritti garantiti dalle
norme comunitarie e per la tutela giudiziaria dei privati. Ci stato reso possibile grazie
all'uso "alternativo" della competenza , attraverso la sottoposizione alla Corte di Giustizia
di questioni che vertono formalmente sulla portata di un principio o di una disposizione
comunitaria, ma che in realt consentono di mettere in causa una norma o una prassi
interna di uno Stato membro, ritenute non conformi a quel diritto.
Le condizioni di esercizio
In base alla disciplina dettata dall'art. 234 CE, quella pregiudiziale una competenza
esclusiva della Corte di Giustizia, anche se la previsione dell'art. 255 par. 3 CE, non
ancora attuata, stabilisce che essa possa essere devoluta al Tribunale di primo grado "in
materie specifiche determinate dallo Statuto".
giudici nazionali possono porre alla Corte tanto questioni di interpretazione che questioni
di validit. Le prime possono vertere su qualsiasi disposizione del diritto comunitario:
norme dei trattati, atti di diritto derivato, accordi stipulati dalla Comunit, e anche principi
generali di diritto.
In sede di competenza pregiudiziale la Corte non pu invece interpretare norme o prassi
nazionali per pronunciarsi direttamente sulla loro compatibilit con il diritto comunitario,
anche se la limitazione pu essere aggirata riformulando il quesito come volto a chiarire se
la norma comunitaria vada interpretata in un senso che consenta ad uno Stato membro di
mantenere norme o prassi del tipo di quelle messe in causa.
Rispetto agli atti delle istituzioni comunitarie la Corte pu altres esercitare, in sede di
competenza pregiudiziale, un controllo di validit sul modello del controllo di legittimit
svolto nei ricorsi per annullamento ex art. 230 CE. Legittimate ad operare il rinvio
pregiudiziale sono le "giurisdizioni" degli Stati membri di ogni ordine e grado, individuate
dalla Corte in una definizione comunitaria di "giurisdizione" ai sensi dell'art. 234 CE.
Se non di ultima istanza, il giudice nazionale ha la facolt di operare il rinvio
pregiudiziale, ma se decide di non farlo, pu comunque procede autonomamente
all'interpretazione del Trattato o dell'atto comunitario in causa.
La Corte ha riconosciuto al giudice nazionale che operi il rinvio, il potere di sospendere, in
attesa della pronuncia della Corte, l'efficacia dei provvedimenti nazionali fondati su atti
comunitari rispetto alla cui validit il giudice nutra seri dubbi.
La soluzione di lasciare libere le giurisdizioni si spiega con il fatto che in tal caso gli
interessati possono pur sempre impugnare la decisione e riproporre la domanda di rinvio
alla Corte nel successivo grado di giudizio. Proprio per questo motivo il Trattato ha
previsto che per le "giurisdizioni attraverso le quali non possa proporsi un ricorso di diritto
interno", il rinvio pregiudiziale costituisca un vero e proprio obbligo.
La decisione di sospendere il giudizio nazionale e sottoporre alla Corte la questione
pregiudiziale di esclusiva competenza del giudice nazionale, perch spetta ad esso
valutare se la pronuncia della Corte sia necessaria per la decisione nel caso di specie. Ne
consegue che nell'esaminare la ricevibilit dell'ordinanza di rinvio la Corte non pu
sindacare tali valutazioni, ed quindi tenuta a a dar seguito all'ordinanza stessa. Restano
comunque ampi margini di di apprezzamento alla ricevibilit dell'ordinanza per quello che
riguarda la competenza della Corte stessa. In particolare la Corte declina la propria
competenza quando vi siano dubbi sulla rilevanza dei quesiti ai fini della decisione a quo
e quindi sulla necessit del rinvio.
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Gli aspetti procedurali

rinvio, insieme con la contestuale sospensione del procedimento, di regola disposto con
ordinanza motivata, notificata alla Corte a cura del giudice interno.
In sede comunitaria il procedimento innanzi alla Corte oggetto di apposita disciplina del
relativo regolamento di procedura. Ad esso sono autorizzati a partecipare: le parti del
giudizio a quo, gli Stati membri, la Commissione, e quando ne sia il caso, il Parlamento
europeo, il Consiglio e la Banca centrale europea. Tutte queste parti possono presentare
osservazioni scritte entro due mesi dalla notifica. Segue di regola una fase orale, che pu
essere omessa dalla Corte; la quale pu disporre misure istruttorie e chiedere chiarimenti
e informazioni alle parti, anche direttamente in udienza. Peculiarit del procedimento
pregiudiziale la facolt concessa alla Corte di chiedere chiarimenti direttamente al
giudice nazionale.
La Corte decide di regola con sentenza, ma talvolta anche con ordinanza motivata. La
decisione notificata al giudice, alle parti cui stata notificata l'ordinanza di rinvio. Per
quanto riguarda gli effetti delle decisioni pregiudiziali, esse sono vincolanti per il giudice a
quo.
Nel caso in cui la Corte si sia pronunciata su questioni di interpretazione di norme
comunitarie, la decisione rimane obbligatoria per il giudice del rinvio, ma si impone anche
con effetti erga omnes.
Nel caso in cui invece si sia pronunciata qu questioni di validit degli atti delle istituzioni,
bisogna distinguere secondo che la Corte si sia pronunciata o meno nel senso della
validit della disposizione di diritto comunitario in discussione. Se lo ha fatto, l'efficacia
della sentenza sar limitata alla controversia particolare, potendo sempre i giudici
nazionali riproporre la medesima questioni di validit. Se invece si sia pronunciata nel
senso delle invalidit, la sentenza della Corte, sebbene non comporti che l'atto sia "nullo e
non avvenuto", come nei giudizi di annullamento, di fatto produce i medesimi effetti.
Altre analoghe ipotesi di competenza previste dai testi comunitaria omissis
Per effetto dellentrata in vigore del Trattato di Amsterdam, la competenza pregiudiziale
della Corte di giustizia stata estesa al Titolo IV TCE (Visti, asilo, immigrazione ed altre
politiche connesse con la libera circolazione delle persone) in virt dellart. 68 TCE. Per
effetto dellart. 2 del Protocollo sullintegrazione dellacquis di Schengen, la competenza
pregiudiziale della Corte ai sensi del Titolo IV TCE include altres le Convenzioni e le
decisioni adottate nellambito del sistema Schengen, ad eccezione delle materie che
rientrano nel III Pilastro del TUE. Lart. 68 TCE prevede una disciplina del rinvio
pregiudiziale (sullinterpretazione e la validit) in parte diversa da quella dellart. 234. Il
meccanismo del rinvio attivabile solo dalle giurisdizioni nazionali di ultima istanza, le
quali sono peraltro tenute a sollevare questione pregiudiziale, qualora cio il giudice reputi
necessaria per emanare la sua una decisione su tale punto.
La competenza della Corte, interpretativa e di validit, esclusa per le misure e le
decisioni relative allattraversamento delle frontiere (ex art. 62, par. 1, TCE) in materia di
mantenimento dellordine pubblico e di salvaguardia della sicurezza interna.
Infine la competenza interpretativa della Corte pu essere attivata anche dal Consiglio,
dalla Commissione o da uno Stato membro, con la precisazione che la sentenza adottata
dalla Corte non si applica alle sentenze degli organi giurisdizionali degli Stati membri
passate in giudicato.
Il Trattato di Amsterdam ha altres previsto la competenza pregiudiziale della Corte nel
settore della Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale che ha un carattere
facoltativo, cio subordinata ad una accettazione da parte degli Stati membri. inoltre
prevista la facolt statuale di scegliere le categorie di giudici abilitati ad operare il rinvio
(tutti i giudici, o solo i giudici di ultima istanza).
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Loggetto del rinvio pregiudiziale di interpretazione limitatamente definito dallart. 35, par.
1: non vi sono incluse, infatti, n le norme primarie, n le posizioni comuni assunte
nellambito del III Pilastro. Secondo la dottrina, queste fonti potranno comunque rilevare
nel contesto dellinterpretazione, o dellaccertamento della validit, di atti derivati che vi
danno attuazione.
Lintervento pu essere esperito da tutti gli Stati membri, anche nellipotesi in cui non
abbiano accettato la competenza pregiudiziale della Corte (possibile ratio: leffetto
persuasivo che possono rivestire le sentenze rese dalla Corte per i giudici di quegli Stati).
CAP. VII - ALTRE COMPETENZE
La competenza sulle controversie relative alla funzione pubblica
Con la decisione del Consiglio n. 2004/752/CE del 2 novembre 2004 stata istituita la
prima camera giurisdizionale: il Tribunale della funzione pubblica dell'Unione europea,
organo giurisdizionale incaricato di statuire in merito al contenzioso sul pubblico impiego.
In sostanza esso si pronuncia sulle controversie tra la Comunit ed i suoi agenti,
comprese le controversie tra gli organi ed il loro personale.
Il Tribunale della funzione pubblica composto di 7 giudici, nominati dal Consiglio per un
periodo di sette anni, che designano tra loro il presidente per tre anni; il suo mandato
rinnovabile.
Esso si riunisce generalmente in sezioni composte di tre giudici ma pu anche riunirsi in
seduta plenaria, in sezioni di cinque giudici, o statuire nella persona di un giudice unico.
Per quanto riguarda il suo regolamento di procedura, si applica in linea di principio quello
relativo alla Corte di giustizia disciplinato nello statuto, ad eccezione di alcune integrazioni
precisate nell'allegato. La fase scritta, infatti, comprende la presentazione del ricorso e del
controricorso e la trattazione orale, con il consenso delle parti, pu anche non avere luogo.
Inoltre specificato che in ogni fase del procedimento il Tribunale pu adoperarsi per
risolvere la controversia attraverso una composizione amichevole. Le decisioni del
Tribunale possono essere impugnate dinanzi il Tribunale di primo grado entro un termine
di due mesi e per i soli motivi di diritto.
La competenza in materia contrattuale
Il ricorso per responsabilit contrattuale, cio per il fatto di contratti conclusi tra la
Comunit e un terzo, sottoposto a disposizioni specifiche e la Corte di giustizia delle
Comunit europee (Corte di giustizia) interviene unicamente se lo prevede una clausola
specifica del contratto. Le condizioni e le modalit del ricorso per responsabilit derivano
dal diritto applicabile. Tale diritto definito dal contratto e si tratta in linea di massima di un
diritto nazionale. La Corte di giustizia pu rappresentare la giurisdizione competente per
decidere a condizione che una clausola contrattuale, la clausola compromissoria, lo
enunci esplicitamente.
Il potere di pronunciare le dimissioni di ufficio di membri degli organi comunitari
Con la decisione del Consiglio n. 2004/752/CE del 2 novembre 2004 stata istituita la
prima camera giurisdizionale: il Tribunale della funzione pubblica dell'Unione europea,
organo giurisdizionale incaricato di statuire in merito al contenzioso sul pubblico impiego.
In sostanza esso si pronuncia sulle controversie tra la Comunit ed i suoi agenti,
comprese le controversie tra gli organi ed il loro personale.
Il Tribunale della funzione pubblica composto di 7 giudici, nominati dal Consiglio per un
periodo di sette anni, che designano tra loro il presidente per tre anni; il suo mandato
rinnovabile.
45
Esso si riunisce generalmente in sezioni composte di tre giudici ma pu anche riunirsi in

seduta plenaria, in sezioni di cinque giudici, o statuire nella persona di un giudice unico.
Per quanto riguarda il suo regolamento di procedura, si applica in linea di principio quello
relativo alla Corte di giustizia disciplinato nello statuto, ad eccezione di alcune integrazioni
precisate nell'allegato. La fase scritta, infatti, comprende la presentazione del ricorso e del
controricorso e la trattazione orale, con il consenso delle parti, pu anche non avere luogo.
Inoltre specificato che in ogni fase del procedimento il Tribunale pu adoperarsi per
risolvere la controversia attraverso una composizione amichevole. Le decisioni del
Tribunale possono essere impugnate dinanzi il Tribunale di primo grado entro un termine
di due mesi e per i soli motivi di diritto.
La funzione consultiva
Un altro aspetto della giurisdizione non contenziosa della Corte di Giustizia riguarda la
funzione consultiva che essa esercita nei confronti delle altre Istituzioni comunit rie, Si
tratta di una funzione tipica degli organi giurisdizionali internazionali; si pensi, a titolo
esemplificativo, alla Corte Internazionale di Giustizia che competente a esprimere pareri
all'Assemblea delle Nazioni Unite, generale, al Consiglio di sicurezza su qualunque
questione giuridica, nonch agli istituti specializzati delle Nazioni Unite, ove autorizzati
dall Assemblea generale.
La competenza consultiva della Corte di Giustizia non ha per carattere generale, ma
limitata ad alcune ipotesi ben de terminate dai Trattati istitutivi, in particolare in tema di
compatibilit col Trattato degli accordi stipulati dagli Stati membri e dalla CE FA, nonch
degli accordi conclusi dalla Comunit con Stati terzi o con Organizzazioni internazionali.
Per quanto concerne i soggetti legittimati ad adire la Corte in sede consultiva, l'art. 300,
paragrafo 6 TCE afferma: Il Parlamento europeo, il Consiglio la Commissione o uno Stato
membro possono domandare il parere della Corte di Giustizia circa la compatibilit di un
accordo previsto con le disposizioni dei presente trattato.
La seconda parte del paragrafo descrive, invece, gli effetti dell'eventuale parere negativo.
Quest'ultimo, in verit, non preclude ai soggetti interessati (gli Stati, la CE o la CEEA) di
concludere ugualmente l'accordo in questione, ma condiziona la sua entrata in vigore all
esperimento della procedura di revisione dei Trattati comunitari prevista dall'art. 48 TUE.
In merito alla portata del parere, esso assume carattere vincolante per le Istituzione ma
sembra esaurire suoi effetti all'interno del procedimento in cui si inserisce, a differenza
delle sentenze che la Corte emette nei procedimenti contenziosi che, come abbiamo visto,
possono trascendere il procedimento cui appartengono.
Le competenze previste dal Trattato sull'Unione europea
La Corte di giustizia assume un ruolo rilevante anche nell'ambito delle disposizioni previste
dal Trattato sull'Unione europea. In particolare:
si pronuncia (art. 35 TUE) in via pregiudiziale sulla validit e sull'interpretazione delle
decisioni-quadro, delle decisioni e delle misure di applicazione delle convenzioni, sulla
legittimit delle decisioni-quadro e delle decisioni nonch sulle controversie tra Stati
membri relative all'applicazione e interpretazione degli atti adottati nel terzo pilastro, vale a
dire la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale;
competente (art. 46 TUE) ad esaminare eventuali violazioni di carattere procedurale
nell'iter che pu portare all'applicazione di sanzioni a carico dello Stato che non rispetti i
principi fondamentali su cui fondata l'Unione. Si tratta di un controllo limitato alla verifica
della legalit del procedimento, esercitato su richiesta dello Stato membro interessato,
entro un mese a decorrere dalla data in cui il Consiglio procede alla constatazione del
comportamento degli Stati rispetto ai rischi di violazione dei principi di libert, democrazia
e di rispetto dei diritti dell'uomo.
46
SEZIONE II - LA TUTELA IN AMBITO NAZIONALE

Premessa
Spetta prima di tutto ai giudici nazionali tutelare il diritto comunitario. Si parla di primato e
diretta e immediata applicabilit del diritto comunitario, anche grazie al forte impulso della
Corte di Giustizia: da un lato c un diritto dei privati ad invocare le sue disposizioni,
dallaltro c l' obbligo giudici nazionali di disapplicare norme interne incompatibili. Il
rapporto tra diritto comunitario e Stati membri quindi determinante, considerando anche
il fatto che il primo non completo e quindi non ha tutti gli strumenti necessari per
assicurare il pieno rispetto delle sue prescrizioni, ma deve poter contare sugli organi
nazionali (nella specie, i giudici).
L'azione della Corte per garantire la tutela giurisdizionale effettiva dei privati. In
generale
Il sistema comunitario vuole non solo che gli Stati favoriscano il rispetto del suo diritto, ma,
in merito alle situazioni dei privati, che apprestino rimedi giurisdizionali e procedimenti che
garantiscano una tutela giurisdizionale effettiva delle diverse situazioni giuridiche fondate
su quel diritto. Non la Corte a dettare questa tutela, ma lascia che lo facciano gli Stati. In
particolare vanno ricordati: il principio di equit (condizioni non meno favorevoli rispetto ad
una impugnazione di diritto nazionale) e di effettivit (lesercizio diritti conferiti dal diritto
comunitario non deve essere impossibile). Ma l influenza della Corte aumentata sempre
di pi, fino a creare uno standard europeo di tutela giudiziaria, a cui gli Stati cedono il
passo (es. Corte ha richiesto di assicurare livelli di risarcimento effettivi, anche in deroga ai
limiti fissati dagli ordinamenti nazionali).
Si cosi creata una solida rete di protezione attorno alle situazioni giuridiche di cui
parliamo, anche alla luce del fatto che mentre in precedenza gli Stati inadempienti
venivano scarsamente sanzionati (ad es. per il ritardo nellapplicare una direttiva), ora tale
inadempienza senzaltro pi sconveniente.
Un pilastro nellapplicazione del diritto comunitario lart.10 TCE, cio obbligo di leale
cooperazione.
La tutela cautelare
La Corte di giustizia, dopo aver affermato il principio della preminenza del diritto
comunitario su quello nazionale, ha riconosciuto come indefettibile l'esigenza della tutela
cautelare che i giudici devono poter apprestare a diritti vantati dai singoli in forza di norme
comunitarie ed in attesa della sentenza definitiva.
Ex art. 242 TCE il giudice nazionale pu sospendere in via cautelare l'esecuzione di atti
comunitari in ragione di una pretesa di illegittimit dellatto comunitario di cui latto
impugnato rappresenta la misura interna di attuazione. Si tratta per il giudice nazionale di
sospendere latto comunitario, che mal si concilierebbe con la mancanza di competenza
sulla sua validit, che esclusiva del giudice comunitario. La Giurisprudenza ha
riconosciuto che il giudice nazionale pu esercitare in via cautelare il potere in questione
purch operi un rinvio alla Corte di giustizia affinch si pronunci in via pregiudiziale sulla
validit dellatto. . Questo provvedimento pu essere adottato solo per gli atti comunitari la
cui legittimit contestata con: 1. un ricorso per annullamento ex art. 230 TCE; 2. Un
ricorso di risarcimento danni ex art. 235 TCE; 3. un ricorso In materia di funzione pubblica
ex art. 236, TCE Ex art. 243 TCE: adozione di provvedimenti provvisori residuali necessari
diversi dalla sospensione, in particolare nell'ambito di un ricorso per inadempimento ex art.
226 TCE.
La domanda di provvedimenti d'urgenza accessoria al procedimento principale e ha
come scopo quello di evitare che la durata del giudizio principale comprometta
47
Irreparabilmente gli interessi delle parti in causa vanificando l'efficacia della successiva
sentenza che definisce la controversia. Le condizioni perch tale domanda accessoria sia
accolta devono essere: urgenza, pericolo di un danno grave e irreparabile, fumus boni
iuris, bilancio degli interessi della parte richiedente, in relazione a quelli dell'ordinamento
comunitario e d eventuali terzi. Sono competenti, come giudici, i presidenti
rispettivamente della Corte di Giustizia e del Tribunale di primo grado (di tutto il collegio
qualora le questioni sollevate rivestano particolare importanza di diritto o di fatto).
Il risarcimento dei danni provocati da violazioni del diritto comunitario
Non affatto scontato che la protezione giudiziaria dei diritti possa sempre essere
assicurata in modo pieno ed effettivo. Ecco allora affiorare nella giurisprudenza della
Corte, accanto a quelli gi esaminati, ulteriori principi e strumenti di tutela, che hanno
trovato la massima espressione nell'affermazione del principio della responsabilit degli
Stati membri per omessa o incompleta o non corretta esecuzione del diritto comunitario.
La Corte non ha dovuto far altro che svolgere con coerenza le premesse degli indirizzi
giurisprudenziali, richiamandosi ancora una volta all'obbligo di leale cooperazione imposto
dall'art 10 CE.
La Corte ha anzitutto chiarito che il principio va applicato indipendentemente dalla natura
dell'organo che ha posto in essere l'azione o l'omissione, sicch la responsabilit pu
derivare anche da fatti imputabili al legislatore nazionale, al di l e a prescindere dalla
configurabilit nei singoli ordinamenti di un illecito a carico del potere legislativo. Ma per
questo stesso motivo, essa potr derivare anche dai comportamenti e dalle prassi delle
giurisdizioni nazionali che si pronuncino in via definitiva.
Quanto poi alle condizioni di sussistenza della responsabilit dello Stato, la Corte, muove
dalla premessa che in questa materia la tutela dei diritti attribuiti ai singoli non pu variare
in funzione della natura, nazionale, o comunitaria dell'organo che ha cagionato il danno.
Ai fini che qui rilevano la Corte richiede in principio la sussistenza di tre condizioni: la
norma comunitaria deve essere preordinata ad attribuire diritti a favore dei singoli; deve
trattarsi di una violazione grave e manifesta; deve esistere un nesso di causalit tra la
violazione dell'obbligo incombente sullo Stato ed il danno subito. Ove tali condizioni
ricorrano, esse vanno considerate necessarie e sufficienti e non possono richiedersene di
ulteriori; all'inverso sono fatte salve le eventuali condizioni meno restrittive previste
dall'ordinamento nazionale in causa.
In ogni caso la violazione del diritto comunitario sicuramente manifesta e grave quando
essa continua nonostante che una sentenza della Corte abbia gi accertato che il
contestato comportamento dello Stato costituisce inadempimento di obblighi comunitari, o
comunque venga palesemente ignorata una giurisprudenza della Corte, dalla quale risulti
l'illegittimit di detto comportamento. Del pari la Corte ritiene sicuramente sussistere la
violazione ove il giudice non abbia osservato l'obbligo del rinvio pregiudiziale ai sensi
dell'art. 234, comma 3, CE.
Una volta accertata la violazione dovr poi farsi riferimento agli ordinamenti giuridici
nazionali per individuare in concreto le condizioni e le modalit dell'azione di danni.
L'inquadramento delle situazioni giuridiche soggettive tutelate dall'ordinamento
comunitario
Il diverso trattamento giurisprudenziale previsto nel nostro ordinamento per la tutela di
diritti soggettivi ed interessi legittimi rischia di apparire inadeguato alla complessit delle
pretese e delle aspettative che sono connesse all'idea della cittadinanza comunitaria
atteso che da essa deriva l'esigenza di garantire l'effettivit della loro tutela (ed insieme ad
essa del diritto comunitario stesso) al di l di ogni questione inerente alla differente
qualificazione giuridica. Come noto, la Corte di Giustizia, chiamata a pronunciarsi su
48
norme generali vigenti in diverse materie, parla piuttosto di posizioni giuridiche individuali
senza distinguere le due categorie, ma sottolineando unicamente l'importanza
dell'effettivit della tutela. A questo punto vale riflettere se l'interesse legittimo sia
compatibile con l'ordinamento comunitario. La questione trova risposta in alcune posizioni
assunte dalla Corte di giustizia, per la quale la qualificazione di una situazione soggettiva
fondata sul diritto comunitario come interesse legittimo, non pu considerarsi n preclusa
n scorretta, atteso che detto sistema non conosce la distinzione tra diritti ed interessi, ma
mira a garantire la tutela piena ed effettiva di tutte le situazioni giuridiche esistenti negli
ordinamenti interni. Nell'ottica europea l'interesse legittimo non una situazione soggettiva
(essendo da questo punto vista un diritto) , ma una 'formula organizzatoria' propria del
sistema amministrativo italiano, volta ad individuare il giudice competente e da attribuire
un sistema compiuto di tutela dei diritti. Gli stati membri, cio, hanno possibilit di
organizzare liberamente il proprio sistema di giustizia anche in forza del riferimento a
situazioni soggettive; il momento delle tutele l'aspetto qualificante per la Comunit: alla
situazione soggettiva di derivazione comunitaria deve essere offerta una tutela piena e
non alcuni mezzi di gravame solo perch nel nostro ordinamento una situazione di
derivazione comunitaria possa essere ricondotta alla figura degli interessi
legittimi,piuttosto che a quella dei diritti.
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III. III. L'azione di danni

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