Mauro Taddeo

LE REGIONI, LE PROVINCE, E I COMUNI

NEL TITOLO V DELLA COSTITUZIONE DELLA REPUBBLICA ITALIANA

INDICE
PARTE I
Introduzione

1 Assemblea Costituente .Commissione per la Costituzione.

II sottocommissione. 3
1.1 Relazione del deputato Gaspare Ambrosini sulle Autonomie locali.

1.2 Schema di progetto elaborato dal comitato di redazione per lAutonomia Regionale .

18

1.3 Proposte del deputato Lami Starnuti sulle Autonomie Regionali . 23

1.4 Relazione del deputato Zuccarini Oliviero sullordinamento regionale .

28

2 Discussione . II Sottocommissione . 38
3 Discussione.Commissione per la Costituzione . Adunanza plenaria.
4 Il progetto della Commissione per la Costituzione .

280

308

5 La relazione del Presidente Meuccio Ruini al progetto .

PARTE II
6 Discussione . Assemblea Costituente .
314

311

7 Costituzione della Repubblica Italiana del 1948. 931

8 Le successive leggi di modifica .

933

8.1 La legge costituzionale n.3 del 27 dicembre 1963.

8.2 La legge costituzionale n. 1 del 22 novembre 1999.
8.3 La legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001.

933
937
943

INTRODUZIONE
Il Decreto Legislativo Luogotenenziale n. 98 del 1946, assegna all'Assemblea costituente il compito di redigere la nuova
Costituzione.
L' Assemblea costituente il 15 luglio 1946 decide l'istituzione di una Commissione speciale incaricata di elaborare e
proporre il progetto di Costituzione da discutere in aula.
La Commissione composta di 75 membri, presieduta dall'onorevole Meuccio Ruini, nominata il 19 luglio 1946 e
procede nei suoi lavori articolandosi in tre Sottocommissioni:
a) La prima sui diritti e doveri dei cittadini.
b) La seconda sull'ordinamento costituzionale della Repubblica, che si divide a sua volte in due Sezioni rispettivamente per
il potere esecutivo e per il potere giudiziario ,
e che affida inoltre la redazione di un progetto articolato sull'ordinamento regionale ad un
comitato di 10 deputati facenti parte della stessa sottocommissione.
c)La terza sui diritti e doveri economico sociali.
Un pi ristretto comitato di redazione ,il comitato dei diciotto, si occupa di redigere la Costituzione coordinando ed
armonizzando i lavori delle tre commissioni.
Il comitato formato dall'ufficio di presidenza dei 75 oltre ai rappresentanti di tutti i gruppi politici.

1 ASSEMBLEA COSTITUENTE .COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE . II SOTTOCOMMISSIONE

1.1 RELAZIONE del deputato AMBROSINI GASPARE
SULLE AUTONOMIE REGIONALI
I PARTE GENERALE
1. I precedenti del problema regionalistico.
2. Il regionalismo in questo secondo dopo guerra.
3. Le soluzioni possibili (sistema federale, decentramento burocratico, decentramento autarchico, autonomia regionale).
4. Perch l'autonomia regionale differisce dal federalismo.
5. La soluzione di massima adottata dalla Sottocommissione.
Nell'iniziare avanti a questa Sottocommissione la discussione generale sul problema dell'autonomia regionale, il relatore
ebbe cura di prospettarlo nei suoi termini concreti e con la massima obbiettivit possibile, conscio dell'opportunit di evitare
in questa sede disquisizioni meramente teoriche e della necessit inoltre di procedere in questo campo con estrema cautela.
Agli stessi criteri sente naturalmente di doversi attenere nella relazione scritta, la quale consta di due parti.
Nella prima, la parte generale, si richiamano i precedenti del problema, se ne esaminano le varie soluzioni possibili, e si
riporta in fine la soluzione di massima adottata dalla Sottocommissione dopo la discussione generale.
Nella seconda parte, la parte speciale saranno illustrate le singole disposizioni nelle quali questa soluzione di massima va
concretata.

 1 . Il problema del regionalismo non nuovo. Sorse all'epoca stessa dell'inizio del nostro Risorgimento, quando per
arrivare all'unificazione dell'Italia si manifestarono in contrasto la tendenza federalista e quella unitaria.
Il prevalere di quest'ultima non port per alla scomparsa della questione regionale.
Fu infatti lo stesso Mazzini, cio il pi grande e saldo assertore del principio unitario - colui che nel 1831, in un famoso articolo
dal titolo Dell'unit d'Italia , aveva combattuto l'idea federalista e sostenuto decisamente quella unitaria che col suo
preciso intuito afferm, al momento stesso del realizzarsi dell'unit nazionale, la necessit del riconoscimento delle
Regioni.
Nel 1861, ripigliando quell'articolo che nel 1831 aveva lasciato incompiuto, ribad il suo antico pensiero ( ...Il fatto m'ha dato
ragione... La potente, unanime voce del popolo d'Italia ha dichiarato ai letterati teorizzatori che la nostra utopia di trenta
anni addietro era intuizione politica dei suoi bisogni, delle sue aspirazioni, della sua vita segreta, del suo avvenire. Libero
una volta del suo voto, il popolo ha sciolto il problema, e s' chiarito unitario a ogni patto... ) - e continu ad insistere nella
vecchia polemica criticando gli autori che erano stati citati come campioni dell'altra tendenza, e tra questi specialmente
Sismondi, che qualific mente analitica, incapace di sintesi (1).
(1) G. MAZZINI, Scritti politici editi ed inediti, vol. II, Imola, 1907, pagg. 302 e 305;, e per i passi citati nei periodi seguenti
pagg. 325, 333 e 334.
Ma, il principio unitario non significava per Mazzini accentramento.
Parlando del compimento della missione, del dovere nazionale, che spetta non a schiavi, bens ad uomini liberi , e
sostenendo la necessit che a ciascuno non solamente sia concesso, ma si agevoli il diritto di iniziativa. afferm che da ci
esce la condanna del concentramento amministrativo, che torrebbe, costringendo, coscienza, merito e demerito dei loro
atti ai cittadini... .
In concreto si pronunzi a favore della Regione come entit intermedia tra il Comune e la Nazione: ...il Comune, unit
primordiale, la Nazione, fine e missione di quante generazioni vissero, vivono e vivranno fra i confini assegnati visibilmente
da Dio a un Popolo, e la Regione, zona intermedia indispensabile tra la Nazione ed i Comuni, additata dai caratteri
territoriali secondari, dai dialetti e dal predominio delle attitudini agricole, industriali o marittime .
E, pur senza scendere a particolari, indic col suo felice intuito i vantaggi che sarebbero derivati da tale ordinamento:
...ordinamento siffatto spegnerebbe, parmi, il localismo gretto, darebbe all'unit secondarie forze sufficienti per tradurre in
atto ogni progresso possibile nella loro sfera, e farebbe
pi semplice e spedito d'assai l'andamento, oggi intricatissimo e lento, della cosa pubblica .
La necessit del riconoscimento delle Regioni, che Mazzini affermava con la visione intuitiva delle esigenze politiche, fu nello
stesso torno di tempo avvertita e concretamente presa in considerazione nel campo -legislativo da un altro grande artefice
dell'unificazione della Patria, Cavour. Essendo egli Presidente del Consiglio dei Ministri, il Ministro dell'interno, Parini,
present il 16 maggio 1860 alla Camera dei Deputati un progetto di legge, divenuto la legge del 24 giugno 1860, per
l'istituzione presso il Consiglio di Stato di una sezione temporanea per lo studio e la compilazione di progetti di legge
relativamente alla riforma dell'ordinamento amministrativo dello Stato (1).
(1) Vedi su questo punto ed inoltre sui vari aspetti del problema della Regione: G. SAREDO, La legge sulla amministrazione
comunale e provinciale. voi. I, Torino, 1907 (specialmente l'introduzione); G. VITTA, Il regionalismo, Firenze, 1923, e Relazione
all'Assemblea Costituente (della Commissione per gli studi attinenti alla riorganizzazione dello Stato, presieduta dal
professore U. Forti), vol. II, tomo I, Roma, 1946, contenente le relazioni delle due Sottocommissioni, l'una per le Autonomie
locali e l'altra per il Problema della Regione , presiedute dal professore A. C. Jemolo.
Marco Minghetti, succeduto nell'ottobre 1860 al Farini nel Ministero dell'interno, fece continuare i lavori della Commissione
sulla stessa linea tracciata dal suo predecessore, e present poi alla Camera, nella tornata del 31 marzo 1861, quattro progetti
di legge, deliberati nel Consiglio dei ministri sotto la presidenza di Cavour, il quale li aveva diligentemente esaminati ed
annotati.
Questi progetti di legge avevano rispettivamente per oggetto:
1) la ripartizione del Regno e l'ordinamento delle autorit governative e amministrative;
2) l'amministrazione comunale e provinciale;
3) i consorzi tra privati, comuni e Provincie per causa di pubblica utilit;
4) l'amministrazione regionale.
Diremo qui brevemente solo del primo e del quarto progetto, che pi direttamente ci interessano.
Nel primo progetto si ripartiva il Regno in regioni, provincie, circondari e comuni.
La Regione era costituita come circoscrizione amministrativa dello Stato.
A capo di essa si poneva un Governatore chiamato ad espletare in loco i servizi politici, di sicurezza e di amministrazione
che sono di competenza del Ministero dell'interno (articolo 1), ed a compiere inoltre quegli atti che sono di competenza
degli altri Ministeri, che gli sono attribuiti da leggi o regolamenti speciali, o che gli sono delegati dai Ministri coi quali
corrisponde (articolo 2).
Si trattava di un decentramento burocratico.
Col secondo progetto, interamente riguardante l'amministrazione regionale , si voleva attuare invece un decentramento
istituzionale, autarchico. Le Regioni venivano costituite sotto forma di consorzi obbligatori fra le provincie, e in quanto tali
riconosciute come persone giuridiche, come enti autarchici, sia pur a fini limitati, quali la cura degli istituti di istruzione
superiore, degli archivi storici, delle accademie di belle arti, ed inoltre dei lavori pubblici per fiumi, torrenti, ponti, argini e
strade.
Accanto alla potest esecutiva o amministrativa affidata al Governatore, il progetto di legge attribuiva ad una
Commissione composta di elementi eletti dai consigli provinciali nel loro seno, un potere deliberativo su alcune materie, ed
inoltre un potere normativo, e propriamente quello di fare regolamenti per il prosciugamento e la bonificazione dei
terreni, per le colture irrigue, per gli esercizi della caccia e della pesca, osservando per le prescrizioni delle leggi dello Stato
.
Il Minghetti adunque voleva realizzare, col riconoscimento delle Regioni, i due tipi classici di decentramento amministrativo:
il burocratico e l'istituzionale. Non dissimulandosi le opposizioni gravi che sarebbero' state sollevate contro i suoi due progetti
in, base alla generale conclamata necessit di applicazione integrale del sistema unitario e col richiamo dei pericoli che il
riconoscimento delle Regioni avrebbe apportato all'unit dello Stato, il Minghetti aveva cercato, nelle relazioni ai detti
progetti, di dimostrarne l'infondatezza, adducendo: che l'unit politica non importa necessariamente l'unit amministrativa;

che le tendenze, le abitudini, gli interessi che si erano stabiliti intorno ai centri regionali in modo corrispondente
all'indole diversa delle popolazioni non potevano essere distrutti, e che comunque non sarebbe stato opportuno distruggerli;
che l'imporre subito e dovunque le identiche forme ed i medesimi regolamenti avrebbe arrecato gravi inconvenienti e suscitato forti ripugnanze, senza corrispondente profitto. (Camera dei Deputati. Leg. VIII, Sess. 1861, Doc. n. 7, pag. 3 e Doc. n. 10,
pagg. 3 e 4).
Nelle Regioni il Minghetti vedeva delle entit naturali, destinate a conservarsi nella loro variet e a cooperare
contemporanea-mente in bella armonia all'unit nazionale; per ci ne propugnava il riconoscimento come circoscrizioni
amministrative dello Stato e come enti autarchici.
Ribadendo questi concetti nel discorso pronunziato alla Camera per raccomandare i suddetti progetti di legge, l'onorevole
Minghetti ne precisava ancora l'essenza e lo spirito informatore, mettendo specialmente in rilievo che con essi si tendeva a
costruire un ordinamento nuovo che si differenziasse da quello centralizzatore francese e dal sistema degli Stati Uniti e della
Svizzera: Noi, o signori, siamo tutti concordi sovra due punti, se mi lecito dir cos, negativi. Non vogliamo la centralit
francese. Per quanto siano grandi i pregi della centralit, per quanto vi sia oggi in Europa incontrastabilmente una
tendenza verso di essa; nondimeno. tali sono gli inconvenienti che generalmente seco adduce, e che recherebbe pi
specialmente in Italia, che io credo sia opinione comune in questa Camera e fuori, che noi dobbiamo evitare accuratamente
questo sistema. Dall'altra parte non vogliamo neppure un'indipendenza amministrativa come quella degli Stati Uniti
d'America, o come quella della Svizzera... .
Si tratta in sostanza dell'idea che aveva affermata Mazzini nell'articolo Dell'Unit d'Italia sopracitato, nel quale era da
un lato dimostrata l'impossibilit di applicare all'Italia l'esempio degli Stati Uniti e della Svizzera, e dall'altro ugualmente
deprecato e combattuto: il sistema dell'accentramento. La stessa idea, siccome si detto, condivideva Cavour, alla cui
autorit fece implicitamente richiamo il Minghetti quando nel suo discorso parl dell'uniformit di pensiero del Ministero (del
quale Ministero, Cavour era Presidente).
Minghetti fu molto applaudito alla Camera; ma non riusc a varare i suoi progetti.
Il Relatore della Commissione straordinaria nominata dall'Assemblea per riferire su di essi, onorevole Tecchio, present nella
tornata del 22 giugno 1861(poche settimane dopo la morte di Cavour, siccome rileva intenzionalmente il Saredo) una
relazione decisamente contraria, nella quale sosteneva che il riconoscimento delle Regioni sarebbe stato pericoloso per
l'unit della Patria: ...E mentre l'Italia venivasi con tanta fatica costituendo, non meraviglia se le genti, gelose dell'opera
loro, stessero in apprensione di qualsivoglia scompartimento che per avventura paresse rendere immagine delle antiche
circoscrizioni politiche, felicemente superate. Codesta immagine, agli occhi di molti, sarebbe come un culto al passato, che
presuppone o l'idea di una unione federale, o men ferma la fede nell'Unit . (Camera dei Deputati, Leg. Vili, Sess. 1861, n.
10A. Rei' Tecchio, pag. 6). Il Parlamento approv queste idee e respinse i progetti Minghetti. Da allora si afferm
decisamente in tutta l'Italia il sistema unitario accentratore che vigeva nel Piemonte.
Naturalmente gli inconvenienti che Minghetti aveva messo in rilievo non tardarono a manifestarsi; ma ormai il regionalismo
sembrava sepolto. Rest l'aspirazione dei repubblicani; si elevarono verso la fine del secolo delle voci isolate, del Bertolini, del
Calenda, del Tavani, del Saredo e di qualche altro; ma tali voci non ebbero eco nel paese e nel Parlamento, salvo che per
l'adozione di talune misure temporanee e circoscritte a determinate parti del territorio, come quella adottata col regio
decreto 5 aprile 1896, convalidato con la legge del 30 luglio 1896, che istitu per la durata di un anno un Commissario Civile
per la Sicilia dotato di una somma di poteri veramente considerevole. Conviene accennarvi come a precedente notevole.
Il regio commissario investito (dice .l'articolo 2) dei poteri politici ed amministrativi che spettano ai Ministri dell'interno,
delle finanze, dei lavori pubblici, della pubblica istruzione, dell'agricoltura, industria, commercio, per quanto si riferisce alla
pubblica sicurezza, all'amministrazione delle province e dei comuni, alle opere pie, alle opere pubbliche comunali e
provinciali, alle tasse locali, all'istruzione primaria, alle miniere e cave, al lavoro delle donne e dei fanciulli; alle foreste, ai pesi
e alle misure, purch i relativi provvedimenti non impegnino il bilancio dello Stato.
Il regio commissario avr le facolt spettanti ai Ministri suddetti, circa la sospensione dei funzionari da essi dipendenti..-
(art. 2).
Pi intensi ancora sono i poteri affidati al regio commissario in riguardo alla revisione straordinaria ed, occorrendo, alla
modificazione dei bilanci provinciali e comunali , ed inoltre per quanto' ritenga necessario allo scopo di assicurare l'equa
ripartizione dei tributi locali, e rivedere, ed occorrendo modificare, i regolamenti provinciali, relativi ai tributi stessi, le tariffe
dei dazi addizionali e comunali, i ruoli delle tasse comunali, e le linee daziarie ai fini del dazio di consumo nei comuni chiusi
(art. 5, e. 1 e 2).
Ma non basta. L'ultimo comma dell'articolo 5 attribuisce al regio commissario la facolt, in relazione a tali revisioni, di
derogare alle disposizioni vigenti riguardanti le spese obbligatorie delle provincie, dei comuni e a quelle riguardanti gli enti
locali .
Si tratta di una facolt, siccome notava nella sua relazione alla Camera il Ministro proponente, che non hanno neppure i
Ministri.
Avremo appresso occasione di accennare nuovamente a tale provvedimento legislativo per precisarne la natura; ma non
qui fuor di luogo richiamare il motivo che spinse il Governo e poi il Parlamento alla sua adozione. Baster riportare un passo
della relazione della Commissione speciale del Senato: Lo scopo del progetto di avvicinare agli amministrati diverse
attribuzioni che spetterebbero al Governo centrale, affidandole ad un Commissario che possa vedere da vicino i bisogni e
provvedervi con maggiore sollecitudine che non possa farlo un Governo lontano e che viene distratto dalle molteplici cure di
tutto il regno . (Senato, Leg. XIX, Sess. 1895-96, Doc. n. 216A, pag. 1).
C' qui una- delle ragioni fondamentali che milita contro l'accentramento ed in favore dell'esigenza regionalistica; ragione
che aveva e naturalmente continua ad avere uria portata di carattere generale e di efficacia permanente.
Purtroppo non si trassero dalle giuste considerazioni stabilite come premessa per l'istituzione del Commissario Civile le
conseguenze necessarie. Il provvedimento suddetto, adottato per una sola regione, fu limitato per giunta, nel tempo, alla
durata soltanto di un anno.
La questione regionalistica venne ripresa nell'altro dopoguerra da movimenti di carattere locale in Sicilia e in Sardegna, e
dal
movimento politico di carattere nazionale rappresentato dal Partito Popolare Italiano, che sotto l'impulso di Don Luigi
Sturzo imprese a propugnare la riforma di tutta la struttura statale sulla base del potenziamento delle autonomie locali e
del riconoscimento giuridico delle regioni.

La necessit di tale riconoscimento venne espressamente affermata nel programma del Partito Popolare Italiano del 18
gennaio 1918 (n. VI).
Una proposta concreta verso la costituzione di rappresentanze regionali fu fatta dal gruppo parlamentare il 6 febbraio 1920
con la presentazione del progetto di legge sulle Camere regionali di agricoltura.
Speciale interesse dispieg il partito in favore del mantenimento dell'autonomia regionale nelle Terre redente, anche con i
voti espliciti approvati nei vari Congressi, da quello del giugno 1919 al successivo del maggio- 1920 ed altro del luglio dello
stesso anno: nel quale ultimo Congresso si addit nelle Terre redente la dimostrazione pi eloquente dei vantaggi reali di
un decentramento regionale , e si ricord che appunto le caratteristiche regionali hanno dato individualit propria alle
nuove terre italiane....
Occupandosi del problema della regione in una relazione del 23 ottobre 1921, il professore Sturzo lo tratt organicamente
dai vari punti di vista, dimostrando la necessit dell'adozione del nuovo ente concepito come una unit convergente non
divergente dallo Stato , e delineando la figura che, secondo l'impostazione da lui data al problema, avrebbe dovuto
assumere la regione: ... io sostengo che l'ente deve sorgere sano, valido, completo, e quindi nella caratteristica
fondamentale elettivo, rappresentativo, autonomo-autarchico, amministrativo-legislativo.. (1).
(1) L. STURZO, Riforma statale e indirizzi po-litaci Discorsi, Firenze, 1923, pagg. 136 e 149.
Un riconoscimento concreto del principi regionalistico si ebbe nel primo dopo-guerra rispetto alle Terre Redente, rispetto cio
a regioni nelle quali l'autonomia gi esisteva come negli altri Regni e Paesi che costituivano l'ex Impero austriaco. Al
riconoscimento di tale principio si orient la legislazione emanata in proposito, a cominciare dal regio decreto 24 luglio 1919,
n. 1251, col quale si istituirono due Commissari generali civili, uno con sede a Trieste ed uno a Trento. Particolarmente
interessante per l'argomento che ci occupa il regio decreto 8 settembre 1921, n. 1319, che istituiva le Commissioni consultive
per la sistemazione amministrativa dei territori annessi all'Italia in seguito ai Trattati di pace approvati con le leggi 26
settembre 1920, n. 1322 e 19 dicembre 1920, n. 1778.
11 secondo comma dell'articolo 1 di tale regio decreto fissava cosi il compito delle Commissioni consultive: Le Commissioni
hanno l'incarico di studiare e proporre i provvedimenti di carattere generale, ritenuti necessari per l'assetto definitivo di ogni
ramo dell'amministrazione delle nuove provincie ed, in particolare, per le circoscrizioni amministrative e per i limiti e le
modalit delle autonomie regionali, provinciali e comunali, ivi compreso l'esercizio dei poteri legislativi spettanti alle Diete
provinciali .
Dalla dizione precisa dell'ultima parte di questa disposizione, si vede chiaramente che la politica generale del legislatore era
diretta al riconoscimento dell'autonomia regionale delle Terre Predente, con l'attribuzione ad esse anche di un potere
legislativo, sull'esempio del loro passato ordinamento politico-amministrativo.
Ma tale indirizzo, che tante regioni consigliavano di mantenere, cominci ad essere abbandonato, sotto la pressione de'
movimento fascista, col regio decreto-legge 17 ottobre-1922, n. 1353, che soppresse gli uffici dei Commissariati generali civili di
Trieste e di Trento e del Commissariato civile di Zara, e che attribu l'esercizio dell'autorit politica provinciale ai prefetti
del Regno .
Assunto poco dopo il potere, il fascismo avvers decisamente e rigidamente ogni idea regionalistica e per converso afferm
ed attu in pieno il sistema dell'accentramento, causando inconvenienti e reazioni ancora pi gravi di quelli che si erano
prima avuti.

2-La questione tornata sul tappeto in questo secondo travagliatissimo dopo guerra, in un clima per molto pi propizio
del primo all'adozione del principio regionalistico. Il legislatore ha cominciato con l'andare incontro alle esigenze di alcune
regioni per le quali appariva urgente addivenire all'invocata riforma.
Con i regi decreti legge 27 gennaio 1944, n. 21, 16 marzo 1944, n. 90 e 18 marzo 1944,n. 91. si sono creati gli Alti Commissariati
per la Sardegna e per la Sicilia, rispettivamente assistiti da una Giunta consultiva trasformata poi in Consulta regionale; col
decreto legislativo luogotenenziale 7 settembre 1945, n. 545. si dato uno speciale ordinamento alla Val d'Aosta; col regio
decreto-legge 15 maggio 1946, n. 455, stato approvato lo Statuto della Regione siciliana.
Il principio regionalistico stato quindi gi affermato, pur limitatamente a tre regioni, nel nostro diritto positivo. Si tratta
ora di vedere se ed in qual modo esso vada adottato per tutte le altre regioni.
I motivi fondamentali che militano in favore dell'idea regionalistica restano in sostanza quelli che Mazzini enunci
sinteticamente nel 1861: ovviare ai danni dell'accentramento che rende l'andamento' della vita pubblica intricatissimo e
lento e renderlo in conseguenza pi semplice e spedito , e potenziare d'altra parte le unit secondarie, cio le energie
locali, facendone delle forze sufficienti per tradurre in atto ogni progresso possibile nella loro sfera .

Tutte le esplicazioni che nello stesso torno di tempo ed appresso sono state date in sostegno all'idea regionalistica possono
concretamente ricondursi a questi due motivi fondamentali, che hanno tuttora, malgrado sia trascorso quasi un secolo,
carattere di sempre pi viva attualit.
Se nel 1861, quando cio le funzioni dello Stato erano'molto limitate in confronto a quelle odierne, l'accentramento rendeva
l'andamento della cosa pubblica intricatissimo e lento , che dire oggi, in conseguenza dell'aumento sempre crescente
dell'ingerenza dello Stato in tanti settori della vita economico-sociale che allora erano considerati di pertinenza soltanto
degli individui ?
Coll'aumentata sfera di azione dello Stato si sono aggravati i mali dell'accentramento, ed diventato sempre pi sentito il
bisogno di sbloccare il centralismo statale, di trasportare alla periferia organi e funzioni del centro, di affidare ai
rappresentanti delle popolazioni interessate l'amministrazione di tutti gli affari che non rivestono carattere nazionale ed
inoltre l'elaborazione delle norme giuridiche per le materie che hanno natura e rilevanza specialmente locale, allo scopo,
siccome si detto, di potenziare le energie locali e di snellire l'organismo statale, allo scopo cio, in definitiva, di rendere
pi facile e pi efficiente il funzionamento delle amministrazioni e della vita pubblica in generale, al centro ed alla
periferia.
Per realizzare il decongestionamento dell'organismo statale ed il conseguente trasferimento delle funzioni per esso non
necessarie dal centro alla periferia, non basta per potenziare i comuni e riconoscere ad essi la completa libert
nell'espletamento dei compiti loro propri, perch le funzioni che andrebbero sottratte allo Stato trascendono l'ambito della
circoscrizione comunale.
Occorre per ci ricorrere ad un ente intermedio che stia fra lo Stato ed i comuni.
Questo ente non pu essere la provincia per lo stesso motivo di quello or accennato in riguardo ai comuni, che la maggior
parte cio delle funzioni delle quali opportuno alleggerire lo Stato eccedono, per la loro importanza e la loro sfera
d'azione, anche i confini della provincia.
necessario, adunque, ricorrere alla regione.
Questa soluzione, che nel 1860-61 era stata concretamente proposta, sotto gli auspici di Cavour, da Farini e da Minghetti coi
progetti di legge sopraccennati, fu allora respinta dal Parlamento per il timore che il riconoscimento delle regioni riuscisse
pregiudizievole al mantenimento dell'unit dello Stato. Ma tale preoccupazione, se poteva avere una spiegazione in quel
primo periodo dell'unificazione della Patria, ha perduto in prosieguo di tempo d'importanza col successivo consolidarsi
dell'unit dello Stato.
Occupandosi della preoccupazione affacciata dagli antiregionalisti riguardo alla eventuale azione disgregatrice che l'enteregione eserciterebbe a danno della compagine dello Stato, il professore Sturzo osservava nella Relazione del 1921 sopra
citata: ...dopo sessant'anni di unit nazionale, la cui forza penetrata nelle masse ed base sentita dell'educazione
politica del nostro popolo, nessuno pu onestamente pensare che una costruzione amministrativa e rappresentativa della
regione possa avere caratteri e ripercussioni antinazionali. N vero l'altro timore, affermato recentemente sopra una
rivista, che il movimento regionale disgreghi lo Stato; secondo noi lo rafforza nella sua caratteristica statale e toglie la
debolezza organica attuale dell'accentramento amministrativo (1).
(1) L. STURZO, Op. cit., pag. 135.
Lo stesso VITTA, che si professa decisamente avverso alla costituzione della Regione anche come semplice ente
amministrativo, dichiara che a ci indotto da motivi di ordine scientifico ed amministrativo, e non da motivi politici, dal
timore cio che il riconoscimento delle Regioni comprometterebbe l'unit politica dello Stato: ... dichiaro francamente che
un pericolo all'unit nazionale per l'introduzione del regionalismo non mi sembra serio... (VITTA, Op. cit., pag. 130):
Riguardo all'altra obbiezione che stata mossa all'idea regionalistica da coloro che la considerano antistorica, perch
contrastante con la tendenza unificatrice generalmente affermatasi ovunque nel campo politico e nel campo economico, c'
da osservare che la tendenza unificatrice si manifesta ed utile principalmente riguardo agli scopi ed ai fini ge-nerali da
raggiungere, ma non riguardo ai congegni dell'esecuzione ed agli organismi politico-amministrativi ad essa preposti.
Ora, quando da noi si parla del'sistema regionale, non si pensa nemmeno lontanamente a disconoscere la necessit dei fini
generali, unitari che lo Stato deve, conformemente alla sua essenza, determinare e perseguire con fermezza e continuit
nell'interesse supremo di tutta la Nazione; ma ci si vuole riferire ai mezzi, ai congegni pi adeguati per raggiungerli meglio e
pi speditamente, con minore logorio di forze e con la loro pi fattiva cooperazione e quindi con maggior rendimento.
Il sistema regionalistico un mezzo al fine; la regione come ente intermedio fra lo Stato ed i comuni, deve assolvere questo
compito precipuo di valorizzazione delle forze locali nel quadro e nell'interesse dello Stato in generale.
3.
Passiamo a parlare delle quattro diverse "soluzioni intese a risolvere il problema regionalistico.
1. La soluzione pi radicale sarebbe quel la del ricorso al sistema federale, il quale porterebbe almeno secondo i sistemi
classici. come quello degli Stati Uniti d'America all'elevazione delle Regioni al rango di Stati membri di uno Stato
federale.
La maggioranza della Sottocommissione si manifestata decisamente contraria a tale soluzione.
Senza scendere a particolari, baster osservare che il sistema federale condurrebbe ad una unita trasformazione o ad una
disintegrazione, almeno temporanea, della struttura dello Stato, e che pertanto non sembra corrispondere alle svariate
esigenze del nostro Paese, non solo per il timore da molti prospettato in riguardo all'unit politica dello Stato (timore che il
relatore personalmente ritiene eccessivo per la considerazione che l'unit ormai nel cuore di tutti e che perci pu
considerarsi capace di resistere a qualsiasi pericolo) (1),
(1) Vedi in questo senso A.C. JEMOLO, II decentramento regionale, pag. 15.
ma anche perch le inevitabili interferenze, che le Regioni sarebbero portate ad esercitare a titolo di sovranit, quali Stati
membri, nei congegni dello Stato centrale, finirebbero per essere di intralcio a quell'unit di direttive e a quella speditezza di
azione, che sono indispensabili nell'ora presente, specie per l'elaborazione e l'attuazione del programma o dei programmi di
ricostruzione economica e di riforme sociali.
I motivi che spingono ad escludere la soluzione federalistica valgono, e a molto maggior ragione, per escludere qualsiasi
sistema confederale.
Le altre tre soluzioni del problema regionalistico sono impostate su un piano diverso, che non fa luogo ai timori e pericoli
suaccennati.
2. Cominciamo con la soluzione pi

blanda, o comunque meno lontana dal criterio informatore del sistema amministrativo attuale.
Essa consiste nel ricorrere al decentramento burocratico o gerarchico, col trasferimento di determinate attribuzioni dello
Stato dai suoi organi centrali ad altri suoi organi locali, e, nel caso nostro, ad organi che avrebbero sede nella Regione.
Si eviterebbe cos di portare gli affari l locali avanti ai Ministeri o ad altri organi centrali. Tali affari verrebbero trattati e
decisi nell'ambito della Regione, con pi larga possibilit di indagine diretta ed im-mediata, e quindi con maggior
conoscenza di causa e rapidit, e per ci con minore perdita di tempo, con minore dispendio e pi soddisfazione degli
interessati. Le stesse amministrazioni centrali se ne avvantaggerebbero per la decongestione e la conseguente
semplificazione del loro apparato attuale.
, in sostanza, il sistema proposto nel 1861 dal Minghetti, nel primo dei due suaccennati progetti di legge, consistente, siccome
si detto, nell'istituzione nel capoluogo di ogni Regione di un Governatore. chiamato ad esercitare in loco le funzioni di
spettanza del Ministro dell' Interno e le funzioni di quegli altri Ministeri che gli venissero in prosieguo di tempo
specificatamente delegati. A tale sistema si orient qualche misura isolata e di efficacia temporanea, come quella adottata
con una legge del 1896 per l'istituzione di un Commissario civile in Sicilia, e qualche altra di natura permanente, come quella
relativa ai Provveditorati regionali delle opere pubbliche, e, per una materia pi specifica e limitatamente ad una zona
determinata, l'altra relativa al Magistrato per le acque nelle provincie venete e di Mantova. Applicazione ben pi vasta ed
organica del principio informatore del sistema si avuta di recente, nel 1944, con la creazione, rispettivamente, per la
Sardegna e la Sicilia, di un Alto Commissariato con competenze vastissime comprendenti le .attribuzioni delle
Amministrazioni centrali escluse soltanto quelle di qualche Ministero (giustizia, guerra, marina e aeronautica) ed altre
attinenti ad alcuni servizi considerati di importanza assolutamente nazionale e da riguardare conseguentemente in modo
uguale come attinenti soltanto alla competenza degli organi centrali dello Stato.
Il sistema corregge indubbiamente taluni inconvenienti pi gravi dell'accentramento, in quanto permette, siccome si detto,
ai funzionari preposti ai vari servizi di trattare le pratiche con una informazione pi diretta e con maggiore rapidit di
quanto non sia consentito ai funzionari del centro; ma non ritenuto adeguato e non d l'aspettata soddisfazione alle
aspirazioni del, regionalismo, per la ragione anzitutto che i funzionari che debbono trattare le pratiche e decidere sono
sempre funzionari del potere centrale tenuti a seguirne gli ordini e le direttive. I quali ordini e direttive sono generalmente
improntate alla visione troppo rigida ed uniforme di tutto l'insieme, e possono per ci non tenere conto o non tenere nel
debito conto le particolari condizioni delle Regioni ed i conseguenti particolari interessi di esse, possono cio non tenere conto
di quei fattori locali, che per le esigenze regionalistiche, vanno con particolare cura riguardati.
Ma c' di pi. Col semplice decentramento burocratico si lasciano quasi ignorate e lontane dall'Amministrazione regionale le
energie locali e gli stessi uomini migliori, la cui partecipazione agli affari pubblici delle Regioni sarebbe sommamente utile,
perch nessuno pu come loro conoscerne gli interessi e le aspirazioni e compenetrarsene e per ci condurre gli affari con
maggiore cura. passione e senso di responsabilit.
Per lo che il suddetto sistema, per quanto rappresenti gi un passo notevole per sgretolare l'accentramento, non arriva a
dare sodisfazione a tutte le esigenze regionali.
3.
L'altra soluzione che pu darsi al
problema del regionalismo quella del decentramento istituzionale, autarchico, del trapasso cio di attribuzioni dello Stato
non a suoi organi locali, ma ad enti morali
locali, ad enti cosiddetti autarchici, che assumano quelle attribuzioni come rientranti nei
loro scopi e che li perseguano con propri organi
elettivi, con propri mezzi, e, salvo i controlli,
liberamente sotto la propria responsabilit.
il sistema che, per quanto in misura limitata, aveva proposto nel 1861 il Minghetti nel secondo dei progetti di legge sopra
indicato, e che sostanzialmente stato di recente (1945) adottato per la Valle di Aosta con l'emanazione di un
ordinamento -amministrativo (approvato con decreto legislativo luogotenenziale del 7 settembre 1945, n. 545, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale del 20 settembre 1945, n. 113); qualche disposizione del quale (articolo 13) pu per considerarsi (
bene notarlo) al di fuori del quadro del decentramento amministrativo, in quanto prevede che talune materie da precisare
ulteriormente potranno essere disciplinate dal Consiglio della Valle con norme giuridiche proprie, anche in deroga alle
leggi vigenti .
La costituzione della Regione in ente autarchico rappresenta un ulteriore e deciso passo verso le aspirazioni del regionalismo,
ma non arriva a sodisfarlo appieno giacch, mentre porta gli elementi locali alla gestione degli affari della Regione, non d
loro alcuna, sia pur limitatissima, facolt legislativa e lascia d'altra parte la Regione nella stessa situazione giuridica degli
altri enti locali, come questi rientrante nella categoria delle persone giuridiche di carattere amministrativo, e come questi
soggetta a subire modificazioni nel proprio status in forza di una semplice legge di carattere ordinario.
4.
Veniamo alla terza soluzione alla
quale potrebbe ricorrersi all'infuori del sistema federale.
opportuno delinearne prima le linee fondamentali generali. Ci soffermeremo poi,
nella seconda parte della relazione, sulle questioni particolari e sulle modalit diverse di applicazione, e quindi sui dispareri,
a cui la sua adozione in via di massima pu dar luogo.
La caratteristica saliente della terza soluzione consiste nella ulteriore elevazione dello status della Regione da ente
amministrativo ad ente dotato di funzioni che le fanno assumere rilievo e portata di carattere costituzionale.
Oltre a tutte le attribuzioni degli enti autarchici, la Regione verrebbe ad avere -infra i limiti, s'intende, della, Costituzione e
delle leggi fondamentali dello Stato - una potest legislativa primaria e di integrazione limitatamente a talune materie di
stretto o di prevalente interesse locale.
La competenza per l'emanazione di queste norme giuridiche sarebbe affidata ai rappresentanti della popolazione della
Regione, a coloro cio che ne conoscono personalmente e con immediatezza i bisogni e che per ci possono compenetrarsene
meglio e pi di qualsiasi oculata Assemblea legislativa centrale.
Naturalmente non si tratterebbe di quel semplice potere regolamentare che spetta a tutti gli enti autarchici, ma di una
superiore potest normativa, della potest di emanar norme giuridiche, con efficacia di leggi formali, sia pur con le
modalit e le cautele determinate dalla costituzione, e limitatamente alla sfera circoscritta da essa prefissata (punto
quest'ultimo che si presenta - bene notarlo fin d'ora - particolarmente delicato, a causa dei dispareri che insorgono circa il

quantitativo maggiore o minore ili materie da affidare alla competenza legislativa primaria o di integrazione della
Regione) (1).
1) qui opportuno fare rilevare che ove la competenza legislativa da attribuire alla Regione fosse contenuta in limiti
molto ristretti la differenza fra questa terza e la seconda soluzione configurabili all'infuori del federalismo, la differenza
cio fra decentramento amministrativo autarchico ed autonomia regionale si ridurrebbe, CONCRETAMENTE, a POCO.
Si aggiunga che a garanzia dei diritti attribuiti alla Regione si dovrebbe stabilire che essi non possono venire modificati da
una semplice legge ordinaria ma soltanto da una legge di natura costituzionale; per il che la Regione sarebbe facilitata ad
avanzare ricorso avanti alla Corte Costituzionale, anche rispetto a leggi dello Stato che per avventura violassero la sfera
della sua competenza esclusiva.
Da questi accenni alla caratteristica fondamentale del sistema in
discussione risulta che con esso non si pi nel quadro del decentramento , sibbene in quello dell' autonomia con
portata di carattere costituzionale, in quanto la Regione investita di diritti propri e particolarmente di quel diritto di
legislazione vera e propria, sia pur limitata ed eventualmente limitatissima, che non riconosciuto ad alcun ente di
carattere am-ministrativo; diritti propri non modificabili con legge ordinaria e garantiti con un'azione esperibile avanti
alla Corte Costituzionale (1).
1)
Vedi per una pi ampia trattazione dell'argomento nel campo del diritto comparato il nostro studio: Autonomia
regionale e federalismo (Austria, Spagna, Germania, U.R.S.S.), Roma, 1944.
*
*
*
Nelle circostanze attuali, data la situazione del Paese in generale e di talune Regioni in particolare, il sistema dell'autonomia
regionale potrebbe, in grazia alla sua elasticit, riuscire particolarmente adatto per andare incontro alle diverse e complesse
esigenze che vanno prese in considerazione.
Esso infatti si presta, senza disintegrare od incrinare l'unit politica dello Stato, a venire applicato in misura pi o meno
estesa, con l'attribuzione cio al nuovo ente di potest maggiori o minori a seconda la valutazione discrezionale del potere
costituente dello Stato (2).
(2)
Il che, in conseguenza, d la possibilit. siccome abbiamo rilevato nella nota precedente, di ridurre concretamente
di molto la differenza che teoricamente potrebbe prospettarsi come profonda fra questo sistema dell'autonomia
regionale e l'altro del decentramento autarchico.
Vedi appresso ( 4) le ragioni per cui l'autonomia regionale differisce profondamente dal federalismo.
E si presta inoltre (vantaggio questo niente affatto trascurabile, ma anzi di primo piano) ad essere applicato in modo elastico, s da andare incontro alle peculiari esigenze delle varie Regioni, e particolarmente di quelle che per ragioni storiche e
per speciali condizioni attuali, hanno bisogno e richiedono di essere investite di pi ampi poteri autonomi.
Si intende accennare alla Sicilia, alla Sardegna, alla Valle d'Aosta e al Trentino-Alto Adige.
Una tale possibilit di graduare in modo diverso, in base alle diverse necessit, l'attribuzione del poteri di autonomia,
porterebbe
a riorganizzare lo Stato in maniera differenziata e tale da costringere ad abbandonare quel tipo strutturale uniforme, che
corrisponde al sistema adottato in Italia dal momento stesso dell'unificazione, e fors'anche alle correnti dottrinali e politiche
tuttora prevalenti.
Ma la situazione tale che non appare possibile il mantenimento di un criterio uniforme.
La Valle d'Aosta ha gi il suo Ordinamento ; e la Sicilia il suo Statuto , che doveva essere esteso anche alla Sardegna e
che non le fu esteso soltanto perch nell'ambiente politico sardo si ritenne che lo Statuto dovesse prima venire esaminato e
deliberato dalla propria Consulta regionale. L'Assemblea Costituente chiamata a coordinare lo Statuto della Regione
siciliana con la nuova Costituzione dello Stato.
certo che la condizione giuridica che verr attribuita alla Sardegna non sar inferiore, quanto a somma di funzioni e di
poteri, a quella della Sicilia.
D'altra parte possibile che non si ritenga opportuno estendere a tutte le Regioni l'integrale ordinamento giuridico che
corrisponde alle peculiari condizioni ed esigenze delle due Isole.
Ancora. La sistemazione complessa del Trentino-Alto Adige presenta problemi cos speciali che richiederanno una propria
soluzione, sicuramente e necessariamente diversa da quella delle altre Regioni in generale.
Cosicch appare evidente l'impossibilit di istituire un tipo rigidamente uniforme con l'attribuzione di un identico status a
tutte le Regioni. Alcune di esse avranno una somma di attribuzioni maggiore o comunque diversa da quella delle altre.
L'organizzazione regionale non potr quindi, tenendosi conto della situazione particolare delle quattro Regioni suindicate,
che risultare differenziata. Ma qui siamo al modo diverso di applicazione del sistema, che in via di principio potrebbe
naturalmente venire applicato in modo uniforme a tutte le Regioni.
Ora, si appunto perch si presta ad essere applicato in modo diverso - uniforme o differenziato - che il sistema appare
estremamente vantaggioso.

4.

Per completare dal punto di vista generale la valutazione dell'istituto dell'autonomia regionale utile soffermarsi sul dubbio
o sull'esitazione manifestata da coloro i quali te-mono che l'adozione di questo istituto possa portare all'instaurazione di una
forma di federalismo, anche soltanto larvato o mascherato.
Il pericolo non sussiste, non solo perch nel sistema regionale alcuni istituti si comportano diversamente che nella
federazione, ma anche e principalmente perch diversa ne la genesi e pi ancora la stessa essenza per quanto si attiene al
principio fondamentale della sovranit.
Baster qui notare che lo Stato federale si costituisce in modo pattizio per volont degli Stati, che prima erano
completamente indipendenti e che all'atto dell'unione fra di loro si trasformano in Stati membri, attribuendo alla
federazione funzioni e poteri per materie esplicitamente determinate, e ritenendo per s la piena competenza su tutte le
altre materie, a titolo originario di sovranit.
Se poi nella vita degli Stati federali avviene che questi aumentano l'insieme delle Loro competenze, sia in virt della
semplice prassi costituzionale che in base a norme gi. segnate o aggiunte nella Costituzione, ci non significa altro che la
tendenza generale si afferma nel senso di riduzione delle materie di spettanza degli Stati membri (riduzione che avviene
sempre in certi limiti, perch, se fosse completa, lo Stato federale cesserebbe di essere tale per trasformarsi in un altro tipo di
Stato).
In ogni caso, fino a quando la federazione esiste, gli Stati membri continuano, per le materie che restano nella loro
competenza, ad essere o a considerarsi investiti della sovranit o comunque di un diritto di imperio originario, al quale non
avevano espressamente rinunziato nel momento in cui, in virt della loro volont sovrana, erano addivenuti alla creazione
della federazione con l'attribuzione ad essa, siccome si detto, di funzioni e poteri esplicitamente determinati.
*
*
*
Completamente diversa la situazione dello Stato organizzato sulla base delle autonomie politiche regionali. Un tale Stato
non ha carattere pattizio, in quanto non sono le Regioni che costituiscono lo Stato, ma esso che crea le Regioni come enti
dotati di autonomia politica, ed esso che stabilisce quali debbano essere in concreto le funzioni ed i poteri delle RegioniQueste possono espri-mere le proprie richieste e far pesare la pro-pria forza politica perch vengano accolte; ma lo Stato
che decide.
Ancora. Vero che i diritti attribuiti dallo Stato alla Regione diventano diritti costituzionali propri di questa, garantiti in
modo pi efficace che i diritti di tutti gli enti autarchici in genere; ma restano diritti che lo Stato ha attribuito alla Regione,
ma che domani, con la procedura prestabilita per le norme di carattere costituzionale, potrebbe anche modificare, in
seguito ad una valutazione diversa dei fattori preesistenti o alla presa in considerazione di fattori sopravvenuti; valutazione
che far col suo criterio, tenendo bens conto degli interessi della Regione, ma in vista degli interessi generali della Nazione.
Si che lo Stato resta sovrano, l'unico sovrano, e che le Regioni non possono mai, per quanto estesi siano i poteri ad esse
attri-buiti, invocare alcun titolo di sovranit e mettersi al livello degli Stati membri dello Stato federale. La differenza fra
questi e le Regioni rester sempre notevole. Non c' quindi alcun pericolo che l'autonomia politica regionale sbocchi in un
federalismo, anche soltanto larvato.
Indubbiamente, dall'adozione del sistema suddetto inconvenienti potrebbero nascerne qualora i dirigenti di una Regione si
indiriz-zassero per avventura verso una politica di gretto ed astioso particolarismo e di contrasto sistematico con le generali
direttive politico-economico-sociali dello Stato.
Ma a tali inconvenienti possibile, per quanto consentito in questo campo in cui giuocano prevalentemente le forze
politiche, porre giuridicamente rimedio adottando un ben congegnato ed elastico sistema di rapporti fra gli organi della
Regione e quelli dello Stato, che permetta anche preventivamente di impedire od attenuare l'insorgere di frizioni e contrasti,
e che in definitiva consenta di superarli e rapidamente risolverli col ricorso, sia da parte della Regione che da parte dello
Stato, ad una Corte Costituzionale.

5.
La seconda Sottocommissione per la Costituzione, dopo la discussione generale svoltasi per la durata di cinque lunghe e
laboriose sedute, ha approvato alla quasi unanimit il seguente ordine del giorno proposto dall'onorevole Piccioni:
La seconda Sottocommissione, presa in esame la questione delle autonomie locali,
sulla cui larga attuazione si trovata concorde per il rinnovamento democratico e sociale della Nazione, in aderenza alla
sua tradizionale e naturale struttura;
riconosciuta la necessit di dar luogo alla creazione, sancita dalla nuova Costituzione, dell'ente regione (persona giuridica
territoriale):
a) come ente autarchico (cio con fini propri d'interesse regionale e con capacit di svolgere attivit propria per il
conseguimento di tali fini);
b) come ente autonomo (cio con potere legislativo nell'ambito delle specifiche competenze che gli verranno attribuite e
nel rispetto dell'ordinamento giuridico generale dello Stato);
c) come ente rappresentativo degli interessi locali, su basi elettive;

10

d) come ente dotato di autonomia finanziaria;

demanda ad una propria sezione la formulazione di un progetto di ordinamento regionale, tenute presenti le premesse
suindicate, le situazioni particolari esistenti (Sicilia, Sardegna, Val d'Aosta, Trentino-Alto Adige) e gli altri criteri informatori
risultati dall'ampia discussione svoltasi in seno alla Sottocommissione .
Nella seconda parte della relazione saranno illustrate, siccome dicemmo in principio, le singole disposizioni nelle quali questa
soluzione di massima va concretata.

II PARTE SPECIALE (1)

(1) Questa parte speciale della relazione, che per l'urgenza di sottoporre il progetto completo alla Sottocommissione stata
mantenuta in limiti schematici, sar integrata da un'illustrazione pi ampia dei singoli articoli dopo l'esame della
Sottocommissione. Essa stata approvata all'unanimit dai commissari presenti l'8 novembre alla seduta del Comitato.

La seconda Sottocommissione per la Costituzione, alla fine della discussione generale sul problema dell'autonomia delle
Regioni, affid ad un proprio Comitato, composto degli onorevoli Ambrosini, Bordon. Castiglia, Codacci Pisanelli, Einaudi,
Grieco, Lami Starnuti, Lussu, liberti e Zuccarini, l'incarico di formulare un progetto di ordinamento regionale sulla base
dell'ordine del giorno dell'onorevole Piccioni, che la Sottocommissione aveva

approvato a conclusione di quel primo stadio dei suoi lavori.

Dopo di aver proceduto alla costituzione del suo ufficio di presidenza, il Comitato di redazione diede incarico al relatore
onorevole Ambrosini di approntare un primo schema di progetto.
Nell'assolvere a tale compito il relatore cerc di attenersi obbiettivamente alle direttive fondamentali affermate nell'ordine
del giorno suddetto, tenendo presente l'ampia discussione svoltasi nel seno della Sottocommissione. e prospettando con
varianti da lui stesso formulate per taluni articoli relativi a punti molto controversi (come quello della sorte delle Provincie
e l'altro dei rapporti fra Regione e Stato specie in riferimento alla legislazione regionale) la possibilit delle diverse soluzioni,
in modo da riflettere, quanto pi era possibile, le tendenze diverse manifestatesi nella Sottocommissione.
Al progetto presentato dal relatore seguirono gli emendamenti proposti dall'onorevole Grieco o due altri progetti, uno
dell'onorevole Zuccarini ed uno dell onorevole Lami Starnuti.
Ma mentre il progetto dell'onorevole Lami Starnuti era dal punto di vista strutturale impostato su uno schema simile a
quello del relatore salvo, siccome sar detto appresso, le divergenze di merito relativamente ad alcuni istituti, il progetto
dell'onorevole Zuccarini era impostato su un altro piano, in quanto poneva come sustrato ed elemento primo da pigliare in

11

considerazione per la riforma dell organizzazione dello Stato non la Regione, ma il Comune. Avviso diverso da quello
dell'onorevole Zuccarini manifestarono gli altri commissari, ritenendo che dovesse partirsi dalla Regione per realizzare
l'auspicata riforma.
Dopo approfondito esame, su proposta degli onorevoli Lussu e Grieco, il Comitato decise di procedere nei suoi lavori sulla
base del progetto Ambrosini.
Si riportano qui appresso, nell'ordine progressivo del progetto, gli articoli approvati dal Comitato con i relativi emendamenti
ed aggiunte e con l'indicazione del disparere insorto fra i Commissari per taluni istituti fondamentali.
L'esposizione dei motivi sar breve, non solo per l'urgenza di portare alla Sottocommissione i risultati del lavoro del
Comitato, ma anche perch i punti pi controversi erano gi stati dibattuti durante la discussione generale nella
Sottocommissione.

LA REGIONE E LE SUE ATTRIBUZIONI

Sull'articolo 1 relativo alla ripartizione del territorio della Repubblica in Regioni tutti i commissari' si trovarono d'accordo.
I dispareri sorsero a proposito dell'articolo 2, sulla condizione giuridica da attribuir all'Ente regione.
Nello schema elaborato dal relatore, questa veniva configurata come un ente autonomo dotato di poteri propri, superiori a
quelli degli enti autarchici, con lo status cio non di ente amministrativo, ma di ente che in ragione delle funzioni
attribuitegli, e particolarmente di una certa potest legislativa, assumeva rilievo e portata di carattere costituzionale, pur
restando sempre nel quadro della unit politica dello Stato .
La concreta condizione giuridica delle Regioni, cio l'insieme dei loro diritti propri , doveva essere di massima quella
fissata nel testo stesso della Costituzione.
La seconda parte dell'articolo 2 prevedeva la possibilit di attribuire con statuti speciali a talune Regioni, in vista della loro
situazione particolare, una condizione giuridica diversa.
L'onorevole Lami Starnuti nel suo progetto configurava la Regione come ente autarchico e le attribuiva per diverse materie
(articolo 12) la potest normativa per l'attuazione delle leggi dello Stato in conformit alle speciali esigenze locali .
L'onorevole Grieco d'altra parte, nelle sue proposte di emendamenti al progetto Ambrosini, distingueva due categorie di
Regioni: una, quella delle Regioni in generale, alle quali avrebbe dato, come l'onorevole Lami, soltanto lo status di enti
autarchici; e l'altra, composta della Sicilia, Sardegna, Val d'Aosta e del Trentino-Alto Adige, alle quali arrivava ad attribuire
una condizione giuridica speciale di autonomia.
Per la chiarezza bene riportare i due emendamenti proposti dall'onorevole Grieco ai primi due articoli del progetto del
relatore:
Art. 1. Il territorio dello Stato ripartito in. Regioni autonome, Regioni e Comuni.
Art. 2. Sono Regioni autonome la Sicilia. la Sardegna, la Val d'Aosta, il Trentino-Alto Adige.
Alle Regioni autonome sono attribuite condizioni giuridiche speciali, nel quadro dell'unit territoriale dello Stato, stabilite
da leggi costituzionali (statuti delle Regioni autonome) .
Art. 2-bis. Le Regioni sono costituite in enti autarchici... .
In senso contrario ai tre sistemi precedenti si pronunziarono gli onorevoli Lussu e Zuccarini, i quali, partendo da una
concezione pi spinta del regionalismo, non solo respingevano le soluzioni degli onorevoli Lami Starnuti e Grieco, ma
ritenevano inadeguata anche quella del progetto Ambrosini, e per ci prospettavano la necessit di attribuire alla Regione
diritti maggiori di quelli previsti in tale progetto.
Dopo lunga discussione, il Comitato decise a maggioranza di adottare il sistema, in sostanza intermedio, proposto dal
relatore con l'articolo 2. L'unico comma di questo articolo fu diviso in due, indicandosi tassativamente nel secondo comma le
Regioni (Sicilia, Sardegna, Val d'Aosta, Trentino-Alto Adige) alle quali sono attribuite forme e condizioni particolari di
autonomia .
Alcuni commissari votarono contro l'indicazione tassativa di queste quattro Regioni, adducendo che tale indicazione
precludeva ad altre Regioni, che fossero gi o che venissero a trovarsi appresso in una situazione particolare diversa da
quella della altre Regioni in generale, la possibilit di conseguire una propria forma e condizione particolare di autonomia .
La divergenza di vedute, che si era avuta riguardo all'articolo 2 del progetto del relatore, continu e si manifest pi
concretamente riguardo agli articoli 3 e 4, che si riferiscono alla potest legislativa della Regione, al punto cio
maggiormente controverso.

12

L'articolo 3 tratta di una potest legislativa diretta attribuita per determinate materie alla Regione, coi limiti e le cautele di
cui faremo presto cenno.
L'articolo 4 tratta di una potest legislativa di integrazione delle norme direttive e generali emanate con leggi dello
Stato ..
Il progetto dell'onorevole Lami Starnuti, siccome si detto, riconosceva alla Regione soltanto la potest normativa per
l'attuazione delle leggi dello Stato .
Nel sistema proposto dall'onorevole Grieco si ammetteva anche la potest legislativa di integrazione . L'articolo da lui
formulato in proposito corrisponde sostanzialmente all'articolo 4 del progetto del relatore. Esso in fatti dice: La Regione ha
potest legislativa di integrazione delle norme direttive e generali emanate con leggi dello Stato per le materie di sua
competenza ed ogni volta ci sia
espressamente dichiarato nelle leggi dello Stato :
L'onorevole Zuccarini d'altra parte pro-poneva nel suo progetto (S 29) che all'Assemblea regionale si attribuisse la legislazione esclusiva su tutte le materie che la legge costituzionale non abbia gi riservato all'Amministrazione generale dello
Stato .
Esaminando i suddetti vari sistemi, il relatore not che poteva farsi pregiudizialmente una differenziazione fondamentale
fra ,quello di pi spinto regionalismo proposto dall'onorevole Zuccarini ed assecondato in generale dall'onorevole Lussu, e gli
altri tre sistemi rispettivamente proposti dagli ono-revoli Ambrosini, Lami Starnuti e Grieco.
Illustrando lo spirito e la portata dell'articolo 3 del suo progetto, il relatore fece rilevare che la potest legislativa, che nelle
materie di carattere strettamente regionale si attribuirebbe al nuovo Ente, non intac-cherebbe n diminuirebbe in alcun
modo la potest superiore e l'interesse generale dello Stato, non solo per la ristrettezza delle materie e la loro importanza
meramente locale, ma anche per i limiti di portata pi generale che si pongono all'esercizio di siffatta potest legislativa e
per i correttivi previsti per frenare l'eventuale azione dell'Assemblea regionale che straripasse dai limiti della sua
competenza o che in altro modo apportasse una lesione all'interesse delle altre Regioni o dello Stato.
L'articolo 3 infatti diceva tassativamente che la Regione ha nelle materie determinate la potest legislativa diretta in
armonia coi principi della Costituzione e delle leggi fondamentali dello Stato e nel rispetto degli interessi nazionali ; formula
alla quale lo stesso relatore propose, per rendere pi chiara la disposizione e per differenziarla nel contempo pi
decisamente da quella dell'articolo 4, la seguente variante: ... in armonia con la Costituzione e coi principi fondamentali
dell'ordinamento giuridico dello Stato e nel rispetto degli interessi delle altre Regioni e dello Stato .
Inoltre l'articolo 13 del progetto (attuale articolo 12) prevedeva in determinati casi l'intervento del Governo rispetto
all'esercizio della potest legislativa dell'Assemblea re-gionale.
Dopo una lunga discussione fu proposta da alcuni commissari la fusione degli articoli 3 e 4 sotto la dizione dell'articolo 4, fu
proposta cio in concreto la soppressione dell'articolo 3.
Il, Comitato a maggioranza respinse la proposta, e mantenne l'articolo 3, passando in seguito all'esame delle singole materie
previste in questo articolo, per ognuna delle quali procedette a specifica votazione.
Sull'articolo 4 non vi furono contrasti, avendone accettato il principio, come avanti stato detto, anche l'onorevole Grieco.
Mantenne la sua riserva l'onorevole Lami Starnuti.
Gli articoli 5 e 6 del progetto - riguardanti rispettivamente la facolt della Regione di proporre disegni di legge al
Parlamento nazionale e la sua funzione consultiva relativamente ai provvedimenti governativi o ai disegni di legge che la
interessino particolarmente - furono fusi dal Comitato in un unico articolo. Dal testo primitivo dell'articolo 5 venne soppressa
la seconda parte che prevedeva altres la facolt della Regione di inviare un proprio rappresentante avanti al Parlamento
per illustrare i disegni di legge dei quali avesse preso l'iniziativa.
L'articolo 6 (7 del progetto), relativo alla funzione amministrativa della Regione riguardo alle materie di propria
competenza legislativa diretta ed integrativa, ed in quelle altre materie che sono di competenza dello Stato, e che lo Stato
affidi ad essa per l'ese-cuzione, in conformit ad un principio di largo decentramento che sar particolarmente determinato
dalla legge , fu approvato all'unanimit.
L'articolo 8 - che affermava il principio della -partecipazione della Regione alla for-mazione della seconda Camera - fu
soppresso. dovendosi regolare la materia nel capitolo della Costituzione specificamente dedicato a tale Camera.
L'articolo 8 (9 del progetto) - che nella sua prima parte adotta il sistema dell'autonomia finanziaria della Regione
coordinata con la finanza dello Stato e dei Comuni secondo le norme che saranno stabilite da una legge di natura
costituzionale - fu approvato a maggioranza. Alcuni commissari votarono contro il coordinamento ritenendo che
questo ferisse il principio dell'autonomia. Maggiori consensi riscosse la seconda parte dell'articolo 9 proposta dagli onorevoli
Codacci-Pisanelli ed Einaudi come aggiunta alla prima parte dello stesso articolo e come completamento di quell'inciso
della prima proposizione dell'articolo 3 nel quale si dice che la potest legislativa della Regione deve esplicarsi ... nel rispetto
degli interessi nazionali .

Con l'aggiunta proposta dagli onorevoli Codacci-Pisanelli ed Einaudi ed approvata dal Comitato, si previene la possibilit
che tale principio possa essere menomato dalla Regione nel campo tributario, disponendosi che non potranno essere istituiti
dazi di importazione, di esportazione o di transito fra una Regione e l'altra, n essere presi provvedimenti che ostacolino la
libera circolazione interregionale .

13

ORGANI DELLA REGIONE .

Gli articoli 9, 10 e 11 (10, 11 e 12 del progetto) - relativi agli organi della Regione (Assemblea regionale, Deputazione e Presidente regionale) e alle loro rispettive funzioni - furono approvati con lievi modifiche di forma, chiamandosi Deputazione
e non Giunta l'organo esecutivo, e procedendosi alla soppressione della seconda parte del secondo comma dell'articolo
12, nella quale si attribuiva espressamente alla Giunta la potest regolamentare , e della seconda parte dell'ultimo
comma, nella quale si affermava espressamente fi principio, che il Presidente ed i membri della Giunta o Deputazione
debbono dimettersi collettivamente o sin-golarmente nel caso che questa (l'Assemblea regionale) voti una mozione di
sfiducia nei riguardi dei singoli assessori o della Giunta nel suo complesso .
La maggioranza del Comitato ritenne che queste due norme fossero implicite nel sistema e che perci non occorresse
dettarle espres-samente.
Riguardo alla formazione dell'Assemblea regionale (articolo 9, primo comma, n. 1), il Comitato adott a maggioranza il
principio che essa dovesse venire eletta col sistema unico del suffragio universale, uguale, diretto e segreto e non con un
sistema misto risultante da questo tipo di suffragio e dall'altro basato sulla rappresentanza professionale.
I pareri furono discorsi anche in riguardo al Presidente regionale.
Con un emendamento all'articolo 10, primo comma, n. 2 del progetto (attuale articolo 9), l'onorevole Grieco aveva proposto
che le due cariche di Presidente dell'Assem-blea e di Presidente della Regione fossero cumulate nella stessa persona: Il
Presidente dell'Assemblea Presidente della Regione . Il Comitato decise a maggioranza di mantenere il sistema del
progetto, della divisione cio delle due cariche.

RAPPORTI FRA REGIONE E STATO

A lungo dibattito diede luogo l'argomento trattato nell'articolo 12 (13 del progetto) dell'esercizio cio della potest legislativa
della Regione e dell'interferenza dello Stato in garanzia dell'interesse delle altre Regioni e della Nazione in generale.
Rendendosi conto della estrema delicatezza dell'argomento e dell'opportunit di tener conto delle varie correnti
chiaramente manifestatesi od anche soltanto genericamente affiorate durante la discussione generale nel seno della
Sottocommissione, il relatore aveva nel primo tempo presentato nel suo progetto due sistemi diversi di soluzione, ed altri
due ne aggiunse quando la questione venne in discussione nel Comitato. Ecco i tratti essenziali di tali proposte:
1.
I disegni di legge votati dall'Assemblea regionale debbono essere comunicati
al Governo, e diventano legge se infra il
mese da tale comunicazione il Governo, ritenendo che violino la Costituzione, non li abbia rimandati all'Assemblea regionale
con
le sue osservazioni. In tal caso i disegni di
legge in questione possono essere ripresi in
esame dall'Assemblea, e diventano leggi,
se questa, respingendo le osservazioni governative, li approva nuovamente con una maggioranza qualificata. Resterebbe al
Governo il
diritto di ricorrere alla Corte Costituzionale
per chiederne l'annullamento totale o parziale.

14

2.
1 disegni di legge regionali debbono essere comunicati preventivamente al Governo, che pu proporre degli
emendamenti e in determinati casi opporre il suo veto, contro il quale l'Assemblea regionale ha il diritto di ricorrere alla
Corte Costituzionale.
3.
Le norme legislative votate dall'Assemblea hanno bisogno, per diventare legge, della sanzione del Capo dello
Stato. In caso di diniego della sanzione, l'Assemblea avrebbe il diritto di cui al numero uno, col connesso diritto del Governo
di ricorrere alla Corte Costituzionale.
4.
Col quarto sistema si distingueva fra questioni di legittimit e quelle di merito, demandandosi le prime al
giudizio della Corte Costituzionale e le seconde alla decisione del Parlamento.
Alle suddette soluzioni alternativamente prospettate dal relatore, si aggiunse la proposta dell'onorevole Grieco cos
concepita: Nei casi di conflitto fra la Regione ed il Governo centrale l'esame della controversia sar affidato ad una
Commissione mista nominata in parte dalla Camera dei Deputati e
in parte dalla Regione interessata, e la proposta inoltre dell'onorevole Lami-Starnuti ( articolo 22 del suo progetto) del
seguente tenore: Il Consigliere di Stato (cio l'organo che secondo il progetto Lami rappresenta il Governo in ogni
capoluogo di Regione) ha facolt di chiedere alla Corte delle garanzie costituzionali l'annullamento delle norme regionali e
comunali che fossero contrarie alla Costituzione o a una legge dello Stato . Per la completa intelligenza della proposta
dell'onorevole Lami bene far notare, che egli attribuirebbe alla Regione, secondo avanti abbiamo detto occupandoci degli
articoli 3 e 4, soltanto la potest normativa per l'attuazione delle leggi dello Stato in conformit alle speciali esigenze
locali .
Il Comitato esamin attentamente i vari sistemi proposti, e decise alla fine di adottare il primo fra quelli presentati dal
relatore, riducendo per la maggioranza qualificata che egli aveva proposto perch la nuova decisione dell'Assemblea
regionale sui disegni di legge respinti dal Governo acquistasse valore definitivo. Nel progetto si richiedeva (ultima parte del
secondo comma dell'articolo 12, 13 del progetto) che l'Assemblea approvasse nuovamente i disegni di legge in questione
con un numero di voti che raggiunga la maggioranza assoluta dei suoi componenti ed i due terzi dei votanti .
Il Comitato decise che bastassero i voti della maggioranza assoluta dei membri dell'Assemblea, ritenendo eccessivo richiedere
anche i due terzi dei votanti .
Su proposta dell'onorevole Codacci-Pisanelli fu aggiunto in fine dell'articolo 12 un comma col quale si dispone che le leggi
della Regione debbono essere inserite nella Raccolta ufficiale delle leggi e decreti dello Stato e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica .
Prima della chiusura dei lavori del Comitato il relatore domand ai commissari se ritenessero opportuno ritornare su questo
tormentato articolo 12, facendo presente che in caso affermativo avrebbe sottoposto al loro esame una nuova formula pi
semplice ed elastica di quella gi approvata del seguente tenore:
Le deliberazioni dell'Assemblea regionale, tranne le legislative, entreranno in vigore appena pubblicate nell'albo e nel
Foglio ufficiale della Regione.
Le deliberazioni legislative dovranno essere comunicate al Governo e diverranno leggi se il Governo, infra giorni... da tale
comunicazione, non ne domanda la revisione o non ricorre alla Corte Costituzionale .
Il Comitato decise a maggioranza di non apportare alcuna modifica al testo, gi approvato. dell'articolo 12.
L'articolo 13 (14 del progetto) riguardante la facolt del Presidente della Repubblica di sciogliere in taluni casi l'Assemblea
regionale, fu approvato a maggioranza.
Egualmente a maggioranza fu approvato l'articolo 14 (15 del progetto), che nei primi due commi si riferisce alla posizione
del Presidente della Deputazione regionale come rap-presentante del Governo per le materie di competenza dello Stato
delegate alla Regione per l'esecuzione, e come rappresentante della Regione chiamato come tale a partecipare, con voto
consultivo, al Consiglio dei Ministri quando siano in discussione argomenti di speciale interesse per la Regione, - e che negli
ultimi due commi (3 e 4) dispone l'istituzione nel capoluogo della Regione di un organo governativo, un Commissario del
Governo, al quale verrebbe affidato l'esercizio delle funzioni politico-amministrative dello Stato non delegate alla Regione
ed inoltre un potere di coordinamento per gli atti dell'Amministrazione regionale relativi alle materie dallo Stato de-legate
alla Regione.
L'articolo 14 adotta cos un sistema misto, di coesistenza nella Regione: 1) del Presidente della Deputazione, investito, oltre
che della naturale rappresentanza della Regione, anche di quella del potere centrale dello Stato per le materie da questo
delegate alla Regione per l'esecuzione;
2) di un Commissario governativo per le funzioni non delegato alla Regione.
Il relatore aveva presentato i due sistemi in modo alternativo: nel suo progetto infatti i primi due commi dell'attuale articolo
14 costituivano un articolo autonomo, al quale si affiancavano, ma soltanto come varianti, le disposizioni degli attuali
commi terzo e quarto, che nel progetto costituivano anch'essi un articolo autonomo, proposto in modo alternativo
all'esame del Comitato.
I pareri dei commissari si manifestarono discordi. Alcuni propendevano per attribuire la rappresentanza del Governo
interamente al Presidente della Deputazione.
L'emendamento presentato in proposito dall'onorevole Grieco diceva: Il Presidente della Regione rappresenta il Governo
centrale nella Regione .
Altri Commissari ritenevano invece che fosse necessario istituire nella Regione un rappresentante del Governo dotato
di ampi poteri.
L'onorevole Lami-Starnuti nel suo progetto (articolo 21) proponeva: In ogni capoluogo di Regione ha sede un Consigliere di
Stato. Egli simboleggia la concezione unitaria della Repubblica; rappresenta il Governo; vigila sull'ordine pubblico;
sovrintende agli uffici governativi nella Regione; comanda le forze di polizia dello Stato; sorveglia all'applicazione e al
rispetto delle'leggi. Ai compiti del Consigliere di Stato previsti nell'articolo 21 se ne aggiungevano altri non meno importanti
con la disposizione successiva dell'articolo 22 dello stesso progetto dell'onorevole Lami.
Nel contrasto tra i due sistemi - dell'attribuzione della rappresentanza del Governo o al Presidente della Deputazione, o ad
un Commissario governativo - il Comitato ritenne a maggioranza che fosse possibile conciliarli con la distinzione di una sfera
diversa di rappresentanza da attribuire rispettivamente al Presidente regionale e al Commissario governativo; e fin in

15

conseguenza per adottare un sistema misto, approvando i due testi dell'articolo 15 che il relatore aveva proposto in modo
alternativo, e fondendoli in un solo articolo, l'attuale articolo 14.
Pure a maggioranza fu approvato l'articolo 15 (16 del progetto), che prevede la facolt del Governo di segnalare
all'Assemblea regionale l'opportunit di sostituire il Presidente della Deputazione nel caso che questi: assuma
atteggiamenti contrari all'interesse nazionale o compia gravi e reiterate violazioni di legge .

FONDO DI SOLIDARIET FRA LE REGIONI

L'articolo 16 (17 del progetto), che nel testo originario prevedeva, allo scopo di affermare la solidariet fra le Regioni , la
costituzione di una Camera di compensazione , venne nella forma emendato con la soppressione di questa
denominazione e con la, precisazione che il fondo di solidariet sar istituito: per i fini a cui una Regione non potesse
provvedere con i propri mezzi ; ed in questa formulazione approvato all'unanimit.

PROVINCIE E COMUNI
Molto dibattuta fu la questione della sorte della Provincia (articolo 17: 18 del progetto).
Il Confutato decise a maggioranza che dovesse venire soppressa come ente autarchico e mantenuta come circoscrizione
amministrativa di decentramento regionale, e che potesse procedersi ad una sua suddivisione in circoscrizioni minori, simili a
quelle degli antichi circondari, per l'attuazione di un ulteriore decentramento . Decise inoltre, accogliendo la proposta
dell'onorevole Uberti, che in ogni circoscrizione provinciale sar istituita una Giunta con i poteri che verranno stabiliti dalla
legge .
In merito alla formazione di questa Giunta , l'onorevole Zuccarini proponeva che venisse composta da delegati dei
Comuni, l'onorevole Lussu che fosse eletta dall'Assemblea Regionale, e l'onorevole Uberti che fosse nominata dai Comuni per
delega della Regione.
Su questo punto non fu raggiunto l'accordo, e non venne per ci indicato nell'articolo suddetto il modo di formazione della
Giunta.
Riguardo ai Comuni il testo dell'articolo 18 (19 del progetto), fu lievemente modificato, dicendosi espressamente che essi sono
enti autarchici dotati di tutti i poteri necessari per l'adempimento delle funzioni ad essi spettanti per loro natura e per
disposizione di legge .
Alcuni commissari (gli onorevoli Lussu e Zuccarini) proponevano che i Comuni venissero qualificati, oltre che enti autarchici
, anche autonomi ; ma gli altri commissari non accedettero a questa proposta. Il primo comma dell'articolo 18 venne
approvato a maggioranza.
Su proposta dell'onorevole Lami-Starnuti appoggiata dall'onorevole Uberti, il Comitato decise all'unanimit che fosse
opportuno affermare nel testo stesso della Costituzione il principio che: soltanto la volont delle popolazioni interessate
potr determinare la modificazione delle circoscrizioni comunali esistenti, o la creazione di nuovi Comuni. (secondo comma
dell'articolo 18).
Riguardo al controllo sugli atti della (Regione e degli enti locali compresi nel suo ambito (articolo 19), il Comitato ritenne a
maggioranza che dovesse limitarsi alla legittimit, facendosi luogo ad un controllo di merito soltanto per le deliberazioni
che impegnino il bilancio dell'ente oltre i cinque anni in misura superiore al decimo delle entrate annuali ordinarie ; al
quale controllo di merito non dovrebbe per procedersi quando il corpo deliberante decidesse di sottoporre la
deliberazione a referendum popolare . Il referendum dovrebbe poi essere obbligatoriamente indetto quando venisse
richiesto da un ventesimo degli elettori entro un mese dalla pubblicazione della deliberazione.
Nessun accordo il Comitato pot raggiungere sull'organo o sugli organi a cui demandare il controllo (articolo 20 del
progetto) ritenendo alcuni commissari che fosse opportuno attenersi al sistema configurato nell'articolo 20 del progetto, di
affidare cio il controllo ad un organo composto in maggioranza da elementi elettivi , - opinando altri (Zuccarini) che i
membri di tale organo dovessero essere tutti elettivi, e proponendo infine altri (Lami Starnuti e Lussu) di determinare nel
testo della Costituzione l'organo primo chiamato a procedere a tale elezione: Il controllo 'esercitato da una Giunta eletta
dall'Assemblea Regionale .
Non riuscendosi a raggiungere un accordo, il Comitato decise di prospettare alla Sottocommissione le varie proposte.

16

NORME GENERALI.
Diversi furono i pareri anche sul punto se fosse opportuno inserire in questa parte della Costituzione una norma sulla
giustizia ammi-nistrativa da esplicarsi nella circoscrizione regionale, o se convenisse rinviare ogni deliberazione in proposito
per attendere o rimettersi senz'altro alla soluzione di massima che la Sottocommissione adotter quando tratter del
problema della giurisdizione in generale.
Il Comitato fin per pronunciarsi in senso favorevole al primo punto di vista, e vot a maggioranza l'articolo 20, col quale si
propone l'istituzione nella Regione di una Corte di giustizia amministrativa, le cui decisioni sono impugnabili dinanzi al
Consiglio di Stato. Si prevede la possibilit che vengano istituite Sezioni della Corte in sede diversa dal capoluogo della
Regione.
A maggioranza venne approvato l'articolo 21 con cui si stabilisce che lo statuto di ogni Regione sar deliberato dalla
rispettiva
Assemblea regionale in armonia coi principi
informatori degli articoli precedenti, e che dovr essere sottoposto alla ratifica del Parlamento.
L'articolo 22 del progetto riguardante l'elaborazione dello statuto di quelle Regioni, che a motivo della propria situazione
particolare, richiedessero l'attribuzione di una par-ticolare forma e condizione di autonomia fu dalla maggioranza del
Comitato ritenuto non necessario.
Sull'argomento delicato delle circoscrizioni regionali (articolo 22) pervennero al Comitato varie richieste di enti e di
personalit qualificate per la costituzione di altre Regioni oltre le storiche: per il Salento distaccato dalla Puglia, per il Molise
distaccato dagli Abruzzi, per l'Emilia distaccata dalla Romagna, per il Friuli distaccato dal Veneto.
In mancanza degli elementi necessari per una ponderata decisione in merito, il Comitato preferi attenersi al criterio della
tradizionale ripartizione geografica dell'Italia, senza pronunziarsi sulle richieste suddette, nonostante alcuni commissari
propendessero per l'accoglimento di alcune di esse, riservandosi espres-samente di riproporle alla Sottocommissione.
Il Comitato d'altra parte credette opportuno di non precludere la possibilit di eventuali modificazioni, e per ci approv a
mag-gioranza un articolo aggiunto (l'articolo 23), col quale si consente alle popolazioni interes-sate di chiedere, mediante
deliberazione della maggioranza dei rispettivi Consigli comunali. il distacco da una Regione e l'aggregazione ad un'altra, e
finanche l'erezione di una nuova Regione quando la relativa richiesta provenga dai Consigli comunali rappresentanti una
popolazione di almeno 500.000 abitanti. Le modificazioni suddette debbono per essere disposte con legge dello Stato,
sentito il parre delle Regioni interessate.

NORME TRANSITORIE
Delle norme transitorie fu mantenuta dal Comitato, all'unanimit, quella dell'articolo 25 (attuale articolo 24) col quale si
prevede l'attuazione graduale della proposta riforma regionale, disponendosi che il passaggio delle funzioni statali attribuite
alle Regioni avverr mediante decreti del Presidente della Re-pubblica per ogni ramo della pubblica amministrazione.
Data l'urgenza di presentare il progetto, rimase da decidere sull'altra norma transitoria relativa alla disciplina
dell'Amministrazione locale nel periodo che intercorrer fra l'entrata in vigore della Costituzione e quella della futura nuova
legge sugli enti locali. Al riguardo l'onorevole Lami Starnuti aveva proposto l'articolo seguente:

17

 Sino a che non sia approvata la nuova legge sugli enti locali, saranno applicate le norme del regio decreto 4 febbraio 1915,
n. 148, del decreto legislativo luogotenenziale 7 gennaio 1946, n. 1 e del regio decreto 15 ottobre 1925, n. 2578, sostituita
all'Amministrazione provinciale l'Amministrazione regionale e sostituiti il Commissario del Governo e la Deputazione
regionale al Prefetto ed alla Giunta provinciale amministrativa ,

1. 2 SCHEMA DI PROGETTO ELABORATO

DAL COMITATO DI REDAZIONE PER L'AUTONOMIA REGIONALE

COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE II SOTTOCOMMISSIONE

ORDINAMENTO REGIONALE
AVVERTENZA. Il Comitato di redazione per le autonomie regionali, nominato dalla seconda Sottocommissione per la
Costituzione, ha proceduto nei suoi lavori sulla base del progetto che il relatore onorevole Ambrosini aveva elaborato
tenendo presenti l'ampia discussione svoltasi nel seno della Sottocommissione e l'ordine del giorno presentalo alla fine
dall'onorevole Piccioni ed approvato dalla Sottocommissione alla quasi unanimit.
Si riportano qui appresso gli articoli approvati dal Comitato con i relativi emendamenti ed aggiunte.
In una breve relazione stampata a parte si d conto degli emendamenti ed aggiunte al progetto Ambrosini presentati
dall'onorevole Grieco, dei progetti degli onorevoli Zuccarini e Lami Starnuti, oltre che delle modifiche proposte dallo stesso
relatore e dagli altri commissari durante i lavori del Comitato.
ART. 1.
Il territorio della Repubblica ripartito in Regioni e Comuni.
ART. 2.
Nel quadro dell'unit e indivisibilit dello Stato le Regioni sono costituite in enti autonomi con propri poteri e funzioni
secondo i principi fissati negli articoli seguenti.
Alla Sicilia, alla Sardegna, alla Valle d'Aosta e al Trentino-Alto Adige sono attribuite forme e condizioni particolari di
autonomia con Statuti speciali di valore costituzionale.
ART. 3.
Compete alla Regione la potest legislativa nelle seguenti materie, in armonia con la Costituzione e coi principi
fondamentali dell'ordinamento giuridico dello Stato e nel rispetto degli interessi nazionali:
agricoltura e foreste, cave e torbiere;
strade, ponti, porti, acquedotti e lavori pubblici;
pesca e caccia;
urbanistica;
antichit e belle arti;
turismo;
polizia locale urbana e rurale;
beneficenza pubblica;
scuole professionali;
modificazione delle circoscrizioni comunali.
ART. 4.

18

Compete alla Regione la potest legislativa di integrazione delle norme direttive e generali emanate con legge dello Stato
per le seguenti materie:
industria e commercio;
acque pubbliche ed energia elettrica;
miniere;
riforme economiche e sociali;
ordinamento sindacale;
rapporti di lavoro;
disciplina del credito, dell'assicurazione e del risparmio;
istruzione elementare;
e per tutte le altre materie indicate da leggi speciali.
ART. 5.
Compete alla Regione la facolt di proporre disegni di legge al Parlamento nazionale.
Il parere della Regione sar richiesto dal Governo o dal Parlamento quando si tratti di provvedimenti o di disegni di legge
che la interessino particolarmente.
ART. 6.
Spetta alla Regione l'amministrazione nelle materie di propria competenza legislativa ed in quelle altre materie che sono di
competenza dello Stato, e che lo Stato affidi ad essa per l'esecuzione, in conformit ad un principio di largo decentramento
che sar particolarmente determinato dalla legge.
ART. 7.
(Contemplava la partecipazione della Regione alla formazione della seconda Camera. stato sospeso dovendosi regolare la
materia nel capitolo specificamente dedicato a tale Camera).
ART. 8.
La Regione ha l'autonomia finanziaria coordinata con la finanza dello Stato e dei Comuni secondo le norme che saranno
stabilite da una legge di natura costituzionale.
Non potranno essere istituiti dazi di importazione, di esportazione o di transito fra una Regione e l'altra, n essere presi
provvedimenti che ostacolino la libera circolazione interregionale.

CAPO II.
ORGANI DELLA REGIONE
ART. 9.
Sono organi della Regione:
1) l'Assemblea regionale eletta a suffragio universale, uguale, diretto e segreto;
2) la Deputazione ed il Presidente regionale eletti dall'Assemblea.
Il numero dei membri dell'Assemblea e della Deputazione sar stabilito da una legge dello Stato.
ART. 10.
L'Assemblea regionale esercita la potest legislativa che compete alla Regione e le facolt di cui all'articolo 5, oltre quelle
che le vengano conferite dalla legge.
Spetta all'Assemblea regionale l'esame e l'approvazione del bilancio della Regione.
ART. 11.
Il Presidente della Deputazione rappresenta la Regione. La Deputazione l'organo esecutivo della Regione.
Il Presidente ed i membri della Deputazione sono responsabili della condotta della amministrazione di fronte all'Assemblea.

19

CAPO III. RAPPORTI FRA REGIONE -E STATO

ART. 12.
I disegni di legge approvati dall'Assemblea regionale devono essere comunicati al Governo centrale. Essi acquistano valore
di legge trascorso il mese da tale comunicazione, salvo il caso in cui il Governo, ritenendo che eccedano dai limiti di competenza della Regione o che contrastino con l'interesse nazionale o di altre Regioni, li rimandi, entro il
termine suddetto, alla Assemblea regionale con le sue osservazioni.
I
disegni di legge in questione possono essere ripresi in esame dall'Assemblea regionale
e diventano senz'altro leggi, se questa, respingendo le osservazioni governative, li approva nuovamente con un numero di
voti che
raggiunga la maggioranza assoluta dei suoi
componenti.
II
Governo centrale pu in questo caso ricorrere alla Corte Costituzionale per chiederne l'annullamento parziale o
totale.
Le leggi della Regione devono essere inserite nella Raccolta-Ufficiale, delle leggi' e decreti dello Stato e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica.
ART. 13.
Il Presidente della Repubblica potr sciogliere l'Assemblea Regionale ove questa assuma atteggiamenti contrari all'interesse
nazionale ed in caso di gravi e reiterate violazioni della legge.
La dissoluzione deve essere disposta con suo decreto motivato, su parere conforme del Consiglio di Stato in adunanza
generale.
In tal caso nomina un Commissario, il quale indir le nuove elezioni entro tre mesi dalla pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale del decreto di scioglimento dell'Assemblea.
ART. 14.
Il Presidente della Deputazione regionale rappresenta il Governo centrale nella Regione per le materie di competenza dello
Stato che siano state delegate alla Regione per l'esecuzione.
Egli chiamato a partecipare, con voto consultivo, al Consiglio dei Ministri quando siano in discussione argomenti di speciale
interesse per la Regione.
Nel capoluogo della Regione il Governo centrale rappresentato da un Commissario, il quale esercita le funzioni politicoamministrative dello Stato non delegate alla Regione.
Per gli atti dell'Amministrazione Regionale relativi a materie dallo Stato delegate alla Regione, il Commissario ne coordina
l'opera in corrispondenza alle direttive generali che il Governo creda opportuno di emanare per tutte le Regioni,
ART. 15.
Quando il Presidente della Deputazione regionale assuma atteggiamenti contrari all'interesse nazionale o compia gravi e
reiterate violazioni di legge, il Governo centrale ha facolt di segnalare il caso all'Assemblea regionale perch provveda alla
sostituzione del Presidente.
Qualora l'Assemblea non provveda, il Presidente della Repubblica pu ricorrere al provvedimento di dissoluzione a' sensi
dell'articolo 13.

20

CAPO IV.
FONDO DI SOLIDARIET FRA LE REGIONI
ART. 16.
Per i fini a cui una Regione non potesse provvedere con i. propri mezzi, sar istituito un fondo annuale, che verr
amministrato e ripartito da un Comitato composto di un rappresentante per Regione e presieduto da un rappresentante
dello Stato.
La legge determiner i criteri per la fissazione dei contributi delle Regioni e dello Stato al fondo e per la sua
amministrazione e ripartizione.

CAPO V. PROVINCIE E COMUNI

ART. 17.
Le Provincie sono circoscrizioni amministrative di decentramento regionale secondo l'ordinamento che verr stabilito dalla
legge.
La circoscrizione provinciale potr essere (VARIANTE: sar) suddivisa in circoscrizioni minori per l'attuazione di un ulteriore
decentramento.
In ogni circoscrizione provinciale sar istituita una Giunta con i poteri che verranno stabiliti dalla legge.
ART. 18.
I Comuni sono Enti autarchici dotati di tutti i poteri necessari per l'adempimento delle funzioni ad essi spettanti per loro
natura. o per disposizione di legge.
Soltanto la volont delle popolazioni interessate potr determinare la-modificazione delle circoscrizioni comunali esistenti, o
la creazione di nuovi Comuni.
ART. 19.
Sugli atti delle Regioni, dei Comuni e degli Enti locali in genere sar esercitato il controllo di legittimit.
Si far luogo al controllo di merito quando si tratti di deliberazioni che impegnino il bilancio dell'Ente oltre i cinque anni in
misura superiore al decimo delle entrate annuali ordinarie.
Tale controllo non avr luogo quando il corpo deliberante decida di sottoporre la deliberazione a referendum popolare.
Il referendum, dovr esser indetto quando sia richiesto da un ventesimo degli elettori entro un mese dalla pubblicazione
della deliberazione.

21

CAPO VI . NORME GENERALI

ART. 20.
istituita nella Regione una Corte di giustizia amministrativa le cui decisioni sono impugnabili dinanzi al Consiglio di
Stato.
Potranno essere istituite Sezioni della Corte in sede diversa dal capoluogo della Regione.
ART. 21.
Lo Statuto di ogni Regione sar deliberato. in armonia ai principi informatori degli articoli precedenti, dalla rispettiva
Assemblea Ragionale, e verr sottoposto alla ratifica del -Parlamento.
ART. 22. Le Regioni sono costituite secondo la tradizionale ripartizione geografica dell'Italia. Esse sono:
Piemonte;
Lombardia;
Trentino-Alto Adige;
Veneto;
Liguria;
Emilia;
Toscana;
Umbria;
Marche;
Lazio;
Abruzzi e Molise;
Campania;
Puglia;
Lucania;
Calabria:
Sicilia:
Sardegna; e in pi la Valle d'Aosta.

ART. 23.
consentito alle popolazioni interessate, mediante deliberazione della maggioranza dei rispettivi Consigli comunali, di
chiedere il distacco da una Regione e l'aggregazione ad un'altra.
consentito inoltre la richiesta dell'erezione di una nuova Regione quando provenga dai Consigli comunali rappresentanti
una popolazione di almeno 500.000 abitanti.
Le modificazioni di cui ai primi due commi sono disposte con legge dello Stato, previo parere delle Assemblee Regionali
interessate.

22

NORMA TRANSITORIA
ART. 24.
Il passaggio delle funzioni statali attribuite alle Regioni avverr mediante decreti del Presidente della Repubblica per ogni
ramo della pubblica amministrazione.
VARIANTI ALL'ARTICOLO 12.
Sull'argomento che forma oggetto dell'articolo 12 {l'interferenza del potere centrale dello Stato sull'attivit legislativa delle
Assemblee regionali) lo stesso relatore aveva presentato, oltre quella adottata, altre quattro soluzioni concretate in
altrettante varianti, in modo da riflettere le varie tendenze chiaramente o solo genericamente manifestatesi durante la
discussione generale nella Sottocommissione.
Si d qui il testo delle quattro varianti:
ART. 12. Le norme legislative votate dall'Assemblea regionale hanno bisogno per acquistare forza di legge della sanzione
del Capo dello Stato, e debbono all'uopo essere comunicate al Governo centrale.
Trascorso un mese dall'avvenuta comunicazione senza che sia intervenuta la sanzione, V Assemblea regionale pu
riprendere in esame le norme legislative suddette, le quali acquisteranno forza di legge se V Assemblea le avr '
nuovamente approvate con la maggioranza assoluta dei suoi componenti di due. terzi dei votanti.
Il Governo centrale pu in questo caso ricorrere alla Corte Costituzionale, qualora ritenga che tali norme legislative violino i
principi della Costituzione o siano gravemente pregiudizievoli per l'interesse dello Stato o di altre Regioni.
ART. 12. I disegni di legge presentati all'Assemblea regionale debbono essere preven-tivamente comunicati al Governo, dello
Stato, che, a mezzo del Ministro o dei Ministri competenti per materia, potr fare le sue osservazioni e' suggerire o proporre
degli emendamenti, ed eventualmente, infra il termine di giorni 15 dalla ricevuta comunicazione, opporre il suo veto,
quando ritenga che esorbitino dalla sfera di competenza legislativa della Regione o che siano nel merito gravemente
pregiudizievoli per l'interesse generale dello Stato.
Avverso tale veto l'Assemblea regionale [o la Giunta) pu ricorrere alla Corte Costituzionali.
ART. 12. Per le questioni di competenza a legiferare decide la Corte Costituzionale, su ricorso dello Stato o della Regione.
Qualora il Governo centrale ritenga che una legge regionale contrasti con l'interesse dello Stato o di altre Regioni, pu
devolvere la soluzione della questione al Parlamento nazionale, il quale decider sul coordinamento dei vari interessi,
sentita l'Assemblea regionale, e con un quorum...
ART. 12. Le deliberazioni dell'Assemblea regionale, tranne quelle legislative, entreranno in vigore appena pubblicate
nell'albo e nel Bollettino Ufficiale della Regione.
Le deliberazioni legislative dovranno essere comunicate al Governo, e diverranno leggi se infra giorni... da tale
comunicazione il Governo non ne domanda la revisione o non ricorre alla Corte Costituzionale.
AGGIUNTA ALL'ARTICOLO 24.
Data l'urgenza di presentare il progetto, rimasta da decidere l'altra norma transitoria relativa alla disciplina
dell'amministrazione locale nel periodo che intercorrer fra l'entrata in vigore della costituzione e l'emanazione della futura
nuova legge sugli enti locali. Al riguardo l'onorevole Lami Starnuti aveva proposto l'articolo seguente.:
Sino a che non sia approvata la nuova legge sugli enti locali, saranno applicate le norme del regio decreto 4 febbraio 1915,
n. 148, del decreto legislativo luogotenenziale 7 gennaio 1946, n. 1, e del regio decreto 15 ottobre 1925, n. 2578. sostituita
all'amministrazione provinciale l'amministrazione regionale e sostituiti il Commissario del Governo e la Deputazione
regionale al Prefetto ed alla Giunta Provinciale Amministrativa .

1. PROPOSTE del deputato LAMI STARNUTI SULLE AUTONOMIE REGIONALI

II SOTTOCOMMISSIONE
ART. 1.
Il territorio della Repubblica diviso in regioni, circondari e comuni.
Le regioni e i "comuni sono persone giuridiche territoriali, dotate di autonomia nel . quadro dell'unit politica dello Stato e
nel rispetto delle leggi nazionali.
I circondari sono circoscrizioni amministrative.

DEI COMUNI

23

ART. 2.
I comuni provvedono:
a)
agli uffici comunali e al loro funzionamento;
b)
alla viabilit e agli acquedotti comunali:
e) all'assistenza sanitaria e ai cimiteri;
d)
agli asili infantili e alla refezione scolastica;
e)
alla illuminazione pubblica;
f) alla polizia e all'igiene;
g) alle biblioteche e agli enti di cultura;
h) ai servizi annonari;
i) alle abitazioni popolari e agli edifici scolastici;
l) ai servizi tranviari e automobilistici nell'ambito del Comune;
m) alle scuole professionali e di mestiere;
n) ai servizi che venissero assegnati ad "essi dalla legge.
ART. 3.
Possono pure i comuni chiedere allo Stato la facolt di amministrare le scuole elementari, e possono istituire scuole
secondarie comunali, sempre nel rispetto degli ordinamenti e dei programmi statuali.
ART. 4..
I comuni, inoltre, possono gestire a mezzo, di enti autonomi locali o anche direttamente
a) i servizi pubblici che sj svolgono e
si esauriscono nell'ambito territoriale del comune;
b) gli acquedotti;
) le industrie molitorie;
d)
i forni per la panificazione;
e)
gli stabilimenti per la fabbricazione delle paste alimentari;
f) i magazzini e gli spacci all'ingrosso e al minuto dei generi di prima necessit e di largo consumo;
g) le farmacie;
h) i ristoranti;
i) l'escavazione e l'estrazione da beni immobili di loro propriet e la vendita dei prodotti, quando, tali industrie e commerci
non siano nazionalizzati o in procinto di esserlo.
ART. 5.
I
comuni di uno o pi circondali potranno riunirsi in consorzi volontari per la esecuzione di opere e la cessione di
servizi o di imprese comuni.
Il
consorzio sar retto da un consiglio di amministrazione elettivo; e ciascun consorzio dar a se medesimo il proprio
statuto
soggetto ad approvazione del Consiglio dei Ministri.
ART. 6.
Quando l'opera o il servizio o l'impresa si esaurisce nell'ambito di un comune o di pochi comuni, facolt del comune o del
consorzio fra comuni di far luogo alla gestione del servizio e dell'impresa o alla costruzione dell'opera prevale sull'analoga
facolt della regione e del consorzio fra regioni.
ART. 7.
Il consorzio diventa obbligatorio per tutti i comuni della zona quando esso stato deliberato da tanti comuni i quali
rappresentino i due terzi della popolazione interessata, a meno che il rifiuto dei comuni dissenzienti non sia legittimato dalla
impotenza finanziaria dei comuni stessi.
ART. 8.
Le deliberazioni comunali che rappresentino una spesa, non derivante da vincolo obbligatorio, corrispondente ad un
decimo delle entrate ordinarie e i regolamenti comunali dovranno essere, sottoposti a referendum quando ci sia richiesto
da tanti elettori
rappresentanti almeno un decimo delle liste amministrative.
ART. 9.
Sono organi del comune:
a) il Consiglio comunale nominato da tutti i cittadini maggiorenni a suffragio diretto e segreto;
6) la Giunta comunale, eltta dal Consiglio o a suffragio universale diretto e segreto;
e) il Sindaco, eletto dal Consiglio o a suffragio universale diretto e segreto;
ART. 10.
II Consiglio comunale organo deliberativo; la Giunta organo prevalentemente esecutivo;
il sindaco organo esecutivo e ha la rappresentanza del comune.

24

DELLE REGIONI
ART. 11.
La Regione provvede agli uffici amministrativi, agli archivi e al personale necessario e ha competenza nelle seguenti
materie:
a) costruzione e manutenzione dello strade che non abbiano carattere nazionale o comunale;
b) lavori pubblici che interessano la regione: ma lo Stato pu ordinare a sue spese, o incoraggiare con sussidi, i lavori pubblici
di interesse nazionale, e il Parlamento potr vietare le costruzioni pubbliche di carattere regionale le quali costituissero un
pericolo o un danno notevole per lo Stato;
c) gestione dei porti esistenti nella regione e degli arenili marittimi, esclusi i porti d'importanza nazionale;
d)
arginamento dei torrenti e dei fiumi il cui corso si svolge, per intiero nell'ambito della regione e disciplina della
navigazione su tali fiumi;
e)
concessione amministrativa dei servizi pubblici che si svolgono nell'ambito della regione;
f) ispettorati per l'osservanza delle leggi a tutela del lavoro a integrazione dei servizi statali;
g) scuole professionali e accademie di belle arti, nel rispetto dell'ordinamento e dei programmi statuali;
costruzione e arredamento degli edifici destinati a tale scopo;
h) universit degli studi, secondo l'ordinamento e i programmi statuali;
i) istituti o enti per lo sviluppo della cultura e dell'educazione popolare;
l) istituti o enti, opere e servizi per la protezione o l'incremento dell'agricoltura, dell'industria, del commercio e dell'igiene;
m) istituti ospitalieri, case di maternit e di vecchiaia per i bisognosi aventi domicilio in comuni che non abbiano siffatte
istituzioni;
n) manicomi;
'
o) istituti per fanciulli abbandonati;
p) urbanistica;
q) turismo in coordinamento con gli enti e piani statali;
r) rimboschimento e polizia delle foreste, difesa della flora;
s) polizia regionale per il mantenimento dell'ordine pubblico per la repressione dei reati.
Nessuna regione potr per avere pi di 1500 uomini in servizio permanente di polizia senza preventiva approvazione dello
Stato.
t) stato giuridico ed economico degli impiegati e dei salariati della regione e dei comuni compresi nella regione
medesima;
u) caccia e uccellagione; pesca nei fiumi il cui corso si svolge per intiero nell'ambito della regione e nei laghi che sono
intieramente contenuti in una sola regione;
v) tutela del paesaggio;
x) sport ed educazione fisica;
y) disciplina dell'esercizio del mestiere di albergatore, trattore ed oste e del commercio al minuto del vino e delle bevande
alcooliche.
ART. 12.
Per le materie di cui al precedente articolo compete alla regione la potest normativa per l'attuazione delle leggi dello
Stato, in conformit alle speciali esigenze locali.
ART. 13.
Le regioni possono gestire a mezzo di enti autonomi locali o anche direttamente;
a)
i servizi pubblici che si svolgono e si esauriscono nell'ambito territoriale della regione;
b)
le aziende industriali e commerciali che abbiano sede di fatto nella regione, che non siano collegate naturalmente
e necessariamente con altre aziende aventi sede di fatto altrove e,che non siano nazionalizzate
o in procinto di esserlo.

ART: 14. Ogni regione ha facolt di unirsi in consorzio volontario con altra o con altre regioni limitrofe per la esecuzione di opere e per
la gestione di servizi o di imprese comuni.
Il consorzio diventa obbligatorio per le opere di arginamento e per la disciplina della navigazione quando il corso di un
fiume interessa due o pi regioni; ma quando si tratti di tutelare interessi pi ampi di quelli regionali, lo Stato pu sostituirsi
al consorzio.
ART. 15.
Compete alla regione la facolt di proporre al Parlamento disegni di legge e di inviare davanti ad esso un suo
rappresentante per illustrare la legge proposta.
ART. 16.

25

Nessun provvedimento pu essere preso dallo Stato e nessuna legge pu essere deliberata dal Parlamento senza il
preventivo parere della regione quando il provvedimento e la legge riguardino direttamente ed esclusivamente la regione.
ART. 17.
Sono organi della regione;
a)
il Consiglio regionale, nominato da tutti i cittadini maggiorenni a suffragio diretto e segreto;
b)
la Deputazione regionale, eletta dal Consiglio o dai cittadini a suffragio universale diretto e segreto;
e) il Presidente della regione, eletto dal Consiglio o dai cittadini a suffragio universale diretto e segreto.
Al Consiglio competono il potere normativo, l'esercizio del diritto di iniziativa, le deliberazioni di merito.
La Deputazione organo prevalentemente esecutivo.
Il Presidente ha la rappresentanza della regione.
ART. 18.
Il Consiglio regionale consta di tanti membri in ragione di uno ogni 15000 abitanti o frazione superiore ai 7500.
ART 19.
La circoscrizione territoriale e la denominazione di ogni regione risultano da apposita tabella ma le regioni cosi costituite
hanno facolt di fondersi con altra regione limitrofa, scindersi in pi regioni o modificare i limiti che le separano.
Le relative deliberazioni dovranno essere approvate dalla maggioranza assoluta dei Consigli delle regioni interessate, e
attuate con legge dello Stato.

DEL CONTROLLO E DEL CONSIGLIERE DI STATO

ART. 20.
L'attivit amministrativa dei comuni e delle regioni soggetta a controllo di legittimit e a sorveglianza di merito; l'attivit
normativa delle regioni soggetta a controllo costituzionale.
ART. 21.
In ogni capoluogo di regione ha sede un Consigliere di Stato. Egli simboleggia la concezione unitaria della Repubblica;
rappresenta il Governo; vigila sull'ordine pubblico; sovrintende agli uffici governativi nella regione; comanda le forze di
polizia dello Stato; sorveglia all'applicazione e al rispetto delle leggi..
ART. 22.
Il Consigliere di Stato ha facolt di chiedere alla Corte delle garanzie costituzionali l'annullamento delle norme regionali e
comunali che fossero contrarie alla costituzione o a una legge dello Stato e di chiedere all'autorit giurisdizionale
l'annullamento degli atti compiuti dalla regione o dal comune con violazione o falsa applicazione di una norma di legge e'
ha altres facolt di sostituirsi all'ente locale nell'adempimento di un atto obbligatorio derivante dalla legge o da .una
precedente deliberazione che l'ente locale trascuri di compiere.
Queste facolt si esercitano sempre in contraddittorio con l'amministrazione interessata.
ART. 23.
Quantunque soggetta al controllo di legittimit, la decisione amministrativa potr essere dichiarata immediatamente
esecutiva; in tal caso la denuncia non avr effetto sospensivo.
ART. 24.
Le norme e gli atti soggetti a controllo costituzionale e di legittimit potranno essere denunciati anche da,uno dei gruppi
politici che compongono il Consiglio dell'ente deliberante.
ART. 25..
Per il merito delle deliberazioni amministrative, il Consigliere di Stato e la Deputazione regionale, ciascuno
autonomamente, hanno facolt di chiedere al Consiglio dell'ente deliberante, con istanza motivata, il riesame della
deliberazione.
ART. 26.

26

Per nessun motivo ammesso lo scioglimento anticipato delle amministrazioni locali, salvo il caso di dimissioni o di perdita
della maggioranza dei membri che compongono il Consiglio, e salvo il caso di gravi e reiterate violazioni della legge, previo
parere conforme, in questa ipotesi, della Corte delle garanzie costituzionali.

DISPOSIZIONI COMUNI
ART. 27.
A tanti elettori che rappresentino un decimo delle liste amministrative riconosciuto il diritto di iniziativa in materia
amministrativa.
ART. 28.
Le leggi elettorali amministrative avranno sempre carattere nazionale.
ART. 29.
I circondari saranno stabiliti dai Consigli regionali e dovranno essere sede di decentramento burocratico e istituzionale della
regione.
ART. 30.
I comuni e le regioni saranno dotati di autonomia tributaria.
ART. 31.
Sino a che non sia approvata la nuova legge su gli enti locali, saranno applicate, in quanto non contraddette dalla presente
legge, le norme contenute nel Regio decreto 4 febbraio 1915, n. 148, del'decreto legislativo Luogotenenziale 7 gennaio 19.46,
n. 1, e del Regio decreto 15 ottobre 1925, n. 2578, e sostituita all'Amministrazione provinciale l'Amministrazione regionale e
sostituito il Consigliere di Stato e la Deputazione regionale al Prefetto e alla Giunta provinciale amministrativa.
VARIANTI
ART. 1.
Il territorio della Repubblica diviso in regioni, provincie, circondari e comuni.
Le regioni e i comuni sono persone giuridiche territoriali, dotate di autonomia nel quadro dell'unit politica dello Stato e nel
rispetto delle leggi nazionali.
Le provincie e i circondari sono circoscrizioni amministrative.
ART. 29.
I circondari saranno stabiliti dai Consigli regionali e dovranno essere sede di decentramento burocratico e istituzionale della
Regione.
La provincia sar sede di un ufficio di coordinamento dei vari uffici regionali decentrati nel territorio della provincia
stessa.

27

1.4 RELAZIONE del deputato ZUCCARINI OLIVIERO su L'ORDINAMENTO REGIONALE

COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE II SOTTOCOMMISSIONE

IL COMUNE
1.
Il Comune nell'ordinamento dello Stato italiano nucleo fondamentale della libert o dei diritti del cittadino.
Entro i limiti fissati dalle leggi generali autonomo nella sua interna struttura, nelle sue attribuzioni e nelle sue funzioni.
2.
Sulla base della situazione di fallo esistente i Comuni sono liberi di conservare o di modificare la loro struttura
interini ed il loro funzionamento secondo le particolari esigenze. Nessuna restrizione potr, in ogni caso, essere apportata alla
partecipazione alla vita locale del cittadino e ai suoi diritti elettorali.
3.
L'autonomia del Comune potr svolgersi:
a)
nel suo ordine interno, nella ripartizione dei suoi uffici, con la creazione d'amministrazioni ed anche di
rappresentanze distinte per determinale frazioni del comune,
con una separazione tra zona urbana e zona rurale o con la suddivisione, per i comuni pi grandi e popolosi, in
rappresentanze e
amministrazioni rionali distinte;
b)
nelle attribuzioni, con una estensione
dei suoi compili e dei suoi interventi in opere
e servizi ritenuti di utilit comune;
e) nei diritti della popolazione assicurando ad una parte di essa la facolt di separarsi dal Comune per crearne uno nuovo o
per aggregarsi ad un altro vicino o di esigere un'amministrazione distinta nell'ambito dello stesso Comune;
d) nei riguardi esterni con la facolt di unirsi ad altri Comuni vicini nell'esercizio di determinate attivit o per l'esecuzione di
particolari opere o di unificare con essi, per ragioni di economia o di semplificazione, ' uffici': e servizi amministrativi anche di
carattere,interno; di costituire con essi in forma
consorziale organi di rappresentanza e di esercizio per opere o servizi in comune di aggregarsi ad una piuttosto che ad altra
regione confinante, di scegliersi per i rapporti con la Regione e con lo Stato nazionale, le sedi di ufficio a cui far capo ritenute
pi comode o convenienti.
4.
L'autonomia amministrativa ,si estende a tutti quegli enti di assistenza, previdenza, ecc., creati con mezzi e per
fini locali
e che costituiscono un patrimonio che dove
essere localmente conservato e tutelato.
Ove tali enti non abbiano gi amministratori propri di diritto, la nomina di questi appartiene alla rappresentanza
comunale.
5.
Tutti i servizi delegati al Comune dallo Stato, dalla Regione o da altri enti saranno a carico delle
amministrazioni nell'interesse e per incarico delle quali vengono esercitati.

28

ELETTORATO ED ELEGGIBILIT
6.
11 diritto elettorale amministrativo appartiene a tutti i cittadini nel Comune di loro residenza. Appartiene altres,
limitatamente al Comune, a chiunque vi figuri nei ruoli dei contribuenti.
Per la Regione e per lo Stato l'elettorato si esercita in un solo
luogo.
eleggibile ogni elettore nel quale non si verifichino motivi di incompatibilit fissali dalla legge, o interdizione dai pubblici
uffici. La eleggibilit si verifica solo a 25 anni compiuti di et per gli uffici di rappresentanza nella Regione- e nella Nazione.
requisito indispensabile per la eleggibilit alle cariche di rappresentanza nella Regione e nello Stato avere partecipato o
partecipare alla amministrazione elettiva di un ente locale o degli enti economici e sociali previsti dal presente statuto.

CIRCONDARI DI VICINANZA
7.
Sulla base delle attuali sedi mandamentali e di altri pubblici uffici si stabiliranno per i Comuni che vi fanno capo
circondari di vicinanza che potranno successivamente modificarsi nel numero dei Comuni che lo compongono, secondo
libere, decisioni dei Comuni interessati che potranno anche spostarne la sede. Per libera decisione dei comuni interessati
potranno formarsi nuovi circondari di vicinanza con sedi pi appropriale.
8. I servizi, come tutti gli altri uffici attualmente esistenti nelle sedi dei circondari di vicinanza prima e nel corso della
modificazione del loro carattere e dei loro compiti specifici, saranno, esercitati; in consorzio dai comuni interessati, i
quali,potranno nella stessa sede stabilire altri servizi in comune esercitandoli in forma consorziale.
9. Lo sviluppo e il perfezionamento di tale forma consorziale per certi loro servizi appartengono al diritto di iniziativa e di
autonomia dei Comuni nel campo della loro competenza specifica. I consorzi avranno una amministrazione delegata dai
comuni e cio nominata dalle amministrazioni comunali.

29

COMUNIT PROVINCIALI
10.
Le attuali sedi di Provincia per gli uffici attualmente esistenti e come forma Ai decentramento
dell'amministrazione regionale diverranno sede di Comunit provinciali. Resteranno anche sede degli eventuali uffici della
amministrazione generale dello Stato che nella loro assegnazione e distribuzione dovranno attenersi alla nuova
organizzazione amministrativa e alle sue eventuali modificazioni.
11.
Le Comunit Provinciali avranno una amministrazione delegala dai circondari di vicinanza che la eleggeranno
e che potranno cambiare la sede della Comunit o crearne di nuove l dove lo reputino neces-sario. Le funzioni delle
Comunit provinciali saranno coordinative od ispettive, secondo i principi ispiratori del presente statuto.

LA REGIONE
12.
La Regione sorge come una Comuni la
pi grande e cio come naturale consorzio di
comuni in una sfera di attivit determinala
dalla tradizione, dalla costumanza, dalla natura e dalla configurazione del suolo, dalla comunit dei problemi e degli
interessi. Essa
chiamata a svolgere un'azione molto pi larga di quella che sia consentita al Comune e di coordinamento delle varie
attivit locali
con leggi e disposizioni di carattere comune
per una utilit comune, uniformando la legislazione e la regolamentazione ad esigenze e ad opportunit che per quanto si
riferisce alle leggi generali non potrebbero essere bene e compiutamente soddisfatte nel quadro nazionale.
13. La prima determinazione delle Regioni nei loro confini sar fatta dalla legge costituzionale dello Stato. Entro quella
determinazione i comuni di confine saranno liberi di decidere della loro appartenenza ad una o ad altra Regione e quindi
anche, al Circondario ,di vicinanza come alla Comunit provinciale a cui intendano appartenere
14.
La creazione di una nuova regione
consentiva quando l'iniziativa parta da almeno 400.000 cittadini elettori. altres consentita la fusione in una di due o
pi regioni .

30

CARATTERE DELLA REGIONE

15.
La regione assorbe per tutto
quello che materia di legislazione particolare attivit e compiti che appartenevano allo Stato e vi. provvede con mezzi
propri, con organizzazione propria, con funzionari propri. In tal modo essa riduce al minimo indispensabile le funzioni e le
attivit dello Stato.
La legge generale potr sempre determi-nare certi principi, certe finalit, certi criteri d affermare, da realizzare, da
eseguire anche in materia economica e sociale; alla Regione spetta il compito di adattare e di realizzare la legge con i criteri
e con i mezzi che ]e saranno pi propri e che riterr pi indicali. Al centro la ispirazione e la coordinazione-generale; alla
regione i particolari e la esecuzione. Poche cose al centro; alla periferia le molte di carattere particolare oltre alla
applicazione ed alla esecuzione di quelle a carattere generale o nazionale.

ORGANI DELLA REGIONE

16.
Organi della regione sono l'Assemblea, la Giunta e il Preside e l'Alto Consiglio Regionale. -Le funzioni esecutive
sono esercitate dal Preside e dalla Giunta.

SEZIONE I. Assemblea regionale.

17.
L'Assemblea regionale costituita
da un numero di rappresentanti che, secondo
il numero degli abitanti, potr variare da 40
a 90 membri, in una proporziono non inferiore a un rappresentante per ogni 25.000 abitanti. II numero verr inizialmente
fissato
per ciascuna regione dalla costituente. L'Assemblea regionale potr successivamente stabilire il numero dei rappresentanti
come pure
modificare la propria, struttura e il funzionamento dei propri organi sempre per nei limiti e coi criteri fissati dalla Carta
costituzionale

31

per ci che si riferisce ai rapporti con i Comuni e con lo Stato.

- 18. La elezione dei, rappresentanti avviene per suffragio diretto e segreto dei cittadini in base ai principi fissati dalla
Costituzione. In rappresentanti sono attribuiti ai Circondari di vicinanza o alle,Comunit provinciali (quando non si voglia
applicare pi razionalmente il sistema proporzionale in relazione al numero degli abitanti, secondo come stabilir la legge
elettorale che per la prima elezione sar-quella stessa fissata per il Parlamento nazionale e che successivamente ogni
regione perfezioner per proprio conto. Requisiti per la eleggibilit saranno, oltre al possesso di tutti i diritti civili, avere
superato i 25 anni di et, avere occupato, almeno per un anno una carica rappresentativa nei Comuni o negli enti
economici e sociali aventi veste giuridica. Gli eletti rappresentano l'intera regione e cessano di diritto allo spirare del termine
di 4 anni. La nuova Assemblea sar convocata dal Preside della Regione Ire mesi dalla scadenza della vecchia.'
19.
L'Assemblea elegge nel suo seno il presidente, due vice-presidenti, i1 segretari o le Commissioni permanenti
secondo le norme del suo regolamento interno che sar approvato nella prima sessione e che determiner le disposizioni
circa l'esercizio dello funzioni spettanti all'Assemblea.
20.
I rappresentanti non sono sindacabili nell'esercizio della loro funzione.
21.
L'Assemblea regionale non pu essere sciolta prima dei termini normali che per propria deliberazione, dietro
iniziativa del Preside e della Giunta,.o per referendum popolare.
22.
In caso di scioglimento l'ordinaria amministrazione resta affidata alla Giunta a meno che l'Assemblea non abbia
creduto di affidarla ad una Commissione straordinaria di tre membri scelti nel proprio seno.

SEZIONE II. Preside e Giunta regionale.

23.
Il Preside e la Giunta vengono
eletti dall'Assemblea regionale nella sua prima seduta e nel proprio seno a maggioranza assoluta di voti.
La Giunta composta dal Preside e dagli assessori, i quali sono preposti ai singoli rami dell'amministrazione.
24.
Il Preside regionale, in caso di
assenza o di impedimento, sostituito dall'assessore da lui designato.
Nel caso di dimissioni, morte o incapacit del Preside regionale, il presidente dell'Assemblea la convocher entro quindici
giorni per la elezione del nuovo Preside. .

32

SEZIONE III. Alto Consiglio regionale.

25.
istituito come organo di tutela e di garanzia delle autonomie comunali un Alto Consiglio della regione,, alla
cui nomina concorrono con voto individuale i consiglieri di tutti i comuni compresi nella regione.
La elezione avverr col sistema della rappresentanza proporzionale, secondo la legge speciale che sar approvata da
ciascuna regione, con
un rappresentante in media per ogni 100.000 abitanti. I requisiti di eleggibilit saranno quelli stessi richiesti per i
rappresentanti
regionali.
Nel caso per che nello Stato fosse creata una seconda Camera, coloro che vi verranno eletti a rappresentarvi la regione
formeranno anche l'Alto Consiglio della Regione. In tal caso varranno le norme stabilite dalla apposita legge elettorale.

FUNZIONE DEGLI ORGANI REGIONALI

SEZIONE I. Funzioni dell'Assemblea.
26.
L'Assemblea regionale convocata dal suo Presidente in sessione ordinaria nella prima settimana di ogni
trimestre e, in via straordinaria, a richiesta del governo regionale o di almeno venti rappresentanti.
27.
L'iniziativa delle leggi regionali spetta al governo e ai rappresentanti.
I progetti di legge sono elaborati dallo Commissioni dell'Assemblea regimale con la partecipazione della rappresentanza
degli interessi professionali.
I regolamenti per la esecuzione delle leggi formate dall'Assemblea regionale sono emanati dal governo regionale.
28.
Le leggi approvate dall'Assemblea
regionale ed i regolamenti emanati dal Governo regionale, non sono perfetti se mancano della firma del Preside regionale e
degli
assessori competenti per la materia.
Sono promulgati dal Preside regionale e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Regione.
Entrano in vigore quindici giorni dopo la pubblicazione, salvo diversa disposizione presa nella singola legge o nel singolo
regolamento.
29.
L'Assemblea amministra il patrimonio della Regione ed ha la legislazione esclusiva su tutte le materie che la
legge
costituzionale non abbia gi riservato alla
Amministrazione generale dello Stato ed ha compiti esecutivi e normativi per le leggi di carattere nazionale.
Ha anche il compito di tutelare il diritto dei cittadini al retto e normale funzionamento delle amministrazioni' locali.
Gli enti locali di beneficenza, assistenza e comunque creati dalla iniziativa privata e diventati di diritto pubblico troveranno
altres nella Regione l'organo di tutela, delle finalit per cui vennero creati, della loro autonomia e del diritto degli interessati
alla loro amministrazione, senza alcun diritto a mutarne la natura o a trasferire in altra sede o forma il loro patrimonio.
30.
L'Assemblea regionale ha anche il compito di rappresentare la Regione presso gli organi centrali dello Stato e
pu emettere voti, formulare progetti sulle materie di competenza di questi che possono interessare la Regione e presentarli
alle Assemblee legislative della Nazione.
31.
L'Assemblea regionale, non pi tardi del mese di gennaio, approva il bilancio della regione predisposto dalla
Giunta per il nuovo esercizio.
All'approvazione della stessa Assemblea pure sottoposto il rendiconto generale.

33

SEZIONE II. Funzioni del Preside e della Giunta Rapporti coll'Amministrazione centrale.
32.
Il Preside e gli assessori regionali,
nell'esercizio delle loro funzioni, che sono
tutte quelle contemplate dal presente statuto,
sono responsabili di fronte all'Assemblea
regionale ed alla nazione rappresentala dalle
sue Assemblee.
33.
Il Preside la suprema autorit
della Regione che rappresenta presso il Governo nazionale.
Gol rango di Ministro partecipa al Consiglio dei Ministri dello Stato nazionale con voto deliberativo nelle materie che
interessano la regione.
34.
La Regione ha diritto di partecipare con un suo rappresentante alle Commissioni destinate alla formazione delle
tariffe delle ferrovie nazionali e alla istituzione
e regolamentazione dei servizi nazionali di
comunicazione, delle posto, dei telefoni, marittimi e aerei e di tutti gli altri che possano comunque interessare la regione.

ORGANI GIURISDIZIONALI
35.
Gli organi giurisdizionali avranno
il loro ordinamento regionale in armonia a
- quello- che sar stabilito dalla Costituzione
per il loro ordinamento generale. (Per ragioni
di competenza e per non interferire in una
materia ancora da esaminare e discutere si tralascia questa parte).

SERVIZI ECONOMICI E-SOCIALI.

36.
I servizi economici e sociali esistenti e quelli che si creassero nella sfera nazionale si organizzeranno
regionalmente, con
patrimonio regionale e con amministrazione
regionale, e avranno un loro statuto che,
mentre garantir loro l'autonomia nell'ambito della Regione, ne armonizzer, con quelli
delle altre regioni, l'ordinamento, i compiti
e lo funzioni.
A tale scopo tali servizi avranno una amministrazione nazionale basata su rappresentanza regionali.
37.
Saranno istituiti Consigli regionali
per:
1) l'agricoltura;

34

2) il commercio;
3) le comunicazioni;
4) l'industria;
5) il lavoro; i quali si formeranno con lo rappresentanze elettive degli interessati.
38.
La composizione di tali Consigli,
il campo della loro disciplina, i modi di elezione, compresi i criteri per la formazione delle
liste degli elettori, saranno determinati da
particolari disposizioni legislative di competenza dell'Assemblea regionale.
39.
I Consigli economici avranno
funzioni prevalentemente consultive, di iniziativa por quanto si riferisce a proposte di
legge da sottoporre alle Assemblee regionale
o nazionale, di esecuzione e di applicazione
per leggi e disposizioni gi esistenti. La loro
consultazione obbligatoria per la Regione
in tutte le materie che alla loro competenza
si riferiscono.
Avranno anche facolt di prendere deliberazioni e di svolgere attivit propria sempre che ci sia fuori delle cose riserbate
alla amministrazione della regione e a quella nazionale e che vi provvedano con mezzi propri.
40.
La sede- di ciascuno di tali servizi sar Labilit nella localit ritenuta pi adatta alla loro natura e secondo la
maggiore o minore entit degli interessi rappresentati, indipendentemente dalle sedi capoluogo di regione o di consorzi
provinciali.
41.
Altri Consigli di natura economica o anche sociale potranno costituirsi, oltre quelli sovraindicati , quando se ne
presenti la opportunit e per iniziativa degli interessati stessi.
42.
Date le diverse interferenze economiche dei vari servizi il diritto allelettorato attivo per uno di essi non implica
la esclusione da un altro.
43.
Nella organizzazione degli Enti
economici, le forme spontanee e consorziali
dovranno essere sempre preferite su quelle
obbligatorie o monopolistiche.
44.
I Consigli economici o sociali della
regione parteciperanno con propri rappresentanti alla formazione dei rispettivi Consigli nazionali, che per quanto si riferisce
ai
loro compiti normativi e di esecuzione delle
leggi generali dello Stato e noi limiti di competenza della loro facolt di iniziativa, assumeranno le funzioni e gli uffici degli
attuali
Ministeri dell'agricoltura, del commercio, delle comunicazioni, dell'industria e del lavoro.

ENTI DI RICOSTRUZIONE
45.
Gli attuali Provveditorati e gli
Uffici tecnici creati per l'opera di ricostruzione nazionale resa necessaria dalla guerra,e dalle nuove necessit di vita
nazionali saranno trasformati in Enti regionali di ricostruzione con attivit autonoma e con rappresentanze dirette delle
comunit, ai quali faranno capo le iniziative, i sindacati, le cooperative e i consorzi comunque creati per assolvere compiti
ricostruttivi.

POLIZIA.

35

46.
La polizia dello Stato che sar
reclutata regionalmente e avr organici regionali, dipende disciplinarmente, per il suo
impiego e la sua utilizzazione, dal Governo
regionale che rappresenta anche nella Regione
la suprema autorit dello Stato nazionale e
ne fa applicare ed eseguire gli ordini le disposizioni.
In casi eccezionali e quando linteresse e la sicurezza generali lo richiedono, il Governo regionale pu chiedere l'impiego delle
altre forze armate dello Stato.
Il Preside del Governo ha pure il diritto di disporre la rimozione o di proporre al Governo nazionale il trasferimento fuori
della regione dei funzionari di polizia.
Il Governo regionale pu servirsi altres, per la tutela di particolari servizi e interessi, dei corpi di polizia amministrativa dei
comuni e dei Circondari di vicinanza.

PATRIMONIO E FINANZE.
47.
Tutte le propriet demaniali e quelle comunque che le provenissero in
virt di espropriazioni d'interesse generale, quelle pubbliche che non fossero di propriet esclusiva degli enti locali, formano
il patrimonio della Regione.
48.
I beni immobili che si trovano nella Regione e che non sono in propriet, di alcuno, spettano pure al
patrimonio della Regione.
49.
Al fabbisogno finanziario della,
Regione si provvede con i redditi patrimoniali della regione e a mezzo di tributi deliberati dalla medesima.
Sono di pertinenza della regione e quindi anche dei comuni, le imposte dirette, anche in considerazione che il maggiore
onere delle spese generali viene, con il nuovo ordinamento, a gravare sulla regione e sugli culi locali.
I triboli a carattere personale e per servizi di uso e utilit locale sono di spettanza esclusiva dei comuni.
Sono riserbati allo Staio i proventi dei monopoli, delle dogane, dei grandi servizi' pubblici (come le poste, i telegrafi, i
telefoni, la radio), del bollo e di tutto ci che ha riferimento a servizi di carattere nazionale o statale.
Nella ripartizione percentuale delle imposte dirette l'Assemblea regionale fisser quanto dovr andare alla regione e
quanto ai comuni.
La Regione altres tenuta a concorrere, nella misura proporzionale che le leggi generali determineranno, alle spese
dell'amministrazione nazionale, quando le entrate a questa riservata non bastassero.
50.
La Regione concorrer con un
contributo annuale rappresentato da 1/20
del gettito delle imposte dirette (oppure da
una, quota percentuale sul gettito delle imposte dovute chesar fissata dall'Assemblea
nazionale) ad un Fondo di solidariet nazionale destinato ad ani Lare le regioni pi povere, pi bisognose o pi sinistrate ad
elevare
la loro situazione al livello dalle altre regioni.
51.
La Regione parteciper alle Commissioni di studio e alla formulazione di proposte in materia doganale.
La creazione di diritti doganali, dazi di importazione e di esportazione, tra regione e regione vietata dalla Costituzione.
Limitazioni temporanee, anche da comune e comune, potranno essere stabilite per ragioni igieniche o sanitarie.
La Regione potr comunque decidere -in accordo con gli organi centrali - la esenzione doganale per importazioni di speciali
prodotti dall'estero, macchinari e materie prime, indispensabili ai propri lavori
propri lavori di carattere pubblico o a trasformazioni o applicazioni d'interesse economico regionale a disposizione degli enti
economici regionali.
52.
Il Governo della Regione ha facolt
di emettere prestiti interni.

CONTROLLI AMMINISTRATIVI
1.
COMITATI DI VIGILANZA.
53.
In ogni comune istituito un Comitato di vigilanza composto di 5 membri:
3. effettivi e 2 supplenti.
La sua nomina avverr per pubblica elezione in occasione e contemporaneamente alla nomina dei consiglieri. La nomina
dovr cadere su persone munite almeno del diploma di ragioniere o di geometra o altro titolo equipollente o superiore,
elettrici e residenti- nelle Comunit di vicinanza, com-presi a tale uopo in apposito elenco che sar aggiornato ogni anno
insieme alle liste elettorali.
Il compito di tale Comitato di controllare la regolarit amministrativa di tutte le operazioni del Comune e di riferire al
Consiglio sul bilancio annuale.
54.
Uguale Comitato e nello stesso numero di componenti sar eletto e funzioner. con lo stesso compito, per i
Circondari di vicinanza.
55.
Per le Comunit provinciali il Comitato di vigilanza sar composto di 7 membri, di cui 2 supplenti. La loro
nomina avverr per voto segreto dei componenti i Consigli comunali e i Comitati di vigilanza della circoscrizione e dovr
cadere su persone eleggibili comprese negli appositi elenchi della Comunit provinciale.
Tale Comitato di vigilanza si sostituir alla attuale Giunta provinciale amministrativa e ne erediter i carteggi e gli uffici.

36

56.
Uguale Comitato di vigilanza sar pure costituito per la Regione, sar formato con gli stessi criteri ed eletto con
la stessa procedura dai componenti i Consigli dei comuni, e dei Circondari di vicinanza con uguale diritto. Solo, che sar
composto di 15 membri, di cui 4 supplenti.
57.
I Comitati di vigilanza della Comunit provinciale e della Regione hanno autorit ispettiva e possono
funzionare in sede di ricorso.

2.
REFERENDUM POPOLARE.
58.
In materia amministrativa - esecuzione di opere pubbliche, assunzione di servizi, materia d'imposta -
ammessa senza
eccezione la facolt degli amministratori d'interpellare gli elettori per' referendum, che diverr obbligatorio per quegli atti
amministrativi che non fossero accettati o approvati dai Comitati di vigilanza.
59. Il referendum popolare obbligatorio per quelle spese il cui calcolo di previsione impegnasse pi di 1/10 delle
entrate ordinarie per un periodo superiore a 5 anni e in tutti quei casi che 1/5 degli elettori del Comune esplicitamente lo
richiedesse.
Il responso del referendum ha valore definitivo per un periodo di 4 anni.

3. FACOLT D'INIZIATIVA E DI REVOCA.

60.
in facolt degli elettori, in numero di 1/5 almeno di quelli che figurano nelle liste, di fare proposte concrete al
Consiglio del Comune o a quelli di Comunit e di richiedere su esse il referendum qualora venissero respinte.
61.
La revoca dei rappresentanti con nuove elezioni pu essere richiesta, sempre da 1/5 degli elettori, quando il
referendum popolare avesse esplicitamente respinto proposte o atti del Consiglio. La semplice constatazione del numero
legale degli elettori richiedenti determina la convocazione dei comizi elettorali nei modi stabiliti. In tale caso
l'amministrazione provvisoria del comune assunta dal Comitato di vigilanza.

GARANZIE COSTITUZIONALI
62.
Contro atti incostituzionali dell'Assemblea regionale, o del suo Governo o del Preside, contro ogni violazione di
legge,
contro atti arbitrari da qualunque autorit compiuti e comunque compiuti, i cittadini hanno il diritto di ricorrere alla
magistratura ordinaria fino al suo pi alto grado. La decisione della magistratura ha valore definitivo e deve essere
rispettata dagli organi della Regione fino a che in loro potere, dagli organi dello Stato quando si tratti di farla rispettare
dagli stessi organi esecutivi della regione.
TUTELA DELLE MINORANZE ETNICHE E LINGUISTICHE
63.
Nei Comuni e nelle Regioni a popolazione mista, etnica e di lingua, si creeranno amministrazioni miste con
rappresentanze e bilanci separati per tutti i servizi
che potranno essere tenuti separati.
Le rappresentanze saranno proporzionali, elette con voto diretto e segreto e con liste
distinte, compilate secondo la libera indicazione degli elettori interessati.
L'insegnamento nelle pubbliche scuole, la redazione dei documenti ufficiali saranno nelle lingue localmente in uso.
I diritti delle minoranze linguistiche saranno tutelati e regolati da una speciale legge regionale sanzionata dalle Assemblee
nazionali e garantita dalla Costituzione.
MODIFICAZIONI DELLO STATUTO

37

64. Modificazioni al presente statuto potranno essere fatte ed entrare in vigore solo che siano in armonia con i modi
stabiliti
per la modifica delle altre leggi costituzionali dello Stato e non siano in contrasto con lo spirito della Costituzione.
Per diventare definitive dovranno ottenere la sanzione delle Assemblee regionali e di quella (o di quelle) della Nazione.
DISPOSIZIONE TRANSITORIA
Una legge speciale regoler il passaggio dall'attuale ordinamento dei Comuni e delle Provincie nel nuovo ordine regionale
in modo che esso avvenga gradualmente e senza spostamenti immediati che possano pregiudicarne l'attuazione e i
risultati.

*****************

2. DISCUSSIONE

.ASSEMBLEA COSTITUENTE.COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE

SECONDA SOTTOCOMMISSIONE.

RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI SABATO 27 LUGLIO 1946

PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI
Discussione sulle autonomie locali.
AMBROSINI, Relatore, premette che, pi che fare una relazione, intende semplicemente iniziare la discussione.
Il problema dell'autonomia si affaccia e si impone per riparare agli inconvenienti dell'accentramento, cio di tutto quel
sistema che, per la diffidenza verso le popolazioni e le autorit locali, fu instaurato nel primo momento della unificazione
nazionale; inconvenienti che si manifestarono subito e vennero man mano aggravandosi, determinando una situazione che
occorre affrontare e superare.
Gli inconvenienti dell'accentramento sono ben noti, e cio:
1) la sottrazione degli affari, specialmente amministrativi, a coloro che vi sono direttamente interessati e la loro attribuzione
ad organi lontani, centrali, che possono non conoscere affatto le condizioni locali e che comunque dipendono o sono
influenzati dai governanti;
2) la compressione delle energie locali, l'accumulazione delle pratiche al centro, il ritardo nello svolgimento degli affari, la
diminuzione della libert degli enti locali e conseguentemente della popolazione;
3) circa il funzionamento del Parlamento e la missione del Deputato, l'inconveniente gravissimo che i rappresentanti della
nazione, a causa di questo sistema di accentramento, sono gravati da una infinit di sollecitazioni e di richieste da parte
degli elettori, che, non arrivando a veder risolte le proprie pratiche al centro, ricorrono, come usando di un diritto, al loro
deputato, il che naturalmente distrae la rappresentanza politica dal compito di curare gli interessi della nazione.
Per eliminare questi inconvenienti bisogna togliere la causa, ed qui che soccorre il concetto dell'autonomia che, per mezzo
di norme adatte, porterebbe:
1) ad evitare i danni del centralismo statale;
2) a stimolare e potenziare le energie locali con la partecipazione dei singoli alla vita pubblica;

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3) a stabilire l'equilibrio fra le forze politiche e quindi ad impedire l'abuso del potere e l'eventuale predominio illecito di
grupdi politici o di gruppi di interessi.
Per raggiungere questi scopi non basterebbe l'istituto del decentramento burocratico, n basterebbe l'istituto del
decentramento autarchico, il quale assegnerebbe dei compiti ad un nuovo ente autarchico ma lasciandolo esposto alle
pressioni e all'ingerenza del potere centrale e dei governanti. Occorre quindi ricorrere all'adozione dell'istituto
dell'autonomia politica regionale.
L'autonomia dell'ente regione dovrebbe intendersi accentrata su un insieme di diritti della regione elevata a persona
giuridica; diritti propri, diritti fondamentali sanciti nella costituzione, e quindi non modificabili o diminuibili con una legge
ordinaria e perci garantibili davanti ad una Carta Costituzionale.
Si intende che questo sistema presuppone la adozione di un tipo di costituzione rigida, perch altrimenti mancherebbe
qualsiasi garanzia per il funzionamento di tutto il congegno.
La regione indubbiamente un ente naturale che sta tra lo Stato e i comuni, ed alla quale, se si vuole far sorgere l'ente
regione, si debbono attribuire dei compiti, alcuni dei quali sono oggi di spettanza degli enti locali compresi nella sua
giurisdizione ed altri dello Stato. Dei compiti di spettanza degli enti locali, possono venire in considerazione quelli che si
riferiscono a servizi pubblici i quali, per acquistare maggiore efficienza, hanno bisogno di una circoscrizione pi vasta (servizi
dell'acquedotto, dell'energia elettrica, ecc.). Ma in concreto, quando si ammette la necessit del cambiamento del sistema
attuale e l'adozione dell'istituto regionale, il problema si riduce nel determinare quale caratteristica deve avere la regione
ed a quali scopi concreti deve assolvere. E qui bisogna guardare alle funzioni pubbliche ed orientarsi secondo la divisione
fondamentale di queste funzioni: quindi la funzione legislativa, quella esecutiva o amministrativa e quella giurisdizionale.
Anzitutto viene in considerazione la competenza legislativa o normativa. Questa competenza, che verrebbe a spettare alla
regione, sarebbe di natura diversa da quella che oggi compete a tutti gli enti i quali, in virt del loro diritto di autonomia,
possono darsi delle determinate norme per regolare per lo meno l'esercizio dei loro poteri. Qui si tratterebbe di una
competenza legislativa normativa, assegnata alla regione direttamente dalla carta costituzionale e che perci, nel caso
specialmente di materie affidate alla competenza esclusiva della regione, darebbe luogo all'emanazione di vere e proprie
leggi, le quali avrebbero lo stesso valore delle leggi emanate dallo Stato, tanto che, in caso di contrasto, dovrebbe esser
consentito alla regione la facolt di impugnare le stesse leggi dello Stato in difesa della propria competenza.
Detto questo in via generale, bisogna esaminare i gruppi diversi di materie che devono restare necessariamente nella
competenza dello Stato e di quelle che possono essere attribuite alla regione. Ma qui basta limitarsi ad alcuni criteri di
orientamento.
Vi sono materie che, per la loro stessa natura, riguardano gli interessi generali di una nazione e per le quali non pu esservi
dubbio che, in qualsiasi evenienza, devono rimanere di competenza dello Stato (rappresentanza all'estero, problemi di
politica internazionale, questioni riguardanti la nazionalit, sistema monetario ecc., ecc.).
D'altra parte, vi sono altre materie che, per la loro natura, pi si avvicinano al soddisfacimento dei bisogni locali o dei
bisogni di determinati gruppi od enti territoriali che non si espandono per tutta la nazione, e che possono esser considerate e
trattate con maggior comprensione e rendimento dagli organi locali nell'ambito della loro circoscrizione (per esempio:
l'agricoltura, le istituzioni di beneficienza, le strade, gli acquedotti, il regime delle miniere, della pesca, del turismo, ecc.).
Questo gruppo di materie attinenti a interessi prevalentemente locali dovrebbe essere attribuito alla competenza della
regione in modo esclusivo, cosicch, in questo campo la regione potrebbe emanare norme legislative.
Si pu raffigurare un terzo gruppo di norme relative a materie nelle quali l'interesse della collettivit nazionale
preponderante, ma per le quali pu essere utile che gli organi legislativi centrali non vincolino in modo rigido l'esecuzione
delle norme nelle singole regioni. Per questo gruppo di materie potrebbe lasciarsi agli organi legislativi centrali dello Stato la
facolt di stabilire i princip fondamentali, ed attribuire invece alla regione la facolt di dettare le norme di esecuzione, in
modo da adattare i princip fondamentali alle particolari esigenze dell'ente locale.
Infine pu raffigurarsi un altro gruppo di materie per le quali si potrebbe stabilire una competenza cosiddetta concorrente;
per le quali, cio, allo Stato spetterebbe in principio, il diritto di legiferare, ma si potrebbe concedere alle regioni di dettare
norme per mezzo dei propri organi, fino a quando lo Stato non avesse fatto uso della sua facolt di dettare norme.
Per semplicit si potrebbe fissare l'attenzione sui primi tre gruppi, che in sostanza finirebbero per ridursi a due, perch la
potest normativa della regione determinata dal terzo gruppo si esplicherebbe col dettare norme di esecuzione.
La questione fondamentale consiste nel determinare quelle che sono e devono essere materie di competenza dello Stato e
quelle che possono essere materie di competenza della regione. In una carta costituzionale il problema potrebbe risolversi
determinando i gruppi di norme di competenza dello Stato e quelli di competenza della regione, oppure stabilendo soltanto
quali sono le materie di competenza della regione, restando sottointeso che in tutte le altre materie la competenza dello
Stato. Probabilmente questo secondo sistema il migliore.
Si deve aggiungere che sembra opportuno dare alla regione un altro diritto nel campo generale della legislazione. Vi sono
dei problemi, delle esigenze che spesso non sono contemporaneamente avvertite da tutta la popolazione dello Stato, perch
toccano un interesse particolare di indole sentimentale o puramente materiale nell'ambito regionale. Ora, se si vuole che le
regioni partecipino alla vita generale dello Stato, non solo con quel compito normativo che in sostanza finisce per esaurirsi
nella regione, ma con un accordo pi ampio e quindi con l'affermazione di un senso di maggior fiducia nello Stato e di pi

39

salda unit, si potrebbe concedere alla regione la facolt che si pu dire di iniziativa nel campo legislativo, in questo senso:
la regione non diventerebbe mai uno degli organi del potere legislativo dello Stato, n potrebbe interferire nell'assoluta
libert e indipendenza del potere legislativo generale; ma nessun inconveniente deriverebbe dal fatto che l'assemblea
regionale, avvertendo determinati bisogni, e in vista di interessi che la popolazione della regione pu per prima avvertire o
sentire, si facesse iniziatrice di una proposta di legge che fosse sottoposta al potere legislativo dello Stato, il quale rimarrebbe
assolutamente libero di decidere, ma sarebbe costretto a esaminarla. Non si tratterebbe che di estendere il diritto, che pu
competere a qualsiasi cittadino di rivolgersi all'assemblea legislativa del proprio paese, di sottoporre dei desiderata e di fare
anche delle proposte. Questo diritto, per acquisterebbe maggior rilievo, non solo dal punto di vista spirituale e politico, ma
anche dal punto di vista giuridico, quando si stabilisse che la Camera o le Camere legislativa devono, non solo esaminare i
progetti che vengono presentati per avventura dall'assemblea regionale, ma anche sentire gli eventuali rappresentanti
dell'assemblea regionale che essa reputasse opportuno di inviare al Parlamento per esporre le proprie ragioni.
Dal campo della legislazione passando a quello della esecuzione; evidente che la regione deve poter esercitare la funzione
esecutiva amministrativa per tutte le materie che sono di sua competenza esclusiva e per le altre che vengono a trovare la
loro esplicazione nella regione. Pu aggiungersi che la regione potrebbe esplicare le funzioni amministrative che sono
proprie dello Stato nel caso che questi le delegasse i suoi poteri esecutivi. L'organo centrale pu ritenere opportuno servirsi
della amministrazione regionale per perseguire quegli scopi che sarebbero in linea di principio riservati alla propria
amministrazione diretta, centrale o locale.
Viene infine la funzione giurisdizionale.
La questione qui molto pi delicata, perch l'eventuale attribuzione delle funzioni giurisdizionali alla regione metterebbe
quest'ente in una posizione di assoluto primo piano e potrebbe quindi dar luogo alla affermazione di pretesa della regione
come Stato.
Non si pu giungere ad elevare la regione alla dignit di quello che suole chiamarsi Stato membro di uno Stato federale;
ma opportuno avvertire che vi sono casi di Stati; cosiddetti federali, nei quali lo Stato membro ha la potest legislativa e
quella amministrativa, ma non anche quella giurisdizionale. Non tuttavia il caso di irrigidirsi. Posto il principio, potrebbe
ben concedersi alla regione la possibilit di istituire degli organi giurisdizionali per la decisione di ricorsi avverso atti o
deliberazioni degli enti locali, congegnando il sistema in modo da non infrangere il sistema generale dell'unit della
giurisdizione dello Stato. Si pu aggiungere che, per andare incontro, ad esigenze e desideri di regioni, si potrebbe adottare
una specie di decentramento, con la istituzione nella regione di sezioni anche dei supremi tribunali giurisdizionali ed
amministrativi dello Stato. Ma chi voglia attenersi al principio dell'autonomia della regione nel senso qui prospettato non
pu arrivare all'attribuzione alla regione della funzione giurisdizionale.
La possibilit che si conceda alla regione la facolt di rendersi iniziatrice di progetti di legge da presentarsi al parlamento
nazionale riguarda la cooperazione della regione alla vita nazionale e naturalmente questo sar uno dei problemi che
dovr essere esaminato. Circa la partecipazione della regione come tale alla vita nazionale, si presenta pure la possibilit
che la regione concorra, anche solo parzialmente, alla formazione della seconda Camera, cio del Senato. Si accenna qui al
problema senza arrivare ad alcuna soluzione; ma indubbiamente, se si avr la seconda Camera, la partecipazione della
regione, anche limitatamente ad un numero di Senatori, potrebbe essere consigliabile.
Viene ora la questione forse pi spinosa, quella della finanza della regione. Quando si trasferiscono alla regione delle
funzioni, evidente che bisogna darle pure la possibilit di esercitarle. Vi pu essere una finanza esclusivamente regionale?
In ogni caso, sar sempre necessario che vi sia una finanza coordinata. Sorge poi la questione di chi deve disporre
l'imposizione e del sistema di erogazione delle spese. Nel caso di regioni povere o impoverite deve poter ammettersi che lo
Stato non le abbandoni, perch altrimenti l'istituto dell'autonomia politica finirebbe per danneggiare la regione.
Connesso con quello della finanza il sistema dei controlli, specialmente quando si abbiano degli apporti da parte dello
Stato, perch chi d il contributo deve accertarsi del modo in cui questo viene effettivamente impiegato.
Altra questione di indole generale relativa all'istituzione della regione quella del suo territorio. In Italia esistono regioni
geograficamente o tradizionalmente determinate; ma bisogna tener presente la necessit che l'ente regione si istituisca in
modo da essere vitale e quindi potrebbe sorgere la necessit di non seguire meccanicamente il criterio storico, ma di
addivenire a fusioni o cambiamenti consigliati dalla valutazione di particolari interessi. Onde un'altra questione: quale
sarebbe il potere competente per operare un eventuale cambiamento nella struttura politico-territoriale della regione?
Pare indubbio che non possa essere che il potere centrale, naturalmente, sentita la regione o a richiesta della regione.
Vi poi il problema degli organi. Si potrebbe dire con semplicit che sar necessaria un'Assemblea, un Presidente, una
Giunta, un Segretario; un Presidente che rappresenti la regione e sia il capo della amministrazione regionale; una Giunta
composta da assessori preposti alle varie materie dell'amministrazione; Presidente e assessori sarebbero, naturalmente,
nominati dall'Assemblea regionale.
Riguardo all'Assemblea regionale, sorge la questione della sua formazione. Indubbiamente deve essere elettiva: ma con
quale criterio? Dal punto di vista generale potrebbe dirsi che la struttura della legge elettorale regionale deve essere
demandata alla stessa regione. Potrebbe, d'altra parte, prendersi in considerazione la possibilit che le linee generali di
questa legge elettorale fossero determinate nella Carta Costituzionale, come avvenuto nelle Carte Costituzionali
specialmente dell'altro dopoguerra. Tenuti presenti i presupposti che in Italia hanno spinto a propugnare la creazione
dell'ente regione, potrebbe affacciarsi la proposta che vengano indicati i criteri fondamentali di elezione dell'Assemblea
regionale su basi diverse da quelle della cos detta rappresentanza diretta, del suffragio diretto, cio della elezione fatta da

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collegi elettorali composti da cittadini indifferenziati. Potrebbe, cio, affacciarsi la proposta che, per dare alla regione un
carattere tutto particolare, a seconda delle sue esigenze, sia opportuno evitare quel sistema di elezione a suffragio diretto
che porta concretamente la lotta elettorale sul terreno delle ideologie politiche dei partiti; la proposta che l'Assemblea
regionale venga costituita sulla base di un sistema generalmente chiamato della rappresentanza degli interessi, cos che
nell'Assemblea regionale si rispecchiassero la struttura economico-sociale e gli interessi della regione. In tal modo i
rappresentanti sarebbero maggiormente legati alla cura di quegli interessi e si affermerebbe nell'Assemblea regionale un
principio diverso nel modo di valutare gli interessi particolari.
Per quanto si riferisce all'Assemblea regionale e alle norme da essa emanate, corre l'obbligo di esaminare alcuni quesiti.
Anzitutto: pu l'Assemblea regionale essere sciolta? Qui si dovr vedere quello che sar deciso riguardo alla prima Camera
ed eventualmente anche alla seconda. Se si afferma la possibilit che l'Assemblea regionale sia sciolta, da chi potrebbe
provenire l'ordine di scioglimento e, eventualmente, in quali circostanze?
Altro quesito si riferisce alle leggi votate dall'Assemblea regionale. In linea di massima dovrebbero essere senz'altro
operative; ma pu prospettarsi la questione se sia utile che
vengano comunicate agli organi dello Stato e se sia ammissibile che gli organi centrali dello Stato avanzino un diritto di
veto. Comunque, dato il sistema di divisione delle competenze tra Stato e Regione, indubbio che, come spetta alla
Regione il diritto di ricorrere ad un organo giurisdizionale (una corte costituzionale, o un organo misto, a seconda che la
carta costituzionale sar per deliberare) avverso le disposizioni degli organi centrali dello Stato che interferiscano nei limiti
della sua competenza e la violino, cos naturale che spetti agli organi centrali dello Stato la possibilit e il diritto di ricorrere
avverso le leggi emanate dall'Assemblea regionale, che per avventura si reputi abbiano invaso il campo di competenza
dello Stato.
Riguardando poi il problema pi largo dei rapporti tra Stato e Regione, sorge il quesito: il governo dello Stato avr un suo
rappresentante nella Regione? Il Presidente della Regione pu essere investito della rappresentanza dello Stato? E,
comunque, il Presidente della Regione pu essere chiamato a partecipare alle sedute del Consiglio dei Ministri nelle quali si
discuta un argomento che interessi specialmente la Regione, senza naturalmente avere voto deliberativo?
Vi poi la questione degli enti e delle istituzioni che esistono, nella circoscrizione della Regione. Se si vuole modificare il
sistema di accentramento attuale, non pu consentirsi che si istituisca un sistema di accentramento regionale; quindi deve
affermarsi nell'ordine della Regione quel principio della libert degli enti territoriali ed istituzionali locali, i quali devono
poter perseguire i loro fini liberamente a mezzo di organi elettivi. Ma su questo punto non applicabile il concetto di
autonomia politica, cos come stato delineato nei riguardi della Regione: qui pu trattarsi semplicemente dell'applicazione
del principio comune dell'autarchia, del ritorno all'antico sistema, con quelle modificazioni e quegli adattamenti che siano
richiesti da un maggior riconoscimento della libert locale e dell'istituzione dell'ente regionale. Basta il ritorno, in sostanza,
all'antico principio dell'autarchia come libert dell'ente territoriale o dell'istituzione di perseguire liberamente i suoi scopi e di
perseguirli (perch qui si esplica il principio della libert e del governo libero locale) per mezzo di organi eletti direttamente
dagli interessati, con quelle facolt di controllo che, pur limitate, potrebbero sembrare sempre opportune per evitare lo
straripamento degli enti locali e pi ancora la faziosit degli amministratori.
Tra gli enti locali, quello che maggiormente viene in discussione e per cui pi grave la controversia, la provincia.
Bisogna distinguere la provincia come ente autarchico e come circoscrizione amministrativa. Rester la provincia come ente
autarchico? E qui c' da domandarsi: se la Regione verr ad avere dei compiti, taluno dei quali pu essere sottratto a quelli
degli enti locali, dato che la provincia come ente autarchico ha compiti ben limitati, quali di questi le resterebbero? Ancora:
se si applica maggiormente il principio e la tendenza a formare consorzi tra comuni, anche limitatamente a determinati
scopi e a singoli interessi, quale il campo di azione che resterebbe alla provincia? Ed allora, data questa situazione,
varrebbe la pena di conservarla o non sarebbe pi utile sopprimerla come ente autarchico?
Quanto alla provincia come circoscrizione amministrativa (prefetture) la questione ancora pi delicata. Dovrebbe
quest'organo, nel caso che fosse conservato, diventare un organo regionale? La soluzione, in un senso o nell'altro, potrebbe
dipendere dal fatto che si stabilisca nella capitale della regione un rappresentante del Governo centrale o che il Presidente
della Regione sia a sua volta investito delle funzioni e dei compiti come rappresentante del Governo centrale per la cura di
quegli affari che restano allo Stato anche nell'ambito regionale.
Riguardo al Comune, non pu esser dubbio che si tratta di un ente intangibile perch proprio quello in cui si accentrano
tutti i bisogni locali, che sono i bisogni rudimentali per i quali nato questo aggregato, per i quali esso ha acquistato un
insieme di poteri e di organi, la personalit giuridica e un diritto di ordinanza.
La questione pi grave quella dei controlli. Pu lasciarsi agli amministratori dei Comuni la libert assoluta? Da tante parti
si chiesto, e forse giustamente, l'abolizione del controllo di merito, attraverso il quale potevano esplicarsi, ed effettivamente
si esplicavano, influenze ed ingerenze illecite. Il controllo di legittimit potrebbe restare, come potrebbe restare il controllo
ispettivo. Indubbiamente (e la questione qui si riattacca al mantenimento o all'abolizione dell'ufficio del prefetto) si
potrebbe anche pensare all'abolizione di tutti questi congegni e alla messa in efficienza del semplice diritto comune, che
sostanzialmente il sistema tradizionale dell'Inghilterra. Pur nella variet della distribuzione di circoscrizioni territoriali, tutti
gli enti locali inglesi godono della pi assoluta

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libert e non sono sottoposti ai controlli che da noi sono diventati tradizionali, e se gli organi degli enti locali - siano borghi,
contee o citt - esorbitano dalla sfera della propria competenza o violano i diritti di taluno, si mette in moto il diritto
comune, cio chiunque pu ricorrere ai giudici ordinari. da vedere se questo sistema potrebbe, per lo meno in tutta la sua
interezza, trovare applicazione nel nostro Paese. Pu darsi che sia pi opportuno mantenere alcuni degli istituti tradizionali,
ma corretti e adeguati in modo da non dar luogo agli inconvenienti, danni, incidenze, prepotenze e corruzioni che finora
purtroppo si sono lamentati.
Concludendo: tutti i problemi che si riferiscono agli enti che esistono o che possono crearsi come enti territoriali o enti
istituzionali nell'orbita della circoscrizione regionale vanno esaminati in un secondo momento e comunque sono subordinati
alla direttiva generale che si seguir per il problema fondamentale, che consiste nel riconoscimento o meno delle regioni
dotate di personalit giuridica, con attribuzione di diritti propri, sanciti nella Carta Costituzionale, e quindi non modificabili
con leggi ordinarie e conseguentemente garantiti col ricorso ad una Corte costituzionale.
(La riunione, sospesa alle 18,15, ripresa alle ore 18,30).
PERASSI, Relatore, constata che la relazione del collega Ambrosini esauriente nel modo pi assoluto; anz, andata oltre
quel che era richiesto, sia perch il Relatore sceso a considerare utili particolari, sia perch ha fatto conoscere alcune sue
preferenze personali. A prescindere da questo, sta in fatto che nella relazione Ambrosini tutti i problemi sono stati posti, dai
pi generali al pi particolari. Non rimarrebbe pertanto che precisare sinteticamente quali sono gli aspetti da considerarsi al
fine di. prendere una posizione.
Il problema si accentra, soprattutto, sulla opportunit di creare in Italia l'ente regione e di determinarne le competenze.
A questo riguardo il punto pi importante consiste nel determinare la competenza legislativa. E qui si pone questa
considerazione: se sia il caso di procedere a questa determinazione della competenza in via diretta o in via indiretta, cio in
relazione alla competenza dello Stato.
Senza entrare nel merito, perch qui si tratta di prospettare soltanto le due formule, queste possono essere: l'una,
determinare le materie nelle quali la competenza legislativa riservata allo Stato; l'altra, inversa, determinare
direttamente la competenza della regione, senza fare una elencazione di competenze dello Stato.
Resta poi, come idea centrale da esaminare, quella di determinare in che senso e in che limiti la regione eserciterebbe la sua
funzione legislativa. Qui si hanno due ipotesi: legislazione su materie determinate con una competenza piena, nel senso che
in queste materie ogni regione possa fare proprie leggi con piena libert, salvo soltanto i limiti determinati da alcuni principi
costituzionali inseriti nella Carta Costituzionale dello Stato; oppure legislazione regionale, la quale dovrebbe svolgersi
nell'ambito della legislazione statale, che, rispetto a certe materie, (dovrebbe limitarsi a fissare i capisaldi, rendendo possibile
alle singole regioni di avere una legislazione di adattamento alle condizioni locali.
Questi sono i punti fondamentali.
Naturalmente, il problema della regione si connette soprattutto al problema dell'ordinamento tributario. Anche qui,
prescindendo dai particolari, possono escogitarsi diversi sistemi: il sistema di una finanza regionale autonoma, nel senso che
la costituzione determini essa stessa quali sono le fonti di imposizione per la finanza regionale; e il sistema, nettamente
opposto, secondo cui le regioni, avendola competenza tributaria pi larga, concorrono alle spese dello Stato mediante
contingenti. Comunque, certo che il problema dell'ordinamento tributario e della coordinazione della finanza regionale
con la finanza dello Stato fondamentale. In ogni caso, nella costituzione alcuni principi dovrebbero essere posti in maniera
netta, allo scopo di disciplinare questa coordinazione e di evitare inconvenienti.
Altro punto quello di sapere se tra le materie da lasciarsi alla competenza legislativa della regione entri anche
l'ordinamento, degli enti locali. E vi un altro aspetto di questo problema: vedere in che modo debbano funzionare ed
entro quali limiti i controlli sugli enti locali; se attraverso la regione o attraverso lo Stato.
Anche il problema della giurisdizione stato accennato ampiamente e pu avere diverse soluzioni: la regione pu avere
una giurisdizione propria in talune materie; la sua funzione giurisdizionale pu essere limitata al campo amministrativo.
Per quanto concerne l'organizzazione della regione, si pone una domanda pregiudiziale: la costituzione deve fissare essa
stessa i criteri dell'organizzazione regionale, oppure questa materia pu essere lasciata alla legislazione
regionale; o i due sistemi si possono combinare? possibile concepire che la regione abbia una organizzazione i cui principi
siano fissati nella costituzione, ma che, tuttavia, la costituzione lasci alle singole regioni la facolt di integrare questi principi
mediante una legge organica, che renda possibile eventualmente nella regione l'adozione di certi istituti; per esempio
l'istituto del referendum.
Lasciando da parte per il momento l'esame dei problemi pi dettagliati, l'attenzione della Sottocommissione dovrebbe
fissarsi sui problemi fondamentali: istituzione della regione; competenza legislativa, determinata o no dalla costituzione.
PRESIDENTE crede opportuno limitare la discussione intorno a questo tema iniziale: se l'ente regione debba esistere e debba
entrare nell'ordinamento dello Stato, oppure no.
ZUCCARINI ha ascoltato con molta attenzione la bellissima relazione dell'onorevole Ambrosini che ha prospettato il
problema della regione sotto tutti i suoi aspetti.

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Si richiama ad una precedente proposta che non fu accettata, ma che poi ritornata in questa Sottocommissione nella
discussione sul problema delle autonomie.
La creazione dell'ente regione una delle soluzioni del problema delle autonomie; ma una conclusione, non una premessa:
il problema delle autonomie locali fondamentale, e in certo modo indipendente dalla soluzione del sistema regionale. Per
poter arrivare alla soluzione regionale, era indispensabile porsi il problema centrale dell'organizzazione dello Stato. E per
passare alla struttura dello Stato, importa molto definire i pilastri della costruzione statale che si dovr articolare. Questo
non stato fatto, e non si sa quali saranno le conclusioni della prima Sottocommissione. Pu avvenire che la seconda formuli
delle conclusioni che male si concilieranno con la parte elaborata dalla prima Sottocommissione; come pu avvenire il
contrario. Il problema dell'organizzazione dello Stato unico e deve essere risolto armonicamente. Se non si stabiliscono
preventivamente i limiti delle funzioni che si intende attribuire allo Stato, il tipo cio dello Stato verso cui occorre orientarsi,
tutte le altre discussioni diventano inutili.
Il problema del comune oggi in Italia il primo che si deve affrontare. Il comune, nella sua struttura essenziale pu restare
quello che ?
In questa Sottocommissione occorre stabilire anche, soprattutto, quali limiti di competenza e di attivit si vogliano assegnare
al comune. I comuni devono avere tutti lo stesso regolamento, la stessa struttura? O si deve invece dare ai comuni quella
autonomia, che consenta loro di modificare la propria struttura interna, secondo le varie situazioni e necessit ed anche
secondo le diverse entit; secondo, ad esempio, che siano di mille o di due milioni di abitanti? Non basta dire che si vuol
riservare ai comuni certe facolt; bisogna vedere se i comuni possono darsi, ciascuno; una struttura diversa, secondo i bisogni.
Ci sono comuni rurali, comuni in parte rurali ed in parte urbani; ci sono dei grossi agglomerati, che devono avere una
costruzione diversa.
Questa parte, a suo avviso, doveva essere affrontata anzitutto. Stabilito cosa devono essere i comuni, cosa possono fare, in
quale raggio di azione possono svolgere la loro attivit, si potr pensare al raggruppamento dei comuni nella regione.
Quando si incomincia con lo stabilire di voler creare la regione, viene la domanda se essa debba essere un libero
raggruppamento di comuni o di consorzi di comuni.
Il problema della provincia si pone anche cos: finora si avuta una circoscrizione ben limitata, molte volte contraria agli
interessi locali che dovrebbe tutelare e rappresentare, e soprattutto con limitate attribuzioni. Ora, nella nuova struttura
dello Stato, la provincia potr costituirsi in altra forma, come consorzio di comuni per i servizi pi larghi destinati agli
interessi comuni?
Quando sia stabilito quali libert si vogliono riservare al comune e quali funzioni esso deve avere nella vita nazionale, allora
si pu anche parlare della regione.
La regione deve essere delimitata, organizzata quasi, dallo Statuto, oppure, stabiliti alcuni criteri di massima sui limiti di
competenza dei comuni? Si intende, ad esempio, lasciare ai comuni la facolt di modificare la loro struttura, di avere cio
nella regione una diversa consistenza, pi larga o pi ristretta secondo le necessit?
Non si deve poi dimenticare che, quando si vuole affrontare il problema della regione, ci si trova di fronte ad alcune
esigenze e richieste di determinate regioni d'Italia. Esse non sono tutte eguali; ci sono regioni classiche, ci sono regioni sulla cui
formazione ci pu essere molto da dire; ci sono regioni piccolissime, come la Val d'Aosta. E allora nell'affrontare il problema
della regione si deve tener conto anche di altre necessit: queste esigenze sono state in parte soddisfatte con statuti e
concessioni provvisorie, che magari saranno
soggette a modifiche, ma che, essendo state date, non possono essere pi tolte. Quindi, nell'affrontare questo problema, si
deve tener conto dello stato di fatto. C' uno statuto per la Sicilia, pi o meno approvabile; ce n' uno in progetto per la
Sardegna; ce n' uno per l'Alto Adige, su cui i Trentini e gli Alto atesini non sono d'accordo (c' chi pensa di fare dell'Alto
Adige una sola regione e chi vuole distinguere la provincia di Trento da quella di Bolzano, anche con una diversa
organizzazione interna); c' poi lo statuto provvisorio della piccola Val d'Aosta; ci sono un po' dapertutto esigenze e richieste
precise. Quindi, risolto il problema fondamentale del comune, esaminando quello della regione, si deve cercare di conciliare
lo stato di fatto con la nuova struttura dello Stato.
Ma un problema particolare questo? un problema che si pu assegnare ad una sezione, mentre tutte le altre
funzioneranno per loro conto?
Cos in tutti gli altri problemi affidati alle Sottocommissioni. Le diverse possibili strutture dello Stato - Stato che si formi dal
comune al Governo centrale o inversamente dal centro alla periferia - portano a soluzioni diverse. Anche le questioni della
divisione dei poteri, della prima e della seconda Camera, degli organi costituzionali per la interpretazione del diritto
costituzionale, sono tutte questioni di autonomia. In fondo, in alcune Nazioni sono state risolte creando dei poteri autonomi,
i quali si controllano a vicenda, per eliminare l'invadenza dell'uno o dell'altro potere. Anche questo problema di
autonomia, che ha soluzione diversa, secondo che si parta dalla periferia verso il centro, o dal centro verso la periferia.
Ecco perch una discussione preliminare sarebbe stata necessaria.

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Circa le altre questioni particolari prospettate dall'onorevole Ambrosini in merito alla regione, ha alcune idee, specialmente
su quella della finanza, che non concordano con quelle del Relatore, e si riserva di discuterle successivamente. Sul momento
intendeva prospettare il problema delle autonomie non come un tema particolare di tutta la struttura dello Stato, ma
come problema capitale.
EINAUDI si associa all'apprezzamento molto favorevole fatto da tutti i colleghi alle relazioni.
All'onorevole Zuccarini osserva che non conviene fermarsi sul punto: quale degli argomenti debba essere trattato prima; la
regione p il comune o l'ordinamento generale dello Stato. Le sue esperienze in materia di elaborazione di testi legislativi, che
risalgono ad un quarto di secolo, lo hanno condotto alla conclusione che l'essenziale cominciare da un punto qualsiasi e
redigere uno schema. Sarebbe conveniente che i Relatori preparassero uno schema articolato; forse alla fine della discussione
gli articoli che ne usciranno saranno diversi da quelli presentati; non per questo la fatica dei Relatori sar stata meno
meritoria. Poi si dovr armonizzare i risultati della seconda Sottocommissione con quelli delle altre, e probabilmente alla
fine quello che nascer sar del tutto diverso da quello che provvisoriamente era stato approvato. Ma, seguitando a
domandarsi quale argomento debba essere discusso prima, si finisce col non discutere nulla. Dal punto di vista metodologico
non c' un argomento pi importante di un altro; bisogna pur cominciare da qualcuno.
Passando a qualche osservazione specifica, afferma che, se si vuole istituire la regione, si deve abolire la provincia, perch, se
si aggiungesse la regione alla provincia, si moltiplicherebbero gli uffici e i gravami fiscali.
Per la determinazione della competenza di questi organi; occorre tener presente che noi non siamo nella situazione di un
gruppo di stati che intendono federarsi. In questa situazione - come avvenuto in Svizzera e negli Stati Uniti d'America - gli
Stati che si federano determinano essi quali sono le competenze che intendono attribuire al Governo federale e riservano a
s tutte le altre. Noi, invece partiamo dallo stato unitario, che intendiamo mantenere, ed, allora la soluzione migliore che
siano attribuite dalla carta costituzionale alla regione determinate competenze e che la regione non ne abbia nessuna di
pi di quelle stabilite dall'atto costituzionale. Ci non impedisce che quando si sia constatato che le regioni danno buona
prova, si possano, con emendamenti successivi, ampliare i poteri delle regioni. L'altra via, per la quale si tratterebbe di
lasciare all'ente regione la facolt di fare tutto salvo quello che attribuito allo Stato, al momento attuale gli pare
pericolosa.
Rispetto alla finanza crede che si debba tener conto dell'esperienza, la quale dimostra che qualunque tentativo sia stato
fatto di specificare le imposte da assegnare ai comuni, alle provincie o alle regioni e in genere agli enti minori andato a
vuoto, perch ha urtato contro un ostacolo essenziale; qualsiasi sistema preciso di attribuzione di un gruppo di imposte agli
enti locali si dimostra a insufficiente o esuberante. sempre accaduto cos, ed impossibile che una preordinata
distribuzione delle fonti tributarie tra l'ente stato e gli enti minori possa soddisfare allo scopo della sufficienza: non si pu mai
prevedere se le spese della regione potranno essere coperte da quelle imposte. Quindi il sistema da scartare, e conviene
piuttosto fare qualcosa nel senso di negare alla regione la facolt di stabilire taluni tipi di imposta che, se la regione potesse
usarli, li userebbe in senso dannoso all'interesse collettivo. Per esempio, se le si attribuisce il diritto di stabilire molte imposte
indirette, come dazi, imposte sui consumi ecc, pur senza volerlo, si crea un sistema di mercato chiuso, che sar di
impedimento al traffico interregionale. Se un principio fermo deve essere scritto in una costituzione, questo che sia negato
a qualsiasi ente locale il diritto di mettere qualsiasi impedimento al traffico tra una localit e l'altra. Deve essere invece
attribuita alla regione una certa lata facolt di stabilire le imposte che non sono negate espressamente.
Ma certo che si verificher un inconveniente. probabile che le imposte che possono essere stabilite diano un gettito
insufficiente, specie nelle regioni meno progredite. Questa previsione, derivante dalla esperienza, potr forse suggerire il
modo di sostituire, nella regione come nella provincia o nel comune, qualche cosa ai controlli preventivi esercitati da parte
dell'autorit centrale, come prefetti, giunte provinciali amministrative, ecc. Bisogna ammettere che qualche ente locale
abusi dei propri poteri e allora quali saranno i correttivi? Per le regioni che non hanno da chieder nulla allo Stato, possono
essere soltanto quelli d'ispezione; e le ispezioni devono continuare ad esser fatte dalle autorit centrali, a mezzo di ispettori
volanti; inviati da un'autorit competente centrale, come il Ministero dell'interno, il Ministero delle finanze, la Sanit
pubblica. E quali sanzioni dovrebbero avere i risultati negativi che determinassero il biasimo degli ispettori? Non ve ne
altra all'infuori dell'appello agli elettori. I risultati delle ispezioni sono pubblici, e saranno gli. elettori che, in base ad essi, si
decideranno a non rieleggere gli amministratori colpevoli. Per le regioni, invece, e per i comuni per i quali le imposte
assegnate sono insufficienti e che hanno da chiedere qualche cosa allo stato, bisogna pensare a qualche altra sanzione in
aggiunta a quella del ricorso agli elettori, e questa sanzione evindentemente prende nome di norme relative alla
concessione di un contributo dallo Stato alla regione.
La questione dei contributi delicatissima e forse nessun paese mai riuscito a risolverla. Quando lo Stato d contributi agli
enti minori che non hanno entrate sufficienti, tutti gli enti minori finiscono per chiedere sempre contributi all'ente centrale, e
in questa situazione non vale stabilire in qualsiasi modo l'autonomia: gli enti locali dipenderanno dall'ente centrale che li
sovvenziona. La soluzione che stata trovata dopo molti esperimenti - si pu pensare agli esperimenti svizzeri e inglesi -
quella che il contributo non sia stabilito a priori a libito delle autorit centrali, ma siano invece stabiliti dei criteri oggettivi in
base ai quali l'ente locale abbia diritto ad un certo contributo. Per esempio, un municipio povero, perch la sua popolazione
scarsa, la ricchezza per testa insufficiente, il reddito delle imposte molto basso, non potr avere scuole al di l della
seconda o della terza elementare: se si vuole che superi questo limite, necessario un contributo. Il contributo viene allora
dato in funzione di una considerazione oggettiva.
Ricorda qui di aver conosciuto un ufficiale inglese della Commissione alleata, antico segretario comunale di un comune
inglese, che aveva assunto poi un altro ufficio: le sue funzioni erano di introduttore delle esigenze dei comuni presso il
Ministero dell'interno, la Sanit pubblica o la Camera dei comuni per ottenere di volta in volta un atto privato, un atto
speciale. Funzione giuridica, non lasciata all'arbitrio dell'autorit centrale; funzione certamente non perfetta, ma che

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soddisfa una esigenza giuridica: quella di eliminare l'arbitrio dell'ente centrale, il quale esercita il suo controllo sulla base di
norme stabilite per legge, che non possono essere violate n dal potere centrale n da quello locale.
Circa la questione dell'elettorato, di cui cenno nella relazione Ambrosini, dichiara di essere contrario a qualunque forma di
elettorato professionale, che, a suo avviso, costituirebbe un enorme errore nella nostra legislazione. Ma una questione
generale su cui non intende dilungarsi.
In materia di elettorato una certa larghezza di criteri dovrebbe essere lasciata agli enti locali, in quanto negli enti locali ci
che importa di stabilire il legame diretto fra comuni o regioni ed elettori. Non pu essere elettore nella regione e nel
comune il primo venuto: occorre che abbia dato prova con una residenza di un certo numero di anni, di non essere una
persona che, stando l quasi di passaggio, determini col proprio voto delle norme che saranno poi obbligatorie per quelli che
risiedono sul posto in permanenza, mentre lui se ne sar andato via. Quindi la possibilit
di limitare il diritto elettorale, senza alcuna distinzioni di opinioni, di culto, di razza ecc.; ma relativamente alla durata dei
rapporti che intercedono fra l'abitante del comune o della regione e il diritto elettorale. Il cittadino italiano ha diritto di
votare sempre, perch cittadino italiano, ma per il comune un rapporto temporale, anche di piccola durata, deve essere
tenuto presente.
Su un altro punto importante richiama un recente volume dell'Olivetti, che, fra molte affermazioni forse un po fantastiche,
ha un'idea che pu essere accolta anche in misura limitata, sperimentalmente: quella della comunit , (parola non
appropriata). L'Olivetti quando parla di comunit probabilmente vuole riferirsi a qualche cosa di simile ai distretti nelle
provincie del Veneto, minori del circondario e maggiori del mandamento. Esiste infatti una certa circoscrizione, la quale non
il comune, e di gran lunga non la provincia; una circoscrizione che si raggruppa intorno ad un mercato, ad una cittadina
di diecimila abitanti, per esempio. Questa risponde ad una situazione pi propria dell'Alta e Media Italia che non dell'Italia
Meridionale. Nell'Italia Meridionale esistono grosse citt che raggruppano moltissimi abitanti, mentre nell'Italia
Settentrionale vi sono molti borghi di tre-quattro-cinquemila abitanti, vi sono comuni di mille-millecinquecento abitanti che
non hanno i mezzi per vivere, n li avranno mai e non potranno mai mantenere complessi servizi; onde la necessit di un
qualche cosa che raggruppi tutti questi piccoli comuni che gravitano intorno ad un mercato centrale, che sar un mercato
economico, ma potrebbe anche essere un centro giudiziario; sar la cittadina che sede del tribunale o dove si trovano gli
uffici del registro, delle imposte, ecc., o della pretura. Per molti servizi, come ad esempio quelli del medico condotto, del
veterinario ecc., questa circoscrizione pu essere attuata, se non nella maniera concepita dall'Olivetti, in modo pi ristretto,
in forma sperimentale, quasi di consorzio: ma l'idea non deve essere abbandonata.
Per gli enti minori favorevole all'idea del referendum. Un po' conservatore per tradizione, relativamente poco per le cose
economiche, ma molto per le cose tradizionali; ha constatato che il referendum un organo di conservazione di tutto ci che
tradizionale, a cui gli abitanti tengono e che invece molte volte gli uomini politici, credendo di innovare a vantaggio della
popolazione, vogliono distruggere. Il referendum, per esempio nella Svizzera, porta quasi sempre ad emendamenti di
progetti di legge che sono stati votati qualche volta ad unanimit dai Grandi consigli dei Cantoni o dai consigli comunali.
Cos avvenuto, per esempio, nel 1944, con un referendum nel Canton Ticino, proprio sull'elettorato. Tutto il Canton Ticino
aveva votato in favore di un allargamento dei criteri dell'elettorato; ma gli elettori respinsero il disegno di legge, perch
tenevano molto a che gli elettori nei comuni fossero persone che essi conoscevano, che erano vissute sul posto almeno per un
certo numero di anni. Il corpo elettorale spesso risponde negativamente quando si tratta di cose che toccano le tradizioni
famigliari, le istituzioni fondamentali di carattere morale, a cui molto tengono gli elettori, i quali in questa materia credono
poco alle innovazioni.
Circa la giurisdizione, dubita molto della opportunit di estendere alla regione il diritto di avere una giurisdizione propria.
Crede che questo urti contro l'esperienza anche di quei paesi, nei quali si avevano tribunali locali. una esperienza che si
fatta nella Svizzera in forma moderata, negli Stati Uniti in forma clamorosa, perch il gangsterismo nord-americano ha
trovato alimento nella impotenza delle autorit di polizia e delle autorit giudiziarie federali. Perci oggi in tutti gli Stati:
federali c' la tendenza a restringere l'autorit degli organi giudiziari, della polizia locale, e aumentare l'autorit della
polizia centrale. Per la stessa ragione tecnica per la quale tutti sono d'accordo che le ferrovie, le poste e telegrafi, ecc., siano
di spettanza, per il loro regolamento, delle autorit centrali e non di quelle locali, si riconosce che, per praticamente
amministrare la giustizia e la polizia, assolutamente necessario che queste siano di spettanza dell'autorit centrale e non
delle autorit locali.
Ci conforta ancora la tesi che in materia di autonomia, condizione essenziale nel nostro paese, quella di stabilire
tassativamente in precedenza quali siano le materie di competenza delle autorit locali; tutte le altre spettano all'autorit
centrale. Via via, fatta la necessaria esperienza - nessuna costituzione perfetta - tali competenze potranno essere allargate
ristrette.
Rinnova in ultimo il desiderio che, dopo le relazioni, siano formulati degli articoli, che si possano esaminare e discutere uno
ad uno, salvo a rivederli ancora in rapporto a quelli che, sulle altre materie, saranno formulati dalle altre Sottocommissioni.
TARGETTI osserva che si parlato della regione e si sono esposte idee varie sopra le diverse facolt da attribuire a questo
ente regionale. Ma si domanda se nessuno abbia qualche cosa da obiettare sull'opportunit di costituire questo ente.
PRESIDENTE ricorda di aver gi fatto presente che questo il problema che deve essere preliminarmente risolto. Finora
coloro che hanno parlato si sono manifestati pi o meno favorevoli alla costituzione dell'ente regione o hanno
implicitamente rivelato di tollerarne la costituzione, forse avvertendo che non se ne pu fare a meno. Ma vi sono altri iscritti,
a parlare. Perci, pur rendendosi conto del desiderio dell'onorevole Einaudi che si abbia un testo di articoli, sui quali

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discutere e raccogliere le idee, crede che ci sia prematuro e che si debba intanto continuare questa discussione di carattere
generale.
LUSSU, per la sua esperienza politica che rimonta pure a quasi un quarto di secolo, crede di poter esprimere alcune
considerazioni di chiarimento alla discussione che si deve fare.
Ritiene che, malgrado tutto, il sistema adottato sia il migliore e il pi redditizio perch, dopo questa discussione, in cui sar
chiarito bene il problema nei punti fondamentali, sar possibile in una riunione plenaria della Commissione stabilire un
indirizzo sufficientemente illustrativo del lavoro al quale occorre accingersi.
Constata che il relatore onorevole Ambrosini ha prospettato con obiettivit pur rivelando la sua simpatia per una forma di
trasformazione dello Stato a base autonomistica, tre ipotesi: quella dell'accentramento statale, quella delle autonomie su
base unitaria e finalmente quella dello Stato federale. Circa la centralizzazione statale il Relatore ha accennato appena al
problema se debba rimanere oppure no; ma chiaro che il centralismo statale, cos com' oggi, non risponde n alle
esigenze n alle aspirazioni del paese. La critica dello Stato centralizzatore in tutti i partiti, anche se si differenzia nelle
singole zone; onde da ritenere che la prima ipotesi possa essere trascurata.
Le altre due ipotesi: stato federale (al quale il Relatore ha accennato appena) o stato autonomistico su basi unitarie, sono
quelle che si debbono considerare.
Desidera da parte sua e ritiene anzi suo dovere fare qualche considerazione, sia pure rapida, sulla prima, perch appartiene
da molto tempo alla corrente politica federalista; una corrente che si ha in vari settori politici, che per non parlano
esplicitamente di federalismo per una certa riluttanza a parlare di questo argomento.
Partendo dal concetto dell'unit nazionale, che sente con la stessa intensit di qualsiasi altro, partendo da un principio
ispirato ad un maggiore potenziamento di tutte le forze del Paese - affinch l'Italia risorga dalla condizione miserabile in cui
il fascismo l'ha piombata e torni ad essere una grande Nazione che, dopo avere civilizzato se stessa porti un suo afflato di
civilt al mondo - deve dichiarare che segue la concezione federalista in quanto si sente fortemente italiano. Il federalismo, a
suo avviso, rappresenta la corrente che pone l'antidoto ai mali che hanno condotto il paese fino alla avventura del fascismo
e della guerra; rappresenta l'antitesi di quel centralismo da cui sono derivate la corruzione parlamentare, la sopraffazione
del centro sulla periferia, lo strapotere della burocrazia e infine la stessa corruzione e decadenza sulla democrazia. Cos,
come molti temevano che la Repubblica fosse un salto nel buio, mentre ora si vede che stato un passo magnificamente
fatto con le scarpe ai piedi e con gli occhi aperti, cos oggi si ha paura del federalismo e non se ne parla,o se ne parla con una
certa preoccupazione. Ma un salto nel buio, se mai, stato il passaggio improvviso da una vita italiana che non era pi
unitaria da tanti secoli, ad una formazione di Stato burocratico centralizzato. L'unitarismo dei Giacobini in Francia fu
storicamente logico, perch i Giacobini avevano ereditato lo stato unitario di Luigi XIV. In Italia, invece, se una eredit
storico-politica si avuta, stata quella dei vari stati in cui era diviso il paese, ed avrebbe dovuto condurre all'unit
federale. Invece, si creato uno stato centralizzato, che ha imposto la sua organizzazione statale a tutto il Paese. Senza
voler fare una critica al sistema burocratico piemontese, non vi dubbio che la burocrazia piemontese si impadronita
dello Stato ed ha imposto il suo sistema amministrativo a tutta l'Italia: cosa irrazionale, anti-storica, da cui derivata quella
corruzione sulla quale inutile insistere.
Il federalismo pertanto rappresenta, malgrado le diffidenze, malgrado i pericoli che molti ritengono gravi l'aspirazione
dell'opinione pi consapevole del Paese e di quella parte del Paese che ha sofferto di pi. Pur rispettando, il pensiero di
coloro che sono su un'altra linea politica, ritiene che il federalismo sia l'espressione della profonda sofferenza del Paese nel
passato e l'aspirazione ad una radicale trasformazione.
Lo Stato che dovr federarsi la regione. Tante regioni pi o meno caratterizzate costituiscono in Italia quello che in
Svizzera il Cantone, quello che negli Stati Uniti lo Stato federato; la base della organizzazione federale.
Da taluni si obietta che il federalismo si avuto come sviluppo storico di fatti che hanno indotto stati preesistenti a federarsi.
Cos in Svizzera alcuni Cantoni si sono riuniti, hanno concluso un patto federale e vi hanno giurato fedelt. Successivamente
altri Cantoni hanno aderito alla Federazione che si era formata. Qualche cosa di simile avvenuto in America. Ma, dicono
gli avversari del federalismo: in Italia un processo verso il federalismo oggi sarebbe del tutto antistorico, perch l'Italia
costituita in stato unitario e non si parte dallo stato unitario per spezzettarlo e farne uno stato federale.
Senonch possibile riferirsi all'ultimo esperimento di formazione di uno stato federalista in Europa, che dimostra
esattamente il contrario: lo Stato federale austriaco sorto dal crollo dell'Impero Austro-ungarico e alla fine della prima
guerra mondiale si organizzato con le popolazioni di lingua tedesca dell'ex impero e si organizzato federalisticamente
pure partendo da una regione austriaca unitaria. Caso tipico che sta a dimostrare appunto che si pu passare da uno Stato
non federale ad uno Stato federale.
Ed a ragione questo dovrebbe avvenire in Italia, ove si hanno alcune regioni che, dal punto di vista soprattutto geografico,
non possono essere che Stati federati. Si riferisce principalmente alla Sicilia e alla Sardegna, e pi alla seconda che
totalmente distaccata dal territorio nazionale. La Sardegna pi lontana da Roma di quanto non lo sia Malta da Londra,
tanto che tale isolamento crea esasperazioni psicologiche che portate sul terreno politico si potrebbero definire aberrazioni.
Accanto, a queste due regioni, ve ne sono altre, come la Calabria, l'Emilia, il Piemonte, la Toscana, l'Umbria, gli Abruzzi, il
Molise e altre che hanno caratteristiche proprie che le differenziano sostanzialmente l'una dall'altra. Ed da aggiungere che
nella Val d'Aosta, si parla il francese; che vi la situazione della zona attorno a Bolzano; onde si deve concludere che, se in
Europa; vi un Paese in cui si abbia la premessa logica di una organizzazione federale, questo indubbiamente l'Italia.

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Al centro rimarr quello che deve rimanere in uno Stato moderno democratico: la direzione e la rappresentanza di una
grande Nazione; l'essenziale insomma, tranne quella infinita serie di problemi che spettano solamente alla periferia e che il
centro non ha alcun diritto di vedere n da vicino n da lontano.
La questione federalistica italiana deve essere concepita come potenziamento della civilt italiana, e perci egli la sente con
grande passione. Nella organizzazione attuale la burocrazia al centro la detentrice di tutto il potere. I funzionari sono in
buona fede, molti di essi sono onesti e intelligenti; ma la burocrazia, in s, la negazione della vita, dell'amministrazione,
dell'attivit civile moderna. E tutto questo non si trasforma se non si trasforma tutta l'organizzazione dello Stato.
Forse la questione federalistica non sar sentita dalla maggioranza: sar un problema sollevato da una minoranza
all'Assemblea. E allora, se la maggioranza non sar per il federalismo, bisogner vedere il problema dell'autonomia.
Venendo a questa, dichiara di concordare con l'onorevole Zuccarini sull'importanza dei comuni; ma crede opportuno
esaminare ora il problema dell'ente regionale; ci che non pregiudica il problema dei comuni. In fondo; la regione una
federazione di comuni; quindi, il procedimento pi razionale per l'utilit delle discussioni quello che si adottato:
Si afferma convinto che la provincia debba sparire perch, oltre che inutile, dannosa. Chi ha fatto parte dei consigli
provinciali sa che la provincia si occupa solo delle strade, dei manicomi e di poche altre cose: tutto fa la prefettura. La vita e
la morte della provincia sono nelle mani del prefetto - il barone - che il rappresentante dello Stato centralizzatore, con la
sua burocrazia che sopprime ogni possibilit di vita, stronca ogni iniziativa con un boicottaggio permanente.
Si deve riconoscere che le popolazioni del Mezzogiorno e delle isole sono terribilmente arretrate: perci uomini intelligenti
esulano da quei paesi. La corruzione, l'ignoranza, l'analfabetismo derivano non in piccola misura dal prepotere dei baroni
imposti dal Governo centrale. Se non scomparissero le prefetture, tanto varrebbe conservare lo Stato centralizzatore: non si
realizzerebbe alcun progresso.
Per quanto riguarda le elezioni nell'ambito della regione, ha una certa riluttanza a che siano fatte, sulla base della
rappresentanza di interessi: crede che non si possa evitare il prevalere del pensiero politico e, quindi, del partito politico.
Problema serio quello delle finanze. Nelle regioni molto povere le finanze costituiranno un problema a s grave. La
Sardegna, per esempio, un Paese estremamente povero, dove c' chi muore letteralmente di fame. Ma lo Stato
accentratore aggrava enormemente la situazione. Le grandi compagnie industriali e commerciali che lavorano in Sardegna
hanno la loro sede fuori della Sardegna ed eludono il pagamento delle imposte locali, sottraendo all'isola centinaia di milioni
all'anno.
Quest'isola, estremamente povera, ha per alcune fonti di ricchezza: le miniere, e lo Stato accentratore gliele sottrae. Ha le
tonnare, e le tonnare sono concesse come un diritto feudale al marchese di Villamarina. Ha le saline,e lo Stato gliele toglie.
Bisogna ridare alla Sardegna la possibilit di sfruttare per s le scarse fonti di ricchezza di cui dispone.
Concludendo, si domanda ancora se debba esistere un organo intermedio fra la regione e il comune, se, la provincia cio
debba essere o meno soppressa e, se soppressa, s debba o meno essere sostituita. Non ritiene giustificato il fermento che si
manifesta in molti capoluoghi di provincia per il timore di perdere di prestigio con la soppressione della provincia; il prestigio
le citt principali lo hanno indipendentemente dall'essere o meno un capoluogo di provincia; viene loro dai traffici, dai
commerci, dalla posizione geografica, ecc.
CAPPI, rifacendosi a quanto ha detto precedentemente l'onorevole Perassi, osserva che. la discussione attuale dovrebbe
considerarsi preliminare, in modo da permettere alle singole sezioni di iniziare proficuamente il loro lavoro ed afferma che,
senza entrare in dettagli, la Sottocommissione dovrebbe vedere quale debba essere, a grandissime linee, la struttura del
nuovo Stato.
Sono state prospettate tre soluzioni, e cio:
1) mantenere la struttura dello Stato accentrato;
2) stato federale. E qui bisogna vedere fino a qual punto debba arrivare l'autonomia dei singoli Stati e quali vincoli
dovranno stabilirsi tra stato e stato della federazione;
3) creazione dell'Ente regione, cio di un ente giuridico che abbia certi poteri e certe competenze.
Ritiene che la Sottocommissione debba decidere in linea generale quali delle tre soluzioni sia da accettare, senza allargare la
discussione, lasciando poi alle singole sezioni il compito di un esame pi approfondito.
BULLONI osserva che, decisi i punti principali, sarebbe conveniente pregare i relatori di abbozzare un progetto particolare,
cos come stato richiesto dal Senatore Einaudi, da sottoporre alla Sottocommissione nella prossima seduta.
PRESIDENTE d'opinione che la discussione non sia stata ancora abbastanza esauriente perch possa gi arrivarsi a questa
formulazione.

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FABBRI gradirebbe che i fautori dell'istituzione dell'ente regione specificassero le materie che particolarmente dovranno
essere, di competenza di un tale ente. Siccome forse non si pu fare a meno di essere d'accordo nel concetto che, istituita la
regione, debba essere la carta costituzionale a stabilire quali sono le materie specifiche di competenza della regione stessa,
rimanendo tutto il resto delle materie di competenza dello Stato, ritiene che la discussione debba chiarire quali dovranno
essere le funzioni della regione e quali i mezzi finanziari a disposizione dell'ente regione per raggiungere gli scopi prefissi.
Osserva che in tal caso inevitabilmente per alcuni servizi si avr una tendenza legislativa perfettamente opposta a tutto
quello che era stato fatto prima. Si richiama in particolare alla materia mineraria, per la quale si riconosciuto di aver
realizzato un enorme progresso allorch si arrivati all'unificazione di tutta la legislazione, prima frammentaria e
diversissima fra le varie regioni d'Italia. La stessa cosa stata fatta in materia di acquedotti, e in tutte le altre a questo
connesse. Ora, se la materia mineraria, degli acquedotti ed anche delle concessioni elettriche dovesse essere di competenza
della regione, si andrebbe inevitabilmente a ritroso rispetto a quello che finora stato il movimento dell'unificazione
amministrativa nazionale.
Ritiene necessario, nel caso di istituzione dell'ente regione e di conseguente soppressione totale o parziale delle Provincie,
stabilire quali debbano essere le materie da attribuire all'ente e quali soprattutto i mezzi finanziari per farvi fronte.
CONTI considera necessario, ma prematuro, un progetto con l'articolazione degli argomenti. Ora il problema, di carattere
pregiudiziale, quello di precisare in linea di massima quali competenze dovranno essere attribuite alla regione. A questo
scopo sarebbe opportuno, a suo avviso, nominare un Relatore o una ristretta Commissione di studio, con l'incarico di riferire
alla Sottocommisione.
PRESIDENTE propone che la Sottocommissione continui luned 29 alle 17 la discussione sull'opportunit o meno di creare il
nuovo organo regionale e, in caso affermativo, sull'opportunit di formare soltanto un organo amministrativo o di
attribuirle anche poteri politici.
(Cos rimane stabilito).

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ASSEMBLEA COSTITUENTE COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE

SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI LUNED 29 LUGLIO 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI
Seguito della discussione sulle autonomie locali.
FINOCCHIARO APRILE rileva che l'onorevole Lussu ha sollevato una questione meritevole della maggiore attenzione.
Si richiama alla discussione fatta sull'ordine dei lavori e all'opinione allora espressa dall'onorevole Zuccarini che la questione
preliminare da prendere in esame fosse quella della struttura dello Stato. La Sottocommissione prefer iniziare la discussione
sulle autonomie; ma l'onorevole Lussu ha poi giustamente rilevato che questo problema deve essere esaminato non solo
sotto il profilo dello Stato unitario, ma anche sotto quello dello Stato federale e crede che l'onorevole Lussu abbia
perfettamente ragione.
Riprende questo tema, pur sapendo che nella Commissione prevale l'idea unitaria e si vuole il mantenimento del sistema
della unit italiana creato da Cavour e sul quale si sono modellati tutti gli ordinamenti dello Stato.
Dopo aver ricordato che l'idea unitaria al tempo del Risorgimento non fu la sola, pur essendo stata l'idea sostenuta
strenuamente da Giuseppe Mazzini, ma che vi fu anche l'idea federalista che ebbe in Carlo Cattaneo un sostenitore
altrettanto tenace, avverte che, come l'onorevole Lussu ha considerata la situazione dal suo punto di vista sardo, egli
intende considerarla particolarmente dal punto di vista siciliano.

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Non vuol rifare la storia di questi ultimi anni, ma deve confermare quel che disse gi nel suo discorso alla Costituente: il solo
modo per dirimere il contrasto che evidente tra la Sicilia e le altre Regioni italiane, quello della elevazione della Sicilia e
di altri paesi italiani a Stati, e l'unione di questi Stati in una grande confederazione italiana, mediterranea ed
eventualmente europea. N vero che, sostenendo la confederazione di questi Stati, si compia opera anti italiana, ch anzi
il sistema della confederazione degli Stati quello che meglio di ogni altro cementa la unit dei popoli di una stessa lingua.
sempre avvenuto cos: avvenne cos in Germania, in America, in Svizzera, ed avverr in tutti i paesi che adotteranno il
sistema della confederazione di Stati. Respinge, quindi, l'accusa di aver voluto creare una situazione contro l'Italia. Ci non
vero: il Movimento per l'Indipendenza della Sicilia compie, al contrario, opera eminentemente italiana.
Passando a considerare il problema dal punto di vista giuridico, costituzionale, tecnico, afferma che col sistema delle
autonomie non si ovvierebbe agli inconvenienti che si sono deplorati dal 1860 in poi: e aggiunge che il sistema delle
autonomie non pu essere adottato per tutte le regioni italiane, ch anzi alcune di esse, come il Piemonte, la Lombardia, la
Liguria, il Veneto, non hanno alcun bisogno dell'autonomia. Non si deve confondere l'autonomia col decentramento; e per
molte regioni italiane il decentramento sarebbe pi che sufficiente; mentre vi sono regioni, e precisamente la Sicilia e la
Sardegna, per le quali la semplice autonomia, quale viene prospettata, non servir che a ben poco, se non pure a nulla. Esse
hanno bisogno di autonomie larghe, complete non soltanto per i piccoli affari di ordinaria amministrazione, ma anche nel
campo economico, finanziario, tributario, doganale. Qui ci si vuole limitare a modeste riforme di scarso interesse e che non
toccano i gangli vitali di queste regioni. In tal modo non si concluder niente. Cos la esclusione, voluta dall'onorevole
Einaudi, dell'autonomia giurisdizionale un errore, perch la Sicilia ha una secolare tradizione di indipendenza
giurisdizionale ed ha avuto fino a poco tempo fa la sua Corte di Cassazione, che era forse la migliore per la saggezza della
sua giurisprudenza, tanto che quando esisteva un contrasto tra la Corte di Firenze e quella di Roma, quella che lo decideva
era molto spesso la Corte di Cassazione di Palermo.
Anche per il problema finanziario, l'onorevole Einaudi parte da un punto di vista rigidamente unitario. Da quel punto di
vista egli ha ragione; ma, parlando di autonomie, non si pu rimanere legati al sistema unitario cos come egli vorrebbe,
perch si va verso una forma diversa di unit. Vi sono varie forme di unit, e una di queste anche la confederazione di
Stati. Quando, nel 1870, Bismarck cre la confederazione germanica, bavaresi, sassoni, prussiani, brandemburghesi, ecc., si
sentivano tutti tedeschi come gli altri; e contribuivano tutti alla prosperit, alla ricchezza e alla gloria della Germania.
Perch questo non si deve fare in paesi di lingua italiana?
Il sistema della confederazione di Stati il pi adatto nelle circostanze presenti. Non pu sfuggire ad uomini politici un fatto
che non privo di importanza. Non si pu dire che l'Italia meridionale, da Roma in gi, e le maggiori isole abbiano fatta nel
referendum istituzionale un'affermazione nettamente monarchica; egli d'avviso diametralmente opposto, convinto che
non questo abbia voluto fare l'Italia meridionale (sono passati molti anni da quando si poteva dire che nel Mezzogiorno,
come in Sicilia e in Sardegna, tutti erano monarchici), ma abbia piuttosto voluto cogliere l'occasione per fare una
manifestazione decisamente antiunitaria. Quando alla Sicilia e alla Sardegna, che sono repubblicane (non al numero dei
voti, ma agli spiriti si deve guardare), si sar data la dignit di Stati, e questi stati saranno tutti confederati nell'interesse
comune italiano, i dissensi che ci sono stati verranno a cessare, mentre permarrebbero se permanesse la situazione attuale.
Pensa quindi che il problema vada affrontato pi nettamente, pi risolutamente e non soltanto col proposito di fare
qualche cosa che debba servire momentaneamente a tener buone le popolazioni. Non questo che ci vuole per l'Italia
meridionale. stato eletto Presidente provvisorio della Repubblica un uomo degnissimo come Enrico De Nicola, meridionale
e monarchico, ma non da pensare seriamente che soltanto per questa nomina l'Italia meridionale, la Sicilia e la Sardegna
siano paghe. Occorre qualche cosa di molto serio, e il sistema dell'autonomia non risolver il problema, anzi lo aggraver.
Parla perch ha il dovere di parlare, non per convincere i presenti, che hanno orientamenti chiari e definiti; ma perch ha
ricevuto un mandato non imperativo, e tuttavia molto preciso e desidera che negli atti rimanga traccia di queste sue
affermazioni.
L'idea della Confederazione di Stati non deve essere scartata. Ha torto, a suo avviso, l'onorevole Grieco quando dice che,
adottando questo sistema, si dovrebbero ricreare gli Stati per poi confederarli e che ci costituirebbe un errore. Non vede
quale danno ne potrebbe derivare. Erano certamente degli Stati piuttosto forti quelli di prima: il Regno delle Due Sicilie era
il perno della vita politica ed economica italiana: basta pensare che nelle sue casse nel 1860, al momento del trapasso, vi
erano 428 milioni d'oro, mentre nelle casse di tutti gli altri ex Stati riuniti non ce ne era nemmeno la met: basta pensare al
gettito della vendita dei beni delle soppresse corporazioni religiose, dalla quale si ricavarono circa 650 milioni che furono per
la quasi totalit destinati al porto di Genova e alle ferrovie del Veneto e ad altre opere pubbliche dell'Alta Italia. E tutto
questo deve far riconoscere pure che vi un diritto nelle
popolazioni siciliane ad avere qualche cosa di pi della semplice autonomia.
Esorta ad esaminare il problema della confederazione di Stati italiani e a non abbandonarlo soltanto perch una enorme
maggioranza della Commissione unitaria. Esaminare questo problema potrebbe significare risolverlo.
Comunque, ha adempiuto al suo dovere, perch ognuno deve assumere le proprie responsabilit.
ROSSI PAOLO afferma che l'esigenza comunemente sentita non , a suo avviso, n quella di una forma federativa, n
quella di una forma regionalistica. Alla tesi federalista inclinano, evidentemente, siciliani, sardi e valdostani; ma il loro un
problema particolare che non deve influenzare tutta intera la struttura italiana. I loro casi specifici, ben noti, saranno
regolati a parte. La federazione di Stati sarebbe una federazione di circondari, perch le regioni sono territorialmente cos
limitate che non si potrebbe parlare di Stati. Semmai si dovrebbe parlare di cantoni. N l'esigenza vera quella della

49

creazione del nuovo ente-regione, ma di un largo, profondo, sincero, efficiente decentramento amministrativo; al quale
risultato si pu arrivare benissimo anche senza costruire dal niente l'ente regione.
La creazione di una regione con piena competenza legislativa sarebbe una riforma completamente antistorica perch il
processo comune di tutti gli Stati federativi precisamente quello contrario, cio di diminuire sempre pi la competenza
legislativa nei cantoni dello Stato per accrescere la competenza federale.
Per quanto riguarda l'autonomia giurisdizionale, richiama al fatto che il 90 per cento dei giudizi non sono giudizi di
successione, o di filiazione, o di alimenti, ma giudizi di diritto mercantile, onde sarebbe proprio sul diritto mercantile che si
determinerebbero differenze tra regione e regione. facile immaginare cosa succederebbe se, oltre tutte le questioni di
competenza territoriale, sorgesse anche l'eccezione di carenza di giurisdizione: i rapporti commerciali sarebbero
praticamente impediti. Sarebbe dunque un grande regresso politico ed economico per il Paese avere varie giurisdizioni per
limitate regioni.
Vero che si potrebbero costituire delle regioni senza autonomia giurisdizionale e senza autonomia tributaria; ma non
varrebbe la pena di introdurre questa grande innovazione quando le regioni non fossero autonome in nessuno di questi
campi.
Ritiene inoltre che sia difficile in Italia determinare in modo soddisfacente, economicamente e politicamente, il territorio
delle singole regioni. Vero che l'Italia nasce dall'unione di molti statarelli, quasi nessuno di essi ha conservato per un periodo
notevole una costante uniformit territoriale: quasi tutti hanno subito di secolo in secolo, di decennio in decennio, di anno in
anno, di semestre in semestre, profonde modificazioni territoriali. Ci sono certo delle regioni, - come appunto le isole - che
posseggono inconfondibili caratteristiche geografiche, etniche ed economiche; ma ci non accade per tutta l'Italia.
Cita in proposito due esempi. Appena si parlato della costituzione dell'ente-regione, reclami molto vivaci sono stati fatti
dalla provincia di Savona, la quale ha un porto in concorrenza con quello di Genova e un numero di abitanti notevolmente
inferiore a Genova, ed osserva che, ove fosse istituito un Consiglio regionale, i consiglieri genovesi sarebbero in maggioranza
e determinerebbero con quelli delle regioni finitime rapporti contrari agli interessi del porto di Savona. Essa perci chiede di
essere salvata dall'unione con Genova.
All'onorevole Finocchiaro Aprile, che ha ricordato la Liguria come un esempio caratteristico di unit regionale, fa quindi
osservare come la Liguria offra questo contrasto fra Genova e Savona.
Recentemente si discuteva della ricostituzione della Corte di appello di Lucca, che dovrebbe avere competenza su tutta la
zona nordovest della Toscana: Pisa, Livorno, Massa e Carrara. Ebbene, a parte Firenze, dove gli avvocati vorrebbero
accentrare tutte le cause, Massa, col suo Consiglio dell'Ordine professionale, vi si opposta, chiedendo l'unione con Genova.
N se ne capisce bene la ragione: certo non si tratta di maggiore facilit di comunicazioni, perch il viaggio tra Genova e
Massa molto pi lungo che non fra Massa e Lucca.
Ci sono dunque nelle varie regioni dei motivi psicologici difficilissimi a penetrarsi, ma dei quali pur necessario tener conto.
Infine bisogna fare attenzione che l'auspicato decentramento da istituirsi contro l'accentramento statale, non si risolva in un
accentramento regionale. Soppresse le provincie, molti sindaci e segretari comunali, che oggi lamentano di dover mettersi in
viaggio per raggiungere il non lontano capoluogo di provincia, riterrebbero impossibile un viaggio d otto ore per andare al
capoluogo di regione.
Questo vale per il caso che non si voglia mantenere la provincia; perch, se si vuole
mantenerla, sorge un'altra osservazione. Si lamenta oggi una burocrazia che appesantisce. Ma se, per snellirla, oltre la
burocrazia comunale, quella provinciale e quella centrale - e quest'ultima non si pu sopprimere per il suo necessario
sindacato di legittimit - se ne crea un'altra, regionale, invece di alleggerire, si appesantisce ancora di pi.
Bisogna poi tener conto del fatto che le diverse Provincie hanno interessi non complementari fra loro, ma concorrenti, e mal
si adatterebbero quindi all'unit regionale.
A suo avviso, la soluzione migliore, perch pi rispondente ad una formazione naturale, quella di concedere ai comuni ed
alle singole Provincie gi esistenti amplissime autonomie amministrative, da attuarsi concretamente cos:
1) abolizione dei prefetti;
2) riduzione del controllo dello Stato al semplice sindacato di legittimit, senza alcuna interferenza circa il merito dei singoli
provvedimenti;
3) riconoscimento di una competenza regolamentare, se non normativa in senso assoluto, in numerose materie, come
l'insegnamento professionale e industriale, la tutela del patrimonio agricolo, idrico, zootecnico, la tutela della circolazione
stradale, ecc.;
4) congrua elasticit di bilancio. (E qui occorrer ascoltare dei tecnici, perch i mezzi debbono essere forniti con sicurezza e
non si deve ricorrere all'integrazione da parte dello Stato);

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5) riconoscimento di un potere di iniziativa legislativa.

A questo proposito richiama l'accenno fatto dal Relatore Ambrosini alla possibilit di concedere alle provincie ed ai comuni
una iniziativa legislativa che sia meno vana del vecchio principio di petizione. Si dovrebbe fissare un termine entro cui quella
iniziativa dovesse essere sottoposta all'autorit centrale.
La legge fondamentale potrebbe poi prevedere il libero e spontaneo raggruppamento di una o pi provincie mediante
referendum, e allora si avrebbe una unione naturale e le regioni si formerebbero per virt propria;
LAMI STARNUTI non in tutto d'accordo con l'onorevole Rossi e, per quanto dissenta in parte dalla relazione dell'onorevole
Ambrosini, dichiara di essere in linea di massima favorevole all'ente regione.
Esiste la necessit politica ed amministrativa di spezzare l'attuale accentramento dello Stato e di dare al nuovo Stato una
struttura agile e snella per cui tutti gli interessi locali trovino la loro soluzione nel luogo dove gli interessi sorgono, anzich nel
centro dello Stato. Problema, quindi, non di semplice decentramento burocratico, ma di decentramento autarchico
territoriale, e se si intende sottrarre allo Stato la quasi totalit delle sue attuali attribuzioni amministrative, la provincia non
, in grado di provvedere alle funzioni che le si dovrebbero attribuire nell'ipotesi che non si facesse luogo alla creazione
dell'ente regione.
Capisce le ragioni che hanno mosso l'onorevole Rossi per sostenere che il decentramento amministrativo debba trovare la
sua sede nella provincia che un ente locale gi esistente, anzich in un ente locale di nuova formazione come la regione. Si
possono ferire degli interessi locali precostituiti, sollevare opposizioni o proteste delle citt capoluoghi di provincia, che si
riterranno non solo sminuite ma anche danneggiate, perch la costituzione della regione dovrebbe portare all'abolizione
della provincia come persona giuridica. Non crede, infatti, sia il caso di aggiungere la regione, alla provincia, perch la
provincia non potrebbe avere grandi funzioni, e perch questo triplice ordinamento locale finirebbe per costituire un
aumento della burocrazia ed un aggravio per i contribuenti. Pensa per che i capoluoghi di provincia, con la costituzione
della regione, non perderebbero interamente gli uffici amministrativi che ora hanno, perch la regione dovrebbe a sua volta
far luogo ad un decentramento amministrativo di carattere burocratico e istituzionale e gli uffici decentrati della regione
dovrebbero trovare necessariamente sede nell'attuale capoluogo di provincia. Quindi una lesione degli interessi materiali
ora costituiti nei capoluoghi di provincia non si avrebbe.
Non sarebbe esatto obiettare che, se la regione costituisce un decentramento burocratico, permane tuttavia
l'aggravamento della burocrazia, perch la regione dovrebbe rappresentare un alleggerimento ed un risparmio nel
personale burocratico dello Stato.
dunque favorevole alla costituzione dell'ente regione come strumento di decentramento amministrativo autarchico, che
ritiene necessario per dare allo Stato italiano una veste e una struttura pi agile, pi corrispondente ai bisogni della nazione.
E pensa alla regione nel suo territorio tradizionale e storico, perch non vero che non sia gi prestabilito il territorio
regionale. Quale che sia stata, nelle vicende storiche d'Italia, la fluttuazione di piccole parti del territorio nazionale, la
Liguria, il Piemonte, la
Lombardia, il Veneto e gran parte delle altre regioni d'Italia sono fissate in modo preciso nei loro caratteri distintivi.
Pensa per che la creazione di Enti regionali dovrebbe esser fatta non soltanto per opera dei legislatori, ma con il contributo
attivo delle popolazioni che vivono nel territorio di quelle regioni. Alla regione si dovrebbe lasciare; non la facolt, come
vorrebbe l'onorevole Zuccarini, di darsi lo Statuto, ma la facolt di darsi la delimitazione territoriale. Se una regione pensa
che la sua convenienza politica, amministrativa ed economica sia quella di non racchiudere in una unica circoscrizione
amministrativa tutto il territorio della regione, dovrebbe poterlo fare. Se Savona ritiene che nella regione potrebbe essere
sacrificata da Genova, l'Ente regionale dovrebbe tuttavia avere l'imparzialit che ha lo Stato verso tutte le parti del suo
territorio e cercare, nella concordia delle popolazioni liguri, la scissione della regione in due parti. Alla stessa stregua due
regioni limitrofe potrebbero riunirsi. Non si ha che richiamare i criteri amministrativi e giuridici della vecchia legge comunale
e provinciale del 1915, per intendere subito come questo movimento di aggregazione e di separazione potrebbe avvenire.
Circa la competenza della Regione d'avviso che questa debba avere una vera e propria competenza legislativa solo per
alcune materie, come la pesca, la caccia, le scuole professionali; ma fuori di queste materie e di poche altre, la Regione non
dovrebbe avere che una competenza di regolamento per la esecuzione della legislazione unitaria deliberata dallo Stato
italiano. Invece le funzioni amministrative della Regione dovrebbero essere le pi estese possibili, con sottrazione allo Stato di
quasi tutte le attribuzioni di carattere amministrativo, cos che non gli rimangano che quelle attinenti veramente e
propriamente allo Stato politico.
Aderisce al concetto che la Regione abbia un diritto di iniziativa, nel vero significato della espressione; e che possa
partecipare alla formazione della seconda Assemblea legislativa nazionale, se la si avr.
Circa l'autonomia degli Enti locali contrario al mantenimento della tutela. Concepisce la vigilanza come un controllo sulla
legittimit degli atti amministrativi dell'Ente locale, e come un diritto di sostituzione da parte dello Stato o di un organo
precostituito, in caso di inattivit dell'Ente locale rispetto ad obblighi suoi di carattere giuridico. La tutela di merito
esercitata dalla Giunta provinciale amministrativa o da qualunque altro organo, comunque concepito, dovrebbe essere
abolita. Taluno teme che questa mancanza di tutela possa costituire un pericolo, ma egli pensa che contro questo eventuale
pericolo dovrebbe stare esclusivamente il diritto popolare di referendum, che non soltanto un mezzo di conservazione,

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come dice l'onorevole Einaudi, ma un mezzo di partecipazione diretta della popolazione alle cose amministrative e
politiche sue; un modo, anche, di impedire il formarsi delle oligarchie dei partiti.
Sull'accenno, che non ritiene completamente esatto, dell'onorevole Einaudi ad un caso di referendum, svizzero, precisa che si
trattava di una legge sulla concessione della cittadinanza votata dal Gran Consiglio del Canton Ticino all'unanimit, con il
voto favorevole di tutti i partiti. Si era richiesto da una parte della popolazione il referendum, e, questo indetto, cinque
partiti del Gran Consiglio cantonale avevano fatto campagna insieme in favore della legge; ma il corpo elettorale si ribell
alla coalizione dei partiti. Fu un uso della sovranit forse sbagliato, perch la legge era ben fatta; ma un atto veramente
mirabile di sovranit popolare. Qualche volta il popolo, che scende direttamente alle urne, sbaglia: ma meglio che paghi i
suoi errori, anzich gli errori che commettono i suoi rappresentanti amministrativi o politici.
Nella Regione, a suo avviso, dovrebbe essere un Governatore o, se la parola brutta, un Consigliere di Stato,
rappresentante dello Stato, a simbolo del carattere unitario dello Stato repubblicano, per funzionare da tramite tra gli Enti
locali e il centro, e compiere l'ufficio di controllo di legittimit sull'attivit amministrativa degli Enti locali. Questo Consigliere
di Stato dovrebbe essere anche capo della polizia e rispondere dell'ordine pubblico, perch bene che l'ordine pubblico sia
affidato ad un funzionario superiore anzich ai Commissari locali o ai Questori dei vecchi capoluoghi di provincia.
Ritiene che tra le varie funzioni della Regione debba essere anche quella di polizia concorrente con la polizia di Stato. Non
deve spaventare la presenza di due polizie: in Italia si sono avute sempre due polizie: i carabinieri e la pubblica sicurezza;
l'una che sorveglia la citt, l'altra le campagne, e senza gravi inconvenienti. Anzi questa duplice polizia pu costituire un
elemento e una garanzia di libert: se uno degli Enti preposti alla tutela dell'ordine pubblico e dei diritti dei cittadini venisse
meno in momenti eccezionali alla sua funzione, potrebbe sopperire onestamente la funzione dell'altro Ente.
UBERTI ritiene che, nell'istituzione dell'Ente regione si debba essere particolarmente preoccupati di rimanere aderenti ad
una realt storica, per noni creare una cosa astratta, non rispondente alle situazioni reali.
Non crede soddisfacente l'opposizione dell'onorevole Rossi, che preferisce il decentramento amministrativo, in quanto
permette di realizzare tutti i vantaggi del sistema unitario, senza i danni attuali del centralismo. in corso tutto un
movimento di continuo sviluppo del centralismo. Anche oggi, che non v' pi il regime fascista, si assiste al costituirsi nella
Camera di commercio, accanto agli organi locali, con gli stessi funzionari locali, l'U.P.I.C, cio la rappresentanza locale del
Ministero dell'industria e commercio. A Venezia l'onorevole Lombardi lo ha difeso con grande energia, manifestando la
diffidenza dello Stato verso gli organi locali. Nel campo agricolo le Cattedre ambulanti d'agricoltura, che certamente
assolvevano al loro compito, sono divenute strumento del Ministero dell'agricoltura. Il decentramento amministrativo del
Magistrato delle Acque si risolto con la istituzione del Provveditorato delle opere pubbliche, che in realt non un
decentramento, perch si tratta di elementi distaccati dal Ministero dei lavori pubblici perch tutte le sue decisioni devono
essere approvate dal Ministero, per cui si realizzato un peggioramento. In tutte le nuove leggi si vede un continuo
aumento dei poteri centralizzati, ed contro di questo che si eleva di malcontento delle popolazioni.
Ora, nella regione c' una volont realizzatrice: non si chiede la resurrezione di antichi stati, ma la possibilit di intervenire e
deliberare in tutte quelle questioni che hanno carattere locale. Il Veneto domanda perch nelle sue questioni si debba
deliberare insieme con quelle che riguardano la Sicilia, la Calabria o la Sardegna, che hanno problemi completamente
diversi o contrastanti. La possibilit di adeguare la legislazione alla realt della vita ha una importanza essenziale: una
legge tanto pi perfetta quanto pi realizza la migliore aderenza ai bisogni locali; altrimenti si deve, per forza di cose,
arrivare ad un minimo comune denominatore, che non pu raggiungere mai gli scopi che si vogliono raggiungere.
La regione si potrebbe realizzare senza turbare la forma unitaria dello Stato: massimo potenziamento dell'iniziativa privata,
libert delle popolazioni, legislazione aderente ai bisogni della vita locale.
Non crede per che si debba sopprimere la provincia, la quale una entit economica vera e propria, rappresenta una
confluenza di interessi che non si pu distruggere, ed ha i suoi compiti, sia pure limitati. Bisogna, invece, abolire l'intervento
dello Stato nell'amministrazione locale dei comuni e della provincia, a mezzo del prefetto. L'esperienza compiuta in dieci
mesi lo ha confermato nel convincimento contrario a questo regime centralizzatore, perch, o il prefetto ha iniziativa, e
allora interviene in tutte le questioni e tutti si rivolgono a lui; oppure tende a lasciar fare, ed allora si ha uno svuotamento
completo di questa autorit dall'amministrazione centrale.
Egli nega che il prefetto svolga una notevole attivit politica. Quello che pu fare di intervenire in tutti gli atti di merito
dei comuni, e questo dovrebbe essere eliminato, perch la principale aspirazione dei comuni di poter deliberare nel merito
senza attendere l'approvazione della Prefettura. Restituire ai comuni la loro indipendenza sarebbe gi una grande
conquista e per questo basterebbe trasformare la Giunta provinciale amministrativa, composta a maggioranza di membri
governativi, rendendola a maggioranza di organi elettivi. Oggi, col sistema del Segretario comunale nominato dal Governo,
si ha una intromissione continua di questo, per cui il comune non ha nemmeno la libert di nominarsi il suo pi diretto
collaboratore.
Tornando alla regione, ritiene che, per creare un ente regione vitale, non sia il caso di dargli funzioni eccessive, per evitare un
insuccesso. Quindi, non gli attribuirebbe un potere giurisdizionale. L'Austria, che l'unico Stato veramente organizzato a
regioni, non ha dato poteri giurisdizionali alle regioni. In Italia la Sicilia rivuole la sua antica Corte di cassazione, ma questa
dovr, se mai, funzionare nell'ambito statale.
Richiama la gamma di attribuzioni che il Relatore Ambrosini ha indicato per la regione, tra cui, per delegazione, tutta
l'attivit amministrativa statale. Non vede perch lo Stato dovrebbe dirigere l'amministrazione anche localmente, quando

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pu delegare direttamente alla regione tutti i suoi compiti amministrativi. La regione potr occuparsi di tutta la materia
dei lavori pubblici, mentre attualmente tutte le questioni sono risolte da un unico Ministero che non sa neanche quali sono i
lavori pi o meno urgenti e che risponde soltanto a chi lo sollecita di pi. Tutti i lavori pubblici, le bonifiche, le irrigazioni
dovrebbero essere affidati alla regione. Sar stabilito il quantum da spendere; ma una volta determinato questo, ogni
regione deve poterlo utilizzare in relazione ai propri bisogni effettivi.
Nell'agricoltura solo la regione pu avere una visione esatta delle proprie necessit. Si veduto, per esempio, in occasione
del lodo sulla mezzadria, quali diverse ripercussioni si siano avute da regione a regione. Si possono fissare delle norme
generali, ma le riforme devono essere adeguate alle necessit locali affinch rispondano al bisogno di aumentare la
produzione e di soddisfare le necessit dei cittadini. evidente che la regione emiliana profondamente diversa da quella
pugliese. Anche nella distribuzione delle terre diverso il criterio da seguire, per esempio, a seconda che nella zona sia o non
sia possibile lo sviluppo della cooperazione. Si faranno leggi agrarie veramente efficienti, quando queste risponderanno
perfettamente alla realt della produzione e ai bisogni delle popolazioni. Per ci, stabilite le norme generali, le applicazioni
concrete devono essere fatte regionalmente.
Evidentemente, non si pu dare alla regione il carattere di uno Stato, ma le si deve dare quello di un ente amministrativo
che risponda ai bisogni sentiti e profondi delle popolazioni. Oggi, invece, esiste una frattura netta fra popolazione e Stato,
determinata dal centralismo per il quale bisogna rivolgersi ad un direttore generale o ad un altro funzionario della capitale
per risolvere un problema locale.
Altrettanto vale per i piani regolatori delle citt. Chi mai pi delle citt dovrebbe essere responsabile della propria
conservazione e del proprio sviluppo? Invece attualmente, le citt fanno i loro piani regolatori e poi interviene il centro,
approvandoli o non approvandoli e la popolazione locale si vede denegato il diritto di deliberare su una questione che
interessa cos da vicino la sua vita.
Ha citato solo alcuni problemi, ma ve ne una infinit in tutta la vita amministrativa. Per colmare il distacco fra popolo e
Stato non v' altro rimedio che quello di creare un ente con funzioni amministrative, e con qualche funzione propria
normativa. E se domani si dimostrer che altre incombenze siano da dare alla regione, nulla vieta che un emendamento
alla costituzione possa essere apportato in tal senso.
Non crede che, lasciando sussistere la provincia, si abbia il pericolo di creare un accentramento regionale, pericolo
effettivamente avvertito, per cui Savona non vuole essere unita a Genova, la Lunigiana a Firenze ed in Sicilia le deputazioni
provinciali si oppongono ad un loro assorbimento nella Regione. D'altra parte, v' tutta una serie di importanti problemi
regionali che giusto siano risolti insieme dalle diverse Provincie, e saranno risolti meglio che non a Roma.
A chi dice che non possibile, se si crea la regione, lasciar sussistere la provincia, obietta che le regioni austriache sono poco
pi estese delle nostre Provincie. Tutta l'Austria conta 5 milioni di abitanti; ha nove Provincie e tuttavia ha il distretto, pura
entit amministrativa. La comparazione con altre costituzioni, cio, ammette che, nell'ambito della regione, possa rimanere
la provincia, che potrebbe diventare un organo consorziale per determinati problemi, che oggi non trovano soluzione per il
disaccordo dei comuni.
Sulla questione finanziaria osserva che quasi tutte le legislazioni la rimandano a leggi costituzionali, ma particolari. La
nostra questione finanziaria non pu non essere legata alla riforma tributaria generale dello Stato, perch, se si
attribuiscono alla regione o una percentuale delle entrate attuali o particolari imposte, si rischia, come diceva l'onorevole
Einaudi, di avere o la insufficienza o la eccessivit. Occorre fare una analisi concreta, in rapporto ai definitivi, compiti da
attribuire alla regione ed alle sue necessit finanziarie. In molte legislazioni di Stati a sistema federale si ha l'imposizione
dello Stato federale; ma dove questa non esiste, si pu avere una unica imposizione da ripartire in percentuali fra i vari enti,
per non creare imposte nuove. Onde una riforma tributaria generale che stabilisca quale percentuale del gettito debba
essere devoluta alla regione. Gli inconvenienti cui si pu andare incontro non sono argomento contro una determinata tesi; si
tratta di questioni pratiche risolubili. Fondamentale che il creare un'amministrazione finanziaria della regione accanto a
quella dello Stato significherebbe moltiplicare gli organi, col pericolo non solo della doppia imposizione, ma della
sperequazione fra le imposte. Ricorda in proposito che nell'antica legislazione austriaca imperiale, oltre alle 21 imposte,
esisteva una quotizzazione a favore della regione.
Conclude che la creazione dell'Ente regione d la risoluzione effettiva di un problema, che diversamente non sarebbe risolto
e che non deve essere esasperato, arrivando alla forma federalistica, n minimizzato, persistendo nell'accentramento. La
burocrazia centrale allarmata ed armata contro l'autonomia locale, mentre non vi motivo perch le esperienze
dell'amministrazione centrale siano trasferite, per la parte esecutiva, alla competenza della regione. Superate queste
difficolt, creata la regione, anche coloro che forse la considerarono con qualche timore di diminuizione della vita unitaria
del Paese, troveranno invece la possibilit di realizzare nella variet e difformit delle regioni un'unit di maggiore
contenuto e di assicurare alle iniziative locali piena efficienza e sviluppo.
CONTI rileva che da parte degli antiregionalisti si fa una manifestazione di conservatorismo veramente preoccupante.
Mentre stata eletta in Italia una Costituente per dare all'Italia una nuova costituzione, da parte conservatrice - che
sembra dovrebbe essere la parte rivoluzionaria del consesso - si vogliono adattare alcune piccole riforme sul tronco del
vecchio regime.
Pensa che dovrebbe essere ben inciso nelle menti quello che ha detto l'onorevole Uberti, a cui desidera aggiungere qualche
considerazione su un aspetto particolare non illustrato.

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In fondo a tutto il problema che si sta ora agitando intorno alla Costituente dello Stato un fatto fondamentale, generatore
di tutto il male della vita del nostro Paese: in definitiva l'Italia governata da non pi di cento persone, che legiferano, e da
non pi di un centinaio di burocrati. In Italia si vive perch cento Deputati sui cinque o seicento governano l'Italia. Si pu
modificare come si vuole la burocrazia, metterle il berretto frigio invece della parrucca monarchica: si avr sempre una
burocrazia di cento persone, che domina tutta la vita italiana.
La via per rompere queste oligarchie, per spezzare questo andamento fatale alla vita del Paese quella di trasformare
l'organizzazione dello Stato, di creare la democrazia. Se non che, si continua a sbandierare la democrazia illudendo se stessi
e gli altri. Per creare la democrazia bisogna far partecipare gli italiani alla vita legislativa, amministrativa, governativa del
Paese. La pretesa di pochi Deputati di legiferare per l'Emilia e per le Puglie, per la Calabria e per il Piemonte, per la Sicilia e
per il Veneto, insomma per tutta l'Italia, assurda.
Bisogna, dunque, creare la democrazia, e a questo proposito ricorda un pensiero epigrafico dell'onorevole Einaudi: la
democrazia si crea con la molteplicit delle assemblee nella vita del Paese .
Quando si discuter della regione, della provincia, sar favorevole a queste, e ad altre forme di democrazia, al Consiglio
comunale per primo, al Consiglio regionale e ad altri Consigli e consessi popolari nei quali si dibatteranno i problemi e si
troveranno le soluzioni adeguate.
Se il male dell'Italia sta in questo fatto riconosciuto da tutti, in questo gruppo di oligarchi burocratico e parlamentarista, in
questo nucleo di despoti della vita italiana, la regione rappresenta la soluzione efficace. La regione si creer con le norme
che saranno elaborate ed egli affretta col desiderio pi vivo il momento in cui si cominceranno a scrivere quella decina o
ventina di articoli che regoleranno la competenza e le attribuzioni della regione. Sono stati ricordati gli inconvenienti che si
sono manifestati negli Stati Uniti ed in Svizzera; ma questi non costituiscono un argomento probante. Quando si sar
elaborata la costituzione, si potranno riscontrare degli inconvenienti e degli errori: e si dovr correggerli.
La creazione dell'Ente regione significa creazione di una forma nuova nella vita italiana per provvedere agli interessi degli
italiani in quei modi che si fisseranno sulla carta.
Circa la questione della competenza, ricorda un progetto di statuto della Generalidad di Catalogna, progetto che non fu
approvato e nel quale sono concretate le competenze della regione: tutta una serie di attribuzioni che nello statuto
definitivo si ridussero appena ad un quarto. La competenza sar quella che verr stabilita.
Cos per quanto riguarda la delimitazione territoriale, pu darsi che vi siano delle regioni ben delimitate per le quali la
discussione semplice e facile (Giuseppe Ferrari, quando vagheggiava la federazione italiana, parlava di otto centri, che
per non sono stati mai precisati nei suoi scritti); ma il miglior sistema quello di accogliere un concetto democratico: fissare
dei sicuri raggruppamenti di popolazione, e poi, col metodo democratico pi serio, accogliere l'espressione della volont dei
cittadini. La Liguria, per esempio, abbastanza ben delimitata; altre regioni lo sono pi vagamente. Come vi oggi una
delimitazione di territori per la provincia, domani vi sar per la regione, in modo tale da consentire gli sviluppi dei lavori
legislativi, amministrativi ecc.
Circa il problema della provincia, avverte di essere stato sempre un nemico accanito dei Prefetti, e afferma che ci si deve
avviare verso l'abolizione completa di questi funzionari che gli italiani detestano ormai concordemente. Resta il problema
posto dalla tradizione, dalle abitudini, perch da quando si creata
la provincia, si sono avviate verso questo centro le attivit tendenti al soddisfacimento di certe necessit. E si pu mantenere
la provincia come organo di decentramento della regione. Non crede opportuno conservare i Consigli provinciali, di cui si
pu fare benissimo a meno una volta che vi sia un'Assemblea regionale.
Richiama ancora l'attenzione sul fatto fondamentale e funesto della oligarchia governamentale , che risiede a Roma, di
pretesi legislatori, di burocrati. Anche i sapienti hanno dato prova di incapacit: grandissimi uomini di Stato nel Parlamento
italiano sono falliti. Quindi creazione di Assemblee regionali.
Il Consiglio comunale rappresenta il primo grado. I comuni liberi nelle grandi citt riusciranno a trattenere nel loro ambito
una quantit di cittadini, i quali essendo oggi inutilizzati nel loro paese per un'attivit pubblica, emigrano e vanno tutti a
finire a Roma o nelle altre grandi citt. Una vita comunale attiva, viva e prospera, in virt dell'attivit di tutti, tratterr nei
capoluoghi molti elementi che altrimenti andrebbero a confluire nelle grandi citt. Nelle Assemblee regionali poi saranno
portate numerose altre persone, che altrimenti sarebbero sacrificate dal punto di vista della partecipazione alla vita attiva.
Tanti candidati delle lotte elettorali che non hanno potuto giungere al Parlamento Nazionale, potrebbero trovare posto
degnissimo e con grande utilit nell'Assemblea regionale, dove potrebbero svolgere magnificamente una funzione utile per il
Paese.
Il Parlamento centrale - la Camera dei Deputati - dovrebbe essere costituito da pochissimi elementi: il numero di 556
esagerato, 300 sarebbero gi troppi per fare quel poco che rimarrebbe da fare, perch, se le competenze legislative
regionali saranno allargate e sar sottratto al Parlamento centrale tutto quel groviglio di materie sul quale esso non dice
mai una parola competente ed utile, il numero dei Deputati potr essere grandemente ridotto. L'Assemblea regionale sar
il luogo in cui potranno convenire molte competenze specifiche, risolvendo anche il concetto della rappresentanza organica,
per la trattazione di problemi inerenti all'agricoltura, al commercio, alle scuole medie ecc.

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Quando sar decisa la formazione della Regione e quando sar stato adeguatamente studiato il complesso delle
competenze e dei compiti da attribuire al nuovo ente, si sar compiuta opera utile per il Paese. Se si negasse al Paese
questa soluzione, non si compirebbe quell'opera che esso aspetta perch la sua aspettativa proprio questa.
TOSATO, dopo la discussione analitica, ritiene opportuno riportare il problema ai suoi termini sintetici, non tanto perch la
discussione analitica non sia necessaria, ch anzi attraverso l'analisi si sente ancora pi viva l'esigenza delle autonomie, ma
per avviare la discussione verso la decisione.
Osserva che tutti sono ormai concordi sulla necessit e sull'opportunit di un certo decentramento: le differenze si riscontrano
solo circa la intensit, il grado e le modalit del decentramento. Ritiene che le tesi prospettate finora possano ridursi
sostanzialmente a quattro: una tesi estrema, la quale vorrebbe trasformare l'Italia da Stato unitario a Stato confederale;
alla quale ne corrisponde un'altra, pure estrema, che sostanzialmente nega l'autonomia e si limiterebbe soltanto a
soddisfare l'esigenza di un maggior decentramento sia per i comuni che per le provincie; e due altre che si possono definire
intermedie, che vorrebbero, l'una trasformare l'Italia in Stato federale e l'altra che, anzich di federalismo, parla
semplicemente di autonomia regionale. Per quanto riguarda la tesi della confederazione di Stati osserva che, a parte ogni
altra considerazione, essa non sia attuale perch, per arrivare ad una confederazione, occorrerebbe anzitutto scindere l'Italia
in tanti stati e poi fra i diversi stati ristabilire un certo collegamento che, in ogni caso, non darebbe vita ad uno Stato unitario
ma ad una semplice confederazione.
Non crede accettabile questa tesi, non fosse altro che per ragioni pratiche.
A proposito dell'altra tesi estrema, rileva che il principio di un semplice ampliamento delle autarchie comunali e provinciali
stato sostenuto dall'onorevole Rossi, il quale ha fatto presenti alcune difficolt, relative all'autonomia regionale, inerenti
soprattutto al fatto che sorgerebbero conflitti fra provincia e provincia e che, con l'istituzione dell'Ente regione, si avrebbe un
nuovo centralismo. Ma la tesi dell'onorevole Rossi, che vorrebbe un ampliamento della potest regolamentare dei comuni e
soprattutto delle provincie, non gli sembra accettabile perch, pur essendo effettivamente sentito il bisogno - per far
corrispondere l'azione dello Stato alle esigenze locali - di dare agli enti locali una certa autonomia in determinate materie
ora sottratte alla loro competenza (autonomia legislativa), si verrebbe a creare in Italia una tale pluralit e molteplicit di
legislazioni locali che importerebbe delle difficolt forse insormontabili. Se si vuole invece soddisfare effettivamente l'esigenza
a cui corrisponde la tendenza autonomista, necessario che questa esigenza sia soddisfatta nell'ambito di un ente pi vasto
della provincia, che non pu essere che la Regione. Riguardo alle altre difficolt prospettate dall'onorevole Rossi osserva che
gi dalla relazione dell'onorevole Ambrosini risulta che, se in determinate materie utile ed opportuno attribuire alla
Regione una competenza legislativa esclusiva, vi sono tuttavia delle altre materie in cui la competenza legislativa della
Regione potrebbe considerarsi secondaria e dipendente dalla legislazione direttiva di pertinenza dello Stato. In tal modo,
tutte le difficolt prospettate (ad esempio le questioni tra il porto di Savona e quello di Genova) potrebbero essere risolte
attraverso questa legislazione direttiva.
Circa le altre due tesi, ritiene che occorra abbandonare ogni questione di parole che diventa assolutamente inutile, per
andare direttamente verso la realt. d'avviso che tra queste due tesi non vi sia sostanzialmente alcuna differenza in
quanto, attribuendo alla Regione una potest legislativa esclusiva, sia pur limitata a determinate materie, si cade senz'altro
nel principio federalistico. A parte tutte le discussioni di carattere teorico sulla natura dello Stato federale, tutto il problema
si riduce alla necessit di dare un sempre pi ampio respiro alle esigenze locali, in modo che le Regioni possano - come crede,
fermamente - disciplinare in autonomia determinate materie. Bisogna quindi arrivare alla creazione dell'Ente regione,
attribuendogli una tale potest legislativa; salvo poi a vedere se questa potest legislativa dovr avere un ambito
maggiore o minore; discussione di dettaglio che non tocca la questione di principio.
L'unica vera difficolt che si prospetta contro la creazione dell'Ente regione che, accanto al centralismo statale, si verrebbe
a creare un centralismo regionale. A questo proposito ritiene che si debbano tener presenti alcune considerazioni. L'Ente
regione non deve essere qualcosa che si sostituisca ad una realt effettiva, ch in questo modo si creerebbe un ente
artificiale; l'Ente regione deve essere creato per rispondere a determinate esigenze storiche concrete e non deve innovare
radicalmente la struttura degli enti locali. Il comune deve restare; si prospetta soltanto il bisogno di svincolarlo, se non da
tutti, dalla gran parte dei controlli di merito. Per quanto riguarda la provincia, crede siano ormai tutti convinti che non
trattasi di un ente artificiale ma di una realt storica, di un centro di interessi, che deve considerarsi come una comunit
effettiva nella vita dello Stato italiano. Il problema si riduce a quello dei rapporti tra provincia e regione e viceversa:
Se si vuole essere pratici e concreti e aderire alle effettive esigenze, bisogna considerare la regione innanzi tutto come un
ente con potest normativa; le provincie debbono restare, anzi dovrebbero accrescere la loro competenza, in relazione alla
soppressione della prefettura. Tutta la serie di doppioni, che esistono oggi tra la provincia come ente autarchico e la
provincia come ente amministrativo (prefettura), scomparirebbero, determinandosi in tal modo un notevole alleggerimento
burocratico. La provincia verrebbe cos ad avere anche altri importantissimi compiti, principale fra tutti quello di eseguire le
norme emanate dalla Regione. Per questo non necessario creare una burocrazia regionale, perch, se la Regione dovesse
avere oltre alla competenza normativa anche qualche competenza amministrativa, questa dovrebbe limitarsi a quella
parte di attivit attualmente di competenza dell'amministrazione governativa locale che dallo Stato dovrebbe passare alla
provincia (la quale dovrebbe conservare, la sua personalit giuridica, perch intorno ad essa esiste tutto un complesso di
interessi anche patrimoniali che ne sono il fondamento).
Si sono ricordati i Provveditorati alle opere pubbliche: sarebbe questa una delle attivit locali che dovrebbero passare sotto
il controllo della Regione la quale, diventando organo direttivo di questa attivit statale, non avrebbe alcuna necessit di
creare una burocrazia.

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In conclusione, scartata l'ipotesi della confederazione, scartata l'ipotesi di un semplice decentramento amministrativo con
l'estensione della podest regolamentare, si vede che le due tesi, dello Stato federale e dell'autonomia regionale, coincidono
e tutto il problema si risolve nella determinazione della sfera di competenza normativa della Regione.
(La seduta, sospesa alle 19,05, ripresa alle 19,15).
BOZZI ritiene che dalla discussione fino ad ora svoltasi un punto di partenza possa risultare pacifico e comune a tutti:
l'esigenza di una maggiore espansione delle autonomie locali. I diversi punti di vista si cominciano a delineare quando si
tratta di dare consistenza al contenuto giuridico - poteri e limiti - di queste autonomie.
Concorda sulla necessit di dare un colpo decisivo al centralismo burocratico: ma non soltanto a quello statale, sibbene
anche ad ogni altra forma di centralismo che comunque potesse soffocare, comprimere, mortificare la libera espansione e la
vitalit delle autonomie locali. Con un sistema che sostituisse al centralismo statale un centralismo regionale, non verrebbe
raggiunto lo scopo desiderato, anzi, sotto alcuni profili, quello regionale potrebbe essere peggiore del centralismo statale.
Appunto per ovviare a queste conseguenze, occorre, a suo avviso, prendere le mosse dall'ente locale primigenio: il comune.
Ritiene che una riforma della struttura comunale dovrebbe soprattutto imperniarsi, da un lato su di una discriminazione,
con effetti giuridici, dei comuni in funzione non soltanto della quantit della popolazione, ma anche della diversa natura
dell'aggregato sociale - ed ognuno pensa gi al comune rurale - e dall'altro sulla necessit di svincolare il comune dalla
maglia rigida dei controlli attuali; controlli oggi in gran parte accentrati nella autorit prefettizia.
Sotto quest'ultimo punto di vista, precisa che non si tratta di eliminare ogni controllo, dato che la necessit di un controllo
pu ritenersi giustificata se non altro dal fatto che la sua esistenza acuisce il senso di responsabilit della autorit al controllo
stesso sottoposta, ma di creare un sistema di controllo, indiscutibilmente di legittimit, forse anche di merito, che non sia
espressione di un prepotere centrale. Oggi la vita dei comuni grama, non solo per la pressoch generale deficenza di mezzi
economici e finanziari, ma anche in conseguenza degli eccessivi controlli.
Per ci che riguarda la provincia, concorda con l'opinione di coloro che ritengono dovere questo ente rimanere in vita, tanto
nell'ipotesi che si voglia dar luogo alle autonomie regionali, quanto in quella contraria.
Precisa che intende parlare della provincia come persona giuridica di diritto pubblico, soggetto di autarchia e di autonomia
insieme, cio di poteri che si esplicano nel campo amministrativo e normativo, prescindendo quindi dal secondo aspetto, vale
a dire da quello di circoscrizione amministrativa, a capo della quale sta il prefetto. Storicamente la provincia come ente
autarchico territoriale stata trapiantata in Italia in seguito alla riorganizzazione amministrativa che segu l'occupazione
francese nei primi anni del secolo scorso? In fondo non si tratta che del dipartimento francese che si portato in Italia.
Tuttavia, la provincia diventata un centro di attivit e di interessi che oggi difficilmente sradicabile. Tentare di eliminare
la provincia significherebbe andare incontro a resistenze, attive e passive, che renderebbero difficile il compito.
Ritiene che anche nell'ambito della regione la provincia possa a buon diritto sussistere come persona giuridica di diritto
pubblico, soggetto di autarchia, soprattutto in quanto potr servire da tramite tra il comune e la regione, contribuendo ad
evitare un accentramento regionale. Oggi i comuni sono gravati di funzioni complesse, cui non sempre possono adempiere.
Molti dei compiti dei comuni potrebbero essere attribuiti alle Provincie, le quali dovrebbero essere soprattutto viste, a suo
avviso, come consorzi di comuni.
pertanto favorevole a conservare la provincia, come organo di attuazione della funzione amministrativa della regione, e
come forma di decentramento intrarregionale.
Viene poi il problema della regione. Se la regione si deve creare, essa deve essere munita di una autonomia politica o
legislativa, perch altrimenti si creerebbe una superstruttura non giovevole.
Quindi, bisogna attribuire alla regione, una potest normativa primaria, cio l potest per la regione di creare delle leggi
formali; oltre che leggi secondarie, di adattamento e di attuazione.
Si deve creare la regione dapertutto?
Quando si parla di autonomia regionale si considerano la Sicilia, la Sardegna e la Val d'Aosta; ma vero che una esigenza
nella stessa misura e intensit, sia avvertita da tutte le altre regioni?
Propone di configurare la regione facoltativa; cio la Costituzione dovrebbe stabilire alcuni principi fondamentali, e poi
dovrebbe essere rimesso ad un atto di libera determinazione, di libera volont, delle provincie il chiedere uno statuto
regionale, che dovrebbe essere sottoposto all'approvazione degli organi parlamentari riuniti.
Si pu obiettare: ma cos si verrebbe a creare uno Stato di varia struttura.
Precisa la sua proposta nel senso di rimettere alle regioni non soltanto la composizione di ogni eventuale conflitto territoriale;
ma rimettere alla loro volont, manifestata col referendum, l'esistenza stessa del nuovo ente.
Pensa che questo sistema consentirebbe di risolvere la questione con un gradualismo che permetterebbe di fare delle
esperienze. La costituzione spagnola segue un orientamento di questo genere.

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In fondo non si pu rispettare l'esigenza di una perfetta architettura giuridica, ma si debbono piegare gli schemi giuridici alle
reali esigenze degli aggregati sociali.
Concludendo: potenziamento dei comuni, svincolandoli dal regime dei controlli quale oggi ; variet di tipi di comune, a
seconda della variet dell'aggregato sociale; mantenimento della provincia come persona giuridica pubblica soggetto di
autarchia e di autonomia e come strumento capace di evitare l'affermarsi di un accentramento regionale; affermazione
della regione (Ente dotato anche di potest legislativa primaria), come espressione di libera manifestazione degli stessi
aggregati provinciali.
MORTATI ritiene che in questa discussione compito della Sottocommissione sia quello di individuare gli elementi che
consentano una soluzione; e per raffigurare questi elementi essenziali bisogna considerare anzitutto gli scopi del
decentramento, appunto per stabilire poi i mezzi giuridici per il raggiungimento di questi scopi.
Questi scopi sono stati accennati, ed bene riassumerli perch sono cos connessi fra loro che bisogna cercare di raggiungerli
tutti; altrimenti l'istituto del decentramento verrebbe meno alle sue esigenze fondamentali.
Gli scopi sono tre:
1) innanzi tutto l'avvicinamento dell'amministrazione agli interessi locali, al duplice scopo dell'educazione politica dei
cittadini e dell'adattamento alle esigenze locali;
2) garanzia di libert quale pu essere data da un saldo gruppo omogeneo;
3) infine, e questo non stato accentuato sufficientemente nella sua funzione essenziale, equilibrio delle regioni fra loro,
superando l'inconveniente, che si verifica in tutta la storia d'Italia, della sopraffazione da parte delle regioni pi popolate e
pi ricche di quelle meno popolate e pi povere. Occorre creare e rafforzare una coscienza regionale creando gli istituti
adatti al suo sorgere e le possibilit di equilibrio, cos da far valere in modo pi efficace gli interessi delle regioni meno
dotate.
Per raggiungere questi scopi, occorre innanzi tutto una vera autonomia, non soltanto amministrativa, ma costituzionale,
garantita dalla costituzione con un tribunale apposito per risolvere gli eventuali conflitti di competenza. Occorre poi una
certa autosufficienza: assurdo conferire l'auto governo, senza una sufficiente autonomia finanziaria, senza un minimo di
mezzi economici per far fronte alle spese della regione. Una vera autonomia suppone. inoltre che si possa fare a meno del
controllo esterno, cio dell'intervento di organi dello Stato centrali. Quindi anche l'esame di legittimit degli atti dovrebbe
essere affidato in proprio agli enti locali; occorrerebbe cio ricorrere al controllo interno nell'ambito degli stessi enti,
attraverso l'interessamento dei cittadini alla cosa pubblica, con mezzi (come per esempio: un sistema di azioni popolari) che
diano agli amministrati le possibilit pi efficaci di controllo, dando ai cittadini la consapevolezza che da essi stessi dipende
la buona amministrazione e quindi la tutela dei loro interessi.
Bisogna inoltre evitare un accentramento regionale che sarebbe pi pericoloso dell'accentramento burocratico statale;
bisogna, cio, che alla regione competano prevalentemente le funzioni direttive, normative, mentre il compito
dell'esecuzione dovrebbe essere lasciato agli enti locali minori, cio ai comuni e ad un ente intermedio che non dovrebbe
essere l'attuale provincia, ma un gruppo sociale minore che si dovrebbe creare attraverso adattamenti successivi, essendo
evidentemente impossibile farlo sorgere da un giorno all'altro. Questo ente intermedio dovrebbe essere pi ristretto
dell'attuale provincia, e con carattere pi omogeneo. Si poterebbe, per esempio, pensare a quel consorzio di comuni di cui
stato parlato, organizzato secondo l'identit degli interessi e delle aspirazioni, e la possibilit di un'azione comune nei vari
campi. Cos l'amministrazione sarebbe meglio avvicinata agli amministrati e potrebbe meglio operarsi una selezione delle
capacit in base alla conoscenza personale dei portatori delle medesime.
Il concetto di comunit, che stato recentemente illustrato dall'Olivetti, ma che deriva dalla concezione cattolica di una
societ organica, potrebbe essere utilizzato quando si volesse procedere alla costituzione di questi aggregati intermedi fra
regione e comune, perch precisamente soddisfa alle esigenze che si sono indicate.
Un'altra funzione della regione potrebbe essere quella dell'esercizio, in virt di delegazione, di compiti statali, in modo da
evitare duplicazione di uffici e giungere ad una riduzione del personale. Invece dovrebbero rimanere alla cura di uffici
direttamente gestiti dallo Stato altri compiti, come per esempio quello della pubblica sicurezza, per i quali pi sensibile
l'esigenza dell'unit d'azione e pi rilevante l'interesse politico generale.
Un ultimo punto essenziale quello della costituzione dei nessi fra centro e periferia, perch non si pu negare l'esigenza
unitaria;
dello Stato moderno in alcuni campi. Questo vale specialmente nel campo economico, dove, pur volendo lasciare alla
regione una certa latitudine di azione, necessario preoccuparsi contemporaneamente di non compromettere la
realizzazione di piani nazionali. Non sa se e quanto l'economia si indirizzi verso forme di economia pianificata; ma se queste
esigenze di pianificazione ci saranno, bisogna che siano attuate non da una burocrazia pi o meno competente e
responsabile, ma dalle autorit regionali; necessario che queste autorit regionali siano inserite nell'ordimento centrale, in
modo che i piani siano concretati, attraverso la partecipazione attiva delle medesime. E questo inserimento dovrebbe

57

avvenire in modo da correggere la sperequazione attuale tra le regioni d'Italia pi numerose e pi ricche e le regioni pi
povere e meno popolate.
Il punto accennato di straordinaria importanza, e dalla sua felice soluzione dipende la possibilit di un proficuo impiego di
un regime decentrato.
Si pensi, per esempio, all'influenza che sulla disciplina dell'economia da parte delle singole regioni esercita la politica
doganale. Ora, se alle decisioni su tale politica non partecipassero organi formati con il concorso delle regioni, con le forme
perequative accennate, potrebbe essere reso vano ogni sforzo di autonomia delle singole regioni.
La necessit di utilizzare le regioni nella formazione di organi centrali dello Stato porta ad escludere la tesi sostenuta
dall'onorevole Bozzi sulla possibilit di una regione opzionale. Sta bene lasciare un certo potere di autogoverno alle regioni,
e quindi di adattamento della loro organizzazione alle esigenze di ciascuna di esse; ma accanto a questa discrezionalit di
organizzazione interna bisogna mantenere un tipo strutturale uniforme. Questo , a suo avviso, un elemento fondamentale
per giungere all'accettazione della tesi regionalista.
Fa presente, infine, un ultimo punto che riguarda la concretezza del lavoro della Sottocommissione. Si avvertir ad un certo
momento il bisogno di dire qualcosa sul modo di concretare questi enti-regione. Sarebbe opportuno perci avere a
disposizione taluni dati positivi, statistici ed economici, che potrebbero guidare il lavoro della Sottocommissione ed
indirizzarla nelle proposte da fare circa la delimitazione territoriale. Propone quindi di prendere in considerazione questo
aspetto pratico della questione, promovendo la formazione di una segreteria con compiti di raccolta di dati, anche presso
organi centrali o locali di elaborazione dei medesimi.
MANNIRONI interviene in questa discussione per portarvi un contributo che deriva da una sua esperienza di vita regionale.
La Sardegna, forse per la prima, ottenne la possibilit di vivere in un regime relativamente autonomistico. Prima ancora
che in Sicilia, si era costituita in Sardegna una Consulta regionale, la quale doveva affiancare l'opera di un Alto
Commissario; nominato dal Governo centrale. Era un primo esperimento; ma non era tutto, anzi basta pensare al fatto che
l'Alto Commissario era di nomina governativa per escludere che si potesse parlare di autonomia. Tuttavia la Consulta
regionale, che funziona affiancando l'opera dell'Alto Commissario ed esercitando un potere di consulenza, ha potuto
dimostrare fino a qual punto di maturit le popolazioni sarde fossero giunte per una vita autonomistica, e ha dato anche
un saggio delle possibilit e delle realizzazioni a cui si pu arrivare.
Alla Sardegna questa concessione fu fatta per prima, perch l'esigenza autonomistica col vivamente sentita, soprattutto
per ragioni geografiche ed economiche. Ma oggi l'onorevole Uberti, che un veneto, ha pur dichiarato di sentire al pari dei
sardi l'esigenza autonomistica; ed altri colleghi vivono egualmente questa necessit, e la sentono soprattutto come
espressione di quel corpo elettorale che li ha inviati alla Costituente.
Dall'insieme della discussione fin qui svolta risulta quindi che tutti sono gi orientati. verso questa forma di decentramento e
di autonomia regionale. Riconosce anch'egli che non bisogna fare questioni: di nomi; bisognerebbe che ciascuno cercasse in
questa discussione di arrivare il pi possibile al concreto, dimenticando l'attaccamento a teorie e tesi politiche finora
abbracciate.
Ora, che si tratti di una forma di federalismo o di una forma di regionalismo poco importa (le definizioni sono sempre
pericolose); importante venire al concreto e vedere fino a qual punto si pu consentire alla regione di vivere una vita
autonoma.
Qualcuno ha parlato di creazione della regione. un termine erroneo: lo Stato, la legge non crea la regione; la riconosce,
perch la regione esiste come entit economica, storica, geografica, linguistica ecc. Perci non pu accettare la tesi
dell'onorevole Bozzi. La regione esiste e deve essere riconosciuta per tutta l'Italia: altrimenti si avrebbero delle regioni
esistenti autonomamente ed altre no;
e delle situazioni pericolose ai fini stessi dell'unit nazionale.
Scendendo al concreto e preoccupandosi delle realizzazioni definitive, osserva che la prima preoccupazione che si deve
avere quella di stabilire quali sono i limiti dell'autonomia da concedere alla regione e dei poteri da darle. La regione uno
degli enti, si potrebbe dire, di diritto naturale, come il comune, e quindi un ente insopprimibile; un ente che esiste e che
bisogna riconoscere proprio perch in questa maniera, non solo si favorisce l'educazione politica dei cittadini, ma si d loro
giustamente modo di provvedere essi stessi ai loro immediati bisogni attraverso gli organi e gli enti che sono pi vicini a loro.
I compiti della regione possono essere definiti in rapporto al comune e allo Stato, per via di esclusione, e vi si pu arrivare
meglio tenendo conto della configurazione territoriale di questi enti. Lo Stato provvede a tutti i bisogni generali dei cittadini,
ai fini della difesa, della rappresentanza diplomatica, dell'istruzione superiore, delle leggi di economia generale, al sistema
delle telecomunicazioni, alla polizia generale. Tutte quelle che non sono esigenze generali rientreranno invece nei compiti
della regione, la quale ha esigenze particolari sue, che sono la somma delle esigenze dei comuni. In sostanza, la regione
dovrebbe essere quell'ente che difende meglio la libert dei comuni, provvede alle loro immediate esigenze, tutelandole
rispetto allo strapotere dell'organismo statale. Quindi, alla. regione potranno essere affidati compiti in materia di
agricoltura, di industria, di pesca, di caccia, di lavori pubblici, di lavoro, di previdenza, di assistenza, di beneficenza e vari
altri che possono essere sottratti alla competenza esclusiva dello Stato.

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Non crede che possa sorgere un conflitto. tra le competenze della regione e quelle dello Stato quando siano fin da principio
completamente e chiaramente definiti i poteri dell'un ente e dell'altro; e soprattutto questi poteri dovranno essere definiti
nella carta costituzionale, in cui bisogna preoccuparsi di essere chiari. In ogni caso all'eventuale insorgere di contrasti e di
conflitti di competenza fra i due enti potrebbe benissimo provvedere il Tribunale costituzionale, utilmente intervenendo
anche in questa sede e in questi casi.
Affinch la regione possa assolvere i suoi compiti, essa deve avere una autonomia effettiva, non fittizia, e quella potest
legislativa cui da altri si accennato, che potr pure essere determinata in origine, per evitare conflitti di competenza con lo
Stato, e che dovr essere limitata alle specifiche materie gi ricordate. E questa potest legislativa potr essere riconosciuta
anche nel senso che alla regione sia riconosciuto il potere di emanare norme di attuazione delle leggi generali che fossero
emanate dallo Stato.
Un altro problema quello del modo in cui dovr essere organizzata la regione. Crede che in questa sede si dovranno fissare
delle norme generali e, per essere autonomisti rispettosi della volont della regione, si dovr consentire che, entro il quadro
generale fissato dalla Costituente, ogni singola regione provveda al proprio ordinamento. Ricorda in proposito che quando
la Consulta espresse parere favorevole al decreto che riconosceva l'autonomia della Sicilia, fu proposto che quel decreto fosse
esteso automaticamente anche alla Sardegna; ma in Sardegna, e proprio in seno alla Consulta regionale, si ebbe una
reazione vivissima a quel provvedimento, perch non si vuole quella forma di autonomia che stata concessa alla Sicilia;
non si vuole quella estensione automatica e si chiede di essere sentiti, perch quella che pu essere una giusta esigenza per la
Sicilia, non lo per la Sardegna.
LUSSU rettifica, avendo assistito alla riunione della Consulta Sarda, precisando che i monarchici dicevano di non volere che
l'autonomia fosse concessa per decreto regio. Parve perci strano a molta parte dell'opinione pubblica che questa forma di
diffidenza verso un decreto regio l'avessero proprio i monarchici. Egli ebbe l'impressione, e con lui molti altri, che dietro
quell'atteggiamento fosse un motivo elettoralistico piuttosto che di interesse regionale effettivo.
MANNIRONI dissente dal rilievo dell'onorevole Lussu, perch non erano soltanto i monarchici a reclamare la concessione
dell'autonomia per decreto regio: esponenti di varia correnti politiche, da quella democristiana a quella comunista, erano
d'accordo, perch si sentivano regionalisti e l'onorevole Lussu, che avvert l'opportunit di discolparsi in sede di Consulta
regionale del suo intervento, sent in quel momento quali fossero gli umori: era una reazione in senso autonomistico.
LUSSU afferma che nessuno degli oratori in quella sede manifest queste esigenze particolari, che dovevano essere
espressione locale: la preoccupazione era che l'autonomia potesse essere concessa per decreto regio. Ed erano tutti
monarchici, tranne alcuni comunisti, che per l'occasione erano coi monarchici.

MANNIRONI, indipendentemente da questo episodio, sulla cui valutazione c' disparit di vedute, afferma che, a voler
essere coerenti con se stessi e partendo dagli stessi presupposti autonomistici, si deve fare in modo che la regione possa creare
una specie di costituente iniziale in seno alla regione stessa e provvedere al suo ordinamento e alla sua costituzione,
naturalmente entro linee generali che dovranno essere fissate dalla Costituente.
Queste linee generali dovranno essere quelle che ha lo Stato in Italia; cio gli organi che presiedono alla regione dovranno
essere elettivi, eletti a suffragio universale, segreto, con sistema proporzionale. Dovr, cio, valere per le elezioni regionali,
con le opportune modifiche e i necessari adattamenti, quella stessa legge che vale per l'Assemblea nazionale. L'Assemblea
regionale dovr nominare un Consiglio; dovr avere quindi un capo, che si potr chiamare presidente, governatore, o
altrimenti e che sar l'organo esecutivo della volont dell'Assemblea regionale.
Ma la regione, affinch possa adempiere a questi suoi compiti, oltre alla potest legislativa, dovr avere anche una sua
autonomia finanziaria. Si rende conto delle preoccupazioni e delle difficolt che ha sollevato l'onorevole Einaudi: sono
argomenti che rendono perplessi, perch provengono da una fonte non sospetta e soprattutto da un competente in
materia. Ma se alla regione non si concedesse un minimo, per lo meno, di autonomia finanziaria, l'esperimento regionalista,
non sortirebbe buon fine; si ridurrebbe ad una forma di decentramento che non muterebbe la situazione, non farebbe altro
che trasformare il centralismo dello Stato lasciando sempre lo Stato dominatore di tutte le situazioni, non dando alcun
sviluppo e respiro alle energie regionali, che pi direttamente ed utilmente possono occuparsi dei problemi locali. Se non si
d alla regione un minimo di autonomia finanziaria non si risolve nemmeno la questione del Mezzogiorno. Come ebbe a
dire l'onorevole Labriola nel suo ultimo discorso in Assemblea: giacch il Mezzogiorno insiste nel volere questa autonomia;
per risolvere da s i suoi problemi, bisogner che questo esperimento lo si lasci fare. Non si pu ignorare questa esigenza
delle popolazioni meridionali; la si deve tenere presente in sede di Costituente, dove sono rappresentati tutti gli indirizzi
politici, ma anche tutti gli interessi delle varie regioni italiane.
Questa autonomia finanziaria sar necessaria affinch le regioni, che si considerano ingiustamente sfruttate, possano avere
la possibilit di rimediarvi. Vi saranno regioni non autosufficienti e tra queste sar la Sardegna, la quale certamente una
terra molto povera, con i tre quarti o quattro quinti della sua superficie incolta e in gran parte improduttiva; ma ve ne
saranno altre autosufficienti. Quindi la necessit dell'intervento dello Stato per costituire una specie di stanza di
compensazione, un piano di solidariet fra le regioni, perch giusto che le regioni ricche contribuiscano ad integrare i
bilanci insufficenti delle regioni povere. Questo un punto delicato della questione; tuttavia non cos, grave da potersi
ritenere insuperabile. La regione potr contare sui demani regionali, su determinate imposte: le si potranno assegnare tutte
le imposte dirette sui terreni e sui fabbricati; le si potr consentire l'istituzione di altre imposte, come le si potr concedere
una percentuale sulle imposte di ricchezza mobile e di produzione, che giusto siano prelevate direttamente dallo Stato.

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Le regioni dovranno fare il bilancio preventivo, che potr essere studiato da organi misti regionali e statali, i quali
considereranno fino a qual punto le attivit basteranno per supplire alle passivit e stabiliranno le necessit di integrazione.
Crede che questa autonomia finanziaria, anche se limitata, non debba costituire un ostacolo insuperabile per coloro che si
preoccupano sempre del concetto unitario solo in questo senso, che se alla regione sar concessa una larga autonomia
legislativa in campo economico, potr sorgere il pericolo di conflitti di interessi economici tra regione e regione. Se ne avuto
un esperimento recentissimo in Sardegna, quando questa ha costituito una specie di mercato chiuso perch l'Alto
Commissario aveva impedito l'esportazione di determinati generi dalla Sardegna nella penisola, determinando cos
un'economia chiusa che potrebbe essere causa di veri conflitti, se alle stesse misure pervenissero altre regioni, le quali non
invierebbero pi alla Sardegna generi di cui questa ha bisogno.
Questo porta a concludere che nel campo della economia giusto che intervengano norme generali dello Stato, per evitare
che si costituiscano questi mercati chiusa, che sarebbero dannosissimi.
Circa la provincia, ritiene assolutamente impossibile sopprimerla quando, se non un ente cos ben definito storicamente e
geograficamente come la regione, tuttavia entrato ormai nella coscienza pubblica ed ha coagulato intorno a s molti
interessi economici.
D'altra parte la provincia potr essere un utilissimo organo di decentramento regionale. Di questo ha fatto un'esperienza,
quando si compiuto uno studio preliminare per la riforma delle Camere di commercio, e vi erano taluni che sostenevano la
necessit di abolire le Camere di commercio provinciali per creare una Camera regionale. Se si dovessero costringere tutte le
categorie di produttori, che attualmente gravitano intorno alle Camere di commercio, a far capo ad un'unica Camera
regionale, si creerebbero degli intralci di natura burocratica, arrecando danni indubbiamente gravi. La provincia un ente
insopprimibile: non sar la provincia di oggi; sar la provincia intesa come consorzio dei comuni, tutrice della libert dei
comuni ed organo di controllo. Crede che la Giunta provinciale amministrativa sia necessaria per il controllo di legittimit e
anche di merito e pensa che i comuni non avranno a dolersene, quando questi controlli verranno esercitati, non pi dal
prefetto, ma da una Giunta provinciale amministrativa a carattere elettivo. Inoltre, alla provincia si possono assegnare altri
compiti oltre quelli che ha gi oggi: assistenza e beneficenza, consigli provinciali scolastici; ecc.
Vi sono, in sostanza, numerosi interessi che possono essere direttamente curati in sede provinciale, considerata questa come
organo utile di decentramento regionale, perch, se si vuole decentrare e abolire il centralismo statale, si deve anche evitare
di creare un centralismo regionale, che sarebbe altrettanto nocivo e pericoloso.
Conclude esprimendo l'avviso che la soluzione migliore sia quella di una forma di larga autonomia regionale, riconoscendo
alla regione la sua qualit di Ente autonomo autarchico, con autonomia finanziaria controllata e conservando anche la
provincia; e propone che in seno a questa Sottocommissione si costituisca una sezione apposita che si occupi concretamente
del problema delle autonomie.
GRIECO trova la discussione assai interessante a ricca di numerosi problemi, ai quali occorrer dare soluzione.
Malgrado le divergenze, alcune delle quali anche profonde, crede che si stiano facendo dei passi in avanti, sia pure stentati,
verso un incontro, e vorrebbe dare un contributo, anche modesto, al raggiungimento di questo incontro.
Si limiter ai due temi indicati, a conclusione della sua interessantissima relazione, dall'onorevole Ambrosini, e ribaditi anche
dal Presidente.
Sono stati posti due problemi pregiudiziali: si deve creare l'Ente regionale o no? Quali i doveri e le competenze della
Regione? Intende rispondere a queste due domande, salvo a parlare a suo, tempo in modo particolareggiare su altre
importantissime questioni. Ma stato domandato che sia data una risposta alla questione federale; ed anche questa dar.
Concorda col collega Bozzi, che ha invitato ad evitare gli schemi ed a far sorgere soluzioni e proposte dalla realt: si deve
ricercare quale forma statale sia oggi la pi efficace a risolvere i problemi della ricostruzione del Paese, i problemi
economici, politici, culturali, per fondare una nuova e pi solida democrazia. Dice questo perch, leggendo degli articoli e
udendo dei discorsi fatti fuori di qui, si formato la convinzione che esista, in alcuni regionalisti o federalisti, anche accesi,
l'opinione che una delle cause principali, fondamentali dei nostri mali debba ricercarsi nel fatto che l'Italia manc di larghe
autonomie interne. Anzi, fuori di qui qualcuno ha sostenuto addirittura che, se l'Italia si fosse unita in sistema federativo, non
avrebbe avuto il regime fascista. Non pu accogliere le argomentazioni di questi autonomisti, perch pensa che il fascismo
sia sorto e si sia affermato per altre cause. Difatti il fascismo sorto anche in Paesi dove erano tradizioni federali, e vi da
temere che, se il popolo degli Stati Uniti non star con gli occhi aperti e molto bene aperti, potr trovarsi domani di fronte a
movimenti di tipo fascista, nonostante la propaganda sul sistema costituzionale americano.
Ritiene che la creazione di uno Stato unitario italiano nel secolo scorso sia stato un fatto progressivo, anche nelle condizioni
troppo spesso deplorevoli e deplorate nelle quali questa unit si realizz, e che su questo punto avessero ragione gli unitari,
nel secolo scorso, e non i federalisti. Riconosce per che Carlo Cattaneo aveva ragione quando indicava la urgenza della
soluzione di problemi economici e sociali delle varie regioni italiane, corrispondenti, press'a poco, ai vecchi staterelli. Quei
problemi gli unitari non li videro. Se la rivoluzione del secolo scorso avesse avuto almeno il contenuto che voleva darle
Cattaneo, si sarebbe formato un altro Stato, senza dubbio pi solidamente democratico, pi moderno; quasi certamente
non si sarebbe avuta una monarchia in Italia; molto probabilmente non si sarebbe avuto pi tardi il fascismo.
Lo Stato unitario fu una conseguenza dello sviluppo della lotta nazionale tendente

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a superare lo spezzettamento secolare del Paese. Bisognava abbattere le frontiere interne, creare un mercato nazionale:
questa la formula economica dell'unit, da cui derivano o a cui si legano elementi culturali e anche sentimentali, che
contribuiscono sempre fortemente al fatto di una rivoluzione nazionale. Lo Stato unitario era una esigenza dello sviluppo
economico, culturale, politico delle forze nazionali dell'epoca. Che questo sviluppo sia stato poi rachitico, essendosi elusi i
problemi sociali ed economici sollevati da Cattaneo, e soprattutto la riforma agraria, specie nel Mezzogiorno, questa
un'altra questione. Non sar male, dinanzi ai problemi attuali della ricostruzione, rileggere Cattaneo.
Non vuole pensare cosa sarebbe stata l'Italia, come un insieme di Stati federati. Del resto ci non ha importanza. Per
ottantacinque anni di vita unitaria statale, con tutte le colpe enormi, qualche volta criminali, commesse dalle classi dirigenti
- delle quali ha fatto un'appassionata, per quanto parziale (come quantit) denunzia l'onorevole Lussu, che tutta la parte
comunista condivide assolutamente, come condivide assolutamente i giusti risentimenti delle popolazioni siciliane - e
nonostante la relativamente debole coscienza nazionale degli italiani, questo secolo o quasi di vita unitaria rappresenta
qualche cosa nella nostra vita nazionale, economica e politica: un'esperienza comune di successi ed anche di sventure e di
disastri; ma da questa esperienza dobbiamo muovere per andare avanti, per rifare insieme l'Italia nel progresso. Dice queste
parole pensatamente, con la conoscenza che ha anch'egli della realt italiana. C' molto scoraggiamento nel nostro popolo
e questo aiuta lo sviluppo di tendenze centrifughe, ed i rappresentanti nazionali debbono lottare decisamente contro questo
scoraggiamento ed unire tutte le forze vive nazionali per difendere l'unit e muovere uniti verso il rinnovamento del Paese.
Il federalismo oggi, come il piano integrale delle autonomie proposte dall'onorevole Zuccarini, non rappresenterebbero un
passo avanti, ma un serio passo indietro.
Come stato detto giustamente dall'onorevole Rossi, tutta la vita delle Nazioni, nei loro rapporti economici e culturali,
tende, per la esigenza che nasce dallo sviluppo delle loro forze interne, ad attenuare i particolarismi nazionali. una
caratteristica dell'epoca nostra quella di tendere ad una sfera di azione, che si pu chiamare intranazionale (non dice
internazionale): cio ad accordi ed intese particolari fra gruppi di Nazioni. Ed anche il divenire - nella misura in cui si pu
vedere e prevedere - dell'umanit, non sar nel ripiegamento delle Nazioni in se stesse, ma nel loro aggruppamento. Ora, se
questa una realt, come lo infatti, non comprende perch si dovrebbe creare oggi una sorta di frontiere interne; perch
frontiere interne nascerebbero, quando fossero date alle Regioni la potest legislativa e l'autonomia finanziaria ed
economica.
Domanda se possibile ricostruire l'Italia, lasciando ad ipotetici Stati autonomi, confederati o federati, di provvedere da s,
con proprie leggi, alla propria ricostruzione: personalmente non lo crede. Il piano federale dell'onorevole Lussu non
renderebbe un servizio n all'Italia n alla Sardegna. Creando oggi una Repubblica sarda, in qual misura si agevolerebbe la
soluzione dei problemi della Sardegna? I problemi che l'onorevole Lussu vuole risolvere e che tutti vogliono risolvere con lui,
non li potr risolvere la Sardegna senza l'aiuto ed il concorso di tutta la Nazione italiana, dello Stato italiano. E se un
federalista sardo dissennato- che ritiene non esista - pensasse di risolvere i problemi della Sardegna ricorrendo all'aiuto
economico straniero, non solo farebbe dell'Isola una dipendenza straniera, col pericolo di spezzare l'unit statale italiana, ma
non risolverebbe i problemi della economia sarda: al posto dei capitalisti continentali, i sardi vedrebbero i capitalisti stranieri.
Questo sarebbe il risultato.
Riconosce che non si pu essere, in principio, n assolutamente federalisti, n assolutamente antifederalisti; e lo ricorda a
coloro i quali ritengono che il problema del federalismo sarebbe qualche cosa di permanente ed immanente. Ritiene che la
questione debba essere posta politicamente, cio in vista di obiettivi politici da raggiungere. E l'obiettivo che si deve
raggiungere il consolidamento della Repubblica, attraverso la ricostruzione economica unitaria del Paese, sulla base di
una solidariet nazionale. Del resto, ha udito parlare di stanze di compensazione: un autonomista realista, come il collega
che ha proposto la creazione di una stanza di compensazione, sente che la Regione sarda non, sarebbe autosufficiente,
avrebbe bisogno di aiuto.
LUSSU crede che questo potrebbe dirsi all'onorevole Finocchiaro Aprile, ma non a lui, che ha accennato (ed questione sulla
quale occorrer tornare) alla miseria della
Sardegna, che non solo conseguenza dello sfruttamento locale, che esiste in ogni parte, ma anche dello sfruttamento da
parte dello Stato centralizzato, ed a cui si ovvia precisamente sradicando queste possibilit di sfruttamento. Con le saline, le
miniere e le tonnare si pu ricostruire la Sardegna, senza bisogno di ricorrere a casse di compensazione, ridando a questa
Regione la sua naturale ricchezza.
GRIECO riconosce che i problemi che l'onorevole Lussu pone, sono problemi reali, ma crede che non comportino
necessariamente, per la loro soluzione, la creazione di una Repubblica sarda.
Si deve, dunque, cercar di ricostruire il Paese attraverso criteri unitari. Insiste su questo. Si vedr il peso che avr il criterio
unitario nella ricostruzione. Lo Stato unitario oggi minacciato da forze centrifughe, le quali sono alle volte legittimiste,
nemiche della Repubblica. Potrebbe accadere di vedere impugnata la bandiera federalista dai gruppi legittimisti, che fino
a ieri erano ferocemente unitari centralisti. Questo conferma che il problema del federalismo e dell'antifederalismo non
problema di principio, ma mezzo per il raggiungimento di certi obiettivi.
La stessa opera di ricostruzione richiede l'unit nazionale e non la suddivisione interna. Da tempo si persuasi che senza un
intervento dello Stato, senza la mobilitazione di tutte le risorse di tutti i cittadini italiani, impossibile rimettere in marcia
vari importanti settori dell'economia nazionale. Per esempio, i comunisti pensano che occorrer procedere a delle

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nazionalizzazioni (problema molto importante); essi domandano, e molti dei presenti sono d'accordo, che si proceda di
urgenza a trasformazioni e ad una riforma agraria. Ma queste ed altre riforme esigono una larga mobilitazione di risorse
che solo lo Stato unitario pu mettere in movimento. Questo indirizzo nella ricostruzione, che porta ad un progressivo
miglioramento delle condizioni delle grandi masse lavoratrici, ad uno sviluppo delle forze produttive, contrastante con la
creazione di Stati interni italiani, ma nell'interesse delle nostre stesse Regioni. Per la realizzazione di un simile piano di
ricostruzione, a suo avviso, occorrono non gi delle ipotetiche repubbliche autonome, quale una Repubblica calabrese o
calabro-lucana, ma l'Italia unita che aiuti la Calabria e la Lucania a rinascere ed in qualche zona a nascere, perch queste
nostre Regioni da molto tempo sono state veramente abbandonate al loro destino.
Si dichiara, dunque, contrario ad ogni tipo di federazione o confederazione dello Stato italiano nell'interesse delle Regioni
prese isolatamente e della Repubblica presa nel suo insieme.
Per riconosce la necessit di apportare cambiamenti seri, modificazioni profonde del vecchio Stato italiano per metterlo in
grado di assolvere ai nuovi compiti che stanno dinanzi al Paese. Occorre allargare le basi popolari della democrazia in Italia,
arricchire i quadri dirigenti di nuove forze, avvicinare il potere al popolo, mettere in gara, in una nobile fruttuosa
emulazione ricostruttiva, le nostre popolazioni e dare un colpo a quella mostruosa macchina burocratica, contro la quale
numerosi colleghi si sono levati con indignazione. Quindi d'accordo con coloro che chiedono la creazione in Italia dell'Ente
regione, che potrebbe favorire il superamento dei contrasti e dello spirito di concorrenza fra le Provincie denunciato
dall'onorevole Rossi. Per non vorrebbe che dietro l'Ente regione si nascondesse una specie di federalismo mascherato.
Dichiara, innanzi tutto, che riconosce la legittimit storica e politica: della rivendicazione di statuti regionali particolari e
particolarmente ampi alla Sardegna, alla Sicilia, al Trentino e alla Val d'Aosta. Non si pu non riconoscere la giustezza di
queste rivendicazioni per alcune Regioni, specialmente per la Sicilia, ma anche per altre. Queste rivendicazioni sono chieste
dalle masse popolari ed un atto doveroso di riparazione per tutte le colpe che lo Stato unitario ha commesso verso di esse
l'aderirvi. Ma la questione non si pone alla stessa maniera per tutte le Regioni. Anzi in alcune di esse non esiste un problema
simile, perch un problema politico sociale non quello che si pongono o pongono certi gruppi di uomini politici o di studiosi
problemisti , ma quello che sorge dalla vita stessa del popolo, e non sembra che esista un movimento popolare
regionalista nell'Emilia, nella Lombardia, nel Lazio, in Toscana, nella Campania, nelle Marche, e in altre regioni.
Ricorda di avere, in una Commissione volontaria interpartitaria, dove si studiavano questi problemi, affacciato un giorno lo
stesso argomento che affaccia ora ed alcuni colleghi giuristi gli dissero che voleva dar vita ad un monstrum giuridico. Vero
che si potrebbe dare l'esempio di altri mostri, come il progetto di Costituzione spagnola che conteneva lo Statuto della
Catalogna e dei Paesi baschi, e che ammetteva anche la creazione volontaria dell'ente regione, e persino il volontario
ritorno di una regione gi autonoma al regime centralizzato, ogni volta che lo volesse. Naturalmente, non questo che egli
invita a fare; ma vuole fare osservare che questo statuto era proprio il contrario di uno statuto eguale per tutte le ragioni;
ed era giusto, perch rispondeva ad una esigenza storica e reale della Spagna e negava l'egualitarismo formale che spesso
la fonte di molte ingiustizie.
Ripete quindi che gli Statuti regionali gi concessi in Italia possono essere modificati o migliorati col concorso delle singole
regioni, ma debbono restare come Statuti particolari. Avremo, cos, in Italia un tipo misto di regioni autonome e di semplici
regioni.
Data l'impostazione generale che d alla questione, pensa che l'ente regione (non la regione autonoma, che particolare)
potrebbe nascere in tutto il Paese. Esso non dovrebbe avere una competenza legislativa in generale, ma solo per certe
materie che dovrebbero essere indicate, pur ammettendo il principio di una delega normativa ogni volta che l'Assemblea
nazionale la dia con una legge. Invece le regioni autonome avrebbero maggiori potest, senza per giungere a competenza
legislativa e normativa in genere, che porterebbe ad un federalismo mascherato, con tutte le conseguenze che ha indicate,
deleterie per la economia, per la vita, per l'unit del Paese.
Secondo il suo modo di vedere, la Regione ordinaria dovrebbe avere una competenza amministrativa, ma anche una
competenza economico-tecnica per una serie di attivit oggi statali, e quindi una funzione che va al di l del semplice
decentramento e una competenza normativa per certe branche, nel quadro delle leggi dello Stato, e una delegazione
normativa da parte dell'Assemblea legislativa, per leggi determinate. Ha citato la riforma agraria: evidente che una
riforma agraria, per essere efficiente dovr, nel quadro dei principi e degli scopi decisi dall'Assemblea nazionale, essere
attuata dalle regioni. Le Assemblee regionali avrebbero il compito di procedere all'attuazione della riforma sulla base dei
principi fissati dalla stessa legge generale, ma attraverso norme regionali. Gli uffici amministrativi attuali della provincia
potrebbero essere assorbiti da analoghi uffici regionali. La provincia dovrebbe cessare come ente autarchico, rimanendo
come circoscrizione per certe amministrazioni. Quando tolto alla provincia il carattere di ente autarchico, si pu vedere
che cosa resta a questa circoscrizione, come organizzazione amministrativa dello Stato (e ci pur essere discusso in relazione
alle idee che presiederanno ad una riforma dell'Amministrazione statale), e cosa la provincia pu rappresentare come
organizzazione interna della Regione.
Si potrebbero assegnare alla Regione le questioni delle strade non nazionali, degli acquedotti, dei beni demandali, delle
foreste, della caccia, della pesca. Non sarebbe del parere di passare all'Ente le miniere, n, salvo un'attenta discussione sulla
questione, di assegnargli in blocco tutto il problema della istruzione; passerebbero invece alla Regione le scuole professionali,
nonch i compiti scolastici, ecc. Tutti gli organi della Regione: Assemblea, Giunta, Presidente, dovrebbero essere elettivi.
Naturalmente per la soppressione del prefetto; non condivide l'opinione di quanti propongono la creazione della figura del
Governatore (che crede non piacerebbe a nessuno) e ritiene che al Presidente della regione potrebbero essere attribuite le
funzioni di rappresentante dello Stato.

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Circa il territorio della Regione, conserverebbe quello attuale,, salvo piccole rettifiche necessarie. Ha sentito molte idee in
proposito ed ha visto altrove ritagliare con le forbici a pezzetti il territorio italiano; ha sentito anche una volta un collega il
quale esigeva l'annessione alla sua regione della Spezia, come al suo hinterland naturale.
Da quello che ha detto risulta che non accetta il dilemma: Stato centralizzato o decentralizzato, sebbene sia per tutte le
ragionevoli, e sane decentralizzazioni; non approva n uno Stato federale n uno Stato definito regionale (forse qui
questione di parole). La Repubblica deve restare uno Stato unitario, una organizzazione di regioni autonome e di Regioni
unite, le cui competenze saranno fissate dalla Costituzione. I compiti particolari delle regioni autonome e delle altre regioni
dovrebbero o far parte integrante della Costituzione o essere affidate a leggi costituzionali a parte.
E poich si parla di problemi per i quali si pu non essere tutti preparati, ad esempio quello della finanza, per questa
materia riterrebbe opportuno affidarla a qualche riconosciuta competenza.
PRESIDENTE crede che si potrebbe pregare l'onorevole Einaudi di fare uno studio in proposito. Si potrebbe anche sentire se
non esista qualche componente della Commissione economica del Ministero della Costituente, al quale potrebbe essere
affidato il compito di una breve relazione in proposito.
FUSCHINI ricorda che della Sottocommissione fa parte l'onorevole Vanoni che potrebbe mettere a disposizione la sua
competenza.
LUSSU suggerisce che il Presidente chieda ufficialmente alla Ragioneria generale dello Stato ed alla Corte dei conti, quanto
le varie Regioni danno allo Stato e quanto lo Stato d a queste Regioni.
PRESIDENTE, per quanto lo si possa fare, non crede che la Carta Costituzionale possa scendere a questi particolari.
****
ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI MARTED 30 LUGLIO 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI
Seguito della discussione sulle autonomie locali.
NOBILE ritiene che alle quattro soluzioni del problema che si sta dibattendo, indicate dall'onorevole Bozzi, debba
aggiungersene una quinta, che si trova all'estremo opposto di quella proposta dagli onorevoli Finocchiaro Aprile e Lussu.
L'onorevole Grieco ha detto che la tendenza centrifuga resa manifesta dall'insistente richiesta di autonomia, nata da un
generale scoraggiamento. Egli dice di pi; essa nata dalla sconfitta e dal caos morale, intellettuale e materiale nel quale il
Paese stato precipitato. Il federalismo, il regionalismo, l'autonomismo, rispondono essi a necessit permanenti di vita del
popolo italiano, o non rappresentano piuttosto un movimento di reazione a fenomeni transitori? Dubita che il movimento
d'indipendenza, di cui campione l'onorevole Finocchiaro Aprile, sarebbe esistito, o, perlomeno, avrebbe assunto
l'importanza che ha oggi, se non si fosse perduta la guerra. Altrettanto si dica delle altre manifestazioni regionalistiche.
L'istituzione dell'Ente regione viene considerata come una panacea per tutti i mali di cui soffre o ha sofferto il popolo
italiano. Ma questo sarebbe comprensibile se la catastrofe in cui siamo caduti fosse una conseguenza della struttura Unitaria
e centralizzata dello Stato, o se questa struttura ne fosse stata almeno una delle cause; mentre difficile sostenere che il
fascismo, che fu uno dei maggiori responsabili della seconda guerra mondiale, non sarebbe sorto in una Italia avente una
struttura statale federalistica.
Questi nuovi ismi sono, a suo parere, un malanno derivato dalla guerra e da una guerra perduta, senza la quale non
sarebbe mai sorta l'idea - propugnata con tanto fervore e con tanta urgenza - di spezzettare l'Italia in regioni pi o meno
autonome. Si poteva sentire il bisogno di semplificare o decentrare l'amministrazione statale (sono vecchi problemi di cui si
sempre parlato); ma nessuno avrebbe pensato sul serio a realizzare una struttura regionale, il cui inevitabile risultato
sarebbe quello di accentuare i sentimenti regionalistici gi oggi esistenti.
Si rimprovera agli italiani, di essere eccessivamente individualisti e campanilisti: orbene, il regionalismo un sentimento
egoistico che si estende ad un orizzonte pi ampio, ma pur sempre della medesima natura gretta e meschina.
Vi sono divisioni di animi che la guerra ha accentuato e forse la difficolt nelle comunicazioni di idee, cose e persone, vi ha
contribuito (vi sono stati periodi di tempo in cui in fatto di comunicazioni stradali, postali, telegrafiche eravamo tornati
indietro di un secolo): queste privazioni, queste difficolt, sembra che ci abbiano fatto tornare indietro anche con la vita e

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con i sentimenti. Il Nord inveisce contro il Sud, le Isole contro il Continente. Questo esacerbarsi di sentimenti regionalisti
certamente un male, ma, abbandonato a se stesso, sarebbe un male passeggero, mentre ora, senza volerlo, ci si accinge a
cristallizzarlo in forme che non potranno pi mutarsi.
Se, facendo appello all'unione di tutti gli italiani, si avviasse il Paese alla rinascita, fra qualche tempo ci troveremmo guariti
di quel male, cos come nel 1921-1922 eravamo gi guariti dei mali di quel dopoguerra. E invece ci si propone di congegnare
la carta fondamentale dello Stato italiano in maniera da renderlo permanente.
Sa che alla maggior parte dei colleghi queste idee faranno una impressione sfavorevole, e soprattutto si duole di avere su
questo punto un pensiero cos completamente opposto a quello dell'onorevole Zuccarini; ma non pu tacere, anche se lo si
dovesse tacciare di essere un ostinato conservatore, per quanto sarebbe erroneo vedere le sue idee sotto questa luce.
Egli profondamente convinto della necessit di unificare tutto il mondo, se si vuol salvare l'umanit dall'immane catastrofe
che la guerra moderna.
Dividendo l'Italia in regioni, sia pure coordinate fra loro da uno Stato centrale, si marcerebbe a ritroso. La divisione del
Paese in regioni autonome, che, sia pure solo in parte, si diano da se stesse leggi e si amministrino, un regresso, non gi un
progresso.
Giudica assai debole l'argomento dell'onorevole Lussu, secondo cui la Sardegna distante dal continente pi che non Malta
da Londra. Vero che le comunicazioni con la Sardegna sono oggi difficili e insufficienti, ed erano inadeguate ai bisogni
dell'isola anche prima della guerra; ma questo un fenomeno transitorio. L'abolizione delle distanze nel mondo moderno
costituisce la grande forza unificatrice delle comunit umane, e non possibile ammettere che un isola, la quale, con i mezzi
di trasporto attuali, dista un ora o forse anche mezz'ora soltanto dal continente, possa avere una vita quasi indipendente.
Circa gli Stati Uniti d'America, che sono stati citati pi volte, osserva che quell'unione dovuta al fatto che quando di quegli
Stati si formarono i primi nuclei, gi esisteva la trazione a vapore, la quale costitu la forza unificatrice. Se Giacomo Watt e
Stephenson fossero vissuti mezzo secolo pi tardi, anzich una confederazione in cui la autorit del governo centrale
federale di continuo va aumentando, si sarebbe avuta un America spezzettata in tanti stati, con lingua e costumi diversi,
l'uno contro l'altro armati come in Europa.
Nel secolo in cui la distanza fra paese e paese praticamente annullata, ed in cui, per questo stesso fatto, l'economia di un
paese intimamente collegata a quella dell'altro, non si pu pensare a dividere l'Italia in tante regioni autarchiche, fra le
quali inevitabilmente sorgerebbero antagonismi: profondamente erroneo pensare che da una divisione di forze si possa
attendere un maggiore sviluppo economico delle singole regioni. L'unit economica del mondo, sia pure nella forma pi
caotica, gi un fatto reale, e la sola mta che gli uomini dovrebbero proporsi quella di comporla in una forma
organizzata. Ed invece in Italia si vorrebbero ora creare tante economie, separate o quasi.
Con l'istituzione di regimi autonomi si corre il rischio di elevare delle barriere, sia pure ideali, fra italiani, quando si dovrebbe
invece unirli sempre pi fra di loro. In una dieta regionale siciliana, sarda o piemontese si potrebbe perfino vedere elevata a
lingua ufficiale il dialetto locale. Non sarebbe certo questo un progresso, e sarebbe, se mai da desiderare che tutti i popoli
del mondo parlassero, se possibile, una medesima lingua, affinch potessero meglio intendersi ed affratellarsi fra loro,
realizzando cos l'ideale cristiano.
L'Italia oggi unita e questa unit stata penosamente conquistata con lo sforzo di generazioni, ed ora si vorrebbe disfare
quel lavoro. Si lamenta che sia un paese povero, e si insiste nel dire che questa povert la causa prima di molti mali, e
come rimedio si propone, non gi una pi stretta unione, una pi stretta collaborazione, come sarebbe logico, ma una
divisione.
Con l'istituzione dell'ente regione si vorrebbe da un lato attuare un migliore sviluppo
economico delle varie regioni, e dall'altra lato eliminare dalla vita politica l'oligarchia costituita da centri legislativi e
burocratici che la governano. Ma il dividere l'Italia in regioni autonome non avr altro risultato che quello di moltiplicare le
oligarchie e con esse il danno che producono.
Certamente nessuno vuole perpetuare lo stato di cose attuale. L'amministrazione statale divenuta una macchina pesante,
mostruosamente complicata, e per giunta corrotta, ci che in gran parte anche conseguenza della guerra: ma allora si
tratta di semplificare il meccanismo statale, di renderlo efficiente, e di eliminarne la corruzione; e questo non si ottiene
complicandolo ancora pi, come inevitabilmente avverrebbe se si istituissero dei governi regionali.
noto, ad esempio, che la S.E.P.R.A.L. un ente generatore di corruzione. Ebbene; se non si capaci di purificarlo e di farlo
veramente servire agli interessi della collettivit anzich a quelli di singole persone, lo si sopprima. Certo non si rimedierebbe
a questo danno, creando una S.E.P.R.A.L. in ogni regione, moltiplicando cio per otto o per dieci il numero di questi deleteri
organismi.
Cos pure per i Provveditorati dei lavori pubblici. Qualcuno ha detto che la loro istituzione non costituisce un effettivo
decentramento, ma piuttosto una complicazione, perch le vie che una proposta deve percorrere prima di essere approvata
sono aumentate e non gi diminuite. Forse questo non esatto: vi sono oggi molto meno complicazioni di una volta.
Comunque: la ragione per cui i Provveditorati non funzionano bene un altra: la mancanza di personale capace,
competente, ben pagato, ecc.

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Il problema, cio, solo quello di riformare l'amministrazione; statale, per renderla pi semplice e pi efficace, per eliminare
gli eccessivi, ed inefficaci controlli.
Pu comprendere l'autonomia dei comuni, purch non sia eccessiva. bene concedere la autonomia alle grandi citt; ma
non ha senso l'autonomia per tanti comuni del Mezzogiorno che, per l'inerzia, la passivit e la scarsa educazione, talvolta,
degli abitanti alla vita pubblica, non sanno amministrarsi. Se un comune privo di fognatura, di acqua, di cimitero, non
con l'autonomia che si provveder a questi bisogni fondamentali, non fornendo ad essi i mezzi e curando che questi mezzi
siano bene spesi.
Si addotto l'esempio dei piani regolatori che bisognerebbe lasciar decidere ed eseguire ad ogni singola citt. Ma il Governo
centrale dovr pur dettare talune norme che salvaguardino, ad esempio, la salute pubblica, o che concernano la
conservazione di monumenti nazionali. Se il problema edilizio di un paese, o la costruzione di una strada comunale, o di una
scuola; o di un cimitero si possono riguardare come problemi locali, la cui risoluzione pu esser lasciata all'ente locale, i
problemi di una regione non sono mai di interesse soltanto regionale, ma investono anche l'interesse nazionale. La bonifica
delle paludi pontine un problema che interessa non soltanto il Lazio, ma tutta Italia. La trasformazione della costa
salernitana, che vi richiami turisti dalle varie parti del mondo, problema che interessa non solo il Mezzogiorno, ma tutta
Italia. Le saline e le miniere della Sardegna interessano non solo quelle regioni ma tutto il Paese. Si detto che le scuole
elementari dovrebbero rientrare nella competenza delle singole regioni; e invece queste scuole, se fosse possibile, dovrebbero
avere una regolamentazione non solo nazionale, ma addirittura mondiale.
quindi recisamente contrario alla divisione dell'Italia in tanti enti autonomi regionali e crede che il problema da porsi e da
risolversi sia solo quello di semplificare e decentrare l'amministrazione statale. stato ricordato che quando il Regno delle
due Sicilie si riun al resto dell'Italia, esso vers nelle casse del nuovo Stato uria riserva aurea di 450 milioni di lire-oro, che
serv per compiere lavori pubblici nel nord. Ma non si ripara a questa ingiustizia abbandonando il Mezzogiorno perch
faccia da solo. un non senso volere che l'economia regionale si sostituisca a quella nazionale. E quando si dice che le regioni
pi ricche dovrebbero dare a quelle pi povere, non si pensa che questo si pu fare senza difficolt nello stato unitario
centralizzato, e lo si fa, mentre in uno stato federalistico darebbe luogo a difficolt, attriti, antagonismi.
Inevitabile conseguenza delle economie regionali sarebbe questa, che aumenterebbe la distanza fra le regioni pi
progredite e, quelle meno progredite; una Lombardia ricca, prosperosa, pi avanzata anche nella vita sociale e culturale, si
lascerebbe dietro, a distanza sempre pi crescente, una Calabria o una Lucania, povera ed arretrata.
Per queste ragioni la sua avversione alla istituzione delle regioni, che viene presentata con colori tanto attraenti,
invincibile. Pi saggiamente si agirebbe se venisse potenziato l'ente provincia, accrescendone le attribuzioni e rendendolo
autonomo, per quanto possibile. Che se poi si volesse dare una voce autorevole agli interessi peculiari di ogni regione, questo si potrebbe conseguire
senza pericolose improvvisazioni, creando delle assemblee regionali, di carattere tecnico, economico, con funzione consultiva
obbligatoria per il Governo centrale, e anche con facolt di prendere l'iniziativa per leggi da proporre alla Assemblea
legislativa statale. Esorta quindi i colleghi a meditare bene prima di decidere, perch l'istituzione della regione un passo
grave del quale un giorno potrebbe venire il pentimento. Non vi alcun bisogno di introdurre nella Costituzione dell'Italia
democratica novit che possono essere pericolose. La ricostruzione del Paese si fa unendo tutti i cittadini pi strettamente
che mai gli uni agli altri e non gi approfondendo le divisioni prodotte dalla guerra, che anche da questo punto di vista ha
riportato l'Italia ad un secolo addietro.
AMBROSINI, Relatore, ricorda di avere prospettato i problemi nel modo pi semplice e pi obiettivo possibile. L'onorevole
Lussu, pur riconoscendo l'obiettivit della esposizione, ha creduto rilevare in questa una propensione, del resto naturale,
verso la creazione di un Ente regionale, dotato di personalit giuridica e di diritti propri, sanciti nella Carta costituzionale e
garantitoli in sede giurisdizionale. In realt la Sottocommissione sembra orientarsi in questo senso e, salvo le posizioni
estreme, pare sia desiderato da tutti un termine, il quale porti all'avvicinamento; e forse vi si arriver. Peraltro, fuori
dubbio che tutti tendono a potenziare le energie nazionali, a valorizzare quanto indispensabile per la ricostruzione, la
quale non pu essere che nazionale e basata, come diceva l'onorevole Grieco, sulla solidariet nazionale. Si tratta soltanto
della scelta dei mezzi pi adeguati per raggiungere questo scopo.
L'onorevole Mortati sostanzialmente disse la stessa cosa dell'onorevole Grieco, perch impost cos il suo problema: occorre
anzitutto stabilire che cosa vogliamo. Quando sia stabilito quello che vogliamo, si sceglieranno i mezzi pi adeguati per
giungervi. E questo necessario, perch, se per avventura questi mezzi non fossero o non risultassero rispondenti allo scopo, si
compirebbe fatica inutile e forse anche dannosa.
Ora, nei problemi della riforma, della struttura o dell'amministrazione dello Stato, bisogna evitare il danno
dell'accentramento, ricercando mezzi pi adeguati, nel campo economico e nel campo politico, per eccitare e sospingere le
energie locali, che attualmente sono compresse, mortificate. Gli inconvenienti esistevano gi prima del fascismo, a causa
dell'ingerenza politica dei Deputati nelle pubbliche amministrazioni e sui prefetti, di questi sugli enti locali e del governo
centrale su tutti.
Quindi il problema va riguardato dal punto di vista (economico sociale ed anche da quello politico. Si debbono tener di
mira questi due fini e vedere se la soluzione regionale pu portare, se non alla scomparsa dei mali, almeno alla loro
attenuazione, ed alla restituzione alle amministrazioni locali, da un lato, ed ai deputati eletti all'Assemblea Nazionale,

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dall'altro, della vera libert di compiere il proprio dovere, senza interferenze di natura politica ed amministrativa, che
portano ad una servit ed a una tirannia reciproca.
Il Relatore dice che si sforzato di non lasciarsi guidare da pregiudiziali teoriche, in modo da riguardare i fatti ed impostare
le questioni secondo la realt effettiva, i bisogni pi direttamente sentiti, le eventuali proposte pi adeguate alla
eliminazione degli inconvenienti o dei mali accennati. Ora - salvo alcune posizioni estreme - da quasi tutti i settori sembra si
sia disposti al riconoscimento della necessit o della opportunit della creazione, del riconoscimento o della utilizzazione
della regione, considerata da taluno dal punto di vista del decentramento istituzionale autarchico, cio da un punto di vista
che va pi in l del decentramento burocratico, e da altri, invece, da un punto di vista non solo amministrativo, ma anche
costituzionale, cio dal punto di vista dell'autonomia, che si usa dire politica per distinguerla dall'amministrativa; di quella
autonomia, nella quale la regione ha diritti propri fondamentali, sanciti e garantiti dalla Costituzione.
Il Relatore nota che la prima soluzione che si presenta, nel caso che si adotti in via di massima l'istituto regionale, quella di
applicarlo integralmente allo Stato, dividendone in regioni tutto il territorio.
Nel caso, invece, che non si adotti questa soluzione generale, sar da decidere se la regione possa essere costituita secondo
l'esempio dato dalla Costituzione spagnola del 1931: cio, a richiesta delle popolazioni interessate. La Costituzione spagnola
dice che lo Stato spagnolo composto dai comuni raggruppati in provincie o da regioni autonome, che eventualmente si
costituiscano ed aggiunge che una provincia, la quale in un primo tempo abbia chiesto di far parte di una regione e che si
sia quindi sottratta alla compagine amministrativa dello Stato, pu chiedere il ritorno al suo precedente stato giuridico di
provincia, cio, dello Stato. un esempio di Costituzione nella quale l'Ente regione pu esistere e pu non esistere, nella
quale la provincia pu essere aggregata direttamente alle dipendenze dello Stato, e pu invece essere aggregata alla
regione.
stato detto che per lo meno per quattro regioni - la Sicilia, la Sardegna, la Val d'Aosta e il Trentino - l'autonomia ormai
deve considerarsi cosa acquisita. Per due di queste regioni ci sono gi degli ordinamenti stabiliti. Per la Sardegna esistono un
Alto Commissario e una Consulta regionale che in fatto ha attuato una forma di autonomia. Per il Trentino l'esigenza
anche maggiore, per ragioni non solo interne ma anche internazionali. L'ex Ambasciatore inglese a Roma, Lord Perth, ha
detto alla Camera dei Comuni che, se le ventuno Nazioni non adotteranno la soluzione dell'annessione all'Austria, il Tirolo
meridionale dovr avere la pi ampia autonomia. Comunque sia, il sistema potrebbe consistere nella concessione della
autonomia a determinate regioni, per le quali essa assolutamente necessaria, se si vogliono guardare le cose dal punto di
vista della realt.
Per quelle alle quali stata gi concessa, e specie per la Sicilia, l'autonomia deve considerarsi irrevocabile. Per altre regioni
dovr necessariamente arrivarsi ad una identica soluzione.
Data la situazione particolare di talune regioni, come quelle suaccennate, e l'opportunit che a tale particolare situazione si
adegui il rispettivo statuto, sorge la questione se sia conveniente e financo possibile (nel caso che l'istituto regionale si applichi
per tutto il territorio dello Stato) che venga adottato uno statuto uniforme per tutte le regioni.
Il Relatore dice che in via di massima potrebbero dettarsi nella Costituzione i principi fondamentali, lasciando poi alle
Regioni, e precisamente alle Assemblee rappresentative regionali, la possibilit di elaborare specificamente lo statuto in
modo pi rispondente ai propri bisogni; statuto che dovrebbe essere sottoposto all'approvazione del potere legislativo dello
Stato.
Venendo ad esaminare le materie da affidare alla competenza specifica delle regioni, salvo a vedere poi se debba usarsi
una formula o l'altra, osserva che si tratta di quel gruppo di materie che interessano principalmente gli affari locali, pur
ammettendo che con questa distinzione non ponesi un criterio assoluto e che occorre sempre un criterio relativo e di
opportunit per giudicare la prevalenza dell'interesse locale, perch l'interesse nazionale esiste sempre, non isolabile. Si
tratta di vedere qual l'interesse prevalente, se quello locale o quello nazionale. E l dove sia decisamente stabilito che
l'interesse prevalente quello locale, potrebbe senza alcun danno concedersi alla regione anche la potest legislativa.
Per venire al concreto, senza lasciarci fuorviare da esempi di legislazioni straniere dalle quali necessario differenziarsi,
sottopone all'attenzione dei colleghi una distinzione dal punto di vista generale, e poi una indicazione di materie dal punto
di vista particolare.
Dice che due potrebbero essere i gruppi di materie da affidarsi alla competenza normativa della regione: materie di
competenza legislativa primaria, e materie di competenza legislativa secondaria o integrativa.
Non parlerebbe di legislazione esclusiva, perch questo un termine che pu suonare troppo rigido: parlerebbe piuttosto di
legislazione primaria, e non userebbe altre specificazioni, restando inteso che il primo gruppo di materie dovrebbe
competere alla regione, perch sono materie di prevalente interesse locale; aggiungendo che sino a quando l'Assemblea
regionale non avr legiferato su tali materie, resteranno naturalmente in vigore le norme della legislazione nazionale.
Un secondo gruppo di materie potrebbe dar luogo alla legislazione secondaria, per cui la regione legifera secondo le norme
di principio segnate dalle leggi dello Stato. Non sarebbero norme di sola attuazione, norme regolamentari: sarebbero vere e
proprie leggi, naturalmente nel quadro dei principi fondamentali stabiliti dalla legislazione nazionale.
Detto questo in via generale, passando alle specificazioni, prospetta a titolo puramente, indicativo la formula seguente:

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 1) La regione ha potest legislativa nelle seguenti materie (e questa potrebbe essere la legislazione primaria): agricoltura
e foreste, strade; ponti, comunicazioni, porti, lavori pubblici, in generale, con esclusione delle opere di interesse nazionale,
acquedotti, pesca e caccia, urbanistica, antichit e belle arti, turismo, istruzione elementare, scuole tecniche e professionali,
pubblica beneficenza, ordinamento degli uffici regionali.
Osserva che vi sono materie per le quali molto difficile decidere. Nella prima redazione della formula aveva indicato,
dopo agricoltura e foreste , anche industria e commercio , ma non si dissimula che nei riguardi di questo ramo di
attivit, possono esservi elementi che interferiscono con l'interesse di altre regioni o addirittura di tutta la Nazione; per il che
potrebbe essere opportuno includerle nel secondo gruppo.
Ricorda che per il regime minerario stato affermato che la sua unificazione ha fatto buona prova. Potrebbe vedersi se non
sia il caso di collocare queste materie nel secondo gruppo, perch sembra fuor di dubbio che, pur potendo essere opportuno
un criterio di massima generale che regoli la materia, le singole regioni hanno delle esigenze particolari per ragioni obiettive
e per ragioni psicologiche particolari.
Per il secondo gruppo, ha considerato due modi diversi di prospettare la norma tenendo conto delle esigenze diverse e quasi
delle pregiudiziali diverse. Una dizione potrebbe essere la seguente:
2) Entro i limiti della legislazione di principio emanata dallo Stato, compete alla regione la potest legislativa nelle
seguenti materie... .
La seconda dizione sarebbe questa:
2) La regione pu dettare norme legislative per le seguenti materie, in armonia alle norme di principio rispetto ad esse
fissate nelle leggi dello Stato .
Le materie sarebbero: rapporti di lavoro; riforme economiche e sociali; disciplina del credito, delle assicurazioni, del
risparmio; istruzione media e superiore; igiene e assistenza sanitaria; ordinamento degli enti locali; ecc., e le altre materie di
interesse prevalentemente regionale (da indicarsi).
Ritiene che potrebbe attribuirsi alla Giunta regionale il potere regolamentare. Ha accennato in via generale ai gruppi di
materie specifiche per rispondere alle sollecitazioni di alcuni colleghi; ma crede necessario che la precisa indicazione delle
materie di competenza legislative della regione sia affidata ad una sezione de Sottocommissione:
MORTATI ritiene opportuno precisare i limiti della discussione. La determinazione delle materie da attribuire ad un
eventuale ente decentrato non gli sembra sia da fare in sede di discussione generale: questo si dovrebbe discutere dopo.
CONTI concorda; tuttavia crede fosse necessario accennare al problema della competenza della regione perch, in sostanza,
si pu concretare un pensiero intorno all'autonomia secondo l'idea che ci si forma della competenza della regione.
FINOCCHIARO APRILE ricorda che riguardo alla Sicilia esiste gi uno statuto pubblicato anche sulla Gazzetta Ufficiale. Non
sa se questo decreto sia entrato o stia per entrare in attuazione; sa che sono stati interpellati alcuni organi consultivi dello
Stato per sapere se il Parlamento siciliano - conseguenza di questa autonomia - debba essere eletto e convocato. In quello
sono indicate moltissime delle cose di cui si sta occupando la Sottocommissione.
Domanda ora se questa pu continuare ad occuparsi di autonomia per quanto riguarda la Sicilia, quando vi gi uno
statuto che diventato una legge dello Stato, o se ha competenza per chiedere modificazioni dello statuto pubblicato sulla
Gazzetta Ufficiale.
Prega il Presidente di interpellare il Governo circa l'entrata in vigore di quel decreto, per chiarire il fatto strano che lo si sia
emanato alla vigilia della riunione dell'Assemblea Costituente alla quale cos tolto, in certo senso, il diritto di legiferare su
questa materia.
PRESIDENTE avverte che la Sottocommissione non investita della discussione del problema della, Sicilia, ma del problema
nazionale, di cui la Sicilia, rappresenta una parte. Ritiene che, di fronte alla Costituzione, tutte le leggi gi emanate siano
suscettibili di modificazione, e ricorda che nel decreto col quale, viene emanato lo statuto della regione siciliana, un inciso
stabilisce che quello statuto sar sottoposto all'Assemblea Costituente per essere coordinato con la nuova Costituzione.
Quindi naturale che se ne parli.
Eventualmente l'onorevole Finocchiaro Aprile potr rivolgersi direttamente al Governo per chiedere i chiarimenti del caso. I
poteri della Costituente in relazione allo statuto siciliano sono indicati da quell'inciso ed questa la sola base sulla quale la
Sottocommissione si pu porre. La stessa questione potrebbe sorgere anche per tutte le altre leggi che sono passibili di
modificazione, ma che intanto sono applicate.
FUSCHINI ritiene necessario che la Sotto commissione abbia idee molto chiare e precise su quello che dovr essere il progetto
da sottoporre all'Assemblea Costituente. Essa deve dare all'Assemblea Costituente la sensazione che quello che propone
costituisce un progetto ponderato, nel quale le diverse tesi hanno trovato un punto di comune consenso.
Come si gi detto, lo Stato italiano oggi afflitto da un accentramento che ha soffocato gli enti locali e non ha loro
consentito di dare tutto il rendimento possibile e che quindi

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bisogna, orientarsi verso un decentramento delle funzioni e della attivit amministrativa statale.
Questo il punto fondamentale: si soffre di un accentramento burocratico, amministrativo, di funzioni, per cui il comune e la
provincia non hanno avuto la possibilit di vivere ed i cittadini italiani hanno dovuto sempre subire la volont della
amministrazione centrale. Ma non si tratta di un esigenza che possa essere suddivisa tra le regioni del sud e quelle del nord,
fra Sicilia, Sardegna e Val d'Aosta; un esigenza di tutto il Paese. una esigenza sentita da tutte le Provincie. Il voler fare
una distinzione tra le provincie che vogliono essere costituite in regione e quelle che non lo vogliono un errore iniziale che
bisogna evitare.
Si deve dare un nuovo ordinamento allo Stato e occorre prospettare alle popolazioni quello che secondo l'orientamento che
deriva dalle discussioni pu apparire il sistema migliore, affinch il male della centralizzazione scompaia dalla vita
amministrativa del nostro Stato. Se si ammettesse la facolt delle Provincie di costituirsi o meno in regione, si creerebbe un
tale stato di diversit di rapporti politici, economici ed amministrativi, per cui sarebbe difficile farne una sintesi e si
avrebbero delle provincie che rimarrebbero allo stato in cui si trovano, senza nessun giovamento. Lo Stato deve essere
unitario ed avere una sua organizzazione uniforme e si deve, invece, arrivare al decentramento, non soltanto per favorire
determinati interessi locali, ma soprattutto per un interesse di carattere generale dello Stato, che svolger cos nel modo
migliore i propri compiti.
l'idea di una confederazione di Stati gli appare una fantasia, perch, se gi difficile arrivare alla costituzione dell'ente
regione, sarebbe ancora pi difficile arrivare alla costituzione di stati regionali. N possibile ricostituire i sette stati italiani
come erano prima del 1859. Sarebbe una incongruenza storica e una creazione artificiosa.
La sua affermazione che la regione: non pu essere facoltativa, ma deve essere determinata da una norma generale della
costituzione, rispecchia una reale necessit di organizzazione: altrimenti si avrebbe un mosaico di organizzazioni statali
contrario a quello spirito moderno, che tende al raggiungimento del massimo risultato col minimo mezzo. Si deve avere,
dunque, una norma uniforme per tutto il territorio dello Stato e, se mai, si potr tener presente che vi sono regioni con
particolari caratteristiche, come la Sicilia, la Sardegna e la Val d'Aosta, che meritano ogni considerazione.
Se si ammettesse la regione facoltativa, si verrebbe meno anche ad un altra esigenza di carattere costituzionale. Riferendosi
al sistema bicamerale, al quale il partito cui egli appartiene favorevole, e attribuendo al Senato una forma elettiva,
osserva che una delle basi elettorali per la creazione del Senato appunto la costituzione della regione.
Crede che si debba poi andare molto cauti quanto alla potest legislativa della regione e che sarebbe opportuno sottoporre
questo argomento ad un esame molto attento della Sottocommissione.
E favorevole alla limitazione dei compiti e delle materie da assegnare alla competenza dell'ente regione, salvo una
disposizione che consenta, dopo un esperimento, di aumentare tali compiti, allo scopo di poter procedere gradualmente
nella organizzazione del nuovo ente. Si pu discutere molto su questo; ma, avendo vissuto anche negli uffici ministeriali, egli
sa quanto sia difficile creare e fare muovere degli organismi burocratici che rispondano a determinate esigenze
particolarmente se nuovi.
A proposito del mantenimento della provincia stato detto che sufficiente, come organo intermedio tra il comune e lo
Stato, la regione. Il comune dovr essere valorizzato pi di quanto non lo sia stato finora. l'autonomia comunale un dato
di diritto che deve diventare una realt Si deve dare al comune una efficienza di carattere amministrativo, che rispecchi
una maggiore libert e una maggiore responsabilit da parte degli amministratori; il che potr dare una nuova spinta
realizzatrice all'attivit comunale. Ma non crede si possa dall'attivit comunale andare direttamente a quella regionale; n
questa, come potrebbe sembrare, una contraddizione. Il nucleo provinciale oggi un dato di fatto e un dato di diritto, per
eliminare il quale si dovrebbero compiere sforzi eccessivi e dispendiosi, giacch le riforme vanno riguardate non soltanto per
quello che creano, ma anche per le reazioni, che producono. Bisogna stare attenti alla forza delle reazioni che sarebbero
provocate dalla soppressione della provincia come ente giuridico autarchico.
Non crede sia necessario, per creare la regione, abolire la provincia come ente autarchico. Pu riconoscere che le prefetture
vanno, in certo senso, abolite; per quanto bisogna riconoscere che il potere centrale, specialmente per le questioni di ordine
generale e pubblico
non potr fare a meno di tenere un suo rappresentante in determinati centri della periferia, regionale o provinciale, perch
non potr rimanere all'oscuro di tutto quello che avviene nelle provincie: esso deve poter provvedere allo stesso ordine
pubblico, e vigilare se tutti gli organismi locali funzionino dal punto da vista politico e amministrativo cos che siano
salvaguardati gli interessi generali della Nazione e quindi anche quelli locali. Quando siano affidati alla regione determinati
servizi, come strade, trasporti, igiene, se questi servizi non funzionano, bisogna che l'organo centrale ne sia informato. Quindi,
il potere centrale deve vigilare costantemente e vigilare non vuol dire impedire agli organi locali di agire, ma vedere se
adempiano alle funzioni loro demandate dalla legge.
Esclude che il controllo di legittimit debba rimanere affidato ai prefetti, potendo essere affidato ad un organismo diverso
dalla prefettura, ad un organismo elettivo e nello stesso tempo burocratico, che non abbia funzione politica, come la Corte
dei conti per i Ministeri.
Ripete che sopprimere la provincia significherebbe, a suo avviso, determinare un grande disordine nella vita del Paese. Una
decisione recisa che togliesse alla provincia la sua personalit giuridica, farebbe rimanere per degli uffici, che non

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avrebbero pi l'autorit necessaria per soddisfare le esigenze delle popolazioni, che desiderano essere qualche cosa nella
amministrazione degli enti locali.
l'amministrazione provinciale potr essere riveduta e modificata secondo i dati della esperienza, ma dovr rimanere per
una migliore tutela degli interessi locali.
La provincia diventata un centro economico, un centro amministrativo, un centro commerciale, un centro di confluenza di
interessi i pi svariati ed i pi attinenti alla vita delle popolazioni. Distruggendola nella sua vitalit, nella sua essenza di ente
giuridico, rimarrebbe un organismo privo di quella consistenza amministrativa, che sar necessaria anche per soddisfare alle
esigenze della regione. Non si deve creare la regione per sottrarre dei compiti alla provincia, ma per dare ad essa compiti
nuovi. Come il comune esercita funzioni proprie dello Stato, cos la provincia potr esercitare funzioni, proprie della regione,
se non dello Stato. Si deve creare la regione togliendo delle attribuzioni e delle funzioni allo Stato. Quindi, il proposito di
abolire la provincia deve essere meditato. vero che nel provvedimento per la Sicilia le provincie risultano abolite; ma ci
ha suscitato delle reazioni piuttosto gravi e non il caso di provocarne in tutto il territorio nazionale. Proprio quando si ha
bisogno della massima tranquillit nelle popolazioni non si devono creare ragioni di turbamento. Gli sembra un principio di
sana politica portare innovazioni che non creino dissapori e contrasti tali d mettere in pericolo l'ordine pubblico.
Il problema della finanza gravissimo per la regione, ma non crede sia il caso di preoccuparsene molto, perch tutto il
sistema tributario che va riveduto; e va riveduto in modo tale da avere un unica imposizione, un unico accertamento ed
una distribuzione dei proventi tributari in maniera rispondente alle esigenze della regione, in rapporto alle spese che la
regione sopporter per i servizi gi svolti dallo Stato.
Naturalmente le regioni, come i comuni, potranno applicare tasse speciali per i servizi che esse renderanno ai cittadini. La
finanza locale dovrebbe quindi essere riveduta in senso regionale.
Conclude osservando che il problema dei controlli non pu essere eliminato, n lo potrebbe anche s si volesse, per, ipotesi,
eliminare del tutto il controllo dello Stato. Ricorda che nel progetto elaborato dalla Commissione per la riforma della
pubblica amministrazione prevista la istituzione di una Commissione di controllo regionale elettiva. Vi potranno poi essere
forme di controlli con ispezioni cos dette volanti, che sono le pi idonee alle esigenze di una buona amministrazione. Snellire
e semplificare il controllo utile; ma sarebbe un errore l'abolirlo; lo stesso errore in cui caduto il fascismo: il controllo della
Corte dei conti sui bilanci dello Stato non era efficiente, perch era sopraffatto e continuamente violentato dal potere
politico. Occorre invece il controllo, tanto al centro quanto negli organi locali, indipendente dall'amministrazione, perch
l'amministrazione elemento attivo e non pu controllare se stessa. Bisogna che il controllo sia esplicato da un organo
distinto e superiore all'amministrazione attiva, cos per i comuni, come per le provincie e per le regioni.
(La seduta, sospesa alle ore 19, ripresa alle ore 19,15).
BORDON non dell'avviso dell'onorevole Nobile, il quale ha prospettato una quinta soluzione, mentre l'onorevole Tosato ne
aveva prospettato quattro: centralista, federativa, Stato federale, Stato regionale. Quella sostenuta dall'onorevole Nobile
risponderebbe alla prima domanda e cio se si debba rimanere allo statu quo. Ora, sembra che tale questione sia ormai
sentita da tutti come superata. Non crede che si senta soltanto ora il disagio dell'accentramento, disagio che era una realt
acquisita anche molto tempo prima del fascismo. Nel 1860 -61 si era creduto di disattendere le voci che si richiamavano alla
necessit di un decentramento federativo; ma si poi veduto che l'accentramento non rispondeva agli scopi nazionali. Gi in
uno studio del Sighele, sulla gente nostra, si diceva che era un errore aver voluto fare l'italiano di tipo unico ed un errore
l'aver voluto accentrare, mentre le regioni sono molto diverse le une dalle altre. Non si tratta, dunque di una necessit che
sorga oggi, ma di una necessit gi sentita da molto tempo; una necessit che poi si andata accentuando e che ora
intensamente sentita per particolari circostanze.
Il fascismo non ha fatto altro che accentuare e peggiorare l'accentramento: perci egli non pu accogliere la soluzione
dell'onorevole Nobile. Non si tratta di dividere, come egli ha detto, il sistema unitario della Patria; si tratta di dividere
soltanto l'amministrazione: la divisione non tocca che l'apparato amministrativo, non il Paese, sul cui concetto unitario tutti
sono d'accordo.
Scartata quindi senz'altro questa soluzione, che pare non risponda alla situazione e alle esigenze della Nazione,
rimarrebbero in sostanza le tre altre soluzioni.
Crede che a ragione l'onorevole Lussu abbia sollevato la questione federativa come un problema che va esaminato. La
Costituente deve dare una Costituzione allo Stato e non pu assolvere questo incarico gravissimo ed importantissimo se non
dopo aver esaminato tutti gli aspetti del problema, fra cui anche quello federativo.
Col federalismo non crede si possa arrivare agli estremi cui arrivato l'onorevole Finocchiaro Aprile; non crede sia oggi
possibile fare una Confederazione di Stati, perch bisognerebbe far risorgere gli Stati italiani. Questa soluzione estrema non
risponde alle esigenze del Paese, e sarebbe anche difficile ad attuarsi; creerebbe disagi e inconvenienti molto gravi.
Ma quando si parla di federalismo, non detto si debba intenderlo soltanto nel senso di una confederazione di grandi stati:
lo si pu attuare anche sotto altre forme ed esattamente stata ricordata la Repubblica austriaca, che attua appunto il
principio federale con le sue diete federali, e giustamente stato pur rilevato come lo Stato federale sia qualche cosa di
diverso dalla Confederazione di Stati.

69

In altre parole, non bisogna far confusioni fra il federalismo e le applicazioni che ne possono derivare: sarebbe esprimere un
concetto semplicistico individuare nel federalismo soltanto la possibilit di Confederazioni di grandi Stati, dato che vi possono
essere anche altre forme federali.
Lo Stato federale va esaminato sotto un punto di vista pratico. Poich dobbiamo dare una nuova Costituzione allo Stato,
venuto il momento di dargli una Costituzione a largo respiro, veramente democratica, degna di questo nome. Senza
pronunciarsi sul problema se si debba scartare senz'altro l'idea federale, esorta ad esaminarla, per vedere se sia possibile una
proposta che si adatti alla nuova Costituzione. Personalmente ritiene che lo Stato federale, se fosse uno Stato unitario con
diversi cantoni, potrebbe rappresentare una soluzione, perch se vi sono nel nostro Paese delle regioni che non hanno
raggiunto una maturit democratica, ve ne sono per contro altre democraticissime e che potrebbero adattarsi benissimo al
nuovo assetto di Stato federativo formato a cantone. E non vede come a priori si possa dire che questo rappresenterebbe un
inconveniente. Non sarebbe neppure un salto nel buio, ma una riforma che avrebbe gi larghe premesse democratiche,
sovrattutto nel nord Italia. N sarebbe leso il concetto unitario. Non si potrebbe avere alcun timore in questo senso in Italia,
ove esiste una Nazione sola, quando lo Stato federale elvetico, costituito da tre nazioni, ci nonostante, secondo che un
esperienza secolare dimostra; ha risposto, anche attraverso duri cimenti cui stato sottoposto, alle esigenze del Paese.
Sotto il punto di vista locale della Val d'Aosta, questo concetto ha gi trovato qualche richiam: in una carta che fu
redatta il 19 dicembre 1943, in periodo cospirativo, allorch le Valli alpine si erano pronunciate per uno Stato federale, si
auspicava che il futuro Stato italiano venisse organizzato con criteri federalistici, fosse, cio, costituito da unit
amministrative e politiche autonome sul tipo cantonale. Non quindi un idea nuova: stata sostenuta gi da tempo e
sarebbe consigliabile, perch risponderebbe ai bisogni particolari della Val d'Aosta, dare a questa un potere normativo assai
pi esteso di quello che si potrebbe avere con una semplice autonomia.
Comprende che possano aversi delle opposizioni all'idea dello Stato federale formato in cantoni: vedr l'Assemblea se questa
sia una proposta accettabile. Se non dovesse accoglierla, evidentemente non si potrebbe sostenere uno Stato federale
soltanto per la Val d'Aosta, e quindi si dovrebbe lasciar cadere la proposta, alla quale del resto ritiene che le altre regioni
italiane dovrebbero essere favorevoli. Il nostro Paese profondamente diverso da zona a zona, e proprio per questo motivo
l'accentramento ha avuto un esito fallimentare. Uno Stato cantonale risponderebbe alla diversit delle esigenze da regione
a regione. Comunque, se questa soluzione sar scartata, si ripiegher sul piano dell'autonomia:
La Val d'Aosta ha gi avuto un autonomia che in attuazione, ma vorrebbe fosse ancora maggiormente ampliata. Essa
accetta lo Stato regionale autonomo con le precisazioni che ha fatto l'onorevole Grieco, cio non crede che si possano
mettere sullo stesso piano tutte le regioni d'Italia; perch vi sono delle regioni che hanno sentito questo problema e lo hanno
posto come questione di vita e di morte. E fra queste regioni la Valle d'Aosta, che una zona che ha particolari esigenze e
caratteristiche a s, come stato riconosciuto quando le si concessa l'autonomia. Essa una zona di frontiera ed ha
ottenuto anche particolare riguardo per la sua posizione rispetto alla Francia ed alla Svizzera, come zona franca.
Sullo stesso piano della Valle d'Aosta si trovano l'Alto Adige, la Sicilia, la Sardegna, per le quali tutte necessaria una
autonomia a largo respiro, autonomia in cui la potest legislativa sia diretta e larghissima.
Si deve quindi tener presente la necessit della pi larga potest legislativa che deve differenziare queste zone dalle altre
regioni. La Valle d'Aosta non pu accettare alcuna limitazione e domander che le sia riconosciuta nella Costituzione
l'autonomia regionale con la pi ampia potest legislativa e con la potest di zona franca, che stata sancita dalle leggi in
vigore.
TARGETTI rileva che la possibilit di mutare la struttura dello Stato secondo il criterio federalistico stata indirettamente,
esclusa anche da quelli che sono sempre stati i pi convinti fautori del federalismo i quali, forse, a riconoscere questa
impossibilit sono arrivati considerando obiettivamente le particolari specialissime condizioni nelle quali si trova il Paese, e
che sono dovute - non male ripeterlo - all'azione combinata della monarchia e del regime fascista.
Sono per tutti concordi nel riconoscere la necessit di decentrare, di spogliare, nei limiti del possibile, lo Stato delle sue
facolt e dei suoi poteri. La creazione dell'Ente regione trova moltissimi fautori. Si dovranno tuttavia tenere presenti alcuni
dati di fatto posti in rilevo dall'onorevole Rossi per aggiungerli alle ragioni fatte valere da altri in favore del mantenimento
in vita dell'ente autarchico provincia.
Esistono in realt diversit di bisogni anche nel seno delle regioni geograficamente configurate. Se si toglie il Piemonte, la
Lombardia e il Veneto, forse difficile trovare in Italia regioni monolitiche; nessuna di esse presenta unit di interessi. Questo
fatto, se non infirma tutte le ragioni a favore della costituzione dell'Ente regione, deve per concorrere con gli altri motivi
che militano in favore del mantenimento della provincia. Abolire la provincia significherebbe accrescere senza dubbio gli
attriti fra i vari ex capiluogo di provincia, perch il capoluogo di regione sarebbe istintivamente portato a far prevalere i
propri interessi su quelli degli altri centri della regione.
Nega che la provincia abbia solo modeste funzioni: chi vuol compiere sul serio il suo dovere di Deputato provinciale ha
modo di constatare che il lavoro non manca. Ma il grande argomento in favore della provincia questo: si sta compiendo
uno,sforzo per trovare la strada migliore per decentrare; ma, distruggendo un ente locale autonomo come la provincia, si
finisce con l'accentrare nella regione quel tanto che decentrato, cio col fare proprio l'opposto di quello che si vuole.
Nega pure che, creato l'Ente regione, vengano a mancare alla provincia le ragioni di esistenza, perch l'Ente regione nascer
e vivr a tutto detrimento dello Stato. La regione non assumer funzioni che oggi sono della provincia: essa ridurr la
competenza delle amministrazioni centrali. Ricorda che lo stesso Minghetti, sostenitore ad oltranza del regionalismo,
manteneva non solo il comune, ma anche la provincia.

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Di pi l'abolizione della provincia determinerebbe un grave malcontento e conseguentemente ostacoli e contrariet al

funzionamento della regione.
La provincia quindi deve essere mantenuta, salvo poi decidere i poteri che le si debbono attribuire.
PICCIONI intende fare alcune considerazioni di carattere prevalentemente pratico per vedere se si pu giungere ad una
conclusione.
Anzitutto deve risultare chiara la visione che si ha dello Stato e della sua struttura. Se si concepisce lo Stato come espressione
massima, unitaria, indifferenziata, della organizzazione giuridica della societ, il centralismo statale ha pi di una
giustificazione; se si concepisce invece lo Stato come il potere massimo della societ organizzata, ma che non deve
comprimere gli organismi naturali che vivono nella societ stessa, bisogna, nella struttura politica e amministrativa,
adattare questo concetto dello Stato alla funzionalit effettiva di questo in rapporto agli altri organismi.
Uno dei limiti fondamentali alla capacit dello Stato dato dalla esistenza, anteriore a quella dello Stato, di nuclei ed
organismi naturali ai quali deve essere consentito di esercitare la loro funzione per l'ordinamento migliore della societ. Tra
questi organismi, che limitano il potere dello Stato, sono in prima linea i comuni e successivamente le regioni.
Il concetto di autonomia non deve essere circoscritto e limitato soltanto all'ente regione. Il comune il primo organismo che
va difeso di fronte al potere e al prepotere dello Stato; in fatto di autonomie il comune non va posto in secondo o terzo
piano, ma va tenuto in primo piano, non soltanto per liberarlo dagli impacci statali, ma per rendergli tutta la sua forza
evolutiva ed espansiva nell'ambito della sua attivit specifica.
Dal punto di vista di una concezione organica della societ, le provincie non costituiscono un problema serio, perch sono in
un certo senso una costruzione artificiosa imposta dal criterio che ha dominato l'ordinamento statale nostro, in rispondenza
al fine centralizzatore dello Stato. Questo tanto vero che il fascismo ad un certo momento, senza reazioni n scompensi di
alcun genere, ha creato quindici provincie nuove, ritagliate abusivamente dal territorio di altre provincie. quindi la
provincia una circoscrizione puramente artificiosa, dettata da considerazioni di carattere prevalentemente politico; un
organismo amministrativo sempre centralizzante. Di fronte alla provincia sorge quindi il problema delle difficolt di
carattere pratico, che possono derivare dalla sua soppressione; ma dal punto di vista organico, la provincia non dovrebbe
costituire un ostacolo serio per un ordinamento diverso, pi logico, pi coerente.
Si osserva che le provincie hanno gi una tradizione di 70-80 anni. Ma, se si analizza a fondo la posizione delle provincie, ci si
imbatte in una situazione di equivoco fondamentale: quando si parla di provincia, in sede di riforma strutturale
dell'ordinamento statale, si pensa alla provincia ente autarchico, mentre volgarmente, quando si parla di provincia si pensa
alla prefettura. Quali sono gli interessi, le convergenze, che si dicono coalizzate o create intorno alla provincia? Il capo della
provincia, nella interpretazione ordinaria, non il presidente della deputazione provinciale, ma il prefetto, con tutta la sua
burocrazia, con tutte le sue attivit, ed difficile constatare una altrettanto forte confluenza di sentimenti, di aderenze alla
provincia come amministrazione provinciale. La provincia in definitiva amministra i manicomi, le strade provinciali, le scuole
professionali (che non ci sono) i brefotrofi, la maternit e infanzia (che anche in compartecipazione con lo Stato). Ora,
quando si tratter di analizzare le funzioni della regione, meglio coordinate e meglio disciplinate, tutto questo non sar
sufficiente per legittimare la permanenza di un organismo, quale quello provinciale, una volta che tutti sono d'accordo
sulla soppressione della provincia come prefettura. Lasciare in piedi questa larva di amministrazione provinciale; con le
debolissime competenze concrete che ha, sarebbe una esagerazione, rispetto a tutto il rimanente quadro dell'organismo
amministrativo che auspicato.
N si potrebbero aumentare le competenze della provincia, perch bisogna scegliere: o rimanere attaccati all'ordinamento
amministrativo dello Stato com', oppure, se si ha il desiderio di rinnovarlo secondo una direttiva pi naturale e pi
organica, si deve avere il coraggio di superare le difficolt pi o meno artificiose di cui si parla in rapporto alla soppressione
della provincia. Con questo non si nega che non vi possano essere resistenze da parte di citt che si vedrebbero private della
loro dignit di capoluogo di provincia; ma non certo la burocrazia provinciale che d il grado di superiore decoro ad una
citt rispetto ad un altra. E poi, anche, in queste citt l'istituzione della regione render indispensabile la costituzione di un
certo organismo decentrato della funzione regionale, il quale sostituisca in maniera pi seria e pi attiva le forme
improduttive finora create per reggere la provincia.
Si vuole, solo per prevenire le eventuali reazioni, che rimanga a queste citt la denominazione di provincie, come organi di
decentramento della funzione regionale? questione di nome e di psicologia collettiva, che pu essere considerata. Ma
bisogna essere concordi nel ritenere che la provincia, come ente autarchico in seno all'ordinamento nuovo, non ha possibilit
di sopravvivenza, perch
altrimenti si creerebbero dualismi e duplicati sterili, che potrebbero mettere in pericolo la fecondit del nuovo ordinamento
regionale.
Le regioni devono essere concepite come organismi naturali, che vanno riattivati, per ragioni storiche, geografiche,
linguistiche, per ragioni di costumi, di caratteristiche economiche e produttive proprie, che in Italia pi che in qualsiasi altro
paese europeo sono differenziate per la stessa configurazione geografica del Paese. In Francia si pu comprendere
l'ordinamento statale centralizzato, prescindendo da altre considerazioni, per la struttura del paese e la sua configurazione
geografica; ma in Italia inconcepibile, per le notevoli differenze specie fra Nord e Sud. Perci appunto, malgrado il

71

livellamento perseguito durante settanta anni dal potere centrale, la regione ha resistito ed ha una individualit ancora
viva e operante che pu avere nelle linee marginali delle sfumature pi o meno rilevabili, ma che si dimostra ben precisa
quando si parla di regioni come il Piemonte, la Lombardia, la Toscana, il Lazio, gli Abruzzi, ecc.
Ora giunto il momento di ricondurre la evoluzione storica sulle sue direttive naturali; e la regione dovrebbe essere un
elemento di trasformazione della vita dello Stato, e soprattutto del costume politico del Paese. La regione deve essere
sentita, non soltanto in riferimento alle esigenze strutturali e amministrative, ma anche come affermazione di una esigenza
profondamente democratica. Si deve, in essa, vedere un baluardo per le libert dei cittadini e per le libert democratiche
del Paese:
In contrasto con quello che ha detto, l'onorevole Nobile, concorda con coloro che; come l'onorevole Lussu e qualche altro,
ritengono che il centralismo statale, cos come si era organizzato fino al 1922, sia stato uno dei fattori pi efficienti (non
l'unico, perch vi sono anche i fattori economici, sociali, ecc.) per la nascita o, se non per la nascita, per l'affermazione
trionfale del fascismo. Se il Paese fosse stato ordinato in maniera diversa, si sarebbe potuto avere un tentativo di quel
genere, ma non avrebbe avuto la sciagurata fortuna che arrise al fascismo.
N , dal punto di vista storico, esatto che il regionalismo, l'autonomismo, siano frutto della disfatta: pu essere esatto solo
dal punto di vista di una coincidenza casuale. Frutto della disfatta si pu dire che nella misura stessa in cui il fascismo
frutto del centralismo statale. Se vi fosse stato un ordinamento diverso, evidentemente la guerra sciagurata a cui siamo
arrivati avrebbe trovato una forte remora nella resistenza e negli interventi di solidariet diverse, quali potevano essere
quelle fra regione e regione, opponentisi alla politica nazionalistica e imperialistica del fascismo.
Anche per le esigenze politiche quindi favorevole alla creazione dell'ente regione. Ed anche per esigenze di carattere pi
pratico; per esempio quella della divisione dei poteri, perch pensa alla possibilit di un organizzazione del potere locale
accanto al potere statale, cio di una divisione dei poteri che certamente di grande rendimento ed economia. Si pu
realizzare attraverso la regione, il principio del minimo mezzo. Episodi che sono stati riferiti e che tutti conoscono sono
infinitamente illustrativi al riguardo. Una quantit notevolissima di funzioni statali, esercitate o istituite nell'ente regione,
evidentemente costituiscono un mezzo pi economico per il rendimento politico e amministrativo. gi stato svolto il
concetto della maggiore agilit e snellezza, nella funzionalit dello Stato che, diminuito di tutte le funzioni amministrative
che non sono specifiche sue proprie, pu dedicarsi in maniera pi ferma e pi sicura alle funzioni caratteristiche dello Stato,
che sono funzioni politiche nel senso pi pieno e pi alto della parola.
Si deve ora determinare l'ordinamento della regione.
Tutti concordano nel riconoscere che l'ente regione che si vuole istituire deve essere riconosciuto come un ente autarchico, in
quel senso specifico che il Relatore Ambrosini ha indicato, cio nel senso che abbia propri fini da raggiungere e mezzi
adeguati al raggiungimento. Questi fini sono quelli determinati dagli interessi locali che caratterizzano ciascuna regione. Se
si pone questa prima specificazione della figura dell'ente regione, le discussioni e le sottilizzazioni sulla competenza legislativa
dell'ente regione (cio sulla sua autonomia vera e propria, perch per autonomia questo logicamente e seriamente si deve
intendere) oltrepassano la questione delle necessit intrinseche dell'ente.
Qui bisogna esser chiari ed assumere le proprie responsabilit. Non si pu pensare di creare l'ente regione senza dargli la
possibilit di raggiungere i fini per i quali viene istituito. E per raggiungere questi fini non basta una potest legislativa,
delegata, secondaria, perch allora rimarrebbe sempre all'ente la camicia di Nesso del centralismo statale, e non si
creerebbero dei poteri locali.
Circa la potest legislativa, richiama le enunciazioni dell'onorevole Grieco, il quale sembra voler riconoscere all'ente regione
una potest legislativa; e si dichiara d'accordo con lui, purch si tratti di potest autonoma, non delegata, non secondaria,
ma primaria, come diceva il Relatore Ambrosini.
Ora, una volta fissati i fini per i quali la regione si istituisce, i suoi obiettivi, le sue funzioni di rinnovamento della struttura
politica e amministrativa della nazione, non si debbono lesinare i mezzi necessari allo svolgimento delle sue funzioni, perch
altrimenti si compirebbe opera inutile. Quindi potest legislativa, entro i limiti delle competenze specifiche della regione e
nell'ambito dell'ordinamento generale dello Stato. Un altro limite alla potest legislativa dovrebbe servire, in certo senso, a
superare le scrupolose successive specificazioni che a tale riguardo ha creduto di fare il Relatore Ambrosini: il limite naturale
quello dell'interesse locale. evidente che la potest legislativa, oltre che rimanere nei limiti dell'ordinamento generale e
delle competenze specifiche, non deve andare al di l dell'interesse locale che caratterizza tutto l'ordinamento regionale.
Poi bisogna decidere sugli organi rappresentativi degli interessi locali e, del popolo della regione stessa le qui sorge una
questione pi sottile, sulla quale bisogna esser cauti nell'assumere una posizione decisa. In riferimento ai concetti specificati
sui comuni, si pu riconoscere all'Ente regione una funzione rappresentativa anche di tutti i comuni, non soltanto dei
cittadini della regione stessa. A questo si dovr riflettere quando, si tratter di discutere la formazione degli organi dell'Ente
regione: se si deve parlare di suffragio diretto, universale ecc., oppure se si deve parlare di una commistione del suffragio
diretto con una rappresentanza diretta dei comuni, perch evidente che la vita locale trova prima una sua specificazione
nei comuni e poi una sua integrazione nella regione, e combinare insieme l'uno e l'altro elemento in un sistema organico
sarebbe quanto di meglio si potrebbe auspicare.
Si pure concordi nell'ammettere che, per dar vita all'Ente regione, occorre l'autonomia finanziaria vera e propria, perch
se non si pone come premessa fondamentale l'autonomia finanziaria, tutto il resto rimane abbandonato alla discrezionalit
del potere centrale. A parte quello che i tecnici della finanza potranno dire al riguardo, un esigenza certa, ed che anche

72

l'ordinamento finanziario della regione dovrebbe trovare il suo collocamento organico nella riforma generale tributaria
dello Stato; cos come l'autonomia finanziaria dei comune, se questo deve essere efficiente e vivo, deve essere pure
considerata nel quadro generale di quella riforma.
Occorreranno poi delle forme di controllo. Per i conflitti di competenza tutti sono d'accordo che questi dovranno essere
devoluti alla Corte suprema di garanzia.
Sulla forma della costituzione degli organi regionali sembra raggiunto un accordo: Consiglio regionale, Giunta esecutiva,
Presidente del Consiglio, Presidente della Giunta. Scarsi consensi ha invece ottenuto l'idea di avere un rappresentante statale
nella regione, come un tipo di governatore, o di prefetto, e personalmente egli non certo favorevole a far ricomparire la
figura del prefetto in pi vasto raggio e su pi vasta sfera. Un ordinamento regionale costituito democraticamente e
seriamente pi che sufficiente per garantire le varie funzioni che anche lo Stato ha diritto di esercitare nell'ambito della
regione.
Si parte, in fondo, sempre da un falso presupposto, da un residuo; e bisogna che tutti compiano uno sforzo estremamente
forte per distaccarsi completamente dalla concezione dello Stato cos come si avuto finora, per aderire ad una concezione
nuova, diversa. Ora, anche dal punto di vista della rappresentanza dello Stato nella regione, bisogna tener presente che la
legittimit, i poteri dello Stato derivano dalla stessa forza da cui derivano i poteri locali, regionali; onde non si deve fare una
discriminazione cos sostanziale fra il potere centrale - come se si trattasse di un investitura per diritto divino - e il potere
regionale, che viene costituito sulla stessa base e proviene dalla stessa fonte.
Certamente vi deve e vi pu essere una forma di controllo o, se si vuole, di coordinamento, da parte del potere centrale
delle funzioni della regione, che possono interferire l'una con l'altra e coordinarsi in un interesse che supera lo stretto ambito
regionale, Ma queste sono tutte funzioni integrative che possono essere sviluppate in vario modo, senza necessit di porre
nella regione un rappresentante diretto e ufficiale del potere centrale.
Ci sono poi altri controlli, previsti per l'ordinamento dello Stato, come, ad esempio, il controllo sul consuntivo amministrativo
della Giunta. Questo dovr essere affidato al Consiglio regionale, cos come il controllo sul consuntivo dello Stato affidato
al Parlamento. Il controllo, invece, sul consuntivo contabile dovr essere esercitato da una Corte mista di
rappresentanti dello Stato e di rappresentanti della regione, perch, qualunque sia il sistema tributario attraverso il quale si
possa realizzare in qualche forma l'autonomia finanziaria della regione, sarebbe pressoch impossibile, per le considerazioni
svolte dall'onorevole Einaudi, fare a meno di contributi integrativi dello Stato. Se lo Stato, sia pure in base a disposizioni
fondamentali, oggettive - come diceva, l'onorevole Einaudi - e non sulla base di un capriccio dello Stato stesso o di insistenze
da parte di una o dell'altra regione, deve intervenire nella finanza regionale, esso deve avere la possibilit di un controllo
diretto. Ogni altra ingerenza per dovrebbe essere esclusa, tranne quella di appositi organi per l'azione contenziosa e
giurisdizionale, senza arrivare fino a dare una funzione giurisdizionale alla regione stessa.
Non vuole affrontare la questione e si limita a rilevare che il sistema pi logico e pratico quello di specificare le
competenze della regione, lasciando che tutto il resto rimanga allo Stato. Solo su un punto desidera fare un osservazione:
sull'istruzione, circa la quale si sono avute indicazioni divergenti. l'onorevole Grieco ha detto che un aspetto del problema
che andrebbe approfondito, prima di prendere un indirizzo in un senso o nell'altro l'onorevole Nobile ha detto che
affiderebbe l'istruzione elementare addirittura ad un organo mondiale. Crede, invece, che questa sia da restituire ai comuni,
perch una delle forme di attivit che devono aderire il pi strettamente possibile alle esigenze locali fondamentali.
L'istruzione secondaria dovrebbe essere passata all'Ente regione, salvo il compito del potere centrale di indicare i criteri
tecnici dell'ordinamento scolastico, lo sviluppo degli studi, ecc. Ma, quando lo Stato abbia stabilito i programmi scolastici, in
modo che non vi sia disparit fra regione e regione, l'ordinamento concreto della scuola deve essere lasciato all'iniziativa,
alla valutazione della regione. Non vi necessit, ad esempio, di dare in una regione industriale ampio sviluppo agli studi
classici. Per le universit e gli istituti superiori si affaccia un altro concetto di autonomia. Non si fatto un guadagno
sottoponendole all'ordinamento unitario dello Stato: nei paesi liberi e democratici le universit trovano, nella loro
autonomia, un motivo serio e profondo per servire al pi ampio sviluppo della scienza. Allo Stato devono rimanere solo le
funzioni ispettive ed un controllo attraverso l'esame di Stato, il quale ultimo, in un regime libero, rappresenta una garanzia
per gli scopi generali che lo Stato deve salvaguardare.
La discussione ha chiarito molti punti che conducono a questa conclusione: l'ordinamento centralizzato dello Stato deve
essere trasformato. Su questo non ci pu essere dubbio; e l'ordinamento regionale il mezzo pi efficiente per arrivare a
questa trasformazione dell'ordinamento statale; trasformazione che non deve essere considerata come panacea universale,
ma deve consentire di rendere pi democratica la vita del Paese e, quindi, pi efficienti i suoi risultati costruttivi.
***************
ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI GIOVED 1 AGOSTO 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI

73

.
Seguito della discussione sulle autonomie locali.
PRESIDENTE ricorda che si debbono oggi esaminare gli ordini del giorno proposti come conclusione della discussione, di uno
dei quali presentato dall'onorevole Tosato, gi stata data lettura ieri.
PATRICOLO presenta il seguente ordine del giorno, firmato anche dall'onorevole Castiglia:
La seconda Sottocommissione, premesso che l'ordinamento del nuovo Stato italiano pi idoneo alla realizzazione dei
postulati di libert democratica quello che garantisca una larga autonomia amministrativa e finanziaria agli enti locali,
unico mezzo per ovviare agli inconvenienti dell'accentramento amministrativo e burocratico del potere centrale;
considerato che insufficiente appare la concessione di tale autonomia ai comuni ed alle provincie, mentre pi opportuna si
rivela la costituzione in persone giuridiche di tutte le regioni italiane;
ritiene necessaria la creazione dell'Ente regione dotato di autarchia e di potest normativa;
fa voti perch tale potest ed in specie quella normativa siano per la Sicilia, Sardegna, Val d'Aosta e Trentino pi larghe e
adeguate alle loro esigenze di carattere storico, economico, sociale, politico, avendo riguardo ai particolari ordinamenti
statutari concessi o in via di concessione alle regioni suddette e che si inseriranno, con opportune modifiche, nel quadro
dell'unit politica italiana .
LA ROCCA presenta il seguente ordine del giorno:
La seconda Sottocommissione, convinta della necessit che nella riorganizzazione dello Stato venga posto fine
risolutamente all'attuale accentramento unanimemente deprecato; identifica nelle regioni, per le loro peculiari diversit, le
naturali basi per un sistema decentrato di organizzazione e funzionamento dello Stato unitario;
e decide in conseguenza che le regioni vengano costituite in Enti giuridici, dotati di autonomia amministrativa e forniti di
potest legislativa da esercitarsi nei modi e sulle materie che verranno stabilite con la Legge Costituzionale .
NOBILE presenta il seguente ordine del giorno:
La seconda Sottocommissione, esaminato nelle linee generali il problema dell'istituzione dell'ente giuridico regione ,
ritiene che:
1) l'istituzione di un tal ente, se provveduto di autonomia politica e funzioni legislative, non corrisponderebbe alle necessit
economiche, sociali e politiche attuali del popolo italiano, ed avrebbe come effetto di approfondire le divisioni fra regione e
regione, triste retaggio della sconfitta, proprio nel momento in cui una pi stretta unione richiesta di tutti gli italiani per lo
sforzo della ricostruzione;
2) che la divisione del territorio nazionale in regioni autonome ed autarchiche, ognuna provvista di un parlamento
legislativo, farebbe accrescere e non diminuire il dislivello economico e sociale fra regioni ricche e progredite e regioni povere
ed arretrate, nonostante tutti i provvedimenti compensativi che potessero escogitarsi;
ritiene che il necessario decentramento e semplificazione dei meccanismi statali debba ottenersi accrescendo l'autonomia
degli enti locali e potenziando le attuali provincie, cui dovrebbero venir affidate talune delle funzioni oggi esercitate dal
potere centrale .
PERASSI presenta il seguente ordine del giorno:
La seconda Sottocommissione, riconoscendo la necessit che la nuova costituzione dia alla struttura dello Stato un assetto
aderente alle reali condizioni della nazione, le cui variet regionali esigono di essere adeguatamente considerate
nell'interesse stesso dell'unit nazionale e della realizzazione di un regime di decentramento e di effettiva democrazia;
ritiene uno dei cardini della nuova costituzione il riconoscimento delle regioni come enti territoriali, il cui ordinamento
dovrebbe informarsi ai seguenti criteri fondamentali:
1) attribuzione costituzionale alla regione di una competenza legislativa comprendente:
a) il potere di emanare su materie determinate di stretto interesse regionale norme giuridiche legislative, salva l'osservanza
dei principi generali inseriti nella costituzione;
b) il potere di emanare norme giuridiche legislative su materie determinate per le quali le leggi dello Stato si limiterebbero
a statuire norme direttive e generali;
2) attribuzione alle regioni di funzioni amministrative attualmente di competenza dello Stato;

74

3) formazione elettiva dei principali organi della regione;

4) ordinamento finanziario delle regioni per quanto possibile distinto da quello dello Stato, ma con esso coordinato .
PRESIDENTE osserva che i cinque ordini del giorno presentati (ivi compreso quello dell'onorevole Tosato) si possono dividere
in due gruppi, in quanto quattro di essi sono ispirati allo stesso concetto, mentre quello dell'onorevole Nobile si distingue
dagli altri perch esclude la costituzione dell'ente regione.
Mette ai voti l'ordine del giorno Nobile.
(Non approvato).
In rapporto agli altri quattro ordini del giorno, osserva che occorre fare una distinzione, perch in quello degli onorevoli
Patricolo e Castiglia si considera un punto non toccato negli altri e cio quello relativo alla situazione particolare che, nel
quadro della organizzazione regionale, dovrebbe essere fatta alla Sicilia, alla Sardegna, alla Val d'Aosta ed al Trentino.
Domanda ai proponenti se intendono riferirsi proprio al Trentino o all'Alto Adige, poich vi sono correnti favorevoli al
riconoscimento di una autonomia all'Alto Adige, ma non favorevoli a che questa autonomia sia riconosciuta al Trentino, nel
suo complesso, che comprende una massa di popolazione di tedeschi e di italiani; e vi sono altre correnti che vorrebbero fosse
concessa a tutto il Trentino.
PATRICOLO si riferisce al Trentino, dato che una autonomia concessa soltanto all'Alto Adige potrebbe provocare una
ulteriore divisione tra le due regioni.
LUSSU crede che, votando questo ordine del giorno, si confonderebbero le idee, e prega i due proponenti di accantonarlo o
ritirarlo, affinch non sia pregiudicata da un'eventuale non approvazione la questione di quelle quattro regioni, che sta a
cuore a molti italiani.
Osserva che l'ordine del giorno La Rocca, e le idee esposte dall'onorevole Rossi e da altri rappresentanti di diversi settori
dimostrano che il modo di vedere sulla Sicilia, sulla Sardegna e le altre due regioni identico: tutti riconoscono le esigenze
particolari
di queste regioni e ritengono che debba essere concessa l'autonomia a tutte le regioni d'Italia, ma a queste ultime
un'autonomia a carattere accentuato.
UBERTI, poich vi sono affermazioni univoche in tutti questi ordini del giorno, per poter dare delle direttive alla Sezione che
sar poi nominata, crede sia opportuno fissare quelle conclusioni su cui si manifestalo un accordo. Trova accettabile, a tal
fine, la proposta accennata ieri dell'onorevole Piccioni di lasciare alla sezione i punti in cui apparso un disaccordo, in modo
che essa li esamini a fondo e proponga delle soluzioni.
FINOCCHIARO APRILE si richiama alle dichiarazioni da lui fatte all'Assemblea Costituente, alla Commissione plenaria ed
alla Sottocommissione, facendo rilevare che il suo punto di vista diverso da quello degli altri, in quanto egli, con gli
indipendentisti, per la Confederazione di Stati. N crede che alla sua idea sia stata mossa seria obiezione. stato detto
che, per creare la Confederazione, bisognerebbe prima creare gli Stati; ma ci non esatto, perch la creazione degli Stati e
della Confederazione potrebbe benissimo avvenire contestualmente e contemporaneamente. Non voter quindi nessuno
degli ordini del giorno che sono stati proposti, coerentemente alle idee che ha espresso precedentemente, e che sono
condensate nel seguente ordine del giorno che propone:
La seconda Sottocommissione, premesso che il risultato del referendum nel Mezzogiorno e nelle Isole, pi che una tendenza
alla conservazione della monarchia in Italia, ha indicato, come da varie parti si ammette, un orientamento antiunitario e
che di questo orientamento non pu non tenersi adeguato conto, se si vuole rispettare la volont del popolo;
riconosciuto che il sistema unitario, quale stato praticato sinora, ha fatto il vantaggio esclusivo delle Provincie settentrionali
e ha avuto come risultato lo sfruttamento e l'asservimento della Sicilia, della Sardegna e del Mezzogiorno agli interessi
politici e capitalistici del Nord;
ritenuto che condizione essenziale alla rinascita del Mezzogiorno e delle Isole il sorgere delle industrie alimentabili con le
materie prime locali, industrie che governi e gruppi plutocratici hanno costantemente ostacolato e che continuerebbero ad
ostacolare, rimanendo in vita l'attuale sistema unitario;
considerato che superiore interesse delle classi lavoratrici meridionali ed isolane che esse si organizzino indipendentemente
dalle classi lavoratrici delle altre parti d'Italia, pur conservando con queste vincoli di stretta solidariet al fine delle conquiste
politiche, sociali ed economiche dell'avvenire;
considerato che gli scopi predetti, come tutti gli altri essenziali alla vita ed al progresso del Mezzogiorno e delle Isole, non
potranno affatto essere raggiunti con l'introduzione nel sistema costituzionale italiano di semplici autonomie amministrative
che si ridurrebbero ad un'inutile e forse dannosa riforma, non accetta alle popolazioni interessate che potrebbero solo
accogliere un'autonomia integrale; cio politica, giurisdizionale, culturale, economica, finanziaria, tributaria, e doganale;
considerato che, con la caduta della monarchia, venuta meno l'adesione all'unit italiana che la Sicilia e il Mezzogiorno
manifestarono con i plebisciti del 1860 e che i loro popoli hanno riacquistato il diritto di sovranit e di autodecisione;

75

considerato che, anche in virt dei risultati del referendum, s'impone la necessit di un plebiscito onde i popoli stessi
manifestino chiaramente la loro volont sull'assetto politico e costituzionale dei loro paesi; volont che non pu essere
soppressa sotto speciosi motivi maggioritari a proposito della votazione per la forma istituzionale e che non pu essere
sostituita da organi che non siano emanazione diretta ed esclusiva della Sicilia e del Mezzogiorno, come della Sardegna;
considerato che, per segni manifesti, questa volont non appare favorevole alla costituzione della Sicilia, della Sardegna e
del Mezzogiorno in regioni come enti di diritto pubblico, ma tende invece alla loro elevazione a Stati liberi, conformemente
alle loro secolari tradizioni storiche, alle loro aspirazioni ed ai loro diritti; Stati che dovranno entrare a fare parte, insieme con
gli altri che volessero formarsi in Italia o con il solo Stato italiano, di una confederazione di Stati italiani in condizioni di
assoluta parit ed eguaglianza e ci nell'intento precipuo di dare inizio alla vera unit dei popoli di lingua italiana, mai
esistita sinora;
ritenuto che la creazione della regione come ente di diritto pubblico debba limitarsi a quei territori italiani per i quali fosse
riconosciuta adatta e conveniente e le cui popolazioni la desiderassero;
delibera che la sezione della Sottocommissione che sar incaricata di formulare il nuovo ordinamento costituzionale dello
Stato sulla base delle regioni, limiti il suo compito a quei territori per i quali non sia avvertita una imperiosa esigenza di pi
vasta e
complessa portata, e di riservare alla Sicilia, alla Sardegna ed al Mezzogiorno l'ordinamento che crederanno di darsi nel
pieno esercizio della loro sovranit e con i mezzi legali e pacifici che la civilt impone e che confidano di non essere mai
costretti ad abbandonare .
LUSSU ha l'impressione che il lavoro della Sottocommissione, utilissimo fino a ieri, da questo momento cominci ad entrare in
una via per la quale si avr un'infinit di ordini del giorno ad ogni momento, con grande perdita di tempo.
d'avviso che sia necessario che tutti i presentatori rinuncino ai loro ordini del giorno, affinch possa giungersi ad un accordo
pratico sulle conclusioni, alle quali, in sostanza, la Sottocommissione era gi arrivata ieri sera.
PRESIDENTE osserva che il mezzo normale ed inevitabile col quale, dopo aver molto discusso, si deve venire ad un accordo,
quello di fissare le idee in ordini del giorno. Attraverso la votazione si giunger ad un ordine del giorno che ottenga il
consenso della maggioranza.
BULLONI riconosce rispettabili le convinzioni dell'onorevole Finocchiaro Aprile, ed i motivi per cui egli invoca una
determinata soluzione; ma crede di doverlo pregare di attenuare, quanto meno, alcune affermazioni contenute nel suo
ordine del giorno, specialmente l dove rappresenta il nord dell'Italia quasi come l'elemento sfruttatore e determinante
della lamentata povert delle regioni del Sud. Cos esplicite e gravi affermazioni non possono non determinare risentimenti e
legittime reazioni.
CONTI non crede necessaria l'approvazione di ordini del giorno cos complessi e propone di formularne uno nel quale,
constatato che la discussione ha toccato tutti i termini del problema della regione e che l'Assemblea d'accordo sul principio
regionalista, si deliberi la nomina di una sezione alla quale si potranno rimettere tutti gli ordini del giorno presentati, che
riassumono punti di vista particolari. La Sezione dovr tener presente la discussione consacrata nei resoconti, nonch gli
ordini del giorno, per formulare proposte precise da sottoporre, in un secondo tempo, alla Commissione.
ROSSI PAOLO propone il seguente ordine del giorno firmato anche dall'onorevole Bocconi:
La seconda Sottocommissione, ritenuta l'esigenza di un vasto ed efficace decentramento amministrativo autarchico,
demanda ad una apposita sezione la formulazione di un progetto che assicuri agli enti locali il potere di provvedere in
modo diretto e autonomo a tutti gli interessi d'ordine amministrativo, assicurandone l'indipendenza e limitando il controllo
degli organi centrali al sindacato di legittimit;
affida alla sezione stessa l'indagine circa l'opportunit, per la migliore realizzazione pratica del decentramento
amministrativo, di costituire l'ente regione, entro i limiti del carattere unitario dello Stato italiano .
PRESIDENTE osserva che quest'ordine del giorno avrebbe avuto ragione di essere se fosse stato presentato cinque giorni fa:
la discussione che si chiede di fare in seno alla Sezione stata ormai gi fatta.
MORTATI rileva che quest'ordine del giorno farebbe supporre che si trattasse di preparare soltanto un'autonomia
puramente amministrativa, mentre i lavori della Sottocommissione tendono a determinare la nuova costituzione dello
Stato.
PRESIDENTE deve ora porre in votazione l'ordine del giorno Finocchiaro Aprile, nel suo testo integrale, se cos mantenuto.
FINOCCHIARO APRILE dichiara di mantenerlo integralmente.
FUSCHINI dichiara che voter contro, protestando per l'affermazione che l'unit nazionale avrebbe arrecato danni alla
Sicilia.

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PERASSI trova grave, e tale da non poter essere lasciata passare senza una riserva molto netta, l'affermazione contenuta
nell'ordine del giorno Finocchiaro Aprile, relativa ai voto dei siciliani nel plebiscito del 1860, che sarebbe stato legato alla
permanenza della monarchia. I siciliani, per primi, nel 1860, rispetto alle altre regioni d'Italia, votarono la formula dell'Italia
una e indivisibile che era stata suggerita a Garibaldi da Francesco Crispi. Che questa formula fosse unita all'altra
riguardante la monarchia costituzionale di Vittorio Emanuele II, era un fatto derivante da esigenze storiche. Ma l'essenza del
voto era quella dell'unit; il che non toglie che i siciliani gi allora - ed i repubblicani lo hanno sempre ricordato - abbiano
inteso l'unit, non nel senso piemontese, ma come unit vera che avrebbe dovuto risultare dalla coordinazione delle variet
regionali. Questa posizione dei siciliani apparve in maniera nettissima nelle proposte concrete adottate dal Consiglio
straordinario di Stato convocato dal Mordini e presentato quasi lo stesso giorno del voto, come appare nella magnifica
relazione con la quale Michele Amari; accompagn le conclusioni del Consiglio di Stato; cio: affermazione netta dell'unit
nazionale, e affermazione altrettanto netta della necessit che la Sicilia, entro il quadro dell'unit nazionale, avesse un
ordinamento di carattere autonomo. Ed questa posizione che molti altri partiti d'Italia hanno sempre mantenuto ferma.
AMBROSINI desidera, sull'espressione usata dall'onorevole Finocchiaro Aprile, fare un rilievo: in sostanza tutto quello che si
svolto in Sicilia un fenomeno degli ultimi tempi e si riconnette a quello che fu in principio il desiderio dei siciliani di
provuovere ed appoggiare l'unit e trovare in essa il modo di affermare le caratteristiche regionali. Se il movimento di
questi ultimi tempi ha potuto dare l'impressione che si volesse da parte dei siciliani incrinare l'unit d'Italia, ci derivato dal
fatto che l'individualit della Sicilia non stata completamente messa in rilievo. Col sistema dell'autonomia regionale sar
possibile riattaccarsi al principio che fu segnato al momento in cui la Sicilia manifest per la prima volta la sua volont
unitaria, ed eliminare gli inconvenienti che il sistema dell'accentramento vigente ha prodotto.
Ad ogni modo, considerando come irrevocabilmente acquisito il principio dell'unit indissolubile dello Stato italiano, che
nel cuore di tutti e al disopra di qualsiasi considerazione particolaristica, deve restare inteso che lo statuto gi dato alla
Sicilia , per molte ragioni, insopprimibile.
LUSSU voter contro l'ordine del giorno Finocchiaro Aprile, pur riconoscendo che contiene affermazioni che egli condivide
perfettamente. Ma ve ne sono altre che non condivide, onde se votasse a favore, assumerebbe un atteggiamento politico
che non intende assumere.
PRESIDENTE dopo queste dichiarazioni, mette ai voti l'ordine del giorno Finocchiaro Aprile.
(Non approvato).
Mette ai voti l'ordine del giorno Rossi Paolo-Bocconi.
(Non approvato).
LUSSU conferma la sua dichiarazione che suo ideale il federalismo e presenta il seguente ordine del giorno:
La seconda Sottocommissione, riconosciuta la non rispondenza dell'attuale struttura dello Stato centralizzato alle esigenze
della democrazia e della ricostruzione nazionale; concorda, dopo l'ampia discussione svoltasi, che la Sicilia, la Sardegna, la
Val d'Aosta e l'Alto Adige abbiano una particolare situazione che esige un'autonomia particolare,
e d incarico alla sezione ......di fissare i principi della riorganizzazione dello Stato con la costituzione dell'ente regione sulla
base di una sua potest legislativa e di un suo autogoverno, con autosufficienza finanziaria, con la soppressione della
prefettura, con la creazione di organismi burocratici esecutivi per la regione e il comune e con una coordinazione centrale
delle regioni nell'interesse dell'unit nazionale e del migliore potenziamento delle attivit molteplici del popolo italiano per
la sua resurrezione .
PRESIDENTE crede che questo ordine del giorno si allontani dall'esigenza, che sembra condivisa, di non entrare in particolari,
per fermarsi ai soli punti sostanziali gi acquisiti.
CONTI, richiamandosi a quanto ha prima esposto, propone il seguente ordine del giorno:
La seconda Sottocommissione, ritenuto che la discussione ha toccato tutte le questioni relative all'ente regione che
l'Assemblea considera necessario per la soluzione del problema dell'ordinamento costituzionale;
letti gli ordini del giorno favorevoli alla costituzione della regione, mentre ne accoglie lo spirito e l'indirizzo, passa alla
nomina di una sezione e ad essa affida l'incarico di formulare un progetto articolato di costituzione dell'ente regione sulla
scorta della discussione registrata nei resoconti .
TOSATO ricorda che ieri si ritenuto di concludere la lunga discussione sulle autonomie locali con un ordine del giorno
contenente quei punti sui quali si era venuto manifestando un accordo.
Ha ascoltato molto attentamente le dichiarazioni fatte ieri sera dal Presidente, interessanti, non soltanto perch ricche di
molti spunti, che certamente saranno presi nella pi attenta considerazione, ma anche perch hanno segnato un sostanziale
avvicinamento, se non una coincidenza dei punti di vista, nelle questioni principali relative al regionalismo.
Infatti, uno dei punti che lasciava divisa la Sottocommissione era se la regione dovrebbe essere un istituto da attuarsi in
tutto il territorio dello Stato o limitato a determinate parti del territorio, ed il Presidente ha acceduto al punto di vista che,

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per esigenze generali della ricostruzione della costituzione dello Stato e, in particolare, per quanto riguarda il problema
della seconda Camera e della sua organizzazione, la regione debba essere un istituto generale per tutto il territorio.
Altra questione che lasciava divisa la Sottocommissione era quella riguardante la estensione della potest legislativa da
assegnare alla regione: vi erano tendenze estensive e tendenze restrittive. Comunque, nell'ambito di queste tendenze, erano
emersi chiari questi concetti: che in ogni caso la potest legislativa della regione, nell'ambito stabilito dalla legge
costituzionale, dovrebbe essere limitata dalla Costituzione e dalle leggi costituzionali dello Stato, non solo, ma anche dalle
altre leggi emanate dallo Stato, al fine di tutelare gli interessi generali, perch la regione, dovrebbe avere competenza
legislativa soltanto per materie di interesse prevalentemente locale e per la risoluzione di eventuali conflitti interregionali.
Ora, l'ordine del giorno che egli ha ieri presentato era precisamente destinato a concludere la discussione su questi punti, sui
quali era venuto manifestandosi un sostanziale accordo. Quindi sottopone ancora all'attenzione della Sottocommissione
quest'ordine del giorno, rispetto al quale gli altri, in definitiva, non presentano sostanziale diversit. Quello dell'onorevole
Perassi, al quale potrebbe accedere, specifica in sostanza alcuni argomenti che egli si astenuto dal toccare per non entrare
in formule tecniche che avrebbero potuto dar luogo a difficolt.
PRESIDENTE osserva che l'ordine del giorno dell'onorevole Conti tende a trasformare gli altri in raccomandazioni; e poich
gli altri contengono considerazioni svariate, ma nelle conclusioni coincidono (salvo l'ordine del giorno Patricolo-Castiglia, che
ha conclusioni non previste negli altri), crede se i proponenti potrebbero cercare di fonderli in un ordine del giorno unico.
PICCIONI presenta, come materiale di elaborazione ulteriore, il seguente ordine del giorno:
La seconda Sottocommissione, presa in esame la questione delle autonomie locali, sulla cui larga attuazione si trovata
concorde per il rinnovamento democratico e sociale della vita nazionale, in aderenza alla sua naturale struttura;
riconosciuta la necessit di dar luogo alla creazione, sancita dalla nuova Costituzione, dell'ente regione (persona giuridica
territoriale):
a) come ente autarchico (cio con fini propri d'interesse regionale e con capacit di svolgere attivit propria per il
conseguimento di tali fini);
b) come ente autonomo (cio con potere legislativo - normativo - nell'ambito delle sue specifiche competenze e nel rispetto
dell'ordinamento giuridico dello Stato);
c) come ente rappresentativo degli interessi locali, su basi elettive a suffragio universale diretto;
d) come organo dotato di sufficiente autonomia finanziaria;
demanda ad una propria sezione la formulazione di un progetto di ordinamento regionale, tenute presenti le premesse
suindicate e gli altri criteri informatori risultanti dalla ampia discussione svoltasi in seno alla Sottocommissione .
BORDON si trova in una posizione particolare perch la Val d'Aosta la sola delle quattro note regioni in cui l'autonomia
concessa dalla legge 7 settembre 1945, n. 545, sia gi in vigore. Perci l'ordine del giorno dovrebbe prendere atto di quello
che allo stato attuale esiste in quella regione.
PRESIDENTE osserva che l'ordine del giorno presentato dall'onorevole Piccioni riassume in forma abbastanza sistematica e
concisa le idee ed i desideri espressi. Rileva per che al comma b), laddove detto come Ente autonomo (cio con potere
legislativo - normativo - nell'ambito delle sue specifiche competenze) , farebbe pensare che la competenza sia gi stabilita.
Propone perci di dire: competenze che saranno fissate .
Circa l'obiezione dell'onorevole Bordon, dato che si tratta di una esigenza sentita e che innegabile che un determinato
stato di fatto esiste, come egualmente innegabile che esso, risponde a necessit avvertite, propone di aggiungere alla fine
dell'ordine del giorno: tenute presenti le premesse suindicate e alcuni stati di fatto gi creati .
PICCIONI accetta i due emendamenti.
LA ROCCA sostanzialmente d'accordo con l'ordine del giorno Piccioni. In sostanza la Sottocommissione riconosce la
necessit di ovviare ai mali del decentramento e perci vuole la creazione dell'ente regione. Ma egli non vorrebbe legare la
sezione che sar nominata ad indicazioni troppo particolareggiate. Crede sufficiente concludere che si crea l'ente regione,
con competenze da attribuirsi, alla stregua dei lavori compiuti dalla Sottocommissione, risultanti dai verbali.
TOSATO, dato che l'ordine del giorno dell'onorevole Piccioni cerca di andare incontro al desiderio della Sottocommissione di
votarne uno scheletrico e riassuntivo dei punti sui quali si raggiunto l'accordo, vi si associa e ritira il suo.
CONTI ritira anche il suo.
MORTATI, tenendo conto delle obiezioni dell'onorevole Bordon, propone di aggiungere, all'ultimo comma, dopo le parole
premesse suindicate , le parole: le situazioni esistenti .
BORDON non trova sufficientemente chiara questa espressione.

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LUSSU propone di aggiungervi, fra parentesi la specificazione Val d'Aosta, Sardegna, Sicilia ed Alto Adige .
EINAUDI osserva che l'inserzione delle parole situazioni esistenti non deve implicare accettazione a priori di principi
consacrati nello statuto della Val d'Aosta ed in quello della Sicilia.
PRESIDENTE fa rilevare che il testo dice: tenute presenti... ; quindi l'onorevole Einaudi pu essere tranquillo.
BULLONI preferirebbe la dizione: tenute presenti le situazioni di diritto esistenti .
LUSSU crede meglio dire: situazioni speciali , o meglio ancora: situazioni particolari .
PRESIDENTE osserva che per l'Alto Adige e per il Trentino non esiste una situazione di diritto, ma una situazione politica.
BORDON propone di dire: situazioni particolari esistenti .
CASTIGLIA, per quanto riguarda l'ultima parte dell'ordine del giorno Piccioni, relativa alle quattro regioni (si riferisce in
modo particolare alla Sicilia), ritiene che le modifiche e le aggiunte non sarebbero sufficienti a determinare in maniera
tassativa quali siano le esigenze e le situazioni. Propone pertanto la seguente nuova formulazione:
fa voti perch tali potest, e in ispecie quelle normative, siano per la Sicilia, la Sardegna, la Val d'Aosta ed il Trentino pi
larghe ed adeguate alle loro esigenze di carattere storico, economico, sociale e politico, avendo riguardo ai particolari
ordinamenti statutari concessi o in via di concessione alle regioni suddette e che si inseriranno, con opportune modifiche, nel
quadro dell'unita politica italiana .
Precisa che, sia nello statuto della regione siciliana, che in quello della Val d'Aosta esiste una disposizione secondo la quale gli
statuti medesimi dovranno essere rimessi all'ulteriore esame dell'Assemblea Costituente, affinch siano inquadrati nell'unit
politica italiana. Conclude insistendo sull'opportunit che tale concetto venga inserito nell'ordine del giorno, per dar modo
alla sezione competente di attuare praticamente i deliberati della Sottocommissione.
PICCIONI fa osservare che la sezione sar composta di membri della Sottocommissione che hanno partecipato a tutte le
discussioni e sono quindi al corrente dei vari desiderata espressi e delle relative motivazioni. quindi naturale che la sezione,
considerando il richiamo alle situazioni particolari, avr presenti le note quattro regioni. Non ritiene, pertanto, opportuno
fissare un grado di priorit, in riferimento alla potest legislativa, di uno o di un altro statuto, tanto pi che tali statuti
dovranno poi essere coordinati e armonizzati con la riforma della struttura dello Stato. Occorre lasciare tale compito, per
una elaborazione pi approfondita, alla sezione.
PATRICOLO osserva che, se l'ordine del giorno deve rispecchiare i lavori della Sottocommissione, non v' alcuna ragione di
non dare atto compiutamente di tutta la discussione. Precisa, inoltre, che l'onorevole La Rocca, che pur s' dichiarato
oppositore dell'inserimento nell'ordine del giorno di questo particolare aspetto della questione, ha dichiarato che la
Sottocommissione concorde nel ritenere che le note, quattro regioni debbano avere una autonomia pi larga rispetto alle
altre.
PRESIDENTE osserva che l'ordine del giorno non deve riassumere i lavori, ma solo fissare quei pochi punti che hanno trovato
unanime consenso. Comunque, allo scopo di trovare una via conciliativa, crede si possa accogliere la proposta Lussu che le
quattro regioni vengano indicate fra parentesi nel punto ove si fa riferimento alle situazioni particolari, senza per altro
aggiungere la considerazione che ci presupponga senz'altro pi larghe concessioni.
PATRICOLO crede che il suo ordine del giorno potrebbe essere accolto come raccomandazione.
PICCIONI, pur non ritenendo necessaria, per un motivo di sinteticit, alcuna maggiore specificazione, si dichiara disposto ad
accettare l'emendamento Lussu richiamato dal Presidente.
NOBILE crede che in questa specificazione sarebbe meglio indicare l'Alto Adige anzich il Trentino.
PICCIONI preferirebbe lasciare Trentino , ma ritiene pi opportuno che la questione venga risolta dalla sezione.
PRESIDENTE teme che sia l'una formula che l'altra possa sollevare una questione politica, perch vi un problema
controverso fra i due raggruppamenti di popolazioni. Considerando la questione da questo punto di vista, forse sarebbe
opportuno non fare specificazioni.
LUSSU non concorda, considerato anche che il problema per ora rimane nell'ambito della Sottocommissione e non
destinato alla pubblicit.
PRESIDENTE riconosce che il problema ora sollevato non destinato alla pubblicit; ma pensa a possibili indiscrezioni,
soprattutto di stampa, che sollevino dubbi e perplessit.
CASTIGLIA, per superare la difficolt, senza pregiudicare la questione che sicuramente molto importante, propone di
formulare cos questa parte dell'ordine del giorno Piccioni: tenendo conto delle situazioni particolari esistenti (Sicilia,
Sardegna, Val d'Aosta) e di qualche altra che potr determinarsi .

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PICCIONI per lasciare impregiudicata la questione, suggerisce di fare la specificazione in questi termini: Sicilia, Sardegna,
Val d'Aosta e Trentino-Alto Adige . In questo modo si preciserebbe che non una questione che gi sia stata risolta.
ZUCCARINI, poich pu sorgere il problema anche per la Venezia Giulia, propone di usare la formula: zone miste, oppure
zone a popolazione mista .
FABBRI domanda se vi qualche difficolt ad adoperare alla lettera b) l'espressione potere normativo , sia pure potere
normativo obbligatorio, invece che potere legislativo , perch il concetto del potere legislativo attribuito alla regione,
nell'ambito per delle leggi, crea una necessaria differenziazione fra una legge che ne vincola un'altra, cosa completamente
nuova nella nostra legislazione e nella nostra tecnica legislativa, perch la legge non pone un limite ad una legge successiva,
mentre qui si avrebbe una legge regionale che ostacolerebbe una legge nazionale successiva. L'espressione potere
normativo comprende sia la legge che il regolamento, ecc.; invece, dicendo potere legislativo nell'ambito delle leggi , si
pone inevitabilmente un riferimento alle leggi preesistenti a quelle della Regione. Ma se la regione emana una legge che,
dal punto di vista nazionale, si ritiene aberrante, e una legge successiva dello Stato interviene, questa abrogher
implicitamente la legge regionale? Crede, insomma, pericoloso mettere in conflitto le leggi nazionali con quelle regionali.
Usando l'espressione potere normativo , si supera questa difficolt, senza escludere che nell'esercizio del potere normativo
ci sia anche la facolt di emanare una norma che avr valore di legge nell'ambito della regione.
EINAUDI chiede all'onorevole Piccioni se non ha difficolt a togliere la parola sufficiente davanti ad autonomia
finanziaria , perch in fondo superflua.
PICCIONI accetta questo emendamento. Circa la proposta di modificazione dell'onorevole Fabbri, non crede sia necessaria
perch, vero che si parla di potere legislativo , ma poi specificatamente indicato: nell'ambito delle sue specifiche
competenze che saranno determinate nel rispetto dell'ordinamento giuridico generale dello Stato .
FABBRI chiede che sia messa in votazione la sua proposta, perch ritiene che l'uso dell'autonomia da parte della regione
possa determinare un conflitto con gli interessi generali e far luogo quindi ad una legge di carattere generale. Questa legge
emanata dal Parlamento deve abrogare la disposizione regionale. Non trova opportuno dare alla regione la potest di
emanare e mantenere una legge in conflitto con una legge generale dello Stato.
LEONE osserva che l'onorevole Fabbri pone un problema interessantissimo, ma non lo risolve sostituendo l'aggettivo
normativo a quello legislativo . Egli si preoccupa di un conflitto che possa sorgere tra una legge regionale e una
generale precedente o successiva, e in particolare di un conflitto tra una legge regionale precedente e una legge generale
successiva.
Propone che questo problema sia segnalato alla sezione, affinch essa lo risolva mediante quei congegni che la Costituzione
potr delineare sul delicato tema del conflitto di leggi generali e leggi regionali, conflitto che probabilmente dovr essere
risoluto dalla Suprema Corte costituzionale.
AMENDOLA concorda, in linea di massima, con le preoccupazioni dell'onorevole Fabbri, e vorrebbe che la formula fosse la
pi lata possibile, in modo da permettere alla sezione di decidere questo delicato problema. Infatti, in un Paese a struttura
sociale e politica cos differenziata come l'Italia, il problema appare estremamente serio; si potrebbe dissociare quella unit
che non si vuole n spezzata n distrutta.
Richiama poi l'attenzione, sul primo comma in cui si parla di naturale struttura della regione e, dato che gli elementi
distintivi della regione sono storici, propone di parlare di criteri storicamente determinati .
PICCIONI obietta che il concetto di naturale pi riassuntivo, sintetico: esso raccoglie in s concetti non soltanto storici,
ma anche geografici, linguistici, economici, etnici, ecc.
PERASSI, anzich: vita nazionale , preferirebbe dire: nazione.
EINAUDI sostituirebbe: naturale, con: tradizionale o storica .
ZUCCARINI direbbe: tradizionale e naturale ; due concetti che si integrano.
PRESIDENTE domanda all'onorevole Fabbri se insiste nel suo emendamento inteso a sostituire la parola: legislativo, con
l'altra: normativo .
FABBRI insiste, per le ragioni gi dette e perch la formula proposta del potere legislativo attribuito alle regioni pu
portare alla conseguenza che, essendo leggi tanto quelle emanate dallo Stato quanto quelle emanate dalla regione, la
legge nazionale non possa modificare la legge regionale preesistente, anche se con essa l'autorit regionale abbia per
avventura sorpassato i confini della competenza stabilita dalla Costituzione.
LUSSU pensa che le preoccupazioni dell'onorevole Fabbri potranno essere tenute presenti dalla sezione che dovr tradurre
in proposte concrete i principi affermatisi nel corso di questa discussione.
PRESIDENTE mette ai voti l'emendamento proposto dall'onorevole Fabbri all'ordine del giorno Piccioni.
(Non approvato).

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D lettura del testo definitivo dell'ordine del giorno Piccioni, cos concepito:
La seconda Sottocommissione, presa in esame la questione delle autonomie locali, sulla cui larga attuazione si trovata
concorde, per il rinnovamento democratico e sociale della Nazione, in aderenza alla sua tradizionale e naturale struttura;
riconosciuta la necessit di dar luogo alla creazione, sancita dalla nuova costituzione, dell'ente regione (persona giuridica
territoriale):
a) come ente autarchico (cio con fini propri d'interesse regionale e con capacit di svolgere attivit propria per il
conseguimento di tali fini);
b) come ente autonomo (cio con potere legislativo nell'ambito delle specifiche competenze che gli verranno attribuite e nel
rispetto dell'ordinamento giuridico generale dello Stato);
c) come ente rappresentativo degli interessi locali, su basi elettive;
d) come ente dotato di autonomia finanziaria;
demanda ad una propria sezione la formulazione di un progetto di ordinamento regionale, tenute presenti le premesse
suindicate, le situazioni particolari esistenti (Sicilia, Sardegna, Val D'Aosta, Trentino-Alto Adige) e gli altri criteri informatori
risultati dall'ampia discussione svoltasi in seno alla Sottocommissione .
Lo mette ai voti.
( approvato).
FABBRI prega si dia atto a verbale che egli non ha approvato l'ordine del giorno Piccioni solo in relazione alla parola:
legislativo .
PRESIDENTE avverte che, votato l'ordine del giorno Piccioni, non vi ragione di mettere ai voti gli altri che non sono stati
ritirati, ma di cui la nominanda sezione terr il debito conto.
Comunicher la deliberazione adottata al Presidente della Commissione affinch ne faccia parte alle altre Sottocommissioni.
Sui lavori della Sottocommissione.
PRESIDENTE ricorda che stato gi accennato alla suddivisione della Sottocommissione in cinque sezioni:
1a Parlamento;
2a Capo dello Stato;
3a Governo;
4a Organi di garanzia costituzionale e giurisdizionale;
5a Autonomia.
FUSCHINI osserva che per la quinta dovrebbe parlarsi di autonomia regionale.
PRESIDENTE fa notare che questa sezione dovr occuparsi anche della autonomia dei comuni, nell'ambito di quella delle
regioni.
MORTATI osserva che gi al momento della entrata in vigore della nuova Costituzione dovr essere in atto un ordinamento
regionale. In altre parole, contemporaneamente alla elaborazione della Costituzione si dovr elaborare una legge speciale,
dettagliata, anche se di importanza costituzionale, sull'ordinamento delle regioni. Ci sar tanto pi opportuno in vista delle
prossime elezioni, per le quali non dovrebbe potersi prescindere dalla nuova organizzazione amministrativa dello Stato.
Pensa pertanto, che la quinta sezione, bench il regolamento della Commissione parli solo di progetto di Costituzione,
dovrebbe gettare anche le basi per questa legge separata paracostituzionale.
Rileva inoltre che le materie che verrebbero assegnate alle prime tre sezioni sono strettamente connesse tra loro, per cui
occorrerebbe: o unire in una sezione unica le tre sezioni, per la formulazione dei criteri generali e direttivi di massima, salvo
poi una successiva suddivisione con distribuzione dei compiti a gruppi di commissari o a singoli commissari nel suo seno;
oppure lasciare le tre sezioni separate, ma stabilire che esse si riuniscano inizialmente e periodicamente insieme, per
controllare a vicenda i risultati a cui ciascuna giunta.
PERASSI non ritiene opportuna una eccessiva suddivisione della Sottocommissione, e pertanto, ove non si voglia riunire in
una sola le tre prime sezioni, converrebbe mantenere separata la sezione per il Parlamento e attribuire ad una seconda
sezione tanto la materia relativa al Capo dello Stato quanto quella relativa al Governo.
CONTI crede che la sezione delle autonomie debba preparare un tipo di Statuto per le regioni. Tutti sono appassionatissimi
di questo problema e parlano di autonomie regionali e, se fuori della Sardegna, della Sicilia, della Val d'Aosta e del Trentino
non si hanno espressioni concrete di questa esigenza, non tuttavia da mettere in dubbio che in ogni regione d'Italia si
abbia uno spirito vivissimo per l'autonomia. Bisogna, dunque, fare in modo che, appena la Costituzione sar stata

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approvata dalla Costituente, le regioni possano senz'altro funzionare. Occorre perci occuparsi anche della formazione delle
istituzioni burocratiche che dovranno sorgere nelle regioni.
Circa la suddivisione della Sottocommissione in sezioni, crede che si debba partire da una diversa concezione strutturale.
Poich si deve preparare la nuova Costituzione, bisogna tener presente la divisione dei poteri: potere legislativo (e si avr il
problema della Camera e del Senato), potere esecutivo (Governo e Capo dello Stato), potere giudiziario (ordinamento
della magistratura). Il potere giudiziario non da confondere con la Corte delle garanzie, che un'altra cosa. Perci
propone la suddivisione in quattro sezioni; cui da aggiungere quella delle autonomie. La sezione che si occuper del potere
giudiziario, con le distinzioni necessarie, potrebbe occuparsi anche della Corte delle garanzie.
CALAMANDREI osserva che la definitiva decisione sulla Costituzione spetta all'Assemblea Costituente. Questa ha nominato
una Commissione di settantacinque deputati, la quale probabilmente riproduce in piccolo la struttura politica
dell'Assemblea e quindi si pu pensare che quello che deliberer la maggioranza di questa Commissione corrisponda a
quello che deliberer poi l'Assemblea della Costituente al completo. Ma con la ripartizione della Commissione in tre
Sottocommissioni e con l'ulteriore ripartizione delle Sottocommissioni in sezioni, non si pu esser sicuri che piccoli gruppi che
debbono elaborare i testi riproducano la struttura politica dell'Assemblea cui compete di decidere sulle questioni
controverse.
Quindi crede che il lavoro avrebbe dovuto svolgersi in senso contrario a quello col quale si va svolgendo; cio sarebbe stato
necessario che l'Assemblea Costituente, in una serie di sedute preliminari, avesse fissato alcuni punti sui quali potr esservi
dissenso: sistema bicamerale o monocamerale; autonomia regionale o no, ecc.; e che poi le Commissioni, in numero sempre
pi ristretto, dovessero perfezionare dei principi generali su cui ormai l'Assemblea aveva raggiunto l'accordo.
Ora, la Sottocommissione ha in certo modo adottato questo sistema solo per quel che riguarda il problema delle autonomie;
ma non per gli altri.
PRESIDENTE riconosce che il migliore metodo di lavoro sarebbe quello di continuare a lavorare in seduta plenaria di
Sottocommissione per affrontare almeno le questioni principali e rimettere poi, come si fatto per l'autonomia, alle sezioni il
compito di elaborare i risultati della discussione. Pu, infatti, avvenire che le sezioni giungano a risultati che non incontrino
l'adesione della maggioranza della Sottocommissione. Comunque, sezioni che comprendano sette o otto membri ciascuna,
pur non rispecchiando in maniera fedele la formazione della Sottocommissione e la formazione della Commissione plenaria
e dell'Assemblea, in limiti abbastanza approssimativi hanno la struttura di quegli organi pi vasti, talch presumibile che
le loro decisioni potranno essere in parte notevole accettate.
Il metodo di lavoro delle sezioni dovrebbe esser questo: riunirsi almeno per tre giorni per esaminare la materia che a
ciascuna di esse stata sottoposta e chiarirla in maniera che risulti immediatamente ci che da porre in disparte e ci che
resta come materia efficiente per la trattazione, e poi nominare dei relatori che preparino le relazioni.
LUSSU rileva che l'onorevole Calamandrei ha sollevato una questione mossa da preoccupazioni di carattere politico e non
solo pratico; ma la Sottocommissione, postasi
su una via, non pu ritornare indietro. Certo, possibile che nella suddivisione del lavoro fra le sezioni venga a mancare la
proporzione fra i rappresentanti dei vari partiti, col rischio di fare un lavoro non produttivo. Ma praticamente si pu ovviare
a questo inconveniente facendo in modo che nella composizione di ogni sezione il criterio proporzionale politico sia per
quanto possibile osservato.
Crede poi che, riducendo le sezioni da cinque a tre, si otterrebbe un lavoro molto pi proficuo. Con sette membri per ogni
sezione, si corre il rischio che in ciascuna di queste non siano presenti Deputati che per la loro preparazione tecnica sono
indispensabili.
EINAUDI fa osservare che la sezione delle autonomie si trova su un piano diverso in confronto alle altre: essa un Comitato
incaricato di tradurre in articoli i principi gi discussi dalla Sottocommissione. Le altre, invece, debbono ancora esaminare
preliminarmente tutti i problemi. Ma si potrebbe decidere che alle riunioni di queste Sezioni possano intervenire tutti coloro
che credono di dover parlare su un determinato argomento e rendere possibile il loro intervento convocando le Sezioni in
ore diverse.
PICCIONI, riconoscendo legittima la preoccupazione dell'onorevole Calamandrei, suggerisce che le Sezioni, all'infuori di
quella delle autonomie, procedano alla nomina per i diversi argomenti specifici di tre o quattro relatori che preparino una
relazione da fare alla Sottocommissione, affinch questa assuma un orientamento generale.
MORTATI crede conveniente nominare i relatori e aggiornare la Sottocommissione fino a quando non si possano avere delle
relazioni.
CALAMANDREI concreta questa proposta nel senso che ogni relatore non prospetti una sola soluzione, ma tutte le soluzioni
possibili; oppure che si nominino per ogni tema due relatori che si possa presumere siano di opinioni antagonistiche.
PRESIDENTE, per quanto riguarda il metodo di lavoro, mette ai voti la proposta che, senza suddividere la
Sottocommissione in Sezioni, si nominino dei relatori le cui relazioni saranno poi discusse in Sottocommissione.
( approvata).

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MORTATI, per quanto riguarda la suddivisione delle materie, propone di seguire un criterio sistematico, e stabilire i seguenti
gruppi:
1) Forma di Governo; Capo dello Stato; ordinamento del Governo e del Parlamento;
2) Funzione legislativa;
3) Funzione esecutiva;
4) Problema delle autonomie;
5) Garanzie giurisdizionali.
PRESIDENTE mette ai voti questa suddivisione della materia.
( approvata).
Invita la Sottocommissione a procedere alla scelta dei relatori e sospende brevemente la seduta per le necessarie
consultazioni.
(La seduta, sospesa alle 19,50, ripresa alle 20,15).
PRESIDENTE comunica che, in seguito agli accordi presi nell'intervallo, stata fatta la seguente proposta:
per la questione delle autonomie, nominare un Comitato cos composto: onorevoli Ambrosini, Bordon, Castiglia, Codacci
Pisanelli, Einaudi, Grieco, Lami Starnuti, Lussu, Uberti, Zuccarini;
nominare poi i seguenti relatori per i vari temi cos definitivamente stabiliti:
primo tema: il potere legislativo: gli onorevoli Mortati, Perassi e Rossi Paolo;
secondo tema: il potere esecutivo : gli onorevoli Bozzi, La Rocca e Tosato;
terzo tema: il potere giudiziario : gli onorevoli Calamandrei, Leoni e Patricolo. (Essi esaminarenno anche il tema delle
guarentigie costituzionali).
La mette ai voti.
( approvata).
***************
ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI MERCOLED 13 NOVEMBRE 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI
Seguito della discussione sulle autonomie locali.
PRESIDENTE invita l'onorevole Ambrosini, Presidente e relatore del Comitato di redazione per l'autonomia regionale, ad
illustrare brevemente il progetto elaborato da detto Comitato.
AMBROSINI, Relatore, premette che il Comitato, conscio della grave responsabilit che si era assunto, ha proceduto nel suo
lavoro con lena, con scrupolo ed in completa concordanza di intenti, in quanto tutti i suoi membri partivano dallo stesso
presupposto della concezione e valutazione globale ed unitaria degli interessi nazionali.
Nella sua prima riunione, il Comitato decise di affidargli l'incarico di approntare uno schema articolato; il che egli cerc di
fare, tenendo obiettivamente presenti l'ordine del giorno dell'onorevole Piccioni, approvato alla quasi unanimit dalla
Sottocommissione, ed inoltre i risultati della preventiva ampia discussione generale. Per riflettere le varie tendenze
manifestatesi durante questa discussione su taluni punti pi controversi, egli prospett la possibilit delle diverse soluzioni
con varianti aggiunte al testo di parecchi articoli del suo stesso progetto. A questo primo progetto seguirono gli
emendamenti dell'onorevole Grieco ed i progetti degli onorevoli Zuccarini e Lami Starnuti. opportuno far presente a
questo proposito che, prima ancora di decidere del metodo da seguire nell'esame dei vari progetti, l'onorevole Zuccarini riprendendo un argomento che aveva gi sostenuto nella Sottocommissione - sollev la pregiudiziale della opportunit di
impostare la riforma su di un altro piano, ponendo il Comune, anzich la Regione, come substrato ed elemento primo da
prendersi in considerazione per la nuova riorganizzazione dello Stato. Diverso avviso manifest il Comitato, che dopo ampio
esame decise di prendere come base di discussione il progetto che egli come Relatore aveva formulato e presentato; e ci
anche per la ragione che, mentre esisteva una differenza di impostazione dal punto di vista strutturale tra questo e quello

83

dell'onorevole Zuccarini, tale differenza non c'era tra lo stesso ed i progetti degli onorevoli Grieco e Lami Starnuti, che tutti si
imperniano sull'ente Regione.
Venendo a parlare delle disposizioni approvate, informa che sull'articolo 1: ripartizione del territorio della Repubblica in
regioni, provincie e comuni, oppure soltanto in regioni e comuni - non ci fu lunga discussione, perch la questione della
provincia fu inizialmente accantonata e decisa alla fine.
Molto discussi furono invece gli articoli 2 a 4.
Sull'articolo 2, riguardante la configurazione giuridica delle Regioni, vi era stato l'accordo al momento della votazione
dell'ordine del giorno dell'onorevole Piccioni; ma le difficolt rinacquero quando si pass alla concretizzazione del sistema ed
alla formulazione della norma giuridica.
Di fronte alle due correnti opposte - quella degli onorevoli Lussu, Zuccarini e Bordon, che partivano da una concezione
molto spinta del regionalismo, e l'altra dell'onorevole Lami Starnuti, che concepiva le Regioni soltanto come enti autarchici egli, come relatore, aveva affermato (ritenendo in ci di rispecchiare il pensiero della maggioranza della Sottocommissione)
un sistema intermedio, proponendo che le Regioni venissero costituite in enti autonomi dotati di poteri propri superiori a
quelli degli enti autarchici. Ed in tal senso decise la maggioranza del Comitato, approvando il primo comma dell'articolo 2
del progetto.
Quanto al secondo comma dello stesso. articolo - ove si prevede l'attribuzione di una condizione giuridica diversa, da farsi
mediante leggi di valore costituzionale, a talune Regioni, in vista di particolari situazioni gi poste in luce nella
Sottocommissione - sorse nel seno del Comitato il quesito se non fosse pi opportuno, ad evitare che altre Regioni potessero
poi avanzare eguali pretese, arrivare ad una indicazione tassativa di quelle che potessero fruire di questa speciale
condizione giuridica di autonomia. Una decisione in questo senso fu adottata a maggioranza, nonostante l'opposizione di chi
riteneva che non fosse giusto precludere ad altre regioni la possibilit di chiedere, ove ricorressero particolari circostanze, una
medesima forma di autonomia.
Aggiunge, per la completezza dell'informazione, che l'onorevole Grieco aveva propugnato, nel suo emendamento, la
costituzione di due categorie di Regioni: le Regioni in generale, con lo status di enti autarchici, e le Regioni alle quali si
sarebbe attribuita l'autonomia, Regioni che l'onorevole Grieco indicava tassativamente: Sicilia, Sardegna, Valle d'Aosta,
Trentino-Alto Adige. Il Comitato accedette, siccome si detto, a questa ultima proposta di indicazione tassativa,
attenendosi per sul piano generale al sistema del progetto del Relatore, di attribuzione dell'autonomia a tutte le Regioni in
genere e di una particolare forma di autonomia alle suddette Regioni tassativamente indicate.
Passando a parlare dell'articolo 3, riguardante la potest legislativa che dovrebbe competere alle Regioni per determinate
materie di interesse locale, rileva che su tale norma si accesero le discussioni pi animate, in quanto - oltre alla proposta
dell'onorevole Lami Starnuti che dava alla Regione la potest normativa per l'attuazione delle leggi dello Stato in
conformit alle speciali esigenze locali, ed a quella dell'onorevole Grieco che attribuiva la potest legislativa di integrazione
- c'era anche la proposta di pi spinto regionalismo dell'onorevole Zuccarini, assecondato dagli onorevoli Lussu e Bordon, il
quale al paragrafo 29 del suo schema affermava che all'Assemblea regionale si dovesse attribuire la legislazione su tutte le
materie che la Costituzione non avesse gi riservato allo Stato; sistema quest'ultimo che sostanzialmente pu essere od
apparire eguale o simile a quello federalistico.
Egli, come Relatore, aveva proposto un sistema intermedio; e nello stesso senso si pronunzi la maggioranza del Comitato,
adottando la formula dell'articolo 3 del progetto. Tiene peraltro a far rilevare come al primitivo testo, il quale diceva che la
potest legislativa della Regione dovesse esplicarsi in armonia con la Costituzione, si appose, dietro sua proposta, l'aggiunta:
e coi princip fondamentali dell'ordinamento giuridico dello Stato . A maggiore garanzia della compagine unitaria della
legislazione nazionale, e per frenare l'eventuale azione dell'Assemblea regionale che straripasse dai limiti della sua
competenza e minacciasse di ledere gli interessi delle altre Regioni o dello Stato, propose un'altra aggiunta: e nel rispetto
degli interessi delle altre Regioni e dello Stato in generale , che pi sinteticamente fu ridotta nell'espressione: e nel rispetto
degli interessi nazionali , e fu approvata dal Comitato.
Giova frattanto rilevare che il disposto dell'articolo 3 deve essere riguardato in connessione con gli articoli 8 e 12.
Circa il primo di questi, mette in evidenza che la norma del capoverso, con cui si esclude l'istituzione da parte della Regione
di dazi di importazione, di esportazione o di transito fra una Regione e l'altra, fu approvata - su proposta degli onorevoli
Codacci-Pisanelli ed Einaudi - allo scopo di impedire l'adozione di qualsiasi provvedimento o norma che contrasti con la
necessaria libera circolazione interregionale.
L'altra disposizione che integra l'articolo 3, cio quella dell'articolo 12, costituisce forse il punto pi importante e delicato di
tutta la riforma.
Personalmente, pur avendo propugnato la istituzione dell'ente regionale, con poteri su per gi identici a quelli che sono
consacrati nel progetto, ha sempre avvertito la necessit di un sistema di coordinazione fra il potere legislativo della Regione
e quello dello Stato.
Per questa ragione ritenne di sottoporre al Comitato ben quattro congegni diversi in tema di intervento del potere centrale,
come rimedio rispetto all'attivit dell'Assemblea regionale, che sconfinasse dai limiti della sua competenza o portasse
eventualmente nocumento all'interesse delle altre Regioni o dello Stato in generale.

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Espone quindi il sistema prescelto dal Comitato, a maggioranza: i disegni di legge votati dall'Assemblea regionale devono
essere comunicati al Governo ed acquistano valore di legge se, entro un mese da tale comunicazione, esso non faccia alcuna
osservazione. Qualora invece ritenga che tali disegni di legge eccedano dai limiti della competenza della Regione o
contrastino con l'interesse dello Stato o di altre singole Regioni, il Governo li rimanda all'Assemblea regionale, la quale pu
riprenderli in esame e farli diventare legge, approvandoli con una maggioranza qualificata. Circa l'entit di tale
maggioranza, fa presente di avere inizialmente proposto un numero di voti che raggiungesse la maggioranza assoluta dei
componenti l'Assemblea e i due terzi dei votanti. Senonch l'onorevole Lami Starnuti, seguito dalla maggioranza del
Comitato, si oppose alla determinazione di questa seconda maggioranza qualificata, sostenendo che avrebbe importato
pretendere troppo dall'Assemblea; e si venne cos nell'ordine di idee di prescrivere unicamente la maggioranza assoluta dei
voti dei membri dell'Assemblea. Resta al Governo il diritto di ricorrere alla Corte costituzionale per chiedere l'annullamento
totale o parziale dei provvedimenti legislativi in questione.
Riservandosi di ritornare su questo punto, rileva che, con la terzultima delle varianti da lui stesso proposte, prospettava la
distinzione fra le questioni di legittimit e quelle di merito, demandando le prime alla decisione della Corte Costituzionale, e
le seconde alla decisione del Parlamento Nazionale.
Concludendo sull'argomento, esprime la personale convinzione che quest'ultimo sistema tale da dover fare scomparire
molte prevenzioni contro il progetto in genere, giacch concilia gli interessi della Regione con quelli del potere centrale.
Tornando alle prime disposizioni, informa che sull'articolo 4 non si manifestarono contrasti, concordando in esso anche
l'onorevole Grieco, il quale anzi aveva proposto di inquadrare in questo articolo tutta la potest legislativa della Regione.
Rest soltanto la riserva di principio dell'onorevole Lami Starnuti. Esso articolo attribuisce alla Regione la potest legislativa
di integrazione delle norme direttive e generali emanate con legge dello Stato per le materie appresso indicato.
L'articolo 5 attiene alle facolt della Regione di proporre leggi al Parlamento Nazionale, e alla sua funzione consultiva
relativamente ai provvedimenti governativi o ai disegni di legge che la interessano particolarmente.
L'articolo 6, relativo alla funzione amministrativa della Regione, fu approvato all'unanimit; ma potr tuttavia dar luogo a
discussioni, in quanto non si limita ad attribuire alla Regione tale funzione per le materie di sua competenza legislativa, ma
anche per quelle di competenza dello Stato e che lo Stato affidi ad essa per l'esecuzione, in conformit ad un principio di
largo decentramento che sar particolarmente determinato dalla legge.
Queste materie, che opportuno siano dallo Stato devolute alla Regione per decongestionare le amministrazioni centrali ed
evitare tutti quegli inconvenienti che da tempo si sono lamentati, non dovranno essere specificate nella Costituzione. Per ora
basta affermare il principio. Si potr dopo procedere, da parte della stessa Assemblea Costituente o del futuro Parlamento,
alla trattazione e sistemazione particolareggiata del complesso argomento.
Fa presente il rilievo autorevolmente fatto, che possono esservi Regioni che non sentano il bisogno o non abbiano la forza di
assumere tutte le funzioni di cui si parla nelle norme suindicate del progetto e che perci si potrebbe adottare un
temperamento, nel senso che l'attribuzione alla Regione delle singole competenze prescritte potrebbe avvenire in seguito a
richiesta dell'organo competente della Regione, e precisamente dell'Assemblea regionale; il che consentirebbe di procedere
in modo graduale ad una cos fondamentale riforma dell'organizzazione statale.
L'articolo 7, che riguardava la partecipazione della Regione alla formazione della seconda Camera, fu sospeso, ritenendosi
pi opportuno che la materia venga trattata nella parte della Costituzione che si riferisce a quella Camera.
L'articolo 8 riguarda l'autonomia finanziaria della Regione. Il Comitato la afferm, ma ritenne che dovesse essere coordinata
con la finanza dello Stato e quella dei Comuni. In questo senso redatto il primo comma, che venne approvato a
maggioranza, opponendosi la minoranza a questa limitazione da essa ritenuta lesiva del principio stesso dell'autonomia.
Il secondo comma, relativo, siccome si detto, alle misure tributarie che possano importare una diminuzione della libera
circolazione interregionale, fu approvato all'unanimit.
Nell'articolo 9 si prevedono gli organi della Regione: 1) l'Assemblea regionale; 2) la Deputazione ed il Presidente regionale.
Riguardo alla formazione dell'Assemblea rende noto che ci fu disparere nel Comitato se dovesse essere eletta con un unico
sistema, cio a suffragio universale, eguale, diretto e segreto, o con un sistema misto risultante da questo tipo di suffragio e
dall'altro basato sulla rappresentanza professionale. Personalmente riteneva preferibile il doppio sistema; ma la
maggioranza and in contrario avviso ed adott il principio del sistema unico.
Alquanto dibattuto fu l'articolo 11, riguardante il Presidente regionale, in quanto l'onorevole Grieco proponeva il cumulo di
tale carica con quella del Presidente dell'Assemblea regionale. Il Comitato decise a maggioranza di mantenere il sistema del
progetto, cio della divisione delle due cariche.
Dei rapporti fra Stato e Regione ha gi detto parlando dell'articolo 12. Aggiunge che, oltre alla interferenza del potere
centrale sull'attivit legislativa della Regione, si prevista anche l'interferenza dello stesso per quanto si attiene all'esistenza
dell'Assemblea regionale, ammettendo con l'articolo 13 che il Presidente della Repubblica possa sciogliere l'Assemblea
regionale ove questa assuma atteggiamenti contrari all'interesse nazionale, ed in caso di gravi e reiterate violazioni della
legge. Affinch non si veda in ci una limitazione dell'autonomia regionale, si sono introdotte delle cautele, nel senso che il
decreto di scioglimento, del Presidente della Repubblica, deve essere motivato ed emesso su parere conforme del Consiglio di
Stato in adunanza generale.

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Ricordato che alla Regione possono essere affidate, per l'esecuzione, materie di competenza dello Stato, illustra l'articolo 14
in cui si adotta un sistema misto di coesistenza nel capoluogo della Regione: 1) del Presidente della Deputazione, investito,
oltre che della naturale rappresentanza della Regione, anche di quella del potere centrale dello Stato per le materie da
questo delegate alla Regione per l'esecuzione; 2) di un Commissario governativo per le funzioni non delegate alla Regione.
Richiama l'attenzione sul fatto che nel suo progetto aveva presentato i due sistemi in modo alternativo: l'uno come
principale, l'altro come variante . Viceversa il Comitato ritenne di adottarli contemporaneamente. Per quanto lo
riguarda, rileva che fin per convincersi che in realt non c'era contrasto fra le due proposte, in quanto la rappresentanza
affidata al Presidente della Regione si limita alle materie che sono di competenza dello Stato, e che dallo Stato sono
affidate alla Regione per l'esecuzione, mentre il Commissario del Governo avrebbe la piena rappresentanza del Governo per
quelle materie che restano di competenza dello Stato, non solo per l'emanazione delle norme giuridiche, ma anche per
l'esecuzione.
Sente per il dovere di informare la Sottocommissione che i pareri di alcuni Commissari al riguardo si manifestarono discordi.
L'onorevole Grieco propendeva per attribuire la rappresentanza del Governo interamente al Presidente della Deputazione,
onde aumentarne il senso di responsabilit; altri volevano istituire nella Regione un rappresentante del Governo dotato di
ampi poteri. L'onorevole Lami Starnuti, in proposito, proponeva nell'articolo 21 del suo progetto: In ogni capoluogo di
regione ha sede un Consigliere di Stato. Egli simboleggia la concezione unitaria della Repubblica; rappresenta il Governo;
vigila sull'ordine pubblico; sovrintende agli uffici governativi della Regione;
comanda le forze di polizia dello Stato; sorveglia all'applicazione e al rispetto delle leggi . Prevedeva quindi nell'articolo
successivo altre attribuzioni del Consigliere di Stato specie riguardo alla facolt di chiedere alla Corte delle garanzie
costituzionali l'annullamento delle norme regionali o comunali, che fossero contrarie alla Costituzione o ad una legge dello
Stato. Il Comitato fin per adottare il sistema misto sovra indicato.
Con l'articolo 15 si attribuisce al Presidente della Repubblica la facolt, non di rimuovere dalla carica il Presidente della
Deputazione, ma di segnalare l'opportunit. della sua sostituzione all'Assemblea regionale.
Argomento molto dibattuto fu quello della Provincia. Solo dopo lunghissima discussione si decise di sopprimerla come ente
autarchico, e di mantenerla come circoscrizione amministrativa di decentramento regionale.
Il Comitato venne altres nella determinazione di consentire la suddivisione della Provincia stessa in Circoscrizioni minori,
simili a quelle degli antichi circondari, venendo cos incontro ad una esigenza caldeggiata da molti, quella di avvicinare gli
uffici pubblici alle popolazioni interessate, specie dei piccoli centri, le quali incontrano maggiori difficolt e perdita di tempo
e spese rilevanti per il disbrigo delle loro pratiche nelle citt.
Il Comitato approv la proposta dell'onorevole Uberti di istituire una Giunta in ogni Circoscrizione provinciale. Vivace fu il
dissenso intorno allo modalit della sua costituzione: alcuni proponevano che venisse composta da delegati dei Comuni, altri
che fosse eletta dall'Assemblea regionale, altri ancora dai Comuni per delega della Regione. Al riguardo non si giunse ad
alcun accordo.
Per i Comuni (art. 18) fu approvato il principio della piena autarchia. Il Comitato tenne anche ad affermare esplicitamente
il principio che soltanto la volont delle popolazioni interessate potr determinare la modificazione delle circoscrizioni
comunali esistenti o la creazione di nuovi Comuni.
Disputatissima fu la materia dei controlli (art. 19). Il Comitato, a maggioranza, decise che dovessero limitarsi alla legittimit,
facendosi luogo ad un controllo di merito soltanto per le deliberazioni che impegnino il bilancio dell'ente oltre i cinque anni
in misura superiore al decimo delle entrate annuali ordinarie, ed ove il corpo deliberante non abbia deciso di sottoporre la
sua deliberazione a referendum popolare. Non si raggiunse l'accordo circa l'organo a cui demandare il controllo. In proposito
si profilavano due tesi: che fosse composto solo in maggioranza da elementi elettivi, ovvero che tutti i suoi membri fossero
elettivi. Parlando a nome personale e non come Relatore, tiene a rilevare l'opportunit ed anzi la necessit che dell'organo
di controllo facciano parte elementi tecnici e funzionari, in quanto questi hanno quella competenza specifica che possono
non avere gli elementi elettivi.
Dopo un accenno al contenuto degli articoli 20 e 21 del progetto, passa ad occuparsi dell'articolo 22, riguardante la
questione contrastatissima del numero delle Regioni. Vi erano, al riguardo, diverse proposte avanzate da alcuni Commissari,
nonch segnalazioni e richieste specifiche di enti e di personalit qualificate, per la costituzione di altre Regioni, oltre le
storiche. Il Comitato, in mancanza degli elementi necessari per una ponderata decisione in merito, prefer attenersi al criterio
della tradizionale ripartizione geografica dell'Italia, non precludendo tuttavia, per un'esigenza di giustizia, la possibilit alle
popolazioni interessate di chiedere, mediante deliberazione della maggioranza dei rispettivi Consigli comunali, il distacco da
una Regione e l'aggregazione ad un'altra o la costituzione di una nuova Regione.
Circa le norme transitorie, fa presente che fu approvata all'unanimit quella dell'articolo 24, relativa all'applicazione
graduata del passaggio delle funzioni dallo Stato alla Regione. L'urgenza di presentare il progetto non consent di decidere
sulla proposta dell'onorevole Lami Starnuti relativamente alla disciplina dell'amministrazione locale nel periodo tra l'entrata
in vigore della Costituzione e quella della futura nuova legge sugli enti locali.
Conclude la sua relazione ringraziando la Sottocommissione della fiducia accordata al Comitato, ed esprimendo il suo
compiacimento per il fatto che il lavoro si svolto sempre nella pi completa concordia di intenti, senza che da parte dei
Commissari si sia mai arrivati, pur nella trattazione delle questioni pi controverse, ad irrigidimenti nelle rispettive posizioni,

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tali da intralciare la prosecuzione dei lavori od impedire che si portassero alla conclusione con larga maggioranza di
consensi.
Desidera altres riaffermare che tutti hanno sentito la costante preoccupazione di risolvere il problema regionale non dal
punto di vista particolaristico dell'interesse della Regione, ma in funzione dell'interesse generale
dello Stato. Formula quindi l'augurio, che anche la sua convinzione, che la riforma servir, oltre che al potenziamento
delle Regioni, anche e sovrattutto alla maggiore saldezza dello Stato, al quale le ravvivate energie locali daranno il loro pi
volenteroso apporto per un pi attivo e disciplinato sforzo ai fini del comune interesse unitario in quest'ora decisiva per la
ripresa economica e la ricostruzione politica e morale del Paese.
PRESIDENTE ringrazia l'onorevole Ambrosini e, prima di iniziare l'esame del progetto, propone, allo scopo di rendere pi
solleciti i lavori, di fissare i seguenti criteri, richiamandosi allo norme regolamentari:
1) gli emendamenti debbono essere presentati per iscritto;
2) ciascun Commissario non potr parlare pi di una volta su ciascun argomento;
3) ogni intervento dovr essere limitato nel tempo.
Avverte inoltre che, essendosi gi ampiamente discusso della riforma nelle prime riunioni della Sottocommissione, la
discussione generale va considerata chiusa, salve eventuali dichiarazioni degli altri presentatori di relazioni, e si passa
senz'altro all'esame degli articoli del progetto.
(Cos rimane stabilito).
PERASSI aggiunge che, a suo avviso, la discussione potrebbe limitarsi alle questioni di sostanza, rimandando ad un secondo
momento quelle di pura forma. Il progetto potrebbe poi tornare al Comitato per l'ultima rifinitura dal punto di vista
formale.
ZUCCARINI premette che all'onorevole Ambrosini deve essere riconosciuto il merito di avere lavorato, a determinare
l'accordo sul progetto presentato alla Commissione, con una passione e uno zelo e anche uno spirito di sacrificio, per il tempo
che ha dovuto impiegarvi e per le difficolt che ha dovuto superare, degno di ogni encomio. Desidera per porre in chiaro
che sul progetto stesso l'accordo non pu considerarsi raggiunto; che esso costituisce una specie di transazione e che il suo
dissenso, con quello di altri colleghi, sul punto di partenza e sulle conclusioni, rimane ed veramente sostanziale.
Tale dissenso si present chiaro appena l'onorevole Ambrosini present il suo progetto primitivo. E fu allora che egli si decise
a presentare un progetto suo. Per lo stesso motivo ne present un altro l'onorevole Lami Starnuti e l'onorevole Grieco fece
alcune sue proposte. Nello schema che egli personalmente ha elaborato si giunge alla creazione dell'ente Regione in modo
del tutto diverso, cos come del tutto diversa la concezione generale dell'organizzazione e del funzionamento dello Stato
che si presuppone.
Egli pensa che la Regione non debba essere una concessione dall'alto, cos come invece si realizzerebbe in base alle proposte
del Relatore. Il problema della Regione non un problema secondario, ma veramente fondamentale giacch investe tutta
l'organizzazione dello Stato.
Osserva che la Costituente chiamata ad elaborare la struttura del nuovo Stato dopo un duplice esperimento: dello Stato
liberale e dello Stato fascista, e che i termini in cui il problema si pone e deve essere risolto sono nel conseguire una effettiva
sovranit popolare, nell'avere assemblee legislative che siano in grado di funzionare utilmente, nel creare le condizioni per le
quali il Governo abbia, insieme, il massimo di autorit e di capacit, e nel realizzare un sistema che non consenta al potere
esecutivo di diventare dispotico ed arbitrario. La soluzione regionale deve servire appunto a tali scopi. Si realizza, infatti, con
essa una maggiore e pi effettiva sovranit popolare con una partecipazione pi larga e diretta dei cittadini alla direzione
dei pubblici affari, riportando cos la risoluzione dei problemi locali e regionali dal centro alla periferia. Si diminuisce inoltre il
lavoro legislativo, lo si semplifica, lo si rende pi efficace. Quanto pi limitato rester il campo di competenza del potere
centrale e pi definiti, semplici e precisi i suoi compiti, tanto pi il Governo potr far sentire la sua autorit e accrescere il suo
prestigio. L'istituzione dell'ente Regione infatti non deve considerarsi solo come un semplice decentramento burocratico, ma
come un vero e proprio passaggio di poteri dal centro alla periferia, e come una limitazione delle funzioni del potere
centrale. La sua importanza e la sua efficacia devono essere considerate anche in relazione al suo compito di formazione
della seconda Camera come Assemblea equilibratrice e regolatrice nel campo legislativo in un sistema di autonomie che
servir anche a garantire contro la possibilit di un Governo dispotico e autoritario: altro scopo a cui, dopo l'esperienza
fascista, si deve mirare.
Il progetto che egli ha redatto, come stato accennato dall'onorevole Ambrosini, mira in special modo alia valorizzazione
del Comune, che viene posto come elemento primo, anzi come punto di partenza, per la riforma dell'organizzazione statale
in senso democratico.
A proposito del Comune rileva come il problema della sua autonomia sia stato sempre agitato in Italia, ma non mai
affrontato e risolto. Si tratta di un problema essenziale per la vita democratica dello Stato. L'elettorato per se stesso non
risolve il problema della sovranit popolare, la quale quanto pi si eserciter direttamente - e, perch si eserciti, la sede pi
idonea certo il Comune - tanto pi si estrinsecher in modo effettivo, affinando maggiormente il senso di responsabilit del
cittadino.

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Sempre a proposito del Comune, ricorda che uno degli errori del periodo prefascista fu, oltre all'intervento del potere
esecutivo nelle amministrazioni comunali, la uniformit della legge e l'unicit del regolamento che fissavano la stessa
struttura, gli stessi uffici, lo stesso funzionamento e gli stessi compiti per qualsiasi Comune, per la grande citt come per il pi
piccolo borgo rurale. A quello delle autonomie comunali, questione agitata nel periodo prefascista per vari decenni, si
ricollega il problema dell'autonomia degli enti assistenziali di beneficenza e di previdenza i quali, soprattutto durante il
fascismo, dalle ingerenze del potere esecutivo sono stati ridotti in condizioni disastrose.
Stabilito ci che il Comune deve essere, si dovrebbe passare alla Regione, la quale non deve essere considerata come un
organo dello Stato, ma come una unione di Comuni. Dal Comune alla Regione e dalla Regione allo Stato: ecco la tesi che
egli sostiene, sostanzialmente diversa da quella di coloro che vorrebbero andare dal centro alla Regione e da questa
arrivare al Comune. Fra il Comune e la Regione potranno, anzi dovranno, sorgere degli altri organi naturali. A tal proposito
osserva per che il mantenimento della Provincia, cos come , creerebbe una complicazione amministrativa, oltre che
servirebbe a moltiplicare gli uffici burocratici: il contrario, cio, di quella semplificazione che uno degli scopi a cui si mira.
Oli organi intermedi potranno invece sorgere naturalmente e rispondere cos ad esigenze sentite localmente; difatti la
Provincia pu alle volte risultare anche una circoscrizione naturale, o esserla diventata; spesso per una costruzione
arbitraria e artificiosa. Al capoluogo del Circondario - ed egli prevede nel suo progetto due circoscrizioni intermedie:
Circondari di vicinanza e provinciali - si pu arrivare invece per libera scelta dei Comuni.
Altra cosa che non pu approvare nel progetto presentato l'intervento del potere esecutivo previsto negli affari della
Regione e particolarmente la creazione, accanto al Presidente regionale, di un Commissario governativo e la presenza di
altri organi del Governo, laddove, a suo avviso, si deve mirare a creare con la Regione non un organo di pi nella
complicata macchina dello Stato, ma l'inizio di una trasformazione organica, nel senso di ottenere una maggiore
democrazia e una partecipazione pi diretta dei cittadini alla cosa pubblica, e insieme una migliore ripartizione di compiti,
riservando alla Regione tutta quella parte della legislazione che ha un carattere particolare. Solo in questo modo si pu
sperare che le Assemblee legislative nazionali divengano organi veramente efficienti.
Un'altra sua preoccupazione nella redazione del suo progetto era quella d'inquadrare le autonomie della Sicilia, Sardegna,
Val d'Aosta e Trentino-Alto Adige nel sistema generale. A suo avviso gli statuti di queste Regioni non debbono costituire una
cosa a s, giacch cos si dividerebbe davvero l'Italia in due, anzi in pi sistemi costituzionali. Il dare a certe Regioni quello
che poi si negher ad altre non rappresenta certamente un contributo alla unit ed alla solidit dell'ordinamento politico.
Sar invece un indebolimento. Significher introdurre nell'interno dello Stato un seme di disgregazione e di contrasti
avvenire.
Aggiunge che, per questa preoccupazione unitaria, nel suo progetto ha considerato le minoranze etniche. Crede infatti che
anche nei loro riguardi occorra dire una parola, per modo che la Costituzione diventi un insieme di norme eguali per tutto il
Paese, rispondenti anche alle esigenze di libert e di autonomia delle minoranze che resteranno entro i nostri confini.
Bisogna risolvere questo problema delle minoranze non gi con leggi particolari diverse da una zona all'altra, ma in linea
generale per tutte le Regioni e per tutte le situazioni; per quelle che ci sono e per quelle che ci potranno essere. Si dar in tal
modo, anche di fronte all'estero, la pi ampia garanzia di un regime di libert, di cui potranno godere i cittadini di altra
nazionalit che domani dovessero rimanere inclusi nel territorio italiano. Si dar pure prova di obiettivit e di giustizia, in
quanto non si faranno eccezioni per determinate popolazioni, ma si sanciranno nella Costituzione princip identici per tutti i
cittadini, qualunque sia la loro origine, la loro lingua, la loro provenienza.
Ha desiderato fare queste precisazioni, sia perch non si pensi che, partecipando alla redazione del progetto che viene ora
presentato, egli abbia rinunciato alla sua particolare concezione dell'ordinamento statale, sia per giustificare i suoi successivi
interventi nell'esame e nella discussione dei singoli articoli.
LAMI STARNUTI riconosce che la relazione dell'onorevole Ambrosini ha posto in luce con chiarezza e fedelt i contrasti
manifestatisi in seno al Comitato di redazione.
Senza esporre lo schema che ha presentato, desidera sottolineare le divergenze tra il suo punto di vista e quello del Relatore
onorevole Ambrosini, che possono racchiudersi in due ordini di idee: 1) secondo il Relatore la Regione dovrebbe sorgere
come ente di piena autonomia; secondo la sua concezione, invece, come ente di decentramento autarchico territoriale; 2)
nel suo schema egli parte dal presupposto di dare agli enti locali una libert maggiore di quella risultante dal progetto
Ambrosini, approvato a maggioranza dal Comitato.
Comunque, si riserva di precisare meglio il suo punto di vista in sede di discussione e di votazione degli articoli.
LUSSU conferma la dichiarazione, fatta a suo tempo alla Sottocommissione, di adesione ad una concezione federalistica
dello Stato. Senza rinunciare al suo punto di vista, riconosce tuttavia che oggi la questione federalistica - come gi ebbe a
dire - non attuale, cio non politica. Perci ha collaborato in seno al Comitato con spirito di realizzazione, rinunciando a
presentare una sua relazione ed uno schema di organizzazione federale dello Stato. Non ha potuto accettare l'ordine d'idee
dell'onorevole Zuccarini, il quale, nel suo progetto, parte dal Comune, perch, pur riconoscendo la intelligenza politica con
cui quel progetto formulato, lo considera interessante dal punto di vista teorico, ma non corrispondente alle esigenze della
riforma dell'organizzazione statale. Occorre tener presente che il Comune esiste da secoli, mentre la Regione non esisteva che
nella sua configurazione geografica ed economica, s che la nuova configurazione, la quale risponde a vecchie aspirazioni,
doveva essere consacrata nella Costituzione. Si duole di aver trovato i rappresentanti del partito comunista piuttosto ostili
per principio all'organizzazione autonomistica dello Stato, e deve aggiungere che lo ha sorpreso il fatto che elementi politici
di tendenze opposte al partito comunista fossero dello stesso avviso. Questa diffidenza dei comunisti verso la trasformazione

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autonomistica dello Stato , a suo parere, un errore politico evidente, soprattutto ove si consideri la vita del Paese
attraverso la sua evoluzione storica e politica.
Non si pu, ad esempio, negare l'esigenza autonomistica del Mezzogiorno, perch solo attraverso l'autonomia che esso
potr realizzare quella democrazia che non ha mai conosciuto, e che le sue masse pi arretrate potranno partecipare per la
prima volta direttamente alla vita dello Stato. Il fatto stesso che il Mezzogiorno sia in condizioni cos arretrate, dimostra che
vi sono nello Stato, come attualmente organizzato, delle zone che sfuggono al progresso generale. PRESIDENTE apre la
discussione sull'articolo 1 di cui d lettura:
Il territorio della Repubblica ripartito in Regioni e Comuni .
Avverte la Sottocommissione che sono state gi presentate due proposte di emendamento. La prima, dell'onorevole Bozzi,
del seguente tenore: Il territorio dello Stato ripartito in Comuni, Provincie e Regioni ; la seconda, dell'onorevole Tosato,
firmata anche dagli onorevoli Fuschini, Mannironi, Cappi, De Michele e Codacci Pisanelli, suona cos: Il territorio della
Repubblica ripartito in Regioni, Provincie e Comuni .
UBERTI nota che la disposizione dell'articolo 1 si ricollega a quella dell'articolo 17 concernente le Provincie come circoscrizioni
amministrative di decentramento regionale. Propone quindi di differirne l'esame a quando verr in discussione lo stesso
articolo 17.
PRESIDENTE ritiene preferibile procedere in maniera inversa: affrontare, cio, subito la questione che riveste una
importanza fondamentale.
D notizia di altri emendamenti pervenuti nel frattempo.
L'onorevole Laconi propone la formula: Il territorio della Repubblica ripartito in Regioni, Regioni autonome, e Comuni .
L'onorevole Conti propone: Il territorio della Repubblica ripartito in Regioni e Comuni. Le Provincie sono circoscrizioni
amministrative di decentramento regionale . Un emendamento proposto dall'onorevole Mortati cos formulato:
Elementi costitutivi dello Stato sono le Regioni e i Comuni . Infine un emendamento proposto dall'onorevole Fabbri del
seguente tenore: Il territorio dello Stato ripartito in enti autonomi, costituiti da Regioni e Comuni. La legge determina e
regola i poteri e le funzioni delle Regioni e dei Comuni, nel quadro dell'unit e indivisibilit dello Stato .
Rileva che la questione che si prospetta appare evidente: decidere, cio, se la Provincia debba o non debba continuare ad
esistere come ente autarchico. Invita i colleghi ad esprimere il loro avviso su questo argomento, prescindendo dalle varie
formulazioni proposte.
PICCIONI crede che il sistema di anticipare la discussione che dovrebbe svolgersi sull'articolo 17 non sia conforme ad uno
sviluppo logico, perch la questione della Provincia si presenter nei suoi termini pi precisi ed organici quando si sar
determinata esattamente l'essenza dell'ente Regione.
PRESIDENTE non ha personalmente nulla in contrario a seguire questo procedimento, per quanto debba osservare che ogni
Commissario ha gi, indubbiamente, le sue opinioni su tutte le questioni che dovranno decidersi.
TOSATO mette in evidenza che la sua proposta di emendamento non implica alcuna decisione circa il riconoscimento
dell'autonomia della Provincia. Nell'articolo 1 del progetto del Comitato si parla semplicemente di ripartizione in Regioni e
in Comuni, senza precisare se le une e gli altri debbano essere autonome o con personalit giuridica. Si tratterebbe dunque
soltanto di una indicazione di carattere generale.
BOZZI illustra i motivi del suo emendamento, rilevando che il porre in prima linea i Comuni non soltanto una questione di
forma, ma ha un significato sostanziale. Secondo il suo punto di vista il Comune l'organo naturale, storico e primigenio dal
quale deve partire una precisa impostazione della questione autonomistica.
Confuta quindi l'osservazione dell'onorevole Tosato, rilevando che nel progetto del Comitato i Comuni e le Regioni sono
considerati enti autarchici e le Provincie circoscrizioni amministrative. Quindi agli uni viene riconosciuta la personalit
giuridica e alle altre no; dal che discende che una commistione dei due criteri nello stesso articolo non sarebbe appropriata.
Si potrebbe parlare delle Provincie in questo primo articolo solo se, per avventura, si venisse nella determinazione di dare
loro la stessa figura giuridica dei Comuni e delle Regioni; a meno di accedere alla formulazione proposta dall'onorevole
Mortati, la quale tecnicamente pi precisa, ma un po' scolastica.
MORTATI fa presente che il suo emendamento suggerito appunto dalla convinzione che occorra anzitutto fissare gli
elementi che hanno rilevanza costituzionale (in questo caso, gli enti a cui si vuole riconoscere un'autonomia costituzionale),
per affrontare in un secondo momento gli altri problemi, tra cui quello della ripartizione amministrativa.
Aderisce pertanto alla proposta di rinvio della discussione.
FABBRI ritira il suo emendamento, in quanto i concetti in esso espressi sono contenuti in quello dell'onorevole Mortati, al
quale si associa.
CONTI conviene con l'onorevole Bozzi che, nella dizione dell'articolo in esame, i Comuni debbano precedere le Regioni.

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Quanto alle Provincie, osserva che, ove se ne voglia fare menzione, occorre aggiungere la precisazione che sono organi di
decentramento regionale; tuttavia ritiene preferibile seguire il concetto dell'onorevole Mortati di non parlarne affatto,
limitandosi ad indicare gli elementi fondamentali dello Stato: il Comune e la Regione.
AMBROSINI, Relatore, informa che la stessa discussione si gi svolta nel Comitato, e in quella sede, a rimuovere le
obiezioni, egli propose, ma senza successo, la soppressione dell'attuale articolo 1. Conseguentemente l'articolo 2 avrebbe
preso il suo posto, cos modificato: Il territorio della Repubblica ripartito in Regioni, che nel quadro dell'unit e
indivisibilit dello Stato sono costituite in enti autonomi con poteri propri, ecc. . All'articolo 17, poi, si sarebbe dovuto dire
press'a poco: Le Regioni sono ripartite in Provincie, quali circoscrizioni amministrative di decentramento regionale, od in
Comuni, quali enti autarchici dotati di tutti i poteri, ecc. .
Crede che questa possa essere veramente una soluzione. Nel contempo favorevole ad accogliere per il momento la
proposta di rinvio dell'onorevole Piccioni.
PRESIDENTE mette ai voti la proposta di rinviare l'esame dell'articolo 1 a quando verr in discussione l'articolo 17.
(Non approvata).
Pone in evidenza che, in seguito a questa decisione, si presenta un problema non di forma, come potrebbe sembrare, ma di
sostanza: l'aggiunta della menzione della Provincia nell'articolo 1. Si tratta, cio, di stabilire se la Provincia debba essere un
ente autarchico o, come propone il Comitato, un organo amministrativo di decentramento regionale. Solo nel primo caso
andrebbe anch'essa citata nell'articolo in esame.
PERASSI, premesso che in realt l'articolo 1 non risolve la questione di sostanza, ma un articolo introduttivo di portata
giuridica relativa, riprendendo il suggerimento del Relatore, ne propone la soppressione. Motiva la sua proposta con la
considerazione che, non solo inopportuno, come stato rilevato, discutere del problema prima di conoscere le attribuzioni
delle Regioni, ma non si pu nemmeno escludere che tra le competenze delle Regioni stesse venga annoverata anche quella
di determinare, con proprie leggi, l'ordinamento degli enti locali.
LUSSU contrario alla proposta Perassi, in quanto ritiene utile far precedere un articolo che chiarisca la portata della
riforma. Consiglia quindi di affrontare il problema, che inevitabilmente si ripresenterebbe.
PICCIONI riafferma la sua contrariet ad entrare nell'argomento, prima di conoscere la definitiva struttura delle Regioni.
Rileva che il fatto che la sua proposta sia stata respinta non implica che si debba porre il problema della Provincia come
ente autarchico o come circoscrizione amministrativa, e che anche l'onorevole Tosato, nel proporre il suo emendamento, ha
inteso lasciare impregiudicata siffatta questione.
PRESIDENTE obietta che altri Commissari hanno fatto giustamente presente che, data la struttura del testo costituzionale, il
mettere in questo primo articolo senz'altro l'indicazione della Provincia significherebbe concepirla come ente autarchico,
perch non si pu nello stesso articolo affiancare pi istituti che abbiano funzioni e caratteri diversi.
NOBILE esprime l'avviso che la questione formale si possa facilmente risolvere, limitando l'articolo 1 alla seguente dizione: Il
territorio della Repubblica ripartilo in Regioni . In seguito poi si potrebbero esaminare le successive ripartizioni delle
Regioni.
TARGETTI non trova esatta l'interpretazione del Presidente in merito all'inclusione della Provincia nell'articolo 1. Detto
articolo, a suo avviso, non ha che il significato di una ripartizione territoriale e niente impedisce che le varie parti in cui si
suddivide il territorio abbiano figura giuridica diversa. D'altro canto, anche tra Regione e Comune esistono fondamentali
diversit, tanto che il progetto attribuisce alla Regione, ma non pure al Comune, facolt normativa. Ritiene quindi che
l'inclusione della Provincia nella formula in esame non implichi il riconoscimento di quella come ente autarchico.
BORDON ricorda che la discussione si gi ampiamente svolta nel Comitato, il quale ha cos stilato l'articolo 1 appunto in
quanto, nella sua maggioranza, non ha voluto considerare la Provincia come ente autarchico. Aggiunge che egli ha
sostenuto dinanzi al Comitato doversi istituire puramente un organo esecutivo per la Regione e il Comune.
PRESIDENTE torna a far presente l'esigenza di un'armonia interna nella formazione dell'articolo, per cui l'inclusione della
Provincia importerebbe classificarla come ente autarchico. Vero che gli enti autarchici e le suddivisioni amministrative sono
tutte forme di ripartizione del territorio dello Stato, come lo sono anche, ad esempio, le circoscrizioni giudiziarie e militari;
ma fra Comune e Regione v' affinit, in quanto sono entrambi enti giuridici (mentre la Provincia concepita solo come
un'entit amministrativa) ed entrambi hanno le loro rappresentanze elettive (mentre la Provincia non le avrebbe).
Comunque, poich stata fatta una proposta radicale di soppressione dell'articolo, per quanto personalmente preferirebbe
affrontare subito la questione di merito, la pone ai voti.
CONTI dichiara che voter a favore, anche perch ritiene che in altra parte della Carta costituzionale si dovr parlare della
composizione del territorio dello Stato e non quindi necessario farlo qui.
TARGETTI dichiara di votare contro, per la questione di forma: non ritiene infatti felice un'articolazione che cominci senza
altro a trattare dei poteri e delle funzioni delle Regioni, che prima non sono state nemmeno nominate.

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LUSSU voter contro la soppressione che, a suo avviso, costituirebbe un errore.

PICCIONI dichiara di votare in favore per le stesse ragioni dell'onorevole Conti.
(Non approvata).
***************
ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI GIOVED 14 NOVEMBRE 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI
PRESIDENTE apre la discussione sul problema della suddivisione territoriale dello Stato e della conservazione o meno della
Provincia come ente autarchico.
FUSCHINI domanda al Relatore da chi sar nominata la Giunta che, a norma dell'ultimo comma dell'articolo 17 sar
istituita in ogni circoscrizione provinciale, e quali saranno i compiti ad essa attribuiti.
AMBROSINI, Relatore, fa presente che in seno al Comitato non fu possibile raggiungere un accordo circa il sistema di nomina
di tale Giunta. Ricorda che, dopo la decisione di sopprimere la Provincia come ente autarchico e di mantenerla come
circoscrizione amministrativa di decentramento regionale, fu decisa la istituzione di tale Giunta al fine di non lasciare gli
uffici provinciali nelle mani di elementi soltanto burocratici, ma di affiancare a questi degli esponenti nominati o designati
da corpi elettivi, che ne coordinassero l'attivit. Il dissenso nacque sul modo di costituire la Giunta. Alcuni sostenevano che
dovesse essere composta di delegati dei Comuni; altri invece che dovesse esser nominata dall'Assemblea regionale per la
considerazione che la Provincia mantenuta in funzione di decentramento regionale; egli a sua volta propose, por conciliare
le opposte tendenze, un sistema misto. Ma su questo punto non pot formarsi una maggioranza.
Fa poi presente che, per rispondere esaurientamente al secondo quesito posto dall'onorevole Fuschini circa i compiti che alla
Giunta provinciale saranno affidati, sarebbe necessario anzitutto aver determinato quali saranno i pubblici servizi che
verranno ad assumere un carattere di continuit nell'ambito della circoscrizione provinciale. Aggiunge che ci in relazione,
sia con la
soluzione concreta che si vorr dare al disposto dell'articolo 6, nel quale si parla delle funzioni amministrative della Regione
non solo nelle materie di propria competenza legislativa, ma anche nelle altre materie che dallo Stato verranno delegate ad
essa per l'esecuzione; sia con quanto stabilisce l'articolo 24, il quale prevede che il passaggio delle funzioni statali attribuite
alle Regioni, avverr mediante decreti del Presidente della Repubblica per ogni ramo della pubblica amministrazione.
Ad ogni modo, dichiara che il Comitato ha ritenuto che non fosse ora il caso di affrontare e risolvere i varii problemi in tutti i
loro particolari e che bastasse affermare nella Costituzione i princip fondamentali. I particolari potranno esser determinati
nella legge che regoler organicamente la complessa materia.
Conclude facendo rilevare l'importanza che nell'economia della riforma verrebbe ad assumere la suddetta Giunta.
principalmente con la sua istituzione che sar evitato il pericolo che, mentre si procede ad un decentramento
dell'amministrazione dello Stato, si vada a costituire un accentramento regionale.
TARGETTI rileva anzitutto che la costituzione delle Giunte - sulla cui necessit tutti i componenti del Comitato furono
concordi - d luogo ad una costruzione assai imperfetta, in quanto, nel caso in esame, viene a mancare l'Assemblea
deliberante, di cui normalmente una Giunta il corpo esecutivo.
Crede che le varie ragioni che hanno determinato la proposta di abolire la Provincia possano sintetizzarsi in una sola, e cio
nella superfluit di tale ente, in conseguenza del sorgere del nuovo ente Regione. Non , personalmente, di tale parere,
perch ritiene che la coesistenza dei due enti risulti possibile, sia per considerazioni storiche, sia perch la Regione nasce
sottraendo attribuzioni allo Stato e non gi alla Provincia. Non trova, quindi, convincenti le ragioni addotte a sostegno della
soppressione della Provincia; mentre ricorda le ragioni favorevoli alla sua conservazione; a parte quelle di carattere storico,
sono tutte le altre che fanno della Provincia un ente naturale, di cui riconosciuta l'armonicit in tutti i campi, nelle
tradizioni, cio, nelle abitudini, nel linguaggio, nell'abito mentale degli abitanti, nell'industria e nel commercio, e fnanco
nella costituzione geologica del territorio.
La conservazione della Provincia eviterebbe l'inconveniente accennato da ultimo dal Relatore e cio la creazione di un
nuovo accentramento: infatti, creando la Regione ed abolendo la Provincia, mentre si tenderebbe a ridurre, col
decentramento, al minimo gli inconvenienti della burocrazia, non si farebbe altro che sostituire alla burocrazia statale
altrettante burocrazie regionali, attraverso le quali si darebbe origine ad un accentramento nuovo, non pi sopportabile di
quello passato che si era reso oltremodo opprimente.

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Il mantenimento della Provincia d'altra parte, potrebbe calmare il disappunto di tutti quegli enti, i cui voti o desideri, pur
fatti presenti, non sono stati accolti, e se ne avvantaggerebbe la Regione stessa, sorgendo cos in un clima pi sereno e pi
sgombro da contrasti.
Conclude affermando che il riformatore pi audace non deve avere incertezze nel distruggere ci che dannoso, ma deve
procedere ponderatamente quando si tratta di demolire istituzioni la cui conservazione pu essere utile.
ZUCCARINI dichiara che coloro che sono favorevoli alla soluzione regionale non hanno mai pensato di fare della Regione
l'unico organo rappresentativo degli interessi particolari. Al contrario, in tutti stata viva la preoccupazione di costituire fra
Comuni e Regione organi intermedi, attraverso i quali gli interessi locali potranno far pervenire la loro voce all'ente Regione.
Non ci fu dissenso su questo; il dissenso invece sorse quando si tratt di stabilire quali devono essere questi organi e come
devono formarsi.
Secondo lui tali organi intermedi non debbono essere creati arbitrariamente o dettati dall'alto (cosa che in passato poteva
dirsi per le Provincie) ma dovranno formarsi naturalmente, secondo gli interessi della popolazione, la quale dovr avere la
possibilit di manifestare il suo intendimento di far parte di un determinato raggruppamento perch lo trova pi
conveniente, cos come i cittadini trovano conveniente recarsi in una citt piuttosto che in altra di una data zona per curarvi
i loro interessi. Gli organi intermedi dovrebbero, a suo avviso, essere di due specie: l'uno, che chiamer di vicinanza , che
unisca i comuni esistenti in un raggio pi ristretto; l'altro che costituisca un raggruppamento pi grande, che potrebbe anche
trovare sede negli attuali capoluoghi di Provincia.
Fa subito rilevare che tali organi, che non dovrebbero avere una propria autonomia, assicurerebbero il collegamento fra il
Comune e la Regione, ed avrebbero lo scopo di portare a conoscenza e alla risoluzione della Regione i problemi di Comuni o
gruppi di Comuni. A tale proposito dichiara che non nel suo intendimento di sopprimere il concentramento statale per
creare poi quello regionale, tanto vero che, in sede di Comitato, ha manifestato il suo aperto dissenso circa la creazione di
circondari come organi decentrati della Regione.
Segnala due sistemi che, a suo parere, si potrebbero seguire per la nomina dei componenti di questi organi: la nomina da
parte dei Comuni che compongono questi circondari, oppure - specie se si addivenisse come spera, per la elezione dei
deputati regionali, ad un sistema di circoscrizioni elettorali pi ristrette, corrispondenti ai circondari - delegando ai deputati
regionali eletti in quel determinato circondario il compito di funzionare anche come rappresentanza pi ristretta degli
interessi dello stesso circondario.
Ritiene che, dal momento che si pensa di fare della Regione un organo di decentramento, con attribuzioni limitate e con
una rappresentanza in esso dello Stato, il mantenimento della Provincia non costituirebbe altro che l'aggiunta di un nuovo
organo, ci che renderebbe in definitiva pi difficile la soluzione del problema del decentramento (non bisogna dimenticare
infatti il pericolo di un eccessivo sviluppo della burocrazia!) e complicherebbe il sistema che ora si vuole perfezionare,
compromettendo i risultati e l'esistenza stessa dell'organo che in questo momento si sta creando.
Concludendo, manifesta il suo parere assolutamente contrario alla conservazione, come ente autonomo, della Provincia, la
quale, cos come ora costituita, resterebbe quella costruzione artificiosa, che dal punto di vista amministrativo non ha
assolto ai suoi compiti e non corrisponde esattamente agli interessi delle popolazioni.
NOBILE, a parte il fatto che, se errori si sono potuti commettere nella formazione delle provincie, sarebbe sempre possibile
rimediarvi, ritiene che il problema non sia tanto quello di fare una revisione delle circoscrizioni provinciali, quanto quello di
considerare l'opportunit della conservazione della Provincia come ente autarchico.
Rileva una contraddizione nella quale, a suo avviso, cadono i regionalisti, i quali sostengono che la creazione delle
Assemblee regionali render possibile una maggiore partecipazione del popolo italiano alla vita pubblica, ma dimenticano
poi che, con la soppressione della Provincia, si aboliscono i Consigli provinciali, i quali, per quanto ristretti, costituiscono pure
un mezzo per far partecipare il popolo alla vita politica.
Ritiene poi che non si debba dire troppo male della burocrazia, la cui corruzione odierna rispecchia la corruzione di tutta la
vita anche politica del Paese, ed perci un fatto contingente al quale si potr rimediare.
Dichiara quindi di essere favorevole alla coesistenza dell'ente Provincia, accanto all'ente Regione che si sta ora creando.
LACONI dichiara di non essere d'accordo con i colleghi che l'hanno preceduto. Afferma che il nuovo ente si crea per
rimediare ad alcune deficienze dell'organizzazione centralistica dello Stato italiano, non solo, ma anche per basare la nuova
struttura organica della vita pubblica italiana su una unit pi vasta di quello che non sia la Provincia.
Rispondendo all'onorevole Targetti, osserva che l'ente Regione trae le sue attribuzioni in parte dello Stato, ma in parte
anche dalla Provincia.
Non ha nulla da eccepire circa l'opportunit di conservare le provincie e gli organi atti a rimediare a determinate deficienze;
ma fa presente che la mancanza, la quale potrebbe essere molto sentita, di un centro provinciale di interessi, di mercato, nel
quale poter sbrigare pratiche burocratiche, non porta alla necessaria conseguenza di conservare la Provincia come organo
autonomo. Gi oggi la Provincia svolge funzioni assai limitate, e si pu affermare che ben pochi si accorgoro dell'esistenza di

92

un ente autarchico territoriale chiamato Provincia. Non a torto si detto che questa una creazione artificiale, ed il fatto
stesso che si sia affermata l'esigenza dell'ente Regione esclude la necessit della Provincia.
Conclude dichiarandosi contrario a che la Provincia sia inserita, nell'articolo 1, il quale riguarda soltanto gli enti che abbiano
una rilevanza costituzionale, senza tuttavia escludere la possibilit di considerare gli attuali capoluoghi di provincia come
citt in cui si trovino uffici decentrati della Regione.
CASTIGLIA ricorda, che la diversit di vedute in merito alla conservazione della Provincia si pales gi in seno al Comitato;
ed egli fu tra i deputati di minoranza che si dichiararono per la conservazione della Provincia come ente autarchico, non
vedendo ragione per sopprimerla.
Mentre concorda pienamente con le considerazioni dell'onorevole Targetti, non pu condividere quelle dell'onorevole
Zuccarini, che gli sembrano inspirate soprattutto dalla preoccupazione dell'innovazione ad ogni costo. La Provincia ha
dimostrato in passato di saper dare ottime prove di capacit amministrativa e di essere utile agli interessi del Paese.
Circa la suddivisione - della cui necessit lo stesso onorevole Zuccarini si rende conto - della Regione in circoscrizioni
raggruppanti un certo numero di comuni, osserva che, dal momento che questo raggruppamento gi esiste nella Provincia
e funziona da lunghissimo tempo, ogni diversa suddivisione del territorio regionale in circondari, mandamenti o altre
circoscrizioni, non avrebbe che il risultato di complicare le cose e di creare nuove difficolt.
Ritiene poi che agli inconvenienti, ai quali alcuni oratori hanno fatto riferimento, sostenendo l'opportunit di sopprimere la
Provincia, sia facile porre riparo e che ad ogni modo non siano tali da infirmare il fatto storico, che la Provincia un
aggruppamento naturale e spontaneo di centri minori attorno ad uno maggiore, per cui da provincia a provincia si notano
evidenti diversit di dialetto, di usi commerciali e di altre caratteristiche, soprattutto etniche. Conservando alle provincie
soltanto la caratteristica di organi di decentramento amministrativo nell'ambito della Regione, sforniti di ogni capacit di
rappresentanza di interessi locali distinti, si intenderebbe sopprimere la Provincia come ente autarchico per realizzare un
decentramento amministrativo, senza per altro raggiungere l'intento, perch in fatto nessuno degli uffici attualmente
esistenti nei capoluoghi di Provincia sarebbe abolito. Che se, in luogo dell'attuale suddivisione per provincie, si effettuasse
una diversa suddivisione per circondari od altre circoscrizioni territoriali pi ristrette della Provincia, si creerebbero
altrettante burocrazie, con un effetto esattamente contrario a quello che si dice di voler ottenere.
Per queste ragioni e per le altre esposte dai colleghi che condividono la sua opinione, voter a favore dell'emendamento
proposto all'articolo 1, che prevede la suddivisione del territorio nazionale in Regioni, Provincie e Comuni, con la riserva di
esaminare successivamente la formulazione dell'articolo 17 del progetto.
LUSSU d'avviso che l'argomento in discussione acquisti una grande rilevanza, ove si consideri la ripercussione che la
soppressione o meno della Provincia avr inevitabilmente sulla Regione, cos come stata concepita. Non nasconde le sue
preoccupazioni per quanto stato detto dall'onorevole Targetti; e questo lo induce a pensare che molti siano ancora coloro i
quali non vedono il problema della Provincia nella sua realt.
Sulla soppressione della Provincia come circoscrizione amministrativa (prefetture) tutti sono concordi. La Provincia come
ente autarchico territoriale si riduce a ben poca cosa, essendo le sue competenze limitate alle strade provinciali, ai brefotrofi
ed ai manicomi. rimasto, quindi, sorpreso nel riscontrare in un recente discorso tenuto dall'onorevole Einaudi in Piemonte,
molte riserve a proposito dell'istituzione della Regione, che ritiene contrastanti con l'atteggiamento dallo stesso oratore
tenuto precedentemente in seno alla Sottocommissione. In realt la soppressione della Provincia come ente autarchico e la
sua trasformazione, nei modi e nei termini che saranno successivamente studiati, non porter alcun danno alla vita politica
ed amministrativa del Paese.
Fa presente l'opportunit di combattere la tendenza, manifestatasi in qualche settore dell'opinione pubblica, a considerare
la soppressione della Provincia quasi come una diminutio per gli attuali capoluoghi, perch questi, pur sopprimendosi l'ente
Provincia, manterranno la loro importanza economica, commerciale ed anche amministrativa, in quanto in queste localit
continueranno ad avere la loro sede i Tribunali, le Intendenze di finanza, gli enti militari e tutti gli altri istituti, mentre
soltanto i problemi relativi alle strade e pochi altri passeranno dalla competenza della Provincia a quella della Regione.
Dichiara di essere stato fautore in seno al Comitato dell'opportunit di creare una circoscrizione intermedia fra la Regione
ed il Comune, il distretto, ad esempio, o come altri dice, il circondario (non crede sia il caso di fare questione di terminologia):
questa circoscrizione dovr avere un carattere naturale, risultante da una convergenza di interessi e dovr avere il diritto di
mandare i suoi rappresentanti all'Assemblea regionale.
Con la soppressione della Provincia si otterr inoltre il vantaggio di una sburocratizzazione, che definisce necessaria ed
indilazionabile, e non, come teme l'onorevole
Targetti, un appesantimento della burocrazia, che incompatibile con l'esistenza di circoscrizioni naturali.
PRESIDENTE, riassumendo la discussione, pone in rilievo che due sono i punti in discussione: il mantenimento della Provincia
come ente autarchico o la sua soppressione e conseguente trasformazione in altro ente considerato come centro di servizi.
Ove sia approvata quest'ultima soluzione, il problema verr nuovamente in discussione nel corso dell'esame dell'articolo 17.

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D lettura delle due proposte presentate che costituiscono emendamento di quella del Comitato. La prima: Il territorio
dello Stato ripartito in Comuni, Provincie e Regioni dell'onorevole Bozzi; la seconda: Il territorio della Repubblica
ripartito in Regioni, Provincie e Comuni degli onorevoli Tosato, Fuschini, Mannironi, De Michele, Cappi e Codacci Pisanelli.
BOZZI, allo scopo di unificare le due proposte sostanzialmente identiche, modifica il suo emendamento, sostituendo allo
parole territorio dello Stato le altre territorio della Repubblica .
TOSATO in seguito all'andamento della discussione che si svolta, ritira la sua proposta, la quale, senza pregiudicare la
questione circa l'opportunit di considerare o meno la Provincia un ente autarchico, mirava a garantire la Provincia come
circoscrizione del territorio dello Stato.
PRESIDENTE ricorda poi la proposta dell'onorevole Conti, cos formulata: Il territorio della Repubblica ripartito in
Regioni e Comuni. Le Provincie sono circoscrizioni amministrative di decentramento regionale ; e fa osservare che il
presentatore ha tenuto conto dell'osservazione fatta da vari colleghi circa l'opportunit di considerare la Provincia come un
organo gi esistente, salvo a precisarne poi la figura.
Metter prima in votazione l'emendamento Bozzi: ove questo non sia approvato metter in votazione la proposta Conti,
che accetta il principio adottato dal Comitato con un'aggiunta che serve a soddisfare esigenze di altro ordine.
CONTI dichiara di aver presentato tale proposta allo scopo di precisare - in contrapposto a quella presentata dall'onorevole
Tosato - che la Provincia un ente di decentramento amministrativo.
LACONI ricorda l'emendamento, da lui presentato, che considera particolarmente la questione delle Regioni autonome.
PRESIDENTE del parere che della proposta dell'onorevole Laconi, il quale ritiene che certe regioni abbiano una figura
tipica e differenziata, tale che debba essere messa in evidenza anche nel primo articolo, si possa parlare in seguito.
Mette in votazione la formula proposta dall'onorevole Bozzi: Il territorio dello Stato ripartito in Comuni, Provincie e
Regioni .
PICCIONI dichiara di votare contro, perch questa formula, per il modo come redatta, pone la Provincia sullo stesso piano
della Regione e del Comune. Voter invece a favore dell'ordine del giorno Conti.
LA ROCCA voter contro, in quanto la proposta Bozzi fa anche della Provincia un ente autarchico.
FABBRI voter pure contro, perch ritiene che il criterio dell'autonomia debba essere tenuto distinto da quello
dell'adempimento dei servizi. Fa presente che la Provincia oggi non ha autonomia che per limitati oggetti (strade,
brefotrofi, manicomi) i cui problemi sono suscettibili di risoluzione in sede pi larga, come quella rappresentata dalla
Regione che, secondo il progetto, dovr avere una base di almeno 500.000 abitanti. I Parlamenti regionali, non solo per le
strade, i brefotrofi e i manicomi, ma per un'infinit di altri servizi potranno deliberare in modo autonomo, nell'ambito della
legge nazionale e, con ogni probabilit, la sede burocratica dei servizi locali coincider con quella degli attuali capoluoghi di
provincia.
LUSSU dichiara di votare contro la proposta Bozzi.
LAMI STARNUTI voter contro, perch non favorevole al mantenimento della Provincia come ente autarchico.
Voter invece a favore dell'aggiunta proposta dall'onorevole Conti, la quale non fa che spostare all'articolo 1 quello che
detto all'articolo 17.
NOBILE dichiara pure di votare contro.
TOSATO dichiara di votare contro la formula Bozzi ed a favore di quella dell'onorevole Conti, che risponde all'esigenza alla
quale si ispirava la sua propria proposta.
Si riserva di insistere, quando verr in discussione l'articolo 17, circa l'opportunit di rendere la Giunta elettiva.
FUSCHINI voter a favore della proposta dell'onorevole Bozzi, perch ritiene che il mantenimento della Provincia come
ente autarchico, invece di danneggiare la Regione, possa giovarle.
MANNIRONI si asterr dalla votazione, riservandosi di precisare il suo pensiero in sede di discussione dell'articolo 17.
(Non approvata).
LACONI chiede che la proposta dell'onorevole Conti venga messa in votazione per divisione perch egli, pur non essendo
contrario a quanto dispone nella seconda parte, ritiene che essa accenni ad una questione che non ha rilevanza
costituzionale.

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Quanto alla sua proposta: Il territorio della Repubblica ripartito in Regioni, Regioni autonome e Comuni , accetta che
sia discussa in sede di articolo 2, con la riserva che, se la questione verr risolta in senso favorevole alla sua tesi, si modificher
conseguentemente l'articolo 1, introducendovi il concetto in essa contenuto.
PRESIDENTE concorda con l'onorevole Laconi.
AMBROSINI, Relatore, chiede che, eliminato l'emendamento Bozzi, sia posto in votazione il testo del progetto, salvo a
passare poi all'emendamento aggiuntivo dell'onorevole Conti.
PRESIDENTE pone in votazione la formulazione dell'articolo 1 nel testo proposto dal Comitato:
Il territorio della Repubblica ripartito in Regioni e Comuni .
( approvata).
Invita la Sottocommissione a pronunciarsi sul comma aggiuntivo proposto dall'onorevole Conti:
Le Provincie sono circoscrizioni amministrative di decentramento regionale .
FABBRI domanda se con ci si intendano limitare le circoscrizioni amministrative alle sole Provincie, escludendo altre
circoscrizioni che, ai fini di altri servizi statali, esistono nel territorio nazionale, come dipartimenti, distretti, circondari, ecc.
PRESIDENTE spiega che la redazione della Costituzione dove rispondere alle domande che sono implicite nella opinione
popolare come, ad esempio, quella concernente la questione delle Provincie, mentre non necessario che consideri le altre
circoscrizioni, delle quali nessuno si occupa.
MORTATI pone in rilievo l'importanza dell'osservazione dell'onorevole Fabbri perch, se il testo non fosse chiarito nel senso
da lui domandato, si potrebbe pensare che non esistano altri modi di decentrare le funzioni delle Regioni. Mentre
favorevole alla proposta Conti, si riserva di parlare in seguito circa altre possibilit di decentramento.
AMBROSINI, Relatore, ricorda che l'articolo 6 prevede una futura legge che si occuper del decentramento.
PRESIDENTE avverte che l'emendamento Conti - nel testo proposto originariamente - non faceva altro che ripetere la stessa
frase contenuta nel primo comma dell'articolo 17. La Sottocommissione, come naturale, nel successivo sviluppo del suo
lavoro, terr conto delle nuove posizioni raggiunte, e perci, quando si discuter l'articolo 17, non mancher di uniformare la
dizione del primo comma a quella ora posta ai voti, sempre che risulti approvata.
Pone in votazione l'aggiunta proposta dall'onorevole Conti:
La Provincia una circoscrizione amministrativa di decentramento regionale .
( approvata).
D quindi lettura dell'intero articolo primo cos come stato approvato dalla Sottocommissione:
Il territorio della Repubblica ripartito in Regioni e Comuni. La Provincia una circoscrizione amministrativa di
decentramento regionale .
Apre ora la discussione sull'articolo 2 del progetto:
Nel quadro dell'unit e indivisibilit dello Stato, le Regioni sono costituite in enti autonomi con propri poteri e funzioni
secondo i princip fissati negli articoli seguenti.
Alla Sicilia, alla Sardegna, alla Valle d'Aosta ed al Trentino-Alto Adige, sono attribuite forme e condizioni particolari di
autonomia con Statuti speciali di valore costituzionale .
NOBILE presenta un emendamento sostitutivo del secondo comma:
Per le Regioni mistilingui potranno concedersi particolari condizioni di autonomia, con statuti speciali di valore
costituzionale .
Pur riconoscendo che l'idea regionalista non nuova ed ha avuto in tutti i tempi i suoi sostenitori, ritiene che l'intensit di
movimento che ha assunto oggi, sia un fenomeno patologico - verificatosi anche dopo la precedente guerra mondiale - di
carattere temporaneo, derivante dal collasso morale, economico e sociale del dopoguerra.
quindi del parere che, tenendo presenti le speciali esigenze politiche del momento, si
possano soddisfare le richieste delle popolazioni sarde o siciliane con una larga autonomia temporaneamente concessa, ma
contrario ad affermare nella Costituzione, o quindi in modo permanente, la concessione di autonomie a Regioni che non

95

sono meno italiane di tutte le altre elencate. Ci costituirebbe, a suo parere, un pericoloso precedente ed una seria minaccia
all'unit politica dello Stato.
Riconosce invece l'opportunit di concedere un'autonomia speciale alle regioni mistilingui di confine.
MANNIRONI propone che, in luogo dell'articolo 2 del progetto definitivo, si prenda in considerazione quello
precedentemente proposto dall'onorevole Ambrosini, che non stabiliva in modo cos preciso trattamenti preferenziali per
determinate regioni.
Esso era cos concepito:
Nel quadro dell'unit politica dello Stato, le Regioni sono costituite in enti autonomi dotati di diritti propri secondo i
princip fissati negli articoli seguenti, salvo l'attribuzione di una condizione giuridica diversa da farsi con legge di natura
costituzionale a talune Regioni in vista della loro situazione particolare .
Pur augurandosi che alla Sardegna venga attribuita l'autonomia pi vasta possibile. del parere che nel testo
costituzionale si debba per ora affermare che l'autonomia concessa in eguale misura a tutte le Regioni; si vedr in seguito
se alle quattro Regioni, elencate nel capoverso dell'articolo 2, sar opportuno concedere un'autonomia pi ampia.
BOZZI domanda al Relatore se gli statuti speciali di valore costituzionale di cui parla, in fine, l'articolo 2, siano gli stessi
considerati all'articolo 21 ( Lo Statuto di ogni Regione sar deliberato, in armonia ai princip informatori degli articoli
precedenti, dalla rispettiva Assemblea Regionale, e verr sottoposto alla ratifica del Parlamento ); e, nel caso che non lo
siano, se sono concessi dallo Stato o formulati dalle stesse Regioni. Domanda inoltre se le quattro regioni considerate in modo
particolare siano tenute alla osservanza delle leggi fondamentali.
MORTATI chiede al Relatore di precisare meglio se gli articoli 3 e seguenti impegnino anche le Regioni indicate nella
disposizione in esame.
FUSCHINI prega il Relatore di dire quali sono le forme e le condizioni particolari di autonomia concesse con statuti speciali.
RAVAGNAN domanda perch, tra le Regioni alle quali sono attribuite forme e condizioni particolari di autonomia, si sia
compreso anche il Trentino che, a suo avviso; non ne ha bisogno.
PERASSI fa rilevare che Trentino e Alto Adige costituiscono una sola regione.
AMBROSINI, Relatore, rispondendo all'onorevole Nobile, osserva che riforme analoghe a quelle che si stanno facendo ora,
per quanto in forma diversa, furono auspicate, nel momento in cui si costitu l'unit d'Italia, da Mazzini e da Cavour, e che
progetti di legge tendenti a questo scopo furono presentati da Farini e da Minghetti. Ritiene quindi che, se nel momento in
cui l'unit d'Italia poteva essere in pericolo, i sommi costruttori di essa non esitarono a fare proposte in tal senso, oggi non si
debba nutrire alcuna delle preoccupazioni fatte presenti dall'onorevole Nobile; si potr, se mai, discutere sui miglioramenti
da apportare al sistema tecnico di applicazione del progetto.
Fa rilevare all'onorevole Mannironi che - pur avendo sempre tenuto presente l'indicazione tassativa contenuta nell'ordine
del giorno Piccioni, approvato dalla Sottocommissione - egli aveva, nella seconda parte del testo originario dell'articolo 2,
prospettata dal punto di vista generale la opportunit che si attribuisse una particolare forma di autonomia a talune
Regioni. Ader subito all'idea dominante in seno al Comitato di fare nella Costituzione un esplicito richiamo alle quattro
Regioni (Sicilia, Sardegna, Val d'Aosta e Trentino-Alto Adige) per determinarne senz'altro la condizione particolare. Si
opponevano a tale indicaziane tassativa alcuni Commissari - tra cui l'onorevole Einaudi - manifestando il dubbio che con ci
si potesse precludere ad altre Regioni, che potessero venire a trovarsi in condizione diverse dalle altre, la possibilit di
chiedere ed ottenere una forma speciale di autonomia o - come era detto pi genericamente nel suo progetto originario una condizione giuridica diversa.
Osserva in proposito - e in tal modo risponde indirettamente al quesito rivoltogli dall'onorevole Bozzi - che il dubbio
sollevato dall'onorevole Einaudi pu essere diradato, quando si tenga presente che - mentre, a norma dell'articolo 21 del
progetto, gli Statuti delle Regioni in generale sono particolareggiatamente preparati, sulla base delle disposizioni della
Costituzione, dalle Assemblee regioni e sottoposti alla ratifica del Parlamento - per gli statuti speciali da attribuire
eccezionalmente a talune Regioni occorre, oltre alla richiesta motivata della Assemblea regionale interessata, l'intervento,
ed intervento decisivo, del potere costituente, dell'attuale Assemblea Costituente o del futuro legislatore in veste per di
legislatore costituente e non di legislatore ordinario. Come era espressamente chiarito nell'articolo 22 del suo progetto
originario, che il Comitato ritenne a maggioranza non necessario, la espressione valore costituzionale , a cui ha accennato
l'onorevole Bozzi, va intesa nel senso che, incidendo la concessione di uno Statuto speciale ad una particolare Regione su
quanto stabilito nella Costituzione, ci vuole una legge di valore costituzionale, approvata cio dal legislatore costituente,
per mettere in essere un tale Statuto speciale.
All'onorevole Fuschini risponde che non possibile precisare ora quali saranno le forme e le condizioni particolari di
autonomia da attribuire eccezionalmente a talune Regioni. Aggiunge che la specialit dello Statuto di queste Regioni,
dettato allo scopo di tenere conto delle loro speciali condizioni, non turber all'alto l'organicit, n diminuir l'armonia del
principio dell'autonomia adottato dalla Costituzione; perch appunto in funzione delle diverse esigenze e delle peculiari
condizioni di ogni Regione, cio dello spirito animatore, che questo principio del sistema deve essere attuato. Fa presente che
appunto in omaggio a tale principio che vengono concesse alla Regione le potest legislative di cui si parla negli articoli 3 e
4 del progetto. lo stesso principio, portato su una base pi larga e pi aderente alla posizione particolare di qualche

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Regione, che viene attuato quando si prevede la concessione di Statuti speciali. Ricorda in proposito che alla dizione
generica dell'articolo 2 del progetto originario salvo l'attribuzione di una condizione giuridica diversa , ritenne opportuno
sostituire nello schema in esame quella pi precisa sono attribuite forme e condizioni particolari di autonomia , la quale
d egualmente la possibilit di prendere in considerazione le situazioni pi diverse.
Sull'osservazione dell'onorevole Ravagnan, dichiara che il Comitato ha ritenuto di non allontanarsi, nella formulazione degli
articoli, dalle direttive tracciate dalla Sottocommissione, la quale, dopo avere specificatamente discusso anche sulla
questione di quelle Regioni, approv l'ordine del giorno Piccioni, in cui si parla di Trentino-Alto Adige . Ricorda a questo
proposito che nel progetto predisposto dal Prefetto di Bolzano, Consigliere di Stato Innocenti, si prevede la costituzione di
un'unica Regione, pur adottandosi delle norme speciali intese a rilevare la differenza fra il Trentino e l'Alto Adige.
Comunque non vi ragione di preoccuparsi, perch la situazione resta impregiudicata. Verr risolta quando si esaminer di
proposito la situazione di quelle parti del territorio nazionale.
TOSATO, parlando per mozione d'ordine, esprime il parere che per ora si debba limitare la discussione al primo comma
dell'articolo 2, perch prima di passare a considerazioni di carattere particolare, quali la concessione di Statuti speciali a
determinate Regioni od il coordinamento di tali Statuti speciali, necessario fissare il quadro generale delle autonomie.
LACONI di parere assolutamente opposto a quello dell'onorevole Tosato, perch ritiene che la questione riguardante il
trattamento da fare alle quattro Regioni, indicate nel secondo comma dell'articolo 2, sia cos singolare, da non poter essere
condizionata alla soluzione che si riterr di dare alla questione concernente tulle le altre Regioni, ed anche perch - come ha
gi rilevato in occasione della presentazione di una sua proposta di modifica dell'articolo 1 - ritiene che il secondo comma
dell'articolo 2 sia intimamente collegato con l'articolo 1.
LUSSU prega l'onorevole Tosato di ritirare la sua mozione d'ordine la quale, anzich semplificare il lavoro, minaccia di
renderlo pi complicato.
TOSATO non insiste nella sua mozione d'ordine.
LUSSU, rispondendo alle osservazioni dell'onorevole Nobile, ricorda anzitutto le benemerenze che i sardi si sono conquistate,
battendosi valorosamente contro il tedesco per l'unit nazionale e per la dignit del Paese. Ritiene che la proposta
dell'onorevole Nobile - la quale tende a far entrare nell'ordine generale della riforma autonomistica dello Stato la
concessione di uno Statuto alla Sicilia ed alla Sardegna - non possa essere presa in considerazione, in quanto costituirebbe,
allo stato dei fatti, una complicazione estremamente grave dal punto di vista politico ed una ingiustizia palese dal punto di
vista giuridico.
Fa presente che la Sicilia e la Sardegna sono delle isole e, come tali, anche materialmente distaccate dal Governo centrale;
onde la necessit di metterle in condizioni di poter funzionare anche in tempi non
normali, concedendo loro una particolare forma autonomista.
Esorta a non considerare la questione delle autonomie con spirito semplicistico, perch l'Italia un paese eminentemente
vario e complesso nelle sue parti.
MORTATI riconosce le difficolt che il Relatore ha dovuto superare per salvaguardare questa forma di autonomia
particolare; ma rileva che, malgrado le spiegazioni date dall'onorevole Ambrosini, i dubbi sorti dalla lettura del testo non
sono stati dileguati. Sembrerebbe infatti che, a norma del capoverso dell'articolo 2, tali Regioni potrebbero far valere forme
e condizioni particolari di autonomia semplicemente con propri statuti, i quali sarebbero investiti di valore costituzionale;
dal che deriverebbe la conseguenza che le Assemblee regionali potrebbero con un loro decreto modificare la Costituzione.
AMBROSINI, Relatore, risponde che contrario allo spirito del progetto il pensare che un'Assemblea regionale possa
modificare la Costituzione, e ricorda di aver gi detto che la norma in questione dovr essere coordinata con quella
dell'articolo 21.
MORTATI replica che in tal caso bisognerebbe dire: con statuti speciali approvati con leggi di valore costituzionale .
Passando poi al merito, rileva che - stando a quanto ha detto l'onorevole Ambrosini - si giunge alla conclusione che, per le
Regioni alle quali stata concessa una speciale forma di autonomia, acquisito il diritto di non riprodurre nei loro Statuti
alcuna delle disposizioni stabilite negli articoli 3 e successivi del progetto, mentre egli del parere che determinati princip
fondamentali, che si riflettono sulla struttura stessa dello Stato, debbano essere comuni a tutte le Regioni.
N, d'altra parte, ritiene che sia possibile ora accettare il principio dell'istituzione di statuti speciali, senza sapere in qual
modo essi si coordineranno con questo progetto. Che questa sia la sede opportuna per fare il coordinamento - delineando
un quadro preciso della struttura dello Stato, sia nella configurazione normale che in quella eccezionale - appare
chiaramente anche dal testo della legge che approva lo Statuto siciliano, e che affida all'Assemblea Costituente il compito di
coordinare tale Statuto con le leggi fondamentali dello Stato.
quindi del parere che questo articolo si debba esaminare ed approvare in un secondo tempo, quando - stabilito il quadro
dell'ordinamento regionale - si potr vedere con precisione a quali princip sar possibile derogare in favore di determinate
Regioni.

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Domanda poi se, con la parola statuti , si intenda alludere all'esplicazione dei princip fondamentali della Costituzione,
per cui, rientrando essi nei poteri normali dell'autonomia, si potrebbe prescindere dall'approvazione fatta con legge; se
invece significhi qualche cosa di diverso, necessaria una legge costituzionale ed allora si dovrebbe precisare dicendo
all'articolo 21: ratifica per opera di legge .
Si domanda, infine, se non sarebbe pi opportuno inserire nella stessa Costituzione, nella parte dedicata alla Regione,
disposizioni speciali a favore di singole Regioni. Ritiene altres che si dovebbe dare anche ad altre Regioni, oltre quelle
indicate nell'articolo 2, la possibilit di domandare uno speciale trattamento.
BORDON ritiene infondate le critiche mosse al progetto ed in particolare quelle riferentisi all'articolo 2.
Fa anzitutto presente che le Regioni sono, sotto molti aspetti, diverse fra di loro; e che specialmente quelle che hanno delle
minoranze etniche meritano statuti particolari.
Circa le osservazioni dell'onorevole Mannironi, ritiene che non sia possibile astenersi per ora dal citare le Regioni a cui sono
concessi Statuti speciali, limitandosi ad affermare che tale questione sar esaminata in futuro: infatti, l'articolo 2 stato
formulato non solo in base ad una realt scaturita dall'esame approfondito della situazione di fatto, ma anche perch le
quattro zone citate e in ispecie la Val d'Aosta hanno gi dei diritti acquisiti, per quanto in stad diversi.
Invita l'onorevole Nobile, il quale riconosce che le zone mistilingui hanno delle peculiarit tali da meritare una particolare
autonomia, a tener presente che non tutte le zone mistilingui possono considerarsi sullo stesso piano ed quindi necessario
fare una distinzione. Non poi favorevole alla dizione proposta dall'onorevole Nobile, anche perch dalla lettura di essa
sembrerebbe che l'autonomia per la Val D'Aosta debba ancora concedersi, il che non .
Concorda con coloro i quali hanno sostenuto che gli statuti speciali dovranno inquadrarsi nella futura Costituzione; e,
affinch non siano male interpretati i sentimenti autonomistici Valdostani, fa presente che il fatto di aver conservato l'uso
della lingua francese e affermato il diritto alla propria autonomia non deve far dimenticare il sentimento di italianit degli
abitanti della valle, che in tutti i tempi hanno operato a favore della Madre comune. Trova quindi inconcepibile
l'affermazione pubblicata su un giornale locale il quale, dopo aver sostenuto che le autonomie regionali costituiscono un
errore, conclude domandando l'indipendenza con la garanzia internazionale. Non ritiene che possa reggere una garanzia di
tal genere, mentre ritiene doveroso che l'autonomia trovi una garanzia nella Costituzione con una espressa menzione di tale
diritto ad uno Statuto speciale.
VANONI, premesso che anche la Provincia di Sondrio ha avuto ed ha tuttora aspirazioni autonomistiche, dichiara che
quando si esamina l'articolo 2 del progetto che regola le autonomie regionali dell'intero Stato italiano, ci si deve porre il
problema nei suoi termini politici ed economici.
Considerando il problema sotto il primo aspetto, osserva che gli Statuii speciali concessi a talune Regioni sono provvisori - in
quanto non ancora sottoposti al vaglio dell'Assemblea Costituente - e devono essere coordinati con le norme della Carta
costituzionale. Concorda con l'onorevole Mortati nel ritenere inopportuna la menzione particolare delle quattro Regioni
nell'articolo in esame, posto che le situazioni speciali di queste Regioni hanno dato luogo a singoli provvedimenti ancora
suscettibili di modificazioni da parte della Costituente; e ritiene che la garanzia di carattere costituzionale, richiesta
dall'onorevole Bordon, sia superata dal fatto che la legge stessa sull'autonomia assumer il carattere di una vera e propria
leggr costituzionale.
Nei riguardi della Sicilia e della Sardegna, osserva che dovrebbe essere possibile risolvere in modo soddisfacente le esigenze
di carattere pratico, particolari di queste Regioni, nel quadro dell'autonomia concessa a tutte le altre Regioni, evitando cos
una menzione particolare, la quale non farebbe altro che sottolineare il fatto politico che queste due Regioni sono state
all'avanguardia del movimento autonomista.
Crede, quindi, che sia opportuno tornare alla formula inizialmente proposta dall'onorevole Ambrosini, la quale prevede
l'attribuzione di una condizione giuridica diversa da farsi con legge di natura costituzionale a talune Regioni in vista della
loro situazione particolare .
Ritiene, invece, che meriti considerazione speciale la situazione delle zone mistilingui, e pensa che le esigenze di queste
potranno essere tenute presenti quando - contemporaneamente alla Costituzione - si approveranno le leggi per la Val
d'Aosta e per l'Alto Adige.
Stima anche pericoloso stabilire in questa sede una graduazione di queste autonomie, sia sotto il profilo politico - perch
susciterebbe in tutte le Regioni l'aspirazione ad ottenere, anche senza giustificazioni obiettive, il trattamento pi favorevole
- che sotto il profilo tecnico, in quanto i limiti dell'autonomia dovrebbero essere stabiliti nell'interesse generale e non caso per
caso, di fronte a particolari situazioni.
CONTI riconosce l'opportunit, fatta presente dall'onorevole Bordon, che in sede idonea sia chiaramente affermato che lo
Statuto speciale per la Val d'Aosta gi in atto; ma del parere - per l'armonia del testo Costituzionale - che sia preferibile
sostituire alla dizione del progetto quella primitiva dell'onorevole Ambrosini.
ROSSI PAOLO si dichiara contrario alla formulazione del progetto che , a suo parere, pericolosa. Il capoverso dell'articolo 2
dovrebbe, a suo avviso, contenere un limite ed un chiarimento; e perci ne propone la seguente dizione: Alle regioni
insulari ed a quelle di confine e mistilingui possono venire attribuite, ecc. , che ritiene non possa dar luogo ad alcun
inconveniente, n ad alcuna opposizione, nemmeno da parte dei colleghi che rappresentano le Regioni interessate.

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LACONI dichiara che la lettura del capoverso dell'articolo in esame (che fa sorgere la domanda: le Regioni non considerate
avranno uno Statuto e, se l'avranno, avr questo un valore costituzionale?) lo rende sempre pi convinto che la distinzione
tra le Regioni autonome e le altre Regioni abbia rilevanza costituzionale e debba essere tenuta presente nella formulazione
dell'articolo 1.
Sotto una questione puramente formale se ne cela una sostanziale, e cio l'esigenza per le Regioni particolarmente
considerate di avere uno statuto speciale. La richiesta dell'autonomia regionale deriva dalla constatazione che in Italia
esistono oggi non solo particolari condizioni storiche e politiche che inducono alla creazione di un nuovo ente, ma anche
particolari necessit che differenziano Regione da Regione.
La Regione , a suo parere, un congegno che si rende necessario in un determinato momento storico per rimediare ad una
data situazione; cos, secondo Cavour, Mazzini o Minghetti, la regione autonoma costituiva,
80 anni fa, il necessario anello di congiunzione tra le vecchie unit statali ed il nuovo stato unitario. Ma oggi, riconosciuta la
necessit di introdurre nel nostro ordinamento l'autonomia regionale, questa non si pu pone negli stessi termini per tutta
l'Italia, ma deve essere adottata in modo da stabilire un punto di collegamento tra quelle Regioni che, o per ragioni
geografche o per il fatto di essere mistilingui, sono rimaste in certo qual modo avulse dal processo di formazione dell'unit
d'Italia, e le rimanenti parti dello Stato italiano.
La menzione particolare di alcune Regioni, fatta nel capoverso dell'articolo 2, non dovuta ad una questione di priorit
nell'impostazione del problema autonomistico, ma alla coscienza politica di tale concetto che in esse si venuta maturando,
perch soltanto in queste Regioni la tendenza autonomista ha raggiunto un cos elevato grado di maturit e di
consapevolezza politica da potersi esprimere compiutamente. Cos in Sardegna l'esigenza autonomistica, tramandatasi
immutata nel tempo fino ad oggi, non limitata a particolari correnti politiche, ma divenuta patrimonio di tutti i partiti
ed connaturata in tutta la tradizione culturale dell'isola. Non si tratta di rispondere ad esigenze di carattere psicologico,
ma di risolvere problemi particolari, i quali richiedono, per la Sicilia e per la Sardegna, una legislazione tutt'affatto speciale.
Solo cos sar possibile ottenere che queste Regioni penetrino nel ciclo della vita italiana.
Conclude facendo voti non solo perch, mantenendo il capoverso dell'articolo 2, sia riconosciuto alla Sicilia ed alla Sardegna
uno Statuto speciale, ma anche perch, tenendo presenti le particolari esigenze di queste regioni, si eviti di assimilare il
trattamento che ad esse sar fatto alla soluzione che al problema sar data nei riguardi delle altre regioni d'Italia.
AMBROSINI, Relatore, rispondendo anzitutto all'onorevole Rossi, dichiara di non ritenere accettabile la sua proposta, perch
la parola possono verrebbe ad inficiare quanto gi esiste, e cio gli Statuti per la Val d'Aosta e la Sicilia, i quali non sono
provvisori, ma sono acquisiti al diritto positivo italiano, salvo la coordinazione. Ritiene che il legislatore, lo stesso legislatore
costituente - e con ci risponde anche agli onorevoli Vanoni, Mannironi, Mortati o ad altri colleghi - non possa disconoscere
quelle posizioni differenziate, che esistono nella realt, e che non sono situazioni di fatto, ma situazioni giuridiche. Si
permette di far presente alla Sottocommissione le considerazioni giuridiche e pi ancora d'indole politica che consigliano, ed
anzi che rendono necessario il mantenimento dello Statuto siciliano, salvo il coordinamento con le norme della Costituzione.
Rileva ancora, rispondendo di nuovo alle considerazioni dell'onorevole Bozzi, ed alle preoccupazioni e dubbi sollevati da
altri colleghi, che l'espressione: Statuti speciali di valore costituzionale non deve essere intesa nel senso che le Assemblee
regionali possano darsi gli Statuti che vogliono. La espressione stessa: Alla Sicilia, Sardegna, ecc. sono attribuite forme e
condizioni particolari di autonomia... , precisa che non la Regione che si attribuisce lo Statuto speciale, ma adessa
attribuita la forma speciale di autonomia. Chi gliela attribuisce il potere costituente dello Stato. Ad evitare ogni dubbio,
propone che la fine del secondo comma dell'articolo 2, dove si parla di Statuti speciali di valore costituzionale si integri
con questa dizione: ...Statuti speciali approvati con legge costituzionale .
Conclude insistendo sull'opportunit che, in conformit a quanto la Sottocommissione ha deciso approvando l'ordine del
giorno Piccioni, siano tenute presenti nella Carta costituzionale le situazioni particolari della Sicilia, della Sardegna, della Val
D'Aosta e del Trentino-Alto Adige, anche in considerazione del fatto che la soppressione di tale precisa indicazione potrebbe
dar luogo ad interpretazioni poco benevole.
PRESIDENTE d lettura di alcune proposte di emendamento all'articolo in esame, trasmessegli da vari colleghi.
Dall'onorevole Laconi:
Nel quadro dell'unit ed indivisibilit dello Stato, le Regioni sono costituite in enti autarchici secondo i princip fssati negli
articoli seguenti.
Alle regioni sono delegati tutti quei servizi statali che possono utilmente essere decentrati secondo la legge sulla
riorganizzazione dei servizi dello Stato.
Alla Sicilia, alla Sardegna, ed alle regioni mistilingui di confine sono attribuite forme e condizioni particolari di autonomia
con statuti speciali di valore costituzionale .
Dall'onorevole Mortati:

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 Nel quadro dell'unit ed indissolubilit nazionale, le Regioni sono costituite in enti autonomi con poteri e funzioni propri,
secondo i princip, generali e speciali, fssati nei seguenti articoli .
Limitatamente al secondo comma, dall'onorevole Bordon:
Alla Val d'Aosta e alla Regione Tridentina, date le loro condizioni geografiche, economiche e linguistiche, nonch alle
Regioni insulari verranno attribuite forme e condizioni particolari di autonomia con statuti speciali di valore costituzionale .
Dall'onorevole Fabbri:
Alle regioni mistilingui di confine, quali la Val d'Aosta ed il Trentino-Alto Adige ed a quelle insulari, quali la Sicilia e la
Sardegna, sono attribuite, in relazione a queste circostanze, forme ecc. .
*****************
ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI VENERD 15 NOVEMBRE 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI
Seguito della discussione sulle autonomie locali.
PRESIDENTE comunica che l'onorevole Ambrosini ha chiesto che sia stralciata dalla sua relazione la parte speciale. Poich
convinto, che anche la parte anzidetta della relazione sull'ordinamento regionale costituisce un prezioso apporto di idee alla
risoluzione del problema in esame, sicuro di interpretare il pensiero di tutti i componenti la Sottocommissione, invita
l'onorevole Ambrosini a recedere dalla sua richiesta.
FUSCHINI assicura che la richiesta di spiegazioni da lui rivolta all'onorevole Ambrosini, nella riunione precedente, a proposito
dell'articolo 17 del progetto sull'autonomia regionale non era ispirata ad alcun motivo di critica dell'opera veramente
egregia prestata dal Relatore. Si associa pertanto al voto espresso dal Presidente.
AMBROSINI, Relatore, ringrazia ed afferma che la sua opera, per quanto modesta, e sar sempre a completa disposizione
della Sottocommissione.
PRESIDENTE avverte che la discussione verte ancora sull'articolo 2 del progetto sull'autonomia locale.
PICCIONI dubita che lo spirito dell'ordine del giorno, approvato dalla Sottocommissione all'inizio dei suoi lavori, sia stato
tenuto presente nella formulazione del secondo comma dell'articolo 2. In quell'ordine del giorno si faceva richiamo alle
situazioni particolari esistenti in alcune Regioni, relativamente, per, alla necessit di una formulazione di progetto di
ordinamento regionale avente carattere generale. Ci poteva significare, o la necessit di coordinare in un solo testo gli
Statuti regionali gi esistenti e il provvedimento di carattere generale sull'ordinamento regionale, o l'altra di considerare gli
Statuti regionali gi esistenti come guide per la formulazione del progetto generale dell'ordinamento regionale. Si trattava,
cio,
di inquadrare gli statuti gi esistenti nel nuovo ordinamento regionale, nel senso che, riconoscendosi l'esistenza di particolari
condizioni in talune Regioni, tali condizioni avrebbero dovuto essere precisate obiettivamente nel testo generale
dell'ordinamento regionale, in modo che unica rimanesse pur sempre la fonte costituzionale. Ci non stato fatto dal
Comitato, e con l'articolo 2 si creano due tipi ben distinti di Regioni: quelle per cui ha valore il testo generale
dell'ordinamento regionale e quelle, in tutto quattro, a cui invece si lascia un'assoluta autonomia di ordinamento nei
confronti della legge fondamentale. Ci non gli sembra opportuno, onde non crede che il secondo comma dell'articolo 2
possa essere approvato.
Avrebbe poi gradito che si fosse compiuto un esame comparativo fra il progetto di carattere generale sull'ordinamento
regionale e i due Statuti speciali gi esistenti, allo scopo di individuare le condizioni particolari delle Regioni a cui tali Statuti
si riferiscono. Cos, se da questo esame comparativo fosse risultata l'opportunit di tener presenti tali condizioni particolari,
esse avrebbero potuto essere specificate nel testo fondamentale dell'ordinamento regionale, e ci non solo per consacrare i
motivi che possono giustificare un diverso trattamento fatto a quelle Regioni, ma anche per evitare che ad esse possa essere
dato un ordinamento eccessivamente e ingiustificatamente diverso da quello comune. Ancor meno pu essere favorevole
alla formula proposta dall'onorevole Laconi, con la quale, assai pi chiaramente, si prevedono due distinte categorie di
Regioni; argomento che non ha mai formato oggetto di discussione e tanto meno di convergenza di opinioni.
LACONI si richiama, circa le affermazioni dell'onorevole Piccioni sull'opportunit di specificare alcune particolari situazioni
regionali nel testo della Costituzione, al progetto dello Statuto regionale sardo, preparato dal Partito della democrazia

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cristiana, in cui si fanno rivendicazioni di tale natura, che indubbiamente non potrebbero trovar posto in una Carta
costituzionale.
PERASSI riconosce che esistono determinati problemi per alcune Regioni, ma non ha mai pensato che l'ordinamento
regionale in Italia debba essere attuato soltanto per far fronte alle particolari esigenze di talune Regioni. Qualcuno ha
voluto ricordare Mazzini; ma lo stesso Mazzini, che nel 1861 propose l'istituzione della Regione come organo intermedio fra il
Comune e lo Stato, voleva un ordinamento regionale, non gi in vista di un maggiore o minore coordinamento delle varie
nostre Regioni provenienti da Stati diversi, bens da un punto di vista generale, come un nuovo modo, cio, di
organizzazione dello Stato italiano. Si tratta quindi, con l'ordinamento regionale, di realizzare in Italia una democrazia
effettiva e di dare allo Stato una struttura pi rispondente alla variet delle Regioni. Avuto riguardo, per, ad alcune
particolari condizioni geografiche, storiche ed economiche, da considerare la possibilit di dare a talune Regioni un
ordinamento in qualche punto diverso da quello fissato per tutte le altre. A tale proposito resta da risolvere il problema,
giuridico-formale, dell'inquadramento di tali particolari ordinamenti nell'ordinamento regionale dello Stato. Si pu quindi
esaminare la possibilit di apportare qualche modifica al secondo comma dell'articolo 2, nel senso di affermare che gli
ordinamenti regionali speciali non debbano essere nettamente distinti dall'ordinamento generale regionale. A suo avviso,
anzich parlare di Statuti speciali, si potrebbe parlare di ordinamenti autonomi stabiliti con legge costituzionale.
LUSSU ritiene che, per giungere ad una soluzione univoca del problema in esame, sarebbe opportuno che gli onorevoli
Nobile e Laconi ritirassero le loro proposte di emendamenti all'articolo 2, e ci per dissipare alcune preoccupazioni che
possono essere anche giustificabili. Da qualcuno, infatti, si teme che con l'adozione di Statuti speciali per la Sicilia, la
Sardegna, la Valle d'Aosta e il Trentino-Alto Adige, possano essere adottati princip in contrasto con quelli fondamentali
della Carta costituzionale. Ora, questo timore infondato, tanto pi che nell'articolo 3 detto assai chiaramente che
l'autonomia di ogni Regione deve essere in armonia con la Costituzione e con i princip fondamentali dell'ordinamento
giuridico dello Stato. Solo se ci non fosse, le preoccupazioni manifestate da qualche collega avrebbero una ragion d'essere,
perch si avrebbe, non pi uno Stato unitario democratico, ma uno Stato anarchico, ed allora veramente sarebbe il caso di
parlare di separatismo. Ma chiaro che nessuno in Italia, tranne forse l'onorevole Finocchiaro Aprile, pu pensare, nemmeno
lontanamente, a una simile impostazione dell'ordinamento regionale.
Aderisce, quindi, alle giuste osservazioni dell'onorevole Perassi sull'autonomia regionale intesa da un punto di vista generale,
come un nuovo modo di organizzazione dello
Stato italiano. Non il caso di nutrire alcun timore circa il disposto del secondo comma dell'articolo 2, tanto pi che gli
Statuti speciali ivi previsti, dovranno essere sottoposti innanzi tutto all'esame della Sottocommissione e poi a quello della
Commissione, per essere infine discussi in seno all'Assemblea Costituente, alla quale soltanto spetta il compito di dire su di essi
l'ultima parola. Si hanno cos tutte le garanzie per premunirsi da ogni eventuale sorpresa.
D'altra parte giova riconoscere che esistono condizioni particolari nelle quattro Regioni menzionate nella seconda parte
dell'articolo 2, ed necessario tenerle presenti, anche e soprattutto per necessit politiche. Si potr discutere in seguito su
alcune norme contenute, ad esempio, nello Statuto per la Sicilia, o su alcuni particolari problemi riguardanti l'economia
regionale sarda, od anche sulla gi avvenuta concessione di una zona franca alla Val d'Aosta; ma quando ci dovr farsi, si
dovr tener presente che per la Sicilia e la Val d'Aosta non si potr ritornare su talune disposizioni gi prese, che
rappresentano ormai un diritto acquisito, come anche non potranno essere ostacolate alcune aspirazioni della popolazione
sarda, perch sono legittime e profondamente sentite. Ci non sarebbe assolutamente opportuno per ragioni politiche, come
anche sarebbe un grave errore, per lo stesso motivo, modificare la formulazione del secondo comma dell'articolo 2, non
menzionando espressamente la Sicilia, la Sardegna, la Valle d'Aosta e il Trentino-Alto Adige secondo quanto, ad esempio,
ha proposto anche l'onorevole Rossi. Si tratta in fondo di un problema di forma, ma che ha grande importanza nel
momento attuale.
Per queste considerazioni ritiene che la formulazione dell'articolo 2, cos come stata proposta dal Comitato possa senz'altro
essere approvata.
MANNIRONI del parere che innanzi tutto occorra risolvere il problema da un punto di vista generale; necessario, cio
delineare un tipo di ordinamento regionale che possa servire per tutte le Regioni d'Italia, e quindi anche per la Sicilia, la
Sardegna, la Valle d'Aosta e il Trentino-Alto Adige. Con ci non intende negare i diritti quesiti della Sicilia e della Val
d'Aosta, che hanno ormai uno Statuto speciale, o le condizioni particolari delle quattro Regioni menzionate. Ci che
importa, una volta che sia stato fissato l'ordinamento regionale per tutte le Regioni italiane, di adattare in sede
costituzionale a tale ordinamento gli statuti speciali gi concessi per legge, e le esigenze particolari delle quattro Regioni. Si
tratta, in altri termini, di creare prima la regola e poi, se sar necessario, l'eccezione e non gi questa prima di quella.
Il concetto da lui esposto non dettato dalla preoccupazione, come alcuno potrebbe credere, che con il futuro ordinamento
regionale dello Stato possa essere indebolita l'unit dello Stato stesso, bens dal timore che si voglia attuare una riforma
regionale soltanto per la Sicilia, la Sardegna, la Valle d'Aosta e il Trentino-Alto Adige, e non gi per tutta l'Italia. E proprio a
ci, secondo il suo avviso, sembra tendere il disposto dell'articolo 2, che in sostanza riproduce la proposta fatta, in sede di
Comitato di redazione per l'autonomia regionale, dall'onorevole Grieco, con la quale proposta si creavano due distinte
categorie di Regioni, quelle aventi soltanto uno status di enti autarchici, senza un potere normativo primario, quindi senza
una vera e propria autonomia, e quelle aventi effettivamente una tale autonomia, ossia le quattro Regioni gi ricordate. Se
tale criterio dovesse essere posto a base dell'ordinamento regionale, verrebbe meno in realt ogni ordinamento regionale nel
senso di una nuova organizzazione dello Stato, adottata per giungere ad una pi schietta e radicale democrazia. proprio
ci che egli, regionalista convinto, vuole assolutamente evitare.

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Per tali considerazioni del parere che dovrebbe essere adottata la originaria formulazione dell'articolo 2 proposta
dall'onorevole Ambrosini.
MORTATI, per mozione d'ordine, osserva che inutile procedere nell'esame del secondo comma dell'articolo 2, se prima non
sia deciso l'ordinamento delle varie Regioni. Occorre prima risolvere il problema della creazione dell'Ente Regione da un
punto di vista generale, e poi preoccuparsi del trattamento speciale da riservare a determinate Regioni. Propone pertanto
di rinviare la discussione sull'ultimo comma dello articolo 2.
PRESIDENTE nota che, con l'approvazione della proposta di rinvio fatta dall'onorevole Mortati, si verrebbe in realt a
pregiudicare, o quanto meno ad affrettare la soluzione dell'importante problema in discussione. chiaro, infatti, che coloro
che sono favorevoli a due distinte categorie di Regioni, voteranno contro la proposta di rinvio dell'onorevole Mortati, mentre
voteranno a favore di essa coloro che vogliono
un ordinamento di carattere generale per tutte le Regioni, che consenta soltanto la regolamentazione di alcune
determinate situazioni particolari, se ci risulter necessario. Comunque, se l'onorevole Mortati insiste nella sua proposta, la
metter in votazione.
MORTATI insiste nella sua proposta, osservando che con l'eventuale accoglimento di essa non si verrebbe affatto a
pregiudicare la possibilit di riprendere in esame, al momento opportuno, il disposto del secondo comma dell'articolo 2 e di
inserirlo definitivamente nel progetto sulle autonomie locali. Si tratta soltanto di una semplice proposta di sospensiva.
BORDON non ritiene opportuno sospendere la discussione sul secondo comma dell'articolo 2. Se si dovesse arrivare ad una
simile decisione, sarebbe anche necessario rinviare l'esame della prima parte dell'articolo suddetto, perch non possono
essere fissate norme generali per l'ordinamento di tutte le Regioni, quando esistono gi Statuti speciali per alcune Regioni o
determinati territori, come ad esempio la Valle d'Aosta. Ci potrebbe essere inteso nel senso che si vogliano pregiudicare i
diritti gi acquisiti dalle quattro Regioni menzionate; ed egli, come rappresentante della Valle d'Aosta, che ha gi uno
Statuto speciale, dichiara di essere decisamente contrario alla proposta fatta dall'onorevole Mortati.
PICCIONI non trova esatto ci che ha affermato il Presidente a proposito della proposta dell'onorevole Mortati. Il rinvio
della discussione sul secondo comma dell'articolo 2 non pu avere altro significato che quello di consentire, al momento
opportuno, un pi approfondito esame di quanto dispone il comma anzidetto. Se il voto dato, in un senso o nell'altro, a una
proposta di rinvio della discussione di un dato problema dovesse avere il significato di voler pregiudicare la decisione sul
merito, non sarebbe pi possibile fare alcuna proposta di sospensiva.
Per tali considerazioni dichiara di essere favorevole alla proposta dell'onorevole Mortati.
CONTI fa presente che, con il mantenimento della formulazione dell'articolo 2, si pu pregiudicare il futuro ordinamento
regionale dello Stato, perch evidentemente, quanto dispone il secondo comma dell'articolo anzidetto tende a ridurre la
portata di ci che si stabilisce nel primo. Sar bene quindi rinviare la discussione sul secondo comma al momento in cui tale
discussione potr sembrare pi opportuna. A suo avviso, la proposta dell'onorevole Mortati ha appunto tale significato e
non pu essere presa in altro senso.
AMBROSINI, Relatore, non ritiene che il disposto del secondo comma indebolisca quello del primo, visto che con esso si mira
soltanto a regolare alcune situazioni particolari rispetto alle disposizioni di massima riguardanti le regioni in generale.
NOBILE del parere che innanzi tutto occorrerebbe decidere se si voglia o pur no uno Stato unitario, perch, mentre nel
primo comma dell'articolo 2 si parla di unit e indivisibilit dello Stato, nel secondo tale principio viene ad essere inficiato,
attribuendosi a determinate Regioni forme e condizioni particolari di autonomia. Nonostante che per mentalit ed
educazione sia contrario ad ogni forma di regionalismo, pu benissimo ammettere che si voglia un ordinamento regionale,
specialmente se ha lo scopo di decentrare l'amministrazione statale. Ci, per non dovrebbe in nessun caso implicare la
creazione di uno speciale ordinamento autonomo per alcune determinate regioni.
LACONI perfettamente d'accordo con quanto ha affermato il Presidente. Chi, infatti, interpreta il disposto del secondo
comma dell'articolo 2 come un'eccezione al principio di un ordinamento regionale attuabile per tutte le regioni, pu essere
favorevole alla proposta dell'onorevole Mortati; invece contrario ad essa chi considera la situazione delle quattro Regioni
menzionate in quel comma come parte integrante di tutta la concezione del riordinamento, su base regionale, dello Stato
italiano. Per tale motivo, se l'esame del secondo comma dovesse essere rinviato, si risolverebbe automaticamente la
questione di merito in ordine al problema in discussione. Non ritiene quindi opportuno accogliere la proposta dell'onorevole
Mortati; al pi potrebbe essere presa in considerazione quella dell'onorevole Ambrosini, di rinviare, cio, la discussione di
tutto l'articolo 2.
MORTATI si associa alla proposta dell'onorevole Ambrosini, di rinviare l'esame dell'intero articolo 2.
LUSSU non crede opportuno nemmeno il rinvio della discussione su tutto l'articolo 2, perch ci costituirebbe un errore da un
punto di vista politico. Suggerisce piuttosto di mettere in votazione l'articolo anzidetto con riserva di sottoporlo a revisione al
momento opportuno.
PRESIDENTE, poich la proposta dell'onorevole Mortati stata modificata nel

102

senso di sospendere, come stato poi suggerito dall'onorevole Ambrosini, la discussione di tutto l'articolo 2, dichiara che
personalmente vi contrario, perch dietro di essa si nasconde una ragione politica; il che, del resto, naturale che avvenga
in un'assemblea formata di rappresentanti politici.
PICCIONI favorevole alla proposta di sospendere l'esame di tutto l'articolo 2, e dichiara di respingere decisamente il
significato politico che ad un voto in tal senso stato dato dal Presidente. Nessun significato politico particolare rivestono la
proposta dell'onorevole Mortati ed il voto favorevole che ad essa viene dato. I rappresentanti del suo partito hanno
apertamente e recisamente affermato di essere favorevoli all'instaurazione di un ordinamento regionale, come hanno
sempre ammesso la necessit di tenere presente la particolare situazione delle quattro Regioni menzionate nel secondo
comma dell'articolo 2. proprio per un pi approfondito esame della situazione particolare delle Regioni anzidette che
stato proposto il rinvio della discussione sull'articolo in questione. Quell'esame non possibile, se prima non sia risolto il
problema dell'ordinamento regionale da un punto di vista generale. Questo e non altro il significato del voto favorevole
che egli dar alla proposta di sospensiva.
FABBRI contrario alla proposta di sospensiva, perch crede opportuno che si proceda subito all'esame dell'articolo 2, a cui
per altro dovrebbe essere apportata qualche modificazione di forma. Tiene a dichiarare, in ogni modo, che favorevole ad
un ordinamento regionale di carattere uniforme per tutte le Regioni, pur riconoscendo che debbano essere tenute presenti le
particolari condizioni della Sicilia e della Sardegna, della Valle d'Aosta e del Trentino-Alto Adige.
PRESIDENTE mette ai voti la proposta di sospendere la discussione dell'articolo 2.
(Con 12 voti favorevoli e 14 contrari non approvata).
FINOCCHIARO APRILE osserva che l'onorevole Nobile stato nel giusto quando ha dichiarato che, con l'instaurazione di un
ordinamento regionale, si viene a disintegrare l'organizzazione unitaria creata al tempo del Risorgimento. Ci, in fondo,
corrisponde al pensiero degli onorevoli Einaudi, Nitti ed altri, i quali hanno sempre affermato che, tutt'al pi, si potrebbe
concedere alle Regioni un certo decentramento burocratico; non mai l'autonomia, in quanto questa avrebbe l'effetto,
appunto, di scardinare l'unit dello Stato italiano. Ora, dal suo punto di vista, non ha che a confermare ci che gi ebbe
occasione di proclamare in seno all'Assemblea Costituente e nella stessa Sottocommissione, vale a dire che il Movimento
per l'Indipendenza della Sicilia , che ha l'onore di rappresentare, non pu considerare l'autonomia come fine a se stessa, ma
come mezzo al fine di raggiungere la tanto auspicata indipendenza della patria siciliana.
Non crede che, ammettendo forme speciali di autonomia per la Sicilia, per la Sardegna, per la Valle di Aosta e per il
Trentino-Alto Adige, si venga a stabilire una qualche cosa di anormale, una situazione che contrasti eccessivamente con
l'ordinamento generale dello Stato, una posizione di privilegio di alcuni paesi in confronto di altri, perch la realt la
seguente: in Italia si cominciato a parlare della possibilit di attuare un ordinamento autonomistico soltanto dopo la
grandiosa agitazione indipendentista siciliana e come antidoto contro di essa. Prima, dopo il fallimento del progetto
Minghetti e dei successivi tentativi, se n'era parlato come di un esigenza dottrinale de jure condendo. All'agitazione siciliana
seguirono le richieste della Sardegna, della Valle d'Aosta e del Trentino-Alto Adige, sia pure in forme alquanto diverse tra
loro. Nessun'altra regione espresse mai il desiderio dell'autonomia. Quella che si vuole dare alle altre Regioni, e ne molto
discutibile la necessit, un'autonomia che si vuol far piovere dall'alto, non un ordinamento germinato, sia anche a titolo di
transazione, dalla viva espressione della volont popolare. Da ci dipende quella pretesa contraddizione che si vuole
rimproverare all'oratore per essersi regolato in conseguenza, di essere cio indipendentista in Sicilia e centralista a Roma.
Tale contraddizione solo apparente, in quanto l'autonomia bisogna darla a quelle Regioni che la desiderino, non imporla
a quelle che non sanno che farsene, specie poi nella forma che in gestazione. Per questo non pu essere soppressa la
menzione delle speciali forme di autonomia da attribuirsi alle quattro Regioni, perch, se ci venisse fatto, verrebbe meno la
vera ragione della discussione in ordine al problema autonomistico.
Nel progetto presentato dal Comitato, frutto evidentemente di molti compromessi, non previsto un completo, vero e
proprio ordinamento autonomo per tutte le altre Regioni, diverse dalle quattro specificate.
Si hanno, cos, due distinte categorie di Regioni: quelle a tipo decentrativo e quelle autonomiste. Qui non si vogliono
considerare che le prime, in quanto, per le seconde, le cui popolazioni hanno gi fatto valere le loro aspirazioni in senso
autonomista, esistono gi o saranno presto stabiliti ordinamenti speciali.
Per ci che riguarda la Sicilia stato promulgato, com' noto, uno Statuto che insufficiente ai bisogni delle popolazioni
siciliane, ma che dovr, ci che peggio, essere coordinato con la Costituzione, secondo una norma contenuta nello Statuto
medesimo. Ora c' da osservare che il termine coordinamento si presenta gi in modo assai equivoco. Che cosa si vuole
intendere con esso? Forse la revoca di alcune facolt considerate eccessive, come ad esempio - cos si detto - l'autonomia
tributaria? Ma queste facolt sono giudicate invece insufficienti alle esigenze delle popolazioni siciliane. Comunque sono
state gi concesse dal legislatore. Si potrebbero aumentare, non diminuire o modificare. Se si volesse fare ci, si
commetterebbe un grave errore non solo da un punto di vista giuridico, ma anche da un punto di vista politico; sarebbe
assai pericoloso, infatti, togliere alla Sicilia ci che ormai le stato attribuito. poi necessario che si sappia presto e con
sicurezza se lo Statuto siciliano dovr far parte integrante della nuova Costituzione o rester una legge a s, coordinata alla
Costituzione dal solo punto di vista formale: ed pure necessario sapere quando infine debba entrare in esecuzione. Un
chiarimento in questo senso sarebbe opportuno che fosse dato dall'onorevole Ambrosini e dal Comitato, se hanno chiesto
notizie al Governo e sono stati informati.
Anche la Valle di Aosta, come la Sicilia, ha ormai un suo Statuto speciale. Ora, per quanto lo Statuto della Valle di Aosta, a
differenza di quello siciliano, sia gi entrato in attuazione, esso non ha soddisfatto punto le popolazioni valdostane, come del

103

resto quello per la Sicilia, approvato ma non attuato, ha scontentato le genti siciliane. Nella riunione precedente l'onorevole
Bordon, che un nobile rappresentante ed un innamorato della sua terra, ha detto che le popolazioni della Valle di Aosta
non hanno alcuna intenzione di richiedere una garanzia internazionale. Ci non esatto. La verit che la Valle di Aosta
aspira a qualcosa di assai diverso dall'autonomia e di pi sostanziale. A tale proposito basta considerare il programma
dell'Unione Valdostana, movimento antifascista di resistenza al nazionalismo centralizzatore di Roma, che si basa sui
seguenti quattro punti: 1) un regime cantonale di tipo svizzero; 2) una zona franca totale e permanente; 3) l'istituzione di
un demanio regionale valdostano comprendente le acque, le miniere e il sottosuolo; 4) la garanzia internazionale dei diritti
del popolo valdostano, cio a dire la garanzia della Carta delle libert valdostane, che deve sanzionare in un modo
indissolubile i tre punti precedenti. Le suddette aspirazioni delle popolazioni valdostane gli sono state manifestate
espressamente da autorevoli rappresentanti di quella Regione quali il presidente del Consiglio Caveri, il professore Deffeyes e
l'avvocato Page, venuti a lui per dirgli fra l'altro che sono costretti settimanalmente a recarsi a Roma perch, anche per le
questioni ormai rientranti nell'ambito dell'autonomia, l'amministrazione centrale oppone un deplorevole ostruzionismo. Ora
ci deve cessare. La Valle di Aosta una terra benedetta da Dio che ha incomparabili bellezze naturali, che ha possibilit
eccezionali di sviluppo industriale, che ricca di boschi, di sorgenti e di miniere, che ha, soprattutto una magnifica
popolazione intelligente, piena d'iniziative ed operosa. La Valle di Aosta ha, dunque, diritto che le sue aspirazioni siano
riconosciute. Non farlo sarebbe atto di suprema ingiustizia.
Quanto alla garanzia internazionale, giova ricordare che essa form oggetto di un'esplicita richiesta anche da parte del
Movimento per l'Indipendenza della Sicilia al tempo della occupazione anglo-americana. Fu allora dichiarato dagli Alleati
che i siciliani avevano perfettamente il diritto di richiederla.
Occorre anche tener presente la situazione dell'Alto Adige. Come noto vi col il Sdtiroler Volkspartei che aveva Io
scopo principale di ottenere, in virt di autodecisione, la riunione con il Tirolo del nord dal quale gli altoatesini furono
staccati nel 1920 dal trattato di pace di San Germano, mentre l'unione era durata quasi 15 secoli. Ma, negato dai Quattro
Grandi l'accoglimento di tale richiesta, gli altoatesini aderirono alla convenzione tra l'Italia e l'Austria onde avere almeno
una larga autonomia, garantita internazionalmente, in modo, in caso di diniego, di potere ricorrere all'O.N.U. oppure alla
Corte internazionale dell'Aja.
Gli altoatesini sono ora decisi a tenersi strettamente alle clausole di questa convenzione, nonch alle lettere interpretative
scambiate fra i ministri De Gasperi e Grber e chiedono l'immediata riunione di tutte le zone facenti anteriormente parti
integranti del Sudtirolo, ma staccate nel 1926 dalla provincia di Bolzano, come il territorio mistilingue che va da Bronzolo a
Salorno, il territorio ladino di Livinallongo e l'Ampezzano.
La riunione di queste sparse membra di un unico corpo non pu essere negata, come giusto sia accolta la domanda degli
altoatesini di immediata partecipazione all'amministrazione pubblica in tutti gli uffici statali, parastatali, provinciali e
comunali in relazione almeno alla popolazione.
Nello stesso tempo gli altoatesini ricusano decisamente il progetto di uno Statuto di autonomia regionale per le provincie di
Bolzano e di Trento, redatto, d'ordine del Governo, dal consigliere di Stato Innocenti. Essi hanno preparato un disegno di
organizzazione cantonale, pubblicato nel giornale Volksbote , meritevole della maggiore attenzione e considerazione;
disegno nel quale la vera e piena autonomia dovr essere garantita internazionalmente. Anche, dunque, dalle popolazioni
altoatesine si avanzano le stesse richieste che vengono da altre parti.
Occorre assolutamente tener presente tale situazione di fatto.
da augurarsi che i voti delle popolazioni suddette trovino comprensione e soddisfazione nell'Assemblea Costituente. Sar
atto di saggezza politica, specie in un periodo in cui l'Austria avverte, ancor pi dell'Italia, le funeste conseguenze della
guerra e si accentuano le simpatie di quelle popolazioni verso di noi.
Ma il problema fondamentale dell'autonomia della Sicilia, della Sardegna, della Valle di Aosta e del Trentino-Alto Adige
non si risolve con la formulazione di norme pi o meno generiche, sibbene creando le condizioni necessarie perch
veramente l'amministrazione centrale si persuada di attuare sul serio l'ordinamento autonomistico. chiaro che il Governo
non affatto animato da tale proposito, come dimostra il suo contegno in rapporto alla Sicilia, e ci offende le popolazioni
che oggi esigono di reggersi autonomamente ed invocano una garanzia internazionale.
(La riunione, sospesa alle 18,30 ripresa alle 18,45).
PRESIDENTE avverte che al secondo comma dell'articolo 2 sono state presentate due proposte di emendamento: una
dell'onorevole Bozzi, del seguente tenore: Con legge costituzionale possono essere attribuiti alla Sicilia, alla Sardegna, alla
Valle d'Aosta e al Trentino-Alto Adige e alle altre Regioni che ne facciano richiesta, condizioni diverse di autonomia ; l'altra
degli onorevoli Tosato, Piccioni, Cappi e Fuschini, cos concepita: In relazione alle loro particolari esigenze, alle Regioni
mistilingui della Valle d'Aosta e del Trentino-Alto Adige, come a quelle insulari della Sicilia e della Sardegna, sono
riconosciute forme e condizioni speciali di autonomia, che in quanto divergano dalle norme seguenti, sono stabilite con legge
costituzionale ..
LUSSU crede che i colleghi rappresentanti i vari partiti sentiranno l'opportunit di non procedere nella discussione
dell'articolo 2, come se essi fossero per la prima volta chiamati a prenderne conoscenza. Il Comitato di redazione per
l'autonomia regionale, infatti, era composto di rappresentanti di tutti i partiti e quindi nella formulazione ha tenuto conto
delle varie opinioni in contrasto, ed un certo grado d'intesa dovrebbe sussistere nella riunione odierna.

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PRESIDENTE d'accordo completamente con l'onorevole Lussu, e fa presente quindi ai colleghi la necessit di terminare
nella seduta odierna la discussione sull'articolo 2.
AMBROSINI, Relatore, risponder brevemente all'onorevole Finocchiaro Aprile, che gli ha domandato se lo Statuto siciliano
dovr o pur no essere inserito nella Costituzione, e quali sono le ragioni per cui esso non ancora entrato in esecuzione. Circa
quest'ultima domanda, osserva che andrebbe rivolta al governo. Comunque nota che lo Statuto siciliano ha gi avuto un
principio di esecuzione, con la nomina della Commissione paritetica che prevista dall'articolo 43 di esso Statuto e che
chiamata a determinare le norme transitorie relative al passaggio degli uffici e del personale dello Stato alla Regione,
nonch le norme per l'attuazione dello Statuto .
Circa la prima domanda, rispondendo a titolo semplicemente personale, rileva che l'attuale Statuto siciliano potr esser
preso in esame - e soltanto per quanto riguarda il suo coordinamento con le norme della Costituzione - dopo che queste
norme saranno deliberate dall'Assemblea Costituente, e non prima, giacch fino a quando tali norme non sono deliberate
manca il presupposto stesso a cui riferirsi per il coordinamento. Il che naturalmente non deve impedire che

lo Statuto siciliano abbia per intanto attuazione, specialmente con l'apprestamento della legge elettorale e la successiva
immediata convocazione dei comizi per l'elezione della Assemblea regionale. Se poi, dopo il coordinamento suddetto, lo
Statuto dovr essere aggiunto alla Costituzione come un allegato o essere lasciato a parte come un testo autonomo, a s
stante, questione di forma, che potr risolversi in un senso o nell'altro. Quello che conta la sostanza, e la sostanza
questa: che in ogni caso lo Statuto ha carattere e valore di legge costituzionale.
Quanto alle altre considerazioni dell'onorevole Finocchiaro-Aprile, manifesta il suo netto dissenso, rilevando che l'autonomia
regionale va considerata ed attuata non solo e non tanto nell'interesse particolaristico delle Regioni, quanto nell'interesse
generale dello Stato, a cui le Regioni potenziate daranno un apporto pi volonteroso ed efficace nel difficilissimo compito
della ricostruzione. Proprio come siciliano, dichiara inoltre recisamente che non sarebbe mai e poi mai da chiedere o da
accettare qualsiasi, anche minima, garanzia internazionale, la quale ripugna e contrasta non solo col sentimento, ma anche
con la ferma convinzione che, per risorgere, il Paese non pu fare appello che alle sue proprie forze.
VANONI dichiara che le poche osservazioni che intende svolgere saranno fatte da lui a titolo puramente personale e in un
campo strettamente tecnico, ossia quello economico.
Al riguardo l'onorevole Piccioni ha insistito pi volte sulla necessit di esaminare in concreto le esigenze particolari di quelle
Regioni, per le quali alcuni colleghi vogliono che siano formulati statuti speciali. Ci non stato fatto, per quanto la richiesta
dell'onorevole Piccioni fosse perfettamente logica, perch non pu essere dubbia la necessit di stabilire quali siano le
esigenze locali che possono consigliare particolari soluzioni dei problemi economici di determinate Regioni. Soltanto
l'onorevole Lussu ha rapidamente accennato, a titolo esemplificativo, ad alcuni problemi che, secondo lui, dovrebbero essere
risolti in un modo particolare per le quattro Regioni menzionate nel secondo comma dell'articolo 2. Ad esempio, egli ha
affermato che i beni demaniali in Sardegna dovrebbero essere di propriet della Regione. Ma se ci fosse opportuno per la
Sardegna, non si comprende perch non si dovrebbe adottare un'eguale misura per le altre Regioni. Lo stesso si pu dire per
le miniere: una materia che dev'essere regolata uniformemente, tanto vero che la formazione di un diritto minerario
stata imposta proprio dal fatto che in questa materia oggi non pi possibile fare una politica regionalistica.
Un altro problema da risolvere quello del regime delle acque; ma in questo campo o si adotta una regolamentazione di
tipo svizzero, secondo cui la propriet delle acque spetta agli enti autarchici rivieraschi, o si deve fare ricorso alla norma per
cui le acque sono di propriet dello Stato. Anche qui, dunque, bisogna sapere a che cosa si vuol giungere, ed egli crede che si
possa trovare il modo di contemperare le esigenze locali con quelle di carattere nazionale, senza creare situazioni
profondamente diverse nelle varie Regioni.
Il progetto in esame stabilisce che compete alla Regione la potest legislativa in materia di strade, e trova giusto che la
soluzione dei problemi della viabilit sia affidata alle Regioni, perch l dove esiste un godimento deve anche essere un
concorso alla spesa. sperabile che sar cos contrastata la tendenza a centralizzare le spese, per cui i Comuni hanno sempre
cercato di far classificare le loro strade fra quelle provinciali, e le Provincie di far classificare le loro fra quelle nazionali.
Altri due problemi assai importanti sono quelli della zona franca concessa alla Valle d'Aosta e dell'autonomia tributaria
riconosciuta alla Sicilia. Circa il primo, osserva che potrebbe essere risolto senza includere una specifica norma al riguardo
nella Costituzione, in analogia a quanto avvenuto in casi consimili. Ad esempio, il comune Livigno gode ormai da lungo
tempo di una forma speciale di zona franca, creata con apposita legge. Egualmente importante, ma assai pi grave, la
disposizione contenuta nello Statuto siciliano, con la quale si riconosce alla Sicilia l'autonomia tributaria, nei confronti della
quale reciso il suo dissenso, perch la misura dell'autonomia di un ente data sempre dalla sua autonomia in materia
finanziaria; e appunto perch si deve cercar di creare un sistema di autonomia che non distrugga ma integri l'unit dello
Stato, doveroso adottare un ordinamento tributario regionale che non indebolisca, ma rafforzi l'ordinamento tributario
del Paese. Una Regione autonoma che continui a far parte di tutto il complesso nazionale non pu mai porsi in una
situazione tale da diminuire le possibilit di percezione delle imposte da parte dello Stato. L'attivit tributaria di ogni
Regione dev'essere contemperata con
l'attivit tributaria generale dello Stato. La forma di autonomia finanziaria prevista dall'articolo 8 del progetto, cio di
un'autonomia finanziaria coordinata con la finanza dello Stato, l'unica che possa essere concessa; l'altra, quella stabilita
nello Statuto siciliano, per cui lo Stato subordinato, nell'esercizio della sua attivit tributaria, all'attivit tributaria della

105

Regione, un elemento di anarchia nel sistema dell'organizzazione statale. Si tratta di un grave problema, che dev'essere
senz'altro riesaminato, perch altrimenti si arriverebbe alla deprecabile conseguenza che lo Stato non potrebbe, in caso di
necessit, integrare le spese della Sicilia, verso cui ha il dovere di intervenire per riparare alle gravi ingiustizie che da decenni
sono state commesse ai danni della sua popolazione, proprio per la posizione di quasi completa indipendenza, che sarebbe
assunta dalla Sicilia nei confronti del sistema tributario generale del Paese. Bisogna rendersi conto di queste esigenze di
carattere tecnico senza suscettibilit politiche, perch tali suscettibilit passano e la Costituzione resta, se veramente si vuole
che lo Stato autonomistico si affermi e prosperi.
Ritiene perci opportuno esaminare, prima di ogni altra questione relativa alla determinazione di un ordinamento
regionale dello Stato, le situazioni particolari di alcune determinate Regioni, allo scopo di rendersi conto se esse veramente
siano tali da imporre nella Costituzione una regolamentazione speciale, o se esse non possano rientrare nel quadro di
quell'autonomia generale che si ha in animo di concedere a tutte le Regioni d'Italia.
NOBILE riconferma la sua avversit per qualsiasi soluzione del problema dell'autonomia regionale, che possa, anche per
una minima partoe compromettere non solo l'unit politica, ma anche quella economica dello Stato. assurdo nel mondo
moderno parlare di un'economia regionalistica. In Francia, sebbene vi siano fautori dell'autonomia regionale, non si fatta
parola nella nuova Costituzione di un ordinamento regionale autonomo.
L'onorevole Finocchiaro-Aprile ha apertamente dichiarato che l'autonomia siciliana da lui considerata come un primo
passo verso l'indipendenza della Sicilia. Ci una riprova che il problema regionalistico in Italia non pu non destare, quale
che sia la soluzione che ad esso si intenda dare, serie preoccupazioni. Non riesce a simpatizzare col movimento regionalistico,
forse perch non attaccato ad alcuna particolare Regione d'Italia e si sente soltanto italiano; o forse anche perch
convinto che come conseguenza della rivoluzione meccanica tutte le comunit umane debbono tendere verso l'unificazione.
Comunque non pu capire come si voglia da taluno disunire la stessa nostra Patria, la cui unit costata tanti sacrifici.
La sola esigenza che pu ammettere quella di provvedere a concedere una conveniente autonomia alle zone mistilingui di
confine, per le quali l'autonomia pu anche essere imposta da accordi internazionali, come sta avvenendo per l'Alto Adice, o
da considerazioni di opportunit internazionale. Si tratta, infatti, in tal caso di concedere statuti speciali per la protezione
delle minoranze etniche. Ma non pu assolutamente comprendere le esigenze prospettate dagli onorevoli Finocchiaro Aprile
e Lussu relativamente all'autonomia della Sicilia e della Sardegna, terre italianissime. Non certo la difficolt delle
comunicazioni con la Sardegna che pu consigliare, come ha affermato l'onorevole Lussu, l'autonomia di questa Regione. Si
tratta di difficolt di carattere contingente, destinate rapidamente a sparire, sicch probabilmente fra qualche anno si
impiegher, per recarsi da Roma a Cagliari, molto minor tempo di quello che oggi sia necessario per spostarsi da un punto
all'altro di Roma.
CASTIGLIA favorevole all'emendamento dell'onorevole Bozzi, con la riserva per che la formulazione dell'articolo 2
proposta dal Comitato abbia valore di riconoscimento dei diritti acquisiti dalla Sicilia, dalla Sardegna, dalla Valle d'Aosta e
dal Trentino-Alto Adige. In ogni modo, quale che possa essere la formulazione definitiva dell'articolo 2, occorre che in esso si
faccia menzione delle particolari condizioni delle quattro Regioni suddette, a cui necessario riconoscere un'autonomia pi
ampia per la loro speciale situazione geografica ed economica.
Non crede di poter controbattere con altrettanta perizia le eccezioni di carattere economico e finanziario sollevate
dall'onorevole Vanoni: pu soltanto rilevare che bene rinviare la soluzione del problema dell'autonomia finanziaria al
momento in cui si dovr affrontare l'esame dei singoli statuti speciali, per un'evidente esigenza di coordinamento con il testo
della Costituzione. In ogni modo non crede che le osservazioni fatte dall'onorevole Vanoni possano costituire una ragione
valida perch debba essere soppresso il secondo comma dell'articolo 2.
L'onorevole Nobile si mostrato seriamente preoccupato che, con l'adozione di particolari Statuti per la Sicilia e la
Sardegna, possa essere disintegrata l'unit dello Stato e a riprova dei suoi timori ha fatto riferimento ad alcune affermazioni
dell'onorevole Finocchiaro Aprile. Pu dichiarare, nella maniera pi esplicita, che egli decisamente contrario allo opinioni
espresse dall'onorevole Finocchiaro Aprile. Non solo, ma pu affermare categoricamente, come rappresentante del popolo
siciliano, che la maggioranza dei siciliani non aspira affatto a quella indipendenza di cui ha fatto parola l'onorevole
Finocchiaro Aprile. Ci, del resto, stato ampiamente dimostrato dall'esito delle elezioni del 2 giugno, con le quali il popolo
siciliano ha inviato all'Assemblea Costituente deputati che in maggioranza, pure appartenendo a diversi partiti, sono di
sentimenti unitari. La Sicilia unitaria; lo sempre stata e lo sar, anche se ha dovuto subire ingiustizie ed incomprensioni
da parte delle altre Regioni d'Italia e dei vari Governi che si sono succeduti al potere. Non teme di essere monotono
ripetendo l'abusato motivo che la Sicilia vanta un diritto di priorit nel grande movimento rivoluzionario che condusse, nel
secolo scorso, il popolo italiano all'unit della Patria.
PRESIDENTE ricorda che al primo comma dell'articolo sono stati presentati due emendamenti nella riunione precedente
dall'onorevole Laconi e dall'onorevole Mortati.
Quello dell'onorevole Laconi dice:
Nel quadro dell'unit ed indivisibilit dello Stato, le Regioni sono costituite in enti autarchici secondo i princip fssati negli
articoli seguenti.
Alle Regioni sono delegati tutti quei servizi statali che possono utilmente essere decentrati secondo la legge sulla
riorganizzazione dei servizi dello Stato .

106

Quello dell'onorevole Mortati cos formulato:

Nel quadro dell'unit ed indissolubilit nazionale, le Regioni sono costituite in enti autonomi con poteri e funzioni propri,
secondo i princip generali e speciali, fssati nei seguenti articoli .
Poich l'emendamento dell'onorevole Laconi quello che pi si discosta dal testo proposto dal Comitato, lo mette in
votazione, con l'intesa che, ove sia respinto, prima di passare alla votazione sull'emendamento dell'onorevole Mortati, questi
dovrebbe chiarire il suo pensiero, dato che l'emendamento in questione mira a sostituire non solo il primo, ma anche il
secondo comma dello articolo 2.
Mette in votazione l'emendamento dell'onorevole Laconi.
LUSSU dichiara di votare contro, perch ritiene che il testo proposto dal Comitato risponda maggiormente a criteri d'ordine
generale, dato che alla redazione dell'articolo 2 hanno collaborato i rappresentanti di tutti i partiti.
(Non approvato).
MORTATI dichiara di ritirare la sua proposta di emendamento.
PRESIDENTE mette in votazione il primo comma dell'articolo 2 nel testo proposto dal Comitato:
Nel quadro dell'unit e indivisibilil dello Stato le Regioni sono costituite in enti autonomi con propri poteri e funzioni
secondo i princip fssati negli articoli seguenti .
( approvato).
Ricorda che al secondo comma sono stati presentati vari emendamenti, nella riunione precedente, dagli onorevoli Rossi,
Nobile, Fabbri, Laconi e Bordon; nella riunione odierna dagli onorevoli Bozzi e Tosato unitamente agli onorevoli Piccioni,
Cappi e Fuschini.
L'onorevole Rossi ha proposto la seguente dizione:
Alle Regioni insulari ed a quelle di confine mistilingui possono venire attribuite, ecc. .
L'emendamento dell'onorevole Nobile il seguente:
Per le Regioni mistilingui potranno concedersi particolari condizioni di autonomia, con statuti speciali di valore
costituzionale .
L'onorevole Bordon ha proposto:
Alla Val d'Aosta e alla Regione Tridentina, date le loro condizioni geografiche, economiche e linguistiche, nonch alle
Regioni insulari verranno attribuite forme e condizioni particolari di autonomia con statuti speciali di valore costituzionale .
L'onorevole Fabbri:
Alle Regioni mistilingui di confine, quali la Val d'Aosta ed il Trentino-Alto Adige, ed a quelle insulari, quali la Sicilia e la
Sardegna, sono attribuite, in relazione a queste circostanze, forme ecc. .
L'onorevole Laconi:
Alla Sicilia, alla Sardegna e alle Regioni mistilingui di confine sono attribuite forme e condizioni particolari di autonomia
con statuti speciali di valore costituzionale .
Rid infine lettura delle due proposte odierne:
Bozzi: Con legge costituzionale possono essere attribuiti alla Sicilia, alla Sardegna, alla Valle d'Aosta e al Trentino-Alto
Adige e alle altre Regioni che ne facciano richiesta, condizioni diverse di autonomia .
Tosato, Piccioni, Cappi e Fuschini: In relazione alle loro particolari esigenze, alle Regioni mistilingui della Valle d'Aosta e del
Trentino-Alto Adige, come a quelle insulari della Sicilia e della Sardegna, sono riconosciute forme e condizioni speciali di
autonomia, che in quanto divergano dalle norme seguenti, sono stabilite con legge costituzionale .
FABBRI dichiara di voler sopprimere nel testo dell'emendamento da lui proposto la parola quali , riferita alle Regioni
mistilingui della Valle d'Aosta e del Trentino-Alto Adige e alle Regioni insulari della Sicilia e della Sardegna, perch potrebbe
far pensare a una menzione fatta soltanto a titolo esemplificativo.
CONTI domanda se con l'espressione di Regioni insulari , contenuta nell'emendamento proposto dall'onorevole Rossi, si
debbano intendere soltanto la Sicilia e la Sardegna.

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ROSSI PAOLO risponde che egli intendeva riferirsi soltanto alla Sicilia e alla Sardegna., In ogni modo, affinch non possano
sorgere equivoci in proposito, dichiara di mutare la forma del suo emendamento facendo espressa menzione delle isole
anzidette.
PRESIDENTE mette in votazione l'emendamento dell'onorevole Nobile, come quello che pi si differenzia dal testo del
secondo comma proposto dal Comitato.
Fa presente che, fra i vari emendamenti proposti al secondo comma, occorre distinguere quelli che prevedono soltanto la
possibilit di un'attribuzione di particolari forme di autonomia a determinate Regioni e quelli che stabiliscono
categoricamente di concedere a date Regioni tali particolari forme di autonomia. Nel primo gruppo rientrano gli
emendamenti degli onorevoli Rossi e Bozzi, nel secondo, quelli degli onorevoli Fabbri, Laconi, Bordon e Tosato.
LACONI osserva che occorrerebbe adottare anche un altro criterio di distinzione a proposito dei vari emendamenti proposti,
vale a dire quello per cui si ammette, oppur no, la concessione di forme particolari di autonomia con Statuti speciali. Di ci,
ad esempio, non si fa menzione nell'emendamento proposto dall'onorevole Tosato. La questione assai importante, perch
esiste evidentemente una notevole differenza fra l'attribuire condizioni particolari di autonomia per mezzo di una legge, sia
pure costituzionale, e il concedere tale forma di autonomia per mezzo di uno Statuto speciale. Una legge, infatti, sempre
emanata dal potere centrale, mentre uno Statuto formulato dagli organi della Regione, anche se poi dovr essere
riconosciuto dallo Stato.
BOZZI vuol chiarire la ragione per cui egli ha usato la parola possono nel suo emendamento. Tale termine sta ad
indicare la possibilit che siano attribuite forme particolari di autonomia non solo alla Sicilia, alla Sardegna, alla Valle
d'Aosta e al Trentino-Alto Adige, ma anche a tutte le altre Regioni che ne facciano richiesta. Inoltre l'adozione del termine
suddetto dovuta anche ad un'altra ragione: pi volte stato affermato, in seno alla Sottocommissione, che potr aversi
una legge costituzionale che stabilisca in materia di autonomia una disciplina diversa da quella generale. Si potr quindi
avere una legge costituzionale diversa dalla Costituzione, salvo che non si vogliano allegare alla Costituzione stessa gli
Statuti speciali per le quattro Regioni anzidette, nel qual caso ogni questione sarebbe risolta e, invece di usare il termine
possono , potrebbe essere adottato quello di sono . In ogni modo si dichiara pronto a sostituire la parola sono all'altra
possono , purch sia fatta salva la possibilit per altre Regioni di chiedere una diversa forma di autonomia.
PRESIDENTE invita la Sottocommissione a pronunciarsi sulla questione, se l'indicazione delle Regioni a cui si dovr concedere
uno Statuto speciale debba formare oggetto di un'elencazione tassativa o di un'elencazione che lasci la possibilit a tutte le
altre Regioni di fare richiesta di condizioni particolari di autonomia, attribuibili sempre con statuti speciali.
CODACCI PISANELLI fa presente che il Comitato ha preferito adottare nell'articolo 2 l'indicazione delle Regioni, a cui si
dovr concedere una forma speciale di autonomia, per mezzo di un'elencazione tassativa, allo scopo di evitare che richieste
del genere possano essere fatte da altre Regioni. Se la concessione di una speciale forma di autonomia si dovuta fare alla
Sicilia, alla Sardegna, alla Valle d'Aosta e al Trentino-Alto Adige in un momento critico della nostra storia nazionale, bene
per l'avvenire garantirsi da altre simili concessioni. Per tale ragione favorevole al mantenimento del secondo comma
dell'articolo 2.
ZUCCARINI stato l'unico, in seno al Comitato, a non approvare la formulazione del secondo comma in esame. Bench egli
fosse il rappresentante, in seno al Comitato stesso, della tendenza favorevole alla forma pi larga di autonomia, si rifiuta di
ammettere che possano esservi due tipi di autonomia. pericoloso, a suo avviso, stabilire due forme di autonomia, una
eguale per la grande maggioranza delle Regioni, l'altra, differenziata e pi larga con speciali Statuti, per la Sicilia, la
Sardegna, la Valle d'Aosta e il Trentino-Alto Adige, perch le altre Regioni potrebbero essere incoraggiate a richiedere
quelle forme particolari di autonomia che venissero concesse alle quattro Regioni suddette. Si cadrebbe cos in quel
particolarismo che si voleva evitare e non si otterrebbe quel coordinamento delle autonomie gi concesse e riconosciute
nell'ordinamento generale dello Stato.
Poich convinto che non si debba dare motivo alle altre Regioni di dolersi che ad esse non sia concessa un'autonomia
eguale a quella che verrebbe ad essere attribuita soltanto a quattro Regioni, voter contro il mantenimento del secondo
comma, pur non intendendo con tale voto esprimersi contro le autonomie gi riconosciute. A suo avviso tali diritti di
autonomia dovrebbero essere estesi a tutte le Regioni d'Italia.
LAMI STARNUTI favorevole al mantenimento del secondo comma; si riserva tuttavia di sollevare il problema del TrentinoAlto Adige quando sar posto in discussione l'articolo 22, sulla costituzione delle Regioni secondo la tradizionale ripartizione
geografiche dell'Italia.
MANNIRONI pure favorevole al mantenimento del testo del secondo comma proposto dal Comitato, poich l'onorevole
Ambrosini non ha creduto opportuno insistere sulla formulazione originaria dell'articolo 2.
PRESIDENTE mette ai voti il principio che si debba fare un'elencazione tassativa delle Regioni a cui si dovranno concedere
con Statuti speciali condizioni particolari di autonomia.
( approvato).
TOSATO fa presente che sarebbe bene risolvere, prima di procedere alla votazione dell'intero secondo comma, una
questione puramente tecnica, relativa all'espressione Statuti speciali di valore costituzionale . Non comprende, infatti,

108

perch soltanto gli Statuti delle quattro Regioni indicate nel comma suddetto debbano avere valore costituzionale.
Appunto per questo ha presentato l'emendamento di cui il Presidente ha dato lettura.
PRESIDENTE fa osservare all'onorevole Tosato, che la diversit fra gli Statuti delle varie Regioni data proprio dal fatto che
si avranno Statuti speciali per le Regioni elencate nell'articolo 2. Non vede poi perch anche le altre Regioni debbano avere
ciascuna un proprio Statuto, quando esse dovranno tutte essere assoggettate alla stessa disciplina stabilita dalla Costituzione
in materia di ordinamento regionale. vero che l'articolo 21 del progetto accenna al fatto che ogni Regione avr un proprio
Statuto, deliberato in armonia ai princip informatori della legge sull'ordinamento regionale; ma evidentemente tali Statuti
non dovranno contenere disposizioni che possano far pensare ad una diversit di diritti fra una Regione e un'altra. Anche ai
Comuni verr attribuita l'autonomia; ma sarebbe assurdo consentire che ogni Comune deliberasse un proprio Statuto.
Tanto l'ordinamento comunale come quello regionale non potranno discendere che da una sola fonte: dalla Costituzione
dello Stato. Una eccezione a tale principio quella costituita dagli Statuti speciali per le quattro Regioni menzionate nel
secondo comma.
TOSATO osserva che, non detto che gli Statuti delle singole Regioni debbano essere eguali per tutte. Difatti, l'articolo 6 del
progetto stabilisce che spetta alla Regione l'amministrazione nelle materie di propria competenza legislativa, e in quelle
altre materie che sono di competenza dello Stato, ma che lo Stato intenda affidare ad essa. Nulla quindi impedisce che lo
Stato trasferisca a una Regione l'amministrazione di alcune determinate materie e non la trasferisca ad un'altra; onde ogni
Regione dovr avere un proprio Statuto, deliberato dalla Regione stessa e sottoposto per la ratifica al Parlamento.
PERASSI ritiene che l'accenno fatto agii Statuti, nel secondo comma dell'articolo 2, possa dar luogo ad equivoci, perch
nell'articolo 21 si ha un altro accenno agli Statuti regionali. del parere tuttavia che l'articolo 21 non debba essere
modificato, perch gli Statuti ivi menzionati non hanno altro scopo che quello di disciplinare, per ciascuna Regione,
l'attuazione dei princip costituzionali concernenti la Regione stessa, soprattutto nell'ipotesi, accennata dall'onorevole Tosato,
che ad una data Regione venga attribuita dallo Stato una competenza non ammessa per un'altra. L'idea, quindi, di uno
Statuto che sia sottoposto, ai fini di una certa garanzia, all'approvazione del Parlamento perfettamente logica, e non
deve turbare gli scrupoli dei pi ferventi fautori di un ordinamento regionale autonomo. Nella stessa Svizzera, che uno
Stato federale, la Costituzione stabilisce che le Costituzioni cantonali debbono essere sottoposte alla approvazione
dell'Assemblea. Dove non conviene parlare di Statuti, visto che se ne parla nell'articolo 21, nell'articolo 2, e ci perch, fra
l'altro, con tale articolo si mira a stabilire che occorre una legge costituzionale per attribuire a certe Regioni un ordinamento
regionale diverso da quello comune. Non si tratta qui di statuti deliberati da appositi organi costituiti e poi sottoposti
all'approvazione del Parlamento, bens di norme speciali, poste in essere dalla stessa deliberazione del Parlamento.
Per tali considerazioni sarebbe bene parlare nell'articolo 2 soltanto di condizioni particolari di autonomia stabilite con legge
costituzionale.
LUSSU non favorevole all'emendamento dell'onorevole Tosato, perch a suo avviso le parole Statuti speciali devono
restare nel testo della Costituzione. Ritiene inoltre, che le dichiarazioni fatte dallo stesso onorevole Tosato a proposito
dell'espressione Statuti speciali con valore costituzionale , non abbiano reale consistenza, perch chiaro che anche gli
Statuti speciali delle quattro Regioni indicate nell'articolo 2 non potranno non avere un valore costituzionale, visto che
saranno sottoposti all'approvazione dell'Assemblea Costituente.
LA ROCCA del parere che non si possa assolutamente accettare l'idea di una diversit di Statuti fra Regione e Regione,
fatto salvo naturalmente il principio che, in vista di situazioni particolari, dovranno essere riconosciute forme speciali di
autonomia alle quattro Regioni indicate nel secondo comma dell'articolo 2.
AMBROSINI, Relatore, si rende conto delle varie obiezioni mosse relativamente alla questione in esame, tanto pi che esse
furono fatte da alcuni colleghi anche in seno al Comitato. Si pens di eliminarle col sistema di allegare alla Costituzione gli
Statuti speciali per le quattro Regioni, elencate nel secondo comma. Ci considerato, ritiene che possa senz'altro essere messo
in votazione il testo del secondo comma proposto dal Comitato.
PRESIDENTE crede che la formulazione proposta dall'onorevole Tosato esprima pi chiaramente la possibilit a cui ha
accennato l'onorevole Ambrosini.
LACONI osserva che, per quanto riguarda gli Statuti speciali, non si tratta di leggi che siano emanate dallo Stato ed estese
alle Regioni, ma di norme formulate dalle Regioni e che hanno riconoscimento da parte dello Stato. In altri termini, si tratta
di dare alle Regioni la facolt di riorganizzarsi dall'interno, secondo le loro particolari esigenze. Altro invece il significato
della parola Statuto nell'articolo 21, ossia di norma regolamentare interna. Sarebbe bene pertanto uscire dall'equivoco:
coloro che non vogliono riconoscere alle quattro Regioni menzionate nel secondo comma una speciale forma di autonomia,
dovrebbero dirlo chiaramente. Adottare una formula che riduce a nulla la disciplina speciale prevista per le quattro Regioni
suddette, pur mantenendola apparentemente, non gli sembra cosa opportuna.
VANONI rileva, con preoccupazione, che nel corso della discussione si accentuata la distinzione fra due tipi di autonomia;
per il primo si hanno quattro Regioni con un vero e proprio ordinamento autonomo; per il secondo, tutte le altre Regioni
dovrebbero avere soltanto un ordinamento decentrato.
Viceversa, gli sembra che il concetto politico, da cui la maggioranza almeno dei componenti la Sottocommissione partita,
fosse quello di ammettere un'effettiva autonomia per tutte le Regioni. Ed per questo che l'articolo 21 del progetto prevede
uno Statuto per ciascuna Regione, che non gi un regolamento interno, secondo quanto ha affermato l'onorevole Laconi,
bens il vero e proprio atto costitutivo della Regione; l'atto che, attraverso la parola dei cittadini viventi nella Regione,
determina il sorgere della Regione stessa. Le norme che a tal proposito debbono essere fissate nella Costituzione sono

109

semplicemente quelle che riconoscono la capacit dei cittadini a costituire la Regione. Se cos non dovesse essere, si avrebbe
soltanto un decentramento amministrativo.
Ora, se si tratta di riconoscere, a causa di motivi particolari, una forma diversa d autonomia per alcune determinate
Regioni, una volta che si sia convinti dell'obiettivit di tali motivi, si pu accedere al concetto di ammettere speciali Statuti
che divergano dalla media degli altri. Ma se si dovesse arrivare alla conclusione che soltanto quattro Regioni abbiano diritto
di formularsi uno Statuto per propria iniziativa, che lo Stato poi riconosce, mentre le altre dovrebbero soltanto accettare lo
Statuto dato ad esse dallo Stato, crede che tale conclusione non risponderebbe al concetto di autonomia che si ha in animo
di realizzare.
LUSSU pensa che le preoccupazioni dell'onorevole Vanoni non abbiano ragione d'essere, visto che il Comitato non ha
adottato la formulazione proposta dall'onorevole Grieco, secondo cui veramente si faceva una distinzione fra Regioni
autonome e Regioni non autonome. I colleghi poi possono testimoniare che egli in seno al Comitato ha sempre sostenuto il
principio dell'autonomia per tutte le Regioni d'Italia.
PRESIDENTE mette in votazione l'emendamento dell'onorevole Tosato.
(Non approvato).
AMBROSINI, Relatore, propone di mettere in votazione il testo del secondo comma dell'articolo 2 presentato dal Comitato,
con la seguente modifica: sostituire alle parole Statuti speciali di valore costituzionale le seguenti: Statuti speciali
approvati con legge costituzionale .
PRESIDENTE mette in votazione, il secondo comma dell'articolo 2 che, emendato secondo la proposta dell'onorevole
Ambrosini, risulta cos definitivamente formulato:
Alla Sicilia, alla Sardegna, alla Valle d'Aosta e al Trentino-Alto Adige sono attribuite forme e condizioni particolari di
autonomia con Statuti speciali approvati con legge costituzionale .
( approvato).

*********************
ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI SABATO 16 NOVEMBRE 1946
PRESIDENZA DEL VICEPRESIDENTE CONTI
Seguito della discussione sulle autonomie locali.
PRESIDENTE dichiara aperta la discussione sull'articolo 3:
Compete alla Regione la potest legislativa nelle seguenti materie, in armonia con la Costituzione e coi princip
fondamentali dell'ordinamento giuridico dello Stato e nel rispetto degli interessi nazionali:
agricoltura e foreste, cave e torbiere;
strade, ponti, porti, acquedotti e lavori pubblici;
pesca e caccia;
urbanistica;
antichit e belle arti:
turismo;
polizia locale urbana e rurale;
beneficenza pubblica;

110

scuole professionali;
modificazione dello circoscrizioni comunali .
BOZZI osserva che l'esame dell'articolo 3 non pu andare disgiunto da quello dell'articolo 4, che cos concepito:
Compete alla Regione la potest legislativa di integrazione delle norme direttive e generali emanate con legge dello Stato
per le seguenti materie:
industria e commercio;
acque pubbliche ed energia elettrica;
miniere;
riforme economiche e sociali;
ordinamento sindacale;
rapporti di lavoro;
disciplina del credito, dell'assicurazione e del risparmio;
istruzione elementare;
e per tutte le altre materie indicate da leggi speciali .
Propone quindi di concentrare per ora l'attenzione sul primo comma di ciascuno dei due articoli, ove si disciplina la potest
normativa delle Regioni, e di esaminare successivamente le due elencazioni di materie.
TOSATO aggiunge che va tenuto presente anche l'articolo 12, relativo all'interferenza dello Stato a tutela dell'interesse delle
altre Regioni e della Nazione, cos formulato:
I disegni di legge approvati dall'Assemblea regionale devono essere comunicati al.
Governo centrale. Essi acquistano valore di legge trascorso il mese da tale comunicazione, salvo il caso in cui il Governo,
ritenendo che eccedano dai limiti di competenza della Regione o che contrastino con l'interesse nazionale o di altre Regioni,
li rimandi, entro il termine suddetto, all'Assemblea regionale con le sue osservazioni.
I disegni di legge in questione possono essere ripresi in esame dall'Assemblea regionale e diventano senz'altro leggi, se
questa, respingendo le osservazioni governative, 1i approva nuovamente con un numero di voti che raggiunga la
maggioranza assoluta de suoi componenti.
Il Governo centrale pu in questo caso ricorrere alla Corte costituzionale per chiederne l'annullamento parziale o totale.
Le leggi della Regione devono essere inserite nella Raccolta Ufficiale delle leggi e decreti dello Stato e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica .
AMBROSINI, Relatore, aderisce a quanto stato proposto, rilevando che le disposizioni citate sono integrate altres dal
capoverso dell'articolo 8, che pure dovr essere tenuto presente per avere una visione d'insieme del fondamentale potere
legislativo delle Regioni. Tale capoverso dice:
Non potranno essere istituiti dazi di importazione, di esportazione o di transito fra una Regione e l'altra, n essere presi
provvedimenti che ostacolino la libera circolazione interregionale .
ZUCCARINI si associa, in quanto ha gi sostenuto la stessa tesi nel Comitato di redazione del progetto. Entrando nel merito,
osserva che non si possono creare due competenze diverse e soprattutto non si possono fare due classificazioni per materie,
senza stabilire con ci limiti di competenza molto dubbi, che darebbero luogo a contrasti.
Con la costituzione dell'ente Regione ci si prefggono due scopi: in primo luogo consentire alle Assemblee legislative nazionali
un lavoro pi semplice e pi efficace; cio, non tanto decentrare, quanto semplificare la opera del potere legislativo centrale
dello Stato ed aumentarne cos la competenza e l'autorit; in secondo luogo si pensa di lasciare agli interessati la risoluzione
dei loro problemi particolari. Basterebbe tenere presente che normalmente il 90 per cento del lavoro del Parlamento
riguarda appunto problemi particolari, per comprendere quanto esso ne guadagnerebbe in snellezza ed in efficacia.
Nel suo progetto a questo che egli ha mirato, sostenendo il concetto che la Regione dovesse assorbire, per tutta quella che
materia di legislazione particolare, l'attivit e i compiti che appartengono allo Stato, provvedendovi con mezzi propri, con
organizzazioni proprie, con funzionari propri. In tal modo, mentre si riduce al minimo indispensabile la funzione legislativa
dello Stato, si determinano anche due limiti di competenza ben distinti.

111

Viceversa coi due articoli in esame si d alla Regione una competenza esclusiva su alcune determinate materie, ed una
potest di semplice integrazione su altre che sono le pi importanti e in maggior numero. In questo modo il lavoro legislativo
centrale si ridurr di pochissimo e rester enorme come prima.
Osserva inoltre che difficile intendere l'esatta portata del termine integrazione . Nella stessa elencazione delle materie si
caduti nell'arbitrario. Non si capisce, ad esempio, perch l'agricoltura sia stata inclusa nell'articolo 3 (potest legislativa
esclusiva) e l'industria invece nell'articolo 4 (potest di integrazione). Agricoltura ed industria sono due branche della vita
economica che, per quel che riguarda le norme direttive generali, possono considerarsi di competenza dello Stato, ma che
poi, per tutto ci che norma particolare, devono essere di competenza della Regione.
Quello che egli ha detto nei riguardi dell'agricoltura potrebbe dirsi anche per la pesca, per l'antichit, per il turismo, ecc.:
necessariamente per tutte potranno esservi alcune leggi di carattere generale, che naturalmente dovranno essere, in quanto
generali, emanate dall'Assemblea legislativa nazionale.
Per queste regioni, esprime l'avviso che si debbano riunire gli articoli 3 e 4 in un solo articolo sotto la dizione dell'articolo 3,
eliminando ogni specificazione delle materie, e in modo da attribuire effettivamente alle Regioni relativamente ad esse una
funzione autonoma. La potest legislativa non dovrebbe limitarsi a quelle materie che sono gi delle vecchie
amministrazioni provinciali, quando non addirittura di quelle degli enti locali. Stabilendo che ci che generale spetta
all'Amministrazione centrale e spetta quello che particolare alle Regioni, si eviterebbe il determinarsi di conflitti, che si
avrebbero, invece, in conseguenza di tale doppia classifica, fra il potere centrale, il quale per sua natura accentratore, e le
Regioni. La pratica consentirebbe poi alle Regioni di svolgere
la loro opera con piena utilit e di sgravarsi da se stesse, quando il compito fosse troppo vasto, delle attribuzioni che non
fossero di loro spettanza.
Se non si entrer in quest'ordine di idee, se non si determineranno due definiti ordini di competenza e di attivit tra la
Regione e lo Stato, l'Assemblea nazionale continuer a sfornare di continuo leggi, come ha fatto per il passato, e rimarr
incombente sulle Regioni il pericolo della invadenza del potere esecutivo nei loro compiti particolari.
Nota pure un'altra deficienza nelle disposizioni in esame: la mancanza cio di un accenno alla ricostruzione postbellica.
Anche in tale campo ritiene che, una volta fissate le direttive generali, nessun organo sarebbe pi competente e pi
utilmente operante della Regione. L'errore principale di tutto l'attuale programma di ricostruzione, che non si riesce a
mettere ancora in atto, a suo avviso, proprio nell'aver voluto il Governo accentrare la risoluzione di una infinit di
problemi i quali, lasciati invece alla competenza dei Comuni e di altri enti d'iniziativa locale, avrebbero gi potuto essere
risolti.
Conclude augurandosi che il principio della autonomia regionale, nel quale crede, non come in una forma di indebolimento
dello Stato, ma come in una forma di maggiore efficienza politica, economica e ricostruttiva della Nazione, resti affermato e
si realizzi. Esprime altres il voto che il progetto presentato all'esame della Commissione, pur con le sue manchevolezze, non
finisca con l'offrire il fianco alle critiche e alla offensiva contro il regionalismo e contro il decentramento da parte di organi
desiderosi di continuare la loro opera accentratrice, ma sia migliorato in modo da soddisfare il pi possibile tutte lo esigenze,
facendo s che i cittadini si sentano effettivamente parte della Nazione e concorrano, colla amministrazione dei loro enti
locali e attraverso essi, all'opera di rinnovamento della vita nazionale.
MORTATI confessa che, per quanto abbia attentamente esaminato gli articoli 3 e 4, non si reso conto del loro criterio
informatore.
Si trovano in essi quattro diversi tipi di legislazione, riuniti forse un po' confusamente:
1) una potest legislativa esclusiva della Regione (articolo 3), dalla quale l'intervento dello Stato in forma normativa
sarebbe inibito;
2) una potest legislativa di integrazione delle norme direttive statali;
3) una potest legislativa di integrazione delle norme generali;
4) una potest legislativa per delegazione da parto dello Stato (ultimo comma dell'articolo 4).
Trova non persuasive alcune di queste disposizioni, e anzi tutto non si rende conto - come gi l'onorevole Zuccarini - del
perch nel primo caso si debba escludere lo Stato da ogni possibilit di intervento normativo. La Regione pu fare ci che
vuole; lo Stato pu intervenire soltanto ex post, per far annullare le norme che fossero contrarie agli interessi nazionali. Non
vi quindi luogo ad una valutazione integrale, fatta anteriormente, ma ad una valutazione a posteriori, caso per caso, che
trova la sua definizione ultima attraverso il giudizio della Corte costituzionale; e tutto ci pu essere dannoso agli interessi
dello Stato e agli interessi della Regione.
Dannoso agli interessi dello Stato, perch evidente che esso - come ha rilevato l'onorevole Zuccarini - potrebbe avere un
indirizzo da segnare in queste materie (agricoltura, strade, pesca, ecc.) e le legislazioni particolari dovrebbero essere
uniformate ad un criterio d'insieme. Solo cos pu dirsi che il regionalismo non disintegra l'unit nazionale, ma la rende pi
concreta ed efficiente.

112

Dannoso, inoltre, agli interessi delle Regioni, perch esse, pur avendo ampia potest in certe materie, in realt si trovano
inceppate dal sindacato del potere esecutivo, che pu far annullare, caso per caso, tutte le deliberazioni che siano contrarie
agli interessi nazionali. Quindi, sotto l'apparenza di una migliore tutela degli interessi regionali, si finisce col pregiudicare gli
interessi stessi e metterli alla merc dell'arbitrio del potere esecutivo, sia pure corretto da un organo giurisdizionale, sul cui
intervento per non pu farsi eccessivo affidamento. L'esperienza mostra come sia poco efficiente affidare valutazioni di
convenienza ad organi giurisdizionali, a meno di non volerne trasformare l'indole facendoli divenire politici.
Ritiene altres inopportuno considerare unitamente la potest legislativa di integrazione di norme direttive e quella di
integrazione di norme generali cos come fa l'articolo 4. A parte il fatto che tecnicamente inesatto parlare di integrazione
di norme direttive, si tratta di due rapporti differenti e bisogna distinguere le norme direttive dalle norme generali, ai fini
del sindacato sulla costituzionalit della normazione regionale. Forse il Comitato ha voluto affermare un diritto da parte
della Regione, garantito costituzionalmente, a pretendere che la legge
dello Stato si limiti semplicemente a dare le direttive, senza entrare nei particolari; ma non si reso conto del fatto che,
parlando promiscuamente di norme direttive e di norme generali e conferendo allo Stato il potere direttivo e il potere di
legiferare in via generale, si faceva venir meno la possibilit di far valere la pretesa di limitare l'intervento dello Stato nel
senso accennato.
Altra disposizione che trova non sufficientemente chiara quella dell'ultimo comma dall'articolo 4, a tenore del quale
parrebbe che da parte del legislatore ordinario, con legge speciale, si potesse deferire al potere normativo delle regioni
qualunque materia. Non resterebbe quindi in alcuna materia la competenza esclusiva dello Stato, su tutte potendo la
Regione legiferare in virt di una delega. Mentre si ritenuto che la delega legislativa a favore di altri organi dovesse essere
limitata in modo tanto rigoroso da annullarne perfino l'efficienza, qui si ammetterebbe che il legislatore potesse dare
direttive su qualunque materia, lasciando poi un largo campo di attivit normativa delegata alla Regione. Posta, inoltre,
questa mancanza di esclusivit di competenza dello Stato, diverrebbe difficile decidere con sicurezza anche della
presunzione di competenza per i casi non contemplati.
Su tutti questi argomenti chiede delle delucidazioni al relatore.
AMBROSINI, Relatore, comincia col rispondere all'onorevole Mortati che veramente il Comitato ha previsto solo due tipi di
legislazione. La prima quella che in un primo tempo chiam legislazione primaria o diretta, e che poi pens - in vista delle
ripercussioni che l'espressione avrebbe potuto provocare sull'opinione pubblica - di definire semplicemente potest
legislativa ; la seconda la legislazione di integrazione . Circa il significato di quest'ultimo termine - che l'onorevole
Zuccarini ha trovato incerto - ritiene che non possano sorgere dubbi. Non ne sorsero infatti in seno al Comitato. L'onorevole
Grieco, anzi, nel proporre la fusione degli articoli 3 e 4, sostenne che si dovesse adottare proprio tale formula: la regione ha
potest legislativa di integrazione delle norme direttive e generali emanate con leggi dello Stato .
Quanto all'obiezione che l'articolo 3 verrebbe a configurare una ipotesi dannosa per lo Stato e forse anche per le Regioni,
poich non concepibile che esistano materie sulle quali la Regione abbia una competenza esclusiva, fa presente che il
Comitato part dal principio che le Regioni dovessero avere un qualche campo - di interesse particolarmente locale - in cui
potessero legiferare in modo autonomo; ma che d'altra parte dovesse evitarsi che l'esercizio di questa potest legislativa
esclusiva causasse un qualche nocumento agli interessi generali dello Stato. Fu appunto nel desiderio di conciliare le due
esigenze, che il Comitato ritenne, nell'affermare questa competenza esclusiva della Regione in determinate materie, di
salvaguardare nel contempo l'interesse generale dello Stato, integrando la disposizione con l'aggiunta che la Regione dovr
esercitare il suo potere normativo in armonia con la Costituzione e coi princip fondamentali dell'ordinamento giuridico
dello Stato , nonch nel rispetto degli interessi nazionali .
Conviene con l'onorevole Mortati che qui si entra in un campo particolarmente delicato, in quanto sarebbe estremamente
difficile dare una definizione precisa dell'interesse nazionale. Spiega quindi che il Comitato si rese conto della necessit di
regolare la materia in modo da contenere nei giusti limiti la potest legislativa della Regione. All'uopo indugi nell'esame
dei vari sistemi, che egli, come relatore e come incaricato della redazione del primo progetto, aveva prospettati,
proponendo in modo alternativo ben cinque articoli su questo punto. Il Comitato prescelse quello che costituisce l'articolo 12
dell'attuale progetto. Gli altri quattro sono riprodotti come varianti alla fine del progetto.
Riservandosi di ritornare sull'argomento quando verr in discussione l'articolo 12, crede opportuno di avvertire fin d'ora, che appunto per la considerazione, fatta dall'onorevole Mortati e da altri colleghi, che la valutazione degli interessi nazionali
porta necessariamente ad un giudizio di merito - egli aveva, in una delle suddette varianti , distinto il giudizio di
legittimit da quello di merito, proponendo di affidare il primo alla Corte costituzionale ed il secondo al Parlamento
Nazionale. Il Comitato deliber a maggioranza di non accogliere questo sistema. Personalmente egli ritiene che sar
opportuno ripigliarlo in considerazione.
Riguardo all'altra osservazione dell'onorevole Mortati, sull'espressione norme direttive e generali emanate con legge dello
Stato adoperata dall'articolo .4, rileva che il Comitato non intese configurare due ipotesi, ma una sola. Le parole
direttive e generali debbono considerarsi come integrantisi a vicenda in modo da dar luogo all'affermazione di un
unico concetto: lo Stato detta le norme generiche, fondamentali, nell'ambito delle quali le Regioni possono poi dettare le
norme integrative, in base alle particolari condizioni locali; norme, queste ultime, che non debbono ridursi a norme di
attuazione , secondo proponeva l'onorevole Lami Starnuti, ma che rappresentano qualcosa di pi, in corrispondenza al
significato della parola integrazione , secondo intese il Comitato e secondo afferm l'onorevole Grieco quando propose di
fondere gli articoli 3 e 4, attribuendo alla Regione, per tutte le materie in essi espressamente indicate e per le altre che il

113

legislatore potesse in avvenire determinare, la potest legislativa di integrazione delle norme direttive e generali emanate
con leggi dello Stato .
Dichiara infine che non condivide le preoccupazioni manifestate dall'onorevole Mortati riguardo all'ultimo comma
dell'articolo 4, giacch il legislatore che di volta in volta decider di attribuire qualche altra materia alla competenza
legislativa di integrazione della Regione; e ci sar fatto a mezzo di leggi speciali. Bisogna pur concedere al legislatore
ordinario la possibilit di muoversi liberamente in questo campo a seconda ritenga opportuno in corrispondenza a
sopravvenute necessit. Una eccessiva e pregiudiziale sfiducia nei suoi riguardi non gli sembra opportuna. D'altra parte
sarebbe troppo complicato, e per ci stesso inefficiente, richiedere sempre l'intervento dell'organo costituente.
LACONI domanda se si inteso ammettere questa delega legislativa alle Regioni per determinate materie o non piuttosto
per determinati oggetti. Nota infatti che il termine materie gi usato nel primo comma con un significato molto pi
ampio e forse, nel caso in esame, si sarebbe dovuto parlare di oggetti .
AMBROSINI, Relatore, non vede quale differenza possa esserci fra le due parole.
MORTATI ribadisce il pensiero gi espresso, mostrando su degli esempi la larghezza di intervento consentito alla Regione in
virt di delega legislativa, in contrasto con il principio generale restrittivo fatto valere in occasione della disciplina della
delegazione legislativa al governo.
AMBROSINI, Relatore, replica che non si deve avere una diffidenza preconcetta verso il futuro legislatore e non bisogna
incatenarlo con disposizioni costituzionali particolareggiate che lo spingano ad evadere la Costituzione o ad ottenerne la
modifica. Ricorda che la Costituzione americana in vigore ormai dal 1787, appunto in virt delle larghe possibilit di
adattamento che ha lasciato al legislatore.
*******************
ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI MARTED 19 NOVEMBRE 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI
.
Seguito della discussione sulle autonomie locali.
PRESIDENTE comunica che, a proposito dell'articolo 3 del progetto elaborato dal Comitato di redazione per l'autonomia
regionale - del quale si era iniziato l'esame nell'ultima seduta - stato presentato dagli onorevoli Laconi, Lami Starnuti,
Bozzi, Ravagnan, Targetti, Fabbri, La Rocca, Nobile, Rossi Paolo, Bocconi, Finocchiaro Aprile e Calamandrei, il seguente
emendamento:
I sottoscritti, salva ogni altra proposta relativa alla materia da attribuirsi alle Regioni, chiedono che alla prima parte
dell'articolo 3 del progetto sia sostituita la seguente formulazione:
La Regione ha la potest di emanare norme di integrazione e di attuazione per adattare alle condizioni locali le norme
generali e direttive emanate con legge dello Stato. Tale facolt si esercita, oltre che nelle materie i cui servizi possono passare
alla Regione, nelle altre che, pur entro i limiti dell'interesse regionale, concernono: ... .
L'emendamento dovr poi essere integrato con l'elencazione delle materie.
ZUCCARINI ricorda che nell'ultima seduta egli e l'onorevole Mortati avevano sostenuto il concetto che gli articoli 3 e 4
dovessero essere esaminati insieme e proposto che si addivenisse alla formulazione di un solo articolo considerando la
ripartizione delle materie fatta dal progetto come arbitraria ed inaccettabile.
Aggiunge di avere osservato fra l'altro che non si comprende perch nell'articolo 3 sia stata compresa, come materia di
legislazione esclusiva della Regione, l'agricoltura, mentre l'industria si trovi inclusa nell'articolo 4. A suo avviso, alla Regione
dovrebbe competere, entro i limiti delle leggi generali dello Stato, piena libert legislativa. Prega
pertanto il Presidente di far s che la discussione odierna verta sulla proposta di fusione dei due articoli gi presentata nella
seduta precedente e comunque che la discussione venga fatta sui due articoli unitamente.
TOSATO osserva che nel progetto sono preveduti due tipi di legislazione regionale e cio un'attivit legislativa primaria,
considerata dagli articoli 3 e 12, ed una secondaria, considerata dall'articolo 4.
A suo avviso, l'articolo 3, combinato con l'articolo 12, non prevede una legislazione esclusiva - come stato affermato da
qualcuno - perch la legislazione di cui all'articolo 3 trova un limite non soltanto nei princip fondamentali della Costituzione
e nell'ordinamento giuridico dello Stato, ma anche negli interessi nazionali, tanto vero che l'articolo 12 stabilisce che,

114

quando il Governo centrale ritenga che le norme giuridiche con forza di legge approvate dall'Assemblea regionale
contrastino con l'interesse nazionale, pu rinviare i provvedimenti con le sue osservazioni all'Assemblea regionale, che potr,
approvandoli nuovamente, farli senz'altro diventare legge. ben vero che rimane sempre salvo il diritto del Governo
centrale di ricorrere alla Corte costituzionale; ma a questo punto sorge il dubbio se tale ricorso possa farsi soltanto per motivi
di legittimit - in quanto il Governo ritenga che le norme giuridiche emanate dalla Regione siano contrarie alla Costituzione
o ai princip generali dell'ordinamento giuridico - oppure anche per motivi di merito, il che, peraltro, darebbe luogo ad una
legislazione del tutto nuova in Italia.
Chiede che su questo punto sia fornito un chiarimento perch, qualora si ammettesse il ricorso anche per motivi di merito, si
potrebbe pensare che la legislazione prevista dall'articolo 3 combinato con l'articolo 12, pi che una legislazione primaria, sia
una vera e propria legislazione esclusiva.
BOZZI riconosce che il Comitato di redazione ha compiuto uno sforzo apprezzabile nel tentativo di sistemare la difficile
materia delle attribuzioni legislative della Regione. Tuttavia, il piano proposto non garantisce la certezza nelle fonti di
produzione giuridica; pu creare pericoli di conflitto di competenza normativa fra Stato e Regione e instabilit
nell'ordinamento giuridico.
Rileva che bisogna tener fede a due princip fondamentali: salvaguardare quello che stato definito nell'articolo 2 il
quadro dell'unit ed indivisibilit dello Stato , ossia la sovranit dello Stato, che trova la sua prima manifestazione nella
potest legislativa; affidare, d'altra parte, alla Regione, secondo l'orientamento fissato nell'ordine del giorno Piccioni, la
regolamentazione autonoma dei propri particolari interessi.
L'articolo 3, proposto dal Comitato, assegna alla Regione una sfera di competenza esclusiva. Ci significa che lo Stato, nelle
materie indicate, non ha potere di legiferare, nemmeno con norme di carattere direttivo o generale, esso pu soltanto
esaminare i disegni di legge approvati dalle Assemblee regionali e proporne l'annullamento alla Corte costituzionale,
qualora ritenga che essi siano contrari alla Costituzione, ai princip fondamentali dell'ordinamento giuridico o agli interessi
nazionali. Lo Stato, cio, interviene successivamente, e deve instaurare un giudizio. Secondo il suo punto di vista, questa
forma di non intervento legislativo dello Stato non ammissibile; incrina l'unit dello Stato, anche sotto il profilo della
unitariet del processo economico-produttivo. Scorrendo le materie affidate alla competenza esclusiva della Regione, nota
che fra esse l'agricoltura. Ne deriva che lo Stato non potrebbe dettare norme generali e comuni a tutto il territorio
nazionale in tema di riforma agraria. Si potrebbe avere la collettivizzazione in Emilia, e non, ad esempio, in Toscana.
Prospetta l'opportunit di regolare con una sola e chiara norma le attribuzioni legislative della Regione. Secondo il suo
parere bisogna escludere che la Regione abbia un ambito di materie nelle quali possa legiferare senza che lo Stato abbia
potere d'intervento. Occorrerebbe, piuttosto, determinare largamente una sfera di materie, per le quali lo Stato abbia
soltanto la potest di dettare norme direttive o generali, e la Regione di emanare le norme necessarie per l'attuazione o
l'integrazione, al fine di adattare le leggi statali alle esigenze peculiari regionali. Le norme direttive sono quei princip che di
per s non sono suscettibili di applicazione, ma che hanno bisogno appunto di ulteriori norme che li specifichino,
conformandovisi; le norme generali rappresentano, invece, una forma di pi penetrante legiferazione, che tuttavia lascia
margini in bianco per gli adattamenti a situazioni particolari. Precisa che, in tal guisa, lo Stato potrebbe intervenire in modo
pi o meno penetrante, secondo una sua discrezionale valutazione di politica legislativa (e vi sarebbe al riguardo la
garanzia del Senato regionale): alla Regione, d'altra parte, sarebbe riservata una sfera di competenza esclusiva nell'ambito
dell'attuazione o dell'integrazione delle leggi direttive o generali emanate dallo Stato.
Rileva poi l'opportunit di completare le ipotesi previste dall'articolo 12 con una norma che stabilisca il diritto, azionabile,
della Regione verso lo Stato, nel caso che questo, nel l'esplicazione della sua potest legislativa, ecceda dai limiti della
legiferazione semplicemente direttiva o generale nella sfera di materie assegnate.
Infine, quanto al quesito sollevato dall'onorevole Tosato, osserva che esatto distinguere, in tema di articolo 12, fra
violazione di competenza ed esame del merito; sono situazioni giuridiche che comportano valutazioni diverse, e diversi
dovrebbero essere gli organi chiamati a compierle. Tuttavia, a volte la questione pregiudiziale intimamente collegata con
la questione di merito. Ad esempio, il limite dell'interesse nazionale posto dall'articolo 3 involge una questione di merito, che
si risolve per in una questione di competenza. Se la Corte costituzionale accerta che un disegno di legge regionale ha
violato l'interesse nazionale, accerta necessariamente che la Regione ha ecceduto dai limiti della sua competenza
normativa.
Propone, comunque, che di questi pi particolari problemi si discuta quando verr in esame l'articolo 12.
CALAMANDREI, esaminando la materia dei conflitti, osserva che nel progetto non regolata l'ipotesi di un conflitto
negativo, il caso cio che tanto il Governo centrale quanto l'Assemblea regionale si ritengano incompetenti a deliberare su
una determinata materia.
Si domanda poi, esaminando l'ipotesi di conflitto positivo prevista dall'articolo 12, per quale ragione il compilatore del
progetto - dovendo scegliere fra l'opinione del Governo centrale e quella dell'Assemblea regionale - abbia dato la
prevalenza al punto di vista della seconda. Prospetta l'opportunit che in casi del genere si invochi - per la risoluzione del
conflitto - l'intervento di un terzo organo e che, nell'attesa, il progetto di legge in contestazione rimanga in sospeso; e quindi
suggerisce che all'articolo 12 si stabilisca che se l'Assemblea regionale, respingendo le osservazioni governative, insiste nel suo
punto di vista, si apra il conflitto davanti alla Corte costituzionale.

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FABBRI dichiara di aver sottoscritto l'ordine del giorno presentato, in quanto ha sempre ritenuto che la potest delle Regioni
debba essere limitata esclusivamente a norme di attuazione e di integrazione.
Riprendendo il concetto della possibilit di conflitto tra le leggi della Regione e le leggi dello Stato - che a suo parere
dovrebbero essere preminenti - fa un'osservazione di carattere pratico e di natura contingente e politica: si domanda cio se
la legislazione esclusiva su determinate materie, ipotizzata per la Regione, implichi l'abrogazione automatica di tutto
l'imponente complesso di leggi statali concernenti dette materie. Pur ritenendo assurda una simile tesi, domanda in
proposito un chiarimento.
Fa presente la necessit da parte degli organi statali di coordinare e snellire l'attuale complesso legislativo sulle materie
indicate nel progetto, al fine di conservare soltanto i princip basilari di cui l'attivit normativa della Regione stabilir
l'applicazione e l'attuazione. Raccomanda altres che si proceda gradualmente all'attuazione di questa riforma, al fine di
evitare il formarsi di situazioni tumultuarie ed il sorgere di conflitti tra l'organo legislativo centrale e quelli periferici.
NOBILE, parlando contro l'articolo 3 del progetto, osserva che, sotto il profilo politico, la ripartizione legislativa tra lo Stato e
le Regioni porterebbe inevitabilmente a sviluppare la tendenza di queste verso un sistema federale e condurrebbe quindi
alla disgregazione dell'unit nazionale. Sotto il profilo economico, rileva che non si pu ammettere che la legiferazione su
materie di importanza vitale per l'intera Nazione sia attribuita alle Regioni.
All'osservazione del Relatore che, per giustificare la creazione del nuovo ente autarchico, sostiene che le funzioni che si
vogliono trasferire dal centro alla periferia non potrebbero essere attribuite alla Provincia, in quanto riguardano interessi
che trascendono l'ambito provinciale, risponde che tale presunzione si ritorce contro il sistema regionalistico, perch oggi gli
interessi economici tendono ad allargare sempre pi la loro sfera di attivit.
Scorge, poi, una contraddizione tra la tesi sostenuta dal Relatore, secondo cui la tendenza odierna unificatrice sarebbe utile
solo riguardo ai fini da raggiungere e non gi nei confronti dei congegni di esecuzione, e il disposto dell'articolo 3 che
conferisce alla Regione potest legislativa su materie di importanza fondamentale, e non d allo Stato la possibilit di
regolare tali materie per i fini generali da raggiungere.
Ritiene poi assurda l'elencazione fatta negli articoli 3 e 4. Col primo di questi articoli si concede alle Regioni nientedimeno
che
il diritto esclusivo di legiferare su materie di importanza fondamentale per tutta la Nazione, quali, ad esempio, l'agricoltura,
le foreste, le strade, i ponti, gli acquedotti. Su questioni cos vitali per il Paese si avrebbero quindi diciotto legislazioni
differenti!
del parere che la legislazione primaria si debba riservare esclusivamente allo Stato, e che anche la regolamentazione almeno per certe materie - debba in molti casi essergli attribuita. A suo avviso, imprudente fare nella Costituzione un
elenco delle materie di interesse locale, la cui disciplina giuridica si ritiene opportuno decentrare, perch ci che oggi
interessa lo Stato potrebbe domani divenire di interesse locale, o viceversa.
L'articolo 3, come formulato, rappresenta uno sconvolgimento dell'attuale organizzazione statale, i cui meccanismi hanno
bisogno di essere riformati e riordinati, e non gi sconvolti. Tutti riconoscono la necessit di decentralizzare le funzioni dello
Stato. Ma l'articolo 3 decentralizza proprio ci che non va decentralizzato: il potere legislativo, che, per la sua stessa natura,
deve conservare un carattere unitario. Approvando l'articolo 3, anzich ridurre e semplificare i meccanismi amministrativi,
se ne accrescerebbe il numero.
Sostiene che il progetto proposto - il quale rappresenta un vero e proprio anacronismo storico - non solo non democratico,
ma profondamente antidemocratico; e cita, a sostegno della sua opinione, quanto scrive in proposito un'illustre
regionalista, Pietro Bertolini.
Gli sembra infine illusorio il concetto di taluni, secondo cui il frazionamento del Paese in regioni autonome, dotate di larghi
poteri legislativi, possa costituire una garanzia contro eventuali rivoluzioni o colpi di Stato, perch ritiene che un'esperienza
troppo audace - mentre non porterebbe alcuna conseguenza, se fatta nell'ambito ristretto di una provincia o di un comune
- operata nell'ambito di una regione, che rappresenta la diciottesima parte del territorio dello Stato, potrebbe rischiare di
compromettere l'unit nazionale.
Conclude dichiarando di essersi limitato a sottoscrivere l'ordine del giorno presentato dall'onorevole Laconi ed altri, al quale
aderisce subordinatamente, in quanto, a suo parere, anche la regolamentazione da affidare alle Regioni dovrebbe essere
assai limitata.
CAPPI, dopo aver rilevato come gli interventi di alcuni oratori abbiano avuto il merito di mettere a fuoco il dissenso
concettuale esistente in seno alla Sottocommissione circa il principio regionalistico, dichiara, rispondendo all'onorevole Nobile,
di dubitare che si possa combattere quel principio con una elencazione di inconvenienti, i quali potranno essere eliminati in
seguito, secondo quanto l'esperienza consiglier.
Ritiene di estrema facilit la soluzione del quesito posto dall'onorevole Fabbri, in quanto la legislazione statale relativa alle
materie per le quali la potest legislativa stata concessa alle Regioni rimarr in vigore fino a quando una determinata
Regione, ritenendola non pi rispondente ai propri bisogni, si varr del potere legislativo concessole per abrogarla.

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Osserva poi che il punto di vista dell'onorevole Bozzi, secondo il quale lo Stato deve fare le leggi direttive e le Regioni hanno
un potere integrativo di regolamentazione - oltre a far sorgere la domanda se varrebbe la pena di apportare mutamenti
cos profondi nella struttura dello Stato per dare alla Regione un semplice potere di regolamentazione - non , a suo parere,
molto chiaro. Non vede infatti come sia possibile emanare una legge direttiva - la cui formulazione l'onorevole Bozzi
affiderebbe allo Stato - dal momento che i princip direttivi sono contenuti nella Costituzione e le leggi hanno sempre un
contenuto concreto; n comprende quale possa essere il contenuto di un potere di integrazione della legge, perch, se
consister nella facolt di modificare la legge precedente, dar luogo ad una nuova legge e quindi in pratica sar potere
legislativo.
Riafferma quindi l'opportunit che alla Regione sia concesso, pur entro determinati limiti, un vero e proprio potere
legislativo.
MANNIRONI riconosce la gravit della questione sollevata dall'onorevole Bozzi, il quale ha fatto presente che, con
l'approvazione integrale del testo del progetto, sarebbe preclusa allo Stato ogni possibilit di occuparsi della riforma agraria;
ma osserva che a tale inconveniente si potrebbe rimediare aggiungendo la materia della riforma agraria a quelle elencate
nell'articolo 4.
Rispondendo poi all'onorevole Nobile, contesta che tutte le strade abbiano interesse nazionale; ad ogni modo, ritiene che si
possa aggiungere alla dizione del progetto, l dove si parla di strade, ponti, porti, acquedotti e lavori pubblici , la
specificazione che non siano d'interesse nazionale .
CONTI fa rilevare che nel medesimo articolo gi detto che la potest legislativa deve esplicarsi nel rispetto degli interessi
nazionali .
MANNIRONI ritiene comunque non inutile la specificazione da lui suggerita.
Assolutamente ingiustificata crede poi la preoccupazione dell'onorevole Nobile, che la legislazione varia e contrastante che
potrebbe derivare dal fatto di aver concesso la potest legislativa primaria alle Regioni possa determinare delle incrinature
nella compattezza dello Stato. Le materie attribuite alla competenza esclusiva delle Regioni riguardano, infatti, aspetti
locali della vita economico-amministrativa; e questi possono essere regolati dalle rispettive Regioni in forma autonoma,
senza che la variet legislativa che ne risulter possa intaccare l'unicit della legislazione statale.
Dichiara perci di essere favorevole al testo dell'articolo proposto dal Comitato, salvo lievi ritocchi di forma.
LA ROCCA si dichiara contrario alla formulazione dell'articolo 3, il cui accoglimento darebbe origine ad una serie di
legislazioni discordanti, tali da minacciare l'unit nazionale. Riconosce che ogni Regione ha delle esigenze e delle aspirazioni
proprie, delle quali non si pu non tener conto; ma ritiene che non si debba, partendo da questo presupposto, lasciar libera
la Regione di legiferare, senza possibilit da parte dello Stato di intervenire in modo positivo, su materie di notevole
importanza nazionale, quali l'agricoltura, i porti, ecc.
quindi del parere che si debba tener conto di tali necessit particolari, ma senza esporsi al pericolo di scardinare il potere
centrale e di spezzare l'unit economica e politica della Nazione.
LUSSU non vede come la norma sottoposta all'esame della Sottocommissione possa costituire un pericolo per l'unit
nazionale e per la struttura generale dello Stato e si meraviglia, anzi, dell'atteggiamento assunto al riguardo dai gruppi
socialista e comunista, tanto pi che ritiene esservi, pi che un dissenso, un malinteso su questa questione.
Premesso che la legge sulla riforma agraria costituisce evidentemente un provvedimento fondamentale e, come tale, deve
essere studiato e approvato dal Parlamento nazionale, rileva che la citazione dell'agricoltura nell'articolo 3 da intendere,
a suo avviso, nel senso che ogni Regione deve essere lasciata libera di interpretare e di attuare, secondo le proprie particolari
esigenze, le direttive di carattere tecnico date sul piano generale.
Cos, per ci che riguarda le belle arti, la caccia, la pesca e le altre materie considerate nell'articolo 3, ritiene che la Regione,
con la possibilit concessale di interpretazione delle norme generali e di adattamento di queste alle proprie esigenze, non
distrugga affatto l'autorit centrale, n rechi alcun pregiudizio all'unit nazionale.
Si dichiara convinto che le organizzazioni socialiste, superato il periodo in cui non erano che opposizione, divenute
maggioranza anche nel nostro Paese, saranno tratte ad affrontare e risolvere i problemi dell'ora con la consapevolezza che
si vive oggi in un nuovo mondo.
Con tale spirito dichiara di essere favorevole alla formulazione proposta dal Comitato di redazione.
LACONI, a proposito di quanto ha detto l'onorevole Tosato nei riguardi dell'articolo 12, osserva che il ricorso per
annullamento alla Corte costituzionale pu farsi soltanto per motivi di legittimit e quindi, in caso di dissenso sul merito, la
prevalenza dell'Assemblea regionale sarebbe assoluta; donde la conclusione che si rimette alla Regione una legislazione di
carattere assolutamente esclusivo.
Rileva che gli inconvenienti pratici derivano dal fatto che si sostengono princip storicamente e logicamente incongruenti. Si
vuole imporre alla Nazione uno schema di ordinamento non studiato su problemi ed esigenze reali e attuali, ma derivante

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da schemi logici preformati o da particolari esigenze di ordine politico, che non coincidono con quelle nazionali e
democratiche.
Rispondendo all'onorevole Lussu, esprime il parere che nel momento attuale il processo di unificazione culturale, politica ed
economica del Paese sia giunto ad un punto tale da escludere la necessit di larghe autonomie legislative per la maggior
parte delle regioni. Sussiste invece la necessit di un largo decentramento. Ritiene per che ad alcune Regioni, nelle quali
tale processo di unificazione non si ancora compiuto, sia opportuno lasciare la possibilit di risolvere direttamente i loro
problemi affinch possano entrare in forma autonoma nel circolo della vita nazionale. Cos, ad esempio, la Sardegna si
trova, per ragioni che ha gi illustrato in una precedente seduta, in una situazione diversa da altre Regioni, la quale richiede
soluzioni speciali.
All'onorevole Mannironi, che proponeva di fare una eccezione per la riforma agraria, osserva che tale riforma costituita da
un complesso di leggi, e che quando si riconosce allo Stato questa facolt normativa si torna nel concetto di una potest di
integrazione.
VANONI rileva che, per poter avere un quadro delle materie citate negli articoli 3 e 4 che fosse corrispondente alle
condizioni storiche ed alle necessit economiche del Paese, sarebbe necessario introdurvi qualche variante.
Riconosce che, per quanto riguarda la delicata questione della legislazione in materia di agricoltura e foreste, non si possono
non tener presenti due esigenze vive nella storia nazionale, quella di liberare le Regioni dal vizio del centralismo e quella di
conservare unito il complesso economico nazionale, la cui rottura potrebbe essere molto pericolosa. Prospetta la necessit di
trovare una soluzione tale da permettere all'attivit legislativa in materia agricola di tener conto delle esigenze locali
estremamente diverse da una regione all'altra; e sarebbe favorevole a trasferire la citazione dell'agricoltura e foreste
dall'articolo 3 all'articolo 4.
Aggiungerebbe nell'elenco delle materie citate nell'articolo 3 l'igiene e la sanit pubblica, circa le quali ritiene che una
diversit di legislazione da regione a regione prepari un miglioramento di vita - da tutti auspicato - del popolo italiano;
tanto pi che la legislazione unica, la quale tendeva allo scopo di portare tutto il Paese al medesimo livello, non ha dato i
risultati desiderati.
Non vede poi perch non si voglia lasciare alle Regioni la possibilit di integrare le leggi statali, oltre che in materia di
istruzione elementare, anche per ci che riguarda le scuole medie e universitarie. A tale proposito ricorda la cattiva prova
data dalla legislazione unica, i cui tentativi per risolvere il problema universitario hanno sempre urtato contro tradizioni e
resistenze locali; mentre cita l'organizzazione esemplare data all'istruzione elementare, e in parte a quella post-elementare,
dal comune di Milano, sotto l'amministrazione socialista, nel periodo precedente il fascismo, modello di organizzazione per
una grande citt industriale moderna, tesa verso uno sviluppo sociale di grande avvenire.
del parere che, nei limiti di una legge generale che garantisca un minimo di sicurezza e di seriet, quello dell'istruzione sia
un campo nel quale il regionalismo si pu affermare in modo deciso. Non possibile infatti stabilire un unico sistema di
istruzione in un Paese le cui varie zone si trovano in gradi diversi di evoluzione sociale ed hanno proprie esigenze, le quali
richiedono propri tipi di istruzione che possono essere disciplinati da una legislazione di carattere regionale.
Un dubbio solleva circa l'opportunit di separare le scuole professionali dalle altre, separazione operata nel progetto con
l'intento di affidare le prime alla competenza esclusiva della Regione. Fa presente a tale riguardo che l'istruzione
professionale - che il fascismo tent invano di estendere - un'esigenza viva del Paese, il quale deve tendere a sostituire la
massa dei lavoratori non qualificati con una classe di lavoratori qualificati che siano veramente la forza e il nerbo della
Nazione. Ritiene che affidare l'ordinamento di queste scuole alle iniziative regionali possa suscitare qualche preoccupazione,
mentre uno stimolo dal centro potrebbe, in questo caso, essere utile. Una volta ammesso, come fa il progetto, che l'istruzione
richiede l'intervento del centro e della Regione, del parere di non separare il problema della scuola professionale da quello
generale dell'istruzione, che ha le medesime esigenze, anzi ne ha una maggiore per ci che riguarda le scuole professionali.
Aggiunge di non presentare per ora proposte di modificazioni, in quanto ritiene che la discussione potr portare altri
chiarimenti in proposito.
Non invece favorevole alla citazione, nell'articolo 4, della disciplina del credito, dell'assicurazione e del risparmio, che sono
attivit che tendono ad andare al di l di ogni confine, la cui legislazione non pu essere che nazionale, se non si vogliono
creare fratture nell'ambiente economico di tutta la Nazione. Coglie l'occasione per far presente la gravit dell'errore in cui
cadono coloro che - specie nelle Provincie meridionali - vorrebbero, attraverso una legislazione particolare, evitare l'esodo
del risparmio verso zone dell'Italia settentrionale, perch il risparmio deve essere investito l dove pi utile e pi
domandato, dove migliori sono le condizioni per l'investimento. Si potr, se mai, auspicare che lo Stato operi in modo da
creare anche nelle provincie meridionali occasioni di impiego utile e sicuro del risparmio, s da determinare una corrente
inversa degli investimenti.
In linea di massima, d'accordo sull'elencazione delle altre materie comprese negli articoli 3 e 4 del progetto.
MORTATI fa presente come molti dei dissensi siano originati dal fatto di aver compreso nel medesimo elenco materie per le
quali l'iniziativa locale si pu considerare sufficiente a soddisfare l'interesse pubblico, e materie che non possono essere
affidate in modo esclusivo alle Regioni. In considerazione di ci, pensa che sia opportuno procedere alla

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rielaborazione degli articoli 3 e 4 in base ad una triplice distinzione, a seconda che si tratti di materie che possono senza
preoccupazioni affidarsi in modo esclusivo alla Regione, o che dovrebbero esser regolate dallo Stato limitatamente alla
determinazione dei criteri direttivi o princip generali, o che infine dovrebbero rimanere affidate alle Regioni soltanto per ci
che concerne la potest regolamentare.
Contrariamente a quanto stato sostenuto da altri, ritiene che la distinzione fra norme direttive e norme che, essendo
generali, non consentono altra successiva normazione se non quella regolamentare, sia praticamente rilevante e ricorda
precedenti legislativi - come quello della Costituzione di Weimar - che distinguono due specie di legislazioni: una, in cui lo
Stato si limita a porre princip generali ed un'altra, in cui esso interviene in modo pi particolare senza limiti giuridicamente
apprezzabili nella materia da regolare.
Rileva che la norma direttiva differisce dall'altra appunto perch si limita a sancire princip generali, lasciando un margine
di libert alle Regioni per tutto ci che riguarda gli adattamenti alle situazioni specifiche, mentre la norma emessa in
esecuzione di direttive differisce dalla norma regolamentare appunto per la latitudine che le consentita nell'esecuzione
delle medesime.
Prospetta inoltre l'opportunit di determinare una competenza esclusiva dello Stato per talune materie (strade di interesse
militare, porti di particolare importanza, ecc.) e di porre qualche limite circa la delega della potest legislativa che, in base
alla formulazione dell'articolo 4 del progetto, verrebbe fatta dal Parlamento nazionale alle Regioni.
PERASSI presenta il seguente emendamento alla prima parte dell'articolo 3: dopo le parole e nel rispetto degli interessi
nazionali , aggiungere le altre: e degli obblighi internazionali dello Stato .
ZUCCARINI osserva che la sua proposta ispirata dalla preoccupazione che egli ha, ed in altre occasioni ha manifestato, di
realizzare un sistema di autonomie eguale per tutte le Regioni, eliminando la distinzione fra alcune Regioni che verrebbero
dotate di una vera e propria autonomia comprendente una potest di legislazione, e tutte le altre Regioni alle quali
verrebbe concessa invece una potest limitata, tanto da fare di esse solo degli organi di decentramento amministrativo.
Non pu intanto nascondere la sua meraviglia di fronte al fatto che i pi convinti assertori dell'autonomia, mentre ne
pretendono una privilegiata per alcune Regioni, e precisamente gli onorevoli Laconi e Finocchiaro Aprile per le loro isole, si
preoccupino poi di limitare l'autonomia di tutte le altre. Dichiara di non poter accettare la loro tesi, perch se l'autonomia
giova alla Sicilia e alla Sardegna - come essi sostengono - per potersi elevare e sviluppare come non hanno potuto fare nello
Stato centralizzato, non possibile sostenere che la stessa autonomia, se venisse concessa alle altre Regioni, determinerebbe
un arretramento dalle posizioni economicamente e culturalmente pi avanzate in cui queste ora si trovano. Non si capisce,
cio, come ci che si reputa necessario per certe Regioni debba risultare dannoso e deprecabile per tutte le altre.
Riferendosi all'articolo 3, fa presente che in seno al Comitato di redazione, sostenendo una tesi opposta a quella caldeggiata
dall'onorevole Grieco, il quale era del parere di trasferire nella elencazione dell'articolo 4 tutte le materie elencate
nell'articolo 3, propose di riunire nell'articolo 3 anche le materie indicate dall'articolo 4. Fa rilevare che tale proposta non
significherebbe affatto spingere l'autonomia fino al punto di prescindere dagli interessi generali e dalle leggi generali dello
Stato. Nel suo progetto infatti precisato che le leggi di carattere generale sono di competenza dello Stato che,
nell'Assemblea legislativa, ne determina i princip, le finalit e i criteri direttivi, mentre lasciato alle Regioni l'applicarle con
criteri e mezzi propri, quindi con una applicazione che pu essere diversa da Regione a Regione, in funzione delle necessit
locali. Per le materie che sono invece di esclusivo interesse locale, la potest legislativa della Regione deve essere piena: ci
non esclude che lo Stato possa comunque emanare leggi generali riguardanti, ad esempio, le strade e i porti di importanza
nazionale oltre che locale e regionale.
Non crede poi, contrariamente a ci che sostiene l'onorevole Vanoni, che l'intervento dello Stato sull'istituzione e
l'ordinamento delle scuole professionali, particolarmente di quelle agricole, possa risultare pi proficuo di quello delle
iniziative regionali e locali. Ricorda che Ghino Valenti, che fu un grande competente in economia agraria, sosteneva proprio
la necessit che l'iniziativa in quanto si riferisce all'insegnamento agricolo, come per tutto ci che riguarda l'agricoltura, fosse
lasciata alle Regioni. Egli invocava anzi il regionalismo - e pubblic anche degli scritti in proposito - soprattutto in funzione
della risoluzione dei problemi agricoli.
A suo avviso, la stessa cosa pu ripetersi per le materie del commercio e dell'industria. vero che l'articolo 4 riserva una
potest legislativa di integrazione alle Regioni su altre materie, come ad esempio, le miniere. Ritiene tuttavia preferibile
l'emanazione di leggi regionali anche per le miniere, a completamento e perfezionamento di una legge generale.
Fa inoltre presente come nel suo progetto fosse anche specificato che alla Regione spettava di legiferare su tutte le materie
che lo Stato non avocasse a s con una legge del Parlamento. Concludendo, si dichiara contrario a mantenere cogli articoli 3
e 4 una competenza della Regione diversa a seconda delle materie, giacch qualunque classificazione risulterebbe
arbitraria.
Osserva infine che l'articolo 12 pu essere benissimo esaminato a parte e afferma che il suo progetto, per quanto non sia
stato accettato come base per le proposte che in merito alla Regione sono state presentate, non solo non avrebbe favorito la
disgregazione d'Italia, ma avrebbe servito invece a rafforzare maggiormente 1'unit nazionale.
BULLONI, rispondendo all'onorevole La Rocca, il quale ha affermato di veder minacciata l'unit dello Stato attraverso
l'applicazione delle norme dell'articolo 3, osserva che non bisogna confondere l'unit statale con l'accentramento
burocratico, il quale ultimo si pu eliminare soltanto con una riforma sostanziale. Non del parere dell'onorevole La Rocca
che, per avvalorare il suo asserto, ha affermato che, demandando alla Regione la facolt di legiferare in materia agraria, la

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riforma agraria in Italia non sarebbe pi realizzabile; rileva anzi che l'autonomia regionale, risvegliando le iniziative locali in
relazione ai bisogni delle singoli Regioni, sar un mezzo per attuare meglio la riforma agraria, nel rispetto delle esigenze
locali.
Non comprende come l'onorevole Laconi abbia voluto affermare che l'istituzione della Regione addirittura contraria alla
democrazia. Se democrazia governo di popolo, con l'istituzione della Regione la democrazia non pu essere contrastata,
appunto perch il regionalismo avvicina sempre pi il Governo al popolo.
Circa gli articoli 3 e 4, si dichiara d'accordo, in linea di massima, con gli onorevoli Zuccarini e Vanoni. Ai rilievi fatti da
quest'ultimo riterrebbe opportuno aggiungerne un altro: quello di veder considerata in modo particolare l'assistenza
sanitaria e ospedaliera.
Propone il seguente emendamento sostitutivo dei due articoli: Compete alla Regione la potest legislativa nelle seguenti
materie, in armonia con la Costituzione, con le leggi generali e con i princip fondamentali dell'ordinamento giuridico dello
Stato e nel rispetto degli interessi nazionali: ... .
Fa presente che, evidentemente, l dove lo Stato, ritiene di dettare norme di carattere generale, la Regione dovr attuare
questi princip, mentre l dove lo Stato non ritiene di emanare tali norme, la Regione avr la potest di legiferare.
PERASSI, a proposito della questione se alla Regione debba attribuirsi una potest legislativa primaria, secondo il disposto
dell'articolo 3, ricorda quanto ha detto l'onorevole Laconi, secondo il quale i limiti di tale potest sarebbero gli stessi che
incontra la legge dello Stato ed afferma che ci , a suo avviso, inesatto: l'articolo 3 infatti, oltre ai limiti che funzionano
anche per la legge dello Stato (cio il rispetto della Costituzione), ne considera altri afferenti all'attivit legislativa della
Regione e cio: i princip fondamentali dell'ordinamento giuridico dello Stato ed il rispetto degli interessi nazionali. Resta
per aperta la questione di sapere quali siano le materie rispetto alle quali la Regione ha una competenza di legislazione
primaria. A questo riguardo reputa forse opportuno che le singole materie siano esaminate separatamente, considerato
anche che la discussione fin qui svoltasi ha fatto sentire la necessit di alcune precisazioni, in modo da non dare l'impressione
che tutte le materie indicate siano, interamente e senza restrizione alcuna, riservate alla competenza regionale.
D ragione dell'emendamento aggiuntivo da lui proposto, inteso a porre ancora un limite alla competenza regionale per
quanto riguarda gli obblighi internazionali dello Stato, osservando che per alcune delle materie indicate potranno
intervenire accordi internazionali che devono impegnare sempre la legislazione dello Stato, e quindi anche quella delle
Regioni.
MORTATI fa presente l'opportunit che il rispetto delle convenzioni internazionali sia considerato tra i princip generali
dell'ordinamento.
PERASSI risponde che meglio fissare tale concetto in questa sede, salvo a provvedere ad una migliore collocazione in sede
di ordinamento.
LAMI STARNUTI manifesta la propria avversione agli articoli del progetto, contro i quali aveva gi votato in sede di
Comitato. Dichiara di aver accettato la proposta Laconi, che potrebbe diventare materia di compromesso fra le due
tendenze manifestatesi in seno alla Sottocommissione, in quanto essa racchiude quasi completamente la sostanza
dell'emendamento Bulloni, cio la concessione alla Regione della potest di integrare le leggi dello Stato per adattarle alle
esigenze locali. A tal proposito osserva che l'emendamento Bulloni, pur facendo qualche passo sulla strada del compromesso,
potrebbe dar luogo a qualche complicazione e contrasto, per quanto di non difficile soluzione, tra lo Stato e le Regioni; e fa
presente come non sia opportuno tenere il Paese in un perpetuo stato di contrasti.
Illustra lo scopo della riforma, che ha sopra tutto carattere amministrativo e di decentramento, al fine di liberare
l'amministrazione centrale di tutto ci che supera la sua capacit di decisione e di esecuzione, per trasferirlo agli enti locali
dove tali bisogni sono sorti ed esigono una immediata soddisfazione. Invita i colleghi del gruppo democratico-cristiano ad
abbandonare ogni idea di potest legislativa, divenuta inutile nei limiti in cui la presenta l'onorevole Bulloni nella sua
formula.
BULLONI avverte che la sua proposta ha un valore puramente personale.
LAMI STARNUTI, concludendo, fa presente l'opportunit di fondere la prima parte degli articoli 3 e 4; ed aggiunge che, se
nell'articolo 3 alla Regione dovr assegnarsi soltanto una potest integrativa, la prima parte dell'articolo 4 non avr pi
ragion d'essere. Sostiene che anche i due elenchi di materie dovranno essere fusi - previo esame di ogni voce - perch non
favorevole a che la potest integrativa della Regione si svolga su tutte le materie elencate negli articoli 3 e 4 del progetto.
Solo cos sar possibile fare della Regione un ente robusto, di grande influenza nella vita politica e amministrativa del Paese.
AMBROSINI, Relatore, ritiene anzi tutto far presente, rispondendo ai rilievi fatti dagli onorevoli Laconi e Nobile, che il
progetto non presenta alcun pericolo per la compagine dello Stato, ma che anzi tende a rinsaldarla, giacch la riforma
regionale concepita ed intesa, siccome altre volte ha detto, a decongestionare l'organismo centrale dello Stato e a renderlo
cos pi efficiente nel perseguimento degli scopi essenziali, mentre d'altra parte le Regioni, potenziate nelle loro energie,
coopererebbero pi volenterosamente all'opera comune di ricostruzione del Paese.
Rileva che i passi della sua relazione, a cui ha fatto riferimento l'onorevole Nobile, non si prestano all'impressione che egli
sembra averne avuta, che importino cio la giustificazione del passaggio alla Regione soltanto di funzioni prevalentemente

120

esecutive ed amministrative. Nella relazione infatti espressamente propugnato il principio dell'attribuzione alla Regione di
un certo potere legislativo, con il chiarimento esplicito che proprio in ci che consiste la differenza dal sistema proposto
dall'onorevole Lami Starnuti, giacch proprio col conferimento della potest legislativa che si darebbe alla Regione una
funzione che non hanno gli enti autarchici, e che da questi andrebbe a differenziarli.
Deve, d'altra parte, rilevare che il progetto non consacra affatto un sistema simile o analogo al sistema federalistico, anche
soltanto larvato. Nella relazione ne ha detto le ragioni, dando la dimostrazione di questa affermazione, e non crede perci
necessario di ripetersi. Basta far presente che non ha accolta la proposta, presentata dall'onorevole Zuccarini nel paragrafo
29 del suo schema di progetto, di indicare tassativamente le materie di competenza legislativa dello Stato e di attribuire
conseguentemente tutte le altre materie alla competenza legislativa della Regione, perch tale proposta importava un
richiamo al sistema proprio dello Stato federale. Nel progetto del Comitato, corrispondente a quello da lui elaborato, si
adatta invece il sistema inverso, indicandosi tassativamente quali sono le materie di competenza legislativa della Regione e
lasciandosi quindi tutte le altre allo Stato. E si ha inoltre di pi, giacch l'esercizio della potest legislativa da parte
dell'Assemblea Regionale deve svolgersi entro determinati limiti ed soggetto al potere di coordinamento dello Stato.
Per quanto si riferisce alle materie di cui all'articolo 3, la Regione pu legiferare, ma entro certi limiti, e precisamente: in
armonia anzitutto con la Costituzione ed i princip fondamentali dell'ordinamento giuridico dello Stato, ed inoltre (e si ha
qui un limite pi profondo, di merito) nel rispetto degli interessi nazionali . Per quanto riguarda poi le materie di cui
all'articolo 4, la Regione ha una potest legislativa di integrazione delle norme direttive e generali emanate con legge dello
Stato. Anche qui non vi quindi il pericolo che possano mettersi in essere una congerie di leggi regionali contrastanti, giacch
la variet della legislazione rifletter le particolari condizioni locali, ma uniformandosi alle norme generali fissate con le sue
leggi dallo Stato.
Riferendosi alla proposta gi presentata dall'onorevole Grieco e fatta ora propria dall'onorevole Lami Starnuti, di fondere
cio la prima parte degli articoli 3 e 4, dando alla Regione per tutte le materie in essi indicate una potest legislativa
soltanto di integrazione, riconosce che forse, con questo emendamento, non si apporterebbe un colpo mortale al proposto
sistema della riforma regionale, giacch nel quadro dell'articolo 3 il potere dell'Assemblea Regionale ha, come si detto, dei
notevoli limiti, sia formali quanto alla competenza, che di merito specie riguardo al rispetto dovuto agli interessi nazionali.
Malgrado ci, non si sente di rinunciare all'articolo 3, perch con una simile rinuncia, si ridurrebbe troppo il potere di
autonomia della Regione.
Per altro, se la differenza fra il congegno dell'articolo 3 e quello dell'articolo 4 non molto rilevante, non vede il motivo per
cui l'onorevole Lami Starnuti ed i colleghi che assecondano la sua proposta di emendamento debbano tanto insistervi
chiedendo la soppressione dell'articolo 3.
Aggiunge, allo scopo di cercare di dissipare le preoccupazioni da essi manifestate a proposito di tale articolo 3, che la
valutazione di esso deve esser fatta tenendo presenti altre disposizioni successive del progetto, e specialmente, quella del
capoverso dell'articolo 8 - con la quale si vieta tassativamente alla Regione di istituire dazi di importazione, di esportazione
o di transito fra una Regione e l'altra, e di prendere comunque provvedimenti che ostacolino la libera circolazione
interregionale - e pi ancora la disposizione dell'articolo 12, con la quale si determina la potest che spetta al Governo
centrale di interferire nell'esercizio dell'attivit legislativa dell'Assemblea Regionale, quando i disegni di legge da essa
approvati esorbitino dai limiti della sua competenza o contrastino con l'interesse di altre Regioni o dello Stato in generale.
Rammenta che, in proposito, aveva proposto un altro sistema di coordinamento fra il potere della Regione e quello dello
Stato, ancora pi profondo di quello adottato dal Comitato, nel senso che la decisione sui contrasti per il merito delle leggi
regionali in questione fosse affidato al Parlamento Nazionale, mentre resterebbe alla Corte Costituzionale la competenza a
decidere per le questioni soltanto di legittimit.
Sull'adozione o meno dell'uno o dell'altro sistema, o di un altro ancora fra quelli proposti e che figurano come varianti
all'articolo 12 del progetto, si potr tornare a discutere.
Gli sembra comunque che l'interesse del potere centrale dello Stato sia salvaguardato in ogni caso, quale che sar il sistema
specifico che verr prescelto. E se salvaguardato, e sicuramente salvaguardato, l'interesse dello Stato, trova che sarebbe
possibile a tutti i colleghi di accettare, oltre l'articolo 4, anche l'articolo 3.
Desidera far presente alla Sottocommissione l'opportunit che esamini il sistema dei due articoli e che voti su di esso in via di
massima, senza preoccuparsi troppo in questo primo momento delle singole materie tassativamente indicate in ciascuno dei
due articoli, giacch il numero di tali materie potrebbe essere diminuito od aumentato, e potrebbesi inoltre trasportare
qualche materia dall'uno all'altro articolo, senza infrangere o comunque cambiare il congegno e l'essenza del sistema.
adunque principalmente al sistema che bisogna riguardare, prima di arrivare alla votazione, e non solo al sistema isolato
degli articoli 3 e 4, ma anche al sistema dell'articolo 8 e pi ancora dell'articolo 12, che ne costituiscono un'integrazione
essenziale.
Quando si tengono presenti le disposizioni combinate di tutti gli articoli suddetti, allora non solo possibile augurarsi e
fondatamente sperare che diminuiscano le apprensioni manifestate circa l'articolo 3, ma anche possibile affermare senza
tema di esagerazione che la differenza fra il sistema del progetto e quello sostenuto dall'onorevole Lami Starnuti - che dal
punto di vista teorico pu apparire rilevante - si riduce in concreto a ben poco, e che quindi possibile arrivare ad un
incontro delle due correnti.
Per altro non esita a riconoscere che il progetto, come egli lo elabor e come poi fu approvato con emendamenti ed
aggiunte dal Comitato, il frutto di parecchie transazioni intese a conciliare i diversi punti di vista in un sistema complessivo

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armonico. Non condivide pertanto l'apprezzamento dell'onorevole Zuccarini, ma ritiene all'inverso che il progetto tanto
pi apprezzabile e presumibilmente pi aderente alla realt, in quanto concilia le diverse esigenze, specialmente in ci che
riguarda l'interesse generale dello Stato e quello particolare delle Regioni, dando per sempre la prevalenza all'interesse
dello Stato. Ed per ci che insiste affinch sia approvato.
Passando ad alcuni punti particolari, risponde affermativamente al dubbio sollevato dall'onorevole Tosato, se cio il ricorso
che il Governo ha facolt di avanzare avverso le leggi regionali possa investirle anche nel merito. Osserva in proposito che il
testo dell'articolo 12 esplicito, perch esso non parla soltanto dei limiti di competenza, e quindi di legittimit, ma
comprende, con la espressione che contrastino con l'interesse nazionale o di altre Regioni , anche il merito.
LACONI osserva che l'interesse nazionale richiamato soltanto per quello che riguarda il Governo.
AMBROSINI, Relatore, ripete e chiarisce ancora che il Governo potr interferire sulla legge regionale non solo per questioni
di legittimit, ma anche per questioni di merito.
All'onorevole Calamandrei fa notare che il conflitto negativo non stato regolato dal Comitato, perch difficilmente si
verificher, mentre molto pi probabile si presenta l'ipotesi del conflitto positivo.
Quanto all'altra osservazione relativa all'attribuzione al Governo di un intervento soltanto repressivo, anche in riguardo alle
leggi regionali che eccedano dai limiti di competenza della Regione, fa osservare che, in una variante all'articolo 12,
aveva prospettato anche il sistema del veto preventivo; ma che il Comitato ritenne di attenersi al sistema dell'articolo 12 del
progetto attuale, per la considerazione che un intervento preventivo avrebbe interferito troppo e troppo diminuito il
sistema dell'autonomia.
Dichiara da ultimo di accedere alla proposta fatta dall'onorevole Perassi relativamente all'aggiunta: e nel rispetto... degli
obblighi internazionali dello Stato .
Concludendo, riafferma che il sistema adottato dal Comitato risponde alle varie esigenze e le armonizza, e che pertanto
pu essere accolto senza preoccupazioni, giacch non lede affatto gli interessi generali dello Stato.
PRESIDENTE, riassumendo la discussione, illustra le due tendenze manifestatesi in seno alla Sottocommissione: da un lato
quella che vuole attribuire alla Regione due distinte facolt - una legislativa ed una integrativa - la quale sostiene la
necessit di fare due articoli separati; dall'altro quella, caldeggiata dall'onorevole Zuccarini (il quale sostiene nel suo ordine
del giorno che alla Regione deve competere esclusivamente una potest legislativa) o dall'onorevole Laconi ed altri (i quali
ritengono che alla regione competa soltanto una facolt di carattere integrativo), secondo la quale, essendo una sola la
facolt - che si pu sviluppare pi o meno largamente - attribuita alla Regione, non pi necessario fare due articoli
separati, i quali possono quindi fondersi in uno.
Prospetta l'opportunit di votare pregiudizialmente, senza fare riferimento ad un testo specifico di emendamenti, una
formula come la seguente: La Regione ha soltanto potest di emanare norme di integrazione e di attuazione , con
l'intesa che, se tale principio sar approvato, gli articoli 3 e 4 si fonderanno e si proceder all'esame dell'elencazione delle
materie; mentre, se sar respinto, si passer alla votazione degli articoli cos come sono stati proposti dal Comitato.
FABBRI, premesso che il primo passo che far l'ente Regione dopo la sua instaurazione (e conseguente soppressione della
Provincia) sar quello di assumere in sede regionale tutte le facolt che aveva la Provincia per i servizi specifici dell'ente
autonomo Provincia, solleva l'obiezione che, con la dizione soltanto potest di emanare norme di integrazione e di
attuazione , si vengano ad attribuire alla Regione minori compiti di quelli che attualmente ha la Provincia, i quali sono
appunto quelli di un ente autonomo.
AMBROSINI, Relatore, osserva che nelle norme transitorie si provveder a risolvere l'obiezione mossa dall'onorevole Fabbri.
LACONI domanda che, seguendo la procedura finora seguita dalla Sottocommissione, venga posto in votazione
l'emendamento da lui e da altri colleghi presentato.
CONTI concorda con l'onorevole Laconi.
PRESIDENTE, aderendo alla richiesta fatta dagli onorevoli Laconi e Conti, pone in votazione l'emendamento presentato
dall'onorevole Laconi e da altri colleghi, mirante a sostituire alla prima parte dell'articolo 3 del progetto la seguente
formulazione:
La Regione ha la potest di emanare norme di integrazione e di attuazione per adattare alle condizioni locali le norme
generali e direttive emanate con legge dello Stato. Tale facolt si esercita, oltre che nelle materie i cui servizi possono passare
alla Regione, nelle altre che, pur sempre entro i limiti dell'interesse regionale, concernono: ... .
PICCIONI dichiara di votare contro questo emendamento, perch ferisce sostanzialmente la precedente deliberazione della
Sottocommissione, la quale parlava di enti autonomi con specificazione concreta di potest legislativa; perch nettamente
in contrasto con la disposizione dell'articolo 3 che il Comitato, incaricato di redigere il progetto, aveva elaborato e
approvato in maggioranza; e infine perch con una disposizione simile non si potr dar vita ad un ente atto a trasformare in
un ordinamento veramente regionale in senso democratico e decentralizzato l'ordinamento centralizzato dello Stato.

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AMBROSINI, Relatore, dichiara di votare contro l'emendamento perch esso contrario al principio al quale il Comitato si
ispirato quando stato affrontato il problema. Ricorda che l'onorevole Grieco, nel suo progetto, all'articolo 4 proponeva:
Sono materie di competenza della Regione le strade, i ponti, gli acquedotti, i porti di importanza non nazionale, i lavori
pubblici di interesse non nazionale, la pesca, le acque interne, le antichit e belle arti, il turismo, la pubblica beneficenza ecc.
; riconosceva, cio, alla Regione la potest legislativa su parecchie materie.
LACONI rileva, circa la proposta dell'onorevole Grieco ricordata dall'onorevole Ambrosini, che la dizione dell'articolo 4 va
intesa alla luce di quanto disponeva l'articolo 3 del medesimo progetto.
PERASSI dichiara di votare contro l'ordine del giorno Laconi e di accettare la formulazione del progetto; del resto tale
accettazione poteva ritenersi implicita nel fatto di aver egli presentato un emendamento aggiuntivo all'articolo 3 del
progetto proposto dal Comitato.
PICCIONI domanda che si proceda alla votazione per appello nominale.
PRESIDENTE, aderendo alla richiesta fatta dall'onorevole Piccioni, pone in votazione per appello nominale l'emendamento
proposto dall'onorevole Laconi e da altri colleghi:
Rispondono s: Bocconi, Bozzi, Fabbri, Finocchiaro Aprile, Laconi, Lami Starnuti, La Rocca, Nobile, Ravagnan, Rossi Paolo,
Terracini.
Rispondono no: Ambrosini, Bulloni, Cappi, Codacci Pisanelli, Conti, De Michele, Fuschini, Lussu, Mannironi, Mortati, Perassi,
Piccioni, Tosato, Uberti, Vanoni, Zuccarini.
(Con 11 voti favorevoli e 16 contrari, non approvato).
ZUCCARINI ritira la sua proposta di emendamento.
BULLONI ritira la sua proposta di emendamento.
PRESIDENTE mette ai voti la prima parte dell'articolo 3 del progetto proposto dal Comitato di redazione:
Compete alla Regione la potest legislativa nelle seguenti materie, in armonia con la Costituzione e coi princip
fondamentali dell'ordinamento giuridico dello Stato e nel rispetto degli interessi nazionali .
( approvata).
Pone in votazione l'emendamento aggiuntivo proposto dall'onorevole Perassi e cos formulato: e degli obblighi
internazionali dello Stato .
( approvato).
***************************
ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI MERCOLED 20 NOVEMBRE 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI
Seguito della discussione sulle autonomie locali.
PRESIDENTE ricorda che debbono ora prendersi in esame le materie elencate nell'articolo 3, che formano oggetto della
potest legislativa della Regione e apre la discussione sul primo gruppo: Agricoltura, foreste, cave e torbiere .
ROSSI PAOLO osserva che il termine agricoltura troppo lato e la sua inclusione nell'articolo 3 escluderebbe che si
potesse addivenire ad una riforma agraria interessante l'intiero Paese. Ne propone quindi il passaggio all'articolo 4.
TOSATO si associa.
GRIECO concorda. Non crede ammissibile, in questo campo, una potest legislativa esclusiva della Regione, la quale
contrasterebbe con l'esigenza di una legislazione agricola unitaria e permetterebbe, ad esempio, che nell'Emilia si attuasse la
collettivizzazione agricola e nelle altre Regioni no. Pu concepirsi al riguardo, da parte della Regione, solo una potest
normativa integrativa.

123

NOBILE aggiunge che l'agricoltura e tutto ci che ad essa si riferisce, cosa di interesse nazionale. Il Paese non pu rimanere
indifferente al modo come si coltiva in una data Regione, perch, ad esempio, il trascurare la produzione del grano
potrebbe significare costringere ad aumentare l'importazione dall'estero.
Lo stesso pu dirsi delle foreste, che nel loro complesso costituiscono un prezioso patrimonio di tutta la Nazione, e non di una
singola Regione. Cos pure delle cave, che potrebbero domani fornire un metallo prezioso all'economia del Paese, e delle
torbiere, il cui sfruttamento non pu essere lasciato all'arbitrio delle Regioni in una Nazione cos povera di combustibili come
l'Italia.
BULLONI ritiene invece che se v' materia che debba esser considerata con riguardo alle necessit locali, questa proprio
l'agricoltura. convinto che le Regioni sapranno sfruttare nel miglior modo le loro risorse
agricole nell'interesse proprio e della collettivit. N vede perch l'attribuzione della materia alla Regione potrebbe essere di
ostacolo alla riforma agraria: l'Ente Regione vi provvederebbe in funzione di quell'interesse generale che affidato alla sua
tutela.
CAPPI trova eccessivi i timori di alcuni colleghi. A suo avviso non a pensare che la Regione possa rivoluzionare il campo
agrario, n che possa giungere - come accennava l'onorevole Grieco - alla collettivizzazione o all'espropriazione della
propriet fondiaria, se nella Costituzione sia sancito il principio del diritto di propriet privata. N una Regione potrebbe
decretare la distruzione delle sue foreste, perch ci urterebbe contro l'interesse nazionale, e troverebbe quindi ostacolo nella
legislazione statale.
CODACCI PISANELLI premette che nell'articolo 3 si usata l'espressione potest legislativa con un significato diverso da
quello normale: per dare maggior rilievo al principio autonomistico, si sono adoperate parole diverse da quelle che si
sarebbero dovute ai fini di una maggiore precisione scientifica.
Crede che non si debba preoccuparsi troppo del potere che si concede alle Regioni, in quanto non potr andare contro i
princip fondamentali della nostra legislazione, n contro gli interessi nazionali. Il giorno in cui una Regione abusasse della
sua potest, potrebbe il Parlamento, con una sua legge rivolta a garantire gli interessi nazionali, porle dei limiti e togliere,
eventualmente, valore alle norme emanate in contrasto con gli interessi generali. Un'altra garanzia, poi, costituita dalla
Corte per il controllo sulla costituzionalit delle leggi. Crede quindi che non possa disconoscersi l'opportunit di tener conto
delle esigenze locali, attribuendo alle Regioni, in via normale, l'emanazione di norme giuridiche in materia di agricoltura,
foreste, cave e torbiere.
UBERTI mette in evidenza che tutto il complesso di opere per il potenziamento dell'agricoltura (lotta contro le malattie
delle piante, ed in genere tutti i compiti affidati attualmente agli Ispettorati provinciali dell'agricoltura) assume aspetti
notevolmente vari da regione a regione, come profonde sono anche le diversit dei contratti agrari; per cui l'insistere su una
legislazione unica determinerebbe il rischio di renderne impossbile l'applicazione in tutto il territorio della Repubblica. Cita
in proposito l'esempio della legge sul latifondo del 1921, che era utile per l'Italia meridionale e insulare, ma aveva scarse
possibilit di applicazione nel Veneto. Cos, la legislazione della Repubblica veneta in materia forestale, importantissima
perch il legno era un elemento indispensabile per la vita della Repubblica, ottima per quel territorio, non avrebbe potuto
estendersi a tutta l'Italia. Una legislazione di carattere regionale presenterebbe il vantaggio di una pi viva aderenza alla
realt ed agli effettivi bisogni locali.
TOSATO nota che da taluno stato affermato poc'anzi che lo Stato avrebbe il potere di dettare, qualora ne riconoscesse la
opportunit, una regolamentazione uniforme anche per le materie elencate nell'articolo 3. , invece, opinione sua e di altri
colleghi che, stando alla lettera di detto articolo, ci non sarebbe possibile. Ritiene pertanto necessario far precedere la
discussione su queste materie da un chiarimento della questione e da un pi approfondito esame di tutto il sistema, in modo
di averne un quadro completo tenendo altres presente l'articolo 12.
PRESIDENTE replica che la Sottocommissione nell'approvare, nella riunione precedente, il primo comma dell'articolo 3, ha
indubbiamento tenuto presente cos l'articolo' 4 come l'articolo 12.
CONTI concorda sull'opportunit di conservare l'agricoltura nell'elencazione dell'articolo 3. In questa materia le situazioni
locali sono talmente diverse l'una dall'altra, che diffcilmente il legislatore potrebbe effettuare una riforma agraria generale.
Basti considerare che 5 ettari di terreno coltivato nei Castelli Romani rendono quanto 200 ettari d terra poco fertile nella
Lucania. Se vi , dunque, un campo di attivit economica per il quale molto proficua si dimostrerebbe la regolamentazione
regionale, questo proprio quello dell'agricoltura.
Lo stesso pensa nei riguardi delle foreste, e delle cave e torbiere: poich anche le cave in Italia per lo pi sono di scarso
interesse nazionale (come quelle di pozzolana) e di minerali di basso pregio.
Crede quindi che tutte queste materie possano essere lasciate senza timori alla potest legislativa delle Regioni.
Propone poi - confortato dal consenso del relatore - di aggiungere un'altra materia a quelle elencate dall'articolo 3 del
progetto e cio ferrovie locali, tramvie e linee automobilistiche . In proposito rileva che si tratta di servizi che rispondono
ad esigenze assolutamente locali, e solo la legislazione regionale potr incrementare le iniziative e disciplinarle, mentre oggi
le innumerevoli istanze
per attivazione di servizi, che vengono trasmesse alla autorit centrale, finiscono per rimanere senza seguito.

124

FABBRI insiste per il trasferimento all'articolo 4 delle voci agricoltura e cave, nella considerazione che, con la formulazione
approvata del primo comma dell'articolo 3, si escluderebbe ogni possibilit di intervento dello Stato in materie di cos vitale
interesse nazionale, e la potest legislativa delle Regioni sarebbe talmente vasta da potersi considerare quasi illimitata. Non
possono infatti considerarsi limiti certi quelli della armonia con la Costituzione e coi princip fondamentali dell'ordinamento
giuridico dello Stato, e del rispetto degli interessi nazionali . Il solo limite certo deriva dall'emendamento dell'onorevole
Perassi, che impone il rispetto degli obblighi internazionali dello Stato, in quanto almeno questi sono consacrati in documenti
scritti.
Sostiene l'esclusione delle cave e non anche delle torbiere. Da queste ultime non si estrae che torba, la quale ha
effettivamente importanza soltanto locale, mentre da molte cave si estraggono materie analoghe a quelle delle miniere, e
la loro classificazione in cave dipende unicamente dalla legge mineraria.
CALAMANDREI concorda sul passaggio dell'agricoltura all'articolo 4, in quanto l'articolo 3, stabilendo la competenza
legislativa esclusiva delle Regioni sulle elencate materie, determina, come stato rilevato, l'incompetenza legislativa dello
Stato sulle materie stesse, in modo che la legge che lo Stato emanasse, sia pure in via di necessit e di urgenza, su una delle
materie che l'articolo 3 attribuisce alla competenza delle Regioni, sarebbe incostituzionale e dovrebbe essere annullata. N
lo Stato potrebbe richiamarsi al rispetto dell'interesse nazionale per emanare una legge generale anche sulle materie
dell'articolo 3; perch quel motivo pu dare al Governo solo il diritto di opporre il veto all'emanazione di una legge da parte
della Regione, ma non pu consentirgli di emanare una legge di interesse nazionale su quelle materie. Se si ammettesse
un'interpretazione lata, come quella suggerita dall'onorevole Codacci-Pisanelli, nel senso che lo Stato, ogni qual volta sia in
gioco un interesse nazionale, possa legiferare, tanto varrebbe abolire l'articolo 3, poich il potere normativo della Regione
resterebbe limitato ai soli casi in cui lo Stato non avesse creduto di emanare leggi generali.
A queste considerazioni va aggiunto che su alcune materie incluse nell'articolo 3 - tra cui l'agricoltura - esistono molte
disposizioni nei Codici, sia civile che penale, che non ben chiaro quale sorte subirebbero. vero che si fa riferimento ai
princip generali dell'ordinamento giuridico, ma questi non possono identificarsi con le norme dei Codici; e quando si dice che
la Regione dovr legiferare nel rispetto di quei princip non s'intende alludere a quelli.
RAVAGNAN confuta l'opinione dell'onorevole Conti che, senza una legislazione agraria Regionale, non sia possibile attuare
la riforma agraria, per il fatto che la materia non si presta ad una disciplina uniforme. Nessuno ha mai pensato ad una
uniformit della legge per la riforma agraria, la quale pu anzi benissimo contemplare, entro direttive generali, la diversit
delle situazioni tra Regione e Regione. D'altro canto, talune particolarit - come il latifondo, la mezzadria, ecc. - non sono
esclusive di certe localit e, rimettendone la disciplina alle Regioni, potrebbero trovare ordinamenti diversi, mentre una
variet di legislazioni per fenomeni analoghi rappresenterebbe senza dubbio un'incongruenza.
Aggiunge che, oltre al caso di una Regione con una legislazione agricola molto avanzata, da prevedere anche quello di
una Regione priva di leggi sulla materia. Questo stato di cose reclama una riforma agraria, la quale non potrebbe
promanare che dall'Assemblea Nazionale, in quanto ogni Regione interpreterebbe a modo suo l'interesse generale.
Non crede che possa costituire argomento persuasivo quello del ricorso di cui all'articolo 12, perch, date appunto le diversit
tra Regione e Regione, i ricorsi da parte del potere centrale potrebbero divenire talmente numerosi da intralciare tutta la
legislazione in materia. Insiste pertanto sulla eliminazione dell'agricoltura dall'elencazione dell'articolo 3, in modo da
consentire alla Regione di legiferare in questa materia solo in attuazione delle direttive generali, che saranno veramente
ispirate all'interesse nazionale.
LUSSU, tenuto conto della indecisione manifestatasi nella riunione precedente, all'atto di votare sul primo comma
dell'articolo 3 e della preoccupazione odierna che la concessione della potest legislativa alla Regione possa inceppare una
legislazione unitaria da parte dello Stato, ritiene necessario chiarire che il Comitato non ha mai inteso - a suo modo di
vedere - affermare la potest da parte della Regione di avocare a s in modo esclusivo la legiferazione delle materie in
esame. Si usata l'espressione in armonia coi princip fondamentali dell'ordinamento giuridico , appunto per significare
che lo Stato fssa le direttive per tutti i rami della legislazione.
MORTATI obietta che, in tal caso, l'articolo 3 non avrebbe alcuna ragione per essere distinto dall'articolo 4.
LUSSU risponde che l'integrazione di norme direttive e generali, prevista dall'articolo 4, tutt'altra cosa dalla legislazione
primaria di cui all'articolo 3.
Comunque, per eliminare le preoccupazioni di molti colleghi in merito all'agricoltura, non sarebbe alieno dall'affermare, con
una formula pi chiara, il concetto che tale materia di competenza regionale, ferma tuttavia restando al Parlamento
nazionale la potest di una propria legislazione generale di principio. L'agricoltura una di quelle materie in cui la Regione
deve poter esplicare il massimo della sua originalit ed autonomia, senza attendere che intervenga per risolvere ogni piccola
questione il potere centrale; moltissime sono infatti le soluzioni che possono essere date localmente su tante questioni di
dettaglio, come la lotta anticrittogamica e contro le cavallette, la valorizzazione di una determinata cultura pi redditizia
nei confronti di un'altra, ecc.
In conclusione, crede che sull'argomento non vi sia tanto un dissenso sostanziale, quanto un modo differente di
interpretazione dell'articolo 3.
MORTATI nota che le osservazioni, sostanzialmente esatte, dell'onorevole Lussu, inducono a chiarire un equivoco.

125

L'agricoltura non pu neppure essere passata senz'altro all'articolo 4, il quale, cos com' formulato, contiene due limitazioni
all'attivit normativa regionale, che potrebbero compromettere in modo dannoso l'opera di adattamento alle esigenze
particolari: in primo luogo fa supporre che la Regione non possa legiferare nelle materie ivi elencate se non ed in quanto
esista una legge generale dello Stato (quindi mancherebbe alle Regioni in queste materie il potere d'iniziativa); in secondo
luogo parla di norme direttive e generali come di una sola cosa, mentre sono due cose distinte. Ritiene pertanto che
occorrerebbe, anzitutto, modificare l'articolo 4 nel senso di stabilire che, nelle materie in esso previste, lo Stato pu legiferare
soltanto per affermare princip generali, senza entrare nei particolari che dovrebbero invece essere affidati alle Regioni; e
che la Regione stessa ha il diritto di iniziativa e pu quindi liberamente legiferare fino a che lo Stato non abbia emanato
sulla materia le norme direttive. Modificando in tal senso l'articolo 4, verrebbero a cadere le preoccupazioni dell'onorevole
Lussu e nessuno potrebbe avere difficolt di inserirvi l'agricoltura.
Personalmente si dichiara favorevole al passaggio dell'agricoltura all'articolo 4, purch a questo si apportino le modifiche
che ha prospettato.
PRESIDENTE osserva che l'intervento dell'onorevole Mortati rimette in discussione tutta la materia, mentre si era arrivati,
gi nella riunione precedente, alla conclusione di approvare il primo comma dell'articolo 3 e di passare all'esame delle
materie da elencare.
ZUCCARINI ricorda che fin dall'inizio della discussione sull'ordinamento regionale fu riconosciuta la stretta correlazione
esistente fra gli articoli 3 e 4 e crede che tale correlazione richieda un esame contemporaneo. Una volta risolte le questioni di
principio, sar molto pi semplice provvedere alla classificazione delle materie.
PRESIDENTE contrario ad accettare il suggerimento dell'onorevole Zuccarini, perch non sarebbe sufficiente neppure
l'esame contemporaneo dell'articolo 4, ma bisognerebbe richiamarsi anche ad altri articoli - come l'articolo 8 e il 12 - con il
che si protrarrebbe la discussione oltre il necessario.
MORTATI replica che anche dal punto di vista metodico, e agli effetti di una maggiore rapidit della discussione, sarebbe
opportuno approvare anzitutto la parte generale della regolamentazione per poi decidere della distribuzione delle materie.
Propone pertanto i seguenti emendamenti agli articoli 3 e 4 del progetto.
Art. 3. - Omissis... nelle seguenti materie...:
1) pesca e caccia;
2) opere pubbliche e urbanistica;
3) antichit e belle arti, archivi e deputazioni storiche;
4) turismo e tutela del paesaggio; industria alberghiera;
5) polizia locale urbana e rurale; 6) pubblica beneficenza;
7) organizzazione sanitaria, ospedaliera ed igienica;
8) determinazione delle circoscrizioni comunali .
Art. 4. - Nel rispetto della Costituzione e nell'ambito dei princip direttivi che lo Stato ritenga di dovere emanare allo scopo
di garantire, con una regolamentazione uniforme, gli interessi unitari della Nazione,
compete alla Regione la potest legislativa, nelle seguenti materie:
1) agricoltura e foreste, zootecnia;
2) industria;
3) commercio;
4) pubblica assistenza; protezione sociale;
5) rapporti di lavoro;
6) ordinamento degli uffici e dei servizi, regionali;
7) istruzione media professionale e tecnica;
8) strade ordinarie e ferrate, linee di navigazione, o automobilistiche in quanto non interessino la difesa nazionale o le
esigenze del traffico nazionale;

126

9) porti, approdi, darsene, in quanto non interessino la difesa nazionale, o la sicurezza della navigazione marittima in
generale.
La legge direttiva potr fissare un congruo termine per l'emanazione delle norme di svolgimento affidate alle Regioni. In
caso di mancata osservanza del termine, potr essere provveduto con legge dello Stato .
Art. 4-bis. - Spetta alla Regione il potere regolamentare esecutivo, oltre che nelle materie per cui consentita l'attivit
legislativa di cui ai precedenti articoli, anche nelle seguenti:
1) acque pubbliche;
2) miniere;
3) ecc. . Illustra la sua proposta, facendo rilevare che in essa si omette il richiamo alle norme generali - che non sono se non
leggi pure e semplici senza limite di contenuto - limitando l'intervento dello Stato alla emanazione di princip direttivi. In
secondo luogo, con l'espressione che lo Stato ritenga di dovere emanare, ecc. , si ammette che la Regione possa legiferare
liberamente fintantoch lo Stato non provveda ad una disciplina unitaria di carattere orientativo di determinati indirizzi. In
questo modo, oltre ad eliminarsi la inesattezza dell'espressione integrazione di norme direttive , si soddisfano le giuste
esigenze poste in luce.
PRESIDENTE rileva che le proposte dell'onorevole Mortati sono intese all'allargamento della facolt legislativa di
integrazione della Regione e quindi praticamente comportano la riapertura della discussione esaurita nella seduta
precedente.
Comunque, pone ai voti la proposta di sospendere l'esame delle materie da elencare all'articolo 3, per passare alla
discussione della disposizione di carattere generale del primo comma dell'articolo 4.
PERASSI voter favorevolmente alla proposta, allargandola anzi nel senso di estendere l'esame anche all'articolo 12, che
pure presenta dei dubbi nella sua interpretazione.
CODACCI PISANELLI non ha alcuna difficolt ad aderire, nonostante sia dell'avviso che la dizione dell'articolo 3 del progetto
non autorizzi a parlare di una legislazione esclusiva, bens preveda una normazione autonoma che non detto sia esclusiva.
LUSSU dichiara di votar contro la proposta dell'onorevole Mortati, e a maggior ragione contro l'allargamento proposto
dall'onorevole Perassi, in quanto ritiene che nell'articolo 3 si ipotizzi una legislazione autonoma della Regione fino a quando
non intervenga una legislazione di carattere generale; la Regione cio, ha la potest di legiferare su determinate materie,
solo in quanto lo Stato non le abbia gi disciplinate.
FABBRI voter a favore della proposta Mortati, sperando che possa giovare a chiarire un equivoco evidente, perch le
precisazioni dello stesso Relatore onorevole Ambrosini sono l'antitesi di quelle fornite dall'onorevole Codacci Pisanelli, che
momentaneamente lo ha sostituito nell'incarico di relatore del Comitato di redazione. Infatti, il primo ha ammesso che la
legislazione prevista nell'articolo 3 esclusiva. Personalmente ritiene che essa sarebbe abrogativa in toto della legislazione
che gi esistesse nello Stato su quelle singole materie. Comunque, dar voto favorevole alla proposta nella convinzione che,
finch non si conoscer la portata differenziata di questi due articoli, non si potr sensatamente deliberare in ordine alle
materie.
( approvata).
PRESIDENTE apre la discussione sulla nuova formulazione dell'onorevole Mortati.
CONTI fa rilevare che il sistema proposto trova conforto in un precedente. Un progetto spagnolo per lo Statuto catalano
consente la facolt di fare leggi e regolamenti di valore transitorio, ove il potere centrale abbia omesso di provvedere.
LACONI nota che gli emendamenti Mortati non eliminano il pericolo che poteva scaturire da una data interpretazione
dell'articolo 3, e non sopiscono le preoccupazioni dell'onorevole Lussu e di altri, che anzi la nuova formulazione dell'articolo 4
proposta serve a maggiormente precisare il significato dell'articolo 3 nel senso che l'onorevole Lussu vorrebbe escludere; cio
di impossibilit, da parte
dello Stato, di intervenire con sue norme in certi campi. Quindi spinger il giurista futuro a dare dell'articolo 3 una
interpretazione che contraria al pensiero di alcuni di coloro che hanno contribuito a redigerlo.
MORTATI tiene a precisare che, nell'approvare l'articolo 3, tutti dovevano essere consapevoli del significato letterale e logico
che si desume dallo stesso suo testo, consistente nella concessione di una competenza esclusiva alla Regione. Pertanto la sua
proposta di formulare diversamente l'articolo 4 non incide affatto sulla portata della decisione adottata, in seguito a
votazione, sull'articolo 3.
LA ROCCA esprime la sua contrariet alla formula Mortati, osservando che essa, anzich semplificare, complica la situazione
ed aggrava le giuste preoccupazioni per la concessione di una potest legislativa eccessivamente ampia alla Regione, senza
possibilit di rimedio da parte dello Stato.

127

LUSSU premette che, se si manifestato un contrasto di opinioni tra alcuni membri del Comitato, questo riguarda soltanto
la interpretazione dell'articolo 3, ma non la sostanza, in quanto tutti sono d'accordo nel voler salvare l'unit legislativa
nazionale e nello stesso tempo dare ampie possibilit di iniziativa e di normazione all'ente Regione. Da ci deriva la
necessit di escogitare una formula che chiarisca la situazione e dissipi le preoccupazioni, affermando la potest di
intervento dello Stato in sede di fissazione di princip generali, senza intaccare l'autonomia legislativa regionale
nell'applicazione dei criteri rispondenti alle esigenze locali.
Per queste ragioni si dichiara contrario all'emendamento Mortati che, a suo avviso, non risolve la questione.
PICCIONI ritiene che le proposte dell'onorevole Mortati siano le pi coerenti e quelle che meglio possono servire ad eliminare
ogni equivoco. In esse si prevedono tre tipi di legislazione regionale: una potest legislativa esclusiva (articolo 3); una potest
legislativa concorrente con quella dello Stato, il quale fissa i princip direttivi, e suppletiva di un'eventuale deficenza di
legislazione generale (articolo 4); e una potest regolamentare esecutiva (articolo 4-bis). Il problema concerne ormai
soltanto le materie da attribuire a ciascuna forma di normazione, perch indubbiamente ogni Commissario ha la
preoccupazione di non ferire l'integrit dello Stato e l'uniformit della disciplina dei problemi interessanti la collettivit. Se si
affideranno alla potest legislativa esclusiva materie di scarso interesse generale (come la pesca, la caccia, l'urbanistica, la
polizia locale e rurale, ecc.) non si leder in alcun modo l'unit nazionale e la sovranit dello Stato.
UBERTI conviene con l'onorevole Piccioni e crede che anche l'onorevole Lussu debba riconoscere che le proposte Mortati non
rappresentano una complicazione, bens un chiarimento della questione ed un progresso nella discussione. infatti
innegabile che lo schema elaborato dal Comitato non supera le preoccupazioni dell'onorevole Calamandrei e di altri,
relative alla possibilit di emanazione da parte della Regione di norme contrastanti con i Codici e con le leggi fondamentali
dello Stato, nonostante il Comitato stesso fosse ben lontano dal volerlo ed avesse ritenuto di aver ovviato all'inconveniente
con le espressioni: in armonia con la Costituzione e coi princip fondamentali dell'ordinamento giuridico dello Stato e nel
rispetto degli interessi nazionali .
NOBILE esprime il parere che gli emendamenti Mortati siano da preferirsi, soprattutto in quanto scindono il potere
legislativo di integrazione della Regione dal potere regolamentare esecutivo, il quale rappresenta l'unica facolt che, a suo
avviso, potrebbe essere concessa all'ente Regione.
PERASSI aderisce alla proposta dell'onorevole Mortati e consiglia soltanto di rendere pi concisa la formula dell'articolo 4, in
questo senso:
Compete alla Regione la potest legislativa nell'ambito dei princip direttivi stabiliti da leggi dello Stato, nelle seguenti
materie: ... .
MORTATI insiste sull'espressione che lo Stato ritenga di dovere emanare , per il particolare significato che essa riveste e
che ha gi illustrato.
PRESIDENTE, prima che la Sottocommissione si pronunci, pone in rilievo che la proposta Mortati non incide sulla votazione
gi effettuatasi sull'articolo 3, salve naturalmente le modifiche nella elencazione delle materie; onde resta alla Regione un
ambito di facolt legislativa esclusiva:
Pone quindi ai voti la prima parte dell'articolo 4 nella formula proposta dall'onorevole Mortati, che rilegge:
Nel rispetto della Costituzione e nell'ambito dei princip direttivi che lo Stato ritenga di dovere emanare allo scopo di
garantire, con una regolamentazione uniforme, gli interessi unitari della Nazione, compete alla Regione la potest
legislativa, nelle seguenti materie: .
PICCIONI voter in favore, per le ragioni gi espresse ed intendendo con questo suo voto che nella sfera dell'articolo 3
vadano comprese soltanto le materie di interesse strettamente locale.
CALAMANDREI dar voto favorevole, nella convinzione che quando si esamineranno le materie da inserire nell'articolo 3 si
sar naturalmente portati a passarle nell'articolo 4.
FABBRI si asterr dalla votazione, per una ragione sostanzialmente identica. Poich la legislazione prevista nell'articolo 4
Mortati concorrente e, in un certo senso, diviene esclusiva, ove lo Stato non ritenga che vi siano interessi generali da
disciplinare, tutti coloro che desideravano per alcune materie una legislazione esclusiva, senza tuttavia pregiudicare gli
interessi unitari della Nazione, potrebbero convenire sull'opportunit di passare le materie stesse sotto l'articolo 4.
GRIECO e LAMI STARNUTI si associano all'onorevole Fabbri.
LUSSU dichiara di astenersi, perch non convinto che l'articolo rappresenti un chiarimento.
(Con 13 voti favorevoli, 2 contrari e 10 astenuti, approvata).
PRESIDENTE mette in votazione la prima parte dell'articolo 4-bis dell'onorevole Mortati che ricorda:
Spetta alla Regione il potere regolamentare esecutivo, oltre che nelle materie per cui consentita l'attivit legislativa di
cui ai precedenti articoli, anche nelle seguenti:... .

128

NOBILE voter contro, perch fa richiamo alle disposizioni precedenti.

LUSSU dichiara di astenersi dal voto.
( approvata).
PRESIDENTE avverte che ora l'esame della Sottocommissione dovr rivolgersi alle materie da inserire nell'articolo 3 previste
nel progetto, salvo ad esaminare in un secondo momento le aggiunte consigliate dall'onorevole Mortati ed eventualmente
da altri. Il primo gruppo riguarda: agricoltura e foreste, cave e torbiere . A queste l'onorevole Mannironi propone di
aggiungere le saline .
BULLONI obietta che le saline sono oggetto di monopolio dello Stato.
MANNIRONI rinuncia alla sua proposta, che si riserva di ripresentare in sede di discussione dell'articolo 4.
PRESIDENTE pone ai voti l'inclusione nell'articolo 3 delle materie: agricoltura, foreste e cave .
(Non approvata).
Mette ai voti l'inclusione delle torbiere . ( approvata).
Ricorda che il secondo gruppo di materie comprende: strade, ponti, porti, acquedotti e lavori pubblici .
LUSSU dichiara che su nessuna delle materie previste dal progetto disposto a votare in favore, se all'articolo 3 si d
l'interpretazione di legislazione esclusiva. Non c' materia per cui egli sia disposto a concedere alla Regione una potest
normativa assoluta ed esclusiva.
PERASSI prospetta l'opportunit di escludere le strade di interesse nazionale.
FUSCHINI si associa ed aggiunge che anche i ponti costruiti lungo le strade nazionali, i porti e gli acquedotti possono
interessare pi Regioni o addirittura tutta la Nazione.
NOBILE concorda.
ZUCCARINI propone di aggiungere, a questo gruppo di materie, le parole: di carattere regionale .
BOZZI suggerisce la dizione: viabilit e lavori pubblici di esclusivo interesse regionale .
PERASSI, quanto ai porti , consiglia la precisazione: lacuali .
MORTATI sostituirebbe la parola porti con la formula; porti, approdi, darsene, in quanto non interessino la difesa
nazionale, o la sicurezza della navigazione marittima in generale . Fa presente che, ad esempio, nei porti il faro interessa la
sicurezza del traffico in generale e quindi le decisioni al riguardo non possono essere lasciate all'arbitrio della Regione.
PRESIDENTE contrario a scendere in troppi dettagli.
Pone intanto ai voti l'inclusione nell'articolo 3 delle materie: strade, ponti, acquedotti e lavori pubblici di esclusivo interesse
regionale .
MANNIRONI voter in favore, riservandosi di presentare a suo tempo una proposta circa la polizia stradale, per la quale
ritiene indispensabile una regolamentazione unitaria da parte del potere centrale.
NOBILE voter contro, perch gli acquedotti interessano la pubblica igiene e, sotto questo aspetto, tutta la collettivit.
( approvata).
PRESIDENTE ricorda le proposte Mortati e Perassi, relative ai porti.
ROSSI PAOLO ritiene inopportuna l'inclusione dei porti. Fa presente che tutte le coste sono demaniali ed i porti in genere
non
hanno solo interesse regionale, ma in taluni casi perfino internazionale. Cita ad esempio l'amministrazione del porto di
Genova nella quale e rappresentata anche la Svizzera. Tale carattere possono avere anche porti lacuali.
NOBILE ricorda che i porti dipendono dal Ministero della marina. Se la loro disciplina fosse affidata alle Regioni,
bisognerebbe crearvi degli uffici, aumentando quella burocrazia che si vorrebbe ridurre. quindi contrario all'inclusione, in
genere, dei porti e soggiunge che anche quelli di importanza locale possono acquistare un interesse interregionale.
LAMI STARNUTI aggiunge che non si pu concepire il porto staccato dal suo arenile, che demanio dello Stato. Non pu
dunque ammettersi che la Regione legiferi in via esclusiva sui porti, quando spetta allo Stato di legiferare sulle zone di
accesso indispensabili al movimento dei porti stessi. N va dimenticato un altro argomento di carattere economico: che,

129

riservando la potest legislativa in merito ai porti alla Regione, si offrirebbe allo Stato il motivo per non contribuire pi alle
spese per la loro ricostruzione.
PRESIDENTE mette ai voti l'aggiunta, alle voci gi approvate, dell'altra: porti lacuali .
( approvata).
UBERTI propone l'aggiunta delle parole: e fluviali .
PRESIDENTE la pone ai voti. (Non approvata).
Invita a passare all'esame delle successive materie: pesca e caccia .
NOBILE contrario alla loro inclusione nell'articolo 3, in quanto le considera di interesse nazionale. La caccia sportiva, ad
esempio, dovrebbe essere rigorosamente proibita, mentre quella a carattere industriale dovrebbe esser regolata da leggi
generali, anche per evitare la distruzione inconsiderata e dannosa di certe specie animali, che oggi spesso viene lamentata.
PERASSI propone di completare il termine pesca con la precisazione nelle acque interne , escludendosi cos la pesca
marittima.
PRESIDENTE osserva che tale formula non sarebbe ancora sufficiente, perch generalmente la pesca nei fiumi interessa pi
Regioni.
Propone quindi la formula pesca nelle acque interne di carattere regionale e la mette ai voti.
( approvata).
ROSSI PAOLO, quanto alla caccia, pone in rilievo che spesso gli interessi delle Regiorni al riguardo sono contrastanti, in
quanto la selvaggina stabile in Italia scarsissima e la caccia si esercita in prevalenza sulle specie migratorie.
PRESIDENTE mette in votazione l'inclusione, tra le materie dell'articolo 3, della caccia .
(Non approvata).
Invita la Sottocommissione ad esprimere il suo parere relativamente alla urbanistica .
FABBRI ha l'impressione che l'urbanistica concerna quasi esclusivamente la competenza degli enti comunali.
PERASSI chiarisce che i piani regolatori debbono essere approvati con legge e quindi logico affermare la competenza
legislativa della Regione.
PRESIDENTE pone ai voti l'inclusione nell'articolo 3 di questa materia.
( approvata).
Pone ai voti l'inclusione delle seguenti materie: antichit e belle arti .
FUSCHINI ne propone il passaggio all'articolo 4.
NOBILE dichiara di votare contro, ritenendo assurdo supporre che in un paese come l'Italia le antichit e belle arti possano
interessare soltanto le Regioni.
(Non approvata).
PRESIDENTE apre la discussione sulla materia successiva: turismo .
BULLONI, premesso che oggi si tende ad incrementare il turismo mediante l'apertura di case da gioco, espone la sua
preoccupazione che le Regioni possano - approfittando della facolt esclusiva che venga loro concessa - aprire nuove case
da giuoco, in violazione dell'articolo 719 del Codice penale.
NOBILE aggiunge che il turismo, essendo uno dei pi forti cespiti della nostra bilancia economica, assume un interesse
nazionale.
MANNIRONI per ovviare al pericolo denunciato dall'onorevole Bulloni, propone di sostituire la parola: turismo , con le
altre: vigilanza alberghiera, tutela del paesaggio e industria del forestiero .
FABBRI dichiara di esservi contrario, perch teme che si possa pregiudicare l'ambito dell'autonomia comunale.
PRESIDENTE pone ai voti l'inclusione della parola: turismo .
(Non approvata).

130

Mette in votazione la proposta di sostituire detto termine, con le parole: tutela del paesaggio e industria alberghiera , che
ritiene risponda al concetto dell'onorevole Mannironi.
( approvata).
Mette ai voti un'altra materia da includere nell'articolo 3: polizia locale urbana e rurale .
( approvata).
Pone ai voti l'inclusione nell'articolo 3 della seguente materia: beneficenza pubblica .
( approvata).
Invita i colleghi a pronunciarsi sull'inclusione delle: scuole professionali nell'articolo 3.
NOBILE contrario a che la scuola professionale formi oggetto di legislazione da parte della Regione. Pu ammettere una
competenza regionale sulla materia solo in sede regolamentare.
LACONI rileva che le scuole professionali conferiscono dei titoli che debbono avere una validit nazionale e non limitata
all'ambito della Regione. Se la relativa normazione fosse lasciata alle Regioni, potrebbero variare da Regione a Regione i
programmi, l'ordinamento scolastico, ecc., ed una Regione potrebbe sentirsi autorizzata a non riconoscere i titoli di studio
rilasciati dalla scuola di un'altra.
PRESIDENTE avverte che, quando si parla di scuole professionali in genere, non bisogna pensare soltanto alle scuole di tipo
artigiano ed artistico, ma aver presenti anche le scuole che attualmente si stanno attrezzando ai fini di un insegnamento pi
vasto, per i grandi rami dell'industria.
UBERTI si dichiara favorevole a lasciare alle Regioni la pi ampia facolt di disciplina delle scuole professionali. Confutando
l'obiezione dell'onorevole Laconi, fa presente che l'assunzione di impiegati specializzati non tanto legata al semplice
possesso di un titolo, quanto alla preparazione pratica e alla provenienza da determinate scuole, di cui nota la bont
dell'insegnamento.
LACONI segnala che da parte di taluni istituti industriali in corso una rivendicazione per l'accesso dei loro diplomati alle
Universit. Perci le scuole professionali non possono essere considerate come avulse dall'ordinamento scolastico italiano.
BORDON propone di sostituire alle parole: scuole professionali , le altre: scuole artigiane .
LACONI spiega che la scuola artigiana costituisce un grado di sviluppo verso la scuola professionale. Il riservare la
legislazione in materia alle Regioni potrebbe costituire un danno ed una remora allo sviluppo di queste scuole.
NOBILE chiede che si voti per appello nominale sull'argomento, perch considererebbe particolarmente grave una
disposizione che inibisse allo Stato di interferire nel campo dell'insegnamento professionale.
PRESIDENTE, aderendo alla richiesta dell'onorevole Nobile, pone in votazione per appello nominale l'inclusione nell'articolo
3 dell'insegnamento professionale.
Votano s: Ambrosini, Cappi, Piccioni, Uberti e Zuccarini.
Votano no: Bordon, Bozzi, Bulloni, Calamandrei, De Michele, Fabbri, Fuschini, Grieco, Laconi, Lami Starnuti, La Rocca,
Mannironi, Mortati, Nobile, Ravagnan, Rossi Paolo, Terracini, Tosato.
Si astiene: Perassi.
(Con 5 voti favorevoli, 18 contrari e un'astensione, non approvata).
Pone ai voti la proposta dell'onorevole Bordon di inserire nell'elenco dell'articolo 3 le parole: scuole artigiane .
( approvata).
Apre la discussione su un'altra materia da riservare alla potest legislativa della Regione: modificazione delle circoscrizioni
comunali .
MANNIRONI propone di aggiungere le parole: e provinciali .
NOBILE contrario a consentire alle Regioni di modificare le circoscrizioni comunali, in quanto i Consigli comunali sono una
delle basi di elezione della seconda Camera e potrebbe avvenire che le Assemblee regionali, a solo scopo elettorale,
creassero artificiosamente nuovi comuni o modificassero le circoscrizioni di quelli esistenti.

131

AMBROSINI, Relatore, oppone che, a norma del capoverso dell'articolo 18, soltanto la volont delle popolazioni interessate
potr determinare la modificazione delle circoscrizioni comunali esistenti o la creazione di nuovi comuni.
ROSSI PAOLO, circa la modificazione delle circoscrizioni provinciali, afferma che le rivalit esistenti tra le Provincie
consigliano
di conferire la facolt in parola all'autorit dello Stato e di non lasciarla alle Regioni.
MANNIRONI replica che nell'Assemblea regionale sono rappresentate tutte le Provincie e d'altra parte l'organo pi
competente per una eventuale rettifica di confini tra Provincie senza dubbio la Regione.
LAMI STARNUTI dubita della opportunit di attribuire alla Regione la potest di delimitare le circoscrizioni provinciali, oltre
che per le ragioni esposte dall'onorevole Rossi, anche per il fatto che nelle Provincie risiedono molti uffici governativi e per il
loro ordinamento potrebbero sorgere conflitti tra Stato e Regione.
PRESIDENTE pone ai voti il testo del progetto: modificazione delle circoscrizioni comunali .
( approvato).
Mette in votazione l'emendamento aggiuntivo: e provinciali .
(Non approvato).
Essendo esaurito l'esame delle materie previste nel progetto, apre la discussione sulle proposte aggiuntive degli onorevoli
Bulloni e Mortati, intese ad includere nella elencazione dell'articolo 3, la prima, le parole: assistenza ospedaliera e la
seconda, le parole: organizzazione sanitaria, ospedaliera ed igienica .
BULLONI precisa che, mentre l'organizzazione sanitaria ed igienica pu essere effettuata sulla base di direttive generali del
Governo, il problema ospedaliero, essendo soprattutto un problema finanziario e amministrativo, deve essere risolto
nell'ambito della Regione, con una rigorosa disciplina che assicuri i servizi.
NOBILE non approva le proposte aggiuntive, con le quali si impedirebbe allo Stato italiano di emanare direttive in una
materia per la quale da prevedersi che l'Organizzazione delle Nazioni Unite emetter, prima o poi, norme da osservarsi in
tutto il mondo.
TOSATO replica che l'ipotesi fatta dall'onorevole Nobile prevista nella limitazione della potest legislativa regionale, gi
approvata nella riunione precedente, costituita dal rispetto degli obblighi internazionali dello Stato.
LACONI contrario alle due proposte, ritenendo che non si possa sancire una esclusivit legislativa regionale per materie,
quali l'assistenza sanitaria e ospedaliera, che sono anche di interesse nazionale, come provato dall'esistenza di grandi
istituti del genere a carattere nazionale.
AMBROSINI, Relatore, convinto che la Regione possa pi oculatamente provvedere con norme legislative alle particolari
necessit locali in queste materie.
NOBILE fa notare che, approvandosi la formula dell'onorevole Mortati, lo Stato non potrebbe pi intervenire nella lotta
contro la malaria.
MORTATI, in seguito all'obiezione dell'onorevole Nobile, modifica la sua proposta, rinunciando alla assistenza sanitaria .
PRESIDENTE mette ai voti la proposta di aggiungere alle materie elencate nell'articolo 3 la seguente: assistenza
ospedaliera o igienica , ritenendo che in questa formula sia tenuto conto delle proposte e delle osservazioni fatte.
(Non approvata).
D notzia della seguente proposta aggiuntiva dell'onorevole Mannironi: ordinamento degli uffici ed enti regionali e stato
giuridico degli impiegati degli enti stessi .
LACONI esprime il suo aperto dissenso dalla proposta, la quale, se approvata, verrebbe a creare compartimenti stagni nella
burocrazia, escludendo qualsiasi possibilit di trasferimento degli impiegati da una Regione all'altra e creando disparit nel
trattamento economico del personale fra Regione e Regione.
MANNIRONI spiega che la sua proposta mira unicamente a riconoscere alle Regioni la competenza ad organizzare i propri
uffici e a decidere dello stato giuridico e del trattamento economico dei propri impiegati. Del pari la Regione deve essere
libera di dare vita a propri enti amministrativi - come consorzi, enti culturali, ecc. - stabilendone l'ordinamento e lo stato del
personale. Non crede sia il caso di togliere alle Regioni la potest legislativa esclusiva in queste materie, che sono di suo
peculiare interesse.

132

PICCIONI si dichiara favorevole alla proposta, poich ritiene assurdo concepire l'ente Regione autonomo, riservando allo
Stato un potere di intervento diretto nell'ordinamento degli uffici ed enti regionali e nello stato giuridico ed economico del
relativo personale.
FABBRI, pur concordando, ritiene superflua la proposta, in quanto implicito che la Regione possa liberamente ordinare i
propri uffici, creare i propri enti, e disciplinare lo stato giuridico ed economico del proprio personale. Nota piuttosto una
discordanza
nel fatto che i rapporti sindacali di lavoro vengono compresi tra le materie previste dall'articolo 4, (legislazione di
integrazione) e lo stato giuridico degli impiegati tra quelle dell'articolo 3 (legislazione esclusiva).
MANNIRONI riconosce il fondamento del rilievo fatto dall'onorevole Fabbri e giustifica la sua proposta col desiderio di
evitare che lo Stato, con una sua legge generale, possa modificare la disciplina di tali materie, disposta localmente dalle
Regioni.
TOSATO propone di precisare: enti amministrativi regionali .
FUSCHINI suggerisce di considerare anche lo stato economico, oltre a quello giuridico.
PERASSI invece di impiegati , propone di dire: dipendenti .
PRESIDENTE pone ai voti la proposta di aggiungere all'elencazione dell'articolo 3 la seguente materia: ordinamento degli
uffici ed enti amministrativi regionali e stato giuridico ed economico dei dipendenti degli stessi uffici ed enti .
( approvata).
PRESIDENTE ricorda la proposta dell'onorevole Conti per l'inclusione delle ferrovie locali, tramvie e linee automobilistiche
.
NOBILE non ritiene che la legislazione sulle ferrovie locali e sulle tramvie si possa attribuire alla Regione. Per ovvie ragioni
tecniche, tali materie richiedono una legislazione uniforme di competenza dello Stato. Per. quanto riguarda le linee
automobilistiche fa rilevare che spesso esse vengono sovvenzionate dallo Stato, e che vanno esaminate anche dal punto di
vista di una possibile concorrenza con le ferrovie statali. Aggiunge che in tale campo attualmente si ha gi un notevole
decentramento, attraverso gli Ispettorati della motorizzazione civile, i quali sono organizzati abbastanza bene per potere,
con adeguate modifiche, dare il migliore rendimento.
PERASSI dichiara di essere stato autorizzato dall'onorevole Conti, che ha dovuto allontanarsi, a proporre l'inserimento di
tale materia nell'articolo 4, anzich nell'articolo 3.
NOBILE osserva che, mentre nell'elenco sono state incluse materie per le quali, a suo avviso, non si pu affidare la
legislazione alle Assemblee regionali, altre, invece, ne sono state escluse, che avrebbero potuto, senza grave danno, essere ad
esse affidate. Cos, ad esempio, le fiere, i mercati e le lotterie, quando abbiano importanza puramente locale.
FUSCHINI concorda, proponendo che nell'articolo 3 vengano incluse anche le fiere e mercati . Non aggiunge le lotterie,
perch queste rivestono piuttosto interesse nazionale.
PRESIDENTE pone ai voti questa proposta.
( approvata).
******************************
ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI GIOVED 21 NOVEMBRE 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI
Seguito della discussione sulle autonomie locali.
AMBROSINI, Relatore, tiene a dichiarare che per motivo di carattere non personale preventivamente comunicato al
Presidente, non pot partecipare alla discussione nel momento in cui furono proposte e votate le modificazioni apportate
all'articolo 4 del progetto: se fosse stato presente, avrebbe sostenuto la necessit di approvare l'articolo 4 nel testo proposto
dal Comitato di redazione.

133

PRESIDENTE avverte che la discussione odierna verte sulla elencazione delle materie che dovranno formare oggetto di
legislazione concorrente da parte della Regione.
NOBILE propone di modificare la prima parte dell'articolo 4, gi approvata, sostituendo, all'espressione potest legislativa
nelle seguenti materie , una frase del seguente tenore: potest legislativa nelle materie che saranno stabilite con apposita
legge dalle due Camere elettive . Con ci non si farebbe pi l'elencazione delle materie per le quali stabilito di affidare
alle Regioni la potest legislativa cosiddetta concorrente. Spiega che la ragione principale che lo ha indotto a presentare
questo emendamento sta nel fatto che assai difficile e, nello stesso tempo, pericoloso procedere, nel corso di una breve
discussione, a una simile elencazione perch vi possono essere ragioni di carattere tecnico non evidenti in un esame
sommario, le quali impongano una regolamentazione uniforme per una data materia.
MORTATI osserva che la proposta di emendamento dell'onorevole Nobile non pu essere accettata, se si tiene presente che
nell'affidare alle Regioni la potest legislativa di cui all'articolo 4, si voluto dare a quelle una posizione costituzionale che
possa consentir loro di avere un potere normativo proprio. Pertanto, se mai un rinvio dovesse farsi per la determinazione dei
limiti di tale potere normativo, dovrebbe essere fatto alla legge
costituzionale, non gi ad una legge speciale, che non potrebbe mai dare quella garanzia di intangibilit che si vuole
accordare alla sfera di competenza stabilita per le Regioni dall'articolo 4.
NOBILE non si soffermato, proponendo il suo emendamento, sulle questioni di carattere giuridico accennate dall'onorevole
Mortati; ma non le ritiene di tale importanza da rinunciare alla sua proposta, su cui insiste.
PRESIDENTE pone ai voti l'emendamento proposto dall'onorevole Nobile.
(Non approvato).
PERASSI fa presente che nella formulazione originaria dell'articolo 4, secondo il testo proposto dal Comitato di redazione, si
parlava di potest legislativa di integrazione delle norme generali da parte della Regione. Poich per l'onorevole Mortati
nella precedente riunione osserv che tale dizione non gli sembrava esatta, essa venne sostituita da un'altra, con la quale si
affida alla Regione una potest legislativa nell'ambito dei principi direttivi che lo Stato ritenga di dovere emanare per
garantire, con una regolamentazione uniforme, gli interessi unitari della Nazione. V' ora da domandarsi se, in virt di tale
espressione, resti o meno attribuita alla Regione la competenza ad emanare norme integrative di quelle adottate con legge.
A tale proposito osserva che spesso, alla fine di alcuni provvedimenti legislativi adottati in periodo di legislazione
governativa, si trova un articolo in cui si stabilisce che il Governo autorizzato ad emanare norme integrative o di
attuazione, che sono diverse da quelle regolamentari; e nello stesso codice svizzero si hanno alcuni articoli, i quali
attribuiscono al diritto cantonale la competenza ad emanare norme integrative persino in materie di diritto civile.
Prima di passare alla discussione dell'elencazione delle materie di cui all'articolo 4, sarebbe bene, a suo avviso, risolvere
questo problema.
PRESIDENTE osserva che, se la risposta al quesito dell'onorevole Perassi fosse affermativa, si verrebbero a costituire quattro
diverse potest normative delle Regioni; e richiama sulla necessit che un testo costituzionale sia sempre redatto in maniera
semplice e chiara.
FABBRI ritiene che la facolt di emanare norme di integrazione sia prevista dall'articolo 4. Difatti una potest legislativa
concessa alla Regione nell'ambito dei princip direttivi che lo Stato ritenga di dover emanare, per garantire con una
regolamentazione uniforme gli interessi unitari della Nazione, non pu essere che di integrazione di quei princip direttivi,
ossia delle norme emanate dallo Stato allo scopo suddetto.
LACONI osserva che, quando fu accolta la proposta fatta dall'onorevole Mortati di modificare la prima parte dell'articolo 4,
la Sottocommissione part dal presupposto di sottrarre alcune materie alla legislazione esclusiva della Regione, prevista
nell'articolo 3, per farne oggetto di legislazione concorrente, secondo quanto appunto stabilisce la prima parte modificata
dell'articolo 4. Non si discusse quindi sull'esatto significato di legislazione concorrente . Ora, l'onorevole Fabbri reputa che
la facolt di emanare norme integrative rientri nella potest legislativa concorrente affidata alla Regione nell'ambito dei
princip direttivi che lo Stato ritenga di dovere emanare per garantire, con una regolamentazione uniforme, gli interessi
unitari della Nazione, perch considera i princip direttivi come norme generali dello Stato. Ma una simile questione non
stata ancora affrontata e forse l'interpretazione data dall'onorevole Fabbri all'espressione princip direttivi non
completamente esatta.
PRESIDENTE invita l'onorevole Mortati a dare un'interpretazione autentica sull'esatta portata della potest legislativa
attribuita alle regioni con il disposto della prima parte dell'articolo 4.
MORTATI ricorda che si partiti dal presupposto di non affidare allo Stato il compito legislativo in tutte le materie, per non
attribuire alla Regione soltanto un compito esecutivo. Si perci stabilito che in talune materie lo Stato possa emanare
soltanto norme di orientamento, e la Regione abbia la facolt di legiferare l dove le norme statali debbano essere
adattate alle diverse esigenze delle singole Regioni.
In ogni modo, i princip direttivi sono sempre normativi; sono stabiliti con legge e sono quindi norme caratterizzate dalla
genericit della statuizione al pari delle norme costituzionali, le quali pongono dei princip direttivi che vengono poi attuati
dalla legge. Ci gli sembra che non possa dar luogo a dubbi.

134

Piuttosto da rilevare che l'esigenza prospettata dall'onorevole Perassi ha bisogno di essere meglio chiarita: occorre cio
precisare se ci si intenda riferire ad una facolt di emanare norme integrative, garantita con competenza esclusiva o
concorrente, oppure semplicemente alla potest, da parte dello Stato, di delegare volta per volta tali norme di attuazione
alle Regioni.
PERASSI dichiara che intendeva riferirsi ad ambedue le ipotesi prospettate dall'onorevole Mortati.
MORTATI osserva, in ogni modo, che la questione potrebbe essere risolta, consentendo al potere legislativo di delegare volta
per volta alle Regioni la facolt di emanare norme anche pi ampie di quelle regolamentari. Non sarebbe necessario per
includere un altro articolo nel progetto, per disciplinare il caso anzidetto, che potrebbe essere previsto nell'articolo 4-bis cos
modificato:
Spetta alla Regione il potere regolamentare o di integrazione anche nelle materie che potranno essere stabilite dalle leggi
.
L'unica questione che resterebbe allora da risolvere sarebbe quella di stabilire se occorre porre o meno dei limiti al legislatore
ordinario in ordine a tale potere di delega.
TOSATO osserva che la proposta dell'onorevole Perassi, per quanto sia precisa, praticamente inopportuna perch finirebbe
col complicare il sistema previsto in ordine al potere normativo attribuito alle Regioni. Tale sistema infatti abbastanza
semplice: per esso alcune materie sono riservate alla competenza esclusiva delle Regioni; altre alla competenza non esclusiva
(e suscettibili quindi di norme integrative o di attuazione); altre infine alla competenza puramente regolamentare. A suo
avviso, il caso previsto dall'onorevole Perassi rientra nel disposto della prima parte dell'articolo 4, che stabilisce appunto
l'attribuzione alle Regioni di una potest legislativa non esclusiva. Infatti, quando si dice che in determinate materie il
potere legislativo interverr fissando dei princip direttivi, tali princip evidentemente non potranno essere che di due ordini:
di ordine proibitivo, nel senso che lo Stato potr intervenire stabilendo che su determinate materie le Regioni non potranno
emanare alcuna norma; o di ordine positivo, nel qual caso lo Stato fisser alcuni criteri di carattere generale a cui le Regioni
dovranno attenersi nell'esercizio della loro potest legislativa. In quest'ultimo caso, per, non detto che i princip direttivi
emanati dallo Stato debbano essere limitati a ci che veramente essenziale rispetto alla materia che dovr essere
disciplinata dalla legislazione regionale e che quindi essi non consentano un certo svolgimento legislativo, sia pure in linea di
principio, di modo che la legislazione della Regione possa assumere un carattere pi ampio di integrazione. Resterebbe poi
sempre aperta l'ipotesi, prevista nell'articolo 4-bis, della facolt regolamentare nelle sue varie forme di potest
regolamentare esecutiva, delegata o autonoma, per alcune materie appositamente determinate.
EINAUDI domanda come sia possibile stabilire se il legislatore nazionale, emanando princip direttivi allo scopo di garantire,
con una regolamentazione uniforme, gli interessi unitari della Nazione, sia andato oppur no oltre i limiti fissati dalla
Costituzione. In altri termini, domanda come possa definirsi il principio direttivo.
MORTATI dichiara che lo si definisce in senso negativo. In ogni modo, la migliore garanzia, per l'ipotesi prevista
dall'onorevole Einaudi, consiste nell'esistenza di una seconda Camera su base regionale, cio di un organo creato proprio per
tutelare gli interessi della Regione. Anche in altri paesi stata posta la questione relativa alla possibilit di un ricorso
contenzioso da parte della Regione per accertare se le norme direttive vadano oppur no al di l di un puro e semplice
orientamento. Ma essa stata decisa in senso negativo, per il carattere d'accertamento di merito che un'indagine in tal senso
implica necessariamente.
FABBRI ritiene che ogni questione potrebbe essere risolta, se la prima parte dell'articolo 4 fosse modificata sostituendo,
all'espressione princip direttivi , la parola norme e facendo specifica menzione di una potest legislativa integrativa.
Nell'articolo 4 previsto il caso di una potest legislativa concorrente da parte della Regione: ora, non si pu concepire una
legislazione concorrente con un'altra a un determinato scopo, se la seconda che concorre a quel determinato scopo non
integrativa della prima. In ogni modo, se le norme emanate dallo Stato saranno di carattere generale, ossia dei veri princip
direttivi, la potest legislativa di integrazione da parte delle Regioni sar di pi vasta portata; ma, se le norme emanate
dallo Stato saranno molto specifiche, la facolt integrativa concessa alle Regioni verr a ridursi e sar appena eccedente
quella regolamentare.
TOSATO contrario alla proposta dell'onorevole Fabbri, perch la potest legislativa prevista nell'articolo 4 non
concorrente in senso tecnico. Tale potest legislativa si ha quando su una determinata materia pu intervenire, ad esempio,
prima la Regione e poi, senza limiti, lo Stato e quando la norma emanata dallo Stato esclude qualsiasi altra norma
adottata dalla Regione. Con l'articolo 4, invece, ci si propone di lasciare una potest legislativa integrativa, ma propria, alla
Regione: quindi l'intervento dello Stato dev'essere limitato alla determinazione di quei princip direttivi che lascino una certa
possibilit di svolgimento alla legislazione locale. Se cos non dovesse essere, lo Stato potrebbe intervenire liberamente nel
campo della legislazione regionale e allora tanto varrebbe sopprimere l'articolo 4.
MANNIRONI concorda con quanto ha affermato l'onorevole Fabbri, nel senso che con la formula dell'articolo 4 si intenda
anche il potere d'integrazione accennato dall'onorevole Perassi. In ogni modo, per evitare ogni dubbio in proposito, sarebbe
meglio modificare, non gi l'artcolo 4, bens l'articolo 4-bis, stabilendo esplicitamente che spetta alle Regioni il potere di
integrazione delle leggi generali dello Stato e quello regolamentare esecutivo.
NOBILE osserva che occorre determinare in modo assai preciso i limiti di intervento da parte dello Stato nella legislazione
regionale perch, a seconda che tali limiti siano pi o meno ampi, converr restringere o allargare l'elenco delle materie che

135

possono formare oggetto di legislazione da parte delle Regioni. Cos, se lo Stato potesse emanare disposizioni di legge
particolareggiate su questioni di interesse regionale, tanto varrebbe ridurre il numero delle materie o abolire addirittura
l'elencazione di esse nell'articolo 4.
LACONI fa presente che nell'articolo 4 i limiti sono posti soltanto a carico dello Stato, mentre nell'articolo 4-bis, cadendo
nell'eccesso opposto, l'attivit legislativa affidata interamente allo Stato e si attribuisce alla Regione soltanto un potere
regolamentare esecutivo. Pertanto, con la formulazione dell'articolo 4 si concede troppo alla Regione, mentre con quella
dell'articolo 4-bis le si concede troppo poco. Ci considerato, sarebbe opportuno introdurre nel progetto un altro articolo:
visto che non facile addivenire ad un'elencazione di materie che possano formare oggetto separatamente, o del potere
regolamentare esecutivo o della potest di dettare norme integrative, si dovrebbe con un'altra norma prevedere una terza
possibilit oltre le due anzidette.
MORTATI crede che sarebbe meglio procedere alla discussione dell'articolo 4-bis, prima di esaminare quali materie debbano
essere elencate nell'articolo 4.
UBERTI rileva che l'osservazione fatta dall'onorevole Perassi, per quanto perfettamente logica, rischia di rendere troppo
complesso il sistema previsto nel progetto relativamente alla potest normativa delle Regioni. Non pertanto favorevole
all'adozione di un altro articolo nel senso indicato dall'onorevole Perassi.
NOBILE nota che, secondo la formulazione dell'articolo 4-bis, spetta alla Regione il potere regolamentare anche nelle
materie per le quali i precedenti articoli consentono l'attivit legislativa. Ora, se dovesse essere approvata l'elencazione delle
materie per l'articolo 4 proposta dall'onorevole Mortati, fra le quali anche quella delle strade ferrate, si arriverebbe a
questo assurdo, che lo Stato non potrebbe emanare i regolamenti relativi alla sicurezza dell'esercizio ferroviario.
LACONI propone il seguente emendamento alla prima parte dell'articolo 4-bis:
La Regione ha potest di emanare norme di integrazione e di attuazione per adattare alle condizioni locali le norme
generali e direttive emanate con leggi dello Stato nelle seguenti materie e nei casi nei quali la legge ne faccia espressa
delega .
MANNIRONI propone all'articolo 4-bis il seguente emendamento:
Spetta alla Regione il potere di integrazione e regolamentare delle leggi da essa emanate e di quelle dello Stato che ne
facciano espressa delega .
Con tale formula non occorrerebbe procedere ad un'elencazione di materie nell'articolo 4-bis.
UBERTI propone di sostituire la prima parte dell'articolo 4-bis con la seguente:
Spetta alla Regione il potere di integrazione e regolamentare anche in materie di competenza legislativa quando la legge
dello Stato ne faccia espressa menzione .
MORTATI, per semplificare la dizione dell'articolo 4-bis suggerisce di sopprimere in esso l'inciso oltre che nelle materie per
cui consentita l'attivit legislativa di cui al precedente articolo .
Accede poi alla proposta dell'onorevole Mannironi, che in sostanza consiste nell'aggiunta del potere di integrazione alla
formula da lui test suggerita.
PRESIDENTE fa presente che nei riguardi delle quattro proposte di emendamento all'articolo 4-bis presentate dagli
onorevoli Mortati, Laconi, Mannironi e Uberti, sorge il problema se per l'articolo 4-bis debba essere prevista o pur no
un'elencazione di materie. Ad esempio, la formula dell'onorevole Laconi prevede la possibilit di un'elencazione, mentre ci
escluso dalle formule degli onorevoli Mannironi e Uberti. Altra differenza costituita dal fatto che nella formula
dell'onorevole Laconi si parla di norme di integrazione e di attuazione, mentre in quella dell'onorevole Mortati soltanto di
potere regolamentare e in quelle degli onorevoli Uberti e Mannironi di potere di integrazione e regolamentare. La
differenza fra queste formule consisterebbe soltanto nei due termini norme di attuazione e potere regolamentare ; ma in
fondo si tratta della stessa cosa. In ogni modo, poich gli sembra che la discussione abbia assunto un carattere troppo
decisamente dottrinario e astratto, ritiene opportuno sospenderla, per iniziare l'esame delle materie da elencare nell'articolo
4.
La discussione verte sulle seguenti materie: agricoltura, foreste e cave, che nel progetto del Comitato figuravano all'articolo
3, da cui sono rimaste escluse in seguito a decisione della riunione precedente.
NOBILE contrario all'inclusione delle voci agricoltura, foreste e cave nell'elencazione di cui all'articolo 4. Troverebbe
veramente strano che lo Stato non potesse emanare una legge, ad esempio, sulla protezione del patrimonio boschivo o sulla
creazione di un istituto sperimentale di agricoltura.
AMBROSINI, Relatore, favorevole all'inclusione delle materie in esame nell'elencazione dell'articolo 4. Tiene per a
dichiarare che, se fosse stato presente nella riunione precedente, avrebbe votato per la formulazione originaria dell'articolo
4 proposto dal Comitato, che, a suo avviso, era assai pi semplice.

136

LACONI non ritiene opportuno dare alle Regioni una facolt cos ampia e indiscriminata, come quella prevista nell'articolo
4, soprattutto in materia di agricoltura. In tale campo tutt'al pi dovrebbe essere concesso alle Regioni il potere di cui
all'articolo 4-bis, ossia quello regolamentare esecutivo.
ZUCCARINI rileva che le varie preoccupazioni manifestatesi nel corso della discussione sulla portata dell'articolo 4 non hanno
ragione d'essere, visto che il progetto dell'ordinamento regionale, proposto dal Comitato di redazione, in sostanza non
prevede la concessione alle Regioni di un'autonomia molto ampia e non mira a togliere allo Stato le sue prerogative per ci
che si riferisce alle leggi generali. Il potere centrale potr sempre emanare una legge di carattere nazionale per il
rimboschimento o la tutela dell'agricoltura. Pertanto i timori manifestati dall'onorevole Nobile non sono affato giustificati.
Quando si parla di legislazione regionale, ci si intende riferire ai problemi particolari e propri alla regione sulle particolari
materie, e nessuna materia come l'agricoltura offre aspetti e problemi diversi da Regione a Regione e persino nell'ambito di
una stessa Regione. Si tenga conto di quello che il progetto veramente e delle limitazioni che esso pone all'autonomia
regionale. Se la competenza delle Regioni dovesse essere ancora maggiormente ristretta, non si potrebbe parlare pi di
autonomia e alle Regioni non rimarrebbero che le funzioni che oggi sono attribuite alle Provincie.
PRESIDENTE mette in votazione l'inclusione della voce agricoltura nell'elencazione dell'articolo 4.
( approvata).
Mette in votazione l'inclusione della voce foreste nella stessa elencazione.
( approvata).
EINAUDI ritiene che la materia delle cave non possa essere considerata separatamente da quella delle miniere e ricorda che
esse sono strettamente unite nella legislazione vigente. A questa si giunti dopo un lungo periodo di elaborazione della
materia. Sulle prime la legislazione in tale campo era molto differente da Regione a Regione: in alcune Regioni si avevano
leggi che si ispiravano alle pi vecchie tradizioni medioevali, ossia al principio della libera ricerca del cavatore di marmo. In
seguito si ebbe la legge francese del 1810, per la quale soltanto lo Stato poteva accordare la concessione del sottosuolo, pure
ammettendosi qualche deroga a questo principio, inteso a rispettare il diritto di superficie. Esisteva anche la legislazione
siciliana, che riconosceva l'identit della propriet della superfcie con la propriet delle cave; ma l'esperienza dimostr che
tale principio era contrario all'interesse dello sfruttamento. Cos si giunse ad unificare la legislazione.
Non crede che in questo campo sia pi possibile tornare indietro: ne deriverebbe un notevole regresso economico nello
sfruttamento delle miniere e delle cave. Non si tratta, in questa materia, soltanto di impartire alcuni princip direttivi;
occorrono invece norme assai precise, senza le quali non possibile conseguire il successo nell'esercizio delle miniere e delle
cave. Si tratta infatti di stabilire se le miniere appartengono al proprietario della superficie o allo Stato, se lo Stato le possa
esercitare direttamente o per mezzo di concessioni, se tali concessioni debbano essere perpetue o temporanee; e ciascuna di
tali questioni deve essere regolata con norme precise di legge, emanate non solo in vista dell'interesse privato, ma anche e
soprattutto dell'interesse collettivo. Si tratta, insomma, di una legislazione che dev'essere uniforme per tutte le Regioni. La
Regione, in questo campo, pu avere soltanto un certo potere di integrazione, onde la materia delle cave e delle miniere
dovrebbe essere compresa nell'elencazione dell'articolo 4-bis e non in quella dell'articolo 4.
NOBILE si associa alle considerazioni svolte dall'onorevole Einaudi. La materia in esame riguarda soltanto le cave, ma essa,
come giustamente ha osservato l'onorevole Einaudi, non pu essere dissociata da quella delle miniere. Ora, un assurdo
pensare che in questo campo possa essere attribuita una potest legislativa alle Regioni. Cita un esempio: oggi tutti i paesi
vanno in cerca di minerali contenenti uranio. Se tali minerali dovessero essere scoperti in una nostra Regione, lo Stato,
secondo il principio fissato dall'articolo in esame, non avrebbe diritto di intervenire, eppure si tratterebbe di una scoperta
che potrebbe avere enormi conseguenze da un punto di vista economico, politico e militare per il nostro Paese.
FINOCCHIARO APRILE contesta le affermazioni dell'onorevole Einaudi e tiene a dichiarare che in Sicilia si desidera
vivamente ripristinare la vecchia legislazione, per cui la propriet delle miniere spettava al proprietario della superficie.
Afferma che i siciliani non possono essere favorevoli alla legislazione italiana che, per quanto riguarda l'industria zolfifera, ha
arrecato notevoli danni alla Sicilia.
EINAUDI fa osservare, per amore di precisione, che il principio informatore originario nella legislazione siciliana non era
affatto quello della unione della propriet della superficie e di quella del sottosuolo. La propriet del sottosuolo era
riservata allo Stato, che ne concedeva l'uso ai privati dietro un determinato pagamento in natura, a tempi stabiliti. Col
mutare dell'unit monetaria quest'obbligo dei privati cadde in desuetudine ed essi finirono cos col diventare proprietari
delle miniere e delle cave che originariamente erano dello Stato.
AMBROSINI, Relatore, ritiene che la materia delle cave possa essere inclusa nell'elencazione dell'articolo 4, giacch cos resta
sempre allo Stato il diritto di emanare norme direttive in tale campo per la salvaguardia dell'interesse generale.
PICCIONI favorevole all'inclusione della materia delle cave nell'elencazione dell'articolo 4, perch ritiene che tale materia
debba essere affidata alla competenza delle Regioni, non escluse tra queste la Sicilia, la Sardegna e la Valle d'Aosta.
PRESIDENTE mette in votazione l'inclusione della voce cave nell'elencazione dell'articolo 4.
( approvata).
Fa presente che ora in questione l'inclusione della voce antichit e belle arti nell'elencazione dell'articolo 4.

137

La mette in votazione.
NOBILE dichiara che voter contro.
( approvata).
Mette poi in votazione l'inclusione della voce turismo nella stessa elencazione.
NOBILE dichiara di votare contro.
( approvata).
MANNIRONI propone di aggiungere, dopo la voce turismo , la voce spettacoli .
PRESIDENTE osserva che questa parola troppo generica e chiede all'onorevole Mannironi di spiegare in quale senso egli la
intenda.
MANNIRONI intende riferirsi alla disciplina delle sale di pubblico spettacolo.
LUSSU favorevole alla proposta fatta dall'onorevole Mannironi, perch trova opportuno sottrarre la materia dei pubblici
spettacoli allo Stato cui oggi affidata in base a una legge fascista ancora in vigore.
CONTI crede che la questione si potrebbe risolvere includendo i pubblici spettacoli nell'elenco delle materie che possono
formare oggetto del potere di integrazione da parte delle Regioni.
CAPPI propone la dizione: concessione e disciplina delle manifestazioni artistiche .
LAMI STARNUTI suggerisce la seguente espressione: concessione amministrativa per l'apertura delle sale di pubblico
spettacolo .
LUSSU rileva che la formulazione proposta dall'onorevole Lami Starnuti ha un carattere troppo particolareggiato e quindi
non pu formare oggetto di una norma costituzionale.
PRESIDENTE condivide l'opinione dell'onorevole Lussu e pertanto ritiene che sia meglio prendere in considerazione la
dizione generica proposta dall'onorevole Mannironi. Tiene per a dichiarare che con essa ci si pu riferire a tutta una serie di
iniziative legislative nel campo dei pubblici spettacoli, come, ad esempio, ai controlli di carattere artistico, a leggi di polizia e
in materia fiscale, alla disciplina in genere dell'attivit teatrale, cinematografica, sportiva e cos via. In altri termini,
accogliendo la proposta dell'onorevole Mannironi, si corre il rischio di affidare alla Regione la potest legislativa su un settore
molto largo della vita moderna e non sa quanto ci possa essere opportuno.
NOBILE contrario alla proposta dell'onorevole Mannironi, perch, se fosse accolta, lo Stato non avrebbe pi possibilit di
emanare, ad esempio, leggi speciali per indire manifestazioni artistiche di carattere internazionale, che potrebbero essere
utili per richiamare nel nostro Paese turisti dalle varie parti del mondo.
PRESIDENTE mette in votazione l'inclusione della voce spettacoli nell'elencazione delle materie dell'articolo 4.
(Non approvata).
Avverte che ora in questione l'inclusione della voce caccia nell'elenco delle materie di cui all'articolo 4.
La mette in votazione.
( approvata).
Fa presente che si dove ora discutere dell'inclusione del termine industria .
NOBILE comunica di avere constatato che su 68 leggi da lui esaminate, in materia industriale, soltanto 5 si riferiscono ad
esigenze di carattere regionale; tutte le altre contengono norme di interesse nazionale e non gi quei princip direttivi di cui
fa parola l'articolo in discussione. Vi sono leggi che riguardano gli infortuni sul lavoro, i censimenti industriali, l'Ispettorato del
lavoro, l'istituzione di enti a carattere nazionale come l'Ente nazionale serico e l'Ente per la produzione e l'utilizzazione della
canapa, le autorizzazioni per nuovi impianti industriali, gli orari di lavoro nelle aziende industriali e cos via. Si domanda
come sia possibile eliminare la potest legislativa dello Stato in queste materie: ci andrebbe a detrimento della produzione
nazionale e della ripresa del processo produttivo del Paese. Per tali considerazioni si dichiara contrario all'inclusione della
voce industria nell'elencazione dell'articolo 4.
ZUCCARINI ritiene, contrariamente a quanto ha affermato l'onorevole Nobile, che soltanto limitando il diritto di intervento
dello Stato nel campo dell'industria, potr essere affrettata la ripresa produttiva ed economica del Paese. Crede che proprio
nel campo dell'industria l'intervenzionismo statale si sia spinto di pi e sia risultato pi particolarmente dannoso, appunto in
virt di alcune di quelle leggi che l'onorevole Nobile ha citato per sostenere il diritto dello Stato ad essere legislatore unico su
tale importante materia.

138

LACONI osserva che, approvando l'inclusione della voce in esame nell'elenco di materie dell'articolo 4, si impedirebbe allo
Stato la creazione di enti di carattere nazionale e in genere qualsiasi iniziativa in un ramo di cos vitale importanza per il
Paese com' quello industriale. Ci potrebbe avere dannose ripercussioni sull'attivit produttiva e per conseguenza
sull'economia del Paese.
PRESIDENTE fa presente che, con l'inclusione della voce industria nell'elenco delle materie dell'articolo in esame, si
escluderebbe a priori la possibilit di procedere a nazionalizzazioni; tanto vero che in altra occasione ha sentito parlare
l'onorevole Lussu di regionalizzazione e non di nazionalizzazione delle industrie.
LUSSU precisa che quando parl di regionalizzazione dell'industria si rifer soltanto alla Sardegna, dove effettivamente
alcune industrie possono essere regionalizzate. Ci non significa per altro che egli abbia mai pensato ad una
regionalizzazione dell'industria in Italia. Al contrario, ha sempre rivendicato allo Stato il diritto di procedere a socializzazioni
e a nazionalizzazioni nel campo industriale.
MORTATI precisa che, attribuendo allo Stato un potere di intervento negli orientamenti generali di politica economica, non
si vuole intendere altro che attribuire allo stesso Stato una facolt legislativa che si estrinsechi in norme direttive e basilari a
carattere nazionale. Pertanto l'inclusione della voce industria nell'elenco di materie dell'articolo in esame non
escluderebbe la possibilit di socializzazioni e nazionalizzazioni.
PRESIDENTE prospetta l'ipotesi della nazionalizzazione di una singola industria.
MORTATI osserva che anche in tale ipotesi occorrerebbe una legge generale in deroga alle norme comuni e potrebbe
manifestarsi l'opportunit di lasciare alla Regione in cui l'industria sorge la possibilit di adattare la deroga apportata al
diritto comune ad esigenze locali.
PRESIDENTE mette in votazione l'inclusione della voce industria nell'elenco dell'articolo 4.
NOBILE chiede che la votazione su questo punto si faccia per appello nominale.
PRESIDENTE indice la votazione per appello nominale.
LUSSU dichiara di astenersi dalla votazione e che lo stesso far per le prossime votazioni riguardanti l'inclusione delle altre
materie nell'elenco dell'articolo in esame, perch
ritiene che con le varie ripartizioni proposte le idee si siano piuttosto confuse anzich chiarite.
Rispondono s: Ambrosini, Bulloni, Cappi, De Michele, Mannironi, Mortati, Piccioni, Tosato, Uberti e Zuccarini.
Rispondono no: Bocconi, Bordon, Bozzi, Conti, Einaudi, Fabbri, Finocchiaro Aprile, Laconi, Lami Starnuti, La Rocca, Nobile,
Perassi, Ravagnan, Rossi Paolo e Terracini.
Si astiene: Lussu.
(Con 10 voti favorevoli, 15 contrari e un'astensione, non approvata).
Fa presente che ora in discussione l'inclusione della voce commercio nell'elencazione dell'articolo 4.
NOBILE ritiene che anche la materia del commercio debba essere riservata alla competenza dello Stato, specie ove si
consideri l'assoluta necessit di una disciplina uniforme per il commercio con l'estero.
EINAUDI osserva che la materia in discussione non pu formare oggetto di una legislazione regionale, perch ci influirebbe
dannosamente sui rapporti tra una Regione e l'altra e quindi su quella libert di movimento senza cui non possibile
svolgere l'attivit commerciale. Alla Regione pu competere soltanto la facolt di regolare alcuni rapporti di carattere
strettamente locale, limitatamente cio all'esercizio delle botteghe e delle aziende; ma una potest legislativa in questa
materia darebbe luogo inevitabilmente in ogni sorta di vincoli e di intralci.
UBERTI fa osservare che con l'attribuzione della potest legislativa alle Regioni nel campo commerciale verrebbero a cessare
gli interventi dello Stato nell'ambito delle esigenze locali relativamente alla materia in discussione. Basti ricordare che oggi,
accanto alle Camere di commercio, esistono gli uffici provinciali del commercio, i quali sono alle dipendenze del potere
centrale. Si tratta di una situazione assurda, che potr cessare soltanto quando sia attribuita alle Regioni, in materia
commerciale, la potest legislativa di cui all'articolo 4.
LACONI rileva che, se vi una materia che non deve essere attribuita alla competenza delle Regioni, proprio quella
commerciale. Si potrebbe obiettare che con l'articolo 8 del progetto proposto dal Comitato di redazione si provvede a
vietare alle Regioni l'adozione di provvedimenti che ostacolino la libera circolazione interregionale. Ma facile rispondere
che in matria commerciale si pu, con svariati modi, raggiungere determinati intenti per via indiretta.
EINAUDI riconosce esatte le considerazioni dell'onorevole Uberti in merito alla coesistenza degli Uffici provinciali di
commercio e delle Camere di commercio; ma osserva che ci non toglie che alle Regioni debba essere attribuita una
competenza assai limitata in materia commerciale.

139

ZUCCARINI dichiara che, con l'inclusione della voce commercio nell'elencazione delle materie di cui all'articolo in esame,
sarebbe veramente riconosciuta l'importanza che agli effetti locali hanno le Camere di commercio e sarebbero, cos,
eliminati quegli uffici provinciali di commercio, a cui ha fatto cenno l'onorevole Uberti. In ogni modo tiene a ricordare che
con l'articolo 4 si riconosce allo Stato il diritto di emanare norme direttive generali su tutte le materie che si troveranno
elencate in quell'articolo. Quindi se la voce commercio verr ad essere inclusa in tale elencazione delle materie, alla
Regione sar attribuito soltanto un compito di legislazione complementare in materia commerciale, a meno che, escludendo
tale voce, non si pensi di sopprimere addirittura quelle Camere di commercio che persino nella vecchia legislazione prefascista e poi, con altro nome, in quella fascista si riconobbero, pi che utili, necessarie.
MANNIRONI concorda con le osservazioni degli onorevoli Zuccarini e Uberti e fa presente che le stesse ragioni che hanno
consigliato di affidare alla competenza regionale la materia dell'agricoltura, valgono anche per una potest legislativa in
materia di commercio. Le preoccupazioni di coloro i quali temono che questa possa ostacolare la libera circolazione delle
merci non hanno, a suo avviso, ragione di essere. Osserva in proposito che le Camere di commercio oggi tendono a
raggrupparsi non solo nell'ambito nazionale, ma anche in quello internazionale. In ogni modo, non si tratta di attribuire alle
Regioni un potere di regolamentazione generale del commercio - compito, questo, che riservato allo Stato - ma di
riconoscere alle Regioni stesse una competenza pi specifica, di carattere locale, che pu andare dal rilascio delle licenze sino
all'anagrafe dei commercianti, questioni che non possono n devono interessare gli organi centrali dello Stato.
LACONI osserva che, ove sia attribuita alle Regioni una potest legislativa nel campo del commercio, non detto che esse la
esercitino nel senso desiderato di favorire il commercio, indipendentemente dagli interessi locali. Ci
potrebbe anche non accadere; ed inutile fare affidamento su una determinata linea di condotta da parte delle Regioni,
quale vagheggiano gli onorevoli Zuccarini e Mannironi. Importante decidere se si debba o pur no dare al commercio una
regolamentazione regionale.
PRESIDENTE ricorda che nel corso della discussione generale pi volte stata fatta presente la necessit di attribuire ai
Consigli regionali una potest legislativa in molte delle materie che attualmente rientrano nella competenza del potere
legislativo, per rendere pi spedito il funzionamento del Parlamento, che oggi chiamato a legiferare anche su questioni di
minima importanza. Se si considera per l'elenco delle varie materie che finora la Sottocommissione ha deciso di affidare
alla competenza delle Regioni, non si riesce facilmente ad immaginare in qual modo i Consigli regionali potranno assolvere il
compito che sar loro demandato, tanto numerose sono le materie su cui saranno chiamati ad esercitare la loro potest
legislativa.
Ci considerato, crede opportuno non allargare oltre una certa misura questi compiti.
Osserva poi che taluni colleghi sono favorevoli ad includere la voce commercio in questa elencazione, forse perch si
lasciano suggestionare dal cattivo funzionamento del potere centrale nel momento presente. In verit lo Stato italiano
oggi ancora disorganizzato; ma ci col tempo dovr cessare e allora molti degli esempi addotti a dimostrare una presunta
incapacit del potere centrale a provvedere alle esigenze locali e, per contro, un'eguale presunta capacit della Regione a
risolvere tutti i problemi, perderanno la loro importanza. bene che ci non sia dimenticato, se veramente si ha in animo di
dare una effettiva efficienza alle Regioni, nel quadro di una vita nazionale ricondotta alla normalit.
Circa le Camere di commercio osserva che esse, pur avendo un largo ambito di iniziative prima del fascismo, non potevano
per andare al di l di certi compiti, in quanto erano sottoposte alla legge dello Stato. Oggi, invece, le Camere di commercio
vogliono arrogarsi compiti sempre pi vasti: si richiesta per loro addirittura la potest legislativa nel campo commerciale.
Che una domanda simile sia stata avanzata si pu facilmente comprendere perch, quando si va oltre un certo limite
relativamente al principio della unitariet delle norme attinenti a determinati aspetti della vita nazionale, facilmente si pu
arrivare alle conseguenze pi estreme.
Certe facolt non possono essere attribuite alle Regioni. Una prova di ci, ad esempio, si ha nell'adozione dei calmieri, a cui
spesso sono costretti a far ricorso anche gli Stati pi liberisti. Difatti, quando circa un mese fa, di fronte a una congiuntura
particolarmente acuta della situazione alimentare, si cerc di adottare il sistema dei calmieri in una data Regione, per
giustificarne l'abolizione si sostenne, e non a torto, che i calmieri debbono essere applicati non in una singola Regione, ma in
tutto il territorio nazionale, perch altrimenti perdono di efficacia. Lo stesso si pu dire per il tesseramento, che in Italia con
ogni probabilit dovr ancora durare per un certo periodo, relativamente almeno ad alcuni prodotti. Se si vuole vedere in
pratica ci che in potenza si avrebbe, attribuendo alle Regioni una potest legislativa nel campo commerciale, basta
considerare il grave inconveniente che oggi si verifica nell'ambito di una stessa Regione con i divieti di scambio delle merci,
impartiti dai Prefetti, fra provincia e provincia. Se non si vuole tornare a un tipo di economia ormai superata, di carattere
quasi medievale, occorre assolutamente evitare che alle Regioni sia concessa una potest legislativa in materia di
commercio.
Pone in votazione l'inclusione della voce commercio nell'elenco dell'articolo 4.
NOBILE chiede che la votazione si faccia per appello nominale.
PRESIDENTE indice la votazione per appello nominale.
CONTI voter a favore dell'inclusione della voce commercio nell'elenco di materie dell'articolo 4, perch ritiene che la
disciplina dell'attivit commerciale, a differenza di quella per l'industria, possa essere attribuita alle Regioni.

140

AMBROSINI, Relatore, voter per l'attribuzione alle Regioni della potest legislativa in materia di commercio, perch in
virt dell'articolo 4 lo Stato ha sempre il diritto di emanare norme direttive nelle varie materie affidate alla competenza
regionale.
PERASSI si asterr dal votare, perch ritiene che con la parola commercio sia attribuita alle Regioni una competenza
troppo ampia.
Rispondono S: Ambrosini, Bulloni, Cappi, Conti, De Michele, Mannironi, Mortati, Piccioni, Tosato, Uberti, e Zuccarini.
Rispondono No: Bocconi, Bordon, Bozzi, Einaudi, Fabbri, Finocchiaro Aprile, Laconi,
Lami Starnuti, La Rocca, Nobile, Ravagnan, Rossi Paolo e Terracini.
Si astengono: Lussu e Perassi.
(Con 11 voti, favorevoli, 13 contrari e 2 astensioni, non approvata).
PRESIDENTE apre la discussione sull'inclusione della voce acque pubbliche ed energia elettrica nell'elencazione di
materie dell'articolo 4.
NOBILE trova che, attribuendo alle Regioni la potest legislativa in materia di energia elettrica, si andrebbe contro la realt
dei fatti, visto che l'energia elettrica prodotta in un posto pu essere trasportata anche nelle localit pi lontane. Non si pu
ritenere, quindi, che la produzione dell'energia elettrica sia di interesse regionale.
CONTI riconosce che non vi possono essere dubbi sul carattere nazionale che ha la produzione dell'energia elettrica. Ci per
non si pu dire per le acque pubbliche che possono essere adibite a vari usi; ad esempio a scopo di irrigazione. Bisognerebbe
quindi distinguere le grandi forze idrauliche di interesse nazionale, da quelle di portata pi modesta che possono essere di
interesse locale.
UBERTI favorevole all'inclusione della voce in esame nell'elenco di materie dell'articolo 4. A suo avviso lo Stato non pu
essere l'unico regolatore della materia in discussione, perch spesso pu accadere che esso, con il pretesto dell'utilit generale,
ma in realt sotto la spinta di inconfessati interessi particolaristici, si faccia promotore di iniziative e di opere che poi
arrecano gravissimi danni all'economia locale. A riprova di questa sua affermazione pu citare l'esempio della diversione del
fiume Adige nel lago di Garda, voluta sotto il fascismo contro la decisa opposizione di un'intera provincia.
PRESIDENTE fa osservare all'onorevole Uberti che gli inconvenienti da lui lamentati potrebbero verificarsi assai pi
facilmente ove fosse attribuito alle Regioni, che sono organismi pi deboli dello Stato, una potest legislativa sulla materia
in esame. A certe forti pressioni di interessi particolaristici, infatti, pu meglio reagire lo Stato che non la Regione.
In ogni modo, se vero che la costruzione di una grande opera, quale ad esempio quella di un bacino idrico, pu a volte
causare turbamenti agli immediati interessi di alcune persone e persino sconvolgere la natura dei luoghi in cui dev'essere
eseguita, non per questo essa non dovr essere attuata, se possa riuscire utile a tutto il Paese.
LUSSU ha gi dichiarato che si asterr dal votare sull'inclusione delle varie materie nell'elenco dell'articolo 4. In ogni modo,
se dovesse votare, voterebbe contro la proposta di attribuire alle Regioni la potest legislativa sulla materia in discussione. Il
problema idraulico in Italia, infatti, non pu essere risolto che da un punto di vista unitario. A tale regola si pu forse fare
un'eccezione soltanto per la Sicilia e la Sardegna.
LAMI STARNUTI fa osservare all'onorevole Lussu che anche per la Sicilia e la Sardegna si impone una soluzione unitaria del
problema dell'energia elettrica, almeno per quel che riguarda il costo di essa. Difatti stato proprio per l'alto prezzo di tale
energia che non si giunti a una efficiente industrializzazione del Mezzogiorno. A suo avviso, sarebbe meglio includere la
voce acque pubbliche , non gi nell'elencazione delle materie dell'articolo 4, bens in quella delle materie dell'articolo 4bis, secondo quanto ha proposto l'onorevole Mortati.
BORDON ritiene che la questione in esame sia molto complessa e che pertanto sarebbe meglio trattare separatamente il
problema delle acque pubbliche e quello dell'energia elettrica.
Per le acque pubbliche da tener presente che esse, ad esempio, nello statuto speciale della Sicilia sono dichiarate di
propriet della Regione. Da ci che ha udito nel corso della discussione per, gli sembra che alcuni intendano per acque
pubbliche anche certe che, a suo avviso, sono acque private. Bisognerebbe quindi evitare ogni dubbio in proposito. Lo stesso
si pu dire per la voce energia elettrica , con la quale non si sa se, ad esempio, si possa fare riferimento a una centrale
elettrica nazionalizzata.
Ci considerato, reputa opportuno astenersi dal votare.
MANNIRONI dichiara di essere favorevole all'inclusione della voce acque pubbliche ed energia elettrica nell'elenco di
materie dell'articolo 4 perch, se una Regione ha la fortuna di avere acque in abbondanza e quindi la possibilit di costruirsi
una centrale idroelettrica, ritiene giusto che essa abbia il vantaggio di poter distribuire la energia elettrica ai propri abitanti
a un prezzo minore di quello a cui tale energia distribuita agli abitanti di altre Regioni.

141

D'altra parte, poich occorre che i bilanci regionali non siano troppo scarsamente dotati, se veramente si vuole assicurare
una certa autonomia alle Regioni, sarebbe opportuno che una percentuale dell'imposta sull'energia elettrica andasse a
vantaggio della Regione.
Per queste considerazioni favorevole ad attribuire alle Regioni la potest legislativa in materia di acque pubbliche e di
energia elettrica.
EINAUDI fa osservare all'onorevole Conti che gli sviluppi della moderna tecnica richiedono un coordinamento fra lo
sfruttamento delle acque a scopo d'irrigazione e quello ai fini della produzione dell'energia elettrica.
Circa poi l'attribuzione alle Regioni della potest legislativa di cui all'articolo 4 in materia di energia elettrica, deve dire che
soltanto a sentir enunciare una tale proposta gli sembra di vivere in un mondo completamente irreale. Le esigenge e la
tecnica del mondo moderno impongono e facilitano il collegamento di tutti gli impianti di energia elettrica; onde uno
sfruttamento soltanto locale delle acque sarebbe un assurdo.
Qualcuno ha anche accennato ai prezzi dell'energia elettrica. Ora, la loro riduzione non si potr conseguire se non con il
migliore sfruttamento delle acque, ossia con uno sfruttamento che sia possibilmente il pi razionale e il pi coordinato in
tutta l'estensione del territorio nazionale. Chi si preoccupa, e giustamente, che siano salvaguardati gli interessi regionali non
dovrebbe dimenticare che nel progetto proposto dal Comitato esiste l'articolo 5, per cui si assicura alla Regione la facolt di
proporre disegni di legge al Parlamento nazionale. Ci potr permettere alle Regioni di tutelare i propri interessi.
In ogni modo, soltanto con una disciplina unitaria della materia in esame potranno essere garantiti non solo gli interessi
generali, ma anche quelli di carattere locale.
Per queste considerazioni si oppone all'inclusione della voce acque pubbliche ed energia elettrica nell'elenco di materie
dell'articolo 4.
PRESIDENTE ritiene che sarebbe assai pericoloso attribuire alle Regioni una potest legislativa sulla materia in esame. A
tale proposito basta ricordare che in Umbria, da parte di alcuni interessati, s'insiste fortemente perch tale Regione non solo
sia autonoma, ma possa anche unirsi ad altri territori circonvicini s da formare un tutto unico come centro di produzione
idroelettrica, con il fine dichiarato di dominare economicamente l'Italia centrale.
AMBROSINI, Relatore, propone di aggiungere alla voce acque pubbliche ed energia elettrica, le seguenti parole: in
quanto il loro regolamento non incida sull'interesse dello Stato o di altre regioni , secondo quella che era, relativamente
alla materia suddetta, la formulazione originaria della disposizione in esame.
CONTI si associa alla proposta dell'onorevole Ambrosini.
PRESIDENTE mette in votazione l'inclusione della voce acque pubbliche ed energia elettrica nell'articolo 4, seguita dalle
parole: in quanto il loro regolamento non incida sull'interesse dello Stato o di altre Regioni .
PICCIONI domanda che la votazione avvenga per appello nominale.
FABBRI voter contro, perch gli allacciamenti delle linee dell'energia elettrica sono oggi di un'urgenza di carattere
nazionale.
NOBILE voter contro per le stesse ragioni esposte dall'onorevole Fabbri.
Rispondono S: Ambrosini, Bulloni, Cappi, Codacci Pisanelli, Conti, De Michele, Mannironi, Mortati, Perassi, Piccioni, Tosato,
Uberti, Zuccarini.
Rispondono No: Bocconi, Bozzi, Einaudi, Fabbri, Laconi, Lami Starnuti, La Rocca, Nobile, Ravagnan, Rossi Paolo, Terracini.
Si astengono: Bordon, Finocchiaro Aprile, Lussu.
(Con 13 voti favorevoli, 11 contrari e 3 astensioni, approvata).
*******************
ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI VENERD 22 NOVEMBRE 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI

142

Seguito della discussione sulle autonomie locali.

MANNIRONI ricorda la sua proposta di considerare insieme alle acque pubbliche - la cui inclusione nell'articolo 4 stata
approvata dalla Sottocommissione - anche le acque minerali e termali.
Ricorda che numerosissimi furono i tentativi, dopo il 1870, di unificare le disposizioni, riguardanti il regime delle acque
minerali e termali, comprese nelle varie legislazioni dei diversi Stati italiani preesistenti all'unificazione del Regno; ma
soltanto nel 1927 fu possibile al Governo regolare anche questa materia nel testo unico delle leggi minerarie. Ritiene che
nulla osti oggi ad una nuova separazione della legislazione relativa alle acque minerali e termali da quella delle miniere ed
alla sua inclusione nell'elenco delle materie da considerare nell'articolo 4, sia in considerazione della limitata importanza
economica, sociale e politica che tali acque possono avere, sia per il fatto che lo Stato avr sempre la possibilit di dettare al
riguardo delle norme generali. Fa presente che, del resto, lo Stato si riserva su tali sorgenti soltanto una funzione di controllo
generico circa l'apertura di stabilimenti e di vigilanza ai fini del pubblico interesse e dell'igiene, servizi che possono essere
senza pericolo od inconvenienti esercitati dalla Regione, come l'ente che ha maggiore interesse a che queste fonti di
ricchezza siano gestite nella forma pi idonea per il loro pi intenso sviluppo e sfruttamento.
EINAUDI per ragioni di euritmia legislativa riterrebbe pi opportuno assimilare le acque minerali e termali alle miniere - in
quanto ha scarsa importanza il fatto che le sostanze minerali siano allo stato solido o disciolte nell'acqua - anzich alle
acque pubbliche e all'energia elettrica.
FABBRI concorda con l'onorevole Einaudi e ritiene che tanto le miniere quanto le acque minerali e termali debbano essere
considerate nell'articolo 4 bis.
MANNIRONI insiste sull'opportunit di considerare le acque minerali e termali separatamente dalle miniere e di includerle
nell'articolo 4.
NOBILE ritiene, invece, che questa materia debba essere assimilata alle miniere. del parere che lo Stato non debba essere
escluso dal controllo e anche dalla gestione di queste sorgenti, perch i futuri sviluppi della tecnica potrebbero far sgorgare
dal sottosuolo italiano, ad esempio, una sorgente contenente sostanze tali da farle assumere un'importanza nazionale.
PERASSI ritiene che la potest di rilasciare concessioni per l'esercizio di stabilimenti termali possa essere conferita alla
Regione. Osserva d'altra parte che nulla impedir allo Stato di costituire, per la gestione di una sorgente di particolare
importanza, un ente nazionale.
PRESIDENTE anch'egli del parere che una tale potest legislativa possa essere attribuita, senza alcuna preoccupazione,
alla Regione.
Pone ai voti l'inclusione, fra le materie considerate nell'articolo 4, delle acque minerali e termali .
( approvata).
Apre la discussione sulla voce miniere .
NOBILE propone la cancellazione di questa voce dall'elenco in esame, perch ritiene che le miniere siano d interesse
esclusivamente nazionale e quindi lo Stato non debba essere posto, in questo campo, in stato di inferiorit rispetto alla
Regione, la quale potrebbe anche impedire lo sfruttamento di talune di queste fonti di ricchezza.
AMBROSINI, Relatore, ricorda che a base di queste norme il presupposto della salvaguardia degli interessi nazionali; non
vede quindi la ragione di escludere dall'elencazione contenuta nell'articolo 4 le miniere.
PRESIDENTE pone in votazione l'inclusione nell'articolo 4 della voce miniere .
NOBILE domanda che la votazione abbia luogo per appello nominale.
PRESIDENTE indice la votazione per appello nominale.
Rispondono S: Ambrosini, Bordon, Bulloni, Cappi, Codacci Pisanelli, Conti, Mannironi, Perassi, Tosato, Uberti, Zuccarini.
Rispondono No: Bocconi, Bozzi, Einaudi, Fabbri, Laconi, Lami Starnuti, La Rocca, Nobile, Ravagnan, Rossi Paolo, Terracini.
Si astiene: Mortati.
(Con 11 voti favorevoli, 11 contrari ed un'attensione non approvata).
PRESIDENTE apre la discussione sulla voce riforme economiche e sociali .
FABBRI si dichiara contrario - data anche la genericit dell'espressione - a concedere alla Regione la competenza legislativa
in questa materia.

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LACONI osserva che tale voce aveva uno scopo, se posta in rapporto con la formulazione dell'articolo proposto dal
Comitato di redazione, mentre ora, sostituita a tale formulazione quella proposta dall'onorevole Mortati, non ha pi ragion
d'essere.
CAPPI concorda con l'onorevole Fabbri nel ritenere troppo generica l'espressione.
MORTATI del parere che le materie, delle quali la Sottocommissione non approvi l'inclusione nell'articolo 4, possano essere
di nuovo prese in considerazione quando si discuter l'articolo 4-bis.
AMBROSINI, Relatore, avverte che tali voci, le quali erano state studiate e vagliate singolarmente dal Comitato in rapporto
alla dizione dell'articolo 4 del progetto, possono non risultare pi idonee alla formulazione proposta dall'onorevole Mortati.
ZUCCARINI dichiara che in sede di Comitato manifest il suo parere sfavorevole alla inclusione di questa voce, perch si
andr molto verosimilmente verso un periodo di grandi riforme sociali, le quali non possono non avere portata ed
applicazione nazionale. favorevole al rinvio dell'esame di questo argomento a quando si discuter l'articolo 4-bis.
MANNIRONI concorda sull'opportunit di rinviare la decisione sulle riforme economiche e sociali al momento in cui si
discuter l'articolo 4-bis.
PRESIDENTE propone che questo argomento sia rinviato a quando si prender in esame l'articolo 4-bis.
(Cos rimane stabilito).
Pone ora in discussione la voce ordinamento sindacale .
ZUCCARINI non riesce a pensare l'ordinamento sindacale come materia da essere disciplinata cos da parte dello Stato come
da parte della Regione. Per pensarlo bisognerebbe presupporre un ritorno al sistema sindacale e corporativo del fascismo.
Egli per il sindacato libero e liberamente organizzato dagli interessati. Del resto, la libert sindacale stata contemplata e
affermata nelle deliberazioni della prima e della terza Sottocommissione, delle quali si deve tenere conto. Esclude ad ogni
modo che questa materia possa essere contemplata in questo come negli altri articoli 4-bis e 4-ter.
FABBRI ritiene che le disposizioni di carattere generale sull'ordinamento sindacale siano di importanza assolutamente
nazionale e che non sia il caso di interferire su di esse con provvedimenti emanati da una altra fonte legislativa. Si dichiara
perci contrario alla inclusione, nell'articolo 4, dell'ordinamento sindacale, che, se mai, potr essere tenuto presente
nell'articolo 4-bis.
PRESIDENTE premette che l'esame della struttura del sindacato nell'ambito della vita nazionale non rientra nella
competenza della Sottocommissione, la quale ora decider soltanto se - una volta risolto il problema del riconoscimento
giuridico dei sindacati, in relazione alla validit dei contratti collettivi di lavoro - sia opportuno o meno considerare compito
esclusivo dello Stato quello di legiferare sui sindacati stessi. Esclude che la potest legislativa su questa materia possa essere
deferita alla Regione, anche in forma di integrazione, perch il problema del rapporto di lavoro non pu trovare la sua
soluzione nell'ambito regionale. Aggiunge che la registrazione - forma con la quale la terza Sottocommissione ha previsto il
riconoscimento giuridico - ha cararattere nazionale, cos come ha carattere nazionale la Confederazione generale del
lavoro.
ZUCCARINI chiarisce che il sindacato libero non esclude la possibilit dei contratti collettivi a carattere nazionale, ed anche il
riconoscimento da parte dello Stato di certi diritti e di certe garanzie che dovrebbero aver vigore in tutta la Nazione. La
misura ed i criteri di applicazione non possono per non tener conto delle diversit di economia e di situazione che si
riscontrano nelle varie Regioni.
PRESIDENTE fa osservare all'onorevole Zuccarini che forse a lui sfugge un elemento: mentre il rapporto di lavoro eguale
per tutti i lavoratori, diversa ne la regolamentazione; s che i lavoratori pi progrediti sostengono le aspirazioni di quelli pi
arretrati, e quindi in tanto si pu ottenere, per esempio, nella Campania un determinato livello di salari, in quanto nella
Lombardia se ne ottiene un altro.
ZUCCARINI dice che verissimo che ogni conquista nel campo del lavoro ha le sue benefiche ripercussioni nelle pi diverse e
distanti Regioni. Ma, mentre vi sono realizzazioni sociali che la legge fa benissimo a consacrare e a rendere obbligatorie,
come il massimo delle ore di lavoro settimanale, le norme a tutela del lavoro delle donne e dei fanciulli, l'assistenza sociale,
ecc., ci che di puro carattere sindacale, come le retribuzioni, le forme d'impiego ecc. rientra nel quadro dell'adattamento
locale. Questo per tutte le attivit e in special modo per ci che si riferisce all'agricoltura, le cui situazioni sono diversissime
spesso nell'ambito della stessa Regione.
CODACCI PISANELLI prospetta la opportunit di includere l'ordinamento sindacale in quest'articolo, perch - tenuto
presente che nel comune si ha la riunione, in un unico ente, di tutti coloro che abitano nella stessa zona, mentre nel
sindacato si ha la riunione in un unico ente di tutti quelli che esercitano lo stesso mestiere - se si applicato il principio del
decentramento per quanto riguarda i Comuni e la Regione, sarebbe necessario, per coerenza, riconoscere anche al sindacato
la possibilit di autogovernarsi.
MORTATI pensa che proprio per le ragioni esposte dall'onorevole Codacci Pisanelli si possa giungere alla conclusione
opposta. Se, cio, si ammette l'autonomia per i Comuni, non vi nessuna ragione per escluderla nei riguardi delle

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associazioni professionali, alle quali deve essere affidato la decisione su tutti quegli adattamenti locali di cui parlava
l'onorevole Zuccarini. Quindi alla Regione non dovrebbe rimanere nessuna ragione di intervento in materia.
EINAUDI osserva che si sta parlando dell'argomento, pur nell'incertezza di quello che stato deliberato dalle altre
Sottocommissioni. Ma poich si deve, in questa sede, decidere intorno alla competenza legislativa dello Stato o della
Regione, dichiara di essere d'accordo, ma solo fino a un certo punto, con quello che ha detto il Presidente.
Richiama l'evoluzione storica dei sindacati, dal secolo passato ad oggi, dai sindacati locali di arti e mestieri, ai sindacati
prima regionali e poi nazionali, evoluzione che ha permesso alla classe lavoratrice di giungere all'affermazione di quella che
si chiama la regola comune, in base alla quale tutti coloro che prestano un determinato servizio debbono essere remunerati
su una certa base, che rappresenta il minimo dal quale si deve partire. Dal contrasto fra il sindacato operaio - da cui
partita l'iniziativa - ed il sindacato industriale risultato un maggiore perfezionamento dei sindacati stessi, che ha portato
alla formazione di due grandi Confederazioni, quella del lavoro e quella dell'industria, tra le quali si svolgono le trattative
per stabilire la regola comune. Tutto ci ha lo scopo di spingere in alto, e non mai in
basso, sia le industrie che gli operai; e le industrie arretrate, che non riescono a sostenere i salari imposti dalla regola comune,
sono fatalmente destinate a scomparire.
Fa presente per un grave pericolo per l'interesse collettivo: quello che le due forze monopolistiche, le quali hanno raggiunto
un grado di padronanza completa rispetto ai lavoratori e ai datori di lavoro, si accordino fra loro allo scopo di massimizzare
i redditi dell'una e dell'altra parte; fatto, questo, che sarebbe contrario all'interesse collettivo, perch la massimizzazione si
ottiene non aumentando la produzione, ma tenendola al di sotto del normale, ci che porta come conseguenza la
disoccupazione. Ora si sta appunto entrando in questa fase, sebbene il pericolo ancora non abbia assunto forma molto
imponente; ma necessario fin da ora contrapporre altre forze, che cerchino di contrastare gli eccessi dei due
monopolizzatori.
Non esclude la possibilit che, attraverso la legislazione di integrazione da esaminare all'articolo 4-bis, senza ostacolare il
movimento grandioso verso l'unit sindacale, si possa impedire la lesione dell'interesse della collettivit; in altre parole,
ritiene che gli eccessi delle organizzazioni sindacali debbano trovare qualche correttivo, e questo pu essere la legislazione
modificatrice affidata alle singole Regioni.
Il pericolo che conduce il mondo moderno alla ossificazione, alla decadenza economica e sociale, pu essere controbilanciato
da forze spontanee che possono sorgere qua e l, e il cui sviluppo una legislazione nazionale uniforme non potrebbe
favorire.
LACONI ha ascoltato con molto interesse l'esposizione dell'onorevole Einaudi; ma gli sembra che essa non risponda alla
questione in esame, perch il pericolo da lui prospettato si pu concepire soltanto in termini astratti.
EINAUDI afferma che il pericolo viceversa cos attuale, che si sta ora verificando in Inghilterra.
LACONI spiega che egli parlava di termini astratti, perch astratta la generalizzazione. L'onorevole Einaudi, infatti,
identifica il pericolo di cui ha parlato non in particolari aggruppamenti, ma nella classe operaia in genere.
EINAUDI replica per far presente che dal 1906 al 1914 il pericolo in Italia si verificato, quando si sono trovate in combutta le
organizzazioni operaie e quelle padronali.
PRESIDENTE spiega che ci si verificato, perch nell'interno dei sindacati operai si sono create delle differenziazioni
aristocratiche.
LACONI fa presente che un pericolo del genere di quello segnalato dall'onorevole Einaudi potr svilupparsi in campo
internazionale, ma non nell'interno del nostro Paese, essendo completamente al di fuori della reale situazione storica
dell'Italia in questo momento; e comunque ritiene che a queste difficolt non porterebbe rimedio alcuno una legislazione
sindacale diversa da Regione a Regione. D'altra parte pensa che vi sarebbe certamente una reazione da parte delle
organizzazioni dei lavoratori se - attraverso una regolamentazione regionale dei problemi sindacali - si tentasse, oggi che il
Paese si avvia ad una disciplina democratica, di costringere il movimento operaio entro delle strettoie e di limitare il
progresso storico per cui esso va diventando un fenomeno generale nazionale.
FABBRI fa rilevare che si sta confondendo il problema giuridico dell'ordinamento sindacale, del quale ci si deve occupare,
con quello della politica sindacale: il contrasto di opinioni tra l'onorevole Einaudi e l'onorevole Laconi ha attinenza al
secondo problema e non ha nulla a che vedere con l'ordinamento sindacale.
LA ROCCA non vede come si possa distaccare l'ordinamento giuridico dalla politica sindacale, perch l'ordinamento
giuridico non altro che il linguaggio della legge su determinati rapporti economici e sociali.
Non crede poi, limitando l'esame al campo nazionale, che possa verificarsi l'eventualit, accennata dall'onorevole Einaudi,
della conciliazione dei due termini antitetici, e cio che la classe lavoratrice si metta d'accordo con la classe padronale ai
danni della collettivit. D'altra parte pensa che, se si attribuisse alla Regione potest di legiferare in materia sindacale, si
verrebbe a minare alla base quella che la prospettiva comune di tutti i democratici, perch non ammissibile che, mentre
in una Regione si fa un determinato trattamento ad una categoria di lavoratori, in un'altra Regione se ne faccia un altro.
Ritiene all'opposto che, se v' un gruppo di lavoratori che, interpretando gl'interessi di tutti gli altri, riesce a giungere ad un
determinato livello, gli altri debbono avvantaggiarsi dei risultati di questa lotta e non rimanere indietro.

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ROSSI PAOLO ritiene che le considerazioni dell'onorevole Einaudi portino a conclusioni opposte a quelle da lui tratte; e cio
che, quanto pi vi sono regolamentazioni locali, tanto pi facile che si crei il pericolo di monopolio ai danni della
collettivit; donde la conseguenza che bisogna evitare tale regolamentazione locale.
PERASSI, riallacciandosi alle osservazioni dell'onorevole Fabbri, precisa che il problema da risolvere il seguente: se le norme
giuridiche relative all'ordinamento sindacale siano o meno da comprendersi tra quelle che si possono regolare con leggi
regionali, o se in questa materia si debba lasciare soltanto allo Stato il compito di legiferare. Personalmente ritiene che la
potest di emanare norme che regolino l'azione sindacale, lo sciopero, la serrata, i conflitti di lavoro, debba essere riservata
allo Stato, in quanto in esse previsto, ad esempio, l'intervento degli organi giudiziari; onde questa materia non pu far
parte dell'articolo 4; se mai, si potr vedere se sia possibile includerla nell'articolo 4-bis.
RAVAGNAN, poich la materia in discussione di competenza della terza Sottocommissione, propone di sopprimere
dall'articolo 4 le due voci dell'ordinamento sindacale e dei rapporti di lavoro, per evitare contrasti con le decisioni della terza
Sottocommissione. Comunque, questi argomenti potranno, se mai, essere nuovamente considerati in occasione dell'esame
dell'articolo 4-bis.
CONTI concorda con l'onorevole Ravagnan sull'opportunit che queste due voci vengano soppresse nell'articolo 4, in quanto
ritiene che lo Stato debba entrare il meno possibile nel merito di tali materie. Rivendica per l'autonomia della
Sottocommissione per quanto riguarda gli argomenti in discussione: gli eventuali contrasti potranno essere risolti in sede di
Commissione plenaria.
PRESIDENTE pone il problema nei seguenti termini: quale dovr essere l'atteggiamento della Regione, se si avr una
legislazione nazionale di carattere sindacale? Rileva, quindi, a proposito dell'affermazione dell'onorevole Ravagnan, che
nella terza Sottocommissione si discusso di un riconoscimento giuridico dei sindacati; onde, se il principio verr accettato
anche dall'Assemblea Costituente, evidente che si avr una legislazione nazionale in materia.
Fa presente che l'inserimento nell'articolo 4 di una disposizione concernente l'ordinamento sindacale pu essere uno
strumento atto a spezzare l'unit del movimento sindacale su scala nazionale, strumento di cui si potranno servire coloro ai
quali pu interessare la polverizzazione delle organizzazioni sindacali. Per tali motivi, e convinto com' della necessit di una
sempre pi larga saldatura del movimento operaio, si dichiara contrario all'inclusione dell'ordinamento sindacale fra le
materie elencate nell'articolo 4.
Comunque, pone ai voti questa proposta.
LACONI chiede che la votazione si faccia per appello nominale.
PRESIDENTE indice la votazione per appello nominale.
CODACCI PISANELLI voter a favore del mantenimento nell'articolo 4 della voce relativa all'ordinamento sindacale, perch
ritiene che i pericoli prospettati siano insussistenti, tenuto presente anche che la potest legislativa in questo campo non
potr essere spiegata in contrasto con i princip fondamentali dell'ordinamento giuridico dello Stato e con gli interessi
nazionali.
FABBRI dichiara che voter contro per i motivi gi accennati.
ZUCCARINI voter sia contro l'inclusione di tale materia nell'articolo 4, che per un suo trasferimento nell'articolo 4-bis.
MANNIRONI dichiara di aderire alla proposta dell'onorevole Ravagnan di trasferire tale materia nell'articollo 4-bis.
AMBROSINI, Relatore, dichiara di astenersi dalla votazione, in considerazione del nuovo significato assunto dall'articolo 4.
Risponde S: Codacci Pisanelli.
Rispondono No: Bocconi, Bordon, Bozzi, Bulloni, Cappi, Conti, Einaudi, Fabbri, Laconi, Lami Starnuti, La Rocca, Mannironi,
Mortati, Nobile, Perassi, Piccioni, Ravagnan, Rossi Paolo, Terracini, Tosato, Zuccarini.
Si astengono: Ambrosini, Finocchiaro Aprile.
(Con 1 voto favorevole, 21 contrari e 2 astensioni non approvata).
PRESIDENTE pone in discussione la voce rapporti di lavoro .
PICCIONI propone che dell'argomento si tratti a proposito dell'articolo 4-bis.
PRESIDENTE concorda.
(Cosi rimane stabilito).
Pone in discussione la voce disciplina del credito, dell'assicurazione e del risparmio .

146

EINAUDI si dichiara contrario all'inclusione di questa materia nell'articolo 4. Ricorda di avere gi manifestato altra volta la
sua opinione in proposito, rilevando che la legislazione esistente in materia merita di essere conservata, pur migliorandola
progressivamente. La legge vigente in materia di credito, del 1936, la quale il risultato di un'antica esperienza e di lunghe
evoluzioni che hanno portato tecnicamente a quella conclusione - salvo alcune modifiche necessarie - pu essere infatti
accettata anche per l'avvenire. Poich la politica del credilo non pu essere fatta se non secondo determinati criteri generali,
ritiene che non sia possibile stabilire una legislazione di carattere regionale su tale materia: cos, la politica del tasso dello
sconto, quella delle restrizioni e delle agevolazioni in materia creditizia debbono essere la logica conseguenza di direttive
centrali determinate dalla situazione economica generale del paese. Non sarebbe pensabile la coesistenza di diversi tassi di
sconto nelle varie Regioni.
Fa presente la sola critica mossa a questa politica unitaria, e cio che alcune Regioni si sarebbero in passato - e
continuerebbero ad esserlo oggi - locupletate a danno dei depositi di altre Regioni; cio che i depositi delle Regioni pi
povere sarebbero investiti nelle Regioni pi ricche. D a questo proposito notizia alla Sottocommissione del risultato di
alcune ricerche compiute dagli uffici della Banca d'Italia sull'impiego dei depositi delle varie Regioni. Premesso che i dati
raccolti vanno dal 1938 al 1945 e che la percentuale degli impieghi ai depositi in tutto lo Stato alla fine del 1945 era del 41 per
cento (e cio su 100 lire di depositi ne erano impiegate solo 41 in sconti, anticipazioni, riporti, cio in tutte le operazioni di
carattere commerciale); che le operazioni di carattere commerciale non fanno capo alle sedi centrali degli istituti di credito,
ma vengono decise ed eseguite dalle singole sedi locali (alle sedi centrali affluiscono solo le operazioni di carattere statale:
acquisti di buoni del tesoro, depositi presso il tesoro e presso la Banca d'Italia); d lettura delle percentuali degli impieghi,
dalle quali si rileva come non vi sia alcuna Regione italiana nella quale i depositi locali siano utilizzati localmente per intero,
ad eccezione della Lucania; e come in genere si riscontri una maggiore utilizzazione locale nelle regioni meridionali nei
confronti delle settentrionali, le quali forniscono materia pi abbondante ai depositi non utilizzati localmente, che, come
tutti sanno, sono trasferiti al centro, cio allo Stato.
PERASSI domanda se in questi dati sono compresi tutti i depositi, o soltanto i depositi presso gli istituti nazionali.
EINAUDI risponde che sono compresi tutti i depositi, incluse le banche locali. Si tratta di 411 milioni. La sola eccezione data
dalle Casse postali di risparmio, i cui fondi affluiscono alla Cassa depositi e prestiti.
MORTATI domanda all'onorevole Einaudi di chiarire le ragioni del fenomeno da lui denunciato nei riguardi della Lucania, la
quale forse la Regione pi povera d'Italia.
EINAUDI fa presente che la Lucania ha pochi depositi di risparmio locale e quindi ha bisogno di ricevere, per soddisfare alle
sue esigenze di credito, somme provenienti da altre Regioni; il che dimostra che non necessaria una coattiva distribuzione
regionale del credito. La distribuzione avviene spontaneamente, a seconda delle esigenze dell'industria.
Fa presente un altro pericolo che pu derivare dal fatto di vo'ler disciplinare tale materia con una legislazione di carattere
locale, e cio che la legislazione locale possa, ad un certo momento, essere dannosa agli interessi nazionali. Cita, ad esempio,
quanto si verifica negli Stati Uniti - dove malgrado la tendenza a rendere federale la legislazione su questa materia,
esistono ancora larghi residui di legislazione statale - in cui una disposizione statale vigente in numerosi Stati, - come ad
esempio, quelli di New York, Massachussets, Chicago, New Jersey, Pensylvania, che sono i principali centri bancari - vieta
l'emissione di titoli da parte di enti internazionali, impedendo cos alla Banca per la ricostruzione internazionale - finch tale
divieto non sar tolto dalle rispettive legislazioni - l'emissione di titoli, che sul mercato americano costituisce la fonte
principale da cui si possono ricavare i mezzi per fare prestiti. Poich l'Italia dovr chiedere prestiti alla Banca della
ricostruzione, bene prendere nota dei limiti che la legislazione regionale pu porre ai movimenti di capitale fra Stato e
Stato e cercare noi di non porre per conto nostro impedimenti consimili.
Conclude dichiarando di non avere tuttavia difficolt a trasferire questa materia all'articolo 4-bis.
FABBRI dichiara di essere contrario all'inclusione della disciplina del credito, dell'assicurazione e del risparmio nell'articolo 4,
per le considerazioni svolte dall'onorevole Einaudi e per quelle precedentemente fatte dall'onorevole Vanoni.
PRESIDENTE, a sostegno della tesi favorevole alla esclusione di tale materia dall'articolo 4, fa presente che, come condizione
essenziale per lo sviluppo dell'economia basata sull'iniziativa di carattere privato la massima mobilit del credito e del
denaro,
cos per lo sviluppo dell'economia sottoposta a norme di carattere nazionale necessario che lo Stato possa disporre delle
possibilit finanziarie di tutto il Paese e quindi, essenzialmente, del credito e del risparmio.
Quanto all'assicurazione, rileva che, se vi fosse stata una legislazione di carattere regionale, non sarebbe stato possibile nel
1912 attuare la nazionalizzazione delle assicurazioni, che nel quadro della politica finanziaria e sociale d'Italia rappresenta
ancora oggi un progresso cos notevole: sarebbe stata sufficiente l'opposizione da parte di una Regione per ostacolare
l'attuazione del progetto.
EINAUDI attira l'attenzione della Sottocommissione anche sulla riassicurazione, che oggi non possibile fare con la semplice
organizzazione di un singolo paese, in quanto essa ha luogo fra uno Stato e l'altro.
PRESIDENTE pone ai voti l'inclusione nell'articolo 4 della disciplina del credito, del risparmio e dell'assicurazione.
(Non approvata).

147

Apre ora la discussione sulla voce: istruzione elementare .

Ricorda che su questo argomento stata presentata dall'onorevole Mannironi la proposta di considerare nell'articolo 4
anche l'istruzione media e superiore.
NOBILE ritiene che lo Stato abbia il dovere di dare le direttive generali e i mezzi per l'istruzione elementare, pur
riconoscendo che ci espone all'inconveniente di una certa uniformit nell'insegnamento; ma rileva che questo inconveniente
- che potrebbe anche non essere tale - infinitamente minore dell'altro di attribuire alle Regioni la potest legislativa su
questa materia, per cui alcune farebbero dei progressi ed altre dei regressi. Il problema dell'analfabetismo in molte Regioni
del Mezzogiorno e nelle Isole tuttora assai grave. Esso un problema nazionale. Non si pu lasciare all'arbitrio di una
singola Regione se e come affrontarlo. Vi sono contadini nel Mezzogiorno che si trovano nella impossibilit di mandare a
scuola i loro bambini. anche da notare che una scuola elementare moderna richiede mezzi finanziari notevoli, che
dovere dello Stato provvedere per assicurare a tutti i fanciulli l'educazione necessaria e la possibilit di sviluppare le loro
capacit.
Conclude esprimendo l'avviso che si debba cancellare questa voce dall'articolo 4 e considerarla invece nell'articolo 4-bis.
PERASSI, dichiarandosi contrario alla inclusione dell'istruzione elementare nell'articolo 4, ricorda l'opinione di uno dei pi
strenui federalisti italiani, Alberto Mario, il quale sosteneva la necessit di affidare allo Stato la potest legislativa su tale
materia.
EINAUDI favorevole all'inclusione nell'articolo 4 dell'istruzione elementare non solo, ma anche di quella media e superiore,
poich non vede quali pericoli potrebbero derivare dal togliere l'ingerenza in questa materia allo Stato, che finora non ha
fatto altro che male.
AMBROSINI, Relatore, anche egli favorevole ad includere l'istruzione nell'articolo in esame, perch si tratta di materia che i
regionalisti hanno sempre ritenuta di competenza della Regione.
CAPPI favorevole all'inclusione della istruzione elementare e media, sia perch vede in tale inclusione una garanzia di
libert di fronte ai pericoli di uno strapotere e di un monopolio da parte dello Stato nell'istruzione, e cio nella formazione
spirituale e politica del popolo, sia perch ritiene che lo spirito di iniziativa e l'amor proprio delle Regioni possano favorire
l'incremento dell'insegnamento, tanto elementare che medio.
LACONI osserva all'onorevole Einaudi che, se non vi fosse stata in Italia una scuola statale, ci si troverebbe in condizioni
ancor meno felici di quelle in cui si oggi.
Fa poi presente all'onorevole Cappi che le intromissioni da parte dello Stato, verificatesi nel passato, non sono una ragione
sufficiente per giustificarne oggi l'esclusione, sia perch ora si sta creando uno Stato diverso da quello passato, sia perch pu
darsi il caso di dover deplorare in futuro l'operato delle Regioni, cos come oggi si deplora quello che ha fatto lo Stato.
Dopo aver ricordato che il disposto dell'articolo 4 non pone alcun limite alle Regioni, ma solo allo Stato, il quale non pu
emanare, nei riguardi delle considerate materie, che princip direttivi, fa presente che, se si includesse questa voce
nell'articolo 4, si andrebbe incontro a vere assurdit, e conclude affermando la necessit di escludere qualsiasi facolt
legislativa da parte della Regione sia nel campo dell'istruzione elementare, che in quello dell'istruzione media e universitaria.
CONTI dichiara che i repubblicani sono favorevoli all'attribuzione allo Stato della facolt legislativa circa l'istruzione
elementare, per ragioni di diverso ordine: la prima,
di carattere morale e nazionale, per cui - seguendo il pensiero di Mazzini - si ritiene opportuno dare ai fanciulli una
educazione uniforme dalle Alpi al Lilibeo; la seconda, di carattere quasi materiale, perch, ritenendo gli italiani poco portati
alle opere educative, si riscontra la necessit che lo Stato provveda direttamente, specie l dove le Regioni sono inerti; la
terza, d'ordine politico, che vede nella scuola statale uno degli anelli di congiunzione tra le varie Regioni organizzate
autonomamente.
Quanto all'istruzione superiore, concorda con l'onorevole Einaudi sull'opportunit di lasciare libere le Universit, perch solo
nella libert gli atenei potranno riacquistare lo sviluppo e il prestigio che hanno avuto nei secoli scorsi.
EINAUDI, considerando particolarmente l'istruzione elementare, pur riconoscendo di notevole importanza le osservazioni
dell'onorevole Conti, dichiara di non ritenere l'istruzione elementare uno dei maggiori coefficienti per l'unificazione del
Paese, e di credere che l'articolo 4 rispecchi bene le esigenze dello Stato, lasciando a questo la possibilit di fissare i princip
direttivi in materia.
Fa presente che il passaggio dei maestri dai Comuni allo Stato stato dannoso, perch ha finito per trasformarli in
impiegati, preoccupati di gradi, di categorie e di sedi, per far tramontare la figura tradizionale del maestro, radicato sul
luogo per decine e decine di anni, vero apostolo dell'educazione del popolo.
Riconosce l'opportunit che lo Stato fssi dei princip generali in base ai quali l'istruzione elementare deve essere impartita,
ma contrario a che questa dipenda interamente dallo Stato ed perci favorevole all'inclusione di questa materia
nell'articolo 4.

148

FABBRI anch'egli del parere che l'istruzione elementare obbligatoria sia inconfondibilmente una funzione specifica dei
Comuni, che essi devono esplicare nell'ambito dei princip generali fssati, per esigenze di uniformit, dallo Stato.
Si dichiara quindi favorevole all'inclusione dell'istruzione elementare fra quelle elencate nell'articolo 4.
MANNIRONI, all'onorevole Perassi, che ha citato l'opinione del federalista Alberto Mario, contraria al passaggio
dell'istruzione elementare ai Comuni, ricorda quella di Marco Minghetti, che nel 1860, nel suo progetto concernente le
autonomie regionali, prevedeva il passaggio alla Regione dell'istruzione elementare.
Ritiene poi erroneo il presupposto da cui parte l'onorevole Conti che le Regioni possano fare peggio di quanto non abbia
fatto lo Stato, perch l'idea che anima i regionalisti quella di creare un'amministrazione pi vicina alle popolazioni, alla
loro anima ed ai loro interessi.
Gli sembra poi incoerente quanto sostiene l'onorevole Conti quando, dopo aver affermato la necessit di affidare allo Stato
la scuola elementare, vorrebbe rendere liberi gli studi universitari. Non vede la ragione di tale diversit di trattamento;
perch, se si ritiene la Regione in grado d assolvere al compito dell'istruzione per ci che riguarda le Universit, a maggior
ragione la si dovrebbe ritenere idonea a regolare l'insegnamento elementare.
LAMI STARNUTI rileva un equivoco in cui sono caduti gli onorevoli Einaudi, Fabbri e Mannironi, ai quali sfuggito che
l'articolo 4 conferisce potest di legiferare alla Regione, ma non affida alla Regione l'amministrazione di una materia.
L'articolo 6 conferisce alla Regione l'amministrazione nelle materie di competenza legislativa dello Stato, che lo Stato affida
ad essa per l'esecuzione, in conformit ad un largo principio di decentramento; sicch in tale sede sarebbe possibile affidare
alla Regione l'amministrazione delle scuole elementari, nella presunzione che, a sua volta, questa l'affidi ai Comuni.
Ad ogni modo, per le ragioni esposte dagli onorevoli Laconi e Conti, dichiara di essere contrario all'introduzione di questa
materia nell'articolo 4.
PRESIDENTE rileva che l'osservazione dell'onorevole Einaudi, il quale ha parlato in senso favorevole all'attribuzione
dell'istruzione elementare ai Comuni - a parte il fatto che la situazione dei maestri elementari alle dipendenze
dell'amministrazione comunale non sempre cos rosea come. l'onorevole Einaudi mostra di ritenere - cade, in quanto, ove
si affidasse questa branca dell'educazione alla Regione, non vi sarebbe gran differenza tra il maestro impiegato dello Stato
e il maestro impiegato della Regione. Anzi, il ritorno delle scuole ai Comuni - che troverebbe fra i maestri elementari una
quasi unanime opposizione - se in qualche zona potrebbe significare dar nuovo impulso alla scuola, in tutte le altre vorrebbe
dire il ritorno ad una situazione poco desiderabile.
Cos, mentre per l'insegnamento elementare e medio ritiene non sia il caso di attribuire facolt legislativa alle Regioni, per
l'insegnamento superiore pu accedere ai criteri esposti dall'onorevole Conti.
BORDON favorevole alla formulazione del testo del progetto, alla concessione cio della potest legislativa concernente la
scuola elementare alla Regione; ma assolutamente contrario all'estensione di tale principio alla scuola media ed a quella
superiore.
NOBILE pu riconoscere fondate le osservazioni fatte dall'onorevole Einaudi, ma ritiene che agli inconvenienti da lui rilevati
si potr rimediare con una riforma.
Ricorda che oggi si deve tendere ad unire gli italiani, mentre il passaggio dell'istruzione elementare alla Regione ne
accentuerebbe la divisione.
PRESIDENTE pone ai voti l'inclusione fra le materie da inserire nell'articolo 4 dell'istruzione elementare.
BULLONI domanda che si proceda alla votazione per appello nominale.
PRESIDENTE indice la votazione per appello nominale.
Rispondono S: Ambrosini, Bordon, Bulloni, Cappi, Einaudi, Fabbri, Mannironi, Mortati, Piccioni, Tosato, Uberti.
Rispondono No: Bocconi, Bozzi, Conti, Laconi, Lami Starnuti, La Rocca, Nobile, Perassi, Ravagnan, Rossi Paolo, Terracini,
Zuccarini.
(Con 11 voti favorevoli e 12 contrari, non approvata).
Ricorda che la Sottocommissione deve decidere circa la proposta, fatta dall'onorevole Mannironi, di inserire nell'articolo 4
anche l'istruzione media e superiore.
MORTATI prospetta l'opportunit di distinguere, per quanto riguarda la scuola media, tra la scuola classica umanistica e
quella tecnico-professionale.
PRESIDENTE concorda con l'onorevole Mortati.
Pone ai voti l'inclusione nell'articolo 4 dell'istruzione media (non tecnico-professionale).

149

NOBILE dichiara di astenersi dalla votazione.

(Non approvata).
PRESIDENTE Mette quindi in votazione la proposta di comprendere nell'articolo 4 l'istruzione media tecnico-professionale.
( approvata).
NOBILE quanto all'istruzione superiore, ritiene che essa debba lasciarsi alla cura dello Stato, non solo perch questo non pu
rimanere estraneo a tutto ci che concerne l'alta cultura, ma anche perch - specialmente per ci che riguarda l'istruzione
tecnica - deve adeguarsi ai bisogni economici e sociali del momento.
EINAUDI pensa che, anche introducendo l'istruzione superiore nell'elenco inserito nell'articolo 4, non si escluda la possibilit
da parte dello Stato di avere propri istituti universitari; ritiene anzi possibile la coesistenza di Universit statali, Universit
regionali ed Universit semplici enti morali che vivano con propri mezzi.
Gli sembra che non esista una ragione nazionale per la quale le Universit debbano essere o tutte dello Stato o tutte delle
Regioni.
PRESIDENTE fa presente che l'Universit fondata dallo Stato in una determinata Regione dovr essere subordinata alla
legislazione della Regione nella quale sorga.
EINAUDI non lo ritiene necessario.
MORTATI richiama l'attenzione sul fatto che ora si tratta del problema di concedere alla Regione la potest di legiferare
sulla istruzione superiore, e non di quella di istituire o meno delle Universit.
PERASSI ritiene che sia pi opportuno conferire la potest legislativa su questa materia, anzich alle Regioni, allo Stato, il
quale potr favorire nella pi larga misura l'autonomia universitaria; quindi, non sostituzione della legislazione regionale a
quella statale, ma integrazione delle leggi statali con regolamenti e statuti universitari. Per tali ragioni si dichiara contrario
all'inclusione dell'istruzione universitaria nell'articolo 4.
TOSATO concorda con l'onorevole Perassi, aggiungendo che il problema universitario non va risolto in funzione
dell'autonomia regionale, ma in funzione dell'autonomia universitaria.
FABBRI concorda con l'onorevole Perassi.
AMBROSINI, Relatore, prospetta l'opportunit di sospendere l'esame di questo articolo per decidere se non sia il caso di
stabilire una disposizione specifica concernente l'istruzione universitaria.
PRESIDENTE ritiene che il problema accennato dall'onorevole Ambrosini - gi esaminato dalla Prima Sottocommissione sar affrontato in Commissione plenaria. Pensa quindi che la Sottocommissione possa ora decidere circa la questione
specifica in esame.
Mette ai voti l'inclusione, tra le materie indicate nell'articolo 4, dell'istruzione universitaria.
(Non approvata).
Ricorda la proposta fatta in una passata seduta dall'onorevole Bulloni - la quale trova corrispondenza in una formulata
dall'onorevole Mannironi - di considerare nell'articolo 4 anche l'assistenza ospitaliera. Pone ai voti tale proposta.
( approvata).
Apre ora la discussione sulla voce organizzazione sanitaria , che l'onorevole Mannironi propone di aggiungere
all'elencazione dell'articolo 4.
FABBRI ritiene assurdo pensare ad un ordinamento legislativo regionale in questa materia, che deve invece essere regolata
dallo Stato, sia per la considerazione che il ritardo da parte di una Regione nell'adottare determinate provvidenze pu
causare il diffondersi di un'epidemia, sia perch soltanto sul piano nazionale possono essere concepite quelle prescrizioni
obbligatorie (vaccinazioni, iniezioni preventive, ecc.) a cui tutti devono sottomettersi.
NOBILE, alle considerazioni dell'onorevole Fabbri aggiunge che un provvedimento del genere sarebbe inconcepibile in un
paese come l'Italia, dove la lotta contro la malaria un problema d'importanza nazionale.
MANNIRONI ritira l'emendamento.
PRESIDENTE ricorda ora la proposta contenuta nella formula dell'onorevole Mortati di aggiungere all'articolo 4 le strade
ordinarie o ferrate, linee di navigazione o automobilistiche in quanto non interessino la difesa nazionale o le esigenze del
traffico nazionale .

150

MANNIRONI ricorda di avere fatto analoga proposta, ma con la formula trasporti e comunicazioni regionali , che gli
sembra pi comprensiva.
CONTI propone la seguente formula: ferrovie secondarie e vicinali, tramvie e linee regionali automobilistiche .
FABBRI contrario all'inclusione nell'articolo 4 di una norma del genere, perch pensa che, una volta deciso di affidare allo
Stato il servizio ferroviario, questi non debba trovare concorrenti nei servizi locali.
NOBILE osserva che sarebbe un errore affidare alle Regioni la potest legislativa sulle ferrovie, le quali, anche se soltanto
secondarie, costituiscono uno dei servizi pi delicati ed importanti della Nazione, ed enuncia le difficolt, di indole tecnica e
pratica, relative alla preparazione dei progetti e alla costruzione delle linee; di indole burocratica e legislativa, relative alle
norme concernenti l'incolumit dei viaggiatori, ecc., difficolt che, a suo avviso, non consentono l'attribuzione della
legislazione su tale materia alle Regioni.
CONTI fa rilevare che si tratta di stabilire se il Consiglio regionale - indipendentemente dalla parte tecnica che sar affidata
ai competenti - il quale al corrente delle necessit locali, possa deliberare la costruzione di una ferrovia.
PERASSI del parere che la materia riguardante le ferrovie non possa essere frazionata e quindi non debba comprendersi
nell'articolo 4.
PRESIDENTE ritiene opportuno che la Sottocommissione si pronunci separatamente sulle singole voci contenute
nell'emendamento Conti.
Pone ai voti l'inclusione nell'articolo 4 delle ferrovie secondarie.
(Non approvata).
Mette ai voti l'inclusione delle tramvie. ( approvata).
Apre la discussione sulla voce: linee regionali automobilistiche .
EINAUDI rileva che le ferrovie, alle quali fino a poco tempo fa veniva riconosciuto da tutti i trattati di economia e finanza
un carattere monopolitistico, sono oggi diventate industrie in concorrenza con i servizi automobilistici. Si tratta ora di
decidere quale trattamento debba essere fatto alle linee automobilistiche, nel senso cio di stabilire se esse possano
continuare o meno a fare liberamente la concorrenza alle ferrovie. Fa presente la gravit di questo problema che non ha
carattere locale, bens nazionale, e quindi non pu essere risolto Regione per Regione, ma in modo generale.
PRESIDENTE ritiene, data la gravit dell'argomento, opportuno rinviarne la discussione alla prossima seduta.
La seduta termina alle 17.30.
******************
ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI MARTED 26 NOVEMBRE 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI
.
Seguito della discussione sulle autonomie locali.
PRESIDENTE ricorda che nella riunione precedente si decise l'inclusione nell'articolo 4 delle tranvie , ma non si pervenne
alla votazione su di un'altra materia proposta dall'onorevole Conti: linee regionali automobilistiche .
NOBILE premette che le sue considerazioni si attagliano anche alle tranvie, il che potrebbe forse consigliare un ritorno sulla
decisione gi presa al riguardo, ad evitare un eventuale contrasto tra il criterio seguito per le linee automobilistiche e quello
seguito per le tranvie.
Rileva che le leggi attualmente esistenti per i servizi del genere contengono prescrizioni di carattere tecnico rivolte, per lo
pi, a garantire la sicurezza dell'esercizio. Cos, ad esempio, la legge sulle tranvie prescrive che la distanza fra la parte pi
sporgente della vettura e l'ostacolo pi vicino alla linea non deve essere inferiore agli 80 centimetri. evidente che almeno
per gli aspetti tecnici della materia si impone una regolamentazione uniforme, e non possibile che si abbiano ordinamenti
differenti da una Regione all'altra. Non pu togliersi allo Stato la possibilit di un controllo tecnico, sia sulla costruzione che
sull'esercizio di questi mezzi di trasporto, e pertanto conclude prospettando l'opportunit di rinviare le tranvie e le linee
automobilistiche regionali all'articolo 4-bis.

151

CONTI obietta che la riforma deve rispondere all'aspirazione di organizzare la Regione nel miglior modo possibile, con i suoi
servizi, i suoi mezzi di trasporto e tutto ci che pu rendere agevole lo sviluppo della vita agricola, commerciale, industriale e
artigiana.
PRESIDENTE mette ai voti la proposta dell'onorevole Conti d includere, tra le materie dell'articolo 4, le linee
automobilistiche regionali .
( approvata).
MORTATI esprime l'avviso che la disciplina degli approdi e darsene debba essere
assimilata a quella dei porti e propone di includere nell'articolo 4: approdi e darsene, in quanto non interessino la difesa
nazionale o la sicurezza della navigazione marittima in generale .
PRESIDENTE, dopo aver rilevato che per il momento si prevista soltanto l'inclusione nell'articolo 3 dei porti lacuali , fa
rilevare che la questione pu lasciarsi in sospeso, per essere ripresa in esame in sede di coordinamento.
(Cos rimane stabilito).
MANNIRONI propone di includere ancora: usi civici ed espropriazioni per pubblica utilit .
AMBROSINI, Relatore, ritiene non sia opportuno accennare agli usi civici, in quanto la legislazione vigente intesa ad
affrettarne la liquidazione definitiva.
LUSSU si dichiara favorevole all'inclusione nell'articolo in esame di queste due materie, che involgono interessi puramente
locali.
PRESIDENTE, circa la liquidazione degli usi civici, afferma che una direttiva legislativa nel senso accennato dal Relatore non
potrebbe essere approvata, perch gli usi civici rappresentano un grande vantaggio, particolarmente per le popolazioni
povere di talune zone. Non pu non considerarsi come anti-popolare una legislazione che trasformi gli usi civici in propriet
privata, laddove si dovrebbe invece tendere a ricostituirli.
TOSATO osserva che la materia dell'espropriazione per pubblica utilit molto delicata, perch connessa con i princip
costituzionali sulla propriet privata. Personalmente ritiene che per essa si richieda una legislazione uniforme da parte dello
Stato, e considererebbe, quindi, ammissibile una competenza della Regione, non in sede legislativa, ma solo agli effetti della
dichiarazione di pubblica utilit.
CONTI conviene col Presidente nel disapprovare la legislazione sugli usi civici di cui ha fatto cenno l'onorevole Ambrosini, e vi
scorge una riprova della prepotenza del fascismo, che ha introdotto limitazioni nell'esercizio di detti usi a favore dei
proprietari, con danno rilevante delle popolazioni bisognose. Rilevato che la questione ignorata nelle regioni dell'Italia
settentrionale ma sentita, e in parte insoluta, nel Lazio e in molte regioni del meridione, e che connessa col problema
agrario, propone di riunire nell'articolo 4 gli usi civici alla voce agricoltura , affermando, nel contempo, il diritto delle
popolazioni ad essere reintegrate di quanto stato loro rapinato dal regime fascista.
CALAMANDREI segnala che la prima legge per la liquidazione degli usi civici prefascista.
AMBROSINI, Relatore, accenna ai poteri dei Commissari ripartitori e precisa che gli appelli avverso le loro decisioni sono
devoluti non alle singole Corti di Appello, ma ad una speciale sezione della Corte d'Appello di Roma.
CALAMANDREI, riprendendo il suo dire, osserva che gli usi civici sono un istituto di carattere storico, e precisamente il
residuato di alcuni diritti dei cittadini di determinate zone a far legna, raccogliere erbe, ecc. Ad un certo momento taluni usi
civici sono stati liquidati nel senso che le terre ne furono liberate e attribuite in piena propriet. Non si pu dire tuttavia che
la liquidazione sia avvenuta soltanto a vantaggio dei proprietari, perch talvolta essi hanno finito col perdere la propriet.
Qualunque sia l'indirizzo politico che ha ispirato la liquidazione degli usi civici, certo che essa avvenuta attraverso
provvedimenti giurisdizionali, cio, sentenze passate in giudicato. Si domanda quindi se la legislazione in materia dovrebbe
limitarsi agli usi civici ancora esistenti o arrivare fino ad annullare le pronunzie gi avvenute; perch, se si pensasse di
togliere, con una legge, efficacia ad un giudicato, indubbiamente la competenza ad emanarla non potrebbe essere della
Regione, ma unicamente dello Stato.
AMBROSINI, Relatore, ricorda che il problema degli usi civici in Italia, specie nelle Provincie meridionali, ha dato luogo a liti
lunghe e costosissime per molti Comuni, fin dall'epoca in cui, con l'abolizione della feudalit, venne disposto lo scioglimento
dei diritti promiscui, che sullo stesso terreno erano esercitati dal proprietario e dalle popolazioni del Comune nella cui
circoscrizione territoriale era sito il terreno in questione. La definizione delle liti si presentava difficile, non solo riguardo al
riconoscimento generico dei diritti dei comunisti, il cui titolo all'esercizio degli usi civici risaliva a qualche secolo addietro e
risultava a volte da una presunzione, ma anche rispetto alla quota parte del terreno da distaccare in loro favore dal
complesso del fondo. Ed per ci che si ebbe la preoccupazione continua di arrivare alla definizione delle controversie
giudiziarie, col semplificare od abbreviare le relative procedure. La materia dal contendere si avvia, quindi, ad esaurirsi.
Resta la questione della

152

destinazione della parte dei fondi distaccata dal complesso originario ed assegnata ai Comuni come compenso
proporzionato alla entit degli usi civici che spettavano alla popolazione. Tale parte potrebbe essere lottizzata, o lasciata in
uso comune, o venduta. In proposito potrebbe essere utile attribuire la materia alla potest di legislazione integrativa delle
Regioni.
PRESIDENTE osserva che, dal momento che il problema degli usi civici ancora vivo, e vi saranno ancora per decine di anni
giudizi del genere pendenti davanti ai tribunali, se si ammettesse una facolt legislativa delle Regioni sulla materia, si
consentirebbe proprio ai ceti degli espropriatori - poich essi avrebbero almeno nei primi tempi il predominio nelle
Assemblee regionali - di ancor maggiormente consolidare gli atti arbitrari che hanno fin qui compiuto. Ed per questo che
ritiene che si debba lasciare la competenza in materia allo Stato, il quale non ha un diretto interesse ad assicurare ai
proprietari i beni che hanno usurpato, e d la garanzia che le popolazioni pi povere siano tutelate nei loro diritti.
Pone ai voti l'inclusione nell'articolo 4 degli usi civici .
(Non approvata).
Pone in votazione l'inclusione nello stesso articolo della espropriazione per causa di pubblica utilit .
(Non approvata).
NOBILE, premesso che molti dei problemi agitati hanno un carattere squisitamente tecnico e quindi i tecnici hanno da dire
la loro parola al riguardo, rileva - allo scopo di mettere in evidenza ancora una volta l'inopportunit delle elencazioni fatte
negli articoli in discussione - che, mentre nell'articolo 4 sono state incluse, contrariamente al suo parere, le tranvie e le linee
automobilistiche, se ne trovano invece esclusi altri mezzi di trasporto che pure sono caratteristicamente di interesse locale,
quali le funivie, le slittovie, le sciovie, ecc.
CONTI, raccogliendo l'osservazione dell'onorevole Nobile, propone di includere tra le materie dell'articolo 4 anche le funivie,
sciovie e slittovie.
PRESIDENTE prospetta l'opportunit di trovare una formula riassuntiva, come ad esempio: mezzi di comunicazione di
interesse locale , ovvero servizi pubblici a trazione meccanica , ed osserva che a questo potr provvedersi in sede di
coordinamento.
(Cos rimane stabilito).
PERASSI, avendo rilevato da una raccolta di leggi l'esistenza di un provvedimento, 24 aprile 1941, per la disciplina delle
biblioteche dei Comuni capoluoghi di Provincia, propone di lasciare la competenza legislativa in questa materia alle
Regioni, aggiungendo all'articolo 4 la voce: biblioteche di enti locali .
LUSSU si associa.
MORTATI consiglia una formula pi generica, come, ad esempio: attivit culturali .
PRESIDENTE trova l'espressione troppo vasta e pone ai voti la proposta dell'onorevole Perassi: biblioteche di enti locali .
( approvata).
MORTATI ricorda che, nel suo schema dell'articolo 4 seguiva, all'elencazione delle materie, un comma cos concepito:
La legge direttiva potr fissare un congruo termine per l'emanazione delle norme di svolgimento affidate alle Regioni. In
caso di mancata osservanza del termine potr essere provveduto con legge dello Stato .
Con questa formula - che gli stata suggerita da un'osservazione dell'onorevole Calamandrei - intendeva prevedere forse
l'unica ipotesi di quello che solo impropriamente si potrebbe chiamare conflitto negativo. Un vero conflitto di questo genere
non configurabile fra organi legislativi primari, pei quali non sussiste un obbligo di agire. Invece pu presentarsi opportuno
prevedere il caso di inerzia della Regione in una materia, per la quale siano state emesse dallo Stato delle direttive.
Evidentemente, se lo Stato emana delle norme primarie, lo fa in quanto ha interesse a che una data materia sia disciplinata
ed logico che, mancando l'attivit legislativa regionale, lo Stato stesso se ne impossessi.
Avverte comunque che per il momento non intende insistere sulla sua proposta.
CALAMANDREI aggiunge che non da escludere la possibilit di un conflitto negativo di legislazione, parallelo al conflitto
negativo di giurisdizione previsto nel nostro diritto. Pu darsi, ad esempio, che l'organo legislativo regionale approvi un voto
sull'opportunit di disciplinare una data materia, ma nello stesso tempo ritenga che la competenza al riguardo sia dello
Stato e questo a sua volta ritenga che la competenza invece appartenga alla Regione.
Per prevedere l'ipotesi, per quanto possa essere rara a verificarsi, ha predisposto una formula che si riferisce in modo
specifico al-

153

l'articolo 12. Pertanto ritiene che la questione potrebbe essere rinviata a quella sede.
(Cos rimane stabilito).
PRESIDENTE apre la discussione sulle materie da includere nell'articolo 4-bis, ricordando che in una precedente riunione si
prospettata l'opportunit di modificare il primo comma, gi approvato, nel modo seguente: Spetta alla Regione il potere
di integrazione e regolamentare nelle seguenti materie:... (segue l'elencazione), e in quelle altre che potranno essere stabilite
dalla legge, in quanto non riservate dalla Costituzione alla facolt legislativa dello Stato .
AMBROSINI, Relatore, si dichiara favorevole al mantenimento di una potest legislativa di integrazione, che ritiene debba
costituire la parte fondamentale della funzione legislativa della Regione. Non crede per che le due potest - di
integrazione e regolamentare - possano essere assimilate, cos come avverrebbe nella formula proposta.
Ricorda quanto ebbe a rilevare altra volta circa il sistema combinato dell'articolo 3 con il capoverso dell'articolo 8 e con
l'articolo 12; e fa presente che nel capoverso dell'articolo 8, laddove si afferma che non potranno essere istituiti dazi di
importazione, di esportazione o di transito tra una Regione e l'altra, n essere presi provvedimenti che ostacolino la libera
circolazione interregionale , pu ritenersi configurata una norma di integrazione. Riafferma l'esigenza di riguardare la
potest legislativa di integrazione come istituto giuridico a s stante.
Per quanto si riferisce al potere regolamentare, ricorda che nell'originario progetto egli aveva trattato la materia nel
capoverso dell'articolo 11, ma che gli altri membri del Comitato considerarono superflua la disposizione.
MORTATI chiarisce che l'articolo 4-bis si riferisce al potere regolamentare nei confronti di leggi dello Stato e non ad un
potere regolamentare autonomo, onde la necessit di un'esplicita disciplina in sede costituzionale, quando lo si voglia
conferire in una sfera diversa da quella per cui affidato alla Regione il potere di emettere norme primarie.
AMBROSINI, Relatore, ripete che non sarebbe necessario parlare della potest regolamentare, perch questa compresa,
come il meno nel pi, nella potest legislativa di integrazione.
PERASSI concorda con l'onorevole Ambrosini e sottolinea l'importanza di questo articolo nel sistema allo studio. La Regione
esplicher in concreto la sua particolare attivit legislativa attraverso la legislazione di integrazione. evidente che la
potest regolamentare, in quanto connessa a quella di integrazione, in un certo senso assorbita. Viceversa non da
escludersi l'altra ipotesi, e cio, che lo Stato emani una legge e si limiti ad attribuire alle Regioni la competenza ad emanare
il relativo regolamento.
Per quanto riguarda la potest di integrazione, rileva che essa pu presentarsi sotto diversi aspetti. Ad esempio, pu anche
darsi che lo Stato emani una legge nella quale disponga che certe norme in essa contenute valgono, salve diverse
disposizioni delle Regioni ; in altri termini, lo Stato pu emanare delle norme giuridiche, valevoli fino a quando le Regioni
non abbiano esercitato la loro potest di integrazione.
Soprattutto trova importante l'aggiunta: e in quelle altre che potranno essere stabilite dalla legge, in quanto non riservate
dalla Costituzione alla facolt legislativa dello Stato , con cui l'elencazione rimane aperta.
MORTATI non condivide l'opinione, sostenuta da taluni, che si possa fare a meno di una espressa disciplina del potere
regolamentare. Poich tale potere spetta a chi ha la competenza di emanare la legge, il conferirlo ad un altro organo
costituisce una deroga al principio generale; onde, nel silenzio della Costituzione, sarebbe preclusa alla Regione la facolt di
emanare delle norme regolamentari riguardanti una legge dello Stato.
Circa la distinzione fra norme di integrazione e norme regolamentari, rileva che essa pu essere intesa in senso puramente
quantitativo, dipendendo dall'ampiezza dello spazio lasciato in bianco dalla normazione statale la entit del potere della
Regione. Ma, come tale, la distinzione non presenta alcun rilievo. Invece una differenza qualitativa sorge quando la legge
dello Stato consente alla Regione un ampliamento della sfera dalla sua normale competenza. In questo caso per, pi che
di potere di integrazione, si dovrebbe parlare di potere delegato. Ritiene che, anzich attardarsi nella questione
terminologica, sia opportuno stabilire se alla Regione si vuole concedere il potere di oltrepassare il limite regolamentare,
affidandole una competenza per cui possa, ad esempio, sancire pene che non siano contemplate nelle leggi dello Stato. Su
ci desidera richiamare l'attenzione della Sottocommissione perch, ove nella potest integrativa si volesse far rientrare
anche questa competenza di deroga al principio della statalit delle leggi in materia finanziaria o penale, bisognerebbe
dirlo espressamente nella Costituzione.
TOSATO d'accordo con l'onorevole Mortati nel ritenere che, se si vuole riconoscere alla Regione il potere di emanare
regolamenti in materia disciplinata da leggi dello Stato, bisogna che tale potere sia consacrato nella Costituzione.
Per quanto riguarda la potest di integrazione - a parte le riserve che ha avuto occasione di fare in una seduta precedente,
nel senso che non vede ben chiara la distinzione fra potest di integrazione e potest di regolamentazione - rileva che
dall'emendamento non risulta se si tratti di un potere regolamentare o di un potere legislativo.
PERASSI chiarisce che trattasi di un potere legislativo.
TOSATO in questo caso non approva la formulazione, perch pu ammettere che lo Stato attribuisca di volta in volta alla
Regione una facolt regolamentare pi ampia di .uella comune, ma troverebbe eccessivo concedere un potere di
integrazione senza determinazione di materie o con una indicazione generica.

154

Comunque, se questo potere d'integrazione devo essere inteso come un potere legislativo, osserva che non pu essere
contemplato nella stessa disposizione e posto sullo stesso piano con un potere regolamentare. Se, invece - come ritiene pi
opportuno - si volesse accennare ad un potere di integrazione come ad un potere regolamentare pi ampio di quello
comune, bisognerebbe specificarlo in modo evidente.
BOZZI premette che, vedendo abbinata nell'articolo 4-bis la potest di integrazione a quella di regolamentazione, aveva
creduto che con la prima si intendesse un potere regolamentare pi vasto. Dai chiarimenti dell'onorevole Mortati ha invece
appreso che per norme integrative devono intendersi delle leggi vere e proprie - che possono derogare ai princip comuni a
tutte le norme regolamentari, anche indipendenti - e cio una specie di regolamenti delegati.
Rileva che, mettendo insieme due tipi di norme che hanno una efficacia diversa, si potrebbe determinare confusione. Per
questa ragione ritiene che una potest legislativa come quella in parola dovrebbe trovare la sua collocazione nell'articolo 4,
e che occorra decidere se concepire anche una potest legislativa di integrazione della Regione, o solo una potest
regolamentare a complemento del sistema gi approvato.
AMBROSINI, Relatore, conviene che sia inopportuno riunire le due potest nello stesso articolo. Quanto al potere legislativo
di integrazione, informa che era stato concepito dal Comitato come un vero e proprio potere legislativo. Non approva, per
le ragioni dette avanti, che venga ridotto od assimilato al potere regolamentare.
PERASSI crede opportuno chiarire che nell'articolo 4-bis, con la espressione potere di integrazione , si intende configurare
una potest legislativa. A marcare pi nettamente questo concetto, esprime l'avviso che convenga non parlare
contemporaneamente della potest regolamentare, che potr trovare la sua sede in altro articolo. Piuttosto ritiene
necessario precisare che tale potest di integrazione deve svolgersi entro i limiti indicati nell'articolo 3.
MORTATI ribadisce quanto ha gi osservato, che uno dei punti pi importanti da discutere se il potere regolamentare
della Regione debba essere contenuto nei limiti generali del potere regolamentare, e, quindi, non possa derogare alle leggi
dello Stato, modificare pene, introdurre tributi, obblighi di servizio militare, ecc. Dal mantenimento, o meno, della potest
legislativa della Regione in questi limiti generali dipende la utilit e la possibilit pratica di distinguere le norme integrative
dalle norme regolamentari.
FABBRI esprime l'avviso che la facolt di integrazione abbia un netto carattere legislativo e quindi non possa essere
associata con la facolt regolamentare. Aggiunge che essa non pu considerarsi superflua, bens essenziale per la Regione e
suscettibile di grandi sviluppi, s che potr spesso verificarsi l'ipotesi accennata dall'onorevole Perassi, che lo Stato nelle sue
leggi usi l'espressione salva diversa volont espressa dalle Regioni .
Ma, poich ritiene sia una palese discordanza il voler creare una facolt nell'articolo 4, (contenuta nell'ambito di princip
generali, ma che indiscutibilmente di integrazione) e nell'articolo 4-bis un'altra facolt della stessa natura e differenziata
solo per l'estensione, sarebbe dell'opinione di fondere l'articolo 4 col 4-bis, fermo rimanendo il principio dell'articolo 3
(legislazione esclusiva).
UBERTI si sorprende che si possa pensare di abolire il potere di integrazione per ridurlo soltanto ad un potere regolamentare.
Ricorda che molte materie che si volevano includere nell'articolo 4 sono state rinviate al 4-bis, e potrebbero finire per essere
sottratte alla potest legislativa della Regione.
Insiste quindi per il mantenimento dell'articolo 4-bis nell'ultima forma proposta.
AMBROSINI, Relatore, asserisce che tutti gli inconvenienti segnalati, e le diverse formulazioni dell'articolo 4, sono una
conseguenza della interpretazione che stata data all'articolo 3; interpretazione che non corrisponde alle intenzioni, n del
proponente, n del Comitato. Dichiara che nell'intendimento suo e di altri colleghi del Comitato, l'articolo 3 non deve essere
inteso come consacrante un sistema di legislazione esclusiva.
PRESIDENTE riepilogando, fa presente che sull'articolo 4-bis sono state avanzate pi proposte.
Una dell'onorevole Fabbri, il quale auspica la fusione degli articoli 4 e 4-bis; ma, poich l'articolo 4-bis trae la sua ragione
d'essere da una esigenza avvertita dalla maggioranza, non crede sia il caso di metterla ai voti.
FABBRI si riserva di presentarla in altra sede.
PRESIDENTE, continuando la sua esposizione, ricorda che una seconda proposta vorrebbe fosse precisato che il potere di
integrazione ha un carattere legislativo; dal che conseguirebbe la necessit di redigere un ulteriore articolo, di modo che
nell'articolo 4-bis potrebbero figurare le materie per le quali si riconosce alla Regione la facolt legislativa di integrazione, e
in un articolo 4-ter figurerebbero quelle per cui le leggi dello Stato delegassero alle Regioni il potere regolamentare.
LACONI fa notare che, ora che si giunti alla conclusione della discussione, ci si rende maggiormente conto della
inconciliabilit dei due punti di vista: quello dell'onorevole Mortati, secondo cui alla Regione dovrebbero essere attribuite
una legislazione esclusiva, una concorrente ed una regolamentare; e l'altro, secondo cui dovrebbe invece consacrarsi nella
Costituzione una legislazione primaria della Regione, nell'ambito dei princip fissati dallo Stato, ed una regolamentare. Le
due tesi hanno condotto a dei compromessi e ad una diversit nell'interpretazione dell'articolo 3, che fanno periodicamente
e inevitabilmente riaffiorare i dissensi. Ora che dalla discussione emerge l'insostenibilit del compromesso, dichiara di non

155

poter dare la sua adesione al sistema in esame e, mentre si riserva di portare la questione in altra sede, si asterr dal
partecipare alla votazione.
MORTATI replica che un articolo non pu essere votato affidandosi all'interpretazione di chi l'ha redatto. Le disposizioni di
legge s'interpretano obiettivamente, prescindendo dalle opinioni personali di coloro che le hanno formulate e
l'interpretazione dell'articolo 3 del progetto, eseguita secondo tale criterio, conduce, contrariamente a quanto ha affermato
il Relatore, a ritenere proprio della Regione una potest legislativa esclusiva.
PRESIDENTE osserva che da tutta la discussione balza chiaro che la maggioranza della Sottocommissione ritiene che non vi
sia materia che debba sfuggire ad una certa competenza della Regione, ed soltanto necessario diversificare il grado di
competenza a seconda delle materie. Ci non toglie che la minoranza che di contrario avviso, possa ripresentare la
questione in sede di Commissione plenaria o di Assemblea Costituente, contrapponendosi alla volont della maggioranza.
Pone pertanto ai voti la proposta di considerare il potere di integrazione e quello regolamentare come due distinti poteri
attribuiti alla Regione.
MORTATI dichiara di votare favorevolmente, in quanto, nell'approvazione dell'articolo 4, si presupponeva l'esistenza di un
articolo 4-bis concernente la potest di integrazione.
( approvata).
PRESIDENTE pone ai voti la proposta di meglio qualificare il potere di integrazione, usando l'espressione: potere legislativo
di integrazione .
( approvata).
Annuncia che, in seguito all'esito della votazione, la prima parte dell'articolo 4-bis risulta cos concepita:
Spetta alla Regione il potere legislativo di integrazione nelle seguenti materie .
Mette quindi in votazione l'inclusione nell'articolo in esame delle materie: Industria e commercio .
( approvata).
Acque pubbliche .
(Non approvata).
Miniere .
( approvata).
Istruzione elementare .
CAPPI dichiara che voter in favore, riservandosi per di proporre in altra sede il passaggio dell'istruzione elementare
all'articolo 4.
( approvata).
PRESIDENTE Mette in votazione le altre voci: Istruzione media . ( approvata).
Disciplina del credito, dell'assicurazione e del risparmio . ( approvata).
Navigazione interna . ( approvata).
Igiene e sanit pubblica . ( approvata).
Avverte che, esaurita l'elencazione delle materie, resterebbe da votare la formula proposta dall'onorevole Mortati nel suo
originario articolo 4-bis: e in quelle altre che potranno essere stabilite dalla legge in quanto non riservate dalla
Costituzione alla facolt legislativa dello Stato .
MORTATI ritira la sua proposta, che riguardava in modo particolare il potere regolamentare.
AMBROSINI, Relatore, insiste perch sia lasciata al legislatore la possibilit di fare questa delega alla Regione, nonostante
l'obiezione dell'onorevole Mortati, che la Sottocommissione stata quanto mai restia ad ammettere qualsiasi delega al
potere esecutivo. Ritiene che non bisogna avere verso il legislatore avvenire quella diffidenza preconcetta che affiorata in
alcune discussioni. Il legislatore futuro sar sempre l'espressione della volont popolare. Non si dovrebbe, quindi, precludergli
la possibilit, quando ritenga che sopravvenute necessit possano consigliare la delega legislativa alla Regione, di
provvedere in questo senso, senza dover ricorrere al complesso meccanismo per la riforma di una norma costituzionale.

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Ritiene perci che sia da preferire la formula del Comitato a quella dell'onorevole Mortati, che contiene la limitazione: in
quanto non riservate dalla Costituzione alla facolt legislativa dello Stato .
PERASSI concorda.
NOBILE dichiara di preferire la formula Mortati.
PRESIDENTE pone ai voti l'aggiunta all'articolo 4-bis dell'espressione: e in tutte le altre materie indicate da leggi speciali .
( approvata).
PERASSI propone la seguente formulazione dell'articolo 4-ter:
Le leggi dello Stato possono demandare alle Regioni il potere di emanare norme regolamentari per la loro esecuzione .
PRESIDENTE la pone ai voti.
AMBROSINI, Relatore, dichiara che voter in favore, per quanto ritenga la norma superflua ed il potere in parola gi
compreso in quello concesso con l'articolo 4-bis.
( approvata).
PRESIDENTE apre la discussione sull'articolo 5 del progetto:
Compete alla Regione la facolt di proporre disegni di legge al Parlamento Nazionale.
Il parere della Regione sar richiesto dal Governo o dal Parlamento quando si tratti di provvedimenti o disegni di legge
che la interessino particolarmente .
FUSCHINI nota che non ben chiaro il significato della parola provvedimenti , la quale evidentemente riferita al
Governo, cos come l'espressione disegni di legge riferita al Parlamento.
PRESIDENTE osserva che, considerata la quantit di materie deferite alla potest legislativa della Regione, pressoch da
escludere che al Governo resti un campo nel quale possa emanare provvedimenti di carattere amministrativo (poich
indubbiamente si allude a questo). Crede pertanto che si potrebbe sopprimere la parola provvedimenti .
LUSSU contrario alla soppressione, che lascerebbe al Governo la possibilit di prendere provvedimenti interessanti la
Regione - ad esempio, provvedimenti di polizia - senza interpellarla.
FABBRI propone la soppressione del secondo comma, rilevando che, a far sentire il parere della Regione sui disegni di legge
che la interessino, provvederanno i membri del Parlamento e particolarmente quelli della seconda Camera, che hanno
appunto il mandato di rappresentarla. Quanto ai provvedimenti in materie di esclusiva competenza del Governo, non
pensabile che questo debba, prima di adottarli, richiedere il parere della Regione.
BOZZI si associa ed aggiunge che la formula tanto pi grave in quanto, la richiesta di parere sarebbe obbligatoria.
AMBROSINI, Relatore, preferirebbe mantenere la disposizione, attenuandola nel senso di dire pu essere richiesto .
CONTI si dichiara favorevole alla soppressione.
GRIECO vi pure favorevole in quanto ritiene che l'obbligo che si sancisce possa disturbare i rapporti tra la Regione e il
Governo, il quale, d'altro canto, non mancher
di consultare la Regione anche in assenza di una norma costituzionale di tal genere.
PRESIDENTE pone ai voti il primo comma dell'articolo 5.
( approvato).
Pone in votazione la soppressione del secondo comma.
( approvata).
Apre la discussione sull'articolo 6:
Spetta alla Regione l'amministrazione nelle materie di propria competenza legislativa ed in quelle altre materie che sono
di competenza dello Stato, e che lo Stato affidi ad essa per l'esecuzione, in conformit ad un principio di largo
decentramento che sar particolarmente determinato dalla legge .

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FABBRI propone di sostituire alle parole nelle materie di propria competenza legislativa , le altre: nella sfera della
propria competenza legislativa e di sopprimere l'ultima frase: in conformit ad un principio di largo decentramento che
sar particolarmente determinato dalla legge .
MORTATI contrario alla soppressione, ritenendo opportuno affermare solennemente che la costituzione dell'ente Regione
ha come suo scopo principale il decentramento. Aggiungerebbe, anzi, un inciso del seguente tenore: che trover la sua
attuazione all'atto stesso della costituzione dell'ente Regione .
Ricorda di aver gi proposto, nella prima fase dei lavori, di approntare le misure atte ad ottenere che fin dalla sua prima
formazione la Regione possa cominciare ad assorbire compiti attualmente dello Stato.
NOBILI concorda pienamente con l'onorevole Mortati.
FUSCHINI crede utile riconfermare il concetto del decentramento, per quanto possa desumersi da tutto il complesso di
norme che costituiscono la riforma dell'ordinamento regionale. Piuttosto, all'aggettivo largo , ne sostituirebbe un altro
che meglio specificasse qual genere di decentramento si intenda attuare; e sopprimerebbe l'avverbio particolarmente
che trova superfluo.
BOZZI osserva che nella disposizione in esame si parla di materie di propria competenza legislativa ; ma la competenza
stessa, secondo il sistema approvato, di varia natura. Crede pertanto sia da preferire un richiamo agli articoli, per evitare
che sia controvertibile il riferimento all'articolo 4-bis (competenza di integrazione).
PERASSI conviene che la dizione troppo indeterminata ed aggiunge che vi sono anche delle materie comprese nell'articolo
4, per le quali non si pu stabilire in modo perentorio che tutta l'attivit amministrativa passi alla Regione. Sar forse bene
lasciarne una parte allo Stato.
Circa l'affermazione del principio del decentramento, fa presente che la disposizione dovr essere integrata da una norma
transitoria che preveda, entro un certo termine, una revisione della legislazione dello Stato, per metterla in armonia con lo
nuova struttura consacrata dalla Costituzione.
TOSATO nota che, a norma, dell'articolo 6, spetta alla Regione l'amministrazione anche di quelle materie che sono di
competenza dello Stato e che lo Stato affidi ad essa per l'esecuzione. Crede che qui si imponga un chiarimento: se, cio, resta
sempre una amministrazione statale, anche quando lo Stato ne affidi l'esercizio ad organi della Regione (la quale, quindi,
eserciterebbe funzioni delegate), ovvero, vi possano essere delle materie sulle quali lo Stato abbia una competenza
legislativa senza averne una amministrativa. La precisazione importante anche agli effetti dello stato giuridico degli
impiegati.
AMBROSINI, Relatore, spiega che si tratta di un'amministrazione regionale per delegazione dello Stato. Aggiunge che
l'articolo collegato con i commi 3 e 4 dell'articolo 14, che suonano cos:
Nel capoluogo della Regione il Governo centrale rappresentato da un Commissario, il quale esercita le funzioni politicoamministrative dello Stato non delegate alla Regione .
Per gli atti dell'Amministrazione regionale, relativi a materie dallo Stato delegate alla Regione, il Commissario ne coordina
l'opera in corrispondenza alle direttive generali che il Governo creda opportuno di emanare per tutte le Regioni .
LUSSU favorevole al mantenimento dell'articolo nel testo redatto dal Comitato, fino alle parole per l'esecuzione ; per il
resto concorda con la proposta di soppressione dell'onorevole Fabbri, perch gli sembra che la sede non sia la pi opportuna
per una tale affermazione di principio.
PRESIDENTE conviene sull'opportunit di sopprimere l'ultima parte dell'articolo. Il nuovo ordinamento regionale ha la sua
ragione essenziale nell'esigenza del decentramento amministrativo, e gli sembrerebbe uno
sminuire questo concetto del decentramento il parlarne quasi casualmente nell'articolo 6, anzich farne oggetto di
un'affermazione precisa in un punto della Costituzione in cui assuma particolare rilievo. In secondo luogo osserva che, pi di
qualsiasi espressione del genere, vale l'ordinamento regionale in s stesso, che tutta un'affermazione di decentramento in
atto.
CONTI concorda ed aggiunge che occorre fare un'articolazione snella, non appesantita da un eccesso di parole.
UBERTI contrario alla soppressione, a meno che si faccia l'affermazione del principio del decentramento in altro articolo.
Teme che l'avere attribuito, su talune materie, la competenza tanto alla Regione che allo Stato, possa generare un
aumento della burocrazia, con organi statali e organi regionali.
MORTATI osserva che l'ultima parte dell'articolo, di cui si chiede la soppressione, connessa con la prima; il decentramento
sar in funzione con l'estensione che si dar alla prima parte, cio alla sfera di competenza amministrativa della Regione.
Concorda, quindi, col Presidente sull'utilit di un'affermazione a s stante del principio del decentramento, e segnala
l'opportunit di determinare la competenza amministrativa regionale mediante un preciso richiamo ad articoli. Si potr
affidare alla Regione in modo esclusivo l'amministrazione delle materie di cui agli articoli 3 e 4 - senza con ci menomare
l'autorit statale - e per le altre materie lasciare allo Stato la facolt di delegarla o meno.

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TOSATO propone la formula: Spetta alla Regione l'amministrazione nelle materie previste negli articoli 3 e 4 e in quelle,
ecc. .
PERASSI rileva che la competenza amministrativa deve essere comunque limitata all'ambito del territorio regionale, e che
non esiste materia per la quale si possa escludere ogni attivit amministrativa dello Stato. Tra quelle dell'articolo 4, ad
esempio, c' l'agricoltura e non si pu immaginare che non sussista pi alcuna attivit amministrativa dello Stato per questa
materia, laddove oggi esiste un Ministero.
Crede perci che si debba distinguere tra attivit amministrative particolari che, in relazione alla competenza legislativa,
passano alla Regione, e attivit amministrative che non possono essere tolte intieramente allo Stato, anche se questo in tali
materie si limiti ad emanare leggi che esigano una integrazione regionale.
AMBROSINI, Relatore, obietta che una precisazione del genere comporterebbe una nuova elencazione di materie. Meglio
fare riferimento agli articoli nei quali le materie stesse sono considerate, stabilendo per quelle di cui all'articolo 3 la
competenza amministrativa esclusiva della Regione e per quelle dell'articolo 4 la competenza solo nel caso di delegazione
da parte dello Stato.
UBERTI insiste sul concetto che non pu ammettersi che vi siano, per la stessa materia, una burocrazia statale ed una locale.
Bisogner che l'amministrazione venga concentrata nelle Regioni. Cos, ad esempio, dovr rimanere un Ministero
dell'agricoltura solo per i problemi agricoli generali, ma dovranno essere gli organi locali a provvedere in concreto
all'amministrazione.
PRESIDENTE d notizia di due proposte di emendamento dell'articolo 6. Una, dell'onorevole Fabbri cos concepita:
Spetta alla Regione nelle varie materie ogni potere di amministrazione nella sfera della sua propria competenza
legislativa, nonch nei limiti delle delegazioni ricevute in proposito dallo Stato .
L'onorevole Tosato invece propone:
Spetta alla Regione l'amministrazione nelle materie previste negli articoli 3 e 4, ed in quelle altre che lo Stato deleghi ad
essa per l'esecuzione .
Nota che con quest'ultima formula si esclude - salvo delega da parte dello Stato - l'amministrazione regionale delle materie
sulle quali la Regione ha una potest legislativa di integrazione (art. 4-bis).
LACONI ritiene inammissibile che lo Stato non possa gestire una cava, una grande azienda agricola, avere un demanio o
che le biblioteche nazionali di Roma e di Firenze debbano essere amministrate dalle rispettive Regioni.
PRESIDENTE chiarisce che si fa riferimento sempre a cave, biblioteche, ecc., di esclusivo interesse regionale.
AMBROSINI, Relatore, non vede perch ci si debba preoccupare di affidare alla Regione la facolt di amministrare, quando
le si concessa una facolt maggiore: quella di legiferare.
CODACCI PISANELLI rileva che, dal momento che si vuole valorizzare la Regione, sarebbe opportuno non porre limiti alla
sua competenza in materia amministrativa, in quanto gli enti autarchici possono, come tali, svolgere un'attivit
amministrativa in qualsiasi campo. Propone quindi di mettere in evidenza il carattere di ente autarchico, della Regione,
stabilendo che, mentre la potest legislativa pu esplicarsi solo nei settori precisati dalla legge, l'attivit amministrativa pu
esplicarsi in maniera generica.
PRESIDENTE invita l'onorevole Codacci Pisanelli a predisporre un emendamento scritto in questo senso per la prossima
seduta.
**************************
ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI GIOVED 28 NOVEMBRE 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI
Seguito della discussione sulle autonomie locali.
PRESIDENTE ricorda che nella riunione antecedente era stata iniziata la discussione sull'articolo 6 del progetto,
sull'autonomia regionale, nel quale si stabilisce che spetta alla Regione l'amministrazione nelle materie di propria
competenza legislativa e in quelle altre, di competenza dello Stato, che questi le affidi per l'esecuzione, in conformit a un
principio di largo decentramento che sar particolarmente determinato dalla legge. Era stato accennato da alcuni

159

all'opportunit di attribuire alla Regione l'amministrazione soltanto nelle materie di cui agli articoli 3 e 4, mentre altri
volevano esteso tale potere amministrativo anche alle materie previste negli articoli 4-bis e 4-ter. A quest'ultimo criterio
appunto s'informa il seguente emendamento proposto dall'onorevole Fabbri: Spetta alla Regione nelle varie materie ogni
potere di amministrazione nella sfera della sua propria competenza legislativa nonch nei limiti delle delegazioni ricevute in
proposito dallo Stato .
MORTATI osserva che la questione della determinazzione della potest amministrativa della Regione ha un aspetto pratico
di notevole importanza, perch ai fini del controllo interessa sapere quali atti siano propri della Regione e quali siano da
considerare delegati, essendo su questi consentito un intervento diverso dello Stato. da domandarsi se convenga
determinare con esattezza quale debba essere la sfera di attivit obbligatoria per la Regione nella organizzazione degli
uffici amministrativi e quale quella lasciata alla discrezionalit della Regione stessa, sempre nell'ambito delle sue
competenze generali. A suo avviso sarebbe meglio limitare la potest amministrativa della Regione
alla materia di cui agli articoli 3 e 4: ma, se dovesse essere estesa alla Regione anche la competenza amministrativa in
riferimento agli articoli 4-bis e 4-ter, occorrerebbe decidere se quest'altra competenza amministrativa debba considerarsi
delegata o propria.
ZUCCARINI ricorda che nella riunione antecedente venne prospettata l'ipotesi di sopprimere l'ultima parte dell'articolo 6 e
precisamente quella in cui si afferma la necessit di attribuire alla Regione una potest amministrativa in conformit a un
principio di largo decentramento che sar particolarmente determinato dalla legge . La soppressione di quest'ultima parte
dell'articolo in esame sarebbe, a suo avviso, cosa assai grave. La esigenza che l'attuazione della Regione si compia con una
immediata trasformazione, in senso antiburocratico e semplificatore, dell'attuale amministrazione statale, dovrebbe invece
essere espressamente affermata. Con il progetto proposto dal Comitato e soprattutto con l'attribuzione alla Regione di
quattro differenti potest normative, si viene a creare un sistema abbastanza complesso per cui lo Stato, se permanesse
l'attuale organizzazione burocratica, con le sue interferenze, verrebbe praticamente ad esercitare, in ultima analisi, una
influenza diretta, anzi preponderante, sui compiti affidati alle Regioni. Avendo, tra l'altro, prevista l'istituzione di un
Commissario del Governo nel capoluogo di ogni Regione, si potrebbe correre il rischio che venissero a costituirsi, accanto agli
uffici della Regione, altri uffici dello Stato e si avesse cos un appesantimento anzich una semplificazione dell'organizzazione
amministrativa. Occorre quindi affermare espressamente il principio che l'istituzione dell'ente Regione deve coincidere con
un largo e immediato decentramento amministrativo. Solo cos si avrebbe una riduzione anzich una moltiplicazione degli
uffici, moltiplicazione da deprecare per gli inevitabili danni per uno spedito e ordinato funzionamento dell'amministrazione
regionale. Occorre assolutamente impedire che la riforma regionale possa fallire: ci sarebbe imperdonabile.
Per tali considerazioni propone di sostituire al testo dell'articolo 6 un altro cos concepito:
La Regione organizza la propria amministrazione in modo da provvedere, oltre che per le materie di propria competenza,
anche per quelle di competenza dello Stato e che da questo verranno ad essa delegate in conformit ad un principio di
largo decentramento, che con la creazione della Regione deve trovare una immediata e pratica attuazione .
TOSATO propone, anche a nome dell'onorevole Fuschini, di sostituire al testo dell'articolo 6 un altro del seguente tenore:
Spetta alla Regione l'amministrazione nelle materie previste dagli articoli 3 e 4 e in quelle altre materie che lo Stato
delegher ad essa per attuare un effettivo decentramento amministrativo .
MORTATI ritiene che l'accenno all'attuazione di un effettivo decentramento amministrativo dovrebbe formare oggetto di
un apposito articolo, da comprendersi fra le disposizioni transitorie. Dichiara quindi che, se l'emendamento dell'onorevole
Tosato fosse accolto con tale riserva, egli sarebbe disposto ad associarvisi.
PERASSI ritiene, come del resto ha gi rilevato l'onorevole Mortati, che l'ultima parte dell'articolo 6, in cui si afferma la
necessit di un largo decentramento amministrativo, dovrebbe formare oggetto di una disposizione a s stante da includersi
fra le norme transitorie.
TOSATO dichiara, anche a nome dell'onorevole Fuschini, di essere disposto a sopprimere nel suo emendamento le parole
per attuare un effettivo decentramento amministrativo , purch sia accolta la riserva che il concetto espresso nelle parole
suddette formi oggetto di un altro articolo da comprendersi fra le disposizioni transitorie.
AMBROSINI, Relatore, ritiene che sia logico, una volta attribuita alla Regione la potest legislativa su determinate materie,
di affidarle per esse anche la potest amministrativa. Per quanto poi si riferisce al conferimento della stessa potest,
riguardo a materie che sono di competenza dello Stato e che dallo Stato siano ad essa affidate per l'esecuzione, non
varrebbe obiettare che l'organo esecutivo della Regione pu usare male di tale potest con atti contrari all'interesse
nazionale o alle direttive della politica generale dello Stato. Il progetto d il modo di ovviare a questo inconveniente con la
disposizione dell'ultimo comma dell'articolo 14, che d al Commissario del Governo il compito di coordinare, per tali materie,
l'opera degli organi regionali in corrispondenza alle direttive generali che in proposito il Governo creda di emanare.
Riconosce che questa disposizione pu non incontrare il consenso dell'onorevole Zuccarini, il quale propugna un sistema pi
spinto di autonomia; ma il Comitato non condivise il suo punto di vista, ritenendo che fosse opportuno dare al Governo la
facolt suaccennata.

160

Si rende conto, poi, del punto di vista espresso da alcuni colleghi sull'opportunit di formulare ed enunciare con un articolo
autonomo il principio del decentramento contenuto nell'ultima parte dell'articolo 6; ciononostante ritiene che possa
accettarsi questo testo, essendo la sua dizione abbastanza chiara ed esplicita per mostrare quale il principio che il
Costituente vuole affermare.
BOZZI propone di sostituire, nel testo dell'emendamento presentato dall'onorevole Tosato, alle parole: Spetta alla Regione
la amministrazione , le seguenti: La Regione provvede all'amministrazione , fermo restando il seguito
dell'emendamento.
La formula ch'egli propone gli sembra che metta meglio in evidenza il concetto, essenziale, che la Regione non ha facolt di
procedere o no ad organizzare l'amministrazione, ma ne ha obbligo; senza duplicazioni con gli organi amministrativi dello
Stato.
TOSATO dichiara, anche a nome degli onorevoli Fuschini e Mortati, di accettare la modificazione al suo emendamento
proposta dall'onorevole Bozzi.
PRESIDENTE mette in votazione l'emendamento dell'onorevole Zuccarini, con cui si estende la potest amministrativa della
Regione anche alle materie di competenza dello Stato, indipendentemente da una delega specifica che lo Stato possa fare
alla Regione stessa.
NOBILE, pur essendo favorevole al decentramento di taluni servizi dello Stato, dichiara che non pu ammettere il principio
che lo Stato possa rinunciare alla sua opera di coordinamento e di controllo, dei servizi decentrati e che quindi voter contro
l'emendamento dell'onorevole Zuccarini.
CODACCI PISANELLI dichiara di. astenersi dal votare.
(Non approvato).
PRESIDENTE mette in votazione l'emendamento degli onorevoli Tosato, Fuschini e Mortati con la modificazione proposta
dall'onorevole Bozzi.
(Non approvato).
Domanda all'onorevole Fabbri se disposto a sostituire, nel testo del suo emendamento, alle parole Spetta alla Regione
nelle varie materie ogni potere di amministrazione , le seguenti, che erano state proposte dall'onorevole Bozzi per
l'emendamento degli onorevoli Tosato, Fuschini e Mortati: La Regione provvede all'amministrazione .
FABBRI risponde affermativamente.
PRESIDENTE mette in votazione l'emendamento dell'onorevole Fabbri con la modificazione or ora indicata.
(Non approvato).
Propone di sostituire, nel testo dell'articolo 6 presentato dal Comitato, alle parole: Spetta alla Regione l'amministrazione
le seguenti, gi suggerite dall'onorevole Bozzi come modificazione dell'emendamento degli onorevoli Tosato, Fuschini e
Mortati: La Regione provvede all'amministrazione , e mette in votazione la prima parte dell'articolo in esame cos
formulata: La Regione provvede all'amministrazione nelle materie di propria competenza legislativa .
GRIECO e DI GIOVANNI dichiarano di astenersi dalla votazione.
( approvata).
PRESIDENTE propone di sostituire, nel testo dell'articolo 6 presentato dal Comitato, alle parole ed in quelle altre materie
che sono di competenza dello Stato, e che lo Stato affidi ad essa per l'esecuzione , le seguenti, che gi facevano parte
dell'emendamento degli onorevoli Tosato, Fuschini e Mortati: e in quelle altre materie che lo Stato delegher ad essa .
Mette in votazione le parole anzidette.
(Sono approvate).
Ricorda che, quanto all'ultima parte dell'articolo 6, e precisamente quella in cui si fa riferimento al principio di un largo
decentramento amministrativo, stata fatta la proposta di sopprimerla, con la riserva che il concetto in essa espresso venga
a formare oggetto di una disposizione a s stante. Con tale intesa, mette in votazione la soppressione della parte anzidetta.
( approvata).
Avverte che l'articolo 6 resta cos definitivamente formulato:
La Regione provvede all'amministrazione nelle materie di propria competenza legislativa ed in quelle altre materie che lo
Stato delegher ad essa .

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Poich l'articolo 7 del progetto resta assorbito dalle norme riguardanti la elezione della seconda Camera, mette in
discussione l'articolo 8 del progetto:
La Regione ha l'autonomia finanziaria coordinata con la finanza dello Stato e dei Comuni, secondo le norme che saranno
stabilite da una legge di natura costituzionale.
Non potranno essere istituiti dazi di importazione, di esportazione o di transito tra una Regione e l'altra, n essere presi
provvedimenti che ostacolino la libera circolazione interregionale .
MORTATI osserva che nell'articolo in esame non si fa alcun accenno all'esistenza di un patrimonio della Regione, n al
problema della propriet dei beni demaniali, n alla facolt da parte della Regione di emettere prestiti.
AMBROSINI, Relatore, dichiara che il Comitato di redazione prese in esame le questioni accennate dall'onorevole Mortati.
Fu deciso, per, specialmente su indicazione dell'onorevole Einaudi, di rinviare la soluzione di tali questioni ad una legge di
natura costituzionale secondo quanto stabilisce il primo comma dell'articolo in discussione; ci perch la materia relativa alle
questioni anzidette assai complessa ed il Comitato volle evitare, data la ristrettezza del tempo assegnatogli per i suoi
lavori, di addivenire a soluzioni affrettate.
LA ROCCA fa presente che occorrer evitare che il contribuente possa essere costretto a pagare le tasse due volte, una
prima direttamente allo Stato e una seconda indirettamente alla Regione.
CONTI ritiene che nell'articolo in esame dovrebbe essere introdotta una disposizione che autorizzasse il legislatore ad
emanare leggi sul trasferimento della propriet dei beni delle Provincie dalle Provincie stesse alle Regioni. Quanto poi alla
facolt delle Regioni di emettere prestiti, su cui non sembra che si abbiano dubbi, essa dovrebbe espressamente essere
stabilita in un altro articolo.
GRIECO desidera sapere se la legge di natura costituzionale con cui l'autonomia finanziaria della Regione dovr essere
coordinata, a norma dell'articolo in esame, con la finanza dello Stato e dei Comuni, dovr essere approvata dall'Assemblea
Costituente.
AMBROSINI, Relatore, chiarisce che una legge, per avere carattere costituzionale, deve essere approvata dall'Assemblea
Costituente oppure dalle future Assemblee legislative con quel procedimento speciale che la Costituzione sar per stabilire,
appunto per differenziare lo leggi costituzionali dalle leggi ordinarie.
PRESIDENTE ritiene che, per predisporre un testo di legge sull'autonomia finanziaria delle Regioni, occorrer senza dubbio
un periodo di tempo assai pi lungo di quello stabilito per la durata dei lavori dell'Assemblea Costituente. Ci considerato,
potrebbe sorgere il timore che una legge di carattere costituzionale, quale dovr essere quella sull'autonomia finanziaria
delle Regioni, non potesse essere emanata, se dovesse esser sottoposta all'approvazione dell'Assemblea Costituente. questo
senza dubbio il motivo che ha spinto l'onorevole Grieco a formulare la sua domanda. A tale proposito, crede di poter
affermare che la Sottocommissione orientata nel senso di includere nella Costituzione una norma, secondo cui la futura
Assemblea legislativa potr adottare leggi di carattere costituzionale, purch approvate con un determinato quorum.
Pertanto si potr anche avere, e sar senza dubbio il caso pi probabile, una legge di carattere costituzionale
sull'autonomia finanziaria delle Regioni approvata dalla futura Assemblea legislativa. Ci non toglie che in un primo tempo
non debbano subito essere assicurati alla Regione i mezzi finanziari con i quali possa immediatamente iniziare la sua nuova
vita. Si potrebbe, ad esempio, stabilire a tale scopo che lo Stato concedesse un prestito a ciascuna Regione.
FABBRI propone di sostituire al primo comma dell'articolo in esame un altro cos concepito:
La Regione ha l'autonomia finanziaria subordinata alle leggi in materia dello Stato .
UBERTI ricorda che in seno al Comitato di redazione egli sostenne, riguardo al problema dell'autonomia finanziaria della
Regione, la necessit che le Regioni non ricevessero contributi dallo Stato e che nel territorio di ciascuna Regione non fossero
istituiti nuovi uffici di accertamento per le imposte. Egli propose, quindi, che le Regioni dovessero partecipare a tutte le
entrate dello Stato per una percentuale da stabilirsi in ragione della quantit e qualit dei servizi trasferiti dallo Stato alle
Ragioni stesse. Crede che questa sia l'unica via da seguire per garantire alle Regioni un'autonomia finanziaria, e perci non
pu essere favorevole all'emendamento proposto dall'onorevole Fabbri.
AMBROSINI, Relatore, dichiara di non potere accettare l'emendamento proposto dall'onorevole Fabbri, giacch l'espressione
La
Regione ha l'autonomia finanziaria subordinata , ferirebbe troppo il concetto stesso dell'autonomia.
Invece che di subordinazione , nell'articolo in esame si parla di coordinazione ; col che si rispetta e si salvaguarda il
principio dell'autonomia e si tiene contemporaneamente conto delle superiori esigenze di un raccordo con l'ordinamento
tributario dello Stato e con quello dei Comuni.
Ci considerato, del parere che la formula del primo comma dell'articolo 8 adottata dal Comitato dovrebbe essere
mantenuta. Egualmente raccomandabile il secondo comma che stabilisce dei limiti alla potest di imposizione della
Regione col farle divieto di istituire dazi di importazione, di esportazione o di transito tra una Regione e l'altra, e di prendere
comunque provvedimenti che ostacolino la libera circolazione interregionale.

162

BOZZI propone di sostituire al primo comma dell'articolo 8, un altro cos concepito:

L'autonomia finanziaria della Regione sar determinata con legge costituzionale, in coordinamento con l'autonomia
finanziaria dello Stato e dei Comuni .
PERASSI propone che, al primo comma dell'articolo in esame, ne sia sostituito un altro del seguente tenore:
Una legge di carattere costituzionale determiner l'autonomia finanziaria della Regione, coordinandola con l'ordinamento
tributario dei Comuni e dello Stato .
LUSSU dichiara che non voter a favore degli emendamenti test proposti perch, pur riaffermando il principio
dell'autonomia finanziaria della Regione, non sono formulati con quelle espressioni di carattere semplice e generale che sono
indispensabili in un testo costituzionale.
LAMI STARNUTI propone di far precedere le parole con cui ha inizio l'articolo in discussione ( La Regione ha l'autonomia
finanziaria ) al testo dell'emendamento sostitutivo dell'onorevole Perassi.
BOZZI ritira il suo emendamento e si associa a quello dell'onorevole Perassi.
PRESIDENTE fa presente che il testo del primo comma dell'articolo 8, con l'emendamento sostitutivo Perassi e la
modificazione proposta dall'onorevole Lami Starnuti, o con qualche altro lieve mutamento di forma accettato
dall'onorevole Perassi stesso, risulterebbe cos formulato:
La Regione ha autonomia finanziaria. Una legge costituzionale ne determiner i limiti, coordinandola con l'ordinamento
tributario dei Comuni e dello Stato .
Lo mette in votazione.
( approvato).
Avverte che con l'approvazione del testo degli onorevoli Perassi e Lami Starnuti, si intende decaduto l'emendamento
sostitutivo dell'onorevole Fabbri.
Fa presente, poi, che resta ora da approvare il secondo comma dell'articolo 8.
MORTATI propone di sostituire al secondo comma dell'articolo in esame un altro cos concepito:
La Regione non potr emettere nessuna misura atta ad ostacolare, anche indirettamente, la libera circolazione
interregionale delle persone e delle cose .
AMBROSINI, Relatore, riconosce che la formulazione proposta dall'onorevole Mortati per il secondo comma dell'articolo 8
pu essere opportuna, ma si preoccupa delle ripercussioni di carattere psicologico che potrebbero essere originate da essa.
Da varie parti si teme che il potere tributario concesso alle Regioni possa creare delle interferenze fra una Regione e un'altra,
o fra una Regione e lo Stato. Fu per dissipare tale timore che il Comitato adott la disposizione del secondo comma
dell'articolo 8 poco fa ricordata.
MORTATI osserva che dagli articoli precedenti gi approvati dalla Sottocommissione non risulta che la Regione abbia
un'autonomia normativa in materia finanziaria.
AMBROSINI, Relatore, dichiara che il potere normativo della Regione in materia finanziaria deriva dalla dizione del primo
comma dell'articolo 8, e pi chiaramente ancora dal secondo comma, che apporta dei limiti all'esercizio da parte della
Regione del suo potere tributario.
MORTATI rileva che, poich i limiti all'autonomia finanziaria della Regione saranno determinati da una legge di carattere
costituzionale, questa legge potrebbe anche stabilire la soppressione del divieto relativo all'imposizione di dazi; ci che
contrasterebbe col disposto del secondo comma dell'articolo 8.
AMBROSINI, Relatore, osserva che la Sottocommissione ha soltanto il compito di formulare le norme della futura
Costituzione,
e non pu porre quindi alcun limite alle facolt del Costituente.
PRESIDENTE comunica che gli onorevoli Nobile, Grieco, Laconi e La Rocca propongono di aggiungere alla fine del secondo
comma dell'articolo 8 le seguenti parole: n, comunque, imposte, tasse dirette ad ostacolare, o che avessero l'effetto di
ostacolare, l'introduzione e la vendita di merci provenienti da altre Regioni .
VANONI afferma che il dubbio accennato dall'onorevole Mortati che la Regione non abbia potest finanziaria, perch ci
non risulta dagli articoli 3 e 4, pu essere eliminato, se si tien conto delle osservazioni che in risposta all'onorevole Mortati ha
fatto l'onorevole Ambrosini. Infatti, quando si parla di autonomia finanziaria della Regione, si riconosce senz'altro che essa
ha la possibilit di regolare l'attivit finanziaria nell'ambito del suo territorio. Se vero, poi, che il legislatore con una legge
di carattere costituzionale potr fare tutto quello che crede, resta pur sempre fissato nella Costituzione il principio

163

dell'autonomia finanziaria delle Regioni, che non potr essere soppresso nemmeno con una legge di carattere costituzionale,
per cui la Regione potr sempre legiferare in materia finanziaria. Tutto ci per dovr risultare chiaramente nel testo della
Costituzione.
Ora, per ci che riguarda la formulazione del secondo comma dell'articolo 8, ritiene che sarebbe bene non far uso della
parola importazione , perch un termine equivoco dal punto di vista tecnico-finanziario. Ci che interessa stabilire che
non possa essere adottato da parte della Regione alcun provvedimento, n di natura fiscale n di qualsiasi altra natura, che
possa creare ostacoli alla libera circolazione dei beni fra una Regione e l'altra.
Confidando che l'onorevole Mortati sia d'accordo, propone che l'emendamento da questi presentato sia approvato, non gi
come secondo comma dell'articolo in discussione, bens come testo di una norma a s stante, in modo che il disposto in essa
contenuto si riferisca a qualsiasi provvedimento, non solo di carattere fiscale, che possa ostacolare la libera circolazione
interregionale delle persone e delle cose. Per meglio spiegare il suo concetto, cita il caso di alcune norme, adottate in
passato, per la protezione contro le malattie delle piante, con cui in realt si stabilirono divieti di importazione di
determinati prodotti agricoli. Occorre evitare che ci possa ripetersi, visto che sempre assai facile trovare delle
giustificazioni di norme in realt dirette ad impedire la libera circolazione delle merci.
LACONI, riferendosi a quanto ha accennato l'onorevole Vanoni a proposito della facilit con cui pu essere ostacolata la
libera circolazione delle merci, fa rilevare che attualmente l'Alto Commissariato della Sardegna, pur non avendo una
potest autonoma in materia finanziaria, trova il modo di impedire che determinati prodotti siano importati nell'Isola,
imponendo l'obbligo di richiedere permessi di importazione, che sono concessi soltanto dietro pagamento di un dato
contributo.
NOBILE crede che l'emendamento dell'onorevole Mortati possa essere accolto per le ragioni esposte dall'onorevole Vanoni.
Dovrebbe per essere integrato da una disposizione che esplicitamente vietasse l'imposizione di tasse da parte delle Regioni.
Difatti, con l'imposizione di una tassa di consumo su qualsiasi prodotto, si pu raggiungere lo scopo di ostacolare la libera
circolazione interregionale delle merci. questa la ragione per cui egli, insieme agli onorevoli Grieco, Laconi e La Rocca, ha
proposto di aggiungere alla fine dell'articolo 8 il periodo di cui il Presidente ha dato lettura.
MORTATI dichiara che lo scopo che l'onorevole Nobile si propone di raggiungere con il suo emendamento aggiuntivo
previsto anche nell'emendamento gi da lui presentato, in quanto in esso si stabilisce che la Regione non potr adottare
alcun provvedimento che possa ostacolare, anche indirettamente, la libera circolazione interregionale dell persone e delle
cose.
Circa poi le osservazioni fatte dall'onorevole Vanoni, fa presente che, se si vuole garantire in ogni caso la libera circolazione
interregionale delle merci, occorre porre un limite anche nei confronti del potere costituente, adottando, cio, il criterio di
ritenerlo vincolato anche di fronte alla possibilit di una revisione costituzionale. Questo criterio trova delle applicazioni in
varie costituzioni, per quanto riguarda per esempio la forma dello Stato. Il caso in esame deve ritenersi appunto attinente al
principio di forma complessiva dello Stato. Se si volesse raggiungere tale fine, sarebbe bene includere nel testo della
Costituzione una precisa norma al riguardo, al che dichiara d'essere favorevole.
PRESIDENTE dichiara che la sua sensibilit politica gli impedisce di ammettere che nella Costituzione possa essere inclusa
una. norma nel senso indicato dall'onorevole Mortati.
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MORTATI risponde che, da un punto di vista politico, in quanto il potere costituente sempre in rapporto a determinate
forze politiche, non pu sussistere mai una garanzia assoluta che una data norma costituzionale non possa essere modificata.
Tuttavia, una disposizione nel senso da lui indicato potrebbe avere un certo valore proprio da un punto di vista politico: essa
porrebbe un limite inderogabile nei confronti del costituente, vietandogli di adottare, con una legge di carattere
costituzionale, misure contrarie alla libera circolazione interregionale delle persone e delle cose.
AMBROSINI, Relatore, ritiene che le disposizioni contenute nell'articolo in esame costituiscono una sicura garanzia per una
libera circolazione interregionale. Ci considerato, dichiara che non crede di accedere ad una norma formulata nel senso
accennato dall'onorevole Mortati.
LAMI STARNUTI osserva che, con l'approvazione della proposta di emendamento fatta dall'onorevole Mortati, si
stabilirebbe la illegittimit di tutti i dazi di esportazione. Deve allora richiamare l'attenzione sul comune di Carrara, il quale,
valendosi del precedente costituito da un dazio stabilito a favore del comune di Lipari per l'esportazione della pomice,
ottenne nel 1910 la possibilit di istituire una cosiddetta tassa marmi che, in realt, non se non un dazio di esportazione.
Tale tassa fu imposta come un correttivo della situazione che si era venuta creando con l'applicazione di alcune leggi in
materia di attribuzione del diritto enfiteutico di escavazione. Il comune di Carrara infatti proprietario di tutte lo zone
marmifere locali, ma per due ordinanze, una di Maria Teresa e l'altra della contessa Ricciarda, esso ha l'obbligo di concedere
in enfiteusi le cave di marmo, ricevendo come canone enfiteutico il prodotto del soprassuolo. Col passare del tempo, la
situazione patrimoniale del comune di Carrara divent particolarmente difficile perch , sebbene concessionario enfiteutico
di cave che valevano molte centinaia di milioni, ricavava dai canoni enfiteutici una somma molto esigua, che nel 1910 non
superava le cinquemila lire all'anno. E fu appunto per porre riparo a tale situazione che il comune di Carrara chiese ed
ottenne l'istituzione di un dazio a suo favore sull'esportazione dei marmi. Ora, quale sar la sorte del bilancio comunale di
Carrara, se verr approvato il principio della illegittimit di ogni dazio di esportazione? Si tratta di una questione assai
grave che egli, come rappresentante della Toscana, si sente obbligato di sottoporre all'attenzione dei componenti la
Sottocommissione.

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VANONI rileva che in materia di dazi di esportazione non lievi sono le esigenze locali nel momento presente. Pu ricordare,
ad esempio, ci che avvenuto nelle Puglie durante il 1944-45: molti Comuni, visto che il vino si vendeva molto a buon
mercato nel loro territorio ed era perci acquistato da commercianti provenienti dal Nord che lo rivendevano poi a un
prezzo assai elevato nelle regioni dell'Italia settentrionale, decisero di istituire dazi di esportazione su quel prodotto,
approfittando del fatto che allora ogni Comune poteva emanare un proprio regolamento in materia.
Qualcosa di simile si avuto in altro campo da parte di qualche Comune di montagna. I Comuni montani, infatti,
considerano quasi sempre come un grave danno la costruzione di grandi impianti idroelettrici nel proprio territorio, perch
ci implica per l'economia locale una perdita di superficie coltivabile e un danneggiamento al sistema di irrigazione; e perci
hanno chiesto e chiedono di essere autorizzati a istituire, a compenso dei danni subiti, un dazio sulla esportazione di energia
elettrica.
Ma la via giusta non quella di imporre tributi sulla produzione, bens quella di rivalutare i canoni che i concessionari
debbono pagare per lo sfruttamento delle energie locali.
Un altro esempio dato dalla campagna che attualmente si sta conducendo in Sicilia per un dazio di esportazione sullo
zolfo. Ma, se venisse imposto anche un lievissimo dazio di esportazione sullo zolfo siciliano, il nostro Paese avrebbe assai pi
convenienza ad importare lo zolfo dall'America che ad usare quello siciliano.
Bisogna quindi assolutamente evitare di istituire dazi di esportazione, perch altrimenti si creano numerosi compartimenti
stagni nell'economia del Paese, con gravissimo danno per la Nazione. La questione accennata dall'onorevole Lami Starnuti
pu risolversi soltanto rivalutando i canoni enfiteutici a favore del comune di Carrara. I dazi di esportazione nel campo
internazionale sono applicati soltanto per pochissime materie e sarebbe davvero un assurdo se dovessero essere istituiti
nell'ambito delle Regioni e dei Comuni.
PRESIDENTE avverte che il testo dell'emendamento proposto dall'onorevole Mortati, in sostituzione del secondo comma
dell'articolo 8, per alcune modificazioni apportatevi dallo stesso onorevole Mortati, risulta cos concepito:
La Regione non potr adottare alcun provvedimento che possa ostacolare, anche indirettamente, la libera circolazione
delle persone e delle cose .
NOBILE ritira la sua proposta di emendamento, dichiarando di essere favorevole all'emendamento dell'onorevole Mortati
dopo aver udito le spiegazioni che intorno ad esso ha dato lo stesso proponente.
PRESIDENTE mette ai voti il 2 comma dell'articolo 8 nella formulazione Mortati di cui ha dato lettura.
( approvato).
Comunica che gli onorevoli Tosato, Fuschini, Mortati e Bozzi propongono di aggiungere al testo ora approvato dell'articolo 8
un altro comma cos concepito:
La Regione ha un proprio demanio e un proprio patrimonio, secondo le modalit che saranno stabilite da legge
costituzionale .
Lo mette in votazione.
( approvato).
Avverte che l'articolo 8 test approvato resta cos definitivamente formulato:
La Regione ha autonomia finanziaria. Una legge costituzionale ne determiner i limiti, coordinandola con l'ordinamento
tributario dei comuni e dello Stato.
La Regione non potr adottare alcun provvedimento che possa ostacolare, anche indirettamente, la libera circolazione
delle persone e delle cose.
La Regione ha un proprio demanio e un proprio patrimonio, secondo le modalit che saranno stabilite da legge
costituzionale .
Sui lavori della Sottocommissione.
PRESIDENTE pone in discussione il modo di attuare la deliberazione approvata nell'ultima riunione della Commissione
plenaria circa la suddivisione della Sottocommissione in due sezioni, una indipendente dall'altra, in quanto ciascuna
presenter il risultato dei propri lavori direttamente alla Commissione.
FUSCHINI propone che la discussione del progetto sulle autonomie locali continui ad essere fatta in seno all'intera
Sottocommissione.
AMBROSINI e LEONE GIOVANNI si associano alla proposta dell'onorevole Fuschini.

165

PRESIDENTE mette in votazione la proposta dell'onorevole Fuschini.

( approvata).
************
ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI VENERD 29 NOVEMBRE 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI
Seguito della discussione sulle autonomie locali.
MORTATI domanda al Relatore - prima di passare all'esame del capo secondo - se ritenga opportuno inserire nel progetto
una disposizione che preveda la costituzione di consorzi interregionali per servizi che possono interessare pi Regioni (quale,
ad esempio, quello della manutenzione stradale, che comporta l'acquisto di macchine costose), disposizione che potrebbe
essere cos formulata: Spetta alla Regione - singolarmente o con accordi o in unione con altre Regioni in organismi
consortili - l'amministrazione ecc. .
AMBROSINI, Relatore, ritiene non necessaria l'insroduzione di tale norma, che pu ritenersi implicita nell'economia del
progetto.
MORTATI non insiste nella sua proposta, dopo i chiarimenti e le assicurazioni avute dal Relatore, pur facendo presente
l'opportunit di stabilire che degli accordi interregionali sia data obbligatoriamente notizia alle autorit statali.
PERASSI fa presente l'opportunit di ammettere anche la possibilit, da parte delle Regioni, di concludere accordi per
coordinare la loro attivit amministrativa.
PRESIDENTE ritiene che debbano considerarsi implicite sia la possibilit di costituire consorzi, sia quella di concludere accordi,
purch nei limiti della competenza concessa alle Regioni e nell'ambito dell'amministrazione.
CONTI del parere che, al fine di preparare il materiale indispensabile alla Sottocommissione quando, all'articolo 22, si
esaminer il problema della ripartizione geografica dell'Italia, alcuni componenti della Sottocommissione stessa siano
incaricati di studiarlo in rapporto alle istanze, ai memoriali, alle proposte di costituzione di nuove Regioni, che pervengono in
notevole numero ai membri della Sottocommissione. Propone al riguardo il seguente ordine del giorno:
La Sottocommissione delibera di nominare tre relatori, per riferire sulle proposte di modificazione della ripartizione
geografica della penisola pervenute ai Commissari da pi parti, non potendosi opporre un rifiuto di esame alle legittime
richieste di popolazioni o di loro rappresentanti nell'Assemblea .
GRIECO si dichiara contrario alla creazione di uno speciale comitato per lo studio delle sia pur numerose domande
avanzate creazione di nuove Regioni, in quanto ritiene che ci si debba opporre a questa tendenza - spesso originata da
interessi particolaristici - la quale arriva alla polverizzazione della Regione e distrugge il significato che stato dato
all'autonomia regionale. Cita come caso limite l'esempio dell'Emilia settentrionale, che vorrebbe dividersi dall'Emilia
meridionale; questa nuova Regione, comprendente Parma, Piacenza, Modena, Reggio e - a quanto gli sembra di ricordare
- anche Mantova, vorrebbe perfino lo sbocco al mare con il porto di La Spezia. del parere che la Sottocommissione debba
mantenere fermo il principio del riconoscimento delle attuali suddivisioni regionali in base al criterio storico-geografico.
MANNIRONI, a parziale modifica della proposta dell'onorevole Conti, propone che si nomini un relatore per ognuna delle
richieste provenienti da quelle zone che aspirano ad essere riconosciute come Regioni, in modo che di ogni particolare
argomento venga investita l'intera Sottocommissione.
LAMI STARNUTI fa presente che il Comitato di redazione per le autonomie regionali ha fissato il criterio di massima di non
procedere attualmente ad alcuna modificazione delle circoscrizioni territoriali delle Regioni, considerandole solo nella loro
tradizione storico-geografica. D'altro canto rileva che la Sottocommissione non ha elementi sicuri di giudizio, perch le
richieste partono spesso da enti ristretti, anche se a volte qualificati. Ritiene che l'articolo 22 formuli un programma concreto
molto giudizioso, lasciando per il momento le Regioni nella loro attuale configurazione geografica e demandando alle
popolazioni interessate la potest di richiedere in un prossimo domani la creazione di nuove Regioni. Chiede pertanto che la
Sottocommissione, respingendo la proposta Conti, si attenga a tale criterio.
LUSSU ricorda che quando si discusse, in linea di massima, la materia dell'articolo 22, egli formul una riserva, avendo in
animo di presentare un emendamento per il Molise che, a suo avviso, una Regione che ha problemi particolari come la
Sicilia e la Sardegna.

166

PRESIDENTE invita l'onorevole Lussu a non entrare nel merito della questione, limitando le sue osservazioni alla proposta
Conti.
LUSSU ha dovuto fare questa precisazione, in quanto ritiene che le argomentazioni dell'onorevole Lami Starnuti, giuste nelle
linee generali, non possano valere per il Molise.
NOBILE favorevole alla creazione di un piccolo Comitato, il quale per dovrebbe limitarsi a fornire alla Sottocommissione
dati e notizie senza formulare proposte precise.
FABBRI non contrario alla proposta Conti, in quanto ritiene che i membri della seconda Sottocommissione dovrebbero
essere illuminati su questo particolare argomento, cos da poter affrontare con piena cognizione di causa la discussione in
sede di Assemblea plenaria.
AMBROSINI, Relatore, esprime la sua perplessit sulla proposta in questione, perch non ritiene possibile raccogliere in breve
periodo di tempo tutti gli elementi necessari per un giudizio ponderato.
ZUCCARINI ritiene che non sia il caso per il momento di entrare nel merito della questione, perch quando il problema verr
portato all'Assemblea plenaria, ogni interesse particolare avr indubbiamente il suo esponente; ed anche perch molte di
queste questioni sono gi state prospettate in pubblicazioni messe a disposizione di tutti i membri della Sottocommissione. Si
dichiara pertanto contrario alla proposta dell'onorevole Conti.
MORTATI ricorda l'ordine del giorno, votato in una delle prime sedute della Sottocommissione, concernente la raccolta di
dati sull'economia e la finanza delle varie Regioni, i quali potrebbero ora dare un orientamento anche su questo problema.
PRESIDENTE ricorda all'onorevole Mortati che tali indagini avevano lo scopo di esaminare la possibile base economica e
finanziaria delle Regioni, e non gi quello di fissare criteri generali al fine di dare un orientamento per una possibile nuova
ripartizione geografica della penisola. D'altra parte, gli scarsi elementi ottenuti dall'indagine disposta dalla Presidenza sono
stati stampati e distribuiti a tutti i membri della Sottocommissione.
AMBROSINI, Relatore, aggiunge che l'onorevole Lussu ha provveduto ad integrare ulteriormente i dati raccolti dalla
Presidenza.
PRESIDENTE fa inoltre rilevare come sarebbe necessaria la costituzione di un apposito organismo, con ampi poteri, per
ottenere il materiale occorrente per condurre a termine un'indagine di questo genere, la quale si dovr fare quando si
affronter il problema dei confini geografici delle attuali Regioni.
Ritiene che l'ordine del giorno Conti, limitato alla prima parte e cio: La Sottocomissione delibera di nominare tre relatori
per riferire sulle proposte di modificazione della ripartizione geografica della penisola pervenuta ai Commissari da pi parti
, possa rispondere alle esigenze che sono state fatte presenti.
Mette ai voti quest'ordine del giorno cos ridotto.
( approvato).
Propone che, in conformit di tale deliberazione, si dia incarico agli onorevoli Codacci Pisanelli, Fuschini e Lussu di riferire
rispettivamente: l'onorevole Codacci Pisanelli per il Salento, la Daunia e il Cilento, l'onorevole Fuschini per l'Emilia e il Friuli e
l'onorevole Lussu per il Molise e il Sannio.
(Cos rimane stabilito).
Apre la discussione sull'articolo 9 del progetto:
Sono organi della Regione:
1) l'Assemblea regionale eletta a suffragio universale, uguale, diretto e segreto;
2) la Deputazione e il Presidente regionale eletti dall'Assemblea.
Il numero dei membri dell'Assemblea, della Deputazione sar stabilito da una legge dello Stato .
FUSCHINI, a parte il fatto che al n. 2 riterrebbe sufficiente la sola citazione della Deputazione regionale, senza nominare il
Presidente, il quale, tra l'altro, avendo la rappresentanza della Regione dovrebbe - se mai - essere anteposto alla
Deputazione regionale, rileva che nell'articolo in esame non alcun accenno al sistema elettorale da adottarsi per la
nomina dei membri dell'Assemblea regionale; accenno che ritiene indispensabile al fine di evitare il pericolo che nelle varie
Regioni si possano adottare sistemi diversi di elezione. Prospetta quindi l'opportunit che in questa sede venga stabilito che,
non solo il numero dei membri dell'Assemblea, ma anche il sistema di elezione di essi sar determinato da una legge dello
Stato; mentre favorevole al rinvio allo Statuto di ogni singola Regione della norma concernente il sistema di nomina della
Deputazione, la quale, a differenza dell'Assemblea che ne costituisce l'organo principale, un organo interno della Regione.

167

PERASSI desiderebbe che si chiarisse qual' la funzione della legge dello Stato, di cui parla l'ultimo comma dell'articolo in
esame; quale la funzione dello Statuto, di cui parla l'articolo 21; quali infine le materie attinenti all'ordinamento
costituzionale delle singole Regioni che siano da regolarsi dalla Costituzione.
Si domanda poi se sia proprio necessario stabilire un criterio uniforme per la legge elettorale di tutte le Regioni.
BOZZI propone che dal n. 2 sia soppressa la menzione del Presidente della Deputazione regionale. La proposta conferisce al
Presidente un rilievo costituzionale autonomo, ch'egli non approva. L'organo dev'essere collegiale.
MORTATI, riferendosi all'osservazione fatta dall'onorevole Fuschini, ritiene che si debbano in questa sede fissare i criteri
direttivi della legge elettorale; salvo poi a consentire ad ogni Regione l'adozione dei particolari del sistema adottato.
LACONI alle osservazioni dell'onorevole Bozzi, col quale concorda, aggiunge che l'articolo 14 affida al Presidente della
Deputazione regionale anche la rappresentanza del Governo centrale nella Regione, il che contrasta con i suoi poteri di
mera rappresentanza.
VANONI si dichiara favorevole al concetto di enunciare il sistema elettorale da adottarsi per la nomina dei membri
dell'Assemblea regionale.
A suo parere, non sul momento il caso di fare una discussione sull'articolo 14; ma dovrebbe esser meglio determinata la
figura del Presidente della Deputazione regionale, il quale, oltre ad avere un carattere di esclusiva rappresentanza, dovr
essere anche investito di funzioni ordinative.
TOSATO domanda se sia prevista la carica di Presidente per l'Assemblea regionale.
PRESIDENTE ritiene necessario che l'Assemblea abbia un proprio Presidente, il quale non si identifichi col Presidente della
Deputazione, perch gli sembra assolutamente inconcepibile che una medesima persona possa contemporaneamente
dirigere l'Assemblea - alla quale sono stati affidati vastissimi compiti - ed avere la responsabilit dell'Amministrazione.
Concorda poi con l'onorevole Fuschini sull'opportunit di stabilire in questa sede il sistema elettorale, fissando i criteri
fondamentali a cui le Regioni dovranno attenersi.
FUSCHINI, alle considerazioni gi fatte, aggiunge che non ha ritenuto opportuno fare la proposta di indicare in questa sede
il sistema della rappresentanza proporzionale, perch tale indicazione non si era creduto di fissare quando si parl
dell'elezione della prima Camera.
ZUCCARINI ricorda che allora si sostenne dalla maggioranza della Sottocommissione - mentre egli era di parere
assolutamente opposto - essere la proporzionale un sistema di elezione e non gi un principio costituzionale; e quindi la
Sottocommissione - approvando l'ordine del giorno Cappi - ritenne che le Assemblee create dalla nuova Costituzione
dovessero essere elette col sistema proporzionale, e che tale sistema dovesse essere - anzich nella Costituzione - affermato
nella legge elettorale.
Si domanda se non sia il caso di ritornare su tale principio, ora che si tratta di istituire un organo che concorrer alla elezione
della seconda Camera.
FUSCHINI, pur essendo un convinto proporzionalista, fa presente che potrebbe in futuro determinarsi una situazione diversa,
la quale esigesse un sistema elettorale diverso da quello proporzionale; e quindi ritiene inopportuno precisare nella
Costituzione quale sia il sistema da seguire nelle elezioni. Ritiene che si potrebbe stabilire in questa sede che l'Assemblea
regionale viene nominata con il medesimo sistema elettorale col quale si elegge la Camera dei Deputati.
CAPPI pensa che del parere della maggioranza della Sottocommissione - favorevole al sistema proporzionale - non si possa
non tener conto ora che si tratta di fissare i criteri per l'elezione dell'Assemblea regionale.
AMBROSINI, Relatore, rispondendo all'onorevole Tosato, precisa che il Comitato deliber che dovesse farsi una distinzione
fra il Presidente dell'Assemblea e il Presidente dell'organo esecutivo amministrativo, ma non ritenne opportuno dettare in
questa sede una disposizione esplicita relativa al Presidente dell'Assemblea, avendo deciso che quest'ultima materia potesse
meglio essere regolata nello Statuto della Regione. Dal momento per che stato sollevato il dubbio, si dichiara favorevole
a che venga affermata tassativamente la distinzione in questa sede, anche con un semplice inciso nell'articolo 9.
Aderisce poi al punto di vista manifestato dall'onorevole Vanoni, per, quanto concerne l'opportunit di accantonare
momentaneamente sia la discussione sulle materie che lo Stato affida alla Regione per l'esecuzione, sia quella relativa alle
funzioni del Presidente della Deputazione regionale. Osserva
a tale proposito che esso, pur presiedendo la Deputazione, ha una propria funzione autonoma, in quanto rappresenta la
Regione. Riguardo al sistema di elezione dell'Assemblea, fa presente che nel suo progetto originario aveva proposto un
sistema elettorale misto, basato sulla rappresentanza territoriale e sulla rappresentanza delle categorie della produzione e
delle attivit lavorative in genere. E ci, perch riteneva e ritiene che nell'Assemblea regionale, pi ancora che nella seconda
Camera del Parlamento Nazionale, occorra la presenza di tecnici che siano l'espressione diretta delle categorie interessate e
che possano farne sentire la voce nell'Assemblea con diretta e piena conoscenza dei problemi ed assumendone cos una pi

168

precisa responsabilit. Il Comitato, per, non adott la sua proposta e si pronunzi a maggioranza per il sistema del
suffragio, sulla sola base territoriale dei collegi composti dai cittadini indifferenziati. Relativamente al concreto sistema
elettorale, ritiene che non si debba ora scendere a precisazioni, e che ci si possa limitare ad affermare il principio generale
che il sistema elettorale sar quello stabilito per l'elezione della Camera dei Deputati.
FABBRI propone un emendamento all'ultimo comma dell'articolo 9, cos formulato:
Il numero dei membri dell'Assemblea e della Deputazione sar stabilito da una legge costituzionale dello Stato, che
determiner in modo uniforme il sistema elettorale e lo Statuto delle Regioni .
MANNIRONI dichiara di essere contrario all'emendamento proposto dall'onorevole Fabbri, il quale, a suo avviso, costituisce
un regresso rispetto alle norme contenute negli articoli 3, 4, 4-bis, 4-ter - nei quali sono state riconosciute alla Regione sfere
di competenza legislativa (esclusiva, concorrente, di integrazione) su determinate materie - perch nega alla Regione
qualsiasi potere di intervento in materia elettorale. Pur riconoscendo l'opportunit che la legge elettorale sia in armonia con
i princip generali fssati da una legge dello Stato, d'avviso che anche in questo campo la Regione debba avere un minimo
di autonomia. Propone quindi che al n. 1 dell'articolo in esame si dica che l'Assemblea regionale eletta a suffragio
universale, eguale, diretto e segreto, secondo una legge che sar votata dall'Assemblea regionale.
GRIECO, come ha gi sostenuto in seno al Comitato, prospetta l'opportunit che la rappresentanza della Regione sia
conferita al Presidente dell'Assemblea e non gi al Presidente della Deputazione.
Concorda con l'onorevole Fuschini sulla necessit di dire in questa sede qualche cosa circa il sistema elettorale, ed a questo
proposito dichiara di essere favorevole alla prima parte dell'ordine del giorno Fabbri, perch ritiene che il sistema elettorale
debba essere uniforme in tutte le Regioni.
CAPPI ritiene eccessivo lasciare alla Regione la potest di scelta del sistema elettorale della propria Assemblea, anche in
considerazione del fatto che necessario dare alle Assemblee di tutte le Regioni un carattere di omogeneit ed uniformit,
perch esse costituiscono il corpo elettorale della seconda Camera.
FABBRI osserva che, nel suo emendamento, l'aggettivo costituzionale non avrebbe pi ragione di essere.
PRESIDENTE avverte che l'emendamento Fabbri si pu ridurre alla seguente formulazione: ... sar stabilito da una legge
dello Stato che determiner in maniera uniforme il sistema elettorale .
NOBILE contrario alla proposta Mannironi, la quale non farebbe altro che aumentare il disordine del regime regionale.
LUSSU, per eliminare l'equivoco che pu sorgere dalla lettura dell'articolo e chiarire che in esso si parla del Presidente della
Deputazione, propone che al n. 2 si dica: la Deputazione e il Presidente della Deputazione regionale, ecc. .
LACONI prospetta, anzitutto, la necessit che la competenza e le attribuzioni della Deputazione regionale siano definite in
modo molto pi netto di quanto non avviene nel Comune o nella Provincia, perch - pur essendo contrario all'assegnazione
di una potest legislativa alla Regione - ben lontano dall'idea di assimilare tale nuovo ente al Comune o alla Provincia.
Per eliminare la posizione ambigua in cui verrebbe a trovarsi il Presidente della Deputazione regionale, il quale
cumulerebbe la carica di rappresentante della Regione nei confronti del Commissario statale con quella - conferitagli
dall'articolo 14 - di rappresentante del Governo centrale nei confronti dell'Amministrazione, aderisce alla proposta
dell'onorevole Grieco che mira ad evitare questo cumulo di cariche nella stessa persona, affidando la Presidenza della
Regione al Presidente dell'Assemblea.
AMBROSINI, Relatore, insiste - concordando con l'onorevole Vanoni - sull'opportunit di non estendere la discussione
all'articolo 14.
Quanto al merito della proposta fatta dall'onorevole Grieco, alla quale si associato l'onorevole Laconi, ricorda che il
Comitato non ritenne di accettarla, per evitare confusione di attribuzioni tra l'Assemblea regionale, la quale ha un compito
legislativo normativo, e la Deputazione regionale e il suo Presidente, che hanno un compito esecutivo amministrativo. Fa
presente che, secondo il sistema tradizionale, la rappresentanza attribuita sempre all'organo esecutivo amministrativo.
Aggiunge che con la proposta dell'onorevole Grieco si verrebbe a creare un sovraccarico di funzioni per il Presidente
dell'Assemblea regionale; il quale, peraltro, dovendo come tale mantenersi imparziale, bene che non abbia alcuna
funzione connessa con quella amministrativa.
Per queste ragioni raccomanda alla Sottocommissione di accedere al testo deliberato dal Comitato.
TOSATO propone, in sostituzione dell'articolo 9, i seguenti tre articoli, la cui formulazione non tocca la questione dei poteri
del Presidente della Deputazione regionale, la quale, a suo avviso, va collegata con il testo dell'articolo 11:
Art. 9. - Sono organi della Regione:
a) l'Assemblea regionale;
b) il Presidente della Deputazione regionale;

169

c) la Deputazione regionale .
Art. 9-bis. - Il numero dei membri dell'Assemblea regionale e il criterio elettorale regionale, sono stabiliti con legge dello
Stato. Il sistema elettorale regionale sar conforme a quello per la formazione della Camera dei Deputati .
Art. 9-ter. - L'Assemblea regionale elegge il suo Presidente e l'Ufficio di Presidenza .
PRESIDENTE, riassumendo i vari punti di vista, rileva che la proposta dell'onorevole Fuschini, di precisare in questa sede che
la legge dello Stato deve stabilire anche il sistema di elezione dell'Assemblea, compresa nell'emendamento dell'onorevole
Tosato.
Quanto all'opportunit di indicare quale sistema elettorale si debba adottare, la proposta dell'onorevole Tosato precisa che
tale sistema sar conforme a quello adottato per la formazione della Camera dei Deputati.
Vi poi la proposta dell'onorevole Fuschini di non indicare fra gli organi della Regione il Presidente della Deputazione, in
quanto sufficiente indicare la Deputazione.
FUSCHINI dichiara di non insistere su questa proposta.
PRESIDENTE fa presente all'onorevole Fabbri che il concetto contenuto nel suo emendamento viene ripreso nell'articolo 9bis proposto dall'onorevole Tosato.
FABBRI dichiara di non insistere nel suo emendamento.
PRESIDENTE, quanto poi alla necessit - ravvisata da alcuni colleghi - di precisare la posizione del Presidente della
Deputazione regionale, di cui parla l'articolo in esame, in rapporto ai compiti che potranno essere affidati al Presidente
dell'Assemblea, fa rilevare che quest'ultimo - per il fatto di essere considerato nell'articolo 9-ter, proposto dall'onorevole
Tosato - non pu essere compreso tra gli organi della Regione che sono indicati all'articolo 9.
BOZZI prospetta l'opportunit di rinviare la decisione circa l'inclusione o meno, tra gli organi della Regione, del Presidente
della Deputazione al momento in cui si esaminer la formazione del Governo regionale, facendo presente che esso potr
essere inserito fra gli organi della Regione, solo se la Sottocommissione riterr di dare al Presidente del Governo regionale
una figura autonoma con propri poteri.
LUSSU ritiene che tale questione non debba essere accantonata.
AMBROSINI, Relatore, anch'egli del parere che convenga fin d'ora affermare il principio che la Deputazione regionale
organo amministrativo esecutivo, responsabile di fronte all'Assemblea, lasciando allo Statuto delle singole Regioni il compito
di stabilire i particolari del funzionamento di tale organo.
LACONI si associa alla proposta dell'onorevole Bozzi in quanto, prima di venire ad una decisione, necessario eliminare il
punto controverso, se cio si debba considerare tra gli organi della Regione il Presidente della Deputazione o il Presidente
dell'Assemblea.
PRESIDENTE, poich la proposta di sospensiva fatta dagli onorevoli Bozzi e Laconi stata originata, non dall'intendimento
di escludere dall'elenco degli organi della Regione il Presidente della Deputazione, bens dalla perplessit di includere o
meno in tale elenco anche il Presidente dell'Assemblea, ritiene che si potrebbe votare la proposta dell'onorevole Tosato, con
la riserva di lasciare in sospeso ogni decisione in merito al Presidente dell'Assemblea regionale.
Pone in votazione successivamente gli articoli 9, 9-bis, 9-ter, nel testo proposto dall'onorevole Tosato.
(Sono approvati).
PERASSI fa rilevare che, non essendo compreso nel testo ora approvato il concetto contenuto nell'ultimo comma dell'articolo
del progetto del Comitato, deve ritenersi che il numero dei membri dell'Assemblea e della Deputazione non sar stabilito da
una legge dello Stato.
PRESIDENTE risponde che di ci si potr parlare in sede di articolo 11.
Apre ora la discussione sull'articolo 10.
L'Assemblea regionale esercita la potest legislativa che compete alla Regione e le facolt, di cui all'articolo 5, oltre quelle
che le vengano conferite dalla legge.
Spetta all'Assemblea regionale l'esame e l'approvazione del bilancio della Regione .
PERASSI fa presente la necessit di conferire all'Assemblea regionale anche la potest regolamentare concernente
l'esecuzione delle leggi dello Stato, mentre la potest regolamentare in esecuzione delle leggi regionali potr essere deferita
alla Deputazione regionale.

170

BOZZI aderisce alla proposta dell'onorevole Perassi. Nei riguardi del secondo comma, prospetta l'opportunit di chiarire che,
oltre il bilancio preventivo, l'Assemblea regionale deve esaminare ed approvare anche il rendiconto consuntivo.
TOSATO concorda con l'onorevole Perassi e, per comprendere le varie ipotesi, direbbe alla fine del primo comma: ... dalla
legge e dallo Statuto .
Ritiene poi che l'osservazione fatta dall'onorevole Bozzi potrebbe essere risolta volgendo al plurale la parola bilancio , in
modo da comprendere in essa sia i preventivi che i consuntivi.
FABBRI domanda se, con l'emendamento proposto dall'onorevole Perassi, rimanga riservata al Governo la facolt di fare il
regolamento delle proprie leggi, o se invece sia data possibilit a ciascuna Regione di fare un proprio regolamento per
l'applicazione di tali leggi.
PERASSI ricorda all'onorevole Fabbri che, a norma dell'articolo 4-ter, le leggi dello Stato possono demandare alle Regioni il
potere di emanare norme regolamentari per la loro applicazione.
LAMI STARNUTI favorevole all'emendamento proposto dall'onorevole Perassi.
Non invece favorevole al concetto manifestato dall'onorevole Bozzi, perch ritiene che - date le maggioranze esigue che
potranno aversi in seno ad Assemblee regionali elette col sistema proporzionale - l'approvazione del consuntivo possa dar
luogo a crisi amministrative a ripetizione; ritiene quindi che l'approvazione del consuntivo possa essere demandata ad una
Commissione, nominata ogni anno col criterio proporzionale o con voto limitato, la quale faccia salvi i diritti di revisione e di
controllo dell'Assemblea regionale.
LACONI obietta all'onorevole Lami Starnuti che la questione da lui sollevata di carattere politico e pu sorgere, non
soltanto in occasione dell'approvazione del bilancio consuntivo, ma ogni qualvolta ci sia una frizione fra Assemblea e
Deputazione.
Ad ogni modo, ritiene che non si debba sottrarre mai questa materia alla competenza dell'Assemblea regionale; e si dichiara
quindi contrario alla proposta di rimettere l'esame dei bilanci ad una Commissione.
PRESIDENTE osserva all'onorevole Laconi che non si tratta dei bilanci, ma del solo consuntivo, e che l'onorevole Lami
Starnuti mirava con la sua proposta ad evitare crisi che potrebbero verificarsi per un lievissimo scarto di voti. Del resto,
poich le Commissioni sono costituite con rappresentanza proporzionale, l'equilibrio esistente in seno all'Assemblea non viene
spostato.
FUSCHINI ricorda che, anche in passato, l'esame del bilancio consuntivo era sempre deferito dalla Camera dei Deputati alla
Giunta del bilancio, la cui relazione veniva poi approvata - di solito senza discussione - dall'Assemblea. Non vede quindi
perch non si possa seguire un sistema analogo nell'Amministrazione delle Regioni.
VANONI, dissentendo dall'onorevole Fuschini, osserva che l'approvazione del bilancio preventivo, da parte di un organo il
quale non avr la possibilit di un successivo controllo sul bilancio consuntivo, fa perdere a tale organo la maggiore parte
della sua importanza politica e amministrativa.
FUSCHINI obietta che l'Assemblea legislativa operer il suo controllo per mezzo della Giunta del bilancio.
VANONI del parere che in sede politica si debba affermare che il controllo successivo spetta all'Assemblea, la quale lo
eserciter in quelle forme e quei modi che la consuetudine costituzionale e le necessit pratiche avranno suggerito.
UBERTI fa una distinzione tra il controllo puramente contabile ed il controllo della legittimit della spesa: il primo - di
carattere economico - non d in genere luogo a discussione e deve essere fatto da un organo tecnico, esaminando i
documenti giustificativi delle spese fatte; il secondo - di carattere politico - tende ad accertare se la Deputazione andata
al di l del mandato conferitole dall'Assemblea e deve essere fatto dall'Assemblea, a meno che anche per la Regione non si
istituisca un organo sul genere della Corte dei conti.
FABBRI dichiara di essere in questo caso d'accordo con l'onorevole Lami Starnuti, pur essendo per principio assolutamente
contrario al sistema proporzionale.
AMBROSINI, Relatore, concorda con l'onorevole Perassi sull'opportunit di conferire all'Assemblea regionale una larga
potest normativa.
A proposito della potest regolamentare di competenza della Regione, ricorda che il suo progetto originario diceva, al
secondo comma dell'articolo 12, che spetta alla Giunta (corrispondente alla Deputazione del testo proposto dal Comitato)
la potest regolamentare . Il Comitato per ritenne superflua tale specificazione, che non stata quindi riportata nel testo
definitivo.
Quanto al secondo comma dell'articolo 10, cio al bilancio della Regione, il Comitato decise di adottare una dizione ampia,
senza per entrare nel campo dei controlli, di cui si occupa l'articolo 19.

171

A suo avviso nella parola bilancio da comprendere anche il consuntivo . Non pu essere dubbio che all'Assemblea
regionale - la quale potr costituire nel suo seno un organo speciale per questo esame tecnico - spetti l'ultima parola in
merito.
Insiste, quindi, perch l'articolo venga approvato nel testo proposto dal Comitato di redazione.
PRESIDENTE porr in votazione separatamente le varie frasi contenute nell'articolo del progetto e le aggiunte che sono
state proposta da vari colleghi.
Mette anzitutto ai voti la prima frase dell'articolo:
L'Assemblea regionale esercita la potest legislativa che compete alla Regione .
( approvata).
Pone ai voti successivamente la frase: le facolt di cui all'articolo 5.
( approvata).
Mette quindi ai voti la proposta Perassi: ed il potere regolamentare proveduto dall'articolo 4-ter .
( approvata).
Pone in votazione la frase: oltre a quelle facolt che vengano a lei conferite dalla legge .
( approvata).
FABBRI domanda se la dizione test approvata possa dare origine al dubbio che i membri della Deputazione non abbiano
diritto al voto.
PRESIDENTE fa presente che, dal momento che la Deputazione trova la sua formazione nell'interno dell'Assemblea
regionale, i membri della Deputazione potranno votare come membri dell'Assemblea.
AMBROSINI, Relatore, aggiunge che, per risolvere i dubbi, si pu ricorrere ai princip generali contenuti nella Costituzione
dello Stato.
PRESIDENTE pone ora in discussione l'emendamento aggiuntivo proposto dall'onorevole Tosato e dello Statuto (della
Regione) .
GRIECO ritiene sufficiente la dizione approvata, perch comprensiva di tutti i poteri dell'Assemblea, e crede che l'aggiunta
sia intempestiva o, comunque, non necessaria. Aggiunge che si riserva di manifestare, al momento opportuno, il suo voto
contrario agli Statuti particolari delle Regioni.
PRESIDENTE fa presente che questa proposta di emendamento implica la soluzione di una questione che la
Sottocommissione non ha ancora affrontato, quella cio se le Regioni - in base all'articolo 21 - possano darsi, in conformit
alle norme generali della Costituzione o di una legge dello Stato, un proprio Statuto che naturalmente potr variare da
Regione a Regione, ed assegnare all'Assemblea della Regione determinati compiti e determinate funzioni.
LACONI propone la sospensiva.
TOSATO aderisce alla richiesta fatta dall'onorevole Laconi.
PRESIDENTE pone ai voti la sospensiva, con l'intesa che questa disposizione potr essere nuovamente presa in esame dopo
l'approvazione dell'articolo 21.
( approvata).
A proposito del secondo comma, ricorda la proposta di volgere al plurale la parola bilancio , al fine di comprendere in
tale espressione anche il consuntivo, salvo a stabilire nello Statuto della Regione come debba effettuarsi l'esame effettivo dei
bilanci.
LAMI STARNUTI dichiara di essere favorevole al testo cos come stato proposto, interpretando la parola bilancio nel
senso di bilancio preventivo.
PRESIDENTE, poich la proposta mira proprio a chiarire che a tale parola deve darsi il significato di bilancio preventivo e di
conto consuntivo, del parere che si possa mettere ai voti tale concetto, salvo poi a concretare la formula pi idonea.
VANONI fa presente che l'esatta terminologia si potr introdurre dopo che la Sottocommissione avr esaminato la stessa
questione nei riguardi del bilancio dello Stato.

172

PRESIDENTE pone ai voti il secondo comma dell'articolo 10 cos modificato: Spetta all'Assemblea regionale l'esame e
l'approvazione del preventivo e del consuntivo della Regione , con l'intesa che l'esatta terminologia sar stabilita in
conformit delle decisioni che la Sottocommissione riterr di prendere quando si esaminer il medesimo problema in sede di
bilancio dello Stato.
LAMI STARNUTI dichiara di votare contro.
( approvato).
**********************
ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI SABATO 30 NOVEMBRE 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI
Seguito della discussione sulle autonomie locali.
PRESIDENTE dichiara aperta la discussione sull'articolo 11 del progetto:
Il Presidente della Deputazione rappresenta la Regione. La Deputazione l'organo esecutivo della Regione.
Il Presidente e i membri della Deputazione sono responsabili della condotta dell'Amministrazione di fronte all'Assemblea .
GRIECO informa che ha finora sostenuto, nei confronti delle funzioni del Presidente della Regione, una tesi diversa da quella
del progetto, ma, riconoscendo che non sarebbe in armonia coi princip gi approvati, ritira la sua proposta ed accetta
l'attuale formulazione dell'articolo 11.
NOBILE propone un emendamento aggiuntivo, consistente nel far seguire, alle ultime parole dell'articolo, le altre: e di
fronte al Governo centrale .
Illustra la sua proposta, rilevando che la responsabilit, che si verrebbe cos a stabilire anche nei confronti dello Stato,
giustificata dal fatto che la Regione pu esplicare funzioni amministrative delegatele dallo Stato stesso. logico quindi che
sia chiamata a rispondere da chi le ha concesso la delega.
TOSATO nota che, in seguito all'approvazione del suo emendamento, l'articolo 9 si limita a dire che sono organi della
Regione l'Assemblea regionale, il Presidente della Deputazione regionale e la Deputazione regionale; occorrer, quindi,
nell'articolo in esame, riprendere il concetto espresso nell'originario articolo 9, nel senso di precisare che il Presidente ed i
membri della Deputazione sono eletti dall'Assemblea regionale, che il Presidente il capo della Regione, la rappresenta e
presiede la Deputazione regionale e che quest'ultima l'organo esecutivo della Regione.
Propone inoltre di sopprimere il capoverso dell'articolo 11, in quanto la responsabilit
del Presidente e dei membri della Deputazione verso l'Assemblea implicita, e una proposizione del genere fa pensare ad
una specie di Governo parlamentare, nell'ambito dalla Regione, laddove non dovrebbe esservi che un organo esecutivo
della volont dell'Assemblea.
AMBROSINI, Relatore, non crede necessaria la precisazione proposta dall'onorevole Tosato al primo comma. Se mai,
andrebbe riprodotta nell'articolo 9 l'indicazione che il Presidente ed i membri della Deputazione sono eletti dall'Assemblea.
Quanto al capoverso, dichiara di non aver nulla in contrario alla soppressione.
FUSCHINI ha l'impressione che nella formula: Il Presidente della Deputazione rappresenta la Regione. La Deputazione
l'organo esecutivo della Regione , si possa ravvisare una contrapposizione tra i due concetti; come se le funzioni del
Presidente e quelle della Deputazione fossero ben distinte.
PRESIDENTE osserva che non si avrebbe pi questa sensazione, se i due periodi fossero invertiti.
CONTI, al fine di evitare anche la ripetizione della parola Regione , propone la formula: La Deputazione l'organo
dell'amministrazione regionale. Il Presidente della Deputazione rappresenta la Regione .
MORTATI fa presente l'opportunit di prendere in considerazione eventuali limiti all'autonomia regionale in questa materia.
Ricorda che la legge comunale e provinciale stabilisce che il sindaco pu essere revocato con deliberazione motivata e
potrebbe apparire rilevante riprodurre una norma del genere, o stabilire date maggioranze, ecc. La perplessit pu sorgere
sull'opportunit di disciplinare la materia in questa sede, ovvero rinviarne la disciplina agli Statuti regionali.

173

PRESIDENTE dell'avviso che, una volta affermata la responsabilit del Presidente, divenga superfluo prevedere l'ipotesi
della revoca, in quanto il suo operato viene cos sottoposto a sindacato ed a voto di fiducia. Preferirebbe pertanto che ci si
limitasse, nell'articolo in esame, a stabilire il principio elettivo.
FABBRI suggerisce di usare nell'articolo 9 l'espressione eleggibile e revocabile dall'Assemblea , ovvero: il mandato
revocabile .
PRESIDENTE nota che, in sostanza, la Sottocommissione d'accordo sul concetto. Si tratter d'inserire nell'articolo 9, nel
punto pi indicato, l'espressione: Il Presidente ed i membri della Deputazione sono eletti dall'Assemblea .
Propone che a questo si provveda in sede di coordinamento.
(Cos rimane stabilito).
Tornando all'articolo 11, crede che si possa essere d'accordo sull'inversione dei due periodi del primo comma. Pone quindi ai
voti il comma stesso come risulterebbe formulato:
La Deputazione l'organo esecutivo della Regione. Il Presidente della Deputazione rappresenta la Regione .
( approvato).
Quanto al secondo comma, ricorda che vi sono due proposte: l'una, dell'onorevole Tosato, per la soppressione; l'altra,
dell'onorevole Nobile, perch vi si stabilisca che il Presidente ed i membri della Deputazione, rispondono della condotta
dell'amministrazione anche di fronte agli organi del potere centrale.
In merito alla prima, rileva che, non essendosi ipotizzata nell'articolo 9 la revoca del Presidente, pu essere utile nell'articolo
11 prevederne la responsabilit di fronte all'Assemblea, nel quale concetto implicito il voto di sfiducia e, conseguentemente,
la revoca.
Quanto alla seconda proposta, avverte che all'articolo 15 si prevede la possibilit di sostituzione del Presidente su
segnalazione del Governo all'Assemblea regionale, salvo il provvedimento di dissoluzione di questa da parte del Presidente
della Repubblica, ove l'Assemblea stessa non provveda.
NOBILE obietta che la sostituzione del Presidente, di cui all'articolo 15, limitata al caso che questo assuma atteggiamenti
contrari all'interesse nazionale, o compia gravi e reiterate violazioni di legge, mentre nell'articolo 11 si fa l'ipotesi di cattiva
amministrazione.
AMBROSINI, Relatore, invita a tener presente anche l'ultimo comma dell'articolo 14, ai termini del quale un Commissario
Governativo coordina l'opera dell'Amministrazione regionale, in corrispondenza alle direttive generali che il Governo creda
opportuno di emanare, per tutte le Regioni. Esprime, quindi, l'avviso che la proposta dell'onorevole Nobile turbi tutta
l'euritmia del progetto, il quale gi congegnato in maniera tale da eliminare ogni preoccupazione del genere.
LACONI dissente dal Relatore ed accede alla tesi dell'onorevole Nobile, in favore della
quale osserva che - a parte il fatto, che l'articolo 14 non stato ancora approvato e potrebbe esserne modifcato il testo
elaborato dal Comitato - logico concedere allo Stato, che ha delegato l'amministrazione in materie di sua competenza
alle Regioni, ogni possibilit di salvaguardare i propri diritti.
TOSATO rinuncia alla proposta di soppressione del comma in esame.
FUSCHINI replica all'onorevole Laconi che la responsabilit di fronte allo Stato prevista nel Capo III, in cui si tratta dei
Rapporti fra Regione e Stato , onde la questione potr essere ripresentata al momento opportuno. L'ipotesi dell'articolo in
esame riguarda una responsabilit interna, nei confronti dell'Assemblea.
FABBRI non condivide l'opinione del Presidente che il concetto della responsabilit implichi quello della revoca e pertanto
propone di aggiungere all'articolo 11 un comma del seguente tenore:
Qualora, per dimissioni o revoca del mandato, la Deputazione risultasse ridotta a meno della met, l'Assemblea non
dovr limitarsi alla surroga dei mandatari, ma procedere al loro rinnovamento totale .
PRESIDENTE spiega che, trattandosi di un organo esecutivo eletto da un'Assemblea, pacifico che possa essere sciolto e
sostituito, se lo si ritiene responsabile della propria condotta nei confronti dell'Assemblea stessa. Il che potrebbe non essere
altrettanto pacifico, ove non si parlasse affatto di responsabilit.
Pone quindi ai voti il capoverso dell'articolo 11 nella forma proposta dal Comitato:
Il Presidente ed i membri della Deputazione sono responsabili della condotta dell'amministrazione di fronte all'Assemblea
.
( approvato).

174

MORTATI domanda al Relatore perch, tra gli organi regionali, non si sia incluso anche il popolo come organo attivo per la
formazione legislativa, attraverso il referendum; se, cio, si sia voluto disconoscere questo diritto di intervento del popolo
ovvero non se ne sia parlato per altre ragioni.
AMBROSINI, Relatore, chiarisce che il Comitato, conscio dell'attuale tendenza politica, era favorevolissimo all'istituto del
referendum, ma non ha creduto di trattarne in questa sede, nella convinzione che dovesse formare oggetto di una norma
generale della Costituzione, la quale trovasse poi la sua attuazione nei singoli Statuti regionali.
Ha ritenuto necessario farne espressa menzione nel progetto solo relativamente al controllo di merito sulle spese degli enti
locali, per il caso che la spesa deliberata impegni il bilancio dell'Ente per una somma superiore al decimo del bilancio
annuale.
MORTATI avverte che, se la Sottocommissione fosse dell'avviso di ammettere il referendum in sede di formazione legislativa,
come modo di espressione della volont della Regione, nell'articolo in esame bisognerebbe disciplinarne i casi e le modalit
di esercizio, ovvero fare un rinvio alla legislazione statutaria. Infatti, anche se lo Stato non ritenesse di disciplinare per la
propria attivit l'esercizio del referendum, le Regioni potrebbero farlo per le materie di loro esclusiva competenza.
FUSCHINI conviene con l'onorevole Ambrosini, che l'argomento debba trovare la sua disciplina in una legge generale per
tutti gli organi dello Stato, a cominciare dall'Assemblea nazionale, fino alle Assemblee regionali ed anche comunali.
MORTATI esclude che vi sia un parallelismo necessario tra l'indirizzo della legislazione statale, in tema di referendum, e
quello della legislazione regionale.
PERASSI ricorda di aver gi avuto occasione di pronunciarsi incidentalmente in merito all'argomento, in sede di discussione
sullo Statuto regionale. A suo avviso, detto Statuto deve avere la funzione di integrare le norme costituzionali
sull'ordinamento regionale, eventualmente con una certa libert di regolamentazione. Fra le materie suscettibili di
regolamento nello Statuto appunto il referendum, nel senso di stabilire i casi e le modalit per sottoporvi alcune
deliberazioni, sia legislative che amministrative, degli organi della Regione. Dissente quindi dal concetto dell'onorevole
Fuschini, che convenga legare la regolamentazione del referendum nell'ambito regionale alla disciplina dell'istituto stesso
nello Stato. Pu darsi che nella legislazione statale il referendum non abbia alcuna o abbia scarsa applicazione, il che non
esclude affatto che nel campo pi ristretto delle Regioni e dei Comuni possa avere vasta applicazione.
PRESIDENTE pone ai voti la proposta di inserire nel progetto in esame un richiamo all'istituto del referendum, salvo a
rinviarne l'esplicita disciplina agli Statuti regionali.
( approvata).
Inizio pagina: 602
MORTATI propone la seguente formula:
I casi e le modalit di impiego del referendum per la formazione della legge della Regione, saranno regolati dagli Statuti
.
FABBRI suggerisce di sostituire alle parole dagli Statuti le altre dallo Statuto regionale .
TOSATO preferirebbe non limitare costituzionalmente la possibilit d'impiego del referendum al campo legislativo.
LUSSU ritiene necessario far precedere la disposizione da un articolo che spieghi cos' il referendum.
FABBRI chiarisce che l'accenno al referendum, nell'articolo in esame, presuppone che sia gi previsto in via generale dalla
Costituzione come strumento per l'affermazione della volont popolare nel quadro degli istituti democratici della
Repubblica.
ZUCCARINI pienamente d'accordo con l'onorevole Mortati e fa presente che, secondo la sua tesi, il popolo andrebbe
considerato all'articolo 9 quale organo deliberante, e come manifestazione di governo diretto.
AMBROSINI, Relatore, nota che il popolo gi un organo sovrano, in quanto ha la funzione di eleggere l'Assemblea
regionale. A suo avviso consigliabile non allargare la dizione dell'articolo 9, ma limitarsi a trattare del referendum
all'articolo 11.
ZUCCARINI preferirebbe includere il popolo nell'articolo 9, come organo nell'esercizio di una funzione deliberante.
PRESIDENTE crede che per il momento sia conveniente approvare il principio, salvo a trovare in sede di coordinamento una
formulazione che metta in rilievo il particolare carattere, non esclusivamente funzionale, dell'istituto caldeggiato
dall'onorevole Zuccarini.
PERASSI favorevole all'emendamento aggiuntivo Mortati, ma non aderisce al concetto che esso presupponga l'adozione
del referendum nella Costituzione.

175

AMBROSINI, Relatore, propone di sostituire all'espressione: referendum per la formazione della legge della Regione
l'altra: referendum popolare , per non limitarne l'applicazione al solo campo legislativo.
LACONI richiama l'attenzione sulla necessit di specificare che anche agli effetti del referendum valgono i limiti stabiliti per
l'attivit legislativa degli enti locali, ad evitare che una Regione indica un referendum su una materia che esorbiti dalla
competenza regionale.
AMBROSINI, Relatore, obietta che ci ovvio. Fa presente che gli Statuti dovranno essere sottoposti (art. 21) alla ratifica del
Parlamento. Conseguentemente non il caso di avere preoccupazioni simili a quelle prospettate.
PRESIDENTE pone ai voti l'aggiunta all'articolo 11 del seguente comma:
I casi e le modalit di applicazione del referendum popolare saranno regolati dallo Statuto regionale .
FABBRI voter favorevolmente, con la riserva che il referendum sia ammesso nel sistema legislativo nazionale come mezzo
di esplicazione della sovranit popolare.
FUSCHINI si associa, esprimendo il suo dissenso dalla tesi dell'onorevole Perassi che il referendum possa esistere per la
Regione, indipendentemente dal suo riconoscimento da parte della legislazione statale. A suo avviso, tutti gli istituti, nessuno
escluso, possono trovare applicazione nella Regione solo in quanto gi disciplinati nell'ambito nazionale.
MANNIRONI voter in favore, condividendo l'opinione dell'onorevole Perassi che il referendum possa sopravvivere nella
Regione, anche se non sia ammesso in sede nazionale.
MORTATI concorda.
GRIECO dichiara di astenersi dal voto, riservandosi - in quanto contrario al punto di vista dell'onorevole Perassi - di
riprendere la parola sull'argomento, quando si discuter dell'introduzione del referendum nella vita nazionale.
TOSATO si associa.
AMBROSINI, Relatore, voter in favore, aderendo alla tesi dell'onorevole Perassi.
( approvato).
PERASSI propone di aggiungere un articolo 10-bis cos formulato:
I membri dell'Assemblea regionale non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni e dei voti espressi nell'esercizio
delle loro funzioni .
Crede che la sua proposta non abbia bisogno di illustrazioni. A parte l'opportunit evidente della norma, una disposizione
dello stesso tenore stata gi inserita nello Statuto siciliano, e non sarebbe giustificato un trattamento diverso ai membri
delle altre Assemblee regionali.
NOBILE sostiene che, qualora quest'immunit venisse concessa ai Deputati regionali, non vi sarebbe motivo per non
estenderla anche ai consiglieri comunali.
PRESIDENTE personalmente contrario alla proposta. Osserva che le immunit, che vengono garantite costituzionalmente
ai membri delle Assemblee legislative nazionali, hanno una loro giustificazione nel carattere squisitamente politico di quegli
organi legislativi, mentre le Assemblee regionali, secondo la configurazione che hanno avuta nel progetto, sono investite di
una funzione legislativa, ma non per questo assumono un carattere politico. Difatti, nessuna dalle materie affidate alla loro
competenza ha un tipico aspetto politico, ed offre un terreno sul quale potrebbero aversi manifestazioni di tal genere da
consigliare di coprire di immunit i Deputati. Concedere l'immunit in parola alle Assemblee regionali equivarrebbe a
politicizzarle, ponendole cos sullo stesso piano di quella nazionale.
PERASSI avverte che la disposizione non avr occasione di essere applicata nell'esercizio della funzione legislativa, bens
nell'esercizio della funzione di controllo. Se un Deputato regionale, in una interpellanza, vuole esporre dei fatti relativi alla
amministrazione in carica, deve essere libero di manifestare il proprio pensiero e coperto di immunit. Tale garanzia non va
tanto concessa nell'interesse del singolo, quanto allo scopo del buon funzionamento all'organo collegiale. Non che si miri a
parificare i membri dell'Assemblea regionale ai Deputati al Parlamento; ma solo a dare ai primi la sicurezza di non essere,
ad esempio, sottoposti a procedimento disciplinare, se impiegati pubblici, quando, pronunziando un discorso, rivolgano delle
accuse ad un membro dalla Deputazione regionale, o ad un qualsiasi funzionario regionale. Sotto questo aspetto crede che
la disposizione sia indispensabile.
ZUCCARINI aggiunge che anche nei riguardi del Parlamento la immunit in parola non stata concessa in quanto si
riconosca agli uomini politici una posizione di privilegio nei confronti degli altri, ma unicamente allo scopo di garantire il
libero esercizio delle funzioni di cui sono investiti. Lo stesso motivo vale anche per le Assemblee regionali e per i Consigli
comunali. Ricorda che la questione ha costituito, a suo tempo, uno dei temi pi dibattuti in seno all'Associazione per le
autonomie comunali.
GRIECO si dichiara favorevole alla proposta Perassi.

176

LAMI STARNUTI concorda, in quanto ravvisa nella disposizione una garanzia di libert per la discussione nelle Assemblee
regionali. Non pu infatti asserirsi che le discussioni in tale sede abbiano un carattere esclusivamente amministrativo, perch
la politica spesso affiora in ogni discussione.
AMBROSINI, Relatore, aderisce alla proposta Perassi, che trova rispondente allo spirito di tutto il progetto.
PRESIDENTE pone ai voti l'articolo 10-bis proposto dall'onorevole Perassi:
I membri dell'Assemblea regionale non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni e dei voti espressi nell'esercizio
delle loro funzioni .
BOZZI dichiara di votare in favore, nella considerazione che, anche nel caso di riduzione dei poteri normativi della Regione,
la norma avrebbe una sua funzione.
MORTATI, anche a nome del suo gruppo, dichiara di votare favorevolmente.
( approvato).
PERASSI presenta la proposta di aggiunta di un articolo art. 10-ter:
L'Assemblea regionale adotta il proprio regolamento alla maggioranza assoluta dei suoi membri .
PRESIDENTE crede che questa disposizione troverebbe la sede pi opportuna negli Statuti regionali.
PERASSI non ha nulla in contrario a che la norma venga rinviata agli Statuti regionali.
(Cos rimane stabilito).
PRESIDENTE apre la discussione sull'articolo 12 del progetto:
I disegni di legge approvati dall'Assemblea regionale devono essere comunicati al Governo centrale. Essi acquistano valore
di legge trascorso il mese da tale comunicazione, salvo il caso in cui il Governo, ritenendo che eccedano dai limiti di
competenza della Regione, o che contrastino con l'interesse nazionale o di altre Regioni, li rimandi, entro il termine suddetto,
all'Assemblea regionale con le sue osservazioni.
I disegni di legge in questione possono essere ripresi in esame dall'Assemblea regionale e diventano senz'altro leggi, se questa,
respingendo le osservazioni governative, li approva nuovamente con un numero di voti che raggiunga la maggioranza
assoluta dei suoi componenti.
Il Governo centrale pu in questo caso ricorrere alla Corte costituzionale per chiederne l'annullamento parziale o totale.
Le leggi della Regione devono essere inserite nella Raccolta Ufficiale delle leggi e decreti dello Stato e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica .
Avverte che su tale articolo vi sono tre proposte di emendamento.
Gli onorevoli Rossi Paolo e Calamandrei propongono la seguente nuova formulazione:
Ogni disegno di legge approvato dalle Assemblee regionali comunicato al Governo e diventa legge 30 giorni dopo la
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica. Entro questo termine il Governo pu disporre il rinvio del disegno
per nuovo esame, con effetto sospensivo, per uno dei seguenti motivi:
violazione della Costituzione o delle leggi generali dello Stato;
incompetenza;
contrasto con l'interesse nazionale o con quello di altre Regioni.
Se l'Assemblea regionale, cui il progetto rimandato, lo approva nuovamente, a maggioranza assoluta dei suoi
componenti, il progetto diventa legge, a meno che il Governo, entro 30 giorni dalla nuova pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale, non proponga ricorso per annullamento totale o parziale. Il ricorso ha effetto sospensivo.
Il ricorso per annullamento pu essere proposto anche da una Regione, entro 15 giorni decorrenti dalla scadenza dei termini
stabiliti dai precedenti commi, ma non ha effetto sospensivo.
Competente a decidere sul ricorso la Suprema Corte costituzionale, per i motivi di incostituzionalit e di incompetenza,
l'Assemblea nazionale per il motivo di conflitto. di interessi.

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Quando sia dubbio se il motivo di annullamento sia di competenza della Suprema Corte costituzionale, o dell'Assemblea
nazionale, il potere di decidere su tale questione spetta alla Suprema Corte costituzionale.
Alla Suprema Corte costituzionale spetta anche la decisione sui conflitti negativi di competenza legislativa, che possono
sorgere tra lo Stato e le Regioni o tra Regioni .
(Variante).
Le deliberazioni delle Assemblee regionali dovranno essere comunicate al Governo e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale, e
diverranno leggi se entro 30 giorni da tale pubblicazione il Governo non ne domanda la revisione, o non ricorre alla Corte
costituzionale per motivo di incompetenza o di incostituzionalit.
Nel caso che il Governo o altre Regioni propongano, entro lo stesso termine, opposizione per conflitto di interessi, la
deliberazione sar sosepsa e rimessa all'Assemblea nazionale .
L'onorevole Bozzi propone che l'articolo 12 sia cos formulato:
I disegni di legge approvati dalla Regione debbono essere comunicati al Governo (centrale) ed inseriti nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica entro trenta giorni dal ricevimento.
Il Governo pu domandare alla Corte Costituzionale, entro trenta giorni dalla inserzione nella Gazzetta Ufficiale,
l'annullamento, totale o parziale, dei disegni di legge regionali, qualora ritenga che essi violino lo Costituzione.
Entro il termine indicato dal comma precedente, il Governo anche su proposta di altre Regioni, pu rimettere i disegni di
legge regionali all'Assemblea nazionale, qualora ritenga che essi siano in conflitto con gli interessi della Nazione o di altre
Regioni. L'Assemblea nazionale provvede con legge al coordinamento degli interessi.
I disegni di legge acquistano valore di legge quindici giorni dopo la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
con il visto del Ministro Guardasigilli .
L'onorevole Nobile propone:
Aggiunta al comma 1: Il rinvio per i motivi anzidetti all'Assemblea regionale, pu aver luogo anche su proposta
dell'Assemblea nazionale .
Emendamento al comma 2: I disegni di legge in questione possono essere ripresi in esame dall'Assemblea regionale, e se
questa, respingendo le osservazioni governative, li approva nuovamente con un numero di voti che raggiunga la
maggioranza assoluta dei suoi componenti, i detti disegni saranno ritrasmessi al Governo Centrale, affinch li sottoponga
all'esame ed alla decisione definitiva dell'Assemblea nazionale .
RAVAGNAN, prima di passare all'esame delle varie formulazioni, solleva una questione di principio, che ritiene debba essere
risolta in via pregiudiziale. La Sottocommissione ha deciso in linea di massima che debba essere sottratta del tutto al potere
esecutivo la facolt di emanare norme legislative; viceversa in tutti gli schemi proposti si ammette
che il Governo possa giudicare della costituzionalit delle leggi regionali e della competenza della Regione ad emanarle o
meno. Non pu non riscontrarsi una palese contraddizione nel fatto che al Governo venga negata ogni potest legislativa e
venga nel contempo riconosciuto il diritto di controllo sulla legislazione regionale.
TOSATO non approva l'articolo 12 del progetto del Comitato, in quanto darebbe vita ad una giurisdizione a carattere
politico che sarebbe contraria ai princip costituzionali. Infatti, in caso di contrasto di una legge regionale con gli interessi
generali della Nazione o di incompetenza, il Governo ricorrerebbe alla Corte costituzionale, la quale sarebbe cos investita,
non soltanto della legittimit, ma anche del merito, divenendo organo politico.
Viceversa concorda nella sostanza col testo degli onorevoli Rossi Paolo e Calamandrei, il quale distingue le leggi viziate di
incostituzionalit od incompetenza da quelle contrastanti con gli interessi nazionali, demandando le prime al giudizio della
Corte per le garanzie costituzionali (che dovr cos giudicare soltanto della corrispondenza dell'atto legislativo con la legge
costituzionale) e le seconde alla decisione dell'Assemblea nazionale, trattandosi di materia squisitamente politica.
Non pu esimersi tuttavia dal rilevare alcuni difetti anche in questa formulazione e dal disapprovarne alcuni aspetti
particolari, soprattutto per quanto riguarda la pubblicazione delle leggi. Il sistema previsto il seguente: la legge,
approvata dalla Regione, viene comunicata al Governo e pubblicata anche quando il Governo stesso intenda avvalersi
(entro il termine di 30 giorni dalla pubblicazione) del suo potere di ricorso; tanto vero che nel secondo comma si parla di
una nuova pubblicazione. Riterrebbe pi opportuno che la legge fosse pubblicata soltanto una volta, dopo che sia trascorso
il termine concesso al Governo per far uso del suo potere. In caso contrario, potrebbero verificarsi inconvenienti notevoli, in
quanto non si saprebbe se contro una legge pubblicata sia stato o meno proposto ricorso.
Per ottenere quanto propone, sufficiente sopprimere nel capoverso l'inciso: entro 30 giorni dalla nuova pubblicazione
nella Gazzetta Ufficiale .

178

Quanto ai motivi di ricorso, non favorevole alla specificazione per motivi di incostituzionalit e di incompetenza , e
preferirebbe usare genericamente l'espressione: violazione della Costituzione , la quale comprende anche la
incompetenza.
Non approva inoltre il comma 3, il quale ammette che il ricorso per annullamento possa essere proposto anche da una
Regione, seppure senza produrre effetto sospensivo. L'attivit della Regione dovrebbe, a suo avviso, limitarsi ad affiancare
l'opera del Governo, per reagire, col ricorso per annullamento, contro la legge che contrasti con gli interessi nazionali o di
altre Regioni.
Osserva infine che una parte molto delicata del testo costituita dal comma 5, secondo il quale, quando sia dubbio se il
motivo di annullamento sia di competenza della Suprema Corte costituzionale, o dell'Assemblea nazionale, il potere di
decidere su tale questione spetta alla Suprema Corte costituzionale . Occorrerebbe specificare chi pu avvertire il dubbio e
sollevare la difficolt, dando un potere anche alla Regione, per evitare che il Governo possa far passare per motivi di
controllo quelli che non lo sono, allo scopo di deferire il giudizio al Parlamento anzich alla Corte costituzionale.
PRESIDENTE invita a prendere per il momento la parola soltanto quei Commissari che hanno da fare osservazioni
sull'emendamento Rossi-Calamandrei.
FABBRI avverte che in gran parte delle considerazioni che intendeva fare stato preceduto dall'onorevole Tosato. Concorda
con lui soprattutto nel ritenere che il sistema della doppia pubblicazione rappresenti un grave inconveniente pratico, perch
la generalit dei cittadini, quando prende conoscenza di una legge attraverso la Gazzetta Ufficiale, ha ragione di ritenere
che si tratti effettivamente di una legge e non di un provvedimento suscettibile di revisione. Occorrerebbe, quindi, che nella
parte della Gazzetta Ufficiale riservata agli avvisi, fosse data notizia delle disposizioni non ancora definitive, ma che la vera
e propria pubblicazione della legge con effetto vincolativo non avvenisse se non col visto del Guardasigilli e dopo trascorso il
termine pel ricorso da parte del Governo.
LACONI a proposito del ricorso per annullamento, nota che, secondo la proposta Rossi-Calamandrei - della quale approva il
criterio di demandare il giudizio di merito all'Assemblea nazionale - il potere di ricorrere riservato al Governo e (con
termini ed effetti diversi) alle Regioni; ne rimane esclusa l'Assemblea nazionale. Dissente da questo criterio e ritiene
opportuno che il ricorso possa essere promosso, come dal Governo, cos dall'Assemblea nazionale.
MORTATI rileva che l'articolo nel suo complesso presenta una molteplicit di questioni. Per la rapidit della discussione
consiglia di affrontare le questioni stesse una dopo l'altra, cominciando da quelle generali di principio, per passare poi a
quelle di indole tecnica. Ad esempio, una pregiudiziale quella dell'ammissione o meno del diritto di veto all'iniziativa della
Regione.
PRESIDENTE concorda con l'onorevole Mortati circa il metodo da seguire nella discussione, ma osserva che la pregiudiziale
che egli pone pu considerarsi superata. Ogni Commissario d'accordo nel riconoscere il diritto di veto ad un organo che
rappresenti lo Stato nel suo complesso. Piuttosto pu sorgere la questione se - come proponeva l'onorevole Ravagnan questo potere di sindacato sull'attivit legislativa della Regione, spetti all'Assemblea nazionale anzich al Governo, ovvero
ad entrambi, come desidererebbe l'onorevole Laconi.
Comunque, crede sia da accogliere la proposta dell'onorevole Mortati, di risolvere prima alcune questioni di principio per
vedere poi, a seconda delle soluzioni, come redigere l'articolo.
Si tratterebbe ora di individuare i vari
quesiti. Personalmente ne avrebbe precisati tre:
1) deve darsi o no il diritto di voto nei confronti della legge emanata dalla Regione?
2) questa facolt compete per ragioni esclusive di legittimit o anche di merito?
3) quali organi sono competenti ad esercitare questo diritto di veto?
Correlativamente si potrebbe decidere con quali mezzi si possono portare detti organi in condizione di esercitare il diritto di
veto.
MORTATI segnala una questione importante da risolvere: stabilito quale organo pu normalmente esercitare l'azione di
veto, decidere se questo organo della esperibilit dell'azione sia esclusivo o meno, se cio l'azione possa essere esperita anche
da altri organi.
FABBRI nota che un altro quesito potrebbe essere questo: se il ricorso debba esser fatto prima che la legge acquisti valore
erga omnes, ovvero se abbia soltanto un effetto sospensivo.
MORTATI sottopone all'attenzione della Sottocommissione altri quesiti:
come debba essere fatta la pubblicazione, cio, se pubblicazione del progetto o della legge vera e propria (infatti l'effetto
sospensivo o meno dell'esercizio di veto dipende da questo);

179

come sia da determinare la procedura successiva al veto e l'organo di decisione del conflitto.
PRESIDENTE, riepilogando, informa che l'esame della Sottocommissione dovrebbe vertere sui seguenti quesiti:
1) si d un diritto di veto?
2) a chi compete?
3) ha effetto sospensivo?
4) come vene portato a conoscenza degli aventi diritto il testo della legge?
5) si deve procedere alla pubblicazione prima che sia esperito il diritto di veto o solo dopo scaduto il termine per
l'esperibilit?
6) procedura per l'esercizio del diritto di veto.
Apre la discussione sul primo di tali quesiti, circa il quale ritiene che generalmente si sia d'accordo.
MANNIRONI esprime il parere che non debba affermarsi il principio che esiste un diritto di veto, ma sia pi conveniente dire
che le leggi regionali acquistano efficacia erga omnes e piena esecutivit solo quando siano esaurite le varie fasi di
contestazione e di giudizio che verranno previste.
PRESIDENTE chiarisce che si usata l'espressione diritto di veto per semplificare la discussione, ma in realt nessuno dei
testi proposti vi fa ricorso; tutti seguono il sistema pi logico sostenuto dall'onorevole Mannironi.
Con questa precisazione pone ai voti il riconoscimento di un diritto di veto.
( approvato).
LA ROCCA circa il secondo quesito, si dichiara d'accordo con l'onorevole Ravagnan, che il diritto di veto debba spettare
essenzialmente al Parlamento. Non esclude tuttavia che si possa concedere lo stesso diritto anche al Governo.
PRESIDENTE, dovendosi assentare per partecipare unitamente all'onorevole Conti ad una riunione dell'Ufficio di Presidenza
dell'Assemblea, rinvia la prosecuzione dei lavori.

******************
ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI MARTED 3 DICEMBRE 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI
Seguito della discussione sulle autonomie locali.
PRESIDENTE comunica che da parte del sindaco di Terni pervenuta una richiesta, accompagnata da apposito progetto
relativo alla creazione di una nuova Regione, che dovrebbe essere denominata Umbro-Sabina . D incarico all'onorevole
Lussu di esaminare tale questione.
Fa presente poi la necessit di proseguire i lavori della Sottocommissione con una certa sollecitudine, visto che l'esame del
testo della Costituzione da parte dell'Assemblea Costituente dovr avere inizio il 20 gennaio.
Avverte infine che l'onorevole Mortati ha presentato all'articolo 12 del progetto del Comitato, su cui verte la discussione
odierna gi iniziatasi nella riunione antecedente, il seguente emendamento:
I disegni di legge approvati dall'Assemblea regionale sono comunicati al Governo, il quale, entro cinque giorni dal
ricevimento, provvede alla loro inserzione nella seconda parte della Gazzetta Ufficiale della Repubblica.
Dopo trenta giorni da tale inserzione i medesimi, ove non ricorra l'applicazione del successivo comma, acquistano valore di
legge e sono pubblicati, a cura del Ministro Guardasigilli, nelle forme prescritte per le leggi dello Stato.

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 Nel termine di cui al precedente alinea il Governo, ove ritenga che la legge approvata sia incostituzionale, oppure riesca
lesiva degli interessi della Nazione o di altre Regioni, pu, con istanza motivata, richiedere un nuovo esame da parte
dell'Assemblea regionale.
Ove questa, a maggioranza assoluta dei suoi membri, rinnovi l'approvazione del progetto, o se vi introduca variazioni che
siano ritenute affette da uno dei vizi indicati, il Governo, nel termine di 15 giorni dal ricevimento, ha la facolt di proporre il
ricorso,
per i casi di incostituzionalit, alla Suprema Corte di Giustizia costituzionale, e, per i casi di conflitto di interessi, all'Assemblea
nazionale, onde ottenere la pronuncia di invalidit del progetto.
La procedura dell'esame innanzi all'Assemblea regolata con apposita legge.
Contro le leggi della Regione, pubblicate a norma del primo comma, esperibile l'azione di incostituzionalit secondo le
norme generali .
Ricorda che all'articolo 12, nella riunione antecedente, sono stati presentati anche altri emendamenti da parte degli
onorevole Rossi, Calamandrei, Nobile e Bozzi.
DI GIOVANNI propone di aggiungere alla fine dell'articolo 12 il seguente comma:
Nelle leggi delle Regioni, l dove sono impegnati i diritti e gli interessi delle classi lavoratrici, non si possono adottare norme
o creare condizioni meno favorevoli di quelle garantite dalle leggi dello Stato .
PRESIDENTE osserva che la proposta dell'onorevole Di Giovanni non pertinente all'articolo in discussione e potr quindi
essere esaminata in altra occasione.
ROSSI PAOLO desidera rispondere ad alcune osservazioni fatte a proposito degli emendamenti da lui proposti all'articolo 12
insieme all'onorevole Calamandrei.
Gli onorevoli Tosato e Fabbri hanno disapprovato il principio per cui un disegno di legge, approvato da un'Assemblea
regionale, dovrebbe essere pubblicato due volte nella Gazzetta Ufficiale prima di diventare legge. Non vede per come si
possa ovviare alla necessit di tale doppia pubblicazione, se il ricorso per l'annullamento dei progetti di legge deve essere
consentito anche alle Regioni.
Gli onorevoli La Rocca e Laconi hanno sostenuto che la facolt di impugnativa dovrebbe essere attribuita anche al
Parlamento. L'attuazione di una simile proposta gli sembra assai diffcile. Innanzi tutto, da osservare che, se fosse accolta
la proposta secondo cui l'Assemblea nazionale dovrebbe essere chiamata a decidere sul ricorso per motivo di conflitto di
interessi, il Parlamento riunito in Assemblea nazionale verrebbe ad essere giudice e sarebbe assai strano che esso nello stesso
tempo dovesse essere anche il promotore del ricorso. In secondo luogo, sarebbe assai diffcile risolvere il problema della
certezza dei termini, se anche al Parlamento fosse consentita la facolt di impugnativa. A tale proposito, infatti, ci si pu
domandare se sia possibile imporre un termine per l'impugnazione anche al Parlamento, e se esso possa essere costretto
all'osservanza di un qualsiasi termine appositamente stabilito. In terzo luogo, sorge il quesito del modo con cui dovrebbe
essere esercitata la facolt di impugnativa, se, cio, da parte di un solo rappresentante al Parlamento o da un dato numero
di deputati. Da un punto di vista pratico, poi, se la facolt in questione dovesse essere attribuita non solo al Governo, ma
anche alle singole Regioni, sarebbe del tutto inutile concederla anche al Parlamento, visto che qualsivoglia gruppo politico
potrebbe sempre trovare il modo di farla esplicare o dal Governo o dalla Regione o magari da un singolo cittadino.
A proposito, infine, dell'ultimo comma dell'emendamento, l'onorevole Mortati non s' espresso favorevolmente. Si tratta di
una disposizione secondo cui alla Suprema Corte costituzionale dovrebbe essere attribuita anche la facolt di decidere sui
conflitti negativi di competenza legislativa che possono sorgere tra lo Stato e le Regioni o tra le Regioni. Fautore di una tale
disposizione stato in principal modo l'onorevole Calamandrei, il quale ha osservato che pu accadere che sia la Regione
che lo Stato si dichiarino incompetenti a legiferare su una determinata materia: in tal caso nessuno dei due emanerebbe un
qualche provvedimento che pur potrebbe essere necessario. Per riparare ad un simile inconveniente si dovrebbe appunto
far ricorso all'opera della Suprema Corte costituzionale.
Termina affermando che tra gli emendamenti da lui proposti insieme all'onorevole Calamandrei e quelli dell'onorevole
Bozzi e dell'onorevole Mortati non esistono sostanziali differenze: unica disparit di criterio, quella per cui egli ha ritenuto
opportuno attribuire la facolt di impugnativa anche alle Regioni.
BOZZI del parere che, innanzi tutto, i disegni di legge approvati dalle Assemblee regionali debbano essere pubblicati nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica. Si tratta in sostanza di una inserzione che non pu avere altro valore che quello di una
notificazione, che indispensabile, perch a tutti deve essere data la possibilit di venire a conoscenza dei provvedimenti
adottati dalle Regioni.
Gli sembra che tutti siano d'accordo nell'ammettere che la facolt di impugnativa possa essere esercitata in due casi:
quando

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dal Governo i disegni di legge regionali siano ritenuti incostituzionali o siano ritenuti in conflitto con gli interessi della Nazione
o di altre Regioni. La competenza nel primo caso non pu spettare che alla Corte costituzionale, che un giudice di
legittimit; nel secondo, all'Assemblea nazionale che, trattandosi di una controversia di merito, dovrebbe sostituire una sua
propria legge a quella adottata dalla Regione, per giungere ad un componimento degli interessi in contrasto.
Nell'emendamento da lui proposto non si prevede poi il procedimento del rinvio, che ammesso invece nel progetto del
Comitato di redazione e negli emendamenti degli onorevoli Mortati e Rossi - Calamandrei. Con tale procedimento i disegni
di legge approvati dall'Assemblea regionale e trasmessi al Governo, ove questo li ritenga contrari alla Costituzione o
eccedenti i limiti di competenza della Regione, possono essere rinviati alla Assemblea regionale affinch li riesamini. Tale
procedimento, a suo avviso, inutile e dannoso, perch, oltre ad essere causa di una notevole perdita di tempo, implicando
la necessit di determinate pubblicazioni, acuisce anche e drammatizza il conflitto fra la Regione e lo Stato. Nel caso in cui
lo Stato ritenga che un disegno di legge regionale debba essere impugnato, meglio che esso proceda senz'altro
all'impugnativa senza rinviarlo alla Regione. stato osservato da qualcuno che con ci si toglierebbe alla Regione la
possibilit di dirimere il conflitto; ma l'osservazione non esatta, perch vero proprio l'opposto, in quanto la Regione, di
fronte all'impugnativa dello Stato, avrebbe sempre la possibilit di ritirare il disegno di legge e con ci cesserebbe la materia
del contendere, ossia si dirimerebbe il conflitto senza esasperarlo.
Quanto alla potest di impugnativa dei disegni di leggi regionali, del parere che debba essere attribuita soltanto al
Governo. Nell'emendamento dell'onorevole Mortati non precluso ad ogni singolo cittadino il diritto di impugnare la legge
regionale; il che giusto, ma soltanto quando il provvedimento regionale sia diventato legge alla stessa stregua di ogni altra
legge dello Stato. Ma finch ci non avvenga, nei diversi stadi che un disegno di legge regionale deve compiere per
diventare legge, l'unico organo che possa adeguatamente valutare i vizi di legittimit o di merito di un progetto di legge
approvato da una Regione non pu essere che il Governo. Alle Regioni dovrebbe essere conferita soltanto la facolt di
prospettare al Governo l'opportunit che esso eserciti la sua potest di impugnativa. per questo che nel suo emendamento
detto esplicitamente che il Governo, anche su proposta di altre Regioni, pu rimettere i disegni di legge regionali
all'Assemblea nazionale.
Ad attestare, infine, che sia compiuta tutta la procedura o che siano decorsi i termini per promuovere l'impugnativa, che
cio un disegno di legge regionale sia diventato legge, occorre, a suo avviso, una nuova pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale, accompagnata dal visto del Ministro Guardasigilli.
LACONI osserva che ci che pi interessa stabilire a chi competa, durante il processo di formazione della legge regionale, la
facolt di promuovere l'impugnativa: se al solo Governo o anche alle Regioni e al Parlamento. A suo avviso, tale facolt
dovrebbe essere concessa, oltre che al Governo, anche al Parlamento. Ormai quasi tutti sono d'accordo nell'ammettere che il
Governo possa ricorrere, per il controllo di legittimit, alla Corte costituzionale e per il controllo di merito all'Assemblea
nazionale; ma allo stato attuale non stata ancor presa alcuna decisione relativamente alla istituzione di una Corte
costituzionale. Indubbiamente occorre fare una distinzione fra il controllo di legittimit e quello di merito: non per questo,
per, si dovrebbe evitare di attribuire anche all'Assemblea nazionale la facolt di promuovere l'impugnativa contro i disegni
di legge approvati dalle Assemblee regionali, cos come la si vuole concedere al Governo. In proposito si potrebbe, ad
esempio, stabilire di accordare la possibilit di prendere tale iniziativa a un determinato numero di membri dell'Assemblea
nazionale. Cos anche il Parlamento potrebbe intervenire, il che gli sembra giusto, nel processo di formazione delle leggi
regionali.
NOBILE non favorevole agli emendamenti proposti dagli onorevoli Rossi e Calamandrei, perch gli sembra che essi
contengano disposizioni troppo particolareggiate e quindi non adatte a un testo costituzionale.
Per quanto riguarda la questione della pubblicazione dei disegni di legge regionali sulla Gazzetta Ufficiale, ritiene che a una
prima pubblicazione al solo scopo di notifica, dovrebbe seguirne una seconda, cio dei disegni di legge diventati legge,
perch necessario che tutti abbiano la possibilit di venire a conoscenza delle leggi approvate da ciascuna Regione. In ogni
modo, torna a dichiarare che non gli sembra opportuno scendere a simili particolari in un testo costituzionale.
A proposito del procedimento di rinvio, a cui l'onorevole Bozzi si dichiarato contrario, osserva che con esso si viene ad
esercitare una facolt assai meno grave e impegnativa di quella relativa al ricorso per annullamento. Col rinvio, da parte
del Governo, del disegno di legge all'Assemblea regionale, si pu rendere meno aspro il conflitto tra lo Stato e la Regione: il
Governo infatti pu suggerire all'Assemblea regionale di apportare alcune modifiche, che potrebbero anche essere di
modesta importanza, a un dato disegno di legge, che la stessa Assemblea regionale potrebbe consentire. Cos pu cessare
ogni motivo di dissidio fra lo Stato e la Regione.
Per tali considerazioni ritiene che il principio del procedimento di rinvio dovrebbe essere accolto dalla Sottocommissione.
Si domanda infine perch non debba essere affidata anche all'Assemblea nazionale la competenza per i ricorsi di legittimit.
L'unico organo competente al riguardo non pu essere, a suo avviso, che l'Assemblea nazionale, ed per questo che egli ha
proposto di modificare in tal senso il secondo comma dell'articolo 12. Tutto al pi si potrebbe ammettere che l'Assemblea
regionale possa ricorrere alla Corte costituzionale soltanto nel caso di una deliberazione ritenuta lesiva della Costituzione.
MORTATI, circa la proposta di accordare la facolt di impugnativa anche alle Regioni, osserva che, se essa dovesse essere
accolta, occorrerebbe assimilare tale facolt di impugnativa a quella attribuita agli altri soggetti legittimati ad agire
autonomamente in caso di incostituzionalit di una legge. Pertanto non ritiene opportuno il disposto contenuto nel testo
dell'articolo 12 proposto dagli onorevoli Rossi e Calamandrei, secondo cui si considera a parte la disciplina del ricorso per
annullamento promosso dalle Regioni.

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Non favorevole poi, per le considerazioni gi svolte dall'onorevole Rossi, alla proposta di attribuire una facolt autonoma
di impugnativa alla Assemblea nazionale.
L'onorevole Bozzi ha affermato che, in casi di conflitto di interessi tra la Regione e lo Stato o fra quella e le altre Regioni,
l'Assemblea nazionale dovrebbe provvedere con una sua propria legge, sostitutiva di quella della Regione, al
componimento degli interessi in contrasto. Non crede che questo punto di vista possa essere accettato perch, se l'Assemblea
nazionale avesse quella facolt che l'onorevole Bozzi intende attribuirle, essa finirebbe con l'interferire nella competenza
autonoma della Regione, con uno spostamento delle competenze che sarebbe anticostituzionale. L'Assemblea nazionale, a
suo avviso, in caso di conflitto di interessi, dovrebbe avere soltanto una funzione dichiarativa e mai sostitutiva. A tale
proposito desidera sapere dall'onorevole Ambrosini se il problema del conflitto degli interessi fra Stato e Regione si riferisca
soltanto ai casi dell'articolo 3 o anche alle disposizioni di cui agli articoli successivi.
Dubita poi, che effettivamente convenga accettare la proposta dell'onorevole Bozzi di sopprimere, nel procedimento
progettato, la fase preventiva del rinvio. Con esso, infatti, possibile dirimere le controversie tra Stato e Regione, perch
questa pu non dare pi corso al disegno di legge che ha dato luogo alle osservazioni del Governo, o pu anche modificarlo
nel senso prospettato dal Governo.
Bisognerebbe inoltre risolvere il problema della promulgazione delle leggi regionali. In questo campo non crede che possa
intervenire il Capo della Regione, ma sarebbe forse da accogliere la proposta dell'onorevole Tosato, secondo cui la
promulgazione dovrebbe essere fatta dal Capo dello Stato e dovrebbe precedere la pubblicazione della legge regionale da
effettuare a cura del Ministro Guardasigilli. Ma anche tale soluzione lascia perplessi, perch il Capo dello Stato diventerebbe
un organo regionale.
Per il termine relativo all'entrata in vigore delle leggi regionali, ritiene opportuno adottare un termine fsso, che sia il
medesimo di quello stabilito per le leggi dello Stato. Nello stesso tempo per dovrebbe essere lasciato alla Regione
l'apprezzamento discrezionale di ridurre o no il periodo della vacatio legis.
AMBROSINI, Relatore, ritiene che la facolt di promuovere il ricorso per annullamento contro un disegno di legge approvato
dall'Assemblea regionale non ancora divenuto legge ai sensi del primo comma dell'art. 12 del progetto, non possa spettare
che al Governo, secondo quanto ha proposto il Comitato di redazione. Non crede opportuno che si attibuisca lo stesso diritto
alle altre Regioni, anche perch esse, come qualsiasi cittadino od ente, avrebbero il diritto di ricorrere in seguilo contro la
legge regionale divenuta esecutiva alla Corte costituzionale.
Egualmente non ritiene opportuna la proposta di attribuire all'Assemblea nazionale la facolt di promuovere il ricorso per
annullamento. La maggioranza dei componenti la Sottocommissione sembra ormai d'accordo nel voler affidare
all'Assemblea nazionale il giudizio in materia di conflitto di interessi. Se un simile criterio fosse accolto e nello stesso tempo
fosse anche accordata all'Assemblea nazionale la facolt d promuovere l'impugnativa, si arriverebbe all'incongruenza che
uno stesso organo, cio il Parlamento riunito in Assemblea nazionale, sarebbe contemporaneamente promotore del ricorso e
giudice.
Non favorevole alla proposta dell'onorevole Bozzi di sopprmere il procedimento di rinvio. Indica le ragioni per cui con
l'accoglimento di tale proposta si rischierebbe di infrenare troppo la potest legislativa dell'Assemblea regionale.
Osserva d'altra parte che il procedimento del rinvio non inasprirebbe, ma anzi renderebbe pi. facile la soluzione
dell'eventuale contrasto fra Stato e Regione. Il processo di formazione delle leggi, con tale procedimento, indubbiamente si
fa pi lungo e complesso; ma per la possibilit di uno scambio di osservazioni e di proposte fra organi centrali e regionali,
pu succedere che taluni progetti di legge, affrettatamente approvati dalle Assemblee regionali, siano modificati e resi cos
pi adeguati agli stessi interessi della Regione.
Non favorevole alla proposta dell'onorevole Nobile che la competenza in materia di risoluzione del conflitto fra Stato e
Regione debba spettare soltanto all'Assemblea nazionale, perch con essa, se accolta, si interferirebbe nell'ordinamento
generale dei procedimenti di impugnativa contro le leggi incostituzionali. Se a tal fine sar istituita una Corte costituzionale,
a cui ogni cittadino potr rivolgersi in caso di violazione della Costituzione, perch non dovrebbe lo stesso organo decidere su
una impugnativa promossa per eguali motivi dal Governo?
L'onorevole Laconi ha osservato che nulla ancora stato deciso circa l'istituzione di un'Alta Corte costituzionale, quasi
affermando implicitamente che, se l'Assemblea Costituente non dovesse approvare l'istituzione di tale supremo organismo,
la facolt di promuovere l'impugnativa e la competenza a giudicare sul conflitto non potrebbero essere attribuite che alla
sola Assemblea nazionale. Ora, anche nell'ipotesi che non si addivenga alla creazione di un'Alta Corte costituzionale, il
giudizio di legittimt, secondo il suo avviso, non potrebbe mai essere riservato all'Assemblea nazionale, ma dovrebbe
competere al potere giudiziario. Del resto questo il sistema che viene adottato nelle Costituzioni a tipo rigido.
L'onorevole Bozzi ha proposto che in caso di conflitto di interessi il Governo possa rinviare i disegni di legge regionali
all'Assemblea nazionale e che questa debba provvedere con legge al componimento degli interessi in contrasto, che debba
cio, in concreto, sostituirsi alla Regione nell'emanare le norme legislative. Ritiene che tale potere non debba essere conferito
all'Assemblea nazionale, perch con ci il Parlamento, in funzione di legislatore ordinario, verrebbe a interferire nella sfera
della competenza legislativa attribuita dalla Costituzione alle Regioni. Il fatto che una Regione abbia ecceduto dai suoi
poteri non pu autorizzare il Parlamento a togliere all'Assemblea regionale di quella Regione una potest legislativa che le
propria. Il parlamento dovrebbe avere la sola potest di invalidare le leggi della Regione che ritenesse lesive dell'interesse
nazionale.

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L'onorevole Mortati ha infine richiesto se la clausola della salvaguardia degli interessi nazionali si riferisca soltanto all'articolo
3 o valga anche per le disposizioni di cui agli articoli successivi. A tale domanda non si pu rispondere che affermativamente,
perch, se la clausola anzidetta deve sussistere per l'esercizio della maggior potest legislativa attribuita alle Assemblee
regionali a norma dell'articolo 3, essa deve sussistere anche quando la potest normativa delle Regioni, di cui agli articoli
successivi, si esplica entro limiti pi circoscritti.
MANNIRONI osserva che il testo dell'articolo 12, presentato dal Comitato di redazione, assai pi semplice e schematico
delle varie formulazioni dello stesso articolo proposte da alcuni colleghi. del parere, quindi, che il testo anzidetto possa
essere approvato, purch vi siano apportate alcune modificazioni.
Tra queste la pi importante quella per cui la facolt di promuovere il ricorso dovrebbe essere attribuita non solo al
Governo ma anche alle Regioni, e ci per evidenti ragioni di reciprocit.
Non favorevole poi alla proposta dell'onorevole Bozzi di sopprimere il procedimento del rinvio, perch con esso
effettivamente, come altri ha gi rilevato, si pu addivenire a una conciliazione del contrasto fra lo Stato e la Regione.
Circa, infine, la proposta che le leggi regionali siano promulgate dal Capo dello Stato e vistate dal Ministro Guardasigilli,
ritiene che ci non sia necessario, perch, per provare l'autenticit delle leggi regionali,
potrebbe bastare soltanto la loro pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
PERASSI del parere che convenga ammettere il procedimento del rinvio, cos come esso stato predisposto nel testo
dell'articolo 12 del Comitato. Si tratta effettivamente di un espediente pratico ed utile per attutire i contrasti tra Stato e
Regione.
Ritiene che la competenza a giudicare dei ricorsi nei casi di incostituzionalit debba spettare alla Corte di Giustizia
costituzionale, mentre quella a giudicare dei ricorsi per lesione dell'interesse nazionale possa essere attribuita al Parlamento.
Circa la pubblicazione dei disegni di legge regionali, del parere che la loro inserzione nella Gazzetta Ufficiale non sia
necessaria: ci che gli sembra indispensabile, invece, che le Assemblee regionali trasmettano al Governo il testo dei disegni
di legge da esse approvati, per dare possibilit al Governo di valersi del procedimento del rinvio, se ci risulter necessario.
Quanto alla pubblicazione in senso proprio, ai fini cio della conoscenza generale e della consacrazione della autenticit
della legge, ritiene che dovrebbe essere fatta su un foglio o bollettino locale e dovrebbe precedere, non gi la pubblicazione,
ma la semplice inserzione delle leggi regionali nella Gazzetta Ufficiale. un procedimento questo, che per alcuni atti, ad
esempio per la pubblicazione dei bandi, stato sempre usato nel nostro Paese.
Quanto alla promulgazione delle leggi regionali, non reputa opportuno che essa sia fatta dal Capo dello Stato. A suo avviso
si dovrebbe affidare tale incarico al Presidente dell'Assemblea regionale, conformemente a quanto, ad esempio, avviene in
Svizzera, dove le leggi federali sono pubblicate a firma del Presidente dell'Assemblea federale.
PRESIDENTE fa presente che non si pu procedere all'approvazione dell'articolo 12 seguendo il testo del Comitato di
redazione, perch gli articoli formulati da alcuni colleghi come emendamenti non coincidono, comma per comma, con il
testo dell'articolo in esame. Converr quindi mettere in votazione i princip relativi alle varie questioni e proposte fatte nel
corso della discussione e redigere in seguito il testo definitivo dell'articolo sulla base dei princip approvati.
Mette pertanto in votazione il primo principio: che i disegni di legge, approvati dalle Assemblee regionali, debbano essere
comunicati al Governo centrale.
( approvato).
Viene ora in discussione il quesito se i disegni di legge, approvati dalle Assemblee regionali, debbano anche essere comunicati
all'Assemblea nazionale, in armonia alla proposta, fatta dagli onorevoli Ravagnan e Laconi, che si dia anche all'Assemblea
nazionale la possibilit di farsi parte diligente nel procedimento di impugnativa. A tale riguardo tiene ad esprimere la sua
opinione personale che, come il controllo sugli atti dei Comuni sar esercitato da un organo che potr trovare la sua base
nelle Assemblee regionali, cos il controllo sugli atti delle Regioni dovrebbe essere esercitato da un organo, emanazione
dell'Assemblea nazionale.
MORTATI osserva che la questione in esame connessa con quella della pubblicazione perch, se si stabilisce che la
comunicazione dei disegni di legge al Governo debba essere seguita dalla loro pubblicazione, diventa inutile che essi siano
comunicati anche all'Assemblea nazionale.
BOZZI fa presente che si potrebbe stabilire che i disegni di legge debbano essere dalla Regione comunicati al Governo e dal
Governo inseriti nella Gazzetta Ufficiale e comunicati all'Assemblea nazionale.
PRESIDENTE rileva che una comunicazione diretta all'Assemblea nazionale starebbe a significare che questa investita
della facolt di promuovere il procedimento di impugnativa, secondo la proposta fatta dagli onorevoli Ravagnan e Laconi.
ci che appunto occorre tenere presente a proposito della questione in esame.

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ZUCCARINI favorevole alla comunicazione dei disegni di legge regionali anche all'Assemblea nazionale, perch gli pare
ovvio che i1 Parlamento abbia il pieno diritto di tenersi al corrente della legislazione regionale.
CONTI si associa alle dichiarazioni dell'onorevole Zuccarini.
PICCIONI pure favorevole alla comunicazione dei disegni di legge regionali all'Assemblea nazionale, ma con la riserva di
discutere la funzione di controllo del Parlamento.
TOSATO invece contrario a tale comunicazione, perch ci potrebbe far supporre una antitesi fra Governo e Parlamento,
ipotesi che senz'altro deve essere scartata.
LUSSU non approva il principio che i disegni di legge regionali debbano essere comunicati anche all'Assemblea nazionale,
perch con ci il Parlamento sarebbe investito di una facolt che pu essere lasciata al Governo, in quanto questo, in un
regime parlamentare, rappresenta sempre la volont della maggioranza.
AMBROSINI, Relatore, ritiene inutile la comunicazione dei disegni di legge regionali anche all'Assemblea nazionale, salvo che
con ci non si voglia ammettere pregiudizialmente la facolt del Parlamento a promuovere l'impugnativa.
PRESIDENTE mette in votazione il principio che i disegni di legge approvati dalle Assemblee regionali debbano essere
comunicati anche all'Assemblea nazionale.
(Non approvato).
Avverte che ora in discussione la proposta relativa alla inserzione, a cura del Governo centrale, dei disegni di legge
regionali nella parte della Gazzetta Ufficiale della Repubblica destinata soltanto alle informazioni e quindi non a dare
autenticit ai testi dei provvedimenti ivi pubblicati. Mette in votazione il principio che il Governo centrale deve provvedere
all'inserzione dei disegni di legge regionali nel notiziario della Gazzetta Ufficiale della Repubblica.
( approvato).
Circa il termine entro cui si deve provvedere all'inserzione anzidetta, ricorda le due proposte dell'onorevole Mortati (per un
termine di 5 giorni) e dell'onorevole Bozzi (per un termine di 30). Crede che sia il caso di adottare un termine di una durata
intermedia, cio di 15 giorni, e mette in votazione il principio che il Governo debba provvedere alla inserzione suddetta entro
15 giorni: dalla ricevuta comunicazione dei disegni regionali.
( approvato).
UBERTI fa presente che alcune volte il testo delle leggi pu essere assai lungo. Ci considerato, e visto anche che la
Sottocommissione ha approvato il principio che in un primo tempo i disegni di legge regionali debbano essere inseriti nel
notiziario della Gazzetta Ufficiale, si domanda se non sia il caso che di essi sia data informazione soltanto con un annuncio e
non gi nel testo integrale.
LUSSU credeva che, con l'approvazione della proposta circa l'obbligo della inserzione dei disegni di legge regionali nel
notiziario della Gazzetta Ufficiale, gi fosse stata risolta la questione nel senso prospettato dall'onorevole Uberti. In ogni
modo, tiene a dichiarare che non favorevole all'inserzione dei disegni di leggi regionali nel testo integrale, perch, cos
facendo, essi verrebbero ad essere pubblicati due volte.
AMBROSINI, Relatore, dichiara che, poich stato accolto dalla Sottocommissione il principio della inserzione, aderisce alla
proposta dell'inserzione nella Gazzetta Ufficiale del solo annuncio dei disegni di legge regionali.
LEONE GIOVANNI favorevole all'inserzione nella Gazzetta Ufficiale del testo integrale, perch soltanto in tal modo
possibile evitare un conflitto di legislazione tra le diverse Regioni.
LACONI pure favorevole all'inserzione del testo integrale.
PRESIDENTE mette in votazione il principio che i disegni di legge regionali debbano essere inseriti nel notiziario della
Gazzetta Ufficiale della Repubblica nel loro testo integrale.
( approvato).
Avverte che in discussione la questione del procedimento di rinvio, e mette in votazione l'ammissione di tale procedimento.
( approvata).
Circa i motivi per cui si pu ritenere opportuno di rinviare all'Assemblea Regionale i disegni di legge, ricorda che nel testo
proposto dall'onorevole Mortati si prevedono due casi: che la legge approvata sia incostituzionale, oppure che sia lesiva
degli interessi della Nazione o di altre Regioni.
MORTATI dichiara che con la parola incostituzionale egli intende assorbiti anche i vizii per violazione delle leggi generali
dello Stato e per incompetenza, di cui alla formulazione proposta dagli onorevoli Rossi e Calamandrei.

185

FABBRI fa presente che occorrerebbe usare il termine disegno di legge e non gi quello di legge .
NOBILE chiede la votazione per divisione, perch egli intende votare soltanto per la formula lesiva degli interessi della
Nazione .
PRESIDENTE mette in votazione il principio che possa aver luogo il procedimento di rinvio perch si ritenga incostituzionale
il disegno di legge approvato dall'Assemblea regionale.
( approvato).
Mette in votazione il principio che possa aver luogo il procedimento di rinvio perch il disegno di legge, approvato
dall'Assemblea regionale, si ritenga lesivo degli interessi della Nazione.
( approvato).
Mette in votazione il principio che possa aver luogo il procedimento di rinvio perch
il disegno di legge approvato dall'Assemblea regionale si ritenga lesivo degli interessi di altre Regioni.
( approvato).
Ricorda che sulla questione di chi possa promuovere il procedimento di rinvio stato proposto che tale diritto spetti cos al
Governo, come all'Assemblea nazionale, e come pure alle stesse Regioni.
Mette in votazione il principio che il Governo abbia il diritto di promuovere il procedimento di rinvio.
( approvato).
UBERTI ritiene che il diritto di promuovere il procedimento di rinvio debba spettare solo al Governo perch, per la
presumibile brevit del termine entro cui potr essere promosso il procedimento di rinvio, l'Assemblea nazionale non
avrebbe modo di potersi riunire, e questo diritto sarebbe in pratica esercitato dalla Presidenza dell'Assemblea nazionale, il
che non sarebbe opportuno.
LACONI osserva che, per evitare il sorgere dell'inconveniente accennato dall'onorevole Uberti, si potrebbe stabilire una
procedura abbreviata.
TOSATO contrario alla proposta di attribuire alla Assemblea nazionale il diritto di promuovere il procedimento di rinvio
per le ragioni gi esposte dall'onorevole Uberti.
AMBROSINI, Relatore, pure contrario a che questo diritto debba spettare anche all'Assemblea nazionale.
FABBRI vi egualmente contrario, anche perch ritiene che tale facolt, attribuita al Governo, dovrebbe essere esercitata
contemporaneamente all'altra, spettante sempre al Governo, di ricorrere, a seconda dei casi, alla Corte costituzionale o
all'Assemblea nazionale. In altri termini, il Governo dovrebbe rinviare il disegno di legge all'Assemblea regionale per ragioni
sostanziali, ossia adducendo quelle stesse motivazioni per cui verrebbe a ricorrere alla Corte costituzionale o all'Assemblea
nazionale. Ci servirebbe ad abbreviare la procedura legislativa.
PRESIDENTE rileva che l'osservazione dell'onorevole Fabbri connessa con la questione relativa ai ricorsi per annullamento,
su cui la Sottocommissione non ha preso ancora alcuna decisione.
ROSSI PAOLO contrario ad attribuire all'Assemblea nazionale la facolt di promuovere il procedimento di rinvio.
LUSSU vi pure contrario.
NOBILE chiede che sulla questione in esame la votazione avvenga per appello nominale.
PRESIDENTE mette in votazione per appello nominale il principio che spetti anche all'Assemblea nazionale il diritto di
promuovere il procedimento di rinvio.
Rispondono S: Grieco, Laconi, Nobile, Ravagnan, Terracini e Zuccarini.
Rispondono No: Ambrosini, Bocconi, Bordon, Bozzi, Codacci Pisanelli, Conti, De Michele, Di Giovanni, Fabbri, Leone
Giovanni, Lussu, Mannironi, Mortati, Perassi, Rossi Paolo, Targetti, Tosato e Uberti.
(Con 6 voti favorevoli e 18 contrari, non approvato).
PERASSI, sul quesito successivo, ritiene inconcepibile attribuire a una Regione la facolt di rinviare all'Assemblea di un'altra
Regione un disegno di legge da questa approvato.

186

PRESIDENTE mette in votazione il principio che spetti anche alle Regioni la facolt di promuovere il procedimento di rinvio.
(Non approvato).
Sulla questione se il disegno di legge, rinviato dal Governo all'Assemblea regionale, debba essere sottoposto da questa a
nuovo esame, mette in votazione il principio che l'Assemblea regionale deve riprendere in esame il disegno di legge ad essa
rinviato.
( approvato).
Avverte che ora in questione la fissazione del termine, decorrente dalla inserzione nella Gazzetta Ufficiale, entro cui il
Governo pu promuovere il procedimento di rinvio.
BORDON propone che il termine anzidetto sia di 15 giorni.
PRESIDENTE mette ai voti la proposta dell'onorevole Bordon.
(Non approvata).
Mette ai voti la proposta che il termine sia di 30 giorni, secondo gli emendamenti degli onorevoli Bozzi, Mortati, Rossi e
Calamandrei.
( approvata).
Avverte che in questione il principio secondo cui l'Assemblea regionale, qualora respinga le osservazioni del Governo,
debba approvare nuovamente il disegno di legge ad essa rinviato con un numero di voti che raggiunga la maggioranza assoluta dei suoi componenti. Lo mette ai voti.
( approvato).
PERASSI osserva che occorre decidere se il disegno di legge, nuovamente approvato dall'Assemblea regionale, diventi
senz'altro legge oppur no.
PRESIDENTE fa presente che, secondo il parere espresso da alcuni, il disegno di legge nuovamente approvato
dall'Assemblea regionale non dovrebbe diventare legge, perch ci starebbe a significare un potere prevalente della
Regione su quello dello Stato.
PERASSI rileva che, secondo il testo dell'articolo 12 proposto dal Comitato, i disegni di legge approvati nuovamente
dall'Assemblea regionale diventano senz'altro leggi.
ROSSI PAOLO si richiama al testo dell'emendamento da lui proposto, secondo cui il disegno di legge nuovamente
approvato dall'Assemblea regionale diventa legge, a meno che il Governo, entro 30 giorni dall'avvenuta nuova
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, non proponga ricorso per annullamento, che avrebbe effetto sospensivo. Per
accelerare i tempi, propone che il termine suddetto sia ridotto a 15 giorni.
FABBRI contrario a che il progetto, nuovamente approvato dall'Assemblea regionale, diventi legge, specie in
considerazione del fatto che esso dovrebbe essere nuovamente pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dopo la nuova
approvazione. Non giusto, infatti, che i cittadini siano obbligati ad informarsi se un disegno di legge, dopo 30 giorni dalla
sua pubblicazione, sia oppur no divenuto legge.
LEONE GIOVANNI osserva che sarebbe necessario coordinare l'effetto della impugnativa di fronte alla Corte costituzionale,
per il caso in esame, con quanto dovr essere stabilito da un punto di vista generale in materia di ricorsi avanti la stessa
Corte costituzionale. In altri termini, non in sede di discussione odierna che pu essere risolto il quesito se l'impugnativa di
una legge o di un atto amministrativo presso la Corte costituzionale debba avere carattere sospensivo o se, non avendo tale
carattere, debba avere effetto retroattivo. Ci considerato, crede opportuno sospendere ogni deliberazione sulla questione
in esame, per poter conoscere quali saranno le norme che regoleranno il ricorso presso la Corte costituzionale.
LA ROCCA afferma che un'impugnativa senza effetto sospensivo sarebbe praticamente inutile e che pertanto occorre
stabilire che, pendendo ricorso presso la Corte costituzionale, la legge regionale non ha efficacia esecutiva.
MANNIRONI del parere che la legge regionale debba diventare esecutiva solo nel caso in cui il Governo non abbia
proposto, nel termine, ricorso per annullamento, o, prima di quel termine, quando il Governo abbia dichiarato che vi
rinunzia.
PERASSI ritiene che sarebbe opportuno distinguere tra legge ed entrata in vigore della legge. Ammettendo, infatti, tale
distinzione,. si potrebbe stabilire che il disegno di legge, nuovamente approvato dall'Assemblea regionale, diventi senz'altro
legge, ma che questa non entri in vigore se, entro un dato termine, il Governo promuova il ricorso per annullamento.

187

LEONE GIOVANNI torna ad affermare che la questione in esame non pu essere risolta, se prima non siano deliberate le
norme in materia di ricorsi presso la Corte costituzionale. Fa presente che l'impugnativa contro leggi incostituzionali potr
essere promossa presso la Corte costituzionale, oltrech dal Governo, anche da ogni singolo cittadino. Quindi, tanto per
quest'ultimo caso come per quello in discussione, probabilmente dovranno essere adottate identiche disposizioni. Insiste
quindi nella proposta di rinvio.
AMBROSINI, Relatore, ritiene che possa essere accolto il principio a cui s'ispira l'emendamento proposto dagli onorevoli Rossi
e Calamandrei, secondo cui il disegno di legge, approvato nuovamente con la prescritta maggioranza qualificata
dall'Assemblea regionale, diventi legge, a meno che dal Governo, entro un dato termine dall'avvenuta nuova pubblicazione
nella Gazzetta Ufficiale, non sia stato proposto il ricorso per annullamento.
LUSSU favorevole al principio a cui si ispira l'emendamento degli onorevoli Rossi e Calamandrei. Raccomanda, per, che in
sede di definitiva formulazione del testo della Costituzione sia fissata una modalit per obbligare la Corte costituzionale a
pronunciarsi nel pi breve tempo possibile sulla validit della legge regionale impugnata.
MORTATI rileva che nel testo proposto dagli onorevoli Rossi e Calamandrei esiste una contraddizione; infatti, esso dice che il
progetto nuovamente approvato dall'Assemblea regionale diventa legge, a meno che il Governo non proponga il ricorso
per annullamento . Ove sia proposto ricorso, quindi, il progetto non diventerebbe legge. In ogni modo ritiene che
l'impugnativa promossa dal Governo non dovrebbe avere altro scopo che
quello di ottenere una pronuncia dichiarativa di invalidit, non gi della legge, ma del progetto riesaminato dall'Assemblea
regionale. Tale caso, quindi, non dovrebbe essere assimilato ai comuni casi di incostituzionalit delle leggi. proprio per
questo che non si dovrebbe attribuire vigore di legge a un progetto che si ritenesse lesivo dell'interesse nazionale.
PRESIDENTE condivide il punto di vista espresso dall'onorevole Mortati circa la differenza tra il caso in esame e i comuni casi
di incostituzionalit delle leggi.
In ogni modo, poich l'onorevole Leone insiste nella sua proposta, la mette in votazione.
(Non approvata).
Prima di procedere innanzi nella discussione, ritiene opportuno stabilire il principio secondo cui il disegno di legge,
nuovamente approvato dall'Assemblea regionale, dev'essere di nuovo comunicato al Governo, perch questo dev'essere
messo in grado di sapere se le sue proposte sono state accolte dall'Assemblea regionale stessa. Mette in votazione questo
principio.
( approvato).
Si dovrebbe ora decidere se il disegno di legge, nuovamente approvato dall'Assemblea regionale, debba essere oppur no
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale.
AMBROSINI, Relatore, osserva che la pubblicazione dovrebbe essere immediata.
NOBILE ricorda per la Sottocommissione ha gi approvato il principio dell'inserzione del testo integrale del disegno di legge
nel notiziario della Gazzetta Ufficiale. Per il caso in esame basterebbe quindi adottare il criterio di pubblicare soltanto le
variazioni apportate dall'Assemblea regionale al testo del disegno di legge rinviato dal Governo.
PRESIDENTE, avendo riesaminata la questione, ritiene che, prima di stabilire se il disegno di legge nuovamente approvato
dall'Assemblea regionale debba o pur no essere pubblicato, convenga decidere quali debbano essere i titolari del diritto di
ricorso, se, cio, il Governo soltanto o anche l'Assemblea nazionale e le stesse Regioni. Difatti, se il diritto di impugnativa
dovesse spettare soltanto al Governo, non sarebbe necessario procedere a una nuova pubblicazione del disegno di legge
riesaminato dall'Assemblea regionale: per la decorrenza del termine entro cui potrebbe essere esperito il ricorso per
annullamento, sarebbe sufficiente la data dell'avvenuta ricomunicazione del disegno di legge al Governo da parte
dell'Assemblea regionale. Lo stesso non si potrebbe dire se i titolari del diritto di impugnativa dovessero anche essere
l'Assemblea nazionale e le stesse Regioni.
Mette quindi in votazione il principio della attribuzione al Governo del diritto di impugnativa.
( approvato).
Mette in rotazione il principio dell'attribuzione all'Assemblea nazionale del diritto di impugnativa.
(Non approvato).
Mette in votazione il principio dell'attribuzione alle Regioni del diritto di impugnativa.
(Non approvato).
Osserva che, poich il titolare del diritto di impugnativa soltanto il Governo, diventa inutile che il disegno di legge,
nuovamente approvato dall'Assemblea regionale, sia ripubblicato nella Gazzetta Ufficiale.

188

In ogni modo, poich qualche collega si mostrato favorevole a tale pubblicazione, mette in votazione il principio per cui il
Governo, prima che abbia reso noto se intenda o pur no valersi del diritto di ricorso, debba procedere alla pubblicazione del
disegno di legge che nuovamente gli stato trasmesso dall'Assemblea regionale.
(Non approvato).
Avverte che in discussione la durata del termine entro cui il Governo pu esercitare il suo diritto di impugnativa. Propone
che tale durata sia di 15 giorni e mette in votazione il principio che il Governo, entro 15 giorni dalla nuova comunicazione del
disegno di legge fattagli dall'Assemblea regionale, possa esercitare il suo diritto di impugnativa.
( approvato).
Fa presente che resta da decidere la questione, gi precedentemente dibattuta, se il disegno di legge, nuovamente
approvato dall'Assemblea regionale, prima della scadenza del termine entro cui il Governo pu promuovere il ricorso per
annullamento, debba avere o pur no efficacia di legge. Nelle varie proposte di emendamenti all'articolo 12, implicitamente
o esplicitamente si accenna alla sospensiva. Ci considerato, e tenuto conto delle osservazioni fatte nel corso della discussione,
mette in votazione il principio per cui,
prima della scadenza del termine gi fissato entro cui il Governo ha facolt di esercitare il diritto di impugnativa, il disegno
di legge nuovamente approvato dall'Assemblea regionale diventa legge, ma senza efficacia esecutiva.
( approvato).
MANNIRONI propone che le leggi nuovamente approvate dall'Assemblea regionale possano diventare esecutive prima
della scadenza del termine gi fissato entro cui il Governo ha facolt di promuovere il ricorso per annullamento, purch il
Governo stesso, prima appunto della scadenza di tale termine, rinunzi a esercitare il diritto di impugnativa.
PRESIDENTE mette in votazione la proposta dell'onorevole Mannironi.
(Non approvata).
Fa presente che occorre ora decidere se il Governo possa ricorrere alla Corte costituzionale per motivo di incostituzionalit e
all'Assemblea nazionale per motivo di lesione degli interessi della Nazione o di altre Regioni, secondo quanto stato
proposto dagli onorevoli Bozzi, Mortati, Rossi e Calamandrei. Nella proposta del Comitato si prevedeva soltanto il ricorso
alla Corte costituzionale; il Relatore onorevole Ambrosini ha per dichiarato di accedere al criterio a cui si ispirano gli
emendamenti degli onorevoli Bozzi, Mortati, Rossi e Calamandrei, ritenendo che tali emendamenti abbiano incontrato il
favore della maggioranza dei componenti la Sottocommissione.
Ma occorre decidere prima sulla proposta dell'onorevole Nobile, secondo cui il Governo pu ricorrere in ogni caso soltanto
all'Assemblea nazionale. La mette in votazione.
(Non approvata).
Mette in votazione il principio per cui il Governo pu ricorrere alla Corte costituzionale per motivi di incostituzionalit e di
incompetenza o all'Assemblea nazionale per casi di lesione degli interessi della Nazione o di altre Regioni.
( approvato).
Fa presente che ora in discussione il quesito se l'Assemblea nazionale possa semplicemente invalidare la legge o, entrando
nel merito, modificarla, provvedendo con nuova legge al coordinamento degli interessi secondo la proposta dell'onorevole
Bozzi.
BOZZI avverte che stato osservato che la sua proposta urterebbe contro il principio costituzionale, gi acquisito, della
cosiddetta competenza legislativa esclusiva della Regione e per tale ragione essa non potrebbe essere accolta. L'obiezione
non gli sembra grave perch, ammessa la regola della competenza legislativa esclusiva delle Regioni, si potrebbe stabilire
una eccezione a tale regola, disponendo che l'Assemblea nazionale possa provvedere con legge al coordinamento degli
interessi in conflitto. Non bisogna portare la competenza legislativa esclusiva delle Regioni sino al punto di sopprimere la
potest legislativa del Parlamento, il quale, per altro, non potrebbe limitarsi a invalidare la legge, perch non congegnato
in modo da fungere quasi come Corte di cassazione.
AMBROSINI, Relatore, sostiene che l'Assemblea nazionale deve soltanto accertare il conflitto e non provvedere nel merito,
perch altrimenti sarebbe violato il principio fondamentale di cui agli articoli 3 e 4.
PERASSI favorevole al principio che l'Assemblea nazionale debba limitarsi a pronunciare sul conflitto, senza entrare nel
merito e fare una nuova legge.
LACONI concorda con l'onorevole Bozzi nel ritenere che l'Assemblea nazionale, accertata l'esistenza di un conflitto tra
l'interesse della Regione e quello nazionale, debba provvedere con legge al coordinamento dei contrastanti interessi.

189

PRESIDENTE d'avviso che l'Assemblea nazionale, formata anche dai membri della seconda Camera, ossia dai
rappresentanti degli interessi regionali, sia l'organo pi competente a provvedere anche nel merito in caso di conflitto di
interessi fra Regione e Stato.
FABBRI non favorevole al punto di vista espresso dal Presidente. Il Parlamento, riunito in Assemblea nazionale, non pu
avere nel caso in esame altro compito che quello di annullare la legge, se con essa si originato un conflitto fra gli interessi
della Nazione e quelli della Regione. Soltanto quando tale compito sar esaurito, ognuna delle due Camere potr tornare
ad avere la facolt di promuovere una nuova legge.
PRESIDENTE mette in votazione il principio secondo cui l'Assemblea nazionale deve avere soltanto la competenza
d'invalidare la legge.
( approvato).
Avverte che ora in discussione il quesito di quale organo sia competente a decidere se il ricorso sia di competenza della
Corte costituzionale o dell'Assemblea nazionale.

ROSSI PAOLO ricorda che la questione accennata dal Presidente stata lungamente dibattuta. In un primo tempo si fu del
parere che il giudice competente nel caso in esame dovesse essere l'Assemblea nazionale; poi sembr pi opportuno che
dovesse essere la Corte costituzionale, visto che si trattava di risolvere un problema essenzialmente di carattere giuridico.
per questo che egli, insieme all'onorevole Calamandrei, ha proposto che, quando sia dubbio se il motivo di annullamento sia
di competenza della Corte costituzionale o dell'Assemblea nazionale, il potere di decidere su tale questione debba spettare
alla Corte costituzionale.
AMBROSINI, Relatore, ritiene che, per non complicare il sistema in materia di ricorsi per annullamento, possa essere lasciata
al Governo piena libert di promuovere l'impugnativa, sia presso la Corte costituzionale, che presso l'Assemblea nazionale.
LEONE GIOVANNI del parere che non possa essere lasciata al Governo questa piena libert, perch esso parte in causa,
essendo il titolare dell'impugnativa. D'altra parte, nel caso in esame, la competenza non pu essere attribuita neanche
all'Assemblea nazionale, perch il Governo espressione della maggioranza del Parlamento, e quindi l'Assemblea nazionale
potrebbe avere lo stesso orientamento del Governo. L'unico giudice imparziale non pu essere che la Corte costituzionale,
che al di fuori delle parti in causa. Ritiene pertanto che il ricorso debba essere sempre presentato alla Corte costituzionale,
la quale, con un giudizio di delibazione, dovrebbe accertare se il ricorso sia di sua competenza o della Assemblea nazionale.
Nel primo caso la Corte costituzionale naturalmente tratterrebbe presso di s il ricorso per esprimere su di esso il suo giudizio;
nel secondo, invece, dovrebbe trasmetterlo all'Assemblea nazionale.
LACONI contrario alle proposte degli onorevoli Rossi e Leone, perch ritiene che, fra un organo democraticamente eletto
dal popolo e un altro di cui ancora non stato stabilito il modo di formazione, la preferenza debba senz'altro essere data al
primo. Nel caso in esame occorre fare una questione non soltanto di competenza, ma anche di autorit, e l'autorit per
dirimere un conflitto che sorga in una sede cos alta e fra organi cos qualificati non pu averla che il Parlamento, in quanto
organo rappresentante la sovranit popolare.
FABBRI favorevole alla proposta dell'onorevole Leone, in quanto ritiene che con essa l'autorit del Parlamento non sia
affatto menomata. Difatti, poich nel caso di un'impugnativa si tratta soltanto di un giudizio che deve portare a invalidare
una legge e non gi a un provvedimento di merito, resta sempre intatta la facolt del Parlamento di provvedere,
nell'ambito della Costituzione, alle varie esigenze del Paese.
LUSSU si associa alla proposta dell'onorevole Leone, pur domandandosi se non sia il caso di attribuire alla sola Corte
costituzionale la competenza sui ricorsi anche per motivi che non siano di legittimit. Ci perch teme che, con il rinvio al
Parlamento, la procedura per la definizione dei ricorsi possa diventare troppo lunga, con danno delle Regioni.
PERASSI favorevole alla proposta degli onorevoli Rossi Calamandrei, integrata con quella dell'onorevole Leone.
NOBILE contrario alla proposta degli onorevoli Rossi e Calamandrei, perch ritiene che in tutti i casi la competenza debba
spettare soltanto all'Assemblea nazionale.
LAMI STARNUTI osserva che il Parlamento, riunito in Assemblea nazionale, nel caso di un ricorso per annullamento, non
agisce pi come organo politico, ma come organo giurisdizionale. Ci considerato, dichiara di essere favorevole al punto di
vista espresso dall'onorevole Ambrosini.
MORTATI si associa alla proposta degli onorevoli Rossi e Calamandrei.
PRESIDENTE dichiara, prima di passare alla votazione delle varie proposte, di essere favorevole a quella dell'onorevole
Ambrosini, secondo cui il Governo stesso verrebbe a decidere a quale fra i due organi, la Corte costituzionale e l'Assemblea
nazionale, debba spettare la competenza sul ricorso.
Mette quindi in votazione la proposta dell'onorevole Leone, per cui il giudizio se il ricorso debba essere di competenza della
Corte costituzionale o dell'Assemblea nazionale deve sempre spettare alla Corte costituzionale stessa.

190

(Non approvata).
Mette ai voti la proposta degli onorevoli Rossi e Calamandrei per cui, quando sia dubbio se il motivo di annullamento sia di
competenza della Corte costituzionale o dell'Assemblea nazionale, il potere di decidere su tale questione deve spettare alla
Corte costituzionale.
( approvata).
Mette in discussione il principio contenuto nell'ultimo comma dell'emendamento degli
onorevoli Rossi e Calamandrei, per cui alla Corte costituzionale dovrebbe spettare anche la decisione sui conflitti negativi di
competenza legislativa che possano sorgere tra lo Stato e le Regioni o tra Regioni.
AMBROSINI, Relatore, ritiene che il caso previsto nell'ultimo comma dell'emendamento degli onorevoli Rossi e Calamandrei
assai difficilmente possa verificarsi. In ogni modo, a parte tale considerazione, del parere che il legislatore non possa mai
essere obbligato ad emanare disposizioni che non ritenga opportuno adottare.
Per tali ragioni, non reputa necessario includere nella Costituzione la norma proposta dagli onorevoli Rossi e Calamandrei.
ROSSI PAOLO ritira la sua proposta.
PRESIDENTE pone in discussione la questione relativa alla pubblicazione delle leggi regionali e alla loro promulgazione.
NOBILE fa la seguente proposta:
La legge regionale, dopo che divenuta definitiva, verr sancita e promulgata dal Capo dello Stato o, in nome di questi,
dal Rappresentante del Governo centrale della Regione .
Sono due diverse ipotesi e pertanto chiede la votazione dell'emendamento per divisione.
PERASSI propone che le leggi regionali siano pubblicate in un foglio regionale a cura del Presidente dell'Assemblea
regionale. Nella Gazzetta Ufficiale si potrebbe tutt'al pi fare un'inserzione; ma la pubblicazione valida agli effetti della
decorrenza del termine per l'entrata in vigore della legge dovrebbe essere quella del Bollettino Ufficiale della Regione.
PRESIDENTE ricorda che nel testo dell'emendamento dell'onorevole Bozzi, circa la questione in esame, si propone che le
leggi regionali debbano essere pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica con il visto del Ministro Guardasigilli.
UBERTI non ritiene opportuno che le leggi regionali siano vistate dal Ministro Guardasigilli, perch ci potrebbe essere causa
di un ulteriore prolungamento del processo di formazione delle leggi regionali, gi per se stesso abbastanza lungo e
complesso. Non d'accordo poi con l'onorevole Perassi nel ritenere che le leggi regionali debbano essere pubblicate a cura
del Presidente dell'Assemblea regionale. Le leggi nazionali non sono pubblicate a cura del Presidente della Camera, e
analogamente non si pu attribuire l'incarico di curare la pubblicazione delle leggi regionali al Presidente dell'Assemblea
regionale. Il Capo della Regione il Presidente della Deputazione regionale ed a lui deve essere affidato il compito della
pubblicazione e della promulgazione delle leggi regionali.
PERASSI decisamente contrario a che le leggi regionali debbano essere sanzionate dal Capo dello Stato. questo un
sistema che vigeva in Austria prima dell'avvento della Repubblica e non gli sembra che sia il caso di rifarsi a tale precedente.
Per quanto riguarda l'intervento del Ministro Guardasigilli, non ne vede la necessit, tanto pi se sar accolto il principio
della pubblicazione in un foglio locale come prevalente su quella della Gazzetta Ufficiale.
AMBROSINI, Relatore, ritiene che le leggi regionali debbano essere pubblicate, oltre che nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica, anche nel Bollettino Ufficiale della Regione, e propone di introdurre nell'articolo 12 una disposizione in tale
senso.
In quanto al compito della promulgazione esso, a suo avviso, pu essere affidato indifferentemente sia al Presidente
dell'Assemblea regionale, che al Presidente della Deputazione regionale.
TOSATO propone una variante alla formula suggerita dall'onorevole Perassi nel senso che le leggi regionali debbano anche
portare il visto del rappresentante del Governo centrale nella Regione.
PRESIDENTE mette in votazione il principio che la pubblicazione delle leggi regionali debba avvenire soltanto nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica.
(Non approvato).
Mette in votazione il principio che la pubblicazione delle leggi regionali debba avvenire soltanto nel Bollettino Ufficiale della
Regione.
(Non approvato).

191

Mette in votazione il principio che la pubblicazione delle leggi regionali debba avvenire sia nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica che nel Bollettino Ufficiale della Regione e che fra le due pubblicazioni la prevalenza debba spettare a quella
sul Bollettino Ufficiale della Regione.
( approvato).
Mette in votazione il principio che la pubblicazione delle leggi regionali debba essere accompagnata dal visto del Ministro
Guardasigilli.
(Non approvato).
Mette in votazione il principio che la pubblicazione delle leggi regionali debba essere accompagnata dalla firma del Capo
dello Stato.
(Non approvato).
Mette in votazione il principio che la pubblicazione delle leggi regionali debba essere accompagnata dalla firma del
rappresentante del Governo centrale della Regione.
(Non approvato).
Mette in votazione il principio che la pubblicazione delle leggi regionali debba essere accompagnata dalla firma del
Presidente dell'Assemblea regionale.
(Non approvato).
Mette in votazione il principio che le leggi regionali debbano essere promulgate dal Presidente dell'Assemblea regionale e
portare il visto del rappresentante del Governo centrale nella Regione.
( approvato).
************************************
ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI MERCOLED 4 DICEMBRE 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI
Seguito della discussione sulle autonomie locali.
PRESIDENTE comunica il testo di un articolo aggiuntivo 12-bis, proposto dall'onorevole Mannironi:
Il diritto di impugnativa (di cui al precedente articolo) riconosciuto anche alla Regione, contro quelle leggi nazionali che
si ritengano lesive dei diritti costituzionali della stessa Regione. L'Alta Corte Costituzionale, cui spetta di decidere, potr, se
richiesta, sospendere l'esecutivit della legge impugnata .
CAPPI lo ritiene superfluo, dal momento che vi un'Alta Corte Costituzionale alla quale tutti possono ricorrere, comprese le
Regioni.
LACONI contrario alla proposta Mannironi che, a suo parere, non solo superflua, ma tenderebbe a porre in rilievo una
specie di parit tra la Regione e lo Stato che gli sembra completamente fuori luogo.
PERASSI non crede sia da accogliere questo articolo aggiuntivo, soprattutto perch il diritto di impugnativa di cui parla il
proponente non si vuol riferire al periodo di formazione delle leggi regionali di cui all'articolo precedente, ma ad una legge
dello Stato gi fatta. Ritiene che il problema potr essere risolto quando si discuter della competenza dell'Alta Corte
Costituzionale.
MANNIRONI ritira l'articolo aggiuntivo, riservandosi di ripresentarlo in altra sede.
MORTATI si domanda se - nell'articolo 12 - parlandosi di leggi, si sia inteso riferirsi alle leggi in senso stretto o all'attivit
normativa in senso generico: perch sarebbe d'opinione che, per i regolamenti delegati di cui all'articolo 4-ter, si debba
seguire la stessa procedura delle leggi: non cos, invece, per i regolamenti interni della Regione.

192

NOBILE, per le considerazioni gi altra volta espresse, vorrebbe compresi tra quelli che debbono essere sottoposti
all'approvazione degli organi centrali, tutti i regolamenti che le Regioni fanno anche per le proprie leggi e,
subordinatamente, i regolamenti che concernono la sicurezza pubblica o comunque l'interesse nazionale.
UBERTI non crede sia il caso di appesantire eccessivamente la Costituzione, introducendovi una disposizione esplicita anche
per i regolamenti, perch in sostanza il regolamento non che l esecuzione pratica di norme legislative che sono, in quanto
tali, gi contemplate nell'articolo.
FABBRI, considerato che la questione sollevata dall'onorevole Mortati involge un principio di giustizia amministrativa,
preferirebbe rimandarne la soluzione a quando saranno stabiliti gli organi della giustizia amministrativa nell'ambito della
Regione e determinate le loro funzioni; ma se si tratta dell'accertamento preventivo che il Governo fa, non d'opinione di
appesantire la procedura per la formazione di tali regolamenti, pur ritenendo necessaria una garanzia contro la loro
incostituzionalit.
MANNIRONI ritiene che la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale ed il controllo da parte dello Stato debbano effettuarsi
soltanto per le leggi della Regione: nessun intervento dello Stato crede sia necessario per i regolamenti di leggi emanate
dalla Regione e tanto meno la loro pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale dello Stato.
TOSATO, escludendo i regolamenti esecutivi di leggi regionali, vorrebbe esteso agli altri regolamenti la disamina e il
controllo da parte dello Stato.
PRESIDENTE, per evitare che si creino situazioni contraddittorie nelle varie Regioni, ritiene che lo Stato debba avere una
possibilit di controllo sui vari regolamenti la cui emanazione delegata alla Regione; non trova quindi eccessivo che la
procedura si svolga allo stesso modo di quella stabilita per le leggi della Regione. Chiarisce che, secondo la proposta Mortati,
la procedura stabilita per le leggi deve essere seguita anche per i regolamenti delegati di cui all'articolo 4-ter.
NOBILE propone un emendamento nel senso che tale procedura valga per tutti i regolamenti che le Regioni fanno anche
per le proprie leggi. Subordinatamente, un secondo emendamento in base al quale la procedura stessa valga per quelli che
riguardano la sicurezza pubblica o comunque l'interesse nazionale.
PRESIDENTE pone ai voti gli emendamenti dell'onorevole Nobile.
(Non sono approvati).
Mette ai voti la proposta Mortati cos formulata:
La procedura stabilita per la pubblicazione e l'impugnativa delle leggi deve essere seguita anche per i regolamenti
delegati di cui all'articolo 4-ter .
( approvata).
MORTATI, riferendosi ad eventuali situazioni d'urgenza, ritiene che esse possano suggerire una procedura abbreviata per la
pubblicazione delle leggi, purch il Governo sia posto nella possibilit di dare il suo consenso espresso senza attendere il
compimento del termine ordinario previsto per la pubblicazione stessa. Propone perci il seguente comma aggiuntivo:
Ove l'Assemblea Regionale dichiari l'urgenza di una legge da essa approvata,, si pu procedere alla pubblicazione di
questa prima del decorso del termine di cui all'articolo ... se il Governo dello Stato dia il suo consenso espresso .
FUSCHINI chiede chiarimenti sulla parola espresso e circa la pubblicazione della legge.
PRESIDENTE risponde che espresso vuol significare esplicito e che la legge sar pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale.
Mette poi in votazione questo comma aggiuntivo all'articolo 12 proposto dall'onorevole Mortati.
( approvato).
Dovendosi ora passare all'articolo 13, avverte che l'onorevole Mortati propone di abbinarne la discussione a quella
dell'articolo 15.
(Cos rimane stabilito).
D lettura di questi due articoli nel testo del Comitato.
Art. 13. - Il Presidente della Repubblica potr sciogliere l'Assemblea Regionale ove questa assuma atteggiamenti contrari
all'interesse nazionale ed in caso di gravi e reiterate violazioni della legge.
La dissoluzione deve essere disposta con suo dcereto motivato, su parere conforme del Consiglio di Stato in adunanza
generale.

193

 In tal caso nomina un Commissario il quale indir le nuove elezioni entro tre mesi dalla pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale del decreto di scioglimento dell'Assemblea .
Art. 15. - Quando il Presidente della Deputazione regionale assuma atteggiamenti contrari all'interesse nazionale o
compia gravi e reiterate violazioni di legge, il Governo centrale ha facolt di segnalare il caso all'Assemblea Regionale
perch provveda alla sostituzione del Presidente.
Qualora l'Assemblea non provveda, il Presidente della Repubblica pu ricorrere al provvedimento della dissoluzione ai
sensi dell'articolo 13 .
MORTATI propone le seguente formulazione in cui sono riuniti gli articoli 13 e 15.
Pu essere disposto lo scioglimento dell'Assemblea Regionale, quando questa assuma atteggiamenti contrari all'unit
nazionale o compia gravi e reiterate violazioni delle leggi generali o regionali, ed altres nel caso che essa, nonostante la
segnalazione fattale dal Governo dello Stato, non provveda alla sostituzione della Deputazione regionale o del suo
Presidente, i quali si siano resi responsabili di analoghi atti o violazioni.
Lo scioglimento effettuato con decreto motivato del Presidente della Repubblica, su parere conforme del Senato, emesso
a maggioranza assoluta dei suoi membri e con l'astensione dal voto dei rappresentanti della Regione interessata.
Con lo stesso atto, che dispone lo scioglimento, si provveder alla nomina di una Commissione straordinaria presieduta dal
Commissario regionale e composta di quattro cittadini eleggibili all'Assembla Regionale. La Commissione indir le nuove
elezioni dell'Assemblea entro due mesi dalla pubblicazione dell'avviso di scioglimento sulla Gazzetta Ufficiale .
CAPPI approva sostanzialmente la proposta dell'onorevole Mortati, ma trova troppo generica e pericolosa la frase
assuma atteggiamenti contrari all'unit nazionale e ne propone la soppressione.
Inoltre, poich ritiene complicata la norma che,. in caso di scioglimento dell'Assemblea Regionale, l'Amministrazione della
Regione venga affidata ad una Commissione presieduta dal Commissario regionale, preferirebbe che si lasciasse il
Commissario, invece della Commissione, aggiungendo per che esso dovr compiere solo atti di ordinaria amministrazione
ed indire le nuove elezioni nel termine di tre mesi.
RAVAGNAN, pur ritenendo implicito che l'apprezzamento degli atteggiamenti dell'Assemblea Regionale come contrari
all'interesse nazionale debba spettare al Presidente della Repubblica, dichiara che ci gli sembra un anticipo ad una
discussione sui poteri del Capo dello Stato. Pensa che ad ogni modo di tale facolt questi dovrebbe far uso dopo un voto
conforme della Prima Camera. A suo parere poi le gravi e reiterate violazioni delle leggi dovrebbero essere constatate
dalla Suprema Corte Costituzionale. Quanto all'organo che deve dare parere sulla dissoluzione dell'Assemblea Regionale,
nota che il Consiglio di Stato entra qui come cosa nuova e non ne approva l'intervento.
LA ROCCA vorrebbe fosse chiarito chi che giudica in fatto di atteggiamenti contrari all'interesse nazionale; e se, come
sembra, sar il Presidente della Repubblica, domanda se egli solo a giudicare o se avr bisogno del parere di altro organo
e di quale. Non approva l'inciso atteggiamenti contrari all'unit nazionale e trova forte anche la frase gravi e reiterate
violazioni di leggi ; gli sembra sufficiente una pura e semplice violazione di legge per richiamare all'ordine la Regione.
TARGETTI d'accordo nel sostituire l'inciso contrari all'interesse nazionale con l'altro: contrari all'unit nazionale e
pensa che si potrebbe anche omettere l'aggettivo: reiterate , limitandosi a gravi violazioni . Prospetta poi l'ipotesi di
un'Assemblea Regionale che non procedesse all'elezione dei suoi organi e ritiene che in tal caso il Presidente della Repubblica
dovrebbe procedere senz'altro allo scioglimento dell'Assemblea Regionale.
LACONI osserva come questo articolo debba riferirsi unicamente all'opera dell'Assemblea Regionale, ad un'azione di
governo, cio, che essa compirebbe in violazione alle leggi dello Stato: gli sembrano perci eccessive le condizioni richieste per
il suo scioglimento. Ritiene che basterebbe una sola di tali violazioni, ma ad ogni modo propone che invece di dire: gravi e
reiterate violazioni di legge , si dica: gravi o reiterate .
Crede poi che una valutazione di merito nei riguardi dell'unit nazionale o degli interessi nazionali violati dovrebbe essere
compiuta non dal Consiglio di Stato, di cui non vede ancora ben precisata la figura e la funzione, e neppure dall'Alta Corte
Costituzionale, ma dall'Assemblea Nazionale, unica rappresentante genuina della sovranit popolare e organo supremo
veramente democratico che coordina tutte le attivit regionali.
Desidera infine sia chiarito se la designazione dei quattro cittadini eleggibili all'Assemblea Regionale debba esser fatta dal
Governo, oppure personalmente dal Capo dello Stato.
MORTATI ritiene che tale designazione debba esser fatta dal Governo; del resto, anche se fosse fatta dal Presidente della
Repubblica, questi agirebbe su iniziativa del Consiglio dei Ministri.
LAMI STARNUTI accetta la proposta dell'onorevole Mortati, che demanda il parere per lo scioglimento dell'Assemblea
Regionale al Senato, il quale, oltre tutto, a differenza del Consiglio di Stato, un corpo elettivo: gli sembra eccessivo
richiedere il parere dell'Assemblea Nazionale.

194

D poi ragione della frase: in caso di gravi e reiterate violazioni della legge , che fu da lui proposta in seno al Comitato
per le autonomie locali perch, difensore convinto di queste autonomie, egli in massima contrario allo scioglimento degli
Enti locali, a meno che non vi sia una ripetuta violazione della legge. Dicendo: gravi , si vuole con ci intendere una
condotta intenzionale, volontaria dell'Assemblea Regionale o dell'Ente locale: una pura violazione della legge, come ad
esempio la convocazione dell'Assemblea senza il rispetto dei termini, non potrebbe bastare. Non ritiene sufficiente una sola
violazione, a meno che non sia gravissima. Pu quindi, al massimo, consentire che si sopprima l'aggettivo reiterate ,
purch sia chiaro che queste violazioni debbono essere ripetute successivamente da parte dell'Assemblea Regionale.
Circa l'espressione: atteggiamenti contrari all'interesse nazionale , osserva che essa derivata da un certo contrasto di
opinioni in sede del Comitato, poich a taluno sembr poco opportuno fare nella Costituzione l'ipotesi di un'Assemblea
Regionale che si dimostrasse contraria all'unit della Nazione; ma il concetto era appunto questo. Si rende conto che forse
questa formula troppo vasta e potrebbe dar luogo ad un certo arbitrio da parte del potere legislativo nel provocare lo
scioglimento dell'Assemblea; ma, ci nonostante, vi aderisce, come aderisce in tutte le sue parti all'emendamento Mortati.
LUSSU si limita a mettere in rilievo la parte di questi due articoli nella quale egli non si trovato d'accordo col Comitato.
Ritiene necessario l'abbinamento dei due articoli proposto dall'onorevole Mortati, ma dichiara subito di esser contrario
all'articolo 15, che riguarda la condotta del Presidente della Deputazione Regionale e stabilisce la procedura per addivenire
alla sua sostituzione. Ci gli sembra contrario alla dignit dell'Assemblea Regionale, che verrebbe inutilmente umiliata.
Ritiene quindi che l'articolo 15 debba essere totalmente soppresso e propone il seguente emendamento:
Il Presidente della Repubblica potr sciogliere l'Assemblea Regionale ove questa, o la Deputazione Regionale assuma
atteggiamenti contrari, ecc. .
Ricorda di avere egli stesso proposto la soppressione della formula: contrari all'unit nazionale e la sostituzione con
l'altra: contrari all'interesse nazionale , sembrandogli non opportuno n politicamente utile che figurasse nella Carta
Costituzionale l'ipotesi di una Regione che offendesse l'unit nazionale.
ZUCCARINI dichiara di aderire alle modifiche proposte dall'onorevole Cappi. Trova troppo vaga la parola: atteggiamenti
e suggerisce di usare invece il termine atti . Sebbene la facolt di sciogliere l'Assemblea Regionale sia accordata al
Presidente della Repubblica, ritiene che l'iniziativa debba partire da qualche organo della sovranit popolare. Crede poi
che si debba togliere la parola unit , perch, se pure questa preoccupazione di salvaguardare l'unit nazionale pu
essere legittima, non opportuno che figuri in queste norme d organizzazione regionale.
MANNIRONI non approva che la Regione sia tenuta in uno stato di libert eccessivamente vigilata; ci che finirebbe con lo
sminuire la sua figura e ferire il principio della sua autonomia. d'accordo quindi sulla proposta dell'onorevole Mortati di
sostituire, alla dizione contrari all'interesse nazionale , l'altra: contrari all'unit nazionale .
anche d'accordo con l'onorevole Lussu che debba essere eliminata la parte in cui si accenna allo scioglimento
dell'Assemblea Regionale solo perch essa non aderisca all'invito del Governo di sostituire il Presidente o la Deputazione. Si
finirebbe altrimenti per ammettere una eccessiva ingerenza del potere centrale su un affare di competenza dell'Assemblea
Regionale, che sola giudica del suo Presidente. Ritiene anch'egli che al Consiglio di Stato debba sostituirsi il Senato, per
quanto riguarda il parere da richiedere preventivamente per lo scioglimento dell'Assemblea Regionale. Il Senato costituisce
la Camera delle Regioni ed perci l'organo pi indicato per occuparsi delle Assemblee Regionali.
Propone infine che l dove si dice che la Commissione indir le nuove elezioni dell'Assemblea entro due mesi dall'avviso di
scioglimento, si aggiunga che la nuova Assemblea
dovr essere convocata entro un mese dal giorno delle elezioni.
AMBROSINI, Relatore, osserva che la dissoluzione deve essere prevista, perch, per quanto si voglia garantire l'autonomia
delle Regioni, bisogna sempre riguardare l'interesse nazionale. La causale non deve essere, a suo avviso, una qualsiasi isolata
violazione di legge, ma deve avere un carattere intenzionale di interferire su qualche cosa di essenziale: perci si usata
l'espressione: gravi e reiterate violazioni .
Quanto agli atti compiuti dall'Assemblea o agli atteggiamenti da essa assunti, che possano determinare lo scioglimento,
espone le ragioni per le quali il Comitato prefer di adottare la formula che siano contrari all'interesse nazionale . Ritiene
che pu dar luogo allo scioglimento dell'Assemblea anche il fatto che essa non riesca a costituire l'Amministrazione regionale.
Per quanto si riferisce al principio della dissoluzione, riconosce che tale misura interferisce sul sistema dell'autonomia, ma che
non per ci possa prescindersene, giacch l'autonomia va considerata non in senso illimitato e tale da contrapporsi o
comunque da nuocere all'interesse generale dello Stato, sibbene in senso di armonia, di coordinazione con questo interesse e
conseguentemente in modo tale da evitare qualsiasi frattura o contrapposizione.
Lo scioglimento non priva la Regione delle libert fondamentali riconosciutele, perch lo Stato non si sostituisce ai suoi
organi, in quanto la stessa popolazione della Regione che deve procedere all'elezione della propria Assemblea e, per
mezzo di questa, del proprio organo esecutivo amministrativo, cio della Deputazione Regionale.
Per altro il Presidente della Repubblica non pu procedere liberamente allo scioglimento, in quanto occorre un parere, e per
giunta vincolante, del Consiglio di Stato in adunanza generale o di altro organo. Consente nell'opinione che opportuno

195

ricorrere ad un organo che si trovi su un piano costituzionalmente pi rilevante del Consiglio di Stato; ma non d'accordo
per fare in proposito riferimento alle due Camere riunite in Assemblea Nazionale, n alla Camera dei Deputati.
Ritiene che l'organo pi adatto sia la seconda Camera, il Senato, perch, per il modo stesso della sua formazione su base
regionale, pu dare questo parere con maggiore conoscenza di causa e maggior comprensione della portata dello
scioglimento, e senza la preoccupazione di essere sospettato, in grazia appunto alla sua origine e natura regionale, di voler
comprimere l'autonomia della Regione.
Non condivide d'altra parte l'idea che possa darsi allo stesso Senato, e tanto meno alla Camera dei Deputati, la facolt di
iniziativa per lo scioglimento dell'Assemblea Regionale. Ritiene che la proposta debba spettare soltanto al Governo.
Passando a riguardare la posizione del Presidente della Deputazione Regionale, nota che la disposizione dell'articolo 15 del
progetto del Comitato rappresenta una misura di transazione. Per le stesse ragioni per cui si consente al potere centrale
dello Stato di interferire sull'esistenza dell'Assemblea Regionale, opportuno dargli inoltre una potest di intervento
riguardo all'organo esecutivo. Ma sembr al Comitato che dare al Presidente della Repubblica la possibilit di rimuovere
senz'altro il Presidente della Deputazione Regionale importasse un'interferenza troppo forte sul potere proprio
dell'Assemblea Regionale; e perci fu d'avviso che bastasse dare al Governo la facolt di segnalare il caso all'Assemblea
Regionale, la quale ha sempre modo di provocare le dimissioni della Deputazione. Cos la libert ed il prestigio
dell'Assemblea Regionale sono salvaguardati. Per queste ragioni crede che potrebbe adottarsi il sistema dei due articoli in
discussione, cio dell'articolo 13 e dell'articolo 15, magari fondendoli in uno solo.
BORDON vorrebbe arrivare alla dissoluzione dell'Assemblea solo in extremis; perci, non di un semplice atteggiamento
dovrebbe trattarsi, ma di vera e propria violazione di legge: direbbe quindi: fatti o violazioni di legge . Ritiene pi
appropriato parlare di unit nazionale , che non di interesse nazionale ; preferirebbe per limitarsi al caso della
violazione della Costituzione o di leggi generali dello Stato.
PERASSI ritiene che la parola atteggiamenti sia un po' vaga, ma non potrebbe accedere all'idea che basti una qualsiasi
violazione di legge per lo scioglimento: ricorda che anche lo scioglimento del Consiglio comunale subordinato a persistenti
violazioni di leggi.
Circa il modo e l'atto con cui lo scioglimento possa aver luogo, accede al suggerimento dell'onorevole Mortati di prevedere il
parere conforme del Senato. Crede poi opportuno precisare anche quale sar la competenza del Commissario o della
Commissione straordinaria, i quali, a suo avviso, dovrebbero esercitare le attribuzioni della Deputazione Regionale. Resta a
vedere se possa essere attribuito al Commissario la facolt di emettere provvedimenti di urgenza. Vorrebbe infine che fosse
precisato il termine entro il quale la nuova Assemblea debba essere convocata.
FABBRI sarebbe d'opinione di sopprimere l'articolo 15, aderendo alle considerazioni svolte dall'onorevole Lussu.
Quanto ai motivi dello scioglimento dell'Assemblea, distinguerebbe i due casi degli interessi nazionali e delle violazioni
di leggi . Nel primo caso, trattandosi di questioni di carattere politico, ritiene che il Governo potrebbe esercitare un suo
diritto senza necessit di pareri; per la violazione di legge riterrebbe invece necessario il parere conforme del Consiglio di
Stato, perch il giudizio da emettere di carattere sostanzialmente giuridico. Propone quindi la seguente formula: Pu
essere proceduto allo scioglimento dell'Assemblea Regionale per atti e provvedimenti dell'Assemblea stessa contrari agli
interessi nazionali, nonch per gravi violazioni di leggi. Lo scioglimento disposto dal Governo, nel primo caso, nell'esercizio
del suo potere politico e, nel secondo caso, previo parere conforme del Consiglio di Stato in adunanza generale. Lo
scioglimento effettuato con decreto motivato del Capo dello Stato. Con lo stesso decreto che dispone lo scioglimento viene
nominato un Commissario, ecc. , come al terzo comma dell'articolo 13.
LACONI desidera sia chiarito se il fatto di riservare alla seconda Camera il parere per lo scioglimento dell'Assemblea
Regionale non costituisca una menomazione al principio della parit tra le due Camere.
MORTATI si associa alla proposta di soppressione dell'inciso: atteggiamenti contrari agli interessi nazionali . Limiterebbe il
caso di scioglimento alle gravi e reiterate violazioni , poich in questo concetto rientra anche quello degli atteggiamenti
contrari agli interessi nazionali. Si potrebbero poi aggiungere, dopo le parole: con decreto motivato del Presidente della
Repubblica , le altre: su deliberazione del Consiglio dei Ministri .
Circa la questione sollevata dall'onorevole Laconi, osserva che la parit di attribuzioni fra le due Camere, che non significa
identificazione assoluta di funzioni, vale per l'ordinaria attivit legislativa, nonch per i rapporti col Governo. Qui si tratta di
coordinamento degli interessi statali con quelli regionali e l'organo pi abilitato a far ci gli sembra il Senato.
PRESIDENTE pone in votazione la proposta degli onorevoli Lussu e Fabbri di soppressione dell'articolo 15.
(Non approvata).
Pone in votazione l'abbinamento degli articoli 13 e 15.
( approvato).
Richiamando il testo proposto dall'onorevole Mortati, mette in rilievo le differenze pi notevoli del testo del Relatore, ed
avverte che gli onorevoli Targetti, Rossi e Di Giovanni hanno proposto il seguente emendamento aggiuntivo alla
formulazione Mortati, da inserire dopo il primo comma:

196

 Del pari lo scioglimento pu essere deciso nel caso in cui l'Assemblea Regionale non abbia provveduto, nonostante il
richiamo da parte del Governo dello Stato, alla elezione della Deputazione e del Presidente .
Fa anche notare che l'inciso assuma atteggiamenti stato sostituito dall'altro: compia atti , che ha gi ottenuto il
quasi generale consenso. Decider ora la Sottocommissione se questi atti , debbano essere contrari all'interesse generale
, o all'unit nazionale .
LUSSU si rimette al Relatore per quanto riguarda la dizione: atteggiamenti contrari all'unit nazionale .
ABROSINI, Relatore, preferisce che si parli di atteggiamenti o di atti contrari all' interesse generale e non all' unit
nazionale giacch non ritiene opportuno che sia fatta l'ipotesi che un'Assemblea Regionale compia atti contrari all'unit
nazionale.
PRESIDENTE pone ai voti la formulazione: atti contrari all'interesse generale .
(Non approvata).
Pone ai voti la formulazione: atti contrari all'unit nazionale .
( approvata).
PERASSI sulla frase: o compia gravi e reiterate violazioni delle leggi generali o regionali , ritiene che l'aggettivo
regionale vada al di l del pensiero dell'onorevole Mortati, perch l'Assemblea Regionale non viola una legge regionale se
ne fa un'altra: direbbe se mai: ... violazione dello Statuto regionale .
PRESIDENTE mette intanto ai voti la formula: gravi violazioni senza altri aggettivi.
( approvata),
BOZZI aggiungerebbe, all'aggettivo gravi , l'altro persistenti , dicendo: gravi o persistenti violazioni .
LAMI STARNUTI contrario a questa formulazione, perch l'alternativa potrebbe portare allo scioglimento dell'Assemblea
per fatti anche lievi.
NOBILE non trova felice la sostituzione della parola reiterate , con persistenti .
VANONI se la parola persistenti , deve sostituire quella reiterate , vorrebbe per rimanesse chiarito che si deve trattare
di una violazione ripetuta parecchie volte.
CONTI contrario all'aggettivo reiterate , perch ci significa ammettere una violazione del sistema che non
ammissibile tollerare.
PRESIDENTE mette ai voti la formula alternativa: o reiterate .
(Non approvata).
Mette ai voti la formula del testo Mortati: e reiterate .
(Con 14 voti favorevoli e 14 contrari, non approvata).
MORTATI propone la formulazione: violazioni delle leggi generali o dello Statuto regionale .
PRESIDENTE non favorevole a questa dizione perch lo Statuto regionale deve essere emanato con una legge dello Stato.
Mette in votazione l'inciso: o dello Statuto regionale .
(Non approvato).
Rilegge la formulazione fin qui approvata: Pu essere disposto lo scioglimento dell'Assemblea regionale quando questa
compia atti contrari all'unit nazionale o gravi violazioni delle leggi .
Fa presente che ora si passa all'argomento che era considerato nell'articolo 15: e altres nel caso che essa nonostante la
segnalazione fattale dal Governo, non provveda alla sostituzione della Deputazione Regionale e del suo Presidente, i quali si
siano resi responsabili di analoghi atti o violazioni .
Ricorda che l'onorevole Lussu ha proposto di sopprimere tutta questa parte e pone ai voti la proposta dell'onorevole Lussu.
(Non approvata).
Apre la discussione sulla formulazione ora letta.

197

LUSSU nota una contraddizione nel fatto che, mentre all'Assemblea Regionale non consentito compiere atti gravi, questo
viene consentito invece alla Deputazione, la quale rimane in carica almeno fino a quando il Governo centrale non avr
invitato l'Assemblea Regionale a sostituirla.
VANONI ritiene che vi sia un errore di interpretazione del sistema da parte dell'onorevole Lussu, perch qui si prevede
l'ipotesi che, o l'Assemblea non abbia avuto la sensibilit politica di rilevare la violazione compiuta dalla Deputazione
Regionale o, avendola rilevata, abbia solidarizzato con essa: ed in questo caso interviene il Governo centrale. L'ipotesi
prospettata invece dall'onorevole Lussu non deve essere disciplinata esplicitamente nella Costituzione, perch riguarda il
normale funzionamento dell'Assemblea Regionale nei suoi rapporti con la Deputazione.
ZUCCARINI trova questa disposizione molto grave. Ritiene che si possa ammettere il principio dello scioglimento
dell'Assemblea anche per le violazioni commesse dalla Deputazione, ma che non si debba dare al potere esecutivo la
potest di invitare l'Assemblea a mutare la propria Deputazione, in quanto ci sarebbe in contrasto con il concetto della
sovranit popolare.
PRESIDENTE non intende risollevare la questione gi posta dall'onorevole Lussu, ma vede nella disposizione in discussione un
atto di deferenza o almeno di riconoscimento del potere dell'Assemblea e della sovranit del popolo nella Regione, in
quanto l'Assemblea stessa invitata a scegliere la Deputazione dopo di aver dimesso quella che si resa colpevole della
violazione.
Pone pertanto ai voti la formulazione dell'onorevole Mortati nel testo gi letto.
( approvata).
Esaurito cos il primo comma, pone ai voti l'emendamento aggiuntivo proposto dagli onorevoli Targetti, Lami Starnuti e
Rossi:
Del pari lo scioglimento pu essere deciso nel caso in cui l'Assemblea Regionale non abbia provveduto, nonostante il
richiamo da parte del Governo dello Stato, alla elezione della Deputazione e del Presidente .
( approvato).
MORTATI, nel secondo comma, dopo le parole: lo scioglimento pronunciato con decreto motivato del Presidente della
Repubblica , aggiungerebbe le altre: su decisione del Consiglio dei Ministri .
PRESIDENTE aderisce.
Ricorda poi le varie proposte di modifica alla seguente formulazione fatta dal
Comitato: su parere conforme del Consiglio di Stato in adunanza generale .
FABBRI insiste nel ritenere inutile qualsiasi parere, tanto pi che esso rimane ora limitato al caso in cui lo scioglimento sia
dovuto ad atti contrari all'unit nazionale.
VANONI vorrebbe fosse chiarito se il parere debba essere richiesto ad un organo di natura politica o ad un organo
giurisdizionale. Crede che la Suprema Corte Costituzionale di nuova creazione sia l'organo pi adatto.
BOZZI non ritiene che il parere possa chiedersi al Consiglio di Stato, che, in adunanza generale, un organo tecnico: ma
osserva che anche il Senato e la Camera, in quanto organi deliberanti, non sono chiamati a dare pareri.
NOBILE lascerebbe la facolt dello scioglimento dell'Assemblea Regionale al Governo, senza sentire il parere di altri organi,
perch, d fronte ad eventuali atti di natura grave, esso pu trovarsi nella necessit di agire rapidamente.
CODACCI PISANELLI spiega le ragioni per le quali il Comitato ha proposto il parere del Consiglio di Stato; e cio perch
normalmente esso l'organo consultivo del Governo, quando questi debba compiere atti di una certa importanza.
MORTATI contrario alla proposta dell'onorevole Nobile che pu trovare sede pi adatta quando si parler di stato di
necessit o di pericolo pubblico. Ritiene che il parere sia necessario per ragioni politiche.
PRESIDENTE mette ai voti la proposta che per lo scioglimento dell'Assemblea Regionale sia richiesto in ogni caso un parere
.
( approvata).
Poich si tratta di decidere se il parere debba esser chiesto ad un organo giurisdizionale o ad un organo politico, mette ai
voti la proposta che il parere sia richiesto e sia dato da un organo politico.
( approvata).

198

Fa rilevare che gli organi politici sono: la prima Camera, la seconda Camera; l'Assemblea Nazionale.
Pone ai voti la proposta che lo scioglimento debba essere condizionato alla deliberazione dell'Assemblea Nazionale.
(Non approvata).
Dichiara che personalmente favorevole a che il parere sia dato dalla prima Camera, per le speciali situazioni che possono
verificarsi, per il fatto che la seconda Camera pi interessata ai problemi regionali; tanto che l'onorveole Mortati stesso
propone che i rappresentanti della Regione interessata, nella seconda Camera, debbano astenersi dal voto. Di pi, questo
nuovo potere dato alla seconda Camera farebbe accrescere la sua autorit nei confronti della prima e delle masse popolari
in genere.
VANONI favorevole a che il parere sia dato dal Senato perch, a suo avviso, il pericolo sta non in una attivit
dell'Assemblea Regionale contraria alle leggi fondamentali dello Stato, avverso la quale v' la garanzia della Corte
suprema, ma in una eventuale attivit concertata del Governo e della prima Camera, che potrebbe portare alla
eliminazione di fatto delle autonomie regionali attraverso successivi scioglimenti degli organi regionali. Crede perci che la
base regionale di formazione del Senato dovrebbe garantire contro queste eventualit.
NOBILE e LA ROCCA si dichiarano favorevoli alla competenza della prima Camera, che stata eletta con suffragio
universale e diretto e che non deve esser posta su un piede di inferiorit di fronte alla seconda.
PRESIDENTE mette ai voti la proposta che la deliberazione per lo scioglimento dell'Assemblea Regionale sia richiesta alla
prima Camera.
(Non approvata).
Pone ai voti l'inciso: previa deliberazione conforme del Senato .
(E approvato).
Mette ai voti l'ultima parte del comma: presa a maggioranza assoluta dei suoi membri e con l'astensione dal voto dei
rappresentanti della Regione interessata .
( approvata).
Fa notare che, nel comma seguente, l'onorevole Mortati propone la nomina di una Commissione , invece che di un
Commissario . Pone perci ai voti questa formulazione: Con lo stesso atto che dispone lo scioglimento si provveder alla
nomina di una Commissione straordinaria .
( approvata).
Circa la composizione di tale Commissione, fa notare che essa dovrebbe, secondo l'onorevole Mortati, essere presieduta dal
Commissario regionale e composta di quattro cittadini eleggibili all'Assemblea Regionale .

PERASSI, in analogia al sistema adottato dallo Statuto siciliano, propone che questa Commissione sia composta soltanto di
tre membri.
MORTATI non insiste sul numero da lui proposto, purch nella Commissione vi sia una rappresentanza locale.
PRESIDENTE pone ai voti la formulazione: di tre membri scelti fra i cittadini eleggibili all'Assemblea Regionale .
( approvata).
Fa notare che nel comma seguente il termine di tre mesi fissato dal Comitato, entro il quale si dovranno indire le elezioni,
ridotto a due nel testo dell'onorevole Mortati.
Pone ai voti la formula: la Commissione indir le elezioni del decreto di scioglimento sulla Gazzetta Ufficiale .
( approvata).
Quando al termine entro il quale dovr convocarsi la nuova Assemblea, ritiene che esso sar previsto o nella legge elettorale
o nello Statuto regionale.
ZUCCARINI ricorda come gi sia stato affermato che il Commissario, ed ora questa Commissione straordinaria, non possa
compiere che atti di ordinaria amministrazione.
PRESIDENTE fa presente che circa i poteri di questa Commissione sono state presentate due formulazioni; quella che verr
approvata potr formare oggetto di un articolo aggiuntivo 13-bis.

199

La prima dell'onorevole Perassi:

La Commissione straordinaria esercita le attribuzioni della Deputazione Regionale. In caso di urgente necessit pu
adottare provvedimenti in materia di bilancio di competenza dell'Assemblea, salvo ratifica .
L'altra dell'onorevole Mortati:
La Commissione provveder all'ordinaria amministrazione di competenza della Deputazione, salvo i prvovedimenti di
urgenza da sottoporre a ratifica dell'Assemblea .
VANONI desidera siano chiariti i poteri di questa Commissione: se cio essi siano limitati alle funzioni della Deputazione o se
comprendano parte o tutti quelli dell'Assemblea. Bisogna tener presente che il periodo in cui l'Assemblea sciolta pu
coincidere con quello nel quale si devono, in base allo Statuto, approvare i bilanci.
LAMI STARNUTI propone di sostituire, nella proposta Mortati, alle parole: provvedimenti di urgenza , le altre:
provvedimenti non dilazionabili .
MORTATI accetta questa variante.
PRESIDENTE delle due formulazioni presentate pone per prima ai voti quella pi ampia dell'onorevole Mortati, con la
modifica proposta dall'onorevole Lami Starnuti e accettata dal proponente.
( approvata).
D lettura dell'articolo 13-bis che cos definitivamente formulato:
La Commissione provveder all'ordinaria amministrazione di competenza della Deputazione, salvo i provvedimenti non
dilazionabili da sottoporre a ratifica dell'Assemblea .
Apre la discussione sull'articolo 14 del progetto del Comitato di redazione:
Il Presidente della Deputazione Regionale rappresenta il Governo centrale nella Regione per le materie di competenza
dello Stato che siano state delegate alla Regione per l'esecuzione.
Egli chiamato a partecipare, con voto consultivo, al Consiglio dei Ministri quando siano in discussione argomenti di
speciale interesse per la Regione.
Nel Capoluogo della Regione il Governo centrale rappresentato da un Commissario, il quale esercita le funzioni politicoamministrative dello Stato non delegate alla Regione.
Per gli atti dell'Amministrazione Regionale relativi a materie dallo Stato delegate alla Regione, il Commissario ne
coordina l'opera in corrispondenza alle direttive generali che il Governo creda opportuno di emanare per tutte le Regioni .
MORTATI propone che il secondo comma, il quale tratta di una materia che si distingue dalle altre, sia esaminato a parte e
prima degli altri.
PRESIDENTE crede che si possa accedere alla proposta Mortati.
(Cos rimane stabilito).
Questo comma risulterebbe quindi cos formulato: Il Presidente della Deputazione Regionale chiamato a partecipare
con voto consultivo al Consiglio dei Ministri quando siano in discussione argomenti di speciale interesse per la Regione .
BOZZI domanda se sia un dovere o una facolt del Consiglio dei Ministri il chiamare il Presidente della Deputazione
Regionale a partecipare alle discussioni.
AMBROSINI, Relatore, chiarisce che, nell'intendimento del Comitato, si tratta di un obbligo.
LACONI fa notare la estrema genericit della frase: argomenti di speciale interesse della Regione .
MORTATI fa presenti le conseguenze, talvolta paradossali, e tali da ripercuotersi sulla validit degli atti statali, a cui
potrebbe portare questa formulazione del comma e propone o di sopprimerlo o di modificarlo cos:
Il Governo richieder il parere della Regione prima di deliberare sulle materie che ritenga di speciale interesse regionale .
Ritiene che sarebbe preferibile eliminare tale disposizione, ma afferma che tale soluzione pi radicale lo trova perplesso,
data l'esistenza di una norma nello Statuto siciliano, la quale prescrive il voto deliberativo del Presidente regionale in
Consiglio dei Ministri. Vorrebbe evitare una disparit di trattamento tra le varie Regioni.

200

VANONI favorevole alla soppressione di questo comma, perch stabilire l'obbligo per il Consiglio dei Ministri di chiamare il
Presidente della Deputazione Regionale, potrebbe creare una complicazione anzich una semplificazione. Le funzioni del
Consiglio dei Ministri nella nuova struttura dello Stato dovranno essere ridotte al minimo, mentre gli interessi della Regione
sono largamente rappresentati dalla seconda Camera. Non vede perci la necessit di questo intervento, anzi ritiene di
dubbia opportunit la presenza del Presidente della Deputazione Regionale alle discussioni del Consiglio dei Ministri.
TOSATO si preoccupa della necessit di un certo collegamento tra Governo e Presidente della Deputazione Regionale: ma
gli sembra preferibile rinviarlo semplicemente ad una legge con una formula pi elastica la quale dica, ad esempio, che il
parere del Presidente della Deputazione sar sentito nei casi stabiliti dalla legge.
NOBILE favorevole alla soppressione e non trova quindi necessario menzionare questa facolt nella Costituzione, neanche
facendo riferimento ad una legge speciale.
BORDON favorevole a mantenere il comma, perch ritiene che le ragioni addotte dall'onorevole Vanoni si riferiscano
soltanto ai casi d'urgenza.
MANNIRONI d'avviso di mantenere questa disposizione, perch in molti casi sar utile, se non necessario, sentire il parere
del Capo dell'Assemblea Regionale.
PRESIDENTE dichiara il suo parere personale favorevole alla soppressione del comma. Pone ai voti la soppressione del
secondo comma dell'articolo 14.
( approvata).
Mette in discussione il primo comma dell'articolo 14.
NOBILE propone la seguente aggiunta: Della esecuzione stessa egli risponder al Governo centrale .
Ricorda di aver fatto notare, durante la discussione dell'articolo 11, che si era per errore omesso di far parola di una
responsabilit di fronte al Governo anche nei riguardi dell'esecuzione delegata. Gli sembra questa la sede in cui se ne debba
parlare.
MORTATI, data la delicatezza della materia, desidererebbe fosse chiarito se il Presidente della Deputazione regionale
diventa organo dello Stato nell'esercizio di questa funzione chiamata delegata, o se la eserciti in proprio, quale organo della
Regione. A seconda dell'una o dell'altra soluzione, adotterebbe due dizioni diverse. Ritiene altres utile una precisazione
preliminare, che potrebbe essere formulata nel seguente modo: La Regione esercita con la propria organizzazione le
funzioni di competenza dello Stato ad essa affidate ai sensi del precedente articolo 6 , e ci allo scopo di eliminare il
pericolo, espresso come possibile da qualche collega, che si possano creare due serie di uffici, per le funzioni proprie e per
quelle delegate.
Se si dovesse, delle due ipotesi sopra prospettate, accettare quella della delegazione governativa, si dovrebbe aggiungere
Il Presidente della Deputazione regionale assume per tali funzioni la rappresentanza del Governo e porta di fronte ad esso
la responsabilit del loro adempimento . Se si accetta invece il criterio che il Presidente della Deputazione Regionale eserciti
in proprio la funzione, cio quale organo della Regione, si dovrebbe aggiungere: Il Presidente della Deputazione regionale
assume la titolarit di tali funzioni e ne diviene responsabile di fronte al Governo dello Stato . Nota l'importanza di questa
distinzione, soprattutto ai fini dei ricorsi. La figura giuridica che viene ad assumere il Presidente della Deputazione diversa
a seconda che si consideri funzionario del Governo o della Regione.
VANONI domanda come debba intendersi questa responsabilit del Presidente della Deputazione Regionale di fronte al
Governo; se cio una responsabilit politica o di carattere amministrativo.
MANNIRONI si dichiara favorevole alla eliminazione del principio che considera il capo della Deputazione Regionale come
rappresentante del Governo in seno alla Regione, perch non ne vede la necessit n l'utilit. Una volta istituito il
Commissario governativo che rappresenta il Governo in tutti i casi ed a tutti gli effetti, non vorrebbe si creasse un duplicato;
tanto pi che potrebbe sorgere la possibilit di contrasti pericolosi per la Regione e per l'unit dello Stato, quando si
ammettesse che questo ha nella Regione due rappresentanti. La posizione dei due rappresentanti del Governo sarebbe
sempre inutile e nociva, anche se ne fossero preventivamente determinate le funzioni o fossero stabilite le materie in cui
ciascuno dovrebbe fungere da rappresentante del Governo. Il capo della Deputazione Regionale che rappresenti anche il
Governo, ricorda troppo la figura del sindaco che anche ufficiale del Governo. Il capo della Regione deve essere il
rappresentante della Regione, non del Governo.
AMBROSINI, Relatore, espone i criteri che hanno guidato il Comitato nel delineare la figura dei Presidente della
Deputazione Regionale. Dato il sistema dell'autonomia, pensa che non possa essere chiamato a rispondere direttamente al
Governo centrale. Rileva che l'organo centrale ha per altro la possibilit di premunirsi di fronte alle eventuali violazioni di
legge commesse dal Presidente della Deputazione, soccorrendo in proposito il congegno combinato degli articoli 13 e 15 del
progetto.
Quanto all'istituzione, nel capoluogo della Regione, di un Commissario del Governo chiamato a presiedere alle funzioni di
competenza dello Stato, illustra le ragioni che indussero il Comitato a deliberare in tal senso. Fa notare che nel suo progetto
originario egli aveva al riguardo proposto in modo alternativo l'instaurazione nella Regione di un solo organo, occupandosi

201

del Commissario del Governo nella variante all'articolo 15; ma che il Comitato ritenne che potessero coesistere i due
organi, cio il Presidente della Deputazione ed il Commissario del Governo, venendo ad ognuno di essi attribuite funzioni
diverse. Si arriv cos alla fusione del testo principale e della variante.
Espone le ragioni per le quali, tutto sommato, il sistema della doppia rappresentanza adottato dal Comitato
raccomandabile, dando esso la possibilit di dare nello stesso tempo soddisfazione alle diverse e complesse esigenze che
debbono essere prese in considerazione.
UBERTI ritiene che la doppia rappresentanza del Governo possa essere mantenuta, data la diversit delle materie: ma
anche se per le materie delegate alla Regione il Capo dell'Amministrazione regionale risponde al Governo, ci non significa
che dipenda direttamente da lui e che la sua responsabilit sia passibile di vere e proprie sanzioni.
LACONI favorevole a che il Presidente della Deputazione sia contemporaneamente rappresentante del Governo centrale.
Mette in rilievo l'aspetto bifronte che ha tutta la Regione e quindi anche la figura del Presidente della Deputazione.
D'altronde, tale rappresentanza va intesa non nei confronti del Commissario, bens verso l'amministrazione locale, nei
confronti della quale il Presidente della Deputazione acquista la veste di rappresentante di quella legge generale che deve
fare eseguire.
FABBRI favorevole alla soppressione del primo comma. Si limiterebbe a dire che nel capoluogo della Regione il Governo
centrale rappresentato da un Commissario, il quale esercita le funzioni politiche e amministrative dello Stato e corrisponde
col Presidente della Deputazione Regionale per assicurare da parte dell'amministrazione locale l'adempimento delle
funzioni e dei servizi delegati dal Governo centrale alle Regioni in conformit delle disposizioni della legge . Se il Presidente
della Deputazione non adempie alle funzioni delegate, incorre nelle violazioni e mette in moto quelle sanzioni di cui si
parlato prima.
TOSATO anch'egli favorevole alla soppressione del primo comma dell'articolo 14, anche perch gli sembra esista una
contraddizione nei chiarimenti dati dal Relatore, secondo il quale le materie delegate alla Regione non sono delegate in
senso tecnico, ma in virt di un trasferimento di competenza. In questo caso cessa la competenza dello Stato e comincia
quella esclusiva della Regione: nel primo caso la competenza dello Stato, mentre l'esercizio della competenza, sempre
revocabile, viene assunto dalla Regione. Se si tratta di questo secondo significato, non si pu parlare di rappresentanza del
Governo; e perci favorevole alla soppressione del comma.
ZUCCARINI ha aderito alla proposta di soppressione del secondo comma ed ha presentato una aggiunta al primo comma
cos formulata: In tal caso partecipa con voto consultivo al Consiglio dei Ministri . Spiega che in questo caso le materie
sono ben specificate e vorrebbe perci che il rappresentante della Regione non fosse chiamato solo ad ascoltare, ma
partecipasse a tutta la discussione ed anche ad eventuali deliberazioni. Non alla soppressione del primo comma dell'articolo
sarebbe favorevole, ma a quella della seconda parte dell'articolo stesso, perch vede le conseguenze dei due poteri distinti
nella Regione e vede accanto al Commissario una duplicazione di uffici e di servizi.
VANONI crede che se non si dice espressamente che il Presidente della Deputazione ha questa funzione di rappresentante
del Governo per le materie delegate, vi potrebbe essere il dubbio che un atto compiuto dal Presidente in questa funzione di
delega istituzionale sia un atto proprio del Presidente e quindi eventualmente impugnabile come tale; mentre con
l'affermazione che in questo caso il Presidente esercita funzioni dello Stato, resta aperta la possibilit di tutte le impugnative
in via gerarchica.
PERASSI favorevole a mantenere il primo comma, ma, per precisarne meglio la portata, suggerisce un emendamento di
forma ed una aggiunta. Anzich parlare di materie di competenza dello Stato delegata per la esecuzione , formula forse
un po' troppo ampia, propone di dire: per le funzioni amministrative di competenza dello Stato che siano delegate alla
Regione per l'esecuzione . Si dovrebbe poi aggiungere: Nell'esercizio di tali funzioni il Presidente tenuto a conformarsi
alle istruzioni del Governo .
LUSSU fa presente che il criterio politico seguito nella formazione di questa legge autonomistica quello di creare un
rapporto d reciproca, costante fiducia tra Regione e Governo e sarebbe errore politico negare la possibilit al Governo di
delegare alla Regione alcune branche dell'Amministrazione.
UBERTI contrario alla soppressione del comma, sia per non menomare l'importanza del Presidente della Deputazione, sia
per non aumentare eccessivamente quella del Commissario governativo.
MORTATI contrario alla soppressione del primo comma, perch ci ingenererebbe una gran confusione circa il modo di
regolare i provvedimenti relativi a queste due serie di funzioni.
PRESIDENTE pone ai voti la soppressione del primo comma dell'articolo 14.
(Non approvata).
LACONI propone di dividere l'articolo in due parti distinte, come era originariamente, perch dalla sua lettura sembrerebbe
che il rappresentante genuino e normale dello Stato nella Regione fosse il Presidente della Deputazione, mentre, almeno per
le materie di cui lo Stato mantiene la competenza, il rappresentante genuino il Commissario.
PRESIDENTE ritiene che la proposta Laconi potr essere risollevata presso il Comitato di redazione definitiva del progetto.

202

Mette ai voti la prima parte del comma: Il Presidente della Deputazione Regionale rappresenta il Governo centrale nella
Regione .
( approvata).
Fa presente che la seconda parte di questo comma contenuta in un emendamento presentato dall'onorevole Perassi nella
seguente formulazione: ...per le funzioni amministrative di competenza dello Stato che siano delegate alla Regione per
l'esecuzione .
TOSATO favorevole a questo emendamento, con l'intesa che, una volta approvato, rester escluso l'ultimo comma del
testo del Comitato.
PRESIDENTE mette ai voti la formulazione dell'onorevole Perassi test letta.
( approvata).
Quanto al problema delle responsabilit, non previsto nel progetto del Comitato, fa presente che esso formulato nelle
proposte degli onorevoli Nobile, Perassi e Mortati.
Proposta dell'onorevole Nobile:
Dell'esecuzione stessa egli risponder al Governo centrale e, per esso, al suo rappresentante nella Regione .
Proposta dell'onorevole Perassi:
Nell'esercizio di tali funzioni esso tenuto a conformarsi alle istruzioni del Governo .
Proposta dell'onorevole Mortati:
Assume per tali funzioni la rappresentanza del Governo e porta di fronte ad esso la responsabilit del loro buon
adempimento .
NOBILE, per semplificare, si associa alla proposta dell'onorevole Mortati, rinunziando alla propria.
TOSATO approva l'emendamento Perassi, perch per le materie delegate v' la direttiva data direttamente dal Governo;
ed inoltre perch in esso non si parla specificatamente di responsabilit.
LUSSU contrario all'emendamento Mortati, perch ritiene che tale norma non debba
trovar posto nella Costituzione, dal momento che stato ammesso il principio che, se la Deputazione Regionale non
adempie alle sue funzioni rispettando le leggi, il Governo pu intervenire.
PRESIDENTE mette ai voti la formulazione proposta dall'onorevole Mortati.
(Con 13 voti favorevoli e 13 contrari, non approvata).
Mette ai voti la formulazione suggerita dall'onorevole Perassi.
( approvata).
VANONI, circa la proposta aggiuntiva dell'onorevole Zuccarini ( In tal caso partecipa con voto consultivo al Consiglio dei
Ministri ), dichiara di esservi contrario, essendosi gi escluso l'intervento del Presidente della Deputazione al Consiglio dei
Ministri. Qui si tratta soltanto di una formula di decentramento di attivit amministrativa per compiti per i quali altrimenti
lo Stato dovrebbe creare un'organizzazione periferica.
PRESIDENTE pone ai voti la proposta aggiuntiva dell'onorevole Zuccarini.
(Non approvata).
Pone infine ai voti una proposta aggiuntiva dell'onorevole Mortati che per dovrebbe trovar posto all'inizio del comma e
che suona cos:
La Regione esercita con la propria organizzazione le funzioni di competenza dello Stato ad essa affidate, ai sensi del
precedente articolo 6 .
(Non approvata).
*************************************

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ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI GIOVED 5 DICEMBRE 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI
Seguito della discussione sulle autonomie locali.
PRESIDENTE apre la discussione sul terzo comma dell'articolo 14:
Per gli atti dell'Amministrazione regionale relativi a materie dallo Stato delegate alla Regione, il Commissario ne coordina
l'opera in corrispondenza alle direttive generali che il Governo creda opportuno di emanare per tutte le Regioni .
RAVAGNAN desidera sapere quali sono le funzioni politico-amministrative dello Stato non delegate alla Regione .
AMBROSINI, Relatore, risponde all'onorevole Ravagnan che tutti quei compiti che non sono espressamente assegnati alla
Regione - a norma dei precedenti articoli 3, 4, 4-bis e 6 - spettano allo Stato, all'inverso di quanto avviene nel sistema
federale, nel quale competono allo Stato centrale soltanto le funzioni tassativamente indicate nella Costituzione, restando
tutte le altre nella competenza degli Stati membri. Chiarendo la portata della differenza, rileva che il sistema regionale
proposto dal Comitato si allontana da quello federale e non intacca l'essenza della concezione unitaria dello Stato.
UBERTI favorevole al concetto informatore della disposizione del progetto, sia perch con essa si viene implicitamente a
conformare la soppressione della carica di Prefetto, sia perch si d al Governo la possibilit di avere un proprio
rappresentante, il quale non soltanto curer l'espletamento delle funzioni affidate allo Stato, ma potr anche vigilare in
senso generico sull'attivit della Regione.
MANNIRONI, poich la disposizione del terzo comma non altro che una conseguenza di quella approvata al primo
comma, si dichiara ad essa favorevole. Fa presente che in tal modo sar possibile realizzare una prima forma di
decentramento amministrativo, che si dovrebbe accompagnare all'istituzione dell'ente Regione; e che necessario quanto il
decentramento istituzionale che si va creando colla Regione. In secondo luogo il Commissario - oltre alla funzione di
osservatore cui ha accennato l'onorevole Uberti - potr anche avere una utile funzione di coordinamento per quei compiti
che lo Stato delegher alla Regione, e nell'attivit di tutti i vari uffici statali esistenti nella Regione.
BOZZI osserva che, una volta stabilito il principio che il Presidente della Deputazione regionale rappresenta il Governo
centrale per le funzioni che dallo Stato siano delegate alla Regione, necessario completare il sistema fissando il concetto
che per le funzioni non delegate il Governo centrale rappresentato dal Commissario, al quale si potr attribuire - e la
disposizione del primo comma gi approvata non lo esclude - anche una funzione di coordinamento per l'attivit delegata
dallo Stato alla Regione e di composizione di eventuali conflitti.
PERASSI fa presente che l'emendamento da lui proposto e approvato dalla Sottocommissione nella passata seduta - il
quale aveva lo scopo di stabilire in modo inequivocabile che il Presidente della Deputazione regionale ha l'obbligo di
conformarsi alle istruzioni governative per ci che concerne l'esercizio delle funzioni amministrative delegate - lascia del
tutto impregiudicata la questione della istituzione e dei poteri del Commissario.
Non crede possa prescindersi dalla necessit di creare nel capoluogo di ogni Regione un organo che rappresenti il Governo
centrale, anzitutto perch ad esso dovr necessariamente essere affidata una parte delle funzioni di carattere
amministrativo che oggi sono esercitate dai Prefetti, e in secondo luogo perch il Commissario dovrebbe costituire lo
strumento pi idoneo per attuare una forma di decentramento amministrativo nel senso di affidare ad esso funzioni ora
esercitate al centro mediante decreti ministeriali o del Capo dello Stato.
Quanto ai poteri da conferire al Commissario, favorevole alla proposta di affidare ad esso anche la vigilanza sulle attivit
politico-amministrative devolute alla Regione.
Dichiara perci di essere in tal senso favorevole al principio a cui si ispira il progetto.
MORTATI dichiara di essere 'anch'egli favorevole al concetto informatore della disposizione. Poich in pratica il Commissario
non eserciter personalmente tali funzioni, ma si limiter a dirigere queste attivit, propone che alle parole: esercita le
funzioni , si sostituiscano le altre: presiede alle funzioni ; cos come nel comma successivo - poich l'opera del Commissario
non si pu limitare al solo coordinamento, ma si estender anche alla vigilanza - farebbe precedere le parole: coordina
l'opera , dalle altre: vigila e .
Aggiunge che rimane ora da chiarire se i provvedimenti del Presidente della Deputazione regionale abbiano bisogno, per
essere definitivi, dell'approvazione o del visto del Commissario; e da stabilire se l'ultimo grado gerarchico sia il Ministro o il
Commissario.

204

LACONI, ammesso il principio della opportunit di una rappresentanza statale nella Regione, prospetta l'ipotesi che essa sia
costituita non da un Commissario - il quale, cos come concepito ora, ha molta rassomiglianza col Prefetto - ma da un
organo collegiale, composto dei rappresentanti delle varie amministrazioni statali, il quale permetterebbe di raggiungere
delle garanzie che non potrebbero aversi attraverso la figura di un Commissario.
BORDON favorevole all'idea manifestata dall'onorevole Laconi, la quale potrebbe essere concretata nel seguente
emendamento sostitutivo del terzo comma ora in esame:
Nel capoluogo della Regione il Governo centrale rappresentato da un Comitato di coordinamento che esercita le
funzioni di Stato non delegate alla Regione.
Il Comitato composto da un rappresentante del Ministero dell'interno che lo presiede, da un rappresentante del Ministero
del tesoro e da un rappresentante della Regione, nominato dall'Assemblea regionale fra persone ad essa estranee .
PRESIDENTE fa presente che i punti sui quali la Sottocommissione deve dare il suo parere sono i seguenti: se il Governo
centrale debba avere una propria rappresentanza nella Regione; se tale rappresentanza debba essere costituita da una
persona o da un organo collegiale; se infine si debbano determinare le funzioni da attribuire a tale rappresentante.
Esprime il suo parere favorevole al primo punto; e concorda con l'onorevole Mortati circa l'opportunit di sostituire alle
parole: esercita le funzioni , le altre: presiede alle funzioni .
Manifesta poi la sua perplessit circa gli aggettivi: politico-amministrative e proporrebbe che, cos come si sempre
parlato in genere di attivit delegate, si debba anche ora adattare la semplice dizione: funzioni
dello Stato non delegate , sopprimendo gli aggettivi.
Pone in votazione il principio pregiudiziale che nella Regione debba aversi una rappresentanza del Governo centrale.
( approvato).
Mette in votazione il principio che tale rappresentanza debba essere costituita da un Commissario (con la riserva di fissare in
seguito la denominazione che si riterr pi opportuna) e non da un Collegio, come hanno proposto gli onorevoli Laconi e
Bordon.
( approvato).
Mette quindi ai voti la proposta dell'onorevole Mortati di sostituire alle parole: esercita le funzioni , le altre: presiede alle
funzioni .
( approvata).
Ricorda la proposta di soppressione delle parole: politico-amministrative , facendo presente che tali funzioni non saranno
suscettibili di aumento di numero per il solo fatto di non essere qualificate nel testo dell'articolo.
PERASSI fa presente che, ad esempio, tutto ci che riguarda l'andamento amministrativo della giustizia al di fuori della
competenza regionale, cos come attualmente al di fuori della competenza del Prefetto.
PRESIDENTE osserva che la norma generale dell'indipendenza della Magistratura ha vigore sia rispetto alle amministrazioni
locali che nei riguardi del Governo centrale. quindi del parere che non vi sia necessit di ulteriori specificazioni.
AMBROSINI, Relatore, ritiene eccessivo il timore che la locuzione: funzioni politiche richiami l'idea del Prefetto; e, d'altra
parte, rileva che indubbiamente alcune funzioni politiche, che ora sono di competenza del Prefetto, saranno attribuite al
Commissario.
LUSSU ricorda che il Comitato di redazione fu unanime nel votare la soppressione delle Prefetture e dei Prefetti e dichiara
di essere favorevole al testo del progetto, perch teme che la soppressione degli aggettivi politico-amministrativi possa
far sorgere il dubbio che si vogliano dare in questo caso al Commissario poteri pi ampi di quelli stabiliti nel progetto.
UBERTI del parere che la soppressione proposta non possa dar luogo ad alcun inconveniente.
PRESIDENTE pone ai voti la soppressione degli aggettivi politico-amministrative .
( approvata).
D lettura del terzo comma (divenuto secondo, dopo la soppressione del secondo comma del testo del progetto), cos come
stato approvato dalla Sottocommissione:
Nel capoluogo della Regione il Governo centrale rappresentato da un Commissario il quale presiede alle funzioni dello
Stato, non delegate alla Regione .

205

Apre la discussione sull'ultimo comma dell'articolo 14:

Per gli atti dell'Amministrazione regionale relativi a materie dallo Stato delegate alla Regione, il Commissario ne coordina
l'opera in corrispondenza alle direttive generali che il Governo creda opportuno di emanare per tutte le Regioni .
Avverte che l'onorevole Mortati ha proposto l'aggiunta delle parole: vigila e , prima dell'altra: coordina . Pone ai voti
questa proposta.
( approvata).
TOSATO rileva che, a suo parere, tale comma inutile perch, una volta stabilito nel primo comma che le Regioni,
nell'esercizio dell'attivit delegata, devono subordinarsi alle direttive del Governo, chiaro che questo eserciter poteri di
direzione e di vigilanza sia direttamente che attraverso Commissari regionali.
FUSCHINI propone la sopressione delle ultime parole del comma: per tutte le Regioni , in quanto vi possono essere
disposizioni opportune per alcune Regioni, ma inopportune per altre.
PRESIDENTE mette ai voti la proposta soppressiva dell'onorevole Fuschini.
( approvata).
CONTI ritiene che la seconda parte del comma potrebbe essere cos formulata: ...il Commissario ne coordina e vigila
l'opera in corrispondenza alle direttive generali del Governo .
PRESIDENTE, tenendo presenti le proposte test formulate, propone la seguente dizione del comma:
Il Commissario coordina e vigila gli atti dell'Amministrazione regionale relativi a materie dallo Stato delegate alla Regione
in corrispondenza alle direttive generali del Governo .
La pone ai voti. ( approvata).
Ricorda che l'articolo 15 stato fuso con l'articolo 13 ed apre la discussione sull'articolo 16:
Per i fini a cui una Regione non potesse provvedere con i propri mezzi, sar istituito un fondo annuale, che verr
amministrato e ripartito da un Comitato composto di un rappresentante per Regione e presieduto da un rappresentante
dello Stato.
La legge determiner i criteri per la fissazione dei contributi delle Regioni e dello Stato al fondo e per la sua
amministrazione e ripartizione .
MORTATI propone che l'esame dell'articolo 16 venga rinviato, non essendo presente l'onorevole Vanoni particolarmente
versato in materia economico-finanziaria.
PRESIDENTE accoglie la proposta dell'onorevole Mortati ed apre la discussione sull'articolo 17:
Le Provincie sono circoscrizioni amministrative di decentramento regionale secondo l'ordinamento che verr stabilito dalla
legge.
La circoscrizione provinciale potr essere (Variante: sar) suddivisa in circoscrizioni minori per l'attuazione di un ulteriore
decentramento.
In ogni circoscrizione provinciale sar istituita una Giunta con i poteri che verranno stabiliti dalla legge .
FUSCHINI domanda al Relatore chiarimenti circa il modo di formazione ed i compiti della Giunta provinciale.
MANNIRONI domanda se la legge che stabilir i poteri della Giunta sar una legge ordinaria o di natura costituzionale.
AMBROSINI, Relatore, ricorda che, in seno al Comitato, la costituzione della Giunta fu decisa allo scopo di attenuare gli
effetti e le reazioni conseguenti alla soppressione della Provincia come ente e conseguentemente della rappresentanza della
popolazione locale e precisamente del Consiglio provinciale. Con l'istituzione di una Giunta, il Comitato pens che si potesse
dare voce e peso alla volont della popolazione, evitando che i servizi da esplicarsi nell'ambito della circoscrizione
provinciale rimanessero di dominio esclusivo della burocrazia.
Stabilito l'accordo sulla instaurazione della Giunta, non si arriv tuttavia ad accordarsi sul modo della sua costituzione; per
questa e per altre ragioni si ritenne opportuno rimandare il regolamento della materia ad una legge speciale.
PERASSI poich con l'articolo in esame la Provincia cessa di essere ente autonomo e diventa una circoscrizione
amministrativa, un organo, cio, di decentramento della Regione, ritiene pi opportuno regolarne l'ordinamento non gi
con una legge, bens nello Statuto di ciascuna Regione, per rendere possibile - per coerenza al sistema in base al quale si

206

riconosce a ciascuna Regione un'esigenza diversa da quella delle altre - un'organizzazione degli uffici locali non uniforme,
ma aderente ai vari bisogni. Propone perci il seguente emendamento:
L'ordinamento amministrativo della Regione sar stabilito dallo Statuto in conformit a princip di largo decentramento
.
Aggiunge che per i medesimi motivi ritiene che anche l'istituzione ed i poteri della Giunta, di cui si parla nell'ultimo comma
di questo articolo, debbano essere regolati nello Statuto della Regione.
TARGETTI ritiene che il problema dell'abolizione della Provincia - che di importanza maggiore di quella che non sembri a
prima vista - sar certamente ripresentato in sede di Commissione plenaria e di Costituente.
Dichiara poi di ritenere grave il fatto che - abolita la Provincia come ente autonomo - si pensi a costituire una Giunta, che
non si sa come sorga e come debba funzionare.
FUSCHINI ritiene che la Sottocommissione non abbia valutato tutte le conseguenze che possono derivare dalla soppressione
della Provincia, ai cui organi si sostituisce la Giunta con origini e poteri non troppo chiaramente formulati. Sostiene
l'opportunit che la Provincia sia conservata, in sede di disposizioni transitorie, finch non sia organizzata la Regione, perch
di tale organo gi costituito questa potr utilmente servirsi, salvo poi a sopprimere la Provincia quando - avendo la Regione
raggiunto un completo sviluppo - sia divenuta effettivamente una superfetazione.
UBERTI fa presente che la Giunta provinciale - la cui esigenza sorta per colmare il vuoto che si verrebbe a determinare
nella Provincia con la soppressione della Prefettura - dovrebbe essere l'esecutrice locale di tutte le deliberazioni regionali,
organo di
coordinamento, di vigilanza, di rappresentanza; mentre sarebbe affidata alla Regione la rappresentanza politica, sarebbe
unificato nella Regione il bilancio e soppresso il Consiglio provinciale, che troverebbe il corrispondente organo nell'Assemblea
regionale. Aggiunge che l'istituzione di tale Giunta si resa necessaria anche per evitare che all'accentramento statale si
sostituisca un accentramento regionale.
Circa il sistema di nomina della Giunta, del parere che fra le due tendenze - quella che affiderebbe la nomina alla
Regione e l'altra che l'affiderebbe agli enti locali - possa trovar posto una terza soluzione e cio che la designazione spetti ai
Comuni e la nomina sia affidata alle Regioni. Pensa che, in tal modo, sarebbe possibile contemperare la duplice esigenza di
non rompere l'unit dell'ente Regione, che deve essere un organismo vivo e vitale, e di dare una rappresentanza alle forze
locali, che devono realizzare questo decentramento amministrativo.
Propone pertanto il seguente emendamento sostitutivo dell'ultimo comma dell'articolo in esame:
In ogni circoscrizione provinciale sar istituita una Giunta che presieda e coordini i servizi amministrativi nella Provincia.
Sar nominata dalla Deputazione regionale, su designazione dei Comuni della Provincia .
LAMI STARNUTI ricorda che, in seno al Comitato, si addivenne alla deliberazione di creare la Giunta provinciale
essenzialmente per una ragione politica, al fine cio, di colmare il vuoto che si sarebbe determinato fra la Regione e il
Comune, vuoto che avrebbe prodotto un inevitabile turbamento nella popolazione del capoluogo. Si ritenne che, specie
nelle Regioni molto estese, fosse opportuno istituire, oltre l'ufficio burocratico, una rappresentanza delle Amministrazioni
regionali.
Riconosce che gli appunti mossi dall'onorevole Fuschini sono in parte esatti, ma ritiene che il fatto che in seno al Comitato di
redazione siano sorte delle divergenze in proposito non deve impedire che la Sottocommissione esamini le varie tendenze
per scegliere poi quel modo di formazione e l'attribuzione di quei poteri che riterr pi convenienti.
Fa presente che, a suo avviso, la Giunta dovrebbe essere nominata dall'Assemblea regionale e dovrebbe avere i poteri di
presiedere e coordinare - o semplicemente coordinare - l'attivit degli uffici regionali decentrati: quindi potere di sudditanza
rispetto all'amministrazione regionale e non potere di iniziativa o anche discrezionale.
Richiama infine l'attenzione sul secondo comma dell'articolo, in virt del quale dovrebbero sorgere circoscrizioni analoghe ai
circondari e quindi aversi uffici decentrati non solo nel capoluogo della Provincia, ma anche in centri minori distanti dal
capoluogo, uffici il cui coordinamento nelle circoscrizioni provinciali dovrebbe essere presieduto ed attuato dalla Giunta.
LUSSU ricorda di essere stato il solo, in sede di Comitato, a votare contro la conservazione della Provincia come circoscrizione
amministrativa di decentramento regionale perch - a parte il fatto che al capoluogo di Provincia non pu derivare da tale
soppressione alcun danno materiale, essendo l'allarme di cui si parlato soltanto di carattere psicologico - partiva del
principio che alla Provincia dovesse subentrare una serie di organismi intermedi (distretti o circondari) costituiti su nuove
basi, in rapporto alle esigenze economiche, geografiche e sociali della zona, intorno ai quali si sarebbe sviluppato il vero
decentramento regionale.
anche del parere che la discussione sulla Giunta provinciale - che egli concepisce come puro organo burocratico esecutivo,
non eletto dai Consigli comunali, ma creato dall'ente Regione - sar pi facile quando si sar chiarita la questione delle
circoscrizioni minori intermedie.

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FABBRI constata che, come risulta dalle dichiarazioni di vari oratori, l'ultimo comma dell'articolo 17 il frutto di un
compromesso, e dichiara che, a suo parere, l'ente autonomo Regione, una volta costituito, ha il diritto d istituire in vari
centri della circoscrizione delle Giunte, stabilendo il loro modo di composizione ed i loro compiti. Rileva per che, fissando
nella Costituzione l'esistenza delle Giunte, si limitano le facolt dell'ente Regione da un lato, e dall'altro sorge la necessit di
stabilire nella stessa Carta costituzionale il modo di formazione e i poteri di tali Giunte. La logica del sistema della Carta
costituzionale esige che si precisino il modo di origine (che a suo parere deve aversi su basi elettive) ed i poteri (che
limiterebbe alla sola facolt di vigilanza) della Giunta.
Propone perci il seguente emendamento :
In ogni circoscrizione provinciale sar istituita una Giunta elettiva con poteri in ogni caso di vigilanza sullo svolgimento
locale dei servizi amministrativi della Regione

e con funzioni altres esecutive di decentramento burocratico, in quanto intervengano deliberazioni per questo scopo dalla
Deputazione regionale. Il numero dei componenti, il modo di elezione e la funzione di vigilanza della Giunta saranno
regolati dalla legge in materia .
ZUCCARINI dichiara che, a suo parere, oltre alle circoscrizioni minori, costituite da consorzi di Comuni i quali provvedono
insieme a determinati bisogni e servizi, dovrebbero aversi circoscrizioni pi grandi che, in relazione alla loro estensione
territoriale, possono essere anche chiamate provinciali, le quali dovrebbero assolvere tra l'altro alla funzione di portare alla
Regione la voce degli interessi locali. Non possibile concepire la Regione come un'altra forma di accentramento per cui
tutto si fa al centro e tutto dal centro dipende. Di qui la sua preoccupazione che alla Regione si arrivi attraverso gradini
locali: primo fra questi il Comune; di qui la sua idea che i servizi della Regione siano gestiti, sorvegliati, amministrati, senza
creare nuovi enti autonomi, attraverso le rappresentanze dirette dei Comuni che a quelle circoscrizioni fanno capo, e questo
tanto per le circoscrizioni minori (raggruppamenti di comuni) quanto per quelle pi grandi (Provincie). Ritiene che tali
rappresentanze, in quanto espressioni comunali, sarebbero le pi qualificate per discutere i problemi particolari di
determinate zone.
Fa presente che, se invece si facesse della Giunta un organo nominato dalla Regione, non sempre si avrebbe una
rappresentanza locale rispondente alle locali esigenze, in quanto la Regione potrebbe avere una sua amministrazione
determinata dai partiti, e cio ispirata da criteri politici i quali, probabilmente, nella loro formazione e nel loro peso non
sarebbero i medesimi per ciascuna provincia. Ritiene quindi da scartare l'idea che la nomina debba essere fatta dalla
Regione, anche per evitare il rischio di avere una Giunta rappresentante una combinazione politica diversa da quella che
esiste localmente. Insiste quindi sull'opportunit che tali organi di rappresentanza siano nominati dai Comuni magari con un
sistema di elezioni di secondo grado e con una delega di poteri.
LA ROCCA contrario al metodo seguito fin qui dalla Sottocommissione nell'esaminare il problema della Regione, perch
preferirebbe che nella Costituzione si dessero solo direttive generali, senza entrare in dettagli. In modo particolare,
dell'articolo in esame sarebbe stato opportuno fare una formulazione generica, lasciando alla pratica e alla esperienza
avvenire tutto il resto. Osserva in proposito che praticamente la Provincia non stata soppressa, ma rimane come organo di
decentramento e come sede di uffici burocratici; e che si andrebbe contro questo principio accettando la costituzione della
Giunta, la quale in definitiva sarebbe la stessa cosa della Deputazione provinciale. Propone pertanto la soppressione del
terzo comma.
MORTATI osserva che si sono manifestate due tendenze sull'interpretazione di questo articolo. Alcuni lo considerano
opportuno solo in quanto d alle Provincie una specie di compenso morale per la perdita dell'autarchia. Altri invece lo
considerano come veramente necessario per una ragione attinente alle esigenze organizzative del nuovo Stato. A suo
avviso, l'articolo 17 ha una grande importanza nella determinazione della fisionomia generale della Regione e intende
significare che, creando la Regione, non si vuol determinare un nuovo accentramento. All'uopo si dovrebbe per
espressamente specificare nella Costituzione che l'ente Regione sar ordinato nel suo interno secondo un criterio di
decentramento, sicch gli organi centrali della Regione abbiano solamente una funzione di direzione, di impulso, mentre
l'attivit esecutiva e di attuazione dovr essere affidata a organi di decentramento.
Rileva che, a questo punto, si affaccia l'altro problema del modo come dev'essere attuato il decentramento: decentramento
burocratico, oppure no? Afferma che la Regione non deve nominare propri funzionari da inviare nelle circoscrizioni minori,
ma deve attuare un decentramento che abbia un carattere di maggiore avvicinamento degli organi agli interessi locali, e
da questo punto di vista ritiene che la creazione di una Giunta potrebbe essere feconda di buoni risultati. In altri termini, cos
facendo, ci si avvicina alla caratteristica dell'ordinamento inglese, che affida delle funzioni statali ad organi locali, ai quali
sono preposti funzionari elettivi che godono la fiducia della popolazione.
Insiste nell'affermare che la soluzione prospettata si presenta indubbiamente feconda di risultati, rilevando che tale sistema
dovrebbe essere adottato, oltre che per le Provincie, anche per gli enti minori.
Per quanto poi riguarda la pratica attuazione di tali criteri, ritiene che, una volta applicato il principio nella Costituzione, la
materia possa esser riservata alle norme remateria possa esser riservata agli istituti regionali, cosi come ha proposto
l'onorevole Perassi.
Presenta, insieme all'onorevole Zuccarini, il seguente emendamento sostitutivo dell'articolo 17 proposto dal Comitato di
redazione:

208

 I compiti amministrativi di cui la Regione titolare ai sensi dell'articolo 6 sono da questa esercitati secondo un principio di
decentramento.
Gli organi di decentramento diversi dai Comuni saranno stabiliti dagli Statuti regionali, in conformit alle richieste dei
Comuni interessati.
Ai servizi affidati agli organi medesimi preposto un Consiglio eletto dalle Amministrazioni comunali, comprese nella
circoscrizione assegnata ad essi, che serve da tramite fra gli interessi locali e la Regione .
MANNIRONI dalla discussione fin qui svoltasi ha tratto il convincimento che l'articolo 17 di una importanza rilevante, in
quanto il pubblico non si preoccupa tanto di sapere che cosa sar la Regione, quanto della sorte che subiranno gli enti
minori; onde la necessit per la Sottocommissione di preoccuparsi di dare una struttura a questi organi minori.
Si dichiara contrario alla proposta dell'onorevole La Rocca di sopprimere il terzo comma; cos come ritiene inopportuno
lasciare inalterata l'attuale formulazione, soprattutto dopo le dichiarazioni degli onorevoli Ambrosini e Lami Starnuti.
AMBROSINI, Relatore, precisa che nel Comitato di redazione si erano formate varie correnti circa il criterio di composizione
degli organi in parola, e che non fu possibile raggiungere una maggioranza. Aggiunge che queste varie correnti sono state
rappresentate principalmente dagli onorevoli Lussu e Zuccarini da una parte, e, per l'opinione contraria, dagli onorevoli
Lami Starnuti e Uberti.
MANNIRONI prende atto del chiarimento, ma afferma di rimanere perplesso, in quanto ritiene che non basti creare la
Giunta, ma occorra precisarne la composizione e i compiti.
A proposito dell'emendamento Uberti, fa rilevare che la Giunta non pu essere nominata dalla Deputazione, ma deve
essere un organo elettivo, che goda la fiducia delle popolazioni che deve amministrare.
Ricorda che gi in sede di articolo 1 la Sottocommissione ha risolto il quesito concernente le Provincie, approvando un
emendamento in forza del quale la Provincia riconosciuta come circoscrizione amministrativa di decentramento
regionale .
PRESIDENTE concorda con l'onorevole Mannironi, ma rileva che le proposte che tendono a dare alla Giunta una base
elettiva non fanno altro che riaprire la questione, poich evidentemente ad una Giunta a carattere elettivo, la quale - oltre
alle funzioni del coordinamento e della sorveglianza dei servizi - abbia anche quella di rappresentare gli interessi locali,
devono fornirsi i mezzi per soddisfare tali esigenze: cio proprie entrate e proprio bilancio.
Fa quindi presente la necessit di procedere ad una scelta: o si favorevoli alla conservazione della Provincia, ed allora
opportuno conservare l'istituto gi in atto; o si accoglie il criterio opposto - al quale personalmente favorevole - ed allora
non il caso n di proporre n di accettare la costituzione di Giunte di carattere elettivo.
Rispondendo all'onorevole Fuschini, spiega che quanto egli suggeriva stato tenuto presente nella norma transitoria, in cui si
prevede il progressivo passaggio dall'organo provinciale a quello regionale, passaggio che richieder per la sua effettuazione
un periodo di tempo piuttosto lungo.
Poich - come stato gi detto - il quesito sulla conservazione o meno della Provincia come ente autonomo stato gi
risolto in sede di articolo 1, la prima parte del primo comma dell'articolo 17, cos come il primo comma dell'emendamento
sostitutivo proposto dagli onorevoli Mortati e Zuccarini, non hanno pi ragion d'essere.
Quanto alla seconda parte del primo comma dell'articolo 17 del progetto, rileva che essa deferisce alla legge la
determinazione degli ordinamenti decentrati regionali, mentre la proposta Mortati-Zuccarini deferisce agli Statuti regionali,
in conformit delle richieste dei comuni interessati, la determinazione degli organi di decentramento, e la proposta Perassi,
riprendendo il medesimo concetto, dice che l'ordinamento amministrativo della Regione verr stabilito dallo Statuto in
conformit a princip di largo decentramento .
Fa quindi presente che si tratta di stabilire se l'ordinamento degli organi di decentramento delle Regioni debba essere
stabilito dalla legge o dagli Statuti regionali, avvertendo che nel primo caso ci si baser sulle circoscrizioni provinciali, mentre
nel secondo tali nuclei di decentramento saranno stabiliti di volta in volta in conformit delle richieste
dei Comuni interessati e, appunto per questo, potranno avere carattere mutevole.
MORTATI domanda se con la parola Provincie si intende una circoscrizione generica suscettibile di essere variamente
configurata, perch in tal caso potrebbe accadere che la Regione dividesse in due una Provincia su richiesta delle
popolazioni interessate.
PRESIDENTE risponde che quando si parla di Provincia si allude alle attuali Provincie, salvo le modificazioni marginali che
non cambiano il loro carattere.
Aggiunge che nel progetto Mortati-Zuccarini si superano queste difficolt, perch si parla di organi di decentramento
diversi dai Comuni , senza entrare in particolari. Del resto, uno di questi organi potrebbe anche essere la Provincia, se tutti i
Comuni che la compongono esprimessero il desiderio di rimanere uniti in quel nucleo.

209

Superata all'articolo 1 la prima questione, se la Provincia sia o meno ente autarchico, si presentano successivamente le altre:
se la Regione debba avere un ordinamento amministrativo informato a princip di vasto decentramento; se - come propone
il Comitato - la prima base di tale decentramento sia costituita dalle Provincie: se la circoscrizione di decentramento
regionale possa essere suddivisa in circoscrizioni minori; se l'organo che deve essere preposto a questo nucleo decentrato
debba essere determinato nella sua formazione e nelle sue funzioni. Osserva in proposito che, appunto in connessione con la
prima questione da risolvere, si presenta il quesito gi accennato e cio se l'ordinamento degli organi di decentramento
diversi dai Comuni debba essere stabilito dalla legge o dagli Statuti.
LUSSU dichiara di essere favorevole al principio che gli organi di decentramento debbano essere stabiliti dagli Statuti
regionali.
AMBROSINI, Relatore, contrario agli emendamenti proposti e favorevole al testo proposto dal Comitato.
PRESIDENTE pone ai voti il concetto che l'ordinamento degli organi di decentramento diversi dai Comuni deve essere
stabilito dagli Statuti regionali, principio corrispondente a quello contenuto tanto nell'emendamento Mortati-Zuccarini
quanto in quello Perassi.
(Non approvato).
Dato l'esito della votazione, constata che la Sottocommissione favorevole alla dizione contenuta nel testo del progetto
predisposto dal Comitato e cio al concetto che l'ordinamento di tali organi sar stabilito dalla legge.
Considera ora la seconda questione e cio se tale decentramento debba avere come primo gradino la Provincia, facendo
presente che la proposta Mortati-Zuccarini - che parla di organi di decentramento diversi dai Comuni - considera un
decentramento che sale dal basso, mentre quella del Comitato parte dal principio di un decentramento dall'alto.
Pone ai voti la proposta di emendamento Mortati-Zuccarini.
(Non approvata).
Fa presente che con ci deve intendersi approvata la formula del Comitato, che considera la Provincia come la prima base
del decentramento regionale.
Passa ora al secondo comma dell'articolo 17 proposto dal Comitato, in luogo del quale propone la seguente dizione:
La Regione pu suddividere le circoscrizioni provinciali in circoscrizioni minori per l'attuazione di un ulteriore
decentramento .
Aggiunge che le varie suddivisioni amministrative che si realizzano nell'interno della Regione non saranno elencate nello
Statuto, ma in una legge emanata dall'Assemblea regionale.
FABBRI afferma che, a suo avviso, i criteri con cui la Regione pu fissare le circoscrizioni minori dovrebbero essere
determinati dalle leggi dello Stato e non dalle deliberazioni delle singole Regioni.
PRESIDENTE ritiene che si possa superare tale difficolt indicando il tipo di circoscrizione minore, dicendo cio che la Regione
potr suddividersi in circondari.
LUSSU ritiene pericolosa tale dizione, che farebbe tornare alla mente il vecchio circondario e quindi impedirebbe la
costituzione spontanea di nuclei formati da cinque o sei Comuni.
PRESIDENTE, a parte il fatto che non pensabile che nell'interno della Regione si possa formare uno sminuzzamento di
nuclei decentrati, osserva che la questione del nome ha scarsa importanza, perch potr essere sempre sostituito.
In tale intesa, pone ai voti il secondo comma dell'articolo nella seguente formulazione:
La Regione pu suddividere le circoscrizioni provinciali in circondari per l'attuazione di un ulteriore decentramento .
( approvata).
Considera ora il terzo comma dell'articolo 17 del progetto formulato dal Comitato, cos concepito:
In ogni circoscrizione provinciale sar istituita una Giunta con i poteri che saranno stabiliti dalla legge .
Ricorda l'emendamento degli onorevoli Mortati e Zuccarini ( Ai servizi affidati agli organi medesimi preposto un Consiglio
eletto dalle Amministrazioni comunali comprese nella circoscrizione assegnata ad essi, che serve da tramite fra gli interessi
locali e la Regione ), la proposta dell'onorevole Uberti ( In ogni circoscrizione provinciale sar istituita una Giunta che
presiede e coordina i servizi amministrativi regionali nella Provincia. Sar nominata dalla Deputazione regionale su
designazione dei Comuni della Provincia ) e la proposta dell'onorevole Fabbri ( In ogni circoscrizione provinciale sar
istituita una Giunta elettiva con poteri in ogni caso di vigilanza sullo svolgimento locale dei servizi amministrativi della

210

Regione e con funzioni altres esecutive di decentramento burocratico, in quanto intervengano deliberazioni per questo
scopo dalla Deputazione regionale. Il numero dei componenti, il modo di elezione e la funzione di vigilanza della Giunta
saranno regolati dalla legge in materia ) e fa presente che l'elemento differenziatore fra gli emendamenti e il progetto sta
in questo, che il progetto rimette alla legge la determinazione dei poteri, mentre gli emendamenti ritengono che debba
subito indicarsi che questi organi vengono costituiti per mezzo di elezioni.
MORTATI spiega che con il suo emendamento il sistema non limitato alle sole Provincie, ma esteso a tutti gli enti di
decentramento.
LUSSU del parere che si possa chiarire l'emendamento Fabbri dicendo: ...sar istituita una Giunta di nomina della
Deputazione regionale, nella forma che sar stabilita dalla legge .
PERASSI ricorda che, in virt di un articolo gi approvato, nel quale si riconosce alla Regione la competenza legislativa di
stabilire il proprio ordinamento e i propri uffici, la competenza a stabilire la composizione e le funzioni delle Giunte - che
sono organi della Regione - dovrebbe essere della Regione stessa.
FABBRI ricorda all'onorevole Perassi quanto ha precedentemente affermato e cio che, se si considera tale Giunta nella
Carta costituzionale, necessario dire qual' il modo della sua formazione e quali sono i suoi compiti: cio, a suo parere, che
deve essere elettiva ed avere funzioni di vigilanza.
PRESIDENTE ritiene non valida l'osservazione fatta dall'onorevole Perassi, perch la Giunta - anche se non elettiva - un
organo diverso da quello che normalmente viene considerato un ufficio e quindi non pu essere compreso nell'ordinamento
degli uffici, considerato nell'articolo ricordato dall'onorevole Perassi.
LUSSU concorda col Presidente e fa presenti i gravi inconvenienti che deriverebbero dal fatto di lasciare l'ordinamento delle
Giunte all'arbitrio delle Regioni, le quali le organizzerebbero in modo diverso l'una dall'altra.
PERASSI, pur riconoscendo l'opportunit di porre qualche limite, avverte che, in definitiva, l'ordinamento delle Giunte sar
oggetto di una legge regionale.
PRESIDENTE pone le varie questioni: deve esservi una Giunta? deve questa esistere soltanto nella maggiore circoscrizione (la
Provincia) od anche nelle altre? deve rimandarsi alla legge la determinazione del modo di formazione e dei poteri della
Giunta?
Mette in votazione il principio che debba procedersi alla creazione di una Giunta nelle circoscrizioni provinciali.
( approvato).
Pone ai voti il principio che tale organo debba aversi anche nelle circoscrizioni minori decentrate.
(Non approvato).
Pone ai voti il principio che nella Costituzione debbano stabilirsi il modo di formazione ed i poteri della Giunta.
( approvato).
Passa poi a considerare particolarmente la prima subordinata, quella cio concernente il modo di elezione della Giunta.
MORTATI dichiara di associarsi alla proposta dell'onorevole Uberti.
PRESIDENTE fa presente che, in tal modo, si aggiunger un'altra elezione alle numerose di cui gi stato caricato il testo
costituzionale.
LACONI osserva che vi pu essere una terza soluzione, quella cio che - eleggendosi l'Assemblea regionale da Collegi
provinciali - la rappresentanza di ogni Provincia venga dall'Assemblea regionale delegata ad esercitare determinate
funzioni nella Provincia. Aggiunge che in tal modo si avrebbe una
composizione della Giunta corrispondente alla situazione politica della Provincia.
PRESIDENTE, a parte il fatto che in tal modo si suddividerebbe il Consiglio regionale in una serie di gruppi provinciali, crede
che una norma del genere difficilmente potrebbe rientrare in questo Capo, in quanto costituirebbe, se mai, un'indicazione
circa il sistema elettorale dell'Assemblea regionale.
Pone ai voti il principio che le Giunte debbano avere carattere elettivo.
( approvato).
Apre la discussione sulla proposta dell'onorevole Fabbri. Il numero dei componenti, il modo di elezione e la funzione di
vigilanza della Giunta saranno regolati dalla legge .

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MORTATI contrario a tale proposta, perch ritiene che l'elezione debba esser fatta da un Collegio elettorale che
rappresenti le popolazioni.
PERASSI vi pure contrario, perch ritiene che non possa rinviarsi alla legge la determinazione del sistema di elezione e
l'indicazione del tipo della competenza di vigilanza.
UBERTI attribuirebbe alla Giunta il potere di presiedere e vigilare.
FABBRI ritiene che, come punto di partenza, alla Giunta debbano attribuirsi soltanto poteri di vigilanza; naturalmente, in
seguito, la Regione potr - se lo riterr opportuno - attribuirgliene degli altri.
LAMI STARNUTI favorevole all'emendamento Uberti, purch si sostituisca alla parola: Deputazione , l'altra:
Assemblea .
UBERTI accetta la proposta; in tal modo si dir che la Giunta sar nominata dall'Assemblea regionale su designazione dei
Comuni della Provincia .
PERASSI propone che si dica: In ogni circoscrizione provinciale sar istituita una Giunta elettiva con poteri di vigilanza,
secondo le norme stabilite dallo Statuto .
PRESIDENTE fa presente che, a suo avviso, non si pu affidare alla Regione la statuizione di un sistema di elezione, perch
tra le materie di competenza della Regione non ve n' alcuna che implichi la facolt di redigere una legge elettorale.
PERASSI ritiene che non vi sia nulla di male nell'affidare tale incarico alla Regione, dal momento che si tratta dell'elezione di
un organo locale.
FABBRI rileva che il punto di divergenza il seguente: mentre la sua proposta rimette tale facolt alla legge, quella
dell'onorevole Perassi l'affida allo Statuto regionale.
AMBROSINI, Relatore, potrebbe essere favorevole alla proposta dell'onorevole Perassi se si parlasse soltanto di .poteri ,
sopprimendo le parole: di vigilanza , le quali costituirebbero una limitazione all'attivit della Giunta.
MANNIRONI di parere contrario, perch ritiene che non si possa rinviare ad altra sede la determinazione delle funzioni
dell'organo che si sta creando.
PRESIDENTE pone in luce la questione pregiudiziale, se si ritenga opportuno che nella Carta costituzionale si parli dei
poteri della Giunta (i quali saranno poi stabiliti dalla legge o dallo Statuto regionale). Mette ai voti questo concetto.
( approvato).
Prospetta ora il problema se tali poteri debbano essere stabiliti dalla legge (come propone l'onorevole Fabbri) o dallo
Statuto regionale (come suggerisce l'onorevole Perassi).
CONTI favorevole alla proposta dell'onorevole Perassi, in quanto ritiene che una legge dello Stato non debba occuparsi di
problemi di cos scarsa importanza.
FABBRI, come ha gi accennato illustrando la sua proposta, del parere che le Regioni possano in seguito deliberare
autonomamente, ma che al principio si debba partire da norme uniformi per tutte le Regioni.
LAMI STARNUTI favorevole alla proposta Fabbri.
MANNIRONI concorda con l'onorevole Lami Starnuti.
AMBROSINI, Relatore, favorevole al principio che, data l'ampiezza generica dei poteri da accordare alla Giunta, tale
questione debba essere regolata dalla legge.
LUSSU si associa all'onorevole Ambrosini.
PRESIDENTE dichiara di essere anch'egli favorevole a che la determinazione di questi poteri sia affidata alla legge.
Pone in votazione il principio che i poteri della Giunta debbano essere stabiliti dallo Statuto regionale.
(Non approvato).
Mette ai voti il principio opposto, cio che i poteri della Giunta siano da determinare dalla legge.
( approvato).
Fa presente che ora si tratta di precisare se il sistema di elezione debba essere stabilito dallo Statuto regionale o dalla legge.

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Mette ai voti la tesi che le Giunte debbano essere elette nei modi indicati nello Statuto regionale.
(Non approvata).
Pone in votazione la tesi opposta, che il sistema di elezione della Giunta debba essere stabilito dalla legge.
( approvata).
D quindi lettura del terzo comma, ultimo dell'articolo 17, nel testo approvato dalla Sottocommissione:
In ogni circoscrizione provinciale sar istituita una Giunta elettiva i cui modi di elezione e i cui poteri saranno stabiliti dalla
legge .
Sui lavori della Sottocommissione.
NOBILE propone il seguente ordine del giorno - firmato anche dagli onorevoli Ravagnan, La Rocca e Conti - che tende a
rendere pi celere lo svolgimento dei lavori della Sottocommissione:
La Sottocommissione, ravvisando la necessit urgente di affrettare i propri lavori sull'ordinamento regionale, delibera che
d'ora in avanti la discussione dei singoli articoli avverr soltanto sugli emendamenti presentati per iscritto. Su ciascun
emendamento potr parlare per non oltre cinque minuti solo il Commissario che lo ha presentato.
Non saranno ammesse dichiarazioni di voto .
PRESIDENTE fa presente all'onorevole Nobile ed ai colleghi le difficolt che si incontrerebbero, se si volesse applicare in
modo rigoroso e tassativo quest'ordine del giorno.
FABBRI propone che tale ordine del giorno sia convertito in raccomandazione.
NOBILE aderisce alla proposta dell'onorevole Fabbri.
(Cos rimane stabilito).

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ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI VENERD 6 DICEMBRE 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI
Seguito della discussione sulle autonomie locali.
PRESIDENTE apre la discussione sull'articolo 18 del progetto:
I Comuni sono enti autarchici dotati di tutti i poteri necessari per l'adempimento delle funzioni ad essi spettanti per loro
natura o per disposizione di legge.
Soltanto la volont delle popolazioni interessate potr determinare la modificazione delle circoscrizioni comunali esistenti,
o la creazione di nuovi Comuni .
LEONE GIOVANNI contrario alla disposizione del capoverso, in quanto possibile - e l'esperienza ammonisce in questo
senso - che le popolazioni interessate siano determinate a chiedere la modificazione di circoscrizioni o la creazione di nuovi
Comuni in base ad elementi (motivi sentimentali, contrasti tra Comuni, ecc.) non rispondenti alle effettive necessit locali. A
suo avviso, la decisione dovrebbe essere rimessa al giudizio di un ente superiore che esaminasse la situazione obiettivamente.
All'uopo propone il seguente emendamento: La modificazione delle circoscrizioni comunali esistenti o la creazione di nuovi
Comuni disposta dall'Assemblea regionale, a condizione che sia espressa analoga volont dalle popolazioni interessate .
PERASSI domanda se l'ordinamento dei Comuni materia di competenza dello Stato o della Regione; in altri termini, se
deve essere disciplinato esclusivamente da leggi dello Stato, ovvero se la Regione ha, al riguardo, una competenza
legislativa di integrazione.

213

GRIECO, circa il quesito posto dall'onorevole Perassi, osserva che, essendo la Regione disciplinata da una legge dello Stato,
dovrebbero esserlo anche i Comuni.
Accetta quindi la proposta dell'onorevole Leone di lasciar decidere della creazione di nuovi Comuni e della modificazione
delle circoscrizioni di quelli esistenti l'Assemblea regionale.
Quanto al primo comma suggerisce di precisare: dotati di tutti i poteri necessari e
delle condizioni per l'adempimento delle funzioni, ecc. ... .
FABBRI ricorda che nell'articolo 3, tra le materie di esclusiva competenza regionale, si inclusa la voce: modificazioni delle
circoscrizioni comunali . Propone di aggiungervi l'espressione: previa richiesta delle popolazioni interessate , sopprimendo
il capoverso dell'articolo in esame.
ZUCCARINI trova che riservare al Comune un solo articolo rappresenta ben poca cosa per un argomento tanto importante.
Non vede perch la Costituzione dovrebbe limitarsi ad una semplice enunciazione, quando in molte Costituzioni
l'ordinamento comunale ha formato oggetto di una esplicita disciplina a s stante.
Ricorda che il problema dell'autonomia comunale si agita da tempo e che recentemente si ricostituita l'Associazione per le
autonomie locali. L'importanza del Comune nella vita nazionale stata sempre sentita, cos come sono state sempre
lamentate e denunciate le enormi difficolt frapposte all'esplicazione della sua attivit, originate soprattutto dallo scarso
interesse delle popolazioni alla vita comunale disciplinata e contenuta dalla ingerenza prefettizia su tutti gli atti
amministrativi e dalla uniformit della legislazione stessa in materia. Da pi parti si suole lamentare che i Comuni abbiano
assolto e assolvano male le loro funzioni. La verit invece che per funzionare hanno dovuto sempre compiere miracoli, in
quanto ogni loro azione era subordinata all'approvazione del Prefetto, e nessuna possibilit era lasciata alla loro iniziativa.
Senza dire della assurdit della legislazione uniforme, che poneva i grandi Comuni e i piccolissimi sullo stesso piano con la
stessa organizzazione e con gli stessi uffici, lasciando all'arbitrio dell'autorit centrale perfino la delimitazione dei loro confini.
Dopo queste premesse, tiene a mettere in evidenza come nel suo progetto di ordinamento regionale si affermasse - e crede
che la Costituzione debba contenere una enunciazione del genere - che il Comune deve essere nell'ordinamento dello Stato
italiano il nucleo fondamentale della libert e dei diritti del cittadino . Egli considera, infatti, il Comune, non gi come
centro di lotte intestine, ma come la scuola politica della Nazione. Nella sua giovinezza ha partecipato attivamente alla
vita degli enti locali, rilevando che ci che pi interessava, e spesso divideva i cittadini, era la risoluzione dei problemi locali,
sulla quale ogni cittadino finiva per manifestare il suo giudizio particolare e non quello del suo partito politico. Ritiene
pertanto necessario affermare il carattere di autonomia del Comune ed il suo diritto di trasformare ed adattare la propria
amministrazione ai bisogni ed alle esigenze locali. L'impossibilit di una amministrazione uniforme poi resa evidente dalla
diversit di ampiezza e di carattere dei Comuni; a fianco ai grandi e ai grandissimi ve ne sono di piccolissimi; alcuni
amministrati fino al periodo fascista con sistemi patriarcali, che, appunto perch erano piccolissimi, avevano fatto ottima
prova; altri a carattere rurale, ma ove il centro urbano tende a prevalere trascurando gli interessi rurali della periferia; altri
quasi esclusivamente urbani come per le grandi citt. Da ci deriva la necessit di una organizzazione differenziata con la
facolt per ogni comune di autoregolare la propria vita amministrativa. Nel suo progetto egli si riferiva a tali possibilit e si
esprimeva cos:
Art. 2. - Sulla base della situazione di fatto esistente i Comuni sono liberi di conservare e di modificare la loro struttura
interna ed il loro funzionamento secondo le particolari esigenze. Nessuna restrizione potr in ogni caso essere apportata alla
partecipazione alla vita locale del cittadino e ai suoi diritti elettorali .
Art. 3. - L'autonomia del Comune potr svolgersi:
a) nel suo ordine interno, nella ripartizione dei suoi uffici, con la creazione di amministrazioni ed anche di rappresentanze
distinte per determinate frazioni del Comune, con una separazione tra zona urbana e zona rurale o con la suddivisione, per
Comuni pi grandi e popolosi, in rappresentanze e amministrazioni rionali distinte;
b) nelle attribuzioni, con una estensione dei suoi compiti e dei suoi interventi in opere e servizi ritenuti di utilit comune;
c) nei diritti della popolazione, assicurando ad una parte di essa la facolt di separarsi dal Comune per crearne uno nuovo o
per aggregarsi ad un altro vicino o di esigere una amministrazione distinta nell'ambito dello stesso Comune ( il caso di
molte frazioni, le quali, essendo lontane dal centro urbano, finiscono per essere da questo trascurate);
d) nei riguardi esterni, con la facolt di unirsi ad altri nell'esercizio di determinate attivit o per l'esecuzione di particolari
opere o di unificare con essi, per ragioni di
economia o di semplificazione, uffici e servizi amministrativi anche di carattere interno; di costituire con essi, in forma
consorziale, organi di rappresentanza e di esercizio per opere e servizi in comune, di aggregarsi ad una piuttosto che ad
altra Regione confinante; di scegliersi con i rapporti con la Regione e con lo Stato nazionale le sedi di ufficio a cui far capo
ritenute pi comode e. convenienti .
Infatti anche oggi ad esempio, cos per quel che riguarda le preture, come per tutte le sedi di ufficio a carattere statale,
spesso si riscontra che alcuni Comuni sono assegnati arbitrariamente ad una sede mandamentale molto lontana, quando ve
n' una pi vicina ma appartenente ad altra circoscrizione. Bisogna evitare che questa scelta sia lasciata al Governo
centrale, che pu essere influenzato da motivi politici, ed affidarla invece alla libera determinazione dei Comuni interessati.

214

Un'altra questione che ritiene molto importante ai fini della autonomia comunale che venga assicurata l'autonomia
amministrativa degli enti di assistenza, di previdenza e di beneficienza. Molti di questi enti durante il periodo fascista sono
stati trasformati ed il loro patrimonio stato disperso, e ridotto a poche cartelle di debito pubblico, o ne stata mutata la
destinazione. necessario che anche tali enti, che hanno una grande importanza locale, non siano pi soggetti nella loro
gestione a criteri dettati dal centro, ma abbiano una gestione autonoma. A tale fine egli aveva predisposto il seguente
articolo: L'autonomia amministrativa si estende a tutti quegli Enti di assistenza, previdenza, ecc. creati, con mezzi e per fini
locali e che costituiscano un patrimonio che deve essere localmente conservato e tutelato.
Ove tali Enti non abbiano gi amministratori propri di diritto, la nomina di questi appartiene alla rappresentanza
comunale .
Altro punto infine che merita considerazione quello dei servizi di Stato delegati al Comune. I Comuni negli ultimi tempi
sono stati oberati di lavoro svolto per conto esclusivo, o quasi, dello Stato. Indubbiamente sono servizi (leva, tesseramento,
ecc.) che devono essere posti alle dipendenze dei Comuni; tuttavia ritiene indispensabile affermare il principio che questi
servizi, che sono propri del Comune, ma svolti nell'interesse dello Stato o di Enti parastatali, debbano essere compensati a
parte. Cos facendo si toglier una delle principali cause di deficit dei bilanci comunali ed un incentivo al moltiplicarsi della
burocrazia comunale.
Concludendo, dice che non presenter speciali proposte di emendamento, ma chiede solamente che la parte relativa ai
Comuni sia meglio e pi estesamente compilata. Le sue proposte potrebbero cos essere perfezionate ed integrate in modo
da formare quattro o cinque articoli da includere nella Costituzione. Tale lavoro di redazione potrebbe eventualmente
essere assolto da un ristrettissimo comitato di due o tre membri.
AMBROSINI, Relatore, risponde brevemente alle obiezioni che l'onorevole Zuccarini ha nuovamente sollevato. Questi
desidererebbe che alcuni diritti dei Comuni (modificazione delle circoscrizioni, riunione di Comuni, funzionamento interno,
possibilit di istituire consorzi, ecc.) che sono gi disciplinati dalle leggi vigenti, venissero riconfermati in modo solenne nella
Costituzione. Il Comitato invece ha ritenuto che la dizione adoperata nel primo comma dell'articolo 18 costituisse una
adeguata salvaguardia di tali diritti. Anche l'onorevole Lami Starnuti, il quale aveva impostato il suo schema proprio sulla
regolamentazione dell'organizzazione comunale, fin per accedere al parere prevalente nel Comitato, riconoscendo che
sarebbe stato pi opportuno rinviare la materia ad una apposita legge organica.
Riferendosi poi alla pi radicale proposta dell'onorevole Zuccarini di dare ai Comuni la facolt di organizzarsi e disciplinarsi
nel modo che ritengano pi conveniente, osserva che non possibile accedervi senza trasformare la stessa struttura
fondamentale del diritto pubblico moderno. Se si riconoscesse ai Comuni la potest di autoorganizzarsi, si creerebbe nello
Stato una tale variet di organismi municipali da far pensare a quella del medioevo. Fa presente che una siffatta potest
non attribuita, con l'ordinamento regionale in esame, nemmeno alle Regioni, giacch l'organizzazione delle Regioni
stabilita dallo Stato nella Costituzione: sarebbe quindi inconseguente attribuirla ai Comuni. Questi debbono avere la piena
autarchia, debbono cio potersi amministrare liberamente per mezzo di organi eletti direttamente dalla popolazione:
bisogna evitare di sottoporli ad eccessivi controlli mortificanti e pi ancora alle interferenze e pressioni deleterie del potere
politico; ma non pu arrivarsi al riconoscimento del diritto di autoorganizzazione.
Ribadendone le ragioni, conclude col rilevare che le norme dell'articolo 18 del progetto sono sufficienti a garantire la libert
dei Comuni.
Quanto al quesito rivolto dall'onorevole Perassi, se, cio, l'ordinamento comunale debba essere regolato soltanto dallo Stato
o anche dalla Regione, rileva che la Sottocommissione si gi pronunciata al riguardo, ponendo tra le facolt legislative
concesse in via esclusiva alla Regione (articolo 3) soltanto quella relativa alla modificazione delle circoscrizioni comunali.
MANNIRONI concorda pienamente col Relatore nonch con la proposta dell'onorevole Grieco di accennare alle condizioni
necessarie per l'attuazione dell'autonomia comunale. Desidererebbe soltanto che tale precisazione, in quanto va riferita
soprattutto ai Comuni di nuova creazione, trovasse posto nel capoverso anzich nel primo comma, dedicato a determinare
genericamente i compiti del Comune.
Propone inoltre che il capoverso, oltre le ipotesi di creazione di nuovi Comuni e di modificazione di circoscrizioni, preveda
anche quella della fusione di due o pi Comuni in uno solo.
CAPPI, al fine di snellire il primo comma dell'articolo 18, propone - a meno che non si voglia accedere alla tesi dell'onorevole
Zuccarini, dalla quale personalmente dissente, e specificare le funzioni spettanti ai Comuni per la loro natura o per
disposizione di legge - di sopprimere l'espressione: dotati di tutti i poteri necessari per l'adempimento delle funzioni ad essi
spettanti per loro natura o per disposizione di legge . Infatti, a suo avviso tale dizione, dopo le parole: I Comuni sono enti
autarchici , sarebbe pleonastica, perch quando ad un ente si attribuisce una funzione, gli si debbono necessariamente
attribuire anche i poteri per adempierla.
Si dichiara quindi contrario alla tesi dell'onorevole Zuccarini, sia per ragioni di forma - perch ritiene che quanto egli
vorrebbe includere nella Costituzione troverebbe la sua sede pi opportuna in una legge speciale - sia per ragioni di
sostanza, nella convinzione che la concessione ai Comuni del diritto di autoorganizzarsi porterebbe ad una disintegrazione
della vita amministrativa.
BOZZI osserva che nel capo V vengono disciplinati congiuntamente la Provincia e il Comune che pur hanno due fisionomie
diverse: la prima la fisionomia di semplice circoscrizione amministrativa, il secondo quella di ente autarchico di diritto

215

pubblico. Nell'accomunamento dei due istituti ravvisa una esautorazione ulteriore del Comune, mentre egli vorrebbe
vederne ampliata l'autorit.
Circa la qualifica di enti autarchici , richiama l'attenzione sul fatto che il concetto tecnico-giuridico di autarchia
delimitato.
Viceversa i Comuni sono qualche cosa di pi: sono enti autonomi, in quanto hanno la facolt di darsi un proprio
ordinamento giuridico. Ritenendo necessaria una precisazione, soprattutto in quanto le norme sui Comuni seguono, nello
stesso Capo, quelle sulle Provincie, che pure sono soltanto organi di decentramento burocratico, propone di aggiungere alle
parole: enti autarchici , le altre: e autonomi .
CONTI propone di sostituire all'intitolazione del capo V: Provincie e Comuni , l'altra: Circoscrizioni provinciali ; e di
premettere all'articolo 18 l'intitolazione: I Comuni .
MORTATI propone di sostituire il primo comma dell'articolo 18 col seguente:
I Comuni sono enti autarchici, dotati di autonomia e di autoorganizzazione nell'ambito dei princip fssati dalle leggi
generali dello Stato per assicurare il loro ordinamento in senso democratico, per l'adempimento dei servizi obbligatori e delle
funzioni attinenti alla costituzione dello Stato .
PRESIDENTE favorevole all'emendamento dell'onorevole Conti perch, come gi si espresso l'onorevole Bozzi, non si pu
dare alle Provincie la stessa rilevanza dei Comuni che sono enti autarchici ed autonomi.
MORTATI concorda sull'opportunit, dal punto di vista sistematico, di modificare l'intitolazione del capo in esame.
PRESIDENTE crede che si possa provvedere in sede di coordinamento a ridistribuire la materia inclusa sotto il capo V, nel
senso accennato dall'onorevole Conti o in altro analogo, purch le Provincie non vengano accomunate ai Comuni e alle
Regioni.
(Cos rimane stabilito).
Tra le altre proposte, esprime l'avviso che si debba esaminare anzitutto - come la pi radicale - quella dell'onorevole
Zuccarini di dedicare, nell'economia generale del progetto, una maggiore ampiezza alla trattazione dei Comuni, onde
inserirvi le disposizioni alle quali egli ha accennato. Ricorda che alcuni colleghi hanno rilevato che parte delle disposizioni
proposte sono gi acquisite o alla nostra legislazione o alla tradizione della vita italiana; altri ancora hanno osservato che
troverebbero sede pi idonea in una legge speciale.
Pone ai voti la proposta Zuccarini.
LAMI STARNUTI dichiara di votare contro, perch, nonostante abbia sostenuto un punto di vista analogo, in seno al
Comitato, rilevando, fra l'altro, la mancanza di euritmia fra le varie parti di un progetto che dedicasse un solo articolo al
Comune e circa venti alla Regione, non ha poi insistito per una molteplicit di ragioni. Si riserva tuttavia di risollevare il
problema in sede di discussione delle norme transitorie.
FABBRI voter contro, ritenendo che, qualora venga ampliata, secondo il desiderio di taluni Commissari, la portata
dell'articolo in esame, introducendovi il concetto dell'autonomia dei Comuni, sorga l'esigenza di limitare tale autonomia - a
meno di andare anche oltre le aspirazioni dell'onorevole Zuccarini - e di mantenerla nell'ambito della legislazione statale.
(Non approvata).
PRESIDENTE passando all'emendamento Mortati, segnala che esso, oltre a contenere l'affermazione del carattere
autarchico ed autonomo dei Comuni, aggiunge un principio nuovo, cio che essi sono dotati di una potest di
autoorganizzazione.
MORTATI pone in evidenza che l'accenno ad un ordinamento democratico una garanzia utile da introdurre nella
Costituzione. D'altra parte, la necessit di un ordinamento uniforme sentita agli effetti della elezione della seconda
Camera. Crede pertanto opportuno circoscrivere l'autonomia dei Comuni in questi limiti imposti dalla necessit di assolvere
ad alcuni compiti che lo Stato affida loro.
AMBROSINI, Relatore, ritiene che, tutto sommato, sia preferibile mantenere la formula proposta dal Comitato.
PERASSI d'avviso che, prima di votare una qualsiasi formula, occorra dare una risposta precisa al suo quesito: se
l'ordinamento dei Comuni debba essere interamente disciplinato dallo Stato o se la materia sia in parte suscettibile di
integrazione da parte della Regione, e debba quindi includersi nell'articolo 4-bis.
LUSSU prospetta l'opportunit di votare la formula Mortati scindendola in due parti. Personalmente dichiara di essere
favorevole alla prima - ove si afferma il concetto dell'autonomia nell'ambito dei princip fssati dalle leggi generali dello
Stato - e di non approvare la seconda, alla quale preferisce la dizione del progetto.

216

Conviene, in sostanza, sulla necessit di una legge speciale, parallela alla Costituzione, che regoli nelle grandi linee la vita dei
Comuni e ne riconosca la completa autonomia entro determinati limiti.
MORTATI chiarisce che, nella sua proposta, il riferimento alle leggi dello Stato fatto solo ai fini della determinazione delle
funzioni dei Comuni e non del loro ordinamento.
AMBROSINI, Relatore, in merito alla proposta dell'onorevole Perassi, ricorda che personalmente aveva posto, nell'articolo 4
del suo progetto originario, la seguente voce: Ordinamento regionale e degli enti locali .
VANONI chiede che venga chiarito in qual senso sono usati i termini: autarchia ed autonomia .
AMBROSINI, Relatore, richiama i dispareri a cui nella dottrina ha dato luogo l'uso dei due termini ed il senso che oggi suole
ad essi attribuirsi. Mentre per autarchia si intende la potest degli enti di amministrarsi da s stessi liberamente, di
autogovernarsi, per autonomia si indica la potest di dettarsi norme proprie, di crearsi un proprio diritto e perfino di
autoorganizzarsi. La prima una potest amministrativa, la seconda legislativa.
Rileva che questa potest legislativa, per quanto possa limitarsi anche a poche materie e tenersi subordinata al potere
superiore dello Stato, pone l'ente che ne investito in una posizione diversa e superiore a quella degli enti semplicemente
autarchici.
VANONI ritiene che non sia sufficiente il semplice uso del termine autonomia . A suo avviso, o si arriva a definire il
concetto dell'autonomia comunale, elencando - come si fatto per la Regione - tutte le facolt che competono al Comune,
oppure si dovr fare un rinvio alla legge che delimiter l'autonomia in parola. Viceversa nell'articolo 18 del progetto si dice
che i Comuni saranno dotati dei poteri necessari per l'adempimento delle funzioni ad essi spettanti per loro natura o per
disposizione di legge . Quindi, la legge stabilirebbe le funzioni del Comune, ma non sarebbe posta come termine che
delimitasse la sua sfera di competenza e di autonomia, come invece detto chiaramente nella formula Mortati.
LUSSU obietta che la legge, nel determinare le funzioni del Comune, determina anche i limiti dell'autonomia.
MORTATI domanda chi regolerebbe le funzioni del Comune, se la legge non dicesse niente.
VANONI precisa che la legge che attribuisce le funzioni ambivalente, in questo senso che pu riferirsi tanto a funzioni
proprie
del Comune, quanto a funzioni dello Stato che questo deleghi al Comune, il quale, evidentemente, senza delega non
potrebbe esercitarle (cos avviene, per esempio, agli effetti della leva).
La legge a cui si fa riferimento nell'articolo 18 non avrebbe dunque di per s stessa, la capacit di delimitare l'autonomia del
Comune, perch potrebbe trattarsi anche di una disposizione accidentale. Nella formula dell'onorevole Mortati, invece, si fa
riferimento ad una legge apposita per la determinazione delle funzioni comunali e non a leggi occasionali.
CODACCI PISANELLI aderisce all'idea di precisare che i Comuni sono, non soltanto enti autarchici, ma anche autonomi.
Circa il valore delle due espressioni, spiega che in passato la dottrina stata alquanto divisa, ma oggi generalmente
accolto il concetto di parlare di autonomia quando le funzioni legislative sono svolte da organi diversi da quelli a cui
normalmente spettano, e di autarchia quando le funzioni amministrative vengono svolte da organi diversi a quelli cui
competono istituzionalmente.
D'altra parte, dicendo che il Comune autonomo, si ammettono dei limiti, in quanto sia l'autarchia che l'autonomia
presuppongono l'esistenza di un ente superiore rispetto al quale l'organo che esercita le funzioni in via eccezionale in
posizione subordinata; in altri termini, si pu parlare di enti autarchici ed autonomi in quanto v' lo Stato al disopra di essi.
AMBROSINI, Relatore, avverte che la preoccupazione maggiore del Comitato - appunto in quanto riconosceva che
l'autonomia consiste nel potere di darsi delle norme ed anche di autoorganizzarsi - stata quella di non collocare (come
avrebbe voluto l'onorevole Zuccarini) le Regioni e i Comuni sullo stesso piano. Perci crede che i Comuni debbano
qualificarsi enti autonomi.
MORTATI desidera porre la questione nei suoi giusti termini. Normalmente il potere di organizzarsi e di adempiere da s i
propri compiti non implica il potere di dettarsi le proprie norme. L'opinione dominante ritiene che dal possesso da parte di
un ente di facolt particolari non discenda anche il potere di dettare norme per l'esercizio di tali facolt particolari, per il
quale perci occorre un titolo espresso di conferimento. Ci posto, non ci si pu affidare all'equivoco o risolvere dei dubbi con
la reticenza. Occorre invece definire anzitutto la questione della reciproca posizione dei due enti (Regione e Comune) e
determinare i limiti della eventuale subordinazione dell'uno all'altro.
AMBROSINI, Relatore, osserva che, ove non si voglia arrivare nei riguardi del Comune ad una regolamentazione specifica,
come proponeva l'onorevole Zuccarini, preferibile rinviare la materia ad una legge speciale che, con maggiore
ponderazione, decida delle singole questioni, e stabilisca i poteri da conferire all'ente con gli inevitabili limiti.
LA ROCCA desidererebbe conoscere quale preciso significato si attribuisca all'espressione: funzioni spettanti per loro natura
.

217

PRESIDENTE chiarisce che la natura del Comune data da questo elemento: che un raggruppamento di persone vivono
nello stesso luogo e devono necessariamente soddisfare in comune certi bisogni. V' quindi un minimo indispensabile di
servizi, senza dei quali la vita civile non potrebbe svolgersi.
Riepilogando, ricorda, che le questioni da risolvere sono tre
1) se i Comuni debbano essere considerati, oltre che enti autarchici, anche enti autonomi
2) chi fissi i limiti di questa autonomia (lo Stato o e Regioni);
3) se sia necessario specificare le funzioni nei cui confronti si esplica l'autonomia.
PERASSI insiste sulla necessit di precisare se l'ordinamento dei Comuni debba essere regolato con legge dello Stato o della
Regione. Personalmente ritiene che tale compito non debba spettare in maniera esclusiva n all'uno n all'altra, ma che la
regolamentazione debba esser fatta con legge dello Stato da integrarsi con norme regionali. Propone pertanto di
aggiungere all'elencazione dell'articolo 4-bis la voce: Ordinamento dei Comuni e degli altri enti locali .
PRESIDENTE crede che per il momento si potrebbe mettere ai voti l'espressione proposta dall'onorevole Mortati: I Comuni
sono enti autarchici dotati di autonomia .
LUSSU osserva che il concetto di autonomia , comprende quello di autarchia e che perci si pu usare il primo
soltanto dei due termini.
PRESIDENTE riconosce che diffcile pensare ad un ente autonomo che non sia autarchico, cio, ad un ente che abbia la
facolt di darsi delle norme e non abbia quella di applicarle nella propria amministrazione. Tuttavia la specificazione
contenuta nell'emendamento Mortati opportuna, perch, mentre l'autarchia s'intende in senso pieno, cio in tutto l'ambito
dell'attivit amministrativa, nei riguardi dell'autonomia pensabile qualche limitazione.
LACONI concorda. L'autonomia comprende anche l'autarchia se piena, ma non se riferita a particolari materie.
CODACCI PISANELLI propone la dizione: enti autarchici ed autonomi .
DI GIOVANNI si associa.
LACONI obietta che con tale formula non si potrebbe evitare che i limiti di cui si parler in seguito si riferiscano tanto
all'autarchia che all'autonomia.
PRESIDENTE, posto che andrebbe riconosciuta l'autonomia dei Comuni soltanto nei confronti di certe attivit, pone ai voti
la formula Mortati:
I Comuni sono enti autarchici dotati di autonomia .
Personalmente dichiara di votare in favore, anche per il fatto che nel Paese v' una larghissima corrente popolare per
l'autonomia comunale e non v' pericolo che una simile norma preoccupi l'opinione pubblica.
( approvata).
MORTATI rinuncia all'espressione: e di autoorganizzazione , contenuta nella sua formula, in quanto il concetto gi
implicito in quello di autonomia.
PRESIDENTE avverte che ora la Sottocommissione dovr pronunciarsi su due formule; quella del Comitato: dotati di tutti i
poteri necessari per l'adempimento delle funzioni ad essi spettanti per loro natura o per disposizione di legge e quella
dell'onorevole Mortati: nell'ambito dei princip fssati dalle leggi generali dello Stato . Quanto segue, cio: per assicurare
il loro ordinamento in senso democratico, per l'adempimento dei servizi obbligatori e delle funzioni attinenti alla costituzione
dello Stato , a suo avviso, potrebbe essere soppresso.
CODACCI PISANELLI d'accordo circa la soppressione.
AMBROSINI, Relatore, non ritorna sulle ragioni per cui dissentiva dalla proposta di qualificare i Comuni come enti autonomi;
ma dal momento che questa proposta stata approvata, ritiene necessario che si faccia espressamente richiamo ai limiti in
cui l'autonomia dei Comuni deve essere contenuta secondo le norme che saranno stabilite dal legislatore, perch altrimenti si
aprirebbe l'adito ad una variet di ordinamenti comunali contraria alle attuali esigenze della vita della societ nazionale.
MORTATI spiega che ha usato l'espressione: princip fssati dalle leggi generali dello Stato , per significare che tali leggi
debbono avere efficacia in tutto lo Stato.
PRESIDENTE pone ai voti la formula Mortati: nell'ambito dei princip fssati dalle leggi generali dello Stato .
( approvata).
Pone in votazione la parte successiva dell'emendamento Mortati: per assicurare il loro ordinamento in senso democratico,
per l'adempimento dei servizi obbligatori e delle funzioni attinenti alla costituzione dello Stato .

218

(Non approvata).
Informa che, in seguito all'esito delle votazioni, il primo comma dell'articolo 18 resta cos concepito:
I Comuni sono enti autarchici dotati di autonomia nell'ambito dei princip fssati dalle leggi generali dello Stato .
Invita i Commissari ad esprimere il loro parere sulla. proposta dell'onorevole Perassi di includere fra le materie dell'articolo
4-bis la voce: Ordinamento dei Comuni e degli altri enti locali .
Personalmente dichiara di esservi contrario, non ritenendo concepibile che i Comuni abbiano organizzazione e
funzionamento diverso da localit a localit.
FABBRI aderisce alla proposta dell'onorevole Perassi, in quanto lascia alle Regioni la possibilit di integrare la legge dello
Stato sugli enti locali.
PERASSI spiega che, parlando di ordinamento dei Comuni, non intende riferirsi all'organizzazione comunale. In altri termini,
lo Stato emaner una legge sui Comuni e, anzich farla seguire da un regolamento che scenda nei pi minuti dettagli,
lascer questo compito al potere d'integrazione della Regione.
MANNIRONI favorevole alla proposta Perassi, giacch ritiene che, nell'ambito della legge generale dello Stato - la quale
regoler i poteri, le funzioni e, in genere, la vita del Comune - la Regione possa utilmente intervenire per dettare norme
relative allo sviluppo di attivit secondarie dei Comuni.
CODACCI PISANELLI non accetta l'emendamento, per la gravit delle conseguenze che ne potrebbero derivare, soprattutto
nel campo amministrativo, agli effetti dei controlli di legittimit e di merito (articolo 19).
PRESIDENTE pone ai voti la proposta Perassi.
(Non approvata).
Passando al capoverso dell'articolo 18 osserva che dalla formulazione del Comitato, non risulta a chi spetterebbe la facolt di
modificare le circoscrizioni comunali o crearne di nuove.
FABBRI propone di sopprimere detto capoverso e di aggiungere all'articolo 3, alla voce: modificazione delle circoscrizioni
comunali le parole: e creazione di nuovi Comuni, sempre e in ogni caso su richiesta delle popolazioni interessate .
PERASSI propone il seguente emendamento: La creazione di nuovi Comuni e la modificazione delle circoscrizioni comunali
sono stabilite con legge della Regione, avuto riguardo ai voti delle popolazioni interessate . Conseguentemente andrebbe
soppressa nell'articolo 3 la voce: modificazione delle circoscrizioni comunali .
PRESIDENTE osserva che tutte le proposte - compresa quella del Comitato - concordano sulla necessit di una
manifestazione di volont delle popolazioni interessate per ottenere la modificazione di circoscrizioni comunali.
La formulazione del Comitato, per, potrebbe interpretarsi nel senso che sia sufficiente a promuovere queste modificazioni
la sola volont delle popolazioni interessate, senza l'intervento di altri elementi di giudizio. A suo avviso, invece, questa
dovrebbe essere una condizione necessaria, ma non esclusiva, non vincolante. Infatti, per contrasti o rivalit locali possono
sorgere richieste che non rispondano ad effettive necessit delle popolazioni.
FABBRI osserva che questa esigenza soddisfatta dal suo emendamento, il quale d alla Regione la potest di decidere
sulla richiesta delle popolazioni.
PERASSI rileva che nell'articolo 3 si attribuisce alla Regione la competenza ad emanare le norme generali in materia di
modificazione delle circoscrizioni comunali, mentre nell'articolo 18 si pone un altro problema, quello di garantire al Comune il
diritto di non essere toccato nella sua integrit territoriale se non con legge ed in seguito a conforme manifestazione di
volont popolare. evidente, poi, che anche l'atto legislativo che decretasse la modificazione della circoscrizione di un
Comune dovrebbe promanare dalla Regione.
CONTI e MANNIRONI aderiscono alla proposta dell'onorevole Fabbri.
PRESIDENTE obietta che le precisazioni dell'onorevole Perassi consigliano di non includere questo concetto nell'articolo 3. Ivi
sono elencate le materie lasciate alla potest della Regione - tra l'altro il potere di dettare norme in tema di modifica di
circoscrizioni comunali - mentre nell'articolo 18 si allude alle leggi speciali con cui si applicano ai casi concreti le norme
generali dell'articolo 3.
MORTATI aggiunge che nell'articolo 18 si ha anche una norma limitativa (la necessit del parere conforme della
popolazione) di quelle generali dell'articolo 3 e quindi in quest'ultimo articolo sarebbe forse necessario farvi richiamo.
Segnala poi l'opportunit di precisare se la volont manifestata dalle popolazioni abbia un potere vincolante o meno, se
cio essa determini l'obbligo di mutare una circoscrizionale comunale. In sostanza, crede che la Sottocommissione dovrebbe
pronunciarsi su tre punti: 1) necessit della volont delle popolazioni per determinare le modificazioni di circoscrizioni; 2)

219

valore di questa espressione di volont (consultiva o deliberativa); 3) opportunit di fissare delle condizioni generali, come,
ad esempio, un quorum di votanti.
VANONI favorevole all'inserimento del concetto nell'articolo 18, n ritiene necessario nell'articolo 3 un richiamo all'articolo
18, in quanto nella parte generale dello stesso articolo 3 gi si dice: in armonia con la Costituzione e si esclude quindi la
possibilit di discostarsi dal disposto dell'articolo 18. D'altra parte, enunciato in quest'ultimo articolo, siffatto diritto soggettivo
del Comune acquisterebbe un maggior rilievo politico.
PRESIDENTE pone ai voti l'emendamento dell'onorevole Fabbri.
(Non approvato).
Accolto il criterio di trattare l'argomento nell'articolo 18, invita i Commissari ad esprimere il loro parere in merito alla
formula Perassi.
LAMI STARNUTI preferirebbe sostituire, alle parole: avuto riguardo , le altre: in conformit .
TARGETTI propone la seguente dizione: Qualsiasi modificazione delle circoscrizioni comunali o creazione di nuovi Comuni
subordinata alla volont delle popolazioni interessate .
PRESIDENTE fa presente che occorrerebbe aggiungere: e stabilita con legge della Regione .
TARGETTI replica che la facolt della Regione di modificare le circoscrizioni comunali stata gi affermata nell'articolo 3.
PRESIDENTE obietta che la legge che dovrebbe determinare la modificazione di una circoscrizione non ha nulla a che
vedere con la legge generale in materia, prevista nell'articolo 3. Questa dir che cosa dovr farsi per procedere ad una
modificazione di circoscrizione; quella, applicando tali criteri, disporr concretamente una modificazione di circoscrizione.
FABBRI osserva che, comunque, si tratta sempre di due leggi. L'obiezione del Presidente sussiste logicamente; ma non va
dimenticato che anche il provvedimento con cui si attua la modificazione di una circoscrizione un atto legislativo, non
amministrativo, e come tale rientra nella competenza legislativa della Regione di cui all'articolo 3.
VANONI favorevole all'emendamento Perassi, ma crede necessario precisare meglio la differenza tra la legge di cui parla
l'articolo 3 e quella di cui parla l'articolo 18. Nell'un caso si ha una legge - di competenza esclusiva della Regione - che detta
le norme mediante le quali si pu realizzare la volont delle popolazioni interessate di modificare una circoscrizione
comunale (indicher come si faranno le votazioni, quali organi della Regione dovranno controllare la regolarit della
espressione di volont, ecc.); nell'altro caso si ha un provvedimento relativo ad un Comune X, che deve assumere la forma di
legge, per quanto possa dubitarsi se il contenuto sia veramente quello di porre una norma giuridica o piuttosto quello di un
atto amministrativo.
LACONI non sarebbe contrario all'emendamento Perassi, se non avesse la preoccupazione delle variazioni che derivano al
collegio elettorale della seconda Camera dalla modificazione di una circoscrizione comunale; soprattutto in quanto, agli
effetti della elezione della seconda Camera, non si rispetta una proporzione rigida con il numero degli abitanti. Cos stando
le cose, preferirebbe non sottrarre allo Stato la competenza in materia.
CODACCI PISANELLI insiste affinch la formula Perassi sia cos modificata: in conformit alla maggioranza dei voti
espressi, ecc. .
MORTATI fa rilevare che, adottando tale espressione, la manifestazione di volont popolare diverrebbe vincolante.
MANNIRONI suggerisce la dizione: su richiesta della maggioranza .
DI GIOVANNI preferirebbe dire: subordinata alla volont delle popolazioni interessate .
BOZZI nota che - come ha accennato l'onorevole Mortati - l'essenziale decidere il valore da attribuire alla manifestazione
di volont della popolazione. Se dovesse costituire un obbligo per la Regione, non vi sarebbe pi motivo di convocare
l'Assemblea regionale e di emanare una legge; basterebbe un atto amministrativo. Se invece la richiesta della popolazione
costituisse un momento della procedura e la Regione, in una sua superiore valutazione politico-amministrativa, potesse non
accedere alla manifestazione di volont popolare (personalmente sarebbe di questo parere), allora sarebbe veramente
nenessaria una legge, cio una manifestazione di volont superiore a quella delle popolazioni locali.
CONTI dell'avviso che nessuna volont possa considerarsi superiore a quella della popolazione, la quale deve essere arbitra
di decidere come meglio creda.
NOBILE non concorda con l'onorevole Conti e si associa invece alle considerazioni dell'onorevole Bozzi. Ricorda di aver gi
sollevata l'obiezione, ripresa poc'anzi dall'onorevole Laconi, in merito a quello che in America viene definito elettorato
geometrico . Pu darsi, cio, che una frazione di Comune ove sia una maggioranza di un determinato partito, per far
pesare il proprio voto nella elezione della seconda Camera, chieda di costituire Comune a s. Non trova ammissibile che la
Costituzione si presti a queste alchimie di carattere elettorale, consentendo che la volont delle popolazioni faccia legge.
VANONI suggerisce l'espressione: su proposta delle popolazioni interessate .

220

LAMI STARNUTI propone di dire che non si pu procedere alla modificazione di circoscrizioni comunali o alla creazione di
nuovi Comuni, ove siano contrarie alla volont della maggioranza delle popolazioni interessate .
PRESIDENTE avendo rilevato che prevale il criterio che per i provvedimenti in parola occorra la volont della maggioranza
delle popolazioni interessate, la quale tuttavia non ha un potere decisivo, ma costituisce una conditio sine qua non, pone ai
voti la formula:
La creazione di nuovi Comuni e le modificazioni di circoscrizioni comunali sono stabilite con legge della Regione, quando
sia
espressa analoga volont dalle popolazioni interessate .
( approvata).
Ricorda che, nell'assenza dell'onorevole Vanoni, in una precedente riunione si era accantonato l'esame dell'articolo 16. Apre
ora la discussione su di esso:
Per i fini a cui una Regione non potesse provvedere con i propri mezzi, sar istituito un fondo annuale, che verr
amministrato e ripartito da un Comitato composto di un rappresentante per Regione e presieduto da un rappresentante
dello Stato.
La legge determiner i criteri per la fissazione dei contributi delle Regioni e dello Stato al fondo e per la sua
amministrazione e ripartizione .
VANONI dichiara di avere molte perplessit sulla convenienza e sulla funzionalit di un sistema di questo genere, forse
perch concepisce in modo diverso il regolamento dei rapporti tra la finanza dello Stato e le finanze comunali e regionali.
Crede che, ove si seguisse il criterio proposto, si creerebbe un fomite di attriti tra le Regioni, senza risolvere praticamente il
problema.
Essendovi delle Regioni tanto povere da non avere i mezzi sufficienti per far fronte ai servizi specifici dell'ente Regione, si
pensato di creare un fondo tra le varie Regioni, attraverso il quale le pi ricche diano dei contributi da distribuire alle pi
povere. Senonch non v' bisogno di creare questo fondo, perch esiste gi, comunque vengano organizzati i rapporti tra la
finanza statale e la finanza regionale, ed , in sostanza, la finanza dello Stato, la quale ha la indispensabile funzione di
ripartizione in senso territoriale dei fondi che essa stessa amministra attraverso la percezione dei tributi e la redistribuzione
per le spese pubbliche.
Si obietta che lo Stato , per sua natura centralizzatore, e potrebbe non tener conto delle esigenze autonomistiche delle
singole Regioni; il che consiglierebbe di creare un fondo da amministrarsi al di fuori di esso, con l'intervento delle Regioni.
Non nega la fondatezza di questo punto di vista, ma osserva, per quanto concerne la funzionalit del sistema, che le Regioni
ricche troveranno tutti i pretesti per non dar niente, o ben poco, al fondo di solidariet e nessuno potr obbligarle ad
amministrarsi in modo tale da avere dei residui da distribuire. Le Regioni povere, dal canto loro, dovranno dimostrare i
propri bisogni, e dovranno quindi presentare il proprio bilancio e sottoporlo alla critica di questo organo collegiale.
soprattutto questo controllo che suscita le sue preoccupazioni in quanto vede nella finanza regionale la maggior
salvaguardia dell'autonomia degli enti locali.
A suo avviso, se si vuole creare una finanza regionale, bisogna arrivare ad un sistema di questo genere: alcuni tributi
andrebbero riservati allo Stato; altri alle Regioni; altri ancora sarebbero amministrati congiuntamente dallo Stato e dalla
Regione; i gettiti di tali tributi poi, andrebbero in parte alla Regione e in parte allo Stato.
In questo senso l'esperienza della finanza tedesca particolarmente istruttiva, onde crede opportuno ricordarne la genesi.
Gli Stati tedeschi fino al 1848 erano completamente indipendenti e solo dopo tale data si instaurata una unione doganale,
che ha fatto sentire la necessit di un fondo comune alimentato con le contribuzioni dei singoli Stati. Nel 1905-906 l'Impero
che si era venuto, col 1870 e con le successive evoluzioni, rafforzando sempre pi politicamente, si dato finalmente una sua
finanza, in parte indipendente da quella degli Stati, finch - dopo la guerra del 1918 - la finanza statale assunse una certa
preminenza rispetto a quella dei singoli Lnder. Ma sempre, in tutte le ultime fasi, si avuta una serie di tributi amministrati
contemporaneamente dallo Stato centrale e dai Lnder.
Era dunque dal criterio della partecipazione dei singoli Stati all'amministrazione che discendeva quello della ripartizione
secondo i bisogni locali. Ad esempio per l'imposta sugli scambi - imposta di largo gettito che corrisponde alla nostra imposta
generale sulla entrata - si faceva luogo ad una divisione pro capite, assegnandone i proventi a ciascuna Regione in
proporzione al numero degli abitanti. Si realizzava in questo modo una perequazione tra i vari Lnder, per cui i ricchi ed
eventualmente meno popolati pagavano di pi e venivano ad avvantaggiarsene i pi poveri.
Tutto questo avveniva con elasticit e senza attriti di caratere politico.
Viceversa, teme assai che il fondo di solidariet in esame apparentemente sembri sostenere l'autonomia, ma in realt finisca
col creare frequenti contrasti di natura politica tra le diverse Regioni, e col determinare la necessit di un controllo centrale
sui bilanci nelle singole Regioni, il quale limiterebbe l'effettivo esercizio delle autonomie regionali. Preferirebbe pertanto
sopprimere l'articolo 16, lasciando la possibilit di una migliore distribuzione dei mezzi tributari, tra Regioni ricche e povere,

221

sia alla articolazione sui rapporti tra uffici statali e regionali, sia alla azione effettiva dello Stato, il quale sarebbe
indubbiamente portato a spendere di pi per le Regioni povere.
MANNIRONI, per quanto nelle discussioni precedenti abbia genericamente accennato alla possibilit di creare un fondo di
solidariet o di compensazione, riconosce - dopo un pi attento esame della pratica realizzazione del progetto - la
fondatezza delle considerazioni dell'onorevole Vanoni.
In sostanza crede che si potrebbero salvaguardare l'autonomia finanziaria delle Regioni, e soprattutto i diritti e le esigenze
di quelle povere, anche rapportando tutta l'organizzazione finanziaria al bilancio dello Stato.
Nel dir questo, pensa che lo Stato come un vasto bacino di raccolta delle varie entrate, che dovrebbero poi essere
ridistribuite alle Regioni, soprattutto alle pi povere. Giova ricordare che le decisioni sul bilancio generale dello Stato
saranno prese dall'Assemblea nazionale, in cui sono rappresentate tutte le Regioni (in modo particolare nella seconda
Camera) e quindi quelle pi povere non possono temere di non ottenere le integrazioni ordinarie (di quelle straordinarie
sarebbe inutile preoccuparsi), di cui abbisognano. Una volta fissato il principio - se non nella Costituzione, in una legge
speciale - che le Regioni devono avere un proprio bilancio e che dispongono delle entrate come meglio credono, secondo le
esigenze locali; infine, una volta fissato che, in caso di deficienza di entrate, lo Stato ha l'obbligo di intervenire con una
integrazione di bilancio, la autonomia finanziaria della Regione sarebbe salva. La istituzione di uno speciale fondo, una
amministrazione autonoma, separata dal resto del bilancio generale dello Stato, mentre non darebbe una garanzia
maggiore alle Regioni, potrebbe creare un utile o dannoso duplicato che farebbe perdere, tra l'altro, la visione unitaria del
problema finanziario.
Concludendo, nota che i fautori dell'autonomia regionale anche finanziaria sono mossi dalla preoccupazione di evitare che
per l'avvenire le entrate di determinate Regioni povere vengano distratte a favore di altre Regioni, che magari non ne
avrebbero bisogno, o comunque mal distribuite. Ora, a ci si sopperirebbe assicurando a ciascuna Regione la utilizzazione
delle proprie entrate, e garantendo l'intervento e l'integrazione da parte dello Stato, ove siano necessari. Praticamente
molto pi utile che questo distribuisca, con le erogazioni delle spese, ci che direttamente introita colle entrate ad esso
riservate. In pratica sar molto pi difficile che lo Stato riesca a incassare dalle Regioni le eccedenze eventuali dei rispettivi
bilanci. Per tutto ci non ritiene utile la creazione di un fondo speciale.
ZUCCARINI si rende conto delle preoccupazioni di ordine pratico esposte dall'onorevole Vanoni, ma si richiama al motivo
per cui fu sostenuta l'opportunit del fondo di solidariet il quale, del resto, ha un esempio negli Stati Uniti d'America, ove
serve per provvedere ad esigenze di carattere straordinario (terremoti, alluvioni, ecc.).
sembrato al Comitato che la creazione del fondo di solidariet avrebbe avuto una grande importanza morale. Le
diffidenze verso la Regione e gli allarmi e le lamentele da parte delle Regioni pi povere che sono state sempre trattate
male dallo Stato, hanno spinto ad escogitare il sistema in esame, il quale sembrato tanto pi opportuno dopo la guerra,
che ha portato in alcune Regioni grandissime distruzioni e danni (i quali devono essere riparati e non lo possono con i soli
gettiti locali) mentre altre Regioni sono state colpite in misura molto minore. Lasciando al potere centrale, come per il
passato, la determinazione dei contributi di integrazione dei bilanci regionali, si ripeterebbe l'inconveniente gravissimo, che
tutte le Regioni cercherebbero di attingere alle casse dello Stato.
Come regionalista, vorrebbe vedere eliminato questo inconveniente, e caldeggerebbe il criterio di creare una
amministrazione autonoma, affidata, anzich allo Stato, ai rappresentanti stessi delle Regioni, in cui la destinazione dei
fondi fosse deliberata dai rappresentanti delle Regioni, per andare incontro alle esigenze impreviste che si presentassero in
circostanze eccezionali (terremoti, alluvioni, ecc.). Crede che i pericoli di rivalit e contrasti, accennati dall'onorevole Vanoni,
non sussisterebbero, se il fondo fosse riservato per i bisogni eccezionali.
VANONI replica che l'esempio dell'America non calza alla nostra situazione, perch la finanza americana si trova in uno
stadio di evoluzione ben diverso. In America la finanza confederale molto limitata (si allargata. solo momentaneamente
per provvedere alle spese di guerra) perch i centri delle entrate e delle spese sono gli Stati. In Italia, invece, per quanto ci si
possa sforzare di creare una autonomia vasta e bene articolata, si deve partire da un punto di vista diverso.
Peraltro, se il fondo dovesse servire solo per i casi eccezionali, bisognerebbe modificare la formulazione proposta. Ma sarebbe
molto pi serio affermare che quando una Regione si trovi colpita da una calamit, deve essere tutta la Nazione a
manifestarle la sua solidariet.
A suo avviso il sistema proposto porter inevitabilmente queste conseguenze: o il fondo si manterr irrilevante, s da non
corrispondere agli scopi per cui lo si creato; o diverr notevole e non si potranno evitare gli attriti. Quando il Comitato
incaricato di amministrarlo decidesse che la Lombardia deve dare una percentuale elevata del contributo totale, questa
protesterebbe, oppure presenterebbe il proprio bilancio compilato in modo da dimostrare che non pu dare quanto le si
chiede. D'altro canto le Regioni povere, per ottenere un contributo, cercherebbero di dimostrare, attraverso il loro bilancio,
di averne bisogno. Tutto ci non pu non andare a detrimento dell'autonomia finanziaria dell'ente Regione.
CONTI si dichiara contrario all'articolo 16 e per le ragioni esposte dall'onorevole Vanoni e per altre. Rileva che, in base
all'articolo 22, le Regioni si dovrebbero costituire secondo la tradizionale ripartizione geografica dell'Italia. A parte il fatto
che personalmente dissente da questo criterio e vorrebbe vederne ridotto il numero, pensa che bisogna augurarsi che le
Regioni nascano solide e capaci di vivere e di progredire. Ora, consentendo la formazione di tante Regioni, si facilitano le
speculazioni, perch molte di esse, dopo aver chiesto di costituirsi, reclameranno continuamente dal fondo di solidariet i
mezzi per andare avanti, senza fare nemmeno il possibile per conquistarsi una vita autonoma.

222

PERASSI trova che le considerazioni degli onorevoli Vanoni e Conti sono interessanti e devono essere tenute in debito conto;
tuttavia ritiene che, senza approfondire il dibattito su un argomento cos importante, si possa raggiungere per il momento
una soluzione, facendo riferimento all'articolo 8 il quale, a sua volta, rinvia ad una legge costituzionale tutta la materia
della finanza regionale in coordinamento con quella dello Stato. In quella sede il problema in esame potr essere affrontato
con maggior competenza da parte dei tecnici.
TARGETTI si dichiara in gran parte d'accordo con i rilievi dell'onorevole Vanoni e prega i compilatori dell'articolo di chiarire il
loro pensiero. Ritiene infatti che la soluzione possa essere diversa, a seconda dei casi a cui si intende provvedere. Se con il
fondo di solidariet si pensa soltanto di provvedere a casi eccezionali - come ha sostenuto l'onorevole Zuccarini - pu
ritenere opportuna la disposizione, in quanto nutre un certo scetticismo circa l'intervento dello Stato in tali circostanze. Ma
v' il dubbio che, nel pensiero dei compilatori, si sia intravista una malinconica possibilit di sopperire ai bisogni ordinari del
bilancio di qualche Regione. dunque necessario precisare se si pensa che possano costituirsi delle Regioni le quali
normalmente non siano in grado di far fronte alle spese ordinarie. Ove cos fosse, occorrerebbe escogitare un sistema atto a
sopperire a tali bisogni senza che ci acquistasse - come potrebbe apparire dall'articolo 16 - un sapore di beneficenza o di
mutuo soccorso.
LUSSU non crede che l'argomento in discussione possa essere rinviato ad altra sede, come ha proposto l'onorevole Perassi.
Ravvisa il pericolo che il moltiplicarsi di leggi speciali costituzionali possa procrastinare l'attuazione del sistema
autonomistico, laddove si impone una sollecita compilazione e del testo costituzionale e delle leggi speciali. Non nasconde il
timore che, mentre da un lato si aderisce ad una riforma, dall'altro la si ostacoli, rinviando a leggi particolari.
Riconosce che il problema deve essere esaminato particolarmente dai tecnici; e questa la ragione per cui, in sede di
Comitato, defer molto all'autorit di un maestro, universalmente ammirato: l'onorevole Einaudi. Osserva peraltro che
l'onorevole Vanoni, con la sua esperienza e la sua competenza, ha portato degli argomenti di indubbio valore e soprattutto
ha rilevato che, attraverso il fondo di solidariet, le singole Regioni verrebbero ad essere mortificate nella loro dignit, e
limitate nell'autonomia dalla necessit di sottoporre i bilanci alla critica di un organo collegiale. Crede che un tale
argomento sia tanto serio da indurre la Sottocommissione ad una ulteriore meditazione.
Nota inoltre che nell'articolo non detto se debbano essere le singole Regioni che, anno per anno, debbano fissare il
contributo da versare al fondo. A suo avviso dovrebbe provvedervi lo Stato mediante una legge finanziaria di carattere
permanente.
Invita quindi i colleghi, a qualunque Regione appartengano, a meditare sulla situazione di molte Regioni del Mezzogiorno
d'Italia: oggi si assiste ad una danza di miliardi distribuiti, non si sa come, dai vari Ministeri; ma purtroppo, non per
malvagit di uomini, sibbene a causa dell'ingranaggio centralizzato
dello Stato, si continuano a spendere somme al di l del necessario per certe Regioni, mentre si d ben poco ad altre che
finora non hanno avuto nulla. Di grandi opere pubbliche il Sud, all'infuori dell'acquedotto pugliese, non ne conosce. Non si
duole che il Nord si sia arricchito, perch, con sentimento sinceramente unitario, ritiene che l'arricchimento anche di una sola
parte dell'Italia contribuisca all'arricchimento di tutto il Paese; ma sente la necessit di un sistema che ponga fine a simili
storture. E forse il sistema proposto dal Comitato risponderebbe allo scopo perch, sotto questo aspetto, non si pu non
vedervi una garanzia. Se invece cos non fosse, debbono pensare i tecnici, con la loro competenza e capacit, a creare
l'organismo adatto, purch si trovi un rimedio.
GRIECO, pur riconoscendo l'interferenza esistente tra la questione che si dibatte e la legge finanziaria prevista nell'articolo 8,
non crede possibile rinviare la discussione in sede di esame di tale legge, perch il problema che si agita ha un carattere suo
originale, oltre che politico. Condivide i sentimenti dell'onorevole Lussu e come lui convinto che non si pu continuare ad
ignorare le esigenze del Mezzogiorno; tutto sta a vedere se il congegno proposto consenta di soddisfarvi.
Proprio in quanto non ne convinto, aderisce alla proposta di soppressione dell'articolo 16, il quale muove dal sospetto che
lo Stato continuerebbe ad essere ingiusto nella distribuzione del reddito nazionale. Non nega che possano anche esservi delle
ragioni che giustifichino un tale sospetto, ma certo che l'articolo 16 offre comunque uno strumento inadeguato.
Mentre dissente dall'interpretazione che ne ha dato l'onorevole Zuccarini (cio di un fondo destinato a risolvere situazioni
eccezionali), conviene coi rilievi dell'onorevole Vanoni, ai quali aggiunge che, oltre tutto, il fondo di solidariet verrebbe
istituito in un momento particolarmente diffcile della nostra economia. Domanda quindi in quale organo meglio che
nell'Assemblea Nazionale, che ha una visione degli interessi generali, potrebbero trovar eco i sentimenti di solidariet. Certo
non in quel piccolo Comitato irresponsabile, che dovrebbe amministrare il fondo.
Ammette di avere nelle precedenti riunioni caldeggiato la costituzione di una stanza di compensazione. Ma confessa che lo
ha fatto obbedendo ad uno stimolo sentimentale, irrazionale, senza pensare alla attuazione pratica. Oggi che vi ha
riflettuto, si reso conto che la cosa non realizzabile e che la soluzione prospettata frutto di un esame non
sufficientemente approfondito. Perci, senza arrivare a consigliare di abbandonare l'idea, invita a studiare un congegno che
realmente permetta di intimamente legare le sorti delle Regioni e, soprattutto, di andare incontro ai bisogni del Meridione.
NOBILE esprime l'avviso che il problema finanziario sia uno dei pi gravi del nuovo ordinamento regionale. Si rende conto
che un regionalista possa trovare di suo gradimento l'articolo 16, ma, come antiregionalista, ne auspica la soppressione.
All'onorevole Zuccarini fa osservare che l'esempio degli Stati Uniti non pu essere invocato, perch col tutti gli Stati federali
sono prosperi, mentre in Italia, a fianco di Regioni ricche, ve ne sono di poverissime. D'altra parte, quando si dice che lo Stato

223

non ha fatto nulla per certe Regioni, in gran parte si esagera, perch vero che ha fatto poco, ma non tanto poco quanto si
ritiene. Prendendo, ad esempio, la costruzione d strade in Sardegna, si ha l'impressione che lo Stato non abbia provveduto
abbastanza se si rapporta il chilometraggio alla superfcie dell'Isola (la media nazionale di 74 metri per chilometro
quadrato e la Sardegna ne ha soltanto 57); ma se ci si riferisce al numero degli abitanti, la Sardegna balza al primo posto.
Lo stesso pu dirsi per le ferrovie e vale, in genere, per tutto il Mezzogiorno. N la Sardegna poteva considerarsi in grado di
pagarsi le spese necessarie per allinearsi con le altre Regioni.
Quando la Regione avr, nel nuovo ordinamento, la facolt legislativa, potr disporre, senza alcun controllo da parte dello
Stato, la costruzione di strade, di scuole, di ferrovie, ecc.; ma chi dar i fondi? Se la collettivit che deve contribuire,
l'amministrazione regionale non pu sottrarsi al controllo statale. Per queste ragioni ritiene che il fondo di solidariet
dovrebbe essere amministrato dallo Stato.
Non condivide poi l'opinione dell'onorevole Vanoni che ogni Regione sia costretta a presentare il suo bilancio. La legge potr
stabilire il contributo che dovr versare ogni Regione (eventualmente riferito agli abitanti) ed anche i criteri per la
ripartizione, fissando, una volta tanto, la proporzione per ciascuna Regione, tenuto conto dello stato di ricchezza o di
povert. Cosicch il funzionamento diverrebbe automatico e ben poco sarebbe lasciato all'arbitrio degli amministratori.
FABBRI concorda con gli onorevoli Vanoni e Grieco sulla impossibilit pratica di funzionamento del Fondo di solidariet,
come configurato nell'articolo 16. Crede fuori dubbio che il congegno sarebbe inceppato da interessi particolaristici, perch il
Comitato sarebbe composto di rappresentanti delle Regioni e ciascuno di questi interverrebbe nella discussione sul
contributo che dovrebbe versare la propria Regione, sul beneficio che ne andrebbe a vantaggio delle altre, sulla esigenza
della richiesta ecc. Ci spingerebbe inevitabilmente ciascun rappresentante a cercare di dimostrare che la Regione
rappresentata si trova in condizioni deficitarie o comunque tali da non potersi permettere liberalit a favore di altre.
Non arriva tuttavia alla conclusione della soppressione dell'articolo, n a quella del puro e semplice rinvio della questione
all'articolo 8, in quantoch in quest'ultimo prevista l'autonomia finanziaria delle Regioni. Ora, questa disposizione, se
risponde alle aspirazioni dei regionalisti, si ritorce d'altra parte contro gli interessi delle Regioni povere. Infatti, stabilendo
statutariamente l'autonomia finanziaria delle Regioni, si implicitamente detto che, se una Regione non in condizione di
soddisfare con i propri mezzi alle proprie esigenze, non pu far altro che rassegnarsi, perch ove l'autonomia finanziaria
viene a mancare il diritto a richieste d'intervento dall'esterno.
Considerato che il principio dell'autonomia rappresenterebbe questo impedimento costituzionale, ritiene necessaria la
creazione di un fondo di integrazione per le Regioni povere e propone di sopprimere l'articolo 16, aggiungendo alla fine del
primo comma dell'articolo 8 la seguente formula: ...la quale dovr altres disporre nel bilancio dello Stato la creazione di
un fondo annuale di equo reparto del reddito nazionale a favore delle Regioni che non possano adeguatamente
provvedere con i loro mezzi ai propri fini istituzionali .
MANNIRONI propone di sostituire all'articolo 16 il seguente:
Una legge finanziaria di natura costituzionale regoler il riparto delle entrate tra lo Stato, la Regione e i comuni.
Lo Stato provveder ad integrare i bilanci deficitari delle Regioni .
PRESIDENTE premette che nettamente favorevole al principio sancito nell'articolo 16, ma non ha mai concepito il fondo di
solidariet come un istituto destinato a sopperire ai bisogni delle Regioni in seguito ad eventi eccezionali - nel qual caso
sarebbe svuotato di ogni portata pratica - bens come un istituto da utilizzare per le spese correnti delle Regioni.
Si detto che occorre creare delle Regioni vitali, cio capaci di assolvere ai compiti loro affidati. Senonch, all'atto di
tradurre in realt una simile affermazione, ci si rende conto che i compiti sono tali e tanti che talune Regioni, come ad
esempio la Lucania (per quanto il suo territorio possa essere allargato, sostanzialmente la situazione non muter) non
potranno certamente migliorare il loro livello economico. Anche oggi tutte le Province ottemperano alla disposizione
legislativa che le obbliga ad avere un brefotrofio, ma non pu farsi un confronto tra l'organizzazione dei brefotrofi delle
Province ricche dell'Italia settentrionale e quelli del Centro e del Sud. necessario, dunque, che tutte le Regioni abbiano i
mezzi indispensabili per la loro funzionalit, senza che lo Stato sia costretto ad intervenire continuamente, avocando a s
alcune funzioni.
L'importante che i mezzi di cui il Paese dispone vengano equamente ripartiti e che questo scopo si ottenga nella maniera
pi dignitosa. A suo avviso, la maggior dignit che si pu conferire ad un organismo politico sociale quella di dargli la
possibilit di determinare da se stesso i mezzi per vivere, dargli cio una base democratica. Con il sistema proposto si
darebbe appunto un carattere democratico ad un aspetto della vita economica del Paese.
Si osservato che nel Comitato sarebbero posti di fronte coloro che non vogliono dare e coloro che vogliono ricevere.
Indubbiamente uno spettacolo doloroso vedere da una parte sollecitare e dall'altra rifiutare; ma non va dimenticato che
purtroppo vi si deve assistere continuamente, anche nelle Assemblee legislative. Ad ogni nuova sessione della Costituente, i
rappresentanti delle Regioni scarsamente fornite di mezzi fanno presente la locale situazione precaria, come nella Consulta
ad ogni inizio dei lavori si udivano i discorsi dolenti dei rappresentanti dell'Italia meridionale e insulare che invocavano
maggiori aiuti dello Stato, e quelli dei rappresentanti delle Regioni pi provviste, rivolti a dimostrare che facevano il
possibile e pi del possibile.
Asserisce che l'istituto proposto, nella sua originalit, pu servire a dare un carattere di maggiore dignit alle sollecitazioni e
ad impedire le resistenze offerte normalmente da chi ha maggiori possibilit.

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L'onorevole Nobile ha accennato ad un metodo che potrebbe essere agevolmente applicato: stabilire che una determinata
percentuale degli introiti annui di ogni Regione debba essere versata al Fondo. Si obiettato che le Regioni potrebbero
cercare di alterare il loro bilancio; ma si dimentica che i bilanci stessi saranno sottoposti ad un controllo.
Concludendo, afferma che la disposizione dell'articolo 16 merita di essere conservata anche per motivi politici: essa costituisce,
infatti, uno dei mezzi per incominciare a ristabilire dei legami di solidariet politica laddove, con la creazione della Regione,
possono manifestarsi tendenze centrifughe, e per consentire di rimediare politicamente allo stimolo di certi sentimenti
egoistici, che la creazione della Regione potr suscitare nell'animo di taluni.
VANONI desidera che sia preso atto che la sua impostazione del problema stata esclusivamente tecnica e non politica. Ha
considerato l'istituto soltanto dal punto di vista della sua utilit pratica.
Nota che il metodo consigliato dall'onorevole Nobile , in sostanza, quello che personalmente ha sostenuto. L'essenziale
non seguire nella distribuzione un criterio politico, per evitare attriti, bens un criterio automatico, come potrebbe essere
quello di distribuire il reddito nazionale in rapporto alla popolazione. Comunque, la risoluzione del problema comporta un
approfondito esame tecnico; da ci deirva l'opportunit di rinviare la questione ad una legge speciale, sia pure di natura
costituzionale, che tenga conto degli interessi generali e di quelli particolari, in modo da concedere alle Regioni l'autonomia
nella spesa, escludendo in questo campo ogni intervento di altri organi. FABRRI concorda.

*********************

ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI SABATO 7 DICEMBRE 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI
Seguito della discussione sulle autonomie locali.
PRESIDENTE avverte che ancora in discussione l'articolo 16 del progetto sull'autonomia regionale.
CONTI osserva che la materia dell'articolo in esame ha una grandissima importanza per l'effettiva soluzione del problema
delle autonomie regionali, e dichiara che, in riferimento appunto alla soluzione di tale problema, non crede possano essere
accolti i criteri a cui si ispira l'articolo 16, n quelli, analoghi, finora proposti pee una sua nuova formulazione. La storia della
dominazione monarchica in Italia ha dimostrato che non esiste possibilit di vita per la Nazione, se lo Stato non
organizzato razionalmente in relazione alle condizioni storiche, etnografiche, geografiche, spirituali del Paese. In altri
termini, per un migliore assetto dell'organizzazione statale, occorre tenere presente il fatto che in Italia non si ha un popolo,
ma esistono tanti popoli diversi, bench accomunati dalla stessa storia, dalle stesse tradizioni; fatto, questo, che la dinastia di
Casa Savoia, con il suo spirito militaresco, con i suoi governi tendenti a realizzare una forma di Stato rigidamente
accentratrice, non ha mai voluto comprendere. Per questo la monarchia sabauda stata la rovina dell'Italia ed ha trattato
spietatamente come una terra di conquista il Mezzogiorno, nei confronti delle cui popolazioni tanti torti ha avuto lo Stato
italiano. Ora giunto il tempo di ripararvi; ma la soluzione dei problemi del Mezzogiorno non pu essere conseguita
facendo ricorso al sistema delle leggi speciali, che era quello del paternalismo monarchico.
Le leggi speciali adottate, ad esempio, per la Basilicata, dopo un viaggio compiuto dall'onorevole Zanardelli in quella
Regione, stanno a testimoniare che con questo mezzo non si raggiunge mai alcun pratico risultato: la Basilicata, infatti,
ottenne soltanto la costruzione di una breve linea ferroviaria a cremagliera ed altre modeste provvidenze di carattere
esclusivamente locale; ma il problema dell'arretrato sviluppo della Regione rimase insoluto. Ora, con la costituzione di un
fondo speciale di solidariet fra le Regioni, cos come dispone l'articolo in esame, si ritorna a quel sistema di interventi proprio
dei governi del vecchio Stato italiano, ond'egli ritiene che il principio della istituzione di un tale fondo non possa essere
accolto. Al che occorre aggiungere le giuste considerazioni svolte nella precedente riunione dall'onorevole Vanoni, sulla
possibilit che abbiano a sorgere vere e proprie risse, nel momento della ripartizione del fondo, fra i rappresentanti delle
varie Regioni.
Il problema del Mezzogiorno, secondo il suo parere, non pu essere risolto che con l'ordinamento dello Stato su base
regionale. Ma anche a questo proposito bisogna parlare con la dovuta franchezza: si deve evitare di addivenire alla
creazione di Regioni solo per il capriccio di crearle. In questo modo le Regioni non potrebbero mai diventare organismi
efficienti e vitali e la riforma sarebbe destinata a un sicuro fallimento. Le Regioni devono essere costituite su una solida base,
con sicure possibilit di vita; e si dovr in qualche caso, come ad esempio per gli Abruzzi e Molise, giungere ad una
modificazione delle vecchie circoscrizioni regionali; ma oltre a questo si deve studiare ed attuare, nel pi breve tempo

225

possibile, tutto un grande piano, a carattere nazionale, di opere di bonifica, di irrigazione, di rimboschimento, di
sistemazione ferroviaria e stradale, per far s che le Regioni del Mezzogiorno siano poste rapidamente in condizioni di parit
con quelle del Settentrione.
Soltanto se si parte da queste premesse, si pu avere una fondata speranza nel successo della riforma delle autonomie
regionali.
Ci considerato, egli contrario al testo dell'articolo in esame, col quale non si giunge alla soluzione radicale del problema
dell'autonomia delle Regioni.
VANONI desidera rispondere ad alcuni colleghi che, nella riunione passata, gli hanno domandato in qual modo il nuovo
sistema finanziario dello Stato possa determinare una ripartizione del reddito nazionale per far fronte alle esigenze delle
Regioni pi povere. Si deve a tal fine tener presente che l'attivit finanziaria dello Stato comprende il governo delle entrate
e quello delle spese. Per ci che concerne le entrate probabile - e con ragione si dice che probabile, perch molte delle
affermazioni presentate come certezze dai meridionalisti sono forse interpretazioni pi sentimentali che scientifiche di alcuni
dati - che il sistema tributario ancora vigente in Italia abbia condotto al risultato di sottrarre ricchezze alle Regioni pi
povere, mettendole a disposizione di alcune attivit di spesa dello Stato centralizzato, cosa che poi si risolta in favore delle
Regioni pi attive dal punto di vista economico, ossia di quelle pi ricche. Dato che il nostro sistema tributario
fondamentalmente reale, cio si basa sulle imposte fondiarie pi che su quelle mobiliari, la propriet fondiaria pagava la
maggior parte delle imposte, il cui importo era poi distribuito fra le varie Regioni secondo criteri di opportunit politica ed
economica, onde la ricchezza fondiaria del Sud ha sopportato gran parte degli oneri per la costruzione della nuova
attrezzatura economica e industriale del Paese.
Ora, se con il nuovo ordinamento regionale veramente si vuole favorire le Regioni pi povere, baster adottare un sistema
che sia decisamente l'opposto di quello finora seguito; si dovr stabilire il principio che le imposte reali, quella prediale e
quella sui fabbricati, debbono spettare esclusivamente alla competenza delle Regioni e dei Comuni. Il gettito dell'imposta di
ricchezza mobile, invece, dovrebbe essere ripartito fra la Regione e lo Stato, perch la ricchezza mobiliare, che deriva da
attivit industriali, commerciali e di lavoro, quella che pi risente dell'attivit economica di tutta la nazione.
Come imposta, poi, di carattere nazionale dovrebbe essere istituita quella sul reddito complessivo, accompagnata da
un'imposta personale sul patrimonio ai fini della redistribuzione della ricchezza - esigenza altamente sociale che non pu
non essere oggi tenuta in debito conto.
Ma occorre fare un altro passo innanzi, ai fini di accentuare il processo della redistribuzione territoriale del reddito: occorre
perfezionare il sistema di determinazione e di percezione delle cosiddette imposte sugli affari. Molte critiche sono mosse da
parte dei socialisti a tale imposta, in quanto con essa praticamente si tassa la categoria dei consumatori, attraverso la
tassazione degli scambi commerciali e della cifra degli affari e della produzione. Sta di fatto per che in tutti gli Stati, anche
in quelli governati dai socialisti, si fatto e si fa ricorso a questa imposta. In ogni modo, se vero che con le imposte sugli
affari si colpisce il consumo, anche vero che esse, da un punto di vista politico, possono giustificarsi in quanto, attuandosi
opportuni congegni, i consumi possono essere diversamente colpiti a seconda della loro minore o maggiore utilit. Ci che
pi interessa che le imposte sugli affari consentono la possibilit di una larga
redistribuzione regionale del loro gettito e, per ottenere questo risultato, occorrerebbe stabilire che ogni singola Regione
dovr partecipare con lo Stato al loro gettito, in relazione al numero dei suoi abitanti. Con tale sistema sarebbero prelevate
dalle Regioni pi ricche cospicue somme, che sarebbero poi redistribuite in modo uniforme fra le varie Regioni in relazione
all'entit delle rispettive popolazioni.
Ogni Regione, cos, per l'automatismo della ripartizione del gettito di queste imposte, sarebbe assolutamente indipendente
da qualsiasi intervento di altri organi, col vantaggio inoltre di non incorrere in alcuna spesa per poter percepire quelle
somme a cui, per disposizione di legge, avrebbe diritto. Questo criterio, del resto, fu seguito per un certo tempo anche in
Italia, quando si stabil che per una parte preventivamente fissata il gettito del monopolio dei tabacchi fosse attribuito ai
Comuni in relazione al numero dei loro abitanti. Sar bene battere questa strada, se si vuole avere un'amministrazione
finanziaria semplice ed efficiente, senza duplicati di organismi per accertare e prelevare tributi, e se nello stesso tempo si
vuole assicurare alle Regioni e ai Comuni quella indipendenza finanziaria su cui pi che altro si basa un'effettiva autonomia
regionale.
Si raggiungerebbe infine un altro vantaggio, che pure ha la sua notevole importanza, ossia che la partecipazione al gettito
delle imposte avverrebbe in base a criteri tecnici predeterminati, in base ad un'esatta valutazione obiettiva delle, varie
attivit assoggettabili alle imposte e dei diversi fabbisogni regionali. Ci varrebbe a conferire maggiore dignit alle Regioni
destinate a ricevere, perch la parte del gettito delle imposte che sarebbe loro attribuita sarebbe determinata in base ad
una valutazione politica, sociale ed economica delle loro necessit, cio, come un loro diritto, e nello stesso tempo sarebbe
eliminato ogni motivo di risentimento da parte delle Regioni obbligate a dare.
V' poi l'altro aspetto dell'attivit finanziaria, quello, cio, relativo alle spese.
Anche su questo punto bisogna essere molto chiari. Non si pu immaginare che la massima parte della spesa pubblica possa
essere sostenuta dalle Regioni: si avr sempre una preminenza dello Stato nelle spese pubbliche e ci non solo in relazione ad
alcune spese indispensabili da un punto di vista unitario, come sono quelle per la rappresentanza all'estero o per la difesa
nazionale, ma anche in rapporto a certe esigenze produttive e sociali che le Regioni da sole non potrebbero assolutamente
soddisfare. Per quanto si sia affermato che la materia dell'agricoltura prevalentemente di competenza regionale, nessuno

226

potr nascondersi che i grandi piani di bonifica e di irrigazione non potranno essere compiuti se non con il concorso dello
Stato.
Anche nel campo delle spese occorrer dunque guardare alle situazioni particolari da un punto di vista generale. Se non si
raggiunger questa visione pi ampia delle varie opportunit che potranno presentarsi, si determineranno incomprensioni
ed attriti fra Regione e Regione. questa la sua pi assillante preoccupazione.
A suo avviso, il fondo di solidariet, cos come sarebbe costituito secondo il testo dell'articolo 16 o le relative proposte di
emendamento, presenta sempre l'inconveniente di favorire il sorgere di inutili e poco edificanti discussioni fra le diverse
Regioni. Ci che pi interessa per ora affermare, senza pregiudicare con una data soluzione il problema da un punto di
vista tecnico, che la legge costituzionale di cui all'articolo 8, in base a cui la Regione dovr avere l'autonomia finanziaria,
dovr tener conto della improrogabile necessit politica della redistribuzione regionale dei tributi secondo i criteri esposti.
Ma pu essere affermato un concetto simile in un testo costituzionale? A tale domanda non possono rispondere che i
competenti in diritto costituzionale. Dal canto suo egli non pu far altro che esprimere il voto che l'Assemblea Costituente,
prima di ultimare i suoi lavori, approvi un testo di legge che possa consentire alle Regioni di vivere autonomamente anche
nel campo finanziario. La Sottocommissione pertanto farebbe bene ad affermare che, quanto pi rapidamente sia possibile,
deve esser costituita una Commissione per lo studio del problema dell'autonomia finanziaria delle Regioni.
LA ROCCA favorevole al concetto informatore dell'articolo 16, salvo a vedere in concreto quale potr essere la sua migliore
formulazione. L'unica sua preoccupazione che il nuovo ordinamento dello Stato su base regionale possa accrescere anzich
diminuire la disparit di condizioni fra il Mezzogiorno e il Settentrione. La costituzione di un fondo di solidariet fra le
Regioni dovrebbe, quindi, consentire alle Regioni meno progredite di ottenere gli aiuti necessari per portarsi allo stesso livello
delle altre. Ci considerato, il fondo anzidetto non dovrebbe servire soltanto
a fornire di mezzi necessari le Regioni colpite da eccezionali calamit pubbliche.
Le proposte fatte dall'onorevole Vanoni, in merito ad una riforma del sistema tributario, indubbiamente rispondono alle
aspirazioni di tutti; ma non si vede come possano essere subi to tradotte in realt; ed per questa considerazione che egli
non crede si possa fare a meno di questo fondo di solidariet, che, a suo avviso, dovrebbe essere costituito in base a
contributi regionali proporzionali alle entrate delle singole Regioni.
CAPPI constata che la questione in esame del massimo interesse: bisogna, infatti, raggiungere lo scopo che le Regioni pi
povere ed arretrale possano portarsi il pi rapidamente che sia possibile allo stesso livello di vita di quelle pi ricche e
progredite. A tal fine occorre assolutamente che nella Costituzione sia sancito il principio della solidariet nazionale fra le
Regioni, per consentire a quelle pi povere di essere fornite dei mezzi necessari, in base ad una precisa norma di carattere
costituzionale.
Per quanto, poi, riguarda la formulazione del principio, gli sembra che il testo proposto dall'onorevole Mannironi sia il pi
consigliabile nella sua efficace brevit. A suo avviso, infatti, basta affermare il concetto che lo Stato dovr integrare i bilanci
deficitari delle Regioni; n occorre precisare altro nella Costituzione.
MORTATI propone di sopprimere il Capo IV con l'articolo 16 e di apportare un'aggiunta all'articolo 8 cos concepita: ...da
una legge costituzionale, la quale si ispirer a criteri di redistribuzione del reddito nazionale allo scopo di attuare una
perequazione interregionale . La sua proposta motivata dalla convinzione che la sede pi opportuna per la soluzione del
problema in esame non possa essere che il Parlamento, non gi il Comitato, che, secondo il disposto dell'articolo in questione,
dovrebbe amministrare e ripartire il fondo di solidariet e che, composto di un rappresentante per ciascuna Regione,
verrebbe malamente a sostituire la seconda Camera, nel seno della quale le regioni hanno ben pi efficiente possibilit di
difesa dei propri interessi.
ZUCCARINI ritiene che, da un punto di vista politico, sia indispensabile affermare nella Costituzione il principio della
solidariet nazionale fra le Regioni, in modo da impegnare le Regioni stesse in un'opera quanto mai necessaria per portare il
pi rapidamente possibile le pi indigenti e arretrate allo stesso livello di vita di quelle pi prospere e progredite. proprio
in considerazione di ci che, a suo avviso, preferibile che ogni deliberazione relativamente all'erogazione dei fondi venga
presa da un ente che rappresenti tutte le Regioni anzich dallo Stato. In tale modo si renderanno partecipi le Regioni stesse
ad un'opera di soccorso immediato delle pi prospere a favore di quelle pi povere.
Un altro l'alto poi occorre tener presente ed che non consentito dilazionare troppo nel tempo l'esecuzione di quelle opere
eccezionali che sono assolutamente necessarie per migliorare la situazione delle Regioni meno progredite. Le considerazioni
svolte dall'onorevole Vanoni sono senza dubbio apprezzabili; ma per giungere a una trasformazione del sistema tributario,
cos come stato dall'onorevole Vanoni indicato, occorrer attendere molti anni. Ora. affinch l'ordinamento regionale
possa praticamente essere attuato, invece necessario provvedere senza ritardi alle pi urgenti esigenze di certe Regioni.
Non si risolve il problema formulando voli su ci che dovr avvenire e che poi non detto che avverr. Il principio della
redistribuzione del reddito nazionale allo scopo di giungere ad una perequazione interregionale riguarda il futuro, non il
passato: per riparare rapidamente ai torti compiuti nel passato in danno di alcune Regioni non si pu adottare altro criterio
che quello di un fondo di solidariet fra le Regioni, e non gi di compensazione per i bilanci deficitari, secondo quanto
previsto dall'articolo 16. Per tali ragioni dichiara di essere favorevole al mantenimento dell'articolo anzidetto, per
modificato nel modo che da lui viene proposto.

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AMBROSINI, Relatore, fa osservare che nel testo originario dell'articolo 16 era prevista l'istituzione di una Camera di
compensazione, destinata ad integrare, con un fondo speciale, le finanze delle Regioni deficitarie, cio a provvedere ai loro
bilanci normali. Per considerazioni, poi, di indole non solo politica ma anche tecnica (queste ultime lumeggiate specialmente
dall'onorevole Einaudi) la maggioranza dei componenti il Comitato di redazione fin con l'accedere al criterio informatore
dell'articolo ora in discussione. Egli stesso, per seguire il deliberato della maggioranza, formul il testo dell'articolo anzidetto,
pur temendo che con il suo accoglimento potessero sorgere gli inconvenienti accennati dall'onorevole Vanoni, cio diffidenze
e attriti fra Regione e Regione nel momento della ripartizione dei fondi. In questo senso, nel trasmettere lo schema di
progetto

sulle autonomie regionali al Presidente, egli tenne a dichiarare che non era convinto della opportunit, di inserire nella
Costituzione il testo dell'articolo in esame, cos come era stato deliberato.
Riesaminando tutta la questione, osserva per che occorre affrontarla per arrivare all'adozione di un sistema che corregga
ed anzi ponga riparo agli errori ed alle ingiustizie passate nei riguardi delle Regioni insulari e del Mezzogiorno in genere.
Rispondendo ai chiarimenti richiestigli sulla portata dell'articolo 16 del progetto, dichiara che il Comitato intese riferirsi
principalmente alla necessit di andare incontro, por mezzo del fondo di solidariet, alle Regioni che non potessero
provvedere coi propri mezzi a quelle grandi opere pubbliche, a quelle istituzioni ospedaliere, scolastiche, di assistenza, ecc.,
che sono indispensabili nella vita della societ moderna.
A questo proposito, ripigliando l'argomento a cui da varie parti s' accennato, mette ancora in rilievo la condizione di
disagio e di depauperamento nella quale sono venute a trovarsi le Regioni meno favorite, a causa del sistema economicosociale e pi particolarmente tributario e finanziario instaurato nel Paese dal momento stesso della unificazione. Ricorda la
prosperit che in quel momento esisteva nel Mezzogiorno. naturalmente lieto del meraviglioso sviluppo del Nord; ma si
rammarica che lo stesso sviluppo non sia avvenuto nel Sud, in dipendenza della disparit suindicata di trattamento. Perci
occorre che il problema sia affrontato e risolto. Osserva che il congegno dell'articolo 16 non nemmeno adeguato, e che
opportuno che si addivenga all'adozione di un sistema pi radicale e pi organico, che dia la possibilit di riparare agli errori
ed alle ingiustizie passate per stabilire effettivamente una veridica solidariet fra le Regioni. questo concetto di
ristabilimento e di reintegrazione dei diritti delle Regioni finora sacrificate o trascurate, che bisogna affermare, e non quello
di una specie di beneficenza o di soccorso che le Regioni pi ricche elargirebbero a quelle pi povere; concetto quest'ultimo
che nessuno nelle Isole e nel Mezzogiorno accetterebbe.
Il principio deve essere affermato nella Costituzione, affidandosene magari la determinazione ed il sistema di attuazione
concreta ad una legge di carattere costituzionale, che dovrebbe emanare questa stessa Assemblea Costituente.
Richiama l'articolo 8 del progetto, che, a proposito dell'autonomia finanziaria della Regione, rimanda ad una legge
costituzionale ed osserva che in essa potr contemporaneamente venire disciplinato il principio suddetto. Insiste sulla
necessit che tale legge costituzionale venga subito elaborata secondo i princip esposti dall'onorevole Vanoni, giacch se non
si provvede presto al regolamento di tutta la materia finanziaria, si pu correre il rischio di far fallire la stessa riforma
dell'ordinamento regionale.
LACONI osserva che fra i rappresentanti dei diversi gruppi politici, in seno alla Sottocommissione, non esiste una grande
disparit di vedute intorno alla necessit., ormai riconosciuta da tutti, di perseguire in futuro una politica economica pi
vantaggiosa di quella passata nei confronti delle Regioni del Mezzogiorno. Si anche tutti d'accordo che tale politica
economica debba essere controllata dallo Stato e inquadrata nel sistema generale della finanza statale. Se si fosse tenuto
conto dei punti d'accordo, la discussione forse sarebbe stata assai pi breve.
NOBILE propone di sostituire al testo dell'articolo 16 un altro cosi concepito:
Per lo sviluppo delle Regioni economicamente e socialmente pi arretrate sar istituito un fondo annuale che verr
amministrato dallo Stato.
A questo fondo contribuiranno tutte le Regioni in proporzione dei loro redditi e della loro popolazione, secondo i criteri
fissati dalla legge.
Una legge determiner per ogni quinquennio i criteri per la ripartizione tra le Regioni del Fondo di cui al primo comma .
AMBROSINI, Relatore, ribadisce i concetti esposti nel precedente intervento, notando che essi corrispondono sostanzialmente
a quelli affermati dagli onorevoli Mortati e Vanoni. Ritiene che essi possano essere formulati in un articolo che segua
immediatamente l'articolo 8, che tratta della finanza delle Regioni. Si domanda se non sia il caso di mantenere nello stesso
tempo il principio affermato nell'articolo 16 proposto dal Comitato, con un inciso del seguente tenore: con la costituzione di
un apposito fondo di solidariet .
VANONI non crede opportuno introdurre nella Carta costituzionale una norma con cui si costituisca un fondo di solidariet
fra le Regioni, perch una Carta costituzionale sempre una legge che presumibilmente deve avere un lungo periodo di
durata. Non

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 dubbio che, nella fase iniziale di costituzione della Regione, lo Stato dovr creare un apposito fondo per formare i capitali
di avviamento delle Regioni; ma ci potr esser disposto con leggi transitorie e non opportuno sia sancito con norme di
carattere permanente in una Costituzione.
Prega quindi i colleghi di aderire all'emendamento proposto dall'onorevole Mortati, in cui espresso un concetto sul quale
tutti possono essere d'accordo, che la nuova finanza dello Stato dovr essere una finanza riparatrice del passato e
redistributrice del reddito nazionale fra le varie Regioni. L'affermazione di questo principio avrebbe un alto significato
politico, su cui tutti sono d'accordo, e nello stesso tempo presenterebbe il vantaggio di non vincolare il futuro ad una
soluzione del problema che pu essere accettabile nel momento presente, ma che forse non lo sarebbe pi nell'avvenire.
CONTI domanda se con la parola perequazione , contenuta nell'emendamento dell'onorevole Mortati, si voglia alludere
ad un concetto di riparazione. Se cos fosse, non sarebbe favorevole all'emendamento anzidetto.
VANONI spiega che, con la parola perequazione , si vuol alludere ad una perequazione in senso economico, vale a dire
che le regioni pi povere debbano essere sorrette dalle pi ricche.
LUSSU favorevole al mantenimento dell'articolo 16. Propone per che nel primo comma, alle parole amministrato e
ripartito da un Comitato composto da un rappresentante per Regione e presieduto da un rappresentante dello Stato ,
siano sostituite le seguenti: composto e ripartito dalle Commissioni finanza e tesoro delle due Camere ; e che nel secondo
comma siano soppresse le parole delle Regioni dello Stato .
PERASSI crede opportuno sia messa in votazione la proposta di sostituire al testo dell'articolo 16 del progetto quello
dell'emendamento dell'onorevole Mortati, salvo poi a coordinare la formulazione di questo emendamento, se fosse
approvato, con quella dell'articolo 8.
AMBROSINI, Relatore, favorevole alla proposta dell'onorevole Perassi, purch sia contemporaneamente stabilito che il
testo dell'emendamento dell'onorevole Mortati dovr essere coordinato con quello dell'articolo 8.
PRESIDENTE fa osservare che dovr porre prima ai voti la soppressione del capo IV e dell'articolo 16, perch non pu
mettere in votazione contemporaneamente la proposta di fare una aggiunta all'articolo 8, visto che riguardo a tale
proposta si hanno vari emendamenti ispirati a criteri diversi e quindi non si pu dare per accettato in precedenza uno
qualsiasi d essi.
LUSSU voter contro questa proposta.
CONTI si asterr da questa votazione, perch, se la proposta di soppressione fosse accolta senza la contemporanea
accettazione dell'aggiunta all'articolo 8 suggerita dall'onorevole Mortati, egli si troverebbe nella situazione di aver votato
contro la sua convinzione, che sia necessario stabilire per le Regioni pi povere un largo intervento da parte dello Stato.
VANONI osserva che la procedura di votazione deve sempre aver lo scopo di far emergere la volont dei votanti. Ora, ha
l'impressione che, con la procedura di votazione proposta dal Presidente, il raggiungimento di tale scopo sia reso assai
difficile.
NOBILE dichiara che, se sar approvata la soppressione dell'articolo 16, egli ripresenter in Commissione plenaria
l'emendamento gi da lui proposto, al momento in cui si discuter l'articolo 8.
MANNIRONI si asterr dalla votazione sulla soppressione dell'articolo 16. In ogni modo, se tale proposta sar accolta, egli
insister affinch il suo emendamento sia messo in votazione.
FABBRI dichiara che, essendo favorevole al principio dell'istituzione di un fondo di solidariet nazionale, voter contro la
soppressione dell'articolo 16, pur proponendo che l'amministrazione di quel fondo sia regolata dalla legge costituzionale di
cui all'articolo 8.
AMBROSINI, Relatore, si asterr dalla votazione per le ragioni illustrate dall'onorevole Conti.
PRESIDENTE mette in votazione la proposta di soppressione del capo IV e dell'articolo 16.
(Non approvata).
Avverte che, dei vari emendamenti all'articolo 16, converr mettere prima in votazione quello proposto dall'onorevole
Nobile e pi precisamente il primo comma di esso, secondo il quale il fondo di solidariet dovrebbe essere amministrato
soltanto dallo Stato e non gi anche dalle Regioni, come invece disposto nell'articolo presentato dal Comitato.
LUSSU dichiara, pur aderendo al concetto a cui si ispira l'emendamento dell'onorevole Nobile, di preferire il lesto proposto
dal Comitato. Non ritiene opportuno parlare di Regioni pi arretrate e quindi voter contro l'emendamento in questione.
NOBILE osserva che la dizione proposta dal Comitato , a suo avviso, troppo vaga e generica. Il problema del Mezzogiorno
esiste ed meglio dirlo chiaramente.
PRESIDENTE mette in votazione il primo comma dell'emendamento dell'onorevole Nobile.

229

(Non approvato).
Mette in votazione il criterio indicato dall'onorevole Zuccarini per un emendamento al primo comma dell'articolo 16, nel
senso che sia creato un fondo di solidariet fra le Regioni, ma non gi di compensazione per i bilanci deficitari, bens per
impegnare le Regioni stesse in un'opera tendente a portare sollecitamente le pi indigenti ed arretrate allo stesso livello di
quelle pi prospere e progredite.
LUSSU voter contro la proposta Zuccarini, perch ritiene che il primo comma dell'articolo proposto dal Comitato sia pi
rispondente alle esigenze da tutti avvertite circa la questione in esame.
(Non approvato).
VANONI deve fare un'esplicita dichiarazione circa il modo con cui si svolta la votazione su parte della proposta
dell'onorevole Mortati. Ritiene infatti che, se l'intera proposta dell'onorevole Mortati fosse stata messa in votazione,
sicuramente sarebbe stata approvata dalla Sottocommissione. Per una questione di forma, quindi, la Sottocommissione
andata oltre alla questione di sostanza. Ci considerato, si riserva, con i rappresentanti del suo gruppo, di ripresentare la
proposta anzidetta nella Commissione Plenaria ed eventualmente in seno alla stessa Assemblea Costituente.
AMBROSINI, Relatore, ritiene che le osservazioni dell'onorevole Vanoni debbano essere prese in debita considerazione.
Poich la Sottocommissione pu anche ritornare sulle sue decisioni, e visto che la proposta di soppressione dell'articolo 16,
fatta dall'onorevole Mortati, era accompagnata da un'altra proposta relativa ad un'aggiunta da apportare all'articolo 8,
con cui si afferma il principio di una redistribuzione del reddito nazionale allo scopo di ottenere una perequazione
interregionale, fa rilevare l'opportunit di procedere ad un'altra votazione, e presenta in questo senso una esplicita richiesta.
GRIECO osserva che alcuni colleghi si sono assentati e che quindi non sarebbe corretto procedere ad un'altra votazione.
Dichiara comunque di aderire esplicitamente alla proposta di emendamento presentata dall'onorevole Mortati.
PRESIDENTE, a seguito delle osservazioni fatte, e poich suo intendimento che la volont della Sottocommissione si
manifesti nel modo pi preciso, propone di considerare come non avvenuta la votazione sulla proposta della pura e
semplice soppressione dell'articolo 16.
(Cos rimane stabilito).
Avverte che la Sottocommissione, nella prossima riunione, dovr quindi procedere ad un'altra votazione, la quale potrebbe
farsi sul seguente ordine del giorno:
La Sottocommissione decide di sopprimere il capo IV, articolo 16, e di approvare un emendamento aggiuntivo dell'articolo
8, nel quale sia ripreso il concetto di solidariet interregionale espresso nell'articolo 16, adeguandolo alle disposizioni in quello
contenute
*****************************************
ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI LUNED 9 DICEMBRE 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE. TERRACINI
Seguito della discussione sulle autonomie locali.
PRESIDENTE, prima di procedere alla votazione sulle proposte relative all'articolo 16, mette in discussione l'articolo 19.
Sugli atti delle Regioni, dei Comuni e degli enti locali in genere sar esercitato il controllo di legittimit.
Si far luogo al controllo di merito quando si tratti di deliberazioni che impegnino il bilancio dell'ente oltre i 5 anni in
misura superiore al decimo delle entrate annuali ordinarie. Tale controllo non avr luogo quando il corpo deliberante
desideri sottoporre la deliberazione a referendum popolare.
Il referendum dovr essere indetto quando sia richiesto da un ventesimo degli elettori entro un mese dalla pubblicazione
della deliberazione .
MORTATI ritiene necessario distinguere tra i vari enti contemplati in questo articolo per fare un trattamento diverso nei
riguardi del controllo dei loro atti. Crederebbe opportuno poi indicare gli organi che esercitano questo controllo distinguendo
tra controllo di merito e di legittimit; e vedere quali atti debbano essere sottoposti all'uno e quali all'altro. Chiede al
relatore una chiarificazione al riguardo.

230

AMBROSINI, Relatore, ricorda le difficolt sorte in sede di Comitato durante la discussione di questo articolo e l'opposizione
di alcuni ad ogni controllo, come contrario al principio della autonomia. Altri invece, lui compreso, lo ritenevano necessario
per un sano principio di buona amministrazione e anche di democrazia. Raggiunto l'accordo sul controllo di legittimit, solo
a stento si arriv ad ammettere quello di merito, limitatamente alle deliberazioni che impegnassero il bilancio dell'ente oltre
i 5 anni in misura superiore al decimo delle entrate annuali dell'ente stesso. Nessun accordo fu possibile, invece, sugli organi
di controllo: ed a ci egli attribuisce anche la mancanza di una distinzione tra i vari enti. Spiega cos come il Comitato, nella
redazione dell'articolo, si sia attenuto a quel minimo sul quale l'accordo fu possibile.
Dichiara la sua opinione personale: che debba farsi una distinzione tra i vari enti;
che debba ammettersi per gli enti locali un controllo di merito: che gli organi di controllo possano essere diversi per i diversi
enti e che per la Regione non possa esservi che un organo di controllo centrale, o derivante dal Senato, o composto di
elementi in maggioranza elettivi, purch affiancati da elementi tecnici e da esponenti della burocrazia, i quali, mentre
assicurano la continuit del controllo e la uniformit dei criteri di applicazione, posseggono quella indiscutibile competenza
che non sempre si trova fra gli elementi elettivi. Crede che un organo cos fatto dia affidamento di soddisfare alle varie
esigenze.
VANONI propone di sospendere la discussione su questo articolo per dar modo di intervenire all'onorevole Bozzi, oggi
assente, che ha una competenza specifica in materia.
PRESIDENTE, aderendo alla richiesta dell'onorevole Vanoni, sospende la discussione dell'articolo 19, per riprendere l'esame
delle proposte riguardanti gli articoli 16 e 8.
PERASSI chiede in via pregiudiziale, se non sia il caso di prevedere una disposizione che stabilisca quale dovr essere il
patrimonio della Regione al momento della sua costituzione, sia per l'attribuzione dei beni dello Stato, sia per la
devoluzione alla Regione dei beni delle Provincie in conseguenza della loro soppressione.
AMBROSINI, Relatore, ritiene che per i beni della Provincia non possa esservi dubbio che vadano devoluti alla Regione e che
non sia necessaria in proposito una norma espressa.
PERASSI conviene che la materia riguardante i beni delle Provincie possa formare oggetto delle norme di attuazione, ma
crede che quella riguardante i beni dello Stato debba esser discussa in questa sede.
VANONI, sotto l'aspetto costituzionale, vede solo la questione della distribuzione dei beni demaniali tra Stato e Regione; di
quei beni, cio, che portano in s la natura specifica di appartenenza ad un ente pubblico. Per i beni patrimoniali disponibili
occorrer fare un'indagine sulla loro origine, per vedere se sono afferenti alla economia della Regione o ad un interesse di
carattere generale, nel qual caso dovrebbero rimanere allo Stato; per i beni patrimoniali indisponibili, bisogner vedere se il
servizio a cui sono legati di interesse statale o regionale ed attribuirli di conseguenza allo Stato o alla Regione.
A ci si dovr, a suo parere, provvedere con una legge speciale transitoria e poi mediante convenzioni tra Stato e Regioni.
PRESIDENTE osserva che il problema del demanio stato gi considerato al primo capoverso dell'articolo 8.
D lettura dell'ordine del giorno da lui ieri formulato:
La Sottocommissione decide di sopprimere il Capo IV (art. 16) e di approvare un emendamento aggiuntivo all'articolo 8
nel quale sia ripreso il concetto di solidariet interregionale espresso nell'articolo 16, adeguandolo alle disposizioni in quello
contenute .
CONTI propone che, invece di dire: decide di sopprimere , si dica: decide di sostituire .
PRESIDENTE concorda.
LUSSU vorrebbe si dicesse che la nuova formulazione debba essere inclusa nell'articolo 8, perch essa potrebbe trovare
altrove posto pi appropriato, considerato che il fondo pu derivare da una organizzazione del potere centrale.
PRESIDENTE osserva come il pensiero di numerosi colleghi fosse quello di non annullare il concetto di solidariet
interregionale. Pone pertanto ai voti l'ordine del giorno cos emendato:
La Sottocommissione decide di sostituire al Capo IV (art. 16) un emendamento aggiuntivo all'articolo 8, nel quale sia
ripreso, adeguandolo alle disposizioni in quest'ultimo contenute, il concetto di solidariet interregionale .
( approvato).
Fa presente che si tratta ora di trovare una formulazione da inserire nell'articolo 8 e d lettura della proposta Mortati:
L'ordinamento tributario della Regione sar determinato con legge costituzionale che lo coordiner con l'ordinamento
tributario dei Comuni e dello Stato e si ispirer a criteri di redistribuzione del reddito nazionale, allo scopo di attuare una
perequazione interregionale .

231

CONTI, per chiarire che si tratta di una perequazione ordinaria di ogni esercizio, direbbe: una normale o ordinaria
perequazione interregionale.
VANONI osserva che tale concetto deriva implicitamente dal fatto che l'organizzazione di questi rapporti tributari sar
effettuata da una legge costituzionale permanente nel tempo: ci che per non esclude un provvedimento transitorio di
perequazione straordinaria all'inizio della costituzione della Regione.
MORTATI crede si potrebbe chiarire che in questo articolo prevista una legge costituzionale, la quale destinata a
disciplinare le singole leggi particolari e quindi anche le leggi di bilancio.
FABBRI pensa che, prima di passare alla votazione, si dovrebbe decidere sulla questione sostanziale: se vi deve o meno
essere un fondo di solidariet. Ricorda che egli si dichiarato contrario a questo fondo, che poteva lasciare adito a
competizioni tra le Regioni, ma favorevole ad un fondo che costituisse un punto d'appoggio per uno stanziamento annuale
di bilancio, perch, una volta stabilita l'autonomia amministrativa e finanziaria della Regione, il meccanismo della legge di
bilancio non potrebbe altrimenti ammettere criteri speciali a favore di una determinata Regione. Aveva in proposito
suggerito un emendamento che potr riprendere, qualora la Commissione decida l'istituzione di questo fondo; in caso
contrario voter la proposta Mortati.
PRESIDENTE d lettura della proposta Fabbri:
...la quale dovr altres disporre nel bilancio dello Stato lo stanziamento annuale di uno speciale fondo di solidariet
regionale per l'equo reparto, deliberato dal Parlamento, del reddito della Nazione, a favore delle Regioni che non possano
adeguatamente provvedere con i loro mezzi ai propri fini istituzionali .
Ne mette in evidenza i criteri che lo differenziano dal concetto che fu gi espresso'dall'onorevole Vanoni.
VANONI vorrebbe che nella Costituzione si affermasse il principio della redistribuzione interregionale, senza scegliere
perentoriamente tra i vari strumenti che sono a disposizione della Finanza, perch la Costituzione una legge permanente,
mentre i rapporti tra i vari strumenti della redistribuzione devono modificarsi nel tempo e secondo le opportunit. Tanto pi
crede che ci si debba affermare, se si tiene conto della situazione transitoria in cui ora si trova il bilancio dello Stato e degli
oneri che deriveranno dal trattato di pace, per cui non sar possibile che il bilancio sopporti una spesa di immediata
perequazione. Non vorrebbe che si polarizzasse tutta l'attivit di redistribuzione in questo unico istituto e ritiene che una
legge speciale potr meglio disciplinare questa materia, facendo opera molto pi utile anche dal punto di vista tecnico.
Ritiene per che tutto questo debba essere fatto in modo da rispondere a quell'indirizzo di carattere politico che egli accetta
e che desidera venga sottolineato nella Costituzione. E poich preferisce una formula meno precisa e pi ampia,
nell'aggiunta proposta all'articolo 8, invece di dire che l'ordinamento tributario della Regione deve essere coordinato con
l'ordinamento tributario dello Stato e dei Comuni, direbbe che va coordinato con la finanza dello Stato e dei Comuni .
NOBILE ripresenta il suo emendamento all'articolo 16, che non ebbe seguito quando fu presa la decisione di sopprimere tale
articolo, decisione che poi si convenne di considerare non presa: Per lo sviluppo delle Regioni economicamente e
socialmente pi arretrate, sar istituito un fondo annuale che verr amministrato dallo Stato. A questo fondo
contribuiranno tutte le Regioni in proporzione dei loro redditi e della loro popolazione, secondo i criteri fissati dalla legge.
Una legge determiner per ogni 5 anni i criteri per la ripartizione del fondo di cui al primo comma .
Fa notare che qui posta chiaramente la questione del Mezzogiorno e delle Isole, alla quale crede opportuno sia dato
rilievo nella Carta Costituzionale. Si dichiara comunque disposto a votare anche l'emendamento Mortati.
MORTATI ritiene che prima si debba votare la modifica dell'articolo 8; che riguarda il procedimento normale, e poi prendere
in considerazione l'ordine del giorno dell'onorevole Nobile, che involge un problema di carattere diverso.
LACONI trova giusta questa distinzione, ma non vede quale difficolt possa esservi per includere nella Costituzione un
impegno dello Stato a fare una determinata politica verso il Mezzogiorno.
PRESIDENTE osserva che ora si tratta di stabilire norme che debbono valere per tutte le Regioni. Una proposta come quella
dell'onorevole Nobile potrebbe trovar posto pi adatto o nel preambolo, o nel capitolo della Costituzione - se vi sar - che
tratti della finanza dello Stato.
AMBROSINI, Relatore, consente, rilevando che si tutti d'accordo sulla sostanza e che neppure le argomentazioni
dell'onorevole Vanoni contrastano con la proposta Nobile. Pensa che nella Costituzione potr trovar posto una norma che
ponga la soluzione definitiva del problema del Mezzogiorno.
CONTI sarebbe disposto a votare le proposte dell'onorevole Fabbri e dell'onorevole Mortati, ma dubita che si possa inserire
nel preambolo una questione cos importante come quella del Mezzogiorno.
LUSSU crede che l'onorevole Fabbri abbia posto bene il problema e teme che, malgrado le buone intenzioni, la proposta
dell'onorevole Mortati possa condurre ad una situazione molto difficile; e cos pure che le argomentazioni di carattere
tecnico dell'onorevole Vanoni servano in sostanza ad eludere il problema. Non val nulla fare delle affermazioni di carattere
tributario o includere in un preambolo una questione come quella del Mezzogiorno, se non si crea con la Carta

232

Costituzionale uno strumento molto preciso da cui risulti l'impegno dello Stato ed il diritto delle Regioni ad avere i contributi
indispensabili per risolvere i problemi locali. Ricorda le inutili promesse fatte sempre dai Governi al Mezzogiorno, ma non
d'accordo con l'onorevole Nobile che si debba parlare nella Costituzione di Regioni economicamente e socialmente
arretrate . Deve aggiungere che non vede finora una garanzia che si avr una politica veramente costruttiva nel senso che
tutti reclamano.
VANONI osserva all'onorevole Lussu che proprio creando il fondo di solidariet si elude il problema senza risolverlo. A
proposito della questione del Mezzogiorno, ricorda come da 40 anni, fino al recente finanziamento per la ricostruzione delle
industrie, in tutte le leggi per opere pubbliche si sia fatta salva una quota per le Provincie meridionali e le isole; e come
recentemente in Sardegna, di un miliardo assegnato si siano spesi solo 7 milioni. un problema, questo, che lo angustia da
vari anni; ma egli crede che un rimedio si possa trovare non in prese di posizioni inconsistenti, bens nella creazione di
strumenti veramente efficaci, che rispondano alle necessit locali, e nella esecuzione di piani organici, i quali, evitando un
inutile sperpero di fondi, portino veramente ad un miglioramento della situazione. Ritiene che l'Italia, uscita dalla guerra
con un patrimonio in gran parte distrutto e quindi con risorse limitate, non possa ripetere l'errore del passato di ripartire le
sue scarse risorse con un criterio automatico fra tutte le Regioni, ma debba concentrarle di volta in volta in una determinata
zona, per ottenere la risoluzione integrale dei problemi che ivi si presentano. Afferma la necessit di un impegno politico di
tutti i partiti di modificare le condizioni economiche e sociali del Mezzogiorno: se si convinti della necessit di questo
impegno, ritiene che si possa giungere alla soluzione del problema, o facendone menzione nel preambolo, o prevedendolo in
una norma di carattere transitorio, o facendone oggetto di un provvedimento concreto.
convinto che, costituendo il fondo di solidariet e stanziando delle cifre in favore di una determinata Regione, si d solo
l'impressione di risolvere il problema che poi, in fatto, non e non pu essere risolto, anche perch l'intervento dello Stato si
limita in tal modo alla sola cifra stanziata. Sarebbe, a suo parere, molto pi serio dire che la soluzione dei problemi di
determinate Regioni deve essere finanziata col fondo complessivo messo a disposizione di tutti. Vorrebbe perci che si
distinguesse nettamente la materia costituzionale, che permanente, dalla materia politica che ogni giorno si trasforma:
anche scritto nella Costituzione, il fondo di solidariet non sarebbe sufficiente, se domani l'orientamento politico portasse ad
eludere l'applicazione della norma.
All'osservazione che fu fatta dall'onorevole Lussu che i meridionali sono pi lenti ad utilizzare le provvidenze statali, risponde
che ci pu valere per il passato, ma che domani, con l'istituzione dell'ente Regione, non si potenzieranno gli interventi in
astratto, disposti dall'amministrazione statale: le organizzazioni sindacali si faranno vive e, se esister l'appoggio politico da
tutti auspicato, il Mezzogiorno avr nettamente la preminenza negli stanziamenti. Certamente, un'opera dar risultati pi
rapidi ed efficaci in una zona gi pi progredita, che non in una pi arretrata; ma le difficolt saranno superate
considerando il problema sotto l'aspetto politico, perch ci si convincer della necessit di questa opera per il nostro Paese, se
si vuole che esso continui ad essere un elemento di qualche rilievo nella politica mondiale.
TARGETTI propone il seguente emendamento: A favore delle Regioni che non possono far fronte con le proprie risorse alle
spese di propria competenza, dovr essere costituito un fondo speciale mediante contributo delle Regioni e dello Stato. La
legge stabilir i criteri per la determinazione di tali contributi, l'amministrazione e l'erogazione del fondo .
PRESIDENTE ritiene che la proposta degli onorevoli Vanoni e Mortati, la quale considera il problema da un punto di vista
pi ampio, e le proposte degli onorevoli Fabbri e Nobile che lo considerano da un punto di vista pi immediato e ristretto,
non siano in contraddizione fra loro.
Rileva le differenze esistenti fra le proposte Fabbri, Nobile e Targetti, ma osserva che tutte insistono sulla costituzione di
questo
Fondo e che ci, a suo parere, ha un valore politico, in quanto affermazione del principio che le Regioni non si considerano
divise e sciolte da ogni vincolo di solidariet.
MORTATI rileva che tra la sua proposta e le altre non esiste contraddizione, se il fondo deve provvedere non alla gestione
ordinaria, ma alle grandi opere di trasformazione; altrimenti contraddizione v', perch nella proposta formulata d'accordo
con l'onorevole Vanoni si affida il congegno al fattore tributario ed in questo congegno il Fondo non trova pi posto.
Osserva che il sistema regionale, nel suo complesso dovrebbe fare raggiungere l'equilibrio fra i vari enti in esso compresi, in
primo luogo mirando a che ogni Regione costituisca un organismo autosufficiente por quanto riguarda le mansioni
ordinarie, ed in secondo luogo attraverso il congegno di una finanza perequativa. Non dovrebbe avvenire che vi siano
Regioni le quali istituzionalmente non siano messe in condizione di potere adempiere alle loro mansioni ordinarie con i mezzi
messi a loro disposizione dalla legge finanziaria dello Stato.
PRESIDENTE osserva all'onorevole Mortati che il congegno sar molteplice e che questa finanza perequativa va considerata
nei limiti della modificata struttura economica della Regione, per porla in condizioni di sopperire alle proprie esigenze. Avr
per carattere transitorio, sia pure a lunga scadenza; e ricorda a questo proposito che nell'emendamento dell'onorevole
Nobile si propone che i criteri di ripartizione del fondo siano determinati per quinquenni dalla legge.
FABBRI, dal momento che si istituita l'autonomia regionale, tributaria e finanziaria, in condizioni di enorme differenza tra
Regioni povere e Regioni ricche, ritiene indispensabile che, in aggiunta all'indirizzo finanziario della politica tributaria
nazionale, si abbia il riconoscimento preciso che queste Regioni devono poter contare su un fondo di solidariet con
stanziamenti annui indirizzati precisamente a far fronte ai loro fini istituzionali. Ci non ritiene incompatibile con l'indirizzo
generale della politica finanziaria dello Stato.

233

NOBILE nella impostazione del problema del Mezzogiorno dichiara che ha fatto questione non di parole, ma di sostanza;
perci ritiene che, al pi nel suo emendamento si potrebbe sopprimere la parola socialmente (pi arretrate). Ma
desidera chiarire che esiste una differenza sostanziale fra il suo emendamento e quello dell'onorevole Fabbri: infatti, mentre
secondo la proposta Fabbri tutti i cittadini verrebbero egualmente gravati per costituire il fondo di solidariet, egli ha
affermato il concetto di una vera solidariet fra le Regioni, perch le pi ricche contribuirebbero allo sviluppo di quelle pi
povere.
PRESIDENTE avverte che le proposte degli onorevoli Vanoni e Mortati sono state fuse in un'unica formulazione: le proposte
Fabbri, Nobile e Targetti si presentano invece separatamente; ma egli ha concretato una formula che le riassume, del
seguente tenore:
A favore delle Regioni che non possono far fronte con le proprie risorse alle spese di loro competenza, dovr essere
costituito un fondo speciale mediante contributi delle Regioni e dello Stato, il cui riparto sar deliberato dal Parlamento .
Nota che si potrebbe aggiungere: Una legge stabilir per ogni quinquennio i criteri per la determinazione di tali contributi,
l'amministrazione e l'erogazione del fondo .
TARGETTI, poich il termine di competenza della legge, crede inutile parlare di quinquennio.
LACONI fa notare che si introduce qui un concetto meccanico puramente aritmetico nella ripartizione del reddito nazionale;
e gli sembra che ci costituisca, pi che una facilitazione, un impedimento ad una politica di finanziamento di un largo
complesso di opere per il Mezzogiorno.
PRESIDENTE pone in votazione la proposta di aggiunta all'articolo 8 fatta dagli onorevoli Vanoni e Mortati, che la
seguente:
Questa sar determinata nei suoi limiti da una legge costituzionale che, coordinandola con la finanza dello Stato e dei
Comuni, dovr essere ispirata a criteri di redistribuzione del reddito nazionale allo scopo di attuare una perequazione
interregionale .
( approvata).
Invita la Sottocommissione a pronunciarsi sull'emendamento aggiuntivo, che riassume le proposte degli onorevoli Fabbri,
Nobile e Targetti, del quale ha dato lettura.
VANONI vi contrario, perch vede in questo sistema una menomazione dell'autonomia regionale, dal momento che il
controllo, comunque effettuato, costituisce sempre un intervento nella indipendenza economico finanziaria delle Regioni.
CONTI, considerato il carattere politico che si vuol dare al voto, dichiara che voter a favore, affinch non si pensi neppure
lontanamente che un repubblicano, antico sostenitore dei diritti del Mezzogiorno, si sia comunque opposto ad una esigenza
dell'Italia meridionale.
MORTATI contrario all'emendamento aggiuntivo, anzitutto perch non crede opportuno fissare nella Costituzione un
sistema rigido di riparazione di eventuali deficit; e poi perch ci gli appare in contradizione con l'aggiunta all'articolo 8 ora
approvata, che vuole risolvere in sede di ripartizione tributaria, con maggior rispetto delle autonomie locali, il problema
della perequazione economica delle Regioni.
GRIECO per le ragioni gi esposte contrario alla formula proposta, che ritiene contenga elementi inutili ed inefficaci per i
fini da raggiungere e comporti anche un controllo da parte dello Stato.
LUSSU non ha preoccupazioni circa l'essenza dell'autonomia regionale, convinto che con ci non resta escluso quel maggiore
apporto a cui ha accennato l'onorevole Vanoni, cio l'intervento dello Stato per vere e proprie grandi opere di
trasformazione del Mezzogiorno. Desidera per che si parli soltanto del concorso dello Stato; altrimenti voter contro.
PERASSI dichiara che si asterr dal voto, perch, essendosi gi votato il concetto che una legge costituzionale dovr regolare
questi problemi, in essa potranno essere disciplinati con maggior libert tutti gli espedienti utili, senza irrigidirsi nella formula
di quest'articolo.
TOSATO pure contrario all'emendamento aggiuntivo, perch, a suo avviso, la questione ha carattere esclusivamente
tecnico ed stata gi risolta dall'emendamento degli onorevoli Vanoni e Mortati.
PRESIDENTE mette in votazione il testo dell'emendamento, che potr trovar posto nell'articolo 8; subito dopo l'altro or ora
approvato, e che, dopo le osservazioni fatte, resta cos definitivamente formulato:
A favore delle Regioni che non possano far fronte con le proprie risorse alle spese di loro competenza, dovr essere
costituito un fondo speciale mediante contributi delle Regioni e dello Stato, il cui riparto sar deliberato con legge dal
Parlamento .
(Con 12 voti favorevoli e 7 contrari, approvato).

234

Comunica che, in seguito alle votazioni fatte, l'articolo 8 resta cos definitivamente formulato:
La Regione ha autonomia finanziaria.
Questa sar determinata nei suoi limiti da una legge costituzionale che, coordinandola con la finanza dello Stato e dei
Comuni, dovr essere ispirata a criteri di redistribuzione del reddito nazionale allo scopo di attuare una perequazione
interregionale.
A favore delle Regioni che non possano far fronte con le proprie risorse alle spese di loro competenza, dovr essere
costituito un fondo speciale mediante contributi delle Regioni e dello Stato, il cui reparto sar deliberato con legge dal
Parlamento.
La Regione ha un proprio demanio e un proprio patrimonio, secondo le modalit che saranno stabilite da legge
costituzionale.
La Regione non potr adottare alcun provvedimento che possa ostacolare, anche indirettamente, la libera circolazione
delle persone e delle cose .
MORTATI, a proposito dell'impegno che dovrebbe essere assunto dallo Stato di sopperire alle necessit delle Regioni meno
sviluppate con un piano di lavori stabilito in modo largo e comprensivo, propone di adottare una risoluzione, salvo poi a
vedere come inserirla nel testo della Costituzione.
LACONI farebbe in essa esplicita menzione del Mezzogiorno.
MORTATI consente; e poich una norma transitoria non corrisponde all'indole di questa risoluzione, pensa che essa potrebbe
trovar posto o nell'articolo 2, dove si fa menzione di situazioni particolari, oppure nel preambolo alla Costituzione.
PRESIDENTE crede che si possa esser d'accordo sulla seguente formula:
La seconda Sottocommissione, alla chiusura del lavoro di articolazione del titolo dedicato alla creazione dell'ente
regionale, afferma il dovere dello Stato di procedere all'atto stesso della costituzione delle Regioni, alla formulazione di un
piano per la trasformazione delle attuali condizioni economico-sociali delle Regioni meridionali ed insulari da attuare dallo
Stato con provvedimenti continuativi, adeguati all'urgenza della trasformazione stessa .
La pone ai voti.
( approvata all'unanimit).
DI GIOVANNI ricorda una sua proposta di articolo aggiuntivo nel senso che le leggi regionali in materia di lavoro non
possano stabilire per i lavoratori condizioni meno vantaggiose di quelle risultanti da leggi generali dello Stato e fa osservare
che nello Statuto regionale siciliano vi una clausola dello stesso tenore.
PRESIDENTE ricorda che a suo tempo la Sottocommissione escluse dalla potest legislativa ed anche integrativa delle
Regioni le materie relative all'ordinamento sindacale ed ai rapporti di lavoro; e che finora si stabilita tutta una serie di
norme positive per la Regione, senza alcuna elencazione di divieti. Ritiene per che nessuno dei colleghi sia contrario al
concetto espresso dall'onorevole Di Giovanni: propone quindi di rinviare la questione, pregando al tempo stesso il
proponente di redigere una formulazione precisa e di suggerire, al momento opportuno, il punto in cui potrebbe essere
inserita.
ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI MERCOLED 11 DICEMBRE 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI
Seguito della discussione sulle autonomie locali.
PRESIDENTE apre nuovamente la discussione, gi iniziata, sull'articolo 19 del progetto, facendo presente l'opportunit poich in questo articolo sono riuniti problemi analoghi, ma pertinenti a diversi enti - di esaminare tali problemi
partitamente.
BOZZI osserva che nei riguardi di questo problema, che uno dei pi interessanti che concernano la Regione, si sono
manifestate due tendenze: la prima che mira a sottrarre nella maggior misura possibile gli enti pubblici, e le Regioni in
particolare, al controllo; l'altra che ritiene invece che un controllo vi debba essere, sia pure in misura limitata.

235

Dopo aver ricordato che il regime fascista aveva esasperato il controllo statale, soffocando l'autarchia e l'autonomia degli
enti comunali e provinciali, perch tale controllo - che sui Comuni e sulle Provincie era esercitato dall'organo burocratico
statale, cio dal Prefetto - non era soltanto di legittimit, ma anche di merito e, per determinate materie era esercitato
anche dalla Giunta provinciale amministrativa, dichiara di ritenere necessario il controllo per due ordini di considerazioni:
per la natura di enti autarchici e autonomi insieme, riconosciuta tanto al Comune quanto alla Regione, e per la concezione
dello Stato di diritto, che dev'essere riaffermata. Osserva in proposito che la nozione dell'autarchia e dell'autonomia importa
- rispettivamente nel campo dell'amministrazione per l'autarchia e nel campo normativo per la autonomia - che questi enti
pubblici abbiano una particolare capacit di regolare da s i propri interessi, per il raggiungimento di fini che tuttavia non
sono esclusivi loro, ma sono anche comuni allo Stato, o meglio rispetto ai quali lo Stato non estraneo; ed aggiunge che la
necessit di un controllo dipende anche dalla concezione dello stato di diritto, il quale importa, nell'interesse della generalit,
una determinata sorveglianza affinch tutte le attivit pubbliche siano conformi al diritto. Distingue gli enti locali e i
Comuni dalle Regioni, ed osserva che l'articolo 19 si ispirato ad una direttiva, a suo parere, esatta: quella di stabilire alcuni
princip fondamentali e di rinviare i dettagli alla legge. Riconosce infatti che questa materia, ampia, delicata e complessa,
dovr essere regolata da norme inserite nella legge comunale e regionale, ma ritiene che nella presente sede si debba
esaminare il quesito se siano da inserire nella Costituzione disposizioni direttive, alle quali il futuro legislatore ordinario
dovr, nella materia di cui si discute, improntare la sua attivit.
Dopo aver distinto il controllo di legittimit da quello di merito, osserva che opportunamente l'articolo 19 non ha posto
alcuna limitazione al controllo di legittimit, il quale non deve dare preoccupazioni, perch l'organo controllante esprime in
questo settore un giudizio puramente logico e svolge un'attivit vincolata dalla legge, in quanto si limita ad esaminare se gli
atti sottoposti al suo controllo sono o meno conformi alla legge; mentre nel controllo di merito si fa una valutazione
dell'opportunit dell'atto, una valutazione pi penetrante, nella quale l'organo di controllo pu sostituirsi all'organo
controllato e porre la sua valutazione discrezionale al posto di quella dell'organo controllato.
Dichiara di essere favorevole al mantenimento del controllo di legittimit; ed aggiunge che il titolare di questa attivit di
controllo deve essere un organo che rappresenti gli interessi comuni alla Regione e agli enti comunali, cio un organo
governativo.
Pone poi in evidenza la diversit esistente fra i Comuni e gli altri enti che vivono nella Regione, da un lato, e la Regione
stessa dall'altro; e manifesta l'opinione che rispetto ai Comuni ed agli altri enti locali che vivono nella Regione, quella
nozione dell'autarchia che stata affermata e ribadita si atteggi in modo diverso da quella in cui si atteggia rispetto alle
Regioni; perch, mentre rispetto alle Regioni l'autarchia si ha solo nei confronti dello Stato e vi una comunanza di fini fra
l'ente Regione e l'ente Stato, per i Comuni e per gli altri enti locali minori, che vivono nella Regione, questa comunanza di
fini non si ha soltanto nei riguardi dello Stato, ma anche rispetto alla Regione; questi enti pubblici minori, infatti, devono
svolgere la loro attivit di amministrazione e la loro attivit normativa in conformit ai fini pubblici che persegue l'ente
Regione.
Alla domanda se il controllo che si deve esercitare sugli atti dei Comuni e degli altri enti pubblici che vivono nella Regione
debba essere affidato allo stesso organo che esercita il controllo sugli atti della Regione, risponde negativamente. Egli
affiderebbe il controllo sull'attivit pubblica dei Comuni e degli enti minori che vivono nella Regione ad un organo
collegiale, eletto democraticamente in una maniera che si potr studiare in seguito, il che costituirebbe veramente una
forma nuova, di cui si potrebbe tentare l'esperimento e suscettibile di pi larghi sviluppi e di pi ampie applicazioni. Tale
organo collegiale, presieduto da quello che stato chiamato il Commissario del Governo per garantire la tutela dell'interesse
statale, dovrebbe esercitare sempre un controllo di legittimit, ma potrebbe anche per talune materie, la cui
determinazione si potr affidare alla legge speciale, estendere la sua competenza anche al merito. Osserva, a questo
proposito, che il controllo di merito per casi determinati e pi rilevanti non dovrebbe destare quelle preoccupazioni che
giustamente desta nel momento presente, in cui l'attivit dei Comuni imbrigliata e soffocata dal controllo di merito
esercitato dal Prefetto, organo del centralismo statale; esso dovrebbe essere esercitato dalla Regione, alla quale deve stare a
cuore che i Comuni e gli altri enti minori svolgano la loro attivit in modo conforme agli interessi amministrativi e normativi
della Regione stessa, per mezzo di un organo eletto democraticamente, che darebbe la garanzia che questo controllo sia
veramente fatto nell'interesse della generalit.
Per quanto attiene alla Regione, del parere che il controllo debba essere organizzato diversamente; e, al riguardo, si
richiama a due ordini di attivit, a suo avviso, importantissime.
Ricorda anzitutto che in base all'articolo 10 del progetto, i bilanci debbono essere portati all'esame ed all'approvazione
dell'Assemblea regionale; ma necessario che si faccia un esame e si eserciti un controllo - cos come al centro oggi la Corte
dei conti esercitava il controllo di legittimit, o meglio di legalit, sugli atti di gestione del bilancio - anche sugli atti di
gestione del bilancio regionale e su tutti quegli atti che danno conto di come il pubblico denaro viene gestito. Ritiene che la
forma pi spiccata di garanzia, per assicurare la conformit dei singoli atti, consista in un esame preventivo, che si compia,
cio, prima che la violazione avvenga, perch la vera ragione d'essere dei controlli sta nella loro preventivit rispetto
all'esecuzione dell'atto. Prospetta quindi l'opportunit di fissare nella Costituzione l'istituzione di un organo di controllo sugli
atti di gestione del
bilancio della Regione, affinch i cittadini della Regione stessa siano sicuri che le somme che versano sono bene amministrate
e spese secondo il piano esposto ed approvato nel bilancio.

236

Cita in secondo luogo un'altra categoria di attivit normative, costituita dai regolamenti; e fa presente che, mentre per le
leggi il progetto prevede varie cautele che giungono fino all'annullamento secondo una certa procedura, per i regolamenti
ci non stato considerato e non si stabilito alcun controllo.
Premesso che sulla potest normativa dello Stato affidata al potere esecutivo richiesto obbligatoriamente il parere del
Consiglio di Stato, il che costituisce una forma di controllo sui regolamenti, osserva che per quanto riguarda la Regione i
regolamenti non sono emanati dal potere esecutivo regionale, cio dalla Deputazione, ma - e ci costituisce gi una forma
di garanzia - dall'Assemblea regionale. Si domanda quali saranno i rimedi preventivi, o repressivi, nel caso che il
regolamento superi i limiti propri dell'attivit regolamentare. Pu ricorrersi, come per le leggi, alla Corte costituzionale?
Questo si vedr in seguito; ma il ricorso, se pure sar ammesso contro il regolamento violatore della legge, avr carattere
successivo, sar determinato da un interesse individuale, in quanto l'applicazione del regolamento avr avuto corso e il
turbamento dell'ordinamento giuridico sar avvenuto; e quindi il successivo annullamento determiner una nuova scossa e
quell'incertezza dell'ordinamento dei rapporti giuridici che quanto di pi deleterio si possa immaginare per una societ
civile.
Ritiene quindi necessario prevedere nella Costituzione una forma di controllo, sia pure attraverso il parere preventivo di un
organo (che si determiner in seguito) non solo sull'attivit normativa esecutiva regolamentare, ma su tutto quel complesso
di atti altrettanto importanti, come contratti di grande rilevanza, atti di regionalizzazione, ecc., per i quali sar altrettanto
necessario ed utile avere il parere ed il controllo di un organo.
A suo avviso, adunque, per i Comuni e per gli enti minori questo controllo dovrebbe essere esercitato da un organo
collegiale, eletto democraticamente nelle forme che si stabiliranno poi. Per la Regione potrebbe essere esercitato per gli atti
di gestione del bilancio da una Sezione della Corte dei conti (come previsto nel regolamento dello Statuto siciliano); e per
gli atti amministrativi regolamentari pi importanti (che potranno essere determinati in seguito) questa funzione di
controllo preventivo potrebbe essere demandata, attraverso l'imposizione di una richiesta di parere obbligatorio, ad una
Sezione speciale del Consiglio di Stato. In tal modo si attuerebbe anche una forma di decentramento degli organi consultivi
e di controllo speciali, salvo a vedere se a questi organi si debba affidare, come previsto dall'articolo 20, anche una
funzione giurisdizionale. Ricorda che l'onorevole Calamandrei, in seno alla Sezione che si occupa del potere giudiziario, ha
proposto che le funzioni giurisdizionali, tanto del Consiglio di Stato quanto della Corte dei conti, siano soppresse e deferite
alla autorit giudiziaria. Ritiene quindi che di questo tema non ci si possa occupare fino a quando quella Sezione non avr
fatto conoscere le proprie deliberazioni.
Concludendo, esprime parere favorevole alla linea di massima seguita dal progetto, cio di fissare in questo articolo i princip
fondamentali, rinviando la determinazione dei casi, le modalit e le ulteriori precisazioni alla legge, perch ritiene
opportuno che fin d'ora siano fissate nell'atto costituzionale le direttive che il legislatore ordinario dovr seguire.
Dichiara poi di essere d'accordo su quanto proposto per il referendum, salvo a discutere sul numero delle persone che lo
dovranno chiedere.
NOBILE propone un emendamento al secondo comma dell'articolo 19, cos formulato: Si far luogo al controllo di merito
limitatamente all'accertamento che l'atto non contrasti con gli interessi nazionali, oppure quando si tratti, ecc. .
Ritiene necessario che - analogamente a quanto il progetto stabilisce per le leggi - anche per gli atti compiuti dalla Regione
si stabilisca una forma di controllo. Cita al riguardo numerosi esempi d atti e di regolamenti, che potrebbero essere
formulati dalla Regione in modo tale da contrastare con l'interesse nazionale.
Dichiara di concordare con l'onorevole Bozzi sull'opportunit che il controllo debba precedere, e non seguire, il fatto
compiuto e conclude che tale controllo preventivo deve essere esercitato dal Governo centrale o da un organo da questo
dipendente.
BULLONI ritiene pleonastico l'emendamento proposto dall'onorevole Nobile, perch, una volta ammesso il controllo di
legittimit, si deve supporre la conformit degli atti della Regione alle leggi, non potendosi pensare che siano stati emanati
provvedimenti in contrasto con l'interesse nazionale, in relazione al quale l'onorevole Nobile vorrebbe introdurre il controllo
di merito.
TOSATO ritiene fuori discussione che vi debba essere un controllo sulle attivit delle Regioni e dei Comuni, sia dal punto
della legittimit che da quello del merito. Tuttavia gli sembra che in questa materia occorra distinguere il controllo da
effettuare sulle Regioni da quello che deve essere effettuato sopra i Comuni. L'onorevole Bozzi, nella sua esposizione, ha
messo invece sullo stesso piano il controllo sulle Regioni e quello sui Comuni. Ora, se esatto che, da un punto di vista
generale, le Regioni, dovendosi considerare enti autarchici con manifestazioni di autonomia, si trovano sotto un certo profilo
rispetto allo Stato in una posizione di subordinazione che giustifica un controllo, non si pu tuttavia non tener conto del fatto
che i caratteri dell'autonomia regionale e l'organizzazione data alle Regioni sono tali per cui in materia di controllo non si
pu assolutamente parificare la Regione al Comune.
La questione principale, perci, non riguarda l'esistenza o meno del controllo, ma il soggetto del potere di controllo.
Per quanto concerne le Regioni, salvo per le manifestazioni pi importanti, come l'attivit legislativa per la quale gi stata
approvata una determinata disciplina, il controllo sugli atti, a suo modo di vedere, dovrebbe essere di carattere interno,
dovrebbe cio emanare da organi facenti parte essenziale della stessa organizzazione delle Regioni.

237

Quindi se, in un certo senso, pu accettare i suggerimenti dell'onorevole Bozzi circa la necessit di controlli, sia preventivi che
consultivi, sulla gestione finanziaria, sui regolamenti e su certi contratti di particolare importanza per le Regioni, crede per
che tale necessit potrebbe essere soddisfatta con la creazione nell'ambito regionale di particolari organi, sia di consulenza
che di controllo. Si eviterebbe cos il pericolo che, attraverso questa estensione di controlli e di partecipazione indiretta dello
Stato alle attivit delle Regioni, si ponessero le Regioni stesse nell'attuale posizione dei Comuni, i quali, pur avendo una
personalit giuridica, in sostanza sono organi indiretti dell'amministrazione statale. Infatti, ammettendosi un controllo dello
Stato sulle Regioni, si avrebbe come risultato un semplice decentramento burocratico e verrebbe meno la vera e propria
essenza dell'autonomia regionale.
Per quanto riguarda, invece, i Comuni, ritiene che i controlli possano essere esercitati da organi esterni ad essi, o statali o
regionali. A tale proposito, nel caso che l'attribuzione del controllo fosse demandata alle Regioni piuttosto che allo Stato, si
domanda se in tal modo non sarebbe messa in pericolo l'autonomia comunale.
RAVAGNAN concorda con l'onorevole Bozzi e in parte con l'onorevole Tosato, nel senso che riconosce, da un lato, la
necessit di controlli e, dall'altro, l'opportunit di una distinzione tra Comuni e Regioni.
Per quanto riguarda i Comuni, ammette la necessit di un controllo di legittimit e in certi casi anche di merito. Circa
l'organo che deve essere titolare di questo controllo, esprime l'avviso che dovrebbe essere elettivo ed esterno, ma sempre
nell'ambito della Regione, come l'attuale Giunta provinciale amministrativa, se diventasse elettiva. Tuttavia, piuttosto che
della Costituzione, ritiene che la questione potrebbe formare oggetto della futura legge comunale e regionale.
Per quanto riguarda il controllo sulle Regioni, prega i colleghi di voler maggiormente approfondire la questione.
Personalmente non d'accordo con l'onorevole Tosato che il controllo sulle Regioni debba essere effettuato nel loro interno,
in relazione specialmente al carattere che esse hanno assunto, quasi di piccoli Stati di una federazione, per cui il controllo, sia
di legittimit che di merito, necessario che non sia affidato ad organi interni delle Regioni, ma ad organi esterni.
MORTATI crede che considerare la Regione solamente come un ente autarchico sia contrario allo spirito della Costituzione,
perch quando si d alla Regione una sfera di autonomia costituzionale, la si pone in una posizione differente da quella di
un comune ente autarchico. Ammessa questa pi ampia autonomia della Regione, dovrebbe rientrare nella sua
competenza anche la materia dei controlli.
Distinguerebbe tuttavia gli atti che la Regione compie con la gestione di fondi propri, dagli atti che compie con la gestione
di fondi statali nel caso, che stato previsto, di bilancio non autosuffciente. Bisognerebbe quindi fare una distinzione tra
controlli ordinari della Regione, che dovrebbero essere interni alla Regione stessa, e controlli straordinari (richiesti
dall'andamento irregolare o non autosufficiente della gestione ordinaria), che dovrebbero essere demandati allo Stato.
Per quanto riguarda la gestione ordinaria, crede che si potrebbe trovare una via di conciliazione nel senso che il controllo
potrebbe essere esercitato dalla Corte dei Conti, alla quale si dovrebbe attribuire la duplice veste di organo statale al centro
e di organo della Regione, sotto la forma di sezioni speciali,
alla periferia. Questa ipotesi potr pi facilmente avverarsi se, come si prevede, la Corte dei conti da organo burocratico
governativo diverr organo para-parlamentare.
Si domanda, poi, se il controllo sulla attivit regionale debba essere preventivo. A suo avviso, vi sono molte ragioni per
rispondere affermativamente, ma non sa se sia il caso che la Corte dei conti esamini in via preventiva la legittimit degli atti
delle Regioni. In ordine a questo problema sarebbe anzitutto da precisare che, ammesso un controllo preventivo di legalit
della Corte, non vi sarebbe luogo anche ad un analogo intervento preliminare del Consiglio di Stato, neppure nella materia
regolamentare. A parte ci, osserva che il controllo preventivo o deve esercitarsi al centro della Regione ed allora si
determina un intralcio al rapido corso degli atti che dovrebbero confluire al centro per essere sottoposti a controllo. O invece
si decentra creando uffici periferici della Corte in centri minori delle Regioni ed allora sorge il pericolo che questi uffici,
allontanandosi dal centro, perdano di efficacia, di indipendenza e non siano cos pi rispondenti all'esigenza di un effettivo
controllo. Quindi, se si vuole un controllo preventivo, bisogna porsi il quesito del modo di conciliarlo col principio del
decentramento.
Per le gestioni esercitate dalle Regioni con fondi non propri, si deve invece ammettere un controllo statale postumo, non solo
di legittimit, ma anche di merito. Senza di che non si eliminerebbe l'inconveniente della finanza allegra, che fino ad oggi
stato prerogativa di numerosi comuni.
Il decentramento, infatti, per essere educativo dovrebbe affermare il principio che, nel caso di cattiva gestione, i danni sono
a carico degli stessi cittadini che in tal modo, per non correre pericoli, saranno portati a scegliersi dei buoni amministratori.
Lo Stato dovrebbe intervenire solo quando il deficit dipendesse da eventi eccezionali o da una non perfetta corrispondenza
della previsione della legge finanziaria tra le entrate e le spese. Le effettive ragioni del disavanzo potrebbero essere
segnalate al Governo dall'unico funzionario che nella Regione rappresenta lo Stato.
MANNIRONI concorda con l'onorevole Tosato per quanto riguarda il controllo da esercitarsi sugli enti che vivono nell'interno
della Regione e in particolar modo sui Comuni. Ricorda che, parlandosi della soppressione della Provincia e della Prefettura,
si era prevista la sopravvivenza di una Giunta elettiva quale organo decentrato della Regione, e manifesta l'avviso che il
controllo di legittimit e di merito da effettuare sui Comuni, potrebbe essere deferito alla competenza di questa Giunta, che
dovrebbe funzionare come emanazione della Regione.

238

Non vede la ragione della perplessit dell'onorevole Tosato circa la convenienza di deferire il controllo sui Comuni allo Stato
o alle Regioni. Affermato il principio che l'autonomia della Regione deve essere fatta salva, gli sembra che il controllo sugli
enti interni, anche per ragioni di pratica amministrazione, dovrebbe essere esercitato dalla Regione stessa, eventualmente
per mezzo della Giunta di cui prima ha fatto cenno.
Per il controllo sulle Regioni, nei riguardi dell'attivit principale che quella normativa, gli sembra che sia stato gi
sufficientemente provveduto col precedente articolo 12. Per quanto invece concerne gli atti amministrativi, ritiene che
l'opera delle Sezioni speciali della Corte dei conti nelle Regioni possa essere sufficiente allo scopo. Al fine di eliminare ogni
preoccupazione, proporrebbe di adottare la norma dello Statuto siciliano, secondo la quale i magistrati della Corte dei conti
che agiscono nelle Sezioni speciali regionali possono essere nominati di comune accordo dal Governo e dagli organi regionali.
In questa maniera la Regione avrebbe una certa interferenza ed un potere di controllo sulla nomina dei magistrati che
esercitano nel suo seno questa delicata funzione.
FABBRI propone che l'articolo 18 sia sostituito dal seguente:
Una legge costituzionale dichiarer che gli atti della Regione, dei Comuni e degli enti locali sono sottoposti al controllo di
legittimit e stabilir quali atti di particolare rilevanza economica siano sottoposti altres al controllo di merito.
Il controllo sugli atti della Regione sar distribuito dalla legge costituzionale tra il Commissario del Governo nella Regione e
il Consiglio di Stato e questa legge regoler il controllo sugli atti dei Comuni e degli enti locali, devolvendolo ad una Giunta
regionale amministrativa composta di un numero di membri non inferiore a 12, eletti per tre quarti dalla Deputazione
regionale e per un quarto dal Commissario del Governo nella Regione. Questa Giunta potr essere divisa in sezioni .
PRESIDENTE dubita della opportunit di scendere nella Costituzione ad una minuta specificazione circa l'attuazione pratica
del controllo e gli organi che dovranno esercitarlo. La critica mossa spesso, sia nell'Assemblea Costituente, sia fuori di essa,
all'eccessiva minuzia delle disposizioni, se talvolta esagerata, in questo caso avrebbe una giustificazione.
Esprime pertanto la convinzione che l'articolo in esame debba limitarsi ad affermare alcuni dei princip generali che gi sono
stati tratteggiati dai colleghi che hanno interloquito.
Entrando nel merito, osserva che una contradizione in termini parlare di un controllo dall'interno. La natura umana non
consente una forma di autocontrollo in un organismo collettivo: l'esperienza ammaestra che ogni organismo pu essere
controllato da un altro, ma in se stesso non trova freni alla sua azione. D'altro canto, se si pensa ad un controllo, perch si
parte dal presupposto che questi enti possano violare norme generali o eccedere i limiti della loro specifica competenza; il
che significherebbe che essi non sono riusciti a identificare i confini del proprio campo d'azione, mentre chi al di fuori pu
farlo, in quanto ha una visione pi completa. Ritiene quindi che il controllo su organismi amministrativi, sia pure autarchici
ed autonomi, non possa essere esercitato che da organi che si trovino ad un livello superiore ed abbiano una maggiore
autorit. Pi che di controllo dall'esterno, parlerebbe dunque di controllo che proviene dall'alto.
A suo avviso, nell'articolo in esame dovrebbe essere affermato: in primo luogo, che le Regioni, i Comuni e gli altri enti locali
debbono essere subordinati ad un controllo, oppure - se dispiace parlare di subordinazione - che si esercita un controllo sugli
atti delle Regioni, Comuni ed enti locali; in secondo luogo, che tale controllo di legittimit e, solo in casi particolari
specificatamente indicati, di merito; in terzo luogo, che il controllo stesso deve costituire l'elemento unificatore di questi enti, i
quali, dalle disposizioni statutarie, vengono costituiti in modo tale da mirare, sia pure inconsapevolmente, ad una forma di
distacco e di disunione.
Per quanto concerne i Comuni, pensa che sia necessario concedere loro una maggiore autonomia e quindi la pi larga
possibilit di movimento nel campo amministrativo, con l'unico limite di un controllo da parte della Regione
(eventualmente con accorgimenti che ne consentano il decentramento); riguardo alle Regioni, invece, crede sia da
affermare la loro subordinazione ad un controllo da parte dello Stato, salvo a decidere dell'organo che dovrebbe esercitarlo,
se, cio, dovrebbe essere uno degli organi esistenti (Corte dei conti o Consiglio di Stato) o un organo appositamente
costituito. N quest'ultima ipotesi andrebbe scartata per la preoccupazione di realizzare una economia burocratica, quando
una tale preoccupazione in altri casi non stata avvertita e sarebbe ingiustificata nella fattispecie.
Altro elemento da tener presente che un siffatto organo dovrebbe essere completamente, o quasi (perch occorre anche
una certa esperienza specifica, che non si pu sempre trovare attraverso ad un'elezione) di carattere elettivo. Con ci si
dissiperebbero i timori di un organo di carattere burocratico, poich a questo normalmente si portati a pensare tutte le
volte che si parla di controllo dall'alto. Ora, mentre l'organo incaricato del controllo sugli atti dei Comuni sarebbe inserito nel
quadro dell'Assemblea regionale, quello per le Regioni dovrebbe avere un legame diretto col Parlamento. In quanto poi
una funzione di controllo esercitata dalla seconda Camera si avvicinerebbe - per la composizione di questa a base regionale
- a quel tipo di controllo su se stesso che personalmente non sa concepire, a suo avviso questa particolare attivit nei
confronti delle Regioni dovrebbe essere affidata alla prima Camera.
Comunque, nella Costituzione si dovrebbero inserire solo alcune affermazioni di principio, che potrebbero poi trovare il loro
sviluppo in una legge speciale.
Comprende l'atteggiamento di quei Commissari che caldeggiano una forma di autocontrollo, inquantoch in un
ordinamento in cui le Regioni assumono, se non addirittura la forma di piccoli Stati, molti di quei poteri che normalmente
sono riservati allo Stato, per una certa logica del sistema si pu pensare ad un controllo che parta dall'interno. Tuttavia
ritiene che in certi casi non si debba essere schiavi della logica, la quale pu portare talvolta a conclusioni che vengano

239

avvertite come politicamente pericolose. Ora, il sistema regionale ha insiti in s certi pericoli (che potranno pure non
svilupparsi) per cui pu essere opportuno porre alcuni argini a questo pericolo potenziale.
TOSATO propone la seguente formulazione:
I controlli sui regolamenti regionali delle leggi regionali e sugli atti amministrativi delle Regioni saranno esercitati da organi
regionali che saranno organizzati con leggi dello Stato.

La legge dello Stato provveder pure all'organizzazione degli organi consultivi della Regione .
****************
ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI GIOVED 12 DICEMBRE 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI
Seguito della discussione sulle autonomie locali.
PRESIDENTE comunica che, a proposito dell'articolo 19, il cui esame si iniziato nella precedente seduta, sono stati
presentati - in aggiunta a quelli proposti ieri dagli onorevoli Fabbri e Tosato - i seguenti emendamenti dagli onorevoli Bozzi
e Mortati:
Emendamento proposto dall'onorevole Bozzi :
I. - Il controllo di legittimit sulle deliberazioni dei Comuni e degli enti pubblici locali esistenti nella Regione esercitato da
un organo composto di membri in maggioranza elettivi e presieduto dal Commissario del Governo.
La legge stabilir le modalit di costituzione e di funzionamento dell'organo di controllo, nonch i casi in cui esso potr
esser chiamato ad esprimere parere, non vincolante, sul merito delle deliberazioni dei Comuni e degli altri enti pubblici
indicati nel comma precedente .
II. - Il controllo di legittimit sui regolamenti della Regione e sulle deliberazioni di essa che importano gestione del bilancio
sar esercitato da una delegazione composta di magistrati del Consiglio di Stato e della Corte dei conti della Repubblica
nonch di cittadini designati dall'Assemblea regionale.
La legge stabilir le modalit di Costituzione e di funzionamento della delegazione, nonch i casi in cui questa potr esser
chiamata ad esprimere parere, non vincolante, sul merito delle deliberazioni della Regione .
Emendamento proposto dall'onorevole Mortati :
Sugli atti amministrativi della Regione, che rientrino nella competenza di questa, ed ai quali essa provvede con propri
fondi, sar esercitato, di norma, soltanto il controllo di legittimit da parte di appositi organi interni alla Regione, posti in
condizione di assoluta indipendenza dal Governo regionale.
Il Commissario del Governo pu proporre giudizio innanzi al tribunale amministrativo della Regione per far dichiarare
l'illegittimit degli atti amministrativi del Governo regionale.
La richiesta che la Regione faccia di contributi a carico del fondo di solidariet dovr essere accompagnata dall'esibizione
dei bilanci e dei documenti contabili necessari a consentire, attraverso l'esame di legittimit e di merito della spesa, il
giudizio sui motivi del disavanzo. I contributi saranno negati quando tale disavanzo sia dovuto a gestione illegale o
gravemente deficiente .
Fa presente l'opportunit che la Sottocommissione si pronunci sui seguenti punti : in via pregiudiziale, se debba o meno
esercitarsi un controllo sugli atti amministrativi della Regione; in secondo luogo, se tale controllo debba limitarsi alla
legittimit od estendersi anche al merito e, se quest'ultima ipotesi verr accolta, su quali atti tale controllo di merito debba
esercitarsi; in terzo luogo, quale debba essere l'organo preposto all'esercizio del controllo, ossia se debba trattarsi di un
organo di carattere interno od esterno, cio regionale o statale; quale, infine, debba essere la composizione dell'organo, cio
se elettivo in tutto o in parte, se debba avere carattere prevalentemente burocratico, ecc.

240

FABBRI del parere che si debba procedere ad una votazione anche sul quesito se sia opportuno riservare alla legge la
determinazione delle materie soggette al controllo di merito.
PRESIDENTE, poich la discussione generale pu considerarsi chiusa, pone ai voti il primo principio, cio che debba esercitarsi
un controllo su quegli atti (amministrativi e relativi al bilancio) della Regione, i quali, non avendo carattere di legge, non
sono sottoposti ai controlli stabiliti dal progetto per l'attivit legislativa.
( approvato).
Mette in votazione la prima parte del secondo principio, cio che sia opportuno stabilire un controllo di legittimit.
( approvato).
Apre quindi la discussione sulla seconda parte del secondo quesito, cio sull'opportunit di istituire anche un controllo di
merito.
BOZZI dichiara di essere, in linea di massima, non favorevole alla introduzione di un controllo di merito sugli atti della
Regione, se tale controllo s'intende nel senso di attribuire all'organo controllante la potest di non approvare - per
valutazioni di merito o di convenienza amministrativa in genere - un atto della Regione. Sarebbe invece favorevole ad un
controllo di merito che si potesse configurare sotto una forma di collaborazione, nel senso che sugli atti che, in base alla
legge, potranno o dovranno essere trasmessi all'organo di controllo, questo esprimer il suo parere non vincolante nei
confronti dell'ente che ha emesso l'atto amministrativo, il quale sar cos libero di seguire o meno il parere espresso da
questo organo, facendo rilevare che, in caso di parere negativo, l'organo deliberante assumer la responsabilit dell'atto.
Ritiene tale forma di controllo di merito utile alla buona amministrazione della Regione; e propone il seguente
emendamento in sostituzione di quello di cui precedentemente il Presidente ha dato lettura:
La legge stabilir i casi in cui gli atti della Regione debbano essere inviati all'organo di controllo, affinch esso esprima il
suo parere sul merito di essi. Il parere dell'organo di controllo non vincolante per la Regione .
LAMI STARNUTI si associa alle dichiarazioni dell'onorevole Bozzi, in quanto convinto, anche per esperienza personale, della
scarsa utilit del controllo di merito; ed aggiunge che suo intendimento proporre che gli stessi criteri, accennati
dall'onorevole Bozzi, per la Regione, siano adottati anche per il controllo di merito del Comune.
CODACCI PISANELLI del parere che la prevenzione contro il controllo di merito non sia del tutto giustificata, pur
riconoscendo che qualche volta esso abbia portato ad abusi.
Rileva poi che se si accogliesse una proposta del genere di quella accennata dall'onorevole Bozzi, non si potrebbe pi parlare
di una funzione di controllo, bens di una funzione consultiva.
D'altra parte, poich l'invalidit di un atto amministrativo pu derivare tanto da vizi di legittimit quanto da vizi di merito,
del parere che non sia opportuno limitare il controllo alla sola legittimit ed escluderlo per quanto riguardo il merito.
Dichiara quindi di essere favorevole all'introduzione del controllo di merito, naturalmente limitato a casi tassativamente
indicati.
MANNIRONI si dichiara contrario al principio generale di stabilire il controllo di merito sugli atti amministrativi della
Regione; ci che, a suo parere, menomerebbe la libert e l'autonomia della Regione stessa.
invece favorevole ad una forma di controllo del genere di quella adombrata nella proposta dell'onorevole Mortati,
limitato cio a quegli atti per i quali, eccedendosi le possibilit ordinarie del bilancio, si d alla Regione la facolt di
attingere fondi dal bilancio dello Stato o dal fondo di solidariet regionale.
FABBRI ribadisce il concetto gi espresso circa l'opportunit di riservare alla legge speciale l'indicazione degli atti sottoposti
al controllo di merito, da limitarsi ad un campo ristrettissimo.
Dichiara poi che, a suo parere, tale controllo di merito non dovrebbe essere vincolante nel senso di avere carattere
sostitutivo, ma nel senso che l'atto non possa essere eseguibile se non abbia riportato l'approvazione da parte dell'organo
controllante.
Pur riconoscendo che, in alcuni casi, il controllo di merito pu risolversi in un controllo di legittimit - specialmente quando
l'organo controllante non ha il potere di sostituire la sua deliberazione a quella dell'organo controllato - ritiene che non sia il
caso di abbandonare il criterio di distinzione tra legittimit e merito sostituendolo con un'interpretazione pi lata di quello
che il controllo di legittimit.
MORTATI, premesso che la questione potrebbe essere risolta pi facilmente se si conoscesse qual' l'organo di controllo,
dichiara che, in linea di massima, l'attivit della Regione dovrebbe essere, a suo avviso, sottratta al controllo di merito.
Concorda con coloro che tendono ad assimilare il controllo di legittimit a quello di merito, ma osserva che i due controlli,
pur potendosi assimilare dal punto di vista teorico, richiedono attitudini diverse ed influiscono diversamente sulla libert
dell'organo controllato; ed appunto perch il controllo di merito incide pi profondamente su tale libert, del parere di
escluderlo in linea di massima.

241

Aggiunge che l'apprezzamento sul merito - che affiderebbe al medesimo organo a cui affidato il giudizio di legittimit dovrebbe essere comunicato anche al Commissario del Governo, il che consentirebbe a quest'ultimo di fare eventuali
segnalazioni che potrebbero giovare al Governo centrale.
Dichiara poi che l'unico possibile sindacato nel merito su atti molto importanti (come, ad esempio, la municipalizzazione dei
servizi pubblici) costituito dal referendum; e si domanda se non sarebbe questa la sede pi opportuna per inserire un
accenno a questa forma di controllo preventivo su certe deliberazioni, affidato allo stesso popolo attraverso il referendum.
LUSSU contrario all'istituzione del controllo di merito sugli atti della Regione, perch ritiene inceppi ogni possibilit di
rapida attivit; invece favorevole al referendum - che pensa sia l'unico controllo che dia affidamento - a cui si possano
sottoporre gli atti pi rilevanti. D'altronde, anche senza istituire un apposito organo, il controllo di merito ha egualmente
luogo e si esplica attraverso il sindacato dell'opinione pubblica, il giudizio dei tecnici, le discussioni che hanno luogo
all'Assemblea regionale, ecc.
Dichiara infine di essere contrario a che l'organo di controllo sulla legittimit esprima il suo giudizio anche sul merito.
LACONI, insieme ai colleghi del suo Gruppo, favorevole, limitatamente alla Regione, all'istituzione di un controllo di merito
- entro limiti preveduti in una legge speciale - sugli atti amministrativi, esercitato da un organo che abbia una investituta
democratica superiore a quella dell'ente Regione.
Per i Comuni, il controllo non necessario, dato il ristretto campo di interessi in cui sono limitati i loro poteri; mentre la
mancanza assoluta di un controllo sugli atti della Regione - alla quale stata concessa notevole ampiezza di poteri potrebbe essere gravida di pericoli.
TOSATO anch'egli favorevole all'abolizione, in linea di massima, del controllo di merito sugli atti definitivi amministrativi
della Regione; ma rileva che tale abolizione non importa necessariamente l'abolizione di eventuali controlli di merito che la
Regione stessa potr esercitare sugli atti emanati dai suoi organi locali.
del parere che al sistema del controllo di merito si debba sostituire un'attivit consultiva, anche obbligatoria, sugli atti pi
importanti della Regione.
Concorda infine con l'onorevole Mortati sull'opportunit di stabilire da quale organo sar esercitato il controllo di merito,
prima di decidere sull'abolizione o meno del controllo stesso.
NOBILE presenta il seguente ordine del giorno :
La Commissione afferma che sugli atti amministrativi della Regione si debba esercitare anche un controllo di merito con le
limitazioni e modalit che verranno fissate dalla legge .
PERASSI propone il seguente emendamento :
I controlli sugli atti amministrativi della Regione saranno esercitati nei modi e nei limiti stabiliti da una legge di carattere
costituzionale .
LUSSU contrario alla proposta dell'onorevole Perassi, perch ritiene che la Sottocommissione debba affrontare e risolvere
ora il problema, proponendo conclusioni concrete.
PRESIDENTE dichiara anzitutto di dissentire dall'osservazione fatta dall'onorevole Lussu, il quale ha prima affermato di
ritenere sostitutivo al controllo di merito quello generico dell'opinione pubblica, perch questa - contrariamente a quanto si
ritiene possa fare un organo di controllo di merito - pur pronunciandosi sfavorevolmente su una particolare decisione, non
ha la possibilit di arrestarne l'attuazione.
N ritiene sia da accogliere la proposta dell'onorevole Mannironi, secondo la quale dovrebbero essere sottoposti al controllo
soltanto quegli atti con i quali si autorizza la Regione ad attingere somme dal fondo di solidariet fra le Regioni, perch in
tal modo si sottolineerebbe lo stato di inferiorit in cui una Regione si trova nei riguardi delle altre, pi favorite dalla natura
o dalla loro struttura economica o sociale.
Osserva poi che, a suo avviso, non rientra nel tema ora in discussione l'accenno fatto dall'onorevole Tosato circa il controllo di
merito che la Regione eserciter sugli organi amministrativi decentrati regionali, perch in tal caso si ha un controllo di
carattere interno, a carattere, pi che altro, ispettivo permanente e di sovrintendenza su atti dei quali la Regione risponde
sia di fronte all'Assemblea Regionale ed agli abitanti che di fronte allo Stato. Si tratta ora, invece, di decidere se l'organo di
controllo debba avere carattere interno o esterno, se cio debba essere emanazione della Regione o dello Stato.
PERASSI dichiara che le notevoli difficolt che si incontrerebbero, se si volesse affrontare in pieno questo problema ed
arrivare ad una regolamentazione precisa della materia, lo hanno spinto a presentare la sua proposta di emendamento che
contiene due affermazioni di principio: anzitutto quella di fissare l'esistenza di un controllo sugli atti della Regione, lasciando
impregiudicata la questione se tale controllo debba essere di legittimit od anche di merito; quindi l'altra di stabilire se il
regime del controllo sar disciplinato da una legge costituzionale, rispettando cos il principio dell'autonomia della Regione
per cui sarebbe opportuno disciplinare tale materia nel campo costituzionale.

242

BORDON contrario alla proposta Perassi, la quale, non specificando di quale forma di controllo si tratti, pu far ritenere
che in essa sia compreso anche il controllo di merito, sulla cui inclusione la Sottocommissione non si ancora pronunciata.
UBERTI fa presente che l'articolo proposto dal Comitato di redazione contiene in parte le premesse da cui partito
l'onorevole Perassi, perch si limita ad affermare i principi, senza scendere a dettagli. Trova opportuno tale criterio, perch,
se si stabilisse nella Costituzione l'organizzazione di un istituto che poi in pratica risultasse non rispondente alle necessit,
sarebbe necessario, per modificare tali norme, mettere in moto la procedura per la riforma costituzionale.
CONTI osserva che, trattandosi di una Costituzione rigida, opportuno limitarsi a stabilire in essa soltanto i principi generali,
rinviando l'applicazione del sistema alla legge costituzionale.
MORTATI contrario alla proposta dell'onorevole Perassi, perch omette alcuni elementi fondamentali - quali il carattere
interno o esterno dell'organo di controllo, la specificazione se trattisi di controllo di legittimit o anche di merito - che
sarebbe necessario, a suo avviso, fissare nella Costituzione.
FABBRI, pur riconoscendo che il medesimo concetto informatore ha ispirato tanto la sua proposta quanto quella
dell'onorevole Perassi, dichiara di ritenere quest'ultima evasiva a tal punto da non risolvere il problema che invece dovrebbe
avere qui la sua soluzione, anche in termini generici, sia precisando quali sono gli organi di controllo, sia distinguendo il
controllo di legittimit, che deve essere generale, da quello di merito, che deve essere limitato a singoli atti da determinarsi
dalla legge costituzionale.
NOBILE osserva che, se si ponesse ai voti la proposta dell'onorevole Perassi, la Sottocommissione tornerebbe implicitamente
a pronunciarsi ancora sul controllo di legittimit, a proposito del quale ha gi manifestato il suo parere.
LACONI fa presente che la proposta dell'onorevole Perassi avrebbe dovuto essere presentata all'inizio dell'esame
dell'articolo 19 e non quando la Sottocommissione si era gi pronunciata sul controllo di legittimit. Ritiene che a questo
punto della discussione, la Sottocommissione non possa astenersi dal pronunciarsi su due questioni che, a suo parere, non
devono essere rimandate alla legge costituzionale: se debba mantenersi, con le opportune limitazioni, il controllo di merito, e
se la funzione del controllo debba essere esercitata dall'interno o dall'esterno. Aggiunge che non avrebbe nulla in contrario a
rinviare ad una legge le norme sull'organizzazione del controllo.
PRESIDENTE, integrando opportunamente l'ordine del giorno Perassi, pensa che si potrebbe trovare un'intesa su questa
base : controllo di legittimit su tutti gli atti amministrativi della Regione e controllo di merito su atti particolari,
tassativamente indicati in base all'entit degli impegni che essi comportano; controllo da esplicarsi da organi in
maggioranza elettivi, di carattere o emanazione nazionale, nei modi e nei limiti stabiliti da una legge costituzionale.
BOZZI fa presente la necessit di chiarire se i membri in maggioranza elettivi dell'organo di controllo debbano essere eletti
dalla Regione; e se il potere dell'organo che esercita il controllo di merito sia tale da porre un arresto al provvedimento.
TARGETTI prospetta l'opportunit che, contemporaneamente all'accoglimento del concetto del controllo di merito, se ne
indichino anche i limiti, perch, approvando la Sottocommissione l'estensione pura e semplice del controllo anche al merito,
con intesa di stabilire con successive votazioni la delimitazione dei confini entro i quali tale controllo si esplica o il rinvio di
tale delimitazione ad una legge speciale, si corre il rischio che, non raggiungendosi la maggioranza in tali votazioni, la
norma rimanga limitata ad una generica affermazione dell'estensione del controllo anche al merito.
PRESIDENTE ricorda che due proposte sono state presentate per definire il modo in cui il controllo di merito deve esercitarsi.
Anzitutto vi quella Mortati, secondo la quale il controllo di merito deve aver luogo nei casi in cui la Regione faccia richiesta
di un contributo a carico del fondo di solidariet regionale.
MORTATI, a proposito della sua proposta, osserva che egli fa distinzione fra controllo di merito interno della Regione e
controllo da parte di organi superiori, cio dello Stato, che dovrebbe aver luogo appunto quando si avesse una richiesta di
contributo a carico del fondo di solidariet.
PRESIDENTE osserva all'onorevole Mortati che, dalla lettura del primo comma del suo emendamento, non risulta che gli
organi interni della Regione possano esercitare anche il controllo di merito.
MORTATI risponde che, con l'espressione ... sar esercitato, di norma, soltanto il controllo di legittimit , intendeva
significare che eccezionalmente tali organi possano esercitare anche il controllo di merito.
Ad ogni modo, per chiarire meglio il concetto, non ha nulla in contrario ad aggiungere alla fine del comma il seguente
periodo :
I casi in cui eccezionalmente si potr far luogo a controllo interno di merito saranno considerati da apposita legge .
PRESIDENTE ricorda poi la proposta dell'onorevole Bozzi, il quale suggerisce che il controllo di merito si traduca in pratica in
una forma non vincolante di parere. Osserva che da ci consegue che, se l'organo che ha proceduto alla deliberazione non
ritiene di prendere in considerazione il parere negativo dell'organo di controllo e non procede egli stesso all'annullamento
della deliberazione, questa sar sempre valida.
LAMI STARNUTI domanda all'onorevole Bozzi se consente a trasformare la sua formula nella seguente, che raccoglie
l'adesione anche dei colleghi Targetti, Bocconi e Rossi :

243

 Per le deliberazioni amministrative sottoposte dalla legge a controllo di merito, l'organo di tutela ha soltanto facolt di
chiedere al Consiglio dell'ente deliberante, con istanza motivata, il riesame della deliberazione .
BOZZI dichiara di accettare la dizione proposta dall'onorevole Lami Starnuti, osservando che il suo concetto quello di
istituire un organo che collabori a questo scopo con la Regione ed il cui parere non sia vincolante per la Regione stessa.
PERASSI osserva che questo meccanismo presuppone che si conosca qual' l'organo che esercita questo controllo, se cio si
tratti di un organo interno od esterno alla Regione.
NOBILE rileva che si tratterebbe di un organo consultivo e non di controllo.
LUSSU non pu aderire alla proposta degli onorevoli Bozzi e Lami Starnuti perch, a suo parere, l'unico organo che pu
esercitare un controllo efficace l'Assemblea regionale, alla quale non si pu negare fiducia, cos come, su un piano pi alto,
non si nega fiducia al potere di controllo del Parlamento.
PRESIDENTE pone ai voti la proposta Bozzi-Lami Starnuti nella formulazione poc'anzi enunciata dall'onorevole Lami
Starnuti.
(Non approvata).
Fa presente che si tratta ora di decidere se l'organo di controllo debba essere interno od esterno.
NOBILE ritiene che debba essere esterno.
LUSSU di parere opposto a quello dell'onorevole Nobile.
PRESIDENTE mette ai voti il concetto che l'organo di controllo debba essere interno.
(Non approvato).
Mette ai voti il concetto opposto, cio che l'organo di controllo debba essere esterno.
( approvato).
Fa presente che ora si tratta di decidere se vi debba essere un controllo di merito su una parte degli atti della Regione.
Osserva in proposito che praticamente l'organo che esercita il controllo di merito si sostituisce all'organo deliberante in
quanto la sua decisione pu modificare quella dell'organo deliberante stesso.
FABBRI osserva che, a suo avviso, l'organo di controllo o approva o disapprova l'atto della Regione, ma non si sostituisce ad
essa.
CODACCI PISANELLI si associa alla considerazione dell'onorevole Fabbri in quanto anch'egli del parere che non vi sia una
sostituzione della volont del controllante alla volont del controllato.
PRESIDENTE chiarisce che si tratta soltanto di una sostituzione di fatto.
LACONI spiega che la parola sostituzione non va intesa nel senso che l'organo di controllo si sostituisca all'organo
deliberante integrando, o modificando e dando forza esecutiva al provvedimento; bens nel senso che la volont dell'organo
superiore prevale su quella dell'organo inferiore, non approvando l'atto, lo annulla; ma niente impedisce alla Regione di
modificare l'atto non approvato e di ripresentarlo una seconda volta.
TOSATO riconosce che, in pura teoria, l'organo che controlla sul merito non si sostituisce all'organo attivo; ma in pratica si
hanno sempre delle approvazioni condizionate. Si associa perci a quanto stato detto dal Presidente.
Desidera anche far presente, prima che si proceda alla votazione, l'estrema contradizione che risulterebbe da un eventuale
risultato positivo di essa, perch, contrariamente a quanto si stabilito negli articoli precedentemente approvati circa la
potest legislativa della Regione, si ammetterebbe ora il controllo di merito sugli atti amministrativi della Regione stessa.
TARGETTI si associa all'osservazione dell'onorevole Tosato.
NOBILE domanda che la votazione abbia luogo per appello nominale.
PRESIDENTE pone ai voti per appello nominale il concetto di controllo di merito nel senso test chiarito dall'onorevole
Tosato.
Rispondono s : Bocconi, Bulloni, Codacci Pisanelli, Fabbri, Farini, Grieco, Laconi, Nobile, Ravagnan, Terracini.
Rispondono no: Bordon, Bozzi, Conti, Di Giovanni, Lami Starnuti, Lussu, Mannironi, Mortati, Perassi, Tosato, Uberti.

244

Si astengono: Rossi, Targetti.

(Con 10 voti favorevoli, 11 contrari e 2 astensioni, non approvato).
Fa presente che l'esito della votazione ha stabilito che non vi sar controllo in merito.
TOSATO, dato l'esito della votazione, prospetta l'opportunit di prendere nuovamente in esame la proposta presentata
dagli onorevoli Bozzi e Lami Starnuti.
MORTATI osserva che in tal modo si abbandonerebbe la tesi del controllo sostitutivo per accedere a quella del controllo
consultivo.
FABBRI fa le sue riserve circa la teoria del controllo sostitutivo.
PRESIDENTE spiega che in pratica la deliberazione, presa dalla Deputazione regionale e non approvata dall'organo di
controllo, non applicabile.
FABBRI replica che non applicabile finch non verr modificata.
PRESIDENTE fa notare che, in tal caso, si tratter di una nuova deliberazione, diversa dalla prima che non esiste pi; quindi
la volont dell'organo di controllo si sostituita a quella dell'organo deliberante.
LAMI STARNUTI ricorda all'onorevole Fabbri che non mai accaduto nel nostro sistema amministrativo che l'organo
controllante abbia omesso di accompagnare l'atto respinto con le proprie osservazioni in contrario.
PRESIDENTE riassume la discussione ed illustra la proposta fatta dall'onorevole Tosato, il quale, domandando la ripresa in
esame della formula Bozzi-Lami Starnuti, mira a sostituire l'introduzione del controllo sul merito - a cui la Commissione non
stata favorevole - con una forma di consultazione non vincolante sulle questioni di merito, cos come la formula BozziLami Starnuti proponeva.
Pone ai voti la proposta Tosato di tornare sulla proposta Bozzi-Lami Starnuti.
( approvata).
DI GIOVANNI fa presente che, essendo stato dalla Sottocommissione respinto il concetto del controllo di merito, tale
espressione
non ha pi ragion d'essere nella formula Bozzi-Lami Starnuti.
FABBRI aggiunge che l'organo di tutela non esiste e quindi sarebbe opportuno modificare in tal senso la proposta.
TARGETTI direbbe in fine il riesame nel merito della deliberazione .
BOZZI, invece di Consiglio dell'ente deliberante , direbbe pi genericamente all'autorit deliberante .
PRESIDENTE d lettura della proposta Bozzi-Lami Starnuti, cos come risulta formulata tenendo presenti i suggerimenti
fatti dai colleghi :
Per le deliberazioni amministrative indicate dalla legge, l'organo di vigilanza ha facolt di chiedere all'autorit
deliberante, con istanza motivata, il riesame nel merito della deliberazione .
FABBRI vi contrario, perch ritiene che tale istituto - inadeguato all'importanza dell'organo deliberante - snaturerebbe il
concetto dell'esame di merito.
PRESIDENTE vi pure contrario e si riserva di presentare in sede opportuna una proposta sul controllo di merito.
NOBILE si associa al Presidente.
PRESIDENTE pone ai voti la proposta Bozzi-Lami Starnuti di cui ha test dato lettura.
(Con 11 voti favorevoli e 11 contrari, non approvata).
Dato l'esito della votazione, osserva che la conclusione a cui si giunti che esiste soltanto un controllo di legittimit su tutti
gli atti della Regione.
PERASSI dichiara che, votando a favore del controllo di legittimit, non intendeva affermare il principio che ogni atto
amministrativo della Regione debba essere sottoposto ad un controllo esterno di legittimit. Ritiene che lo stabilire quali atti
debbano essere soggetti a tale controllo sia una questione da esaminare e da risolvere con una legge nazionale o regionale.

245

CODACCI PISANELLI propone la formula seguente : Su tutti gli atti amministrativi regionali, salvo quelli che saranno
esonerati dalla legge ... , facendo presente l'opportunit di non riferirsi ogni volta alla legge costituzionale, per evitare che procedendo si in materia amministrativa molto spesso a modificazioni - si abbia un'inflazione di leggi costituzionali.
LACONI propone la seguente dizione nel primo comma dell'articolo 19:
Sugli atti delle Regioni sar esercitato il controllo di legittimit nei casi preveduti dalla legge .
CODACCI PISANELLI aderisce a questa formula.
BOZZI vi anch'egli favorevole.
PRESIDENTE pone ai voti la formula proposta dall'onorevole Laconi.
( approvata).
Apre ora la discussione sul terzo e quarto comma del progetto, concernenti il referendum popolare.
LUSSU fa presente che il referendum non un vero e proprio controllo di merito, ma una forma che molto gli si avvicina e
che costituisce una ottima garanzia. Aggiunge che il fatto di non aver ammesso il controllo di merito non deve far s che ora
si escluda il referendum, per mezzo del quale data agli interessati la possibilit di esprimere il loro pensiero.
PERASSI osserva che il fatto che il referendum sia stato compreso nell'articolo 19 del progetto e sia stato quindi collocato
insieme con la questione del controllo di merito, che la Sottocommissione non ha accolto, non deve far ritenere che anche di
esso non si debba pi parlare. Dichiara invece che la questione del referendum rimane impregiudicata e dovr essere
esaminata e risolta in sede appropriata.
BOZZI concorda con l'onorevole Perassi nel ritenere che il referendum non possa sostituire il controllo di merito e debba
quindi essere considerato a parte.
PRESIDENTE crede che il fatto di comprendere il referendum nel medesimo articolo che concerne i controlli non possa
affatto pregiudicare la questione. Del resto, pur riconoscendo che il referendum non un controllo necessario, rileva che esso
pu essere considerato tale in talune circostanze, affinch l'atto raggiunga la sua piena validit (nel qual caso si pu
concepire il referendum come il momento della perfezione dell'atto, in quanto implica l'intervento di una volont esterna).
Fa inoltre presente che v' un punto di contatto fra controllo e referendum nella procedura degli organi della Regione, nella
quale previsto l'intervento di qualche cosa che al di fuori degli organi stessi, come la volont dei cittadini o il controllo di
legittimit. Non avrebbe quindi difficolt a vedere disciplinato il referendum nell'articolo 19.
PERASSI, premesso che il referendum si pu concepire secondo l'esperienza svizzera, o come concorso necessario alla
formazione di un atto o come concorso facoltativo (come nel caso in discussione), del parere che in questa sede si possa
approvare il principio del referendum, salvo a regolare negli Statuti regionali le materie per le quali debba farsi luogo ad
esso, sia nella forma obbligatoria che in quella facoltativa.
PRESIDENTE concorda sull'opportunit che la Sottocommissione approvi il concetto informatore del referendum e
suggerisce la seguente formulazione:
Quando il Corpo deliberante lo decida o quando venga richiesto da un ventesimo degli elettori, le deliberazioni (e con
questa parola intende riferirsi a decisioni gi adottate e quindi si indica il referendum come atto a posteriori) devono essere
sottoposte a referendum nei casi indicati dallo Statuto .
**********************************
ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI VENERD 13 DICEMBRE 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI INDI DEL DEPUTATO PERASSI
Seguito della discussione sulle autonomie locali.
PRESIDENTE riapre la discussione sull'articolo 19, ricordando che si gi deciso di esaminare partitamente il controllo sugli
atti delle Regioni e quello sugli atti dei Comuni e degli altri enti locali. Per quanto concerne gli atti delle Regioni, si giunti
alla conclusione di ammettere un controllo di legittimit, e non un controllo di merito, e che l'organo incaricato di esercitarlo
fosse esterno alle Regioni stesse. Si quindi posta la questione del referendum e l'onorevole Mortati ha fatto presente il suo

246

punto di vista che l'istituto dovesse avere una configurazione propria ed essere disciplinato in un'altra parte del progetto, e
precisamente l dove si tratta della formazione delle leggi regionali.
Ricorda che nel capo : Organi della Regione , all'articolo 11, si introdotta la seguente norma, partendo dal presupposto
che il popolo, attraverso il referendum, pu considerarsi organo deliberante: I casi e le modalit di applicazione del
referendum popolare saranno regolati dallo Statuto regionale . Nell'articolo 19, invece, il referendum viene previsto come
mezzo per il controllo di merito su determinate deliberazioni delle Regioni.
MORTATI fa presente che, a stretto rigore, nell'articolo 19 il referendum non considerato come un mezzo di controllo, bens
come una condizione che fa venir meno il controllo di merito.
Comunque, l'importante nel momento attuale decidere se si vuole condizionare l'eseguibilit di certe deliberazioni delle
Regioni al previo consenso del corpo elettorale e se si preferisce parlarne nella Costituzione o limitarsi, in questa, ad un rinvio
agli Statuti regionali.
PERASSI esprime l'avviso che, con la formula ricordata dal Presidente, il problema sia gi risolto nel senso che competa agli
Statuti regionali la determinazione degli atti per
la cui formazione si deve esigere il concorso integrativo del voto popolare (a titolo consultivo o a titolo obbligatorio).
Nell'articolo in esame si potrebbe quindi richiamare la deliberazione gi presa.
LACONI sostiene che la disciplina del referendum, sia che lo si concepisca come strumento di controllo, che come mezzo di
consultazione, non pu essere rimessa agli Statuti, che possono essere diversi da Regione a Regione. Trattandosi di un istituto
democratico, deve essere regolato nella Costituzione o in una legge costituzionale con norme identiche per tutta la Nazione.
A suo parere, la sede pi appropriata per parlare del referendum sarebbe appunto l'articolo 19, concernente il controllo sugli
atti delle Regioni e degli enti locali, in modo da configurarlo come una forma di controllo pi estesa, in quanto egli non
ammette che il corpo elettorale possa venire considerato come un organo legiferante (articolo 11).
Riassume pertanto il suo pensiero in merito al referendum popolare, nei seguenti punti : 1) escludere il rinvio agli Statuti
regionali; 2) far riferimento invece ad una legge di carattere costituzionale, ovvero - se si preferisce affermare il principio
nella Carta costituzionale - trattarne nell'articolo 19.
MANNIRONI propone la seguente formula: Quando lo richiedano la maggioranza assoluta della Assemblea regionale o
un ventesimo degli elettori, la decisione su determinati progetti pu essere rimessa al referendum popolare .
MORTATI chiede all'onorevole Mannironi se intende riferirsi ad atti legislativi o amministrativi.
MANNIRONI si dichiara disposto a modificare il suo testo nel senso di precisare atti d'amministrazione .
BOZZI osserva che l'Assemblea regionale non un organo di carattere amministrativo.
PRESIDENTE ritiene che il ricorso al referendum sia da ammettere, in determinate circostanze, su qualsiasi deliberazione
della Assemblea regionale.
LUSSU si duole che si deliberi su una questione cos importante in assenza del Relatore.
Venendo a parlare del referendum, dichiara di consentire che si parli di questa manifestazione di volont popolare come di
un controllo, per quanto effettivamente non lo sia, ma di ritenere inconcepibile che possa applicarsi anche nei riguardi
dell'attivit legislativa delle Regioni. Ci svuoterebbe di ogni contenuto l'articolo 12.
Pertanto crede che la proposta dell'onorevole Mannironi debba riferirsi esclusivamente agli atti amministrativi che incidano
in modo grave sul bilancio regionale. Teme piuttosto che, essendosi adottato il criterio del controllo da parte di un organo al
di fuori della Regione, possa verificarsi un contrasto tra la volont espressa dal popolo mediante il referendum e quella
espressa dall'organo di controllo esterno. Invita quindi i colleghi ad esaminare bene tutti gli aspetti del problema, prima di
approvare la coesistenza delle due forme di controllo.
MANNIRONI non condivide le preoccupazioni dell'onorevole Lussu in quanto le due forme di controllo concernono, l'una la
legittimit dell'atto e l'altra il merito.
Fa notare che l'istituto del referendum usato in Nazioni democratiche, come la Svizzera, e potr essere molto utile anche
nelle nostre Regioni, poich, creandosi un nuovo organismo, la classe dirigente sar sprovvista di esperienza e nelle incertezze
e nei contrasti non v' miglior giudice del popolo, consultato attraverso al referendum.
FABBRI conviene, in via di massima, con i concetti espressi dall'onorevole Perassi, che sia, cio, sufficiente la formula
introdotta nell'articolo 11; ma dissente da lui quando concepisce gli Statuti regionali come ordinamenti deliberati da ogni
singola Regione. A suo avviso, l'attivit delle Regioni in questo campo dovrebbe essere limitata alla integrazione della legge
comunale e regionale emanata dallo Stato.
Soprattutto non gli sembra che sia opportuno parlare del referendum nell'articolo in esame per un'altra considerazione: esso
non pu ritenersi senz'altro sostitutivo del controllo e non pu avere un carattere risolutivo, giacch gli atti sottoposti a

247

referendum - in quanto possono comportare una spesa eccessiva o violare una legge dello Stato - potrebbero a loro volta
trovare una remora in sede di controllo di legittimit.
PRESIDENTE aderisce sostanzialmente alla proposta Mannironi, della quale, tuttavia, non approva il criterio di richiedere
per il ricorso al referendum la maggioranza assoluta dell'Assemblea regionale. Posto che, se mai, il referendum una
garanzia della minoranza - sempre che sia notevole - propone di diminuire il quorum ai due quinti dell'Assemblea
regionale.
Nota quindi che con l'espressione pu essere rimessa resta condizionata l'accettazione del referendum che, invece, una
volta
richiesto da quella determinata percentuale di Deputati, non pu non essere accordato.
Concludendo, informa che, qualora venisse accolto il suo punto di vista, il comma dovrebbe essere cos formulato: Quando
lo richiedano i due quinti dell'Assemblea regionale o un ventesimo degli elettori, la decisione su determinati atti
amministrativi rimessa al referendum popolare .
MANNIRONI, nel dichiarare che non ha difficolt ad accettare le modifiche proposte dal Presidente, spiega che ha suggerito
la richiesta della maggioranza assoluta dell'Assemblea per impedire che alla consultazione popolare si ricorra con estrema
facilit.
PERASSI domanda all'onorevole Mannironi se nella sua proposta il referendum ha un valore decisivo o consultivo.
MANNIRONI risponde che avrebbe valore decisivo.
UBERTI nota che, avendo la Sottocommissione modificata l'impostazione del progetto elaborato dal Comitato di redazione,
forse questo accenno al referendum nell'articolo 19 non ha pi ragione d'essere, e si delinea la necessit di redigere un
apposito articolo per tale istituto. Certo che il referendum corrisponde allo spirito della riforma dell'ordinamento regionale,
in quanto mira a realizzare una democrazia diretta e a far partecipare pi ampiamente il popolo alla vita amministrativa
locale. Piuttosto difficile stabilire in quali occasioni pu indirsi il referendum (il Comitato ne aveva segnalata una soltanto)
ed a questo proposito trova giusta l'idea dell'onorevole Perassi di lasciare che, secondo quanto gi deliberato, i casi e le
modalit di applicazione del referendum popolare siano regolati dagli Statuti regionali.
PRESIDENTE concorda nel ritenere che il referendum debba essere applicato soprattutto nella Regione, in quanto soltanto
una larga prassi nell'ambito regionale e comunale potr farne avvertire l'utilit in sede nazionale : l'applicazione pi facile e
quindi pi frequente che pu farsene negli ambienti ristretti fa sviluppare la tendenza a maneggiare questo strumento di
intervento diretto del popolo. Comunque, l'affermazione che nell'ordinamento regionale debba usarsi il referendum
contenuta nel comma gi votato.
PERASSI osserva che si potr calcare maggiormente l'affermazione; ma insiste nel ritenere che sia meglio lasciare agli Statuti
regionali la determinazione dei casi in cui il referendum sar applicato e del suo valore (obbligatorio o consultivo).
Ci non toglie che personalmente sia perfettamente, d'accordo nel ritenere essenziale nell'ordinamento regionale una larga
applicazione del referendum.
MORTATI propone la formulazione seguente :
Oltre che nei casi che saranno fissati dalla legge o dallo Statuto regionale, la Deputazione regionale potr subordinare
all'approvazione popolare l'esecuzione di determinate misure. Tale approvazione dovr essere effettuata quando la
richiedano i due quinti dei componenti l'Assemblea, oppure un decimo degli elettori della Regione. La richiesta di cui al
secondo comma sospende l'esecuzione della misura .
PRESIDENTE crede che si potrebbe adottare la seguente dizione :
Sugli atti della Assemblea regionale, quando abbiano carattere legislativo o comunque impegnino il bilancio annuo per
pi di un decimo delle entrate e per oltre cinque anni, ove sia richiesto da almeno due quinti dell'Assemblea o da un
ventesimo degli elettori, dovr procedersi a referendum popolare, sospensivo della esecutivit dell'atto .
Pone in evidenza che in questa sua formula si riprende l'elemento condizionativo del referendum consigliato dal Comitato,
in quanto le proposte del Comitato stesso sono frutto di un esame approfondito e di calcoli che la Sottocommissione non ha
certamente avuto agio di fare nella odierna breve discussione.
BOZZI crede che la Sottocommissione debba per il momento limitarsi ad esaminare l'opportunit di utilizzare l'istituto del
referendum come strumento di controllo amministrativo, senza trattenersi sulle sue applicazioni nel campo legislativo, di cui
si gi parlato.
Osserva quindi che non pu escludersi che l'Assemblea regionale emani degli atti che nella sostanza siano amministrativi, ma
questo sarebbe un fatto eccezionale, perch di regola gli atti amministrativi della Regione saranno emanati dalla
Deputazione regionale.

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Accede quindi sostanzialmente alla proposta dell'onorevole Mortati, la quale consta di tre parti : nella prima si prevede che
la legge o lo Statuto regionale possano stabilire dei casi in cui si debba ricorrere al referendum come mezzo di controllo
preventivo (prima che l'atto spieghi la sua efficacia); nella seconda parte si aggiunge che il referendum pu essere richiesto
dalla Deputazione regionale, cio, dal potere esecutivo della Regione;
nella terza si precisa che il potere di indire il referendum pu competere anche all'Assemblea regionale e alla popolazione.
Pensa che quest'ultima ipotesi sia diversa dalle precedenti, in quanto la consultazione popolare non avrebbe pi un
carattere preventivo, perch evidentemente l'atto amministrativo emanato avrebbe gi spiegato la sua efficacia; basti
pensare che per raccogliere le firme di un ventesimo degli elettori occorrer un tempo considerevole. Si avrebbe dunque una
forma di controllo successivo, a parte il fatto che la richiesta di referendum avrebbe efficacia sospensiva sull'atto.
Riepilogando, pone in evidenza che nella proposta dell'onorevole Mortati si prevedono: A) una forma di controllo
preventivo : 1) nei casi stabiliti dalla legge; 2) nei casi stabiliti dallo Statuto; 3) quando lo richieda la Deputazione
regionale; B) una forma di controllo successivo, con effetto sospensivo della esecutivit degli atti: 1) in seguito a richiesta di
un determinato quorum dell'organo legislativo della Regione; 2) in seguito a richiesta di una determinata frazione della
popolazione.
PRESIDENTE, premesso che la Sottocommissione ha gi manifestato l'avviso che il referendum sia utile nella vita della
Regione, avverte che ora dovrebbe pronunziarsi su una questione pi precisa; se, cio, si vuole ammettere il referendum
come mezzo di controllo sugli atti amministrativi della Regione.
Aggiunge che personalmente ritiene che gli atti amministrativi della Regione non promanano esclusivamente dalla
Deputazione regionale, ma anche dall'Assemblea regionale, per quanto formalmente possano assumere la veste di leggi.
MORTATI, in seguito alle osservazioni del Presidente, propone di modificare la formula che personalmente ha proposto
sostituendo, alle parola la Deputazione regionale , le altre: l'autorit competente ad emettere il provvedimento .
CODACCI PISANELLI sostiene che anche per gli atti amministrativi emanati dall'Assemblea regionale debbono valere i
criteri fin qui seguiti per gli atti sostanzialmente amministrativi emanati dall'Assemblea nazionale, che tuttavia, nonostante
il loro contenuto, non si possono considerare come atti amministrativi, perch quella che prevale la forma.
In sostanza il fondamentale principio della divisione dei poteri che si ripercuote sull'ordinamento regionale, facendo s che
ciascuna delle funzioni sovrane venga esercitata esclusivamente da un determinato organismo.
Perci, quando si parla del referendum come strumento di controllo sugli atti amministrativi, ci si deve riferire soltanto a
quegli atti amministrativi regionali che siano tali anche nella forma.
FABBRI, rilevate le difficolt in cui si dibatte la Sottocommissione nell'attuale discussione, per il fatto che spesso gli atti
amministrativi si traducono in leggi formali e si gi studiato tutto un sistema di controllo dell'attivit legislativa delle
Regioni (articolo 12), propone di disciplinare il referendum popolare in un titolo a s stante con una formulazione generica,
la quale si adatti, sia al campo legislativo che a quello amministrativo, e ne consenta l'applicazione tanto alle Regioni che ai
Comuni.
Cos il referendum, nel campo legislativo costituir uno degli elementi coadiutori per la formazione della legge, e non
escluder il successivo controllo, previsto dall'articolo 12, nell'eventualit che la manifestazione di volont popolare contrasti
con l'interesse nazionale o con le norme costituzionali; in sede di atti amministrativi, in quanto produce effetto sospensivo,
servir a conferire una maggiore seriet agli atti stessi senza sottrarli ad un eventuale controllo di legittimit o di merito.
MORTATI concorda con l'onorevole Fabbri e riafferma che non bisogna confondere il controllo col referendum, perch
costituiscono istituti e momenti diversi.
PRESIDENTE pone ai voti la proposta di dedicare un titolo speciale al referendum popolare.
( approvata).
Ricorda che, circa l'organo cui compete il controllo di legittimit sugli atti delle Regioni, si deciso soltanto che debba essere
esterno alla Regione, cio statale. Resta quindi da vedere se debba essere un organo di carattere burocratico, o di carattere
elettivo, ovvero anche di carattere misto.
FABBRI ricorda una sua proposta di articolo 19, che affidava il controllo sugli atti della Regione al Commissario del Governo
unitamente al Consiglio di Stato.
LACONI osserva che, se si pensa di creare un organo speciale per il controllo sugli atti amministrativi delle Regioni, il
momento opportuno per discuterne; ma, se si pensa di demandare tale controllo agli organi (Corte dei conti e Consiglio di
Stato) che dovranno controllare tutta l'attivit amministrativa dello Stato, occorre rinviare la discussione a quando se ne
sar decisa la struttura.

249

PRESIDENTE trova fondata l'osservazione dell'onorevole Laconi, ma fa rilevare che essa cade di fronte alla sua proposta di
votare soltanto sui criteri di composizione dell'organo di controllo.
Pone quindi ai voti il principio che il controllo di legittimit sugli atti amministrativi della Regione venga esercitato da un
organo di carattere burocratico, in altri termini, da un organo governativo, formato da funzionari di carriera.
(Non approvato).
MORTATI, prima di votare sulla composizione a base esclusivamente elettiva dell'organo di controllo, crede necessario un
chiarimento: se, cio, per organo elettivo si intenda un organo politico. Non riterrebbe, infatti, opportuno creare un
organismo di controllo con criteri di partito.
PRESIDENTE risponde che, una volta escluso il carattere burocratico, l'organo di controllo necessariamente deve essere
elettivo, salvo a vedere (eventualmente rinviando, per questo, alla legge) come sar eletto e da chi.
FABBRI, trattandosi di un organo i cui componenti dovrebbero avere una specifica competenza, per giudicare sulla
legittimit degli atti della Regione, non vede come potrebbe essere composto su base puramente elettiva.
Aggiunge che la votazione precedente ha avuto il significato di escludere un controllo esercitato da funzionari di carriera;
ma questo non vuol dire che si escluda un controllo esercitato da organi giurisdizionali comunque costituiti, come potrebbero
esserlo una sezione speciale della Corte dei conti o del Consiglio di Stato.
PRESIDENTE spiega che, parlando di funzionari di carriera, ha inteso riferirsi anche ai magistrati della Corte dei conti o del
Consiglio di Stato, i quali hanno anch'essi tale qualifica. Comunque, qualora l'onorevole Fabbri ritenga che la
Sottocommissione debba pronunciarsi anche in merito a quest'altro quesito - se, cio, l'organo di controllo possa essere
costituito di magistrati - non ha niente in contrario a porlo in votazione.
UBERTI premette che ha l'impressione che qualcuno dei Commissari pensi di trasferire nell'ambito regionale l'attuale Giunta
provinciale amministrativa. Richiama quindi l'attenzione della Sottocommissione sopra un altro organo, indicato nell'articolo
successivo del progetto, che potrebbe essere utilizzato agli effetti del controllo in esame : la Corte di giustizia amministrativa.
Tale organo avrebbe, fra l'altro, il necessario carattere di indipendenza dal potere esecutivo della Regione.
FABBRI pone in evidenza che la Corte di giustizia amministrativa, secondo il disposto dell'articolo 20, emette decisioni
impugnabili dinanzi al Consiglio di Stato.
CODACCI PISANELLI sostiene che il richiamo alla Corte di giustizia amministrativa non esatto, perch essa stata istituita
allo scopo di esercitare un controllo giurisdizionale, mentre ora si sta parlando di controllo amministrativo: il che una cosa
sostanzialmente diversa.
PRESIDENTE concorda con l'onorevole Codacci Pisanelli e mette ai voti la proposta che l'organo di controllo, secondo le
spiegazioni date dall'onorevole Fabbri, sia costituito esclusivamente da magistrati.
(Non approvata).
Pone ai voti il quesito se l'organo di controllo debba essere costituito esclusivamente su base elettiva, demandando alla
legge la determinazione delle modalit per la sua costituzione.
(Non approvato).
Dichiara che personalmente ritiene che l'organo di controllo debba essere costituito non esclusivamente, ma in maggioranza
su base elettiva. Invita quindi la Sottocommissione a pronunciarsi su quest'altro quesito, avvertendo che, nel caso venga
respinto, rester aperta la strada alle altre soluzioni.
BULLONI osserva che l'essenziale che l'organo sia capace di esplicare le sue specifiche competenze, e questo potr ottenersi
anche con un organo elettivo, stabilendo dei requisiti di eleggibilit.
MORTATI obietta che il primo requisito al quale deve aspirarsi l'imparzialit e l'obiettivit.
PRESIDENTE replica che si deve generalmente partire dal presupposto che tutte le persone chiamate a ricoprire pubblici
uffici siano imparziali. Tuttavia non si potr trovare nessuno che sia nella condizione di dare assoluta garanzia di
imparzialit. Lo stesso criterio della eleggibilit implica una certa concorrenza nella nomina, in merito alla quale certamente
non ci si baser soltanto sul requisito della competenza, perch in questo caso diverrebbe un semplice concorso per titoli.
Accettare il principio della eleggibilit vuol dire ammettere una certa coloritura che, se non pu dirsi proprio politica,
evidentemente di posizioni particolari.
Mette pertanto ai voti la proposta che l'organo di controllo sia in maggioranza elettivo.
( approvata).

250

Una volta decisi i criteri per la composizione dell'organo di controllo, crede che si possa rinviare alla legge lo stabilire i modi
di elezione, senza entrare in una specificazione ulteriore che potrebbe essere inopportuna, vincolando eccessivamente il
legislatore.
Mette quindi ai voti la proposta che le modalit di elezione e di funzionamento di questo organo di controllo, formato sulle
basi indicate dalla Sottocommissione, siano rinviate alla legge.
( approvata).
Passando al controllo sugli atti dei Comuni e degli enti locali, pone ai voti la proposta che sugli stessi venga esercitato un
controllo di legittimit.
( approvata).
Apre la discussione sulla opportunit o meno di ammettere anche un controllo di merito sugli atti dei Comuni e degli enti
locali.
CODACCI PISANELLI, bench sia stato escluso il controllo di merito sugli atti delle Regioni, desidera richiamare l'attenzione
della Sottocommissione sulla opportunit di ammettere un controllo di merito almeno per gli atti dei Comuni. Ci non
significa che vorrebbe vederlo esercitato in ogni caso, bens limitatamente a quei casi particolari che potranno essere
determinati. La pratica dimostra quanto l'abolizione del controllo di merito possa essere pericolosa.
Aggiunge che il conferimento ad un organo della potest di controllo non implica che l'organo stesso si sostituisca al Comune.
Il controllo pu essere ammesso anche come semplice possibilit di annullamento dell'atto, con rinvio all'autorit che
precedentemente lo aveva emanato, di modo che l'atto stesso rimanga proprio dell'autorit che lo ha emanato.
LAMI STARNUTI si richiama a quanto ebbe a dire nella seduta precedente in relazione al controllo di merito sulle Regioni. ,
cio, contrario ad ammettere anche nei riguardi degli, atti amministrativi dei Comuni un qualsiasi controllo di merito, in
quanto offenderebbe la libert della vita amministrativa dei Comuni. Tutta la tradizione democratica e liberale italiana
contraria all'assoggettamento degli enti locali a questa forma di controllo. Si richiama alle proposte che ha avanzato nella
seduta precedente, le quali, scartate per le Regioni, potrebbero forse essere riprese in considerazione per i Comuni.
A suo parere lo stesso organo di vigilanza sugli atti della Regione (senza creare un duplicato) dovrebbe essere investito della
facolt di chiedere all'autorit deliberante del Comune il riesame nel merito della deliberazione.
RAVAGNAN si associa all'onorevole Lami Starnuti e chiede ai sostenitori del controllo di merito sugli atti amministrativi dei
Comuni di citare esempi di casi in cui gli atti stessi dovrebbero essere assoggettati al controllo. Dichiara che personalmente
non saprebbe indicarne.
Solleva quindi un'altra obiezione di ordine pratico. Premesso che l'organismo che dovrebbe esercitare il controllo sui Comuni
dovrebbe essere un organismo regionale, rileva che vi sono delle Regioni che hanno pi di 500 Comuni. Il controllo di merito
sui loro atti amministrativi comporterebbe una tale remora al loro funzionamento da paralizzare l'attivit comunale.
FABBRI chiarisce che, ad esempio, un atto del Comune da assoggettare a controllo, dovrebbe essere la deliberazione
relativa al taglio di boschi.
CONTI cita l'esempio di un Comune il quale dal 1925 non presenta il proprio bilancio alle autorit competenti.
BOZZI dichiara che, per le ragioni gi esposte nella seduta precedente, ritiene che la questione dovrebbe essere risolta
stabilendo un controllo di legittimit su tutti gli atti dei Comuni e un controllo di merito in casi stabiliti dalla legge. Aggiunge
che, se l'onorevole Ravagnan desidera degli esempi, non difficile trovarne : contratti di locazione eccedenti una certa cifra,
taglio di boschi, ecc. Quanto poi alla struttura del controllo, crede che potrebbe consistere nell'obbligo per il Comune di
sottoporre le proprie deliberazioni ad un parere non vincolante. Questo criterio, respinto nella seduta precedente, quasi a
parit di voti, per gli atti della Regione, potrebbe essere ripreso in esame per gli atti dei Comuni.
Per quanto attiene all'organo che deve esercitare il controllo, dissente dall'opinione espressa dall'onorevole Lami Starnuti.
L'organo di controllo sui Comuni e sugli enti locali non pu essere, a suo avviso, lo stesso organo statale a carattere in
maggioranza elettivo, che esercita il suo controllo sugli atti della Regione, ma deve essere un organo regionale, appunto per
il carattere di enti autarchici che viene giustamente riconosciuto
nel nuovo ordinamento regionale e in vista dei fini pubblici che la Regione persegue. Non condivide inoltre l'opinione di
coloro i quali temono che, in questo modo, si venga a determinare un accentramento regionale. Nulla vieta che si possano
decentrare anche queste forme di controllo.
LAMI STARNUTI spiega che la sua proposta di creare un solo organo di controllo, sia per la legittimit che per il merito,
ispirato a ragioni di economia di lavoro. Non concepibile che l'amministrazione locale stabilisca da s quali sono le
deliberazioni da inviare all'esame, perch ogni deliberazione pu essere contraria alla legge. Quindi necessario che l'organo
che esercita la funzione di vigilanza riceva tutte le deliberazioni senza alcuna esclusione; e allora, se le deve esaminare sotto
il profilo della legittimit, le potr esaminare anche sotto quello del merito.

251

BOZZI precisa che intendeva dire che l'organo di controllo sui Comuni deve essere diverso da quello di controllo sulle Regioni.
PRESIDENTE, dovendo assentarsi, prega, col consenso della Sottocommissione, l'onorevole Perassi di sostituirlo.
Presidenza dell'onorevole PERASSI
PRESIDENTE ritiene che, per proseguire con ordine nella discussione, sia necessario separare i problemi. Per il momento
conviene discutere unicamente dell'opportunit di un controllo di merito; successivamente sar esaminato il problema
dell'organo che dovr esercitare il controllo di legittimit, ed eventualmente quello di merito.
LUSSU non dubita che vi siano dei casi in cui indispensabile che sia esercitato sugli atti dei Comuni un controllo di merito.
Ad esempio, un caso in cui si impone pu essere quello di un Comune il quale voglia spendere una cifra elevata per fare un
acquedotto di suo uso esclusivo, mentre vi tutta un'organizzazione di Comuni finitimi che intendono costituire un consorzio
e quindi compiere un'opera di portata pi vasta, ripartendo la spesa e realizzando cos un'economia.
Dichiara di aderire, pertanto, all'opinione dell'onorevole Codacci Pisanelli di ammettere il controllo di merito relativamente
ad alcuni atti bene specificati dei Comuni, soprattutto in quanto molti piccoli Comuni debbono ancora formarsi
un'esperienza nel campo amministrativo e sarebbe eccessivo rinunciare senz'altro ad un controllo di merito.
Esprime infine la sua sorpresa, di fronte alla proposta dell'onorevole Lami Starnuti di una forma di controllo consultivo
esercitato dallo stesso organismo di vigilanza sugli atti delle Regioni, il quale - come noto - avrebbe un carattere esterno
alle Regioni stesse, cio statale. A suo avviso, per evitare lungaggini burocratiche, il controllo in parola non dovrebbe essere
esercitato se non da un organismo regionale.
****************************************
ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI SABATO 14 DICEMBRE 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI
Seguito della discussione sulle autonomie locali.
PRESIDENTE ricorda che, in merito all'articolo 19, resta ancora da decidere se sugli atti dei Comuni e degli enti locali debba
essere esercitato, oppur no, un controllo di merito, al che egli si dichiara personalmente contrario.
L'onorevole Lami Starnuti nella riunione precedente ha proposto la seguente formula, a cui l'onorevole Bozzi ha dichiarato
di accedere :
Per le deliberazioni amministrative indicate dalla legge, l'organo di vigilanza ha facolt di chiedere all'autorit
deliberante, con istanza motivata, il riesame nel merito della deliberazione .
NOBILE d'accordo che ai Comuni debba essere lasciata la pi larga autonomia nell'ambito delle leggi; tuttavia occorre
badare a che essi non emanino provvedimenti in contrasto con l'interesse nazionale. Sarebbe quindi opportuno,
limitatamente almeno agli atti dei Comuni che siano in contrasto con l'interesse nazionale, stabilire un controllo di merito. A
chi, poi, pi di lui competente in materia dovrebbe spettare il compito di indicare quale sia l'organo destinato ad
esercitare tale controllo.
FABBRI del parere che, data la grande differenza di condizioni esistenti nei Comuni del nostro Paese, che fra l'altro sono
assai numerosi, per gli atti che abbiano un rilevante contenuto economico sia assolutamente indispensabile stabilire un
controllo di merito.
FUSCHINI condivide l'opinione espressa dall'onorevole Fabbri.
I Comuni oggi in Italia sono in una fase di ricostituzione, non soltanto giuridica, ma anche finanziaria. Pu accadere, quindi,
che un Comune, per esempio nel caso della contrattazione di un mutuo, sia costretto ad assumere obblighi di spese per un
lungo periodo di tempo, impegnando il bilancio dell'ente per numerosi anni. Non trova giusto escludere su tale atto un
controllo di merito, ed quindi del parere che si debba far luogo al controllo, quando si tratti di deliberazioni che, non solo
abbiano un rilevante contenuto
economico, ma anche impegnino l'amministrazione comunale per un dato numero di anni.

252

Resta, poi, da decidere in qual modo debba essere costituito l'organo che dovrebbe esercitare tale controllo, ed a questo
proposito osserva che, secondo quanto stato gi prospettato in seno alla Commissione per la riforma dell'amministrazione,
l'esercizio del controllo di merito sugli atti dei Comuni potrebbe essere affidato ad un organo regionale, composto in parte di
funzionari dello Stato e in parte di membri elettivi. un criterio che la Sottocommissione farebbe bene a tenere presente.
UBERTI ritiene che la Sottocommissione possa approvare quanto stabilito nel secondo, terzo e quarto comma dell'articolo
19. Difatti, a suo avviso, con le disposizioni ivi contenute, se da una parte si lascia ai Comuni la pi ampia autonomia,
dall'altra si fissano alcune condizioni per impedire che le amministrazioni comunali nei loro atti possano andare al di l di
certi limiti.
TARGETTI del parere che l'unica forma di intervento che possa essere esercitata nell'ambito dell'amministrazione
comunale sia quella prevista nell'emendamento proposto dall'onorevole Lami Starnuti, se veramente non si vuole
menomare l'autonomia dei Comuni. Difatti, non si tratta gi di una tutela, bens di una vigilanza per rendere sempre pi
efficace l'azione degli amministratori comunali. Si avrebbe, cos, una specie di scuola di amministrazione, che il modo
migliore per correggere o non far sorgere eventuali errori.
LA ROCCA dichiara che, se il Comune, com' giusto, dev'essere la cellula dell'autonomia regionale, esso per non deve
compiere atti che siano in contrasto con gli interessi della popolazione. Bisogna impedire quindi che le amministrazioni
comunali, nelle loro deliberazioni, possano andare al di l di certi limiti. Per tale ragione dichiara di essere favorevole a un
controllo di merito sugli atti delle amministrazioni comunali, che, a suo avviso, dovrebbe essere esercitato da un organo
regionale.
LUSSU ha qualche ragione per dubitare dell'opportunit della proposta di emendamento fatta dall'onorevole Lami
Starnuti. Vi si parla di un organo di vigilanza; ma non si sa se esso debba risiedere oppur no nell'ambito della Regione. Nella
seconda ipotesi il riesame della deliberazione avverrebbe in localit assai lontana dalla sede interessata e ci, non solo
sarebbe causa di una grave perdita di tempo, ma sarebbe anche contrario al principio autonomistico. Si aggiunga anche
che, poich l'organo di vigilanza dovrebbe emettere pareri soltanto consultivi, l'amministrazione comunale finirebbe col non
tenerne alcun conto.
A suo avviso, sarebbe meglio costituire un organo di controllo nominato dall'Assemblea regionale con il sistema della
proporzionale. Quest'organo potrebbe, indicando le ragioni di dissenso, richiedere che il Comune riesaminasse le
deliberazioni adottate. Ove poi il Comune persistesse nella sua linea di condotta, dovrebbe essere reso obbligatorio il
referendum popolare sulla deliberazione, prima che questa potesse diventare esecutiva. Tale procedura, naturalmente,
dovrebbe essere prescritta soltanto per atti di rilevante importanza.
MORTATI osserva che il problema in discussione connesso con quello del grado di autonomia finanziaria che si vuol
concedere ai Comuni. A tale proposito ricorda che stato approvato il principio secondo cui anche l'autonomia finanziaria
dei Comuni dev'essere coordinata con l'ordinamento tributario dello Stato. Non possibile, quindi, dare completa libert
d'azione ai Comuni in materia tributaria. Il problema di un controllo di merito sulle deliberazioni comunali va quindi
esaminato in relazione al fatto che i Comuni possono amministrare non solo i loro fondi, ma anche quelli ricevuti da enti
esterni che hanno, cos, il diritto di intervenire nella loro amministrazione. Resta da vedere se tale controllo debba essere
esercitato dalla Regione o dallo Stato.
LAMI STARNUTI dichiara che gli sembra strano, dopo tante decisioni approvate dalla Sottocommissione in materia di
autonomie locali, che nella riunione odierna siano state fatte dichiarazioni e proposte tendenti a limitare l'autonomia dei
Comuni. Il criterio del controllo di merito, sulle deliberazioni degli enti locali ormai stato abbandonato anche dalla dottrina
amministrativa e recentemente lo stesso Santi Romano vi si dichiarato contrario. Nella passata riunione stato approvato
il principio del referendum popolare, che in sostanza una forma indiretta di controllo. Tanto potrebbe bastare, perch,
quando un Comune erra nella propria amministrazione, i cittadini interessati, se vengono interpellati, sono sempre i giudici
migliori. Non si dimentichi che il controllo di merito sulle deliberazioni adottate, specie dai Comuni pi piccoli, spesso si risolve
in arbitri e pressioni ingiustificate, esercitate dagli organi di controllo. Ci considerato, insiste nella sua proposta di
emendamento, dichiarando altres di ritenere il referendum popolare come la migliore forma di controllo.
AMBROSINI, Relatore, osserva che, se stata prospettata la necessit di un controllo di merito, sia pure limitato, sulle
deliberazioni adottate dai Comuni, ci stato fatto allo scopo non gi di limitare le autonomie locali, bens di garantire che
nelle amministrazioni comunali siano tutelati gli interessi della popolazione. Indubbiamente le proposte dell'onorevole Lami
Starnuti rispondono ad un astratto criterio logico, ma c' da dubitare che rispondano alle condizioni attuali della nostra vita
comunale.
Richiama l'esempio della Svizzera, notando per le ragioni per cui non pu seguirsi completamente in Italia. Ove le
popolazioni si stancassero dal votare con frequenza, l'istituto del referendum diverrebbe inefficiente con eventuale grave
danno delle popolazioni. Occorre perci che si ricorra ad altri modi normali di far funzionare il controllo di merito.
Rileva che in ogni caso potrebbe essere accolto il sistema proposto dal Comitato col secondo comma dell'articolo 19, in cui si
dispone un controllo di merito su atti che impegnino il bilancio comunale oltre i cinque anni e in misura superiore al decimo
delle entrate annuali ordinarie. Nel sistema proposto dal Comitato di redazione prevista anche la possibilit del
referendum popolare ad dato numero di elettori. Ritiene che la proposta vada incontro alle varie esigenze e che meriti
pertanto di essere accolta.

253

CONTI rileva che la questione dell'ammissibilit o meno di un controllo di merito sugli atti dei Comuni deve esser trattata in
relazione non tanto ad errori che possano commettere gli amministratori locali, quanto all'azione svolta dagli organi di
controllo, che per lo pi, o manchevole o arbitraria.
Sono a tutti noti, ad esempio, i numerosi inconvenienti che sorgono a proposito di controlli delle deliberazioni comunali da
parte delle Prefetture. Si verificato anche un caso veramente scandaloso: quello del Comune di Torgiano in provincia di
Perugia, che dal 1925 non presenta il suo bilancio per l'approvazione, onde il caso di domandarsi quale controllo abbiano
mai esercitato i vari Prefetti che dal 1925 in poi si sono susseguiti in quella Prefettura.
Il problema in esame non pu essere risolto che nel senso indicato dall'onorevole Lami Starnuti. Per conseguire lo scopo di
un'efficiente e scrupolosa amministrazione comunale e nello stesso tempo far s che le popolazioni locali possano veramente
interessarsi alla cosa pubblica, non v' che un sol mezzo, quello del referendum popolare. Certo l'Italia esce da un lungo
periodo, iniziatosi ottanta anni fa, di inabilitazione politica e, prima che il nostro popolo possa acquistare piena maturit e
capacit politica, saranno indubbiamente necessarie, nel campo dell'amministrazione degli enti locali, forme transitorie di
controllo stabilite con norme transitorie. Si potr, quindi, stabilire l'istituzione di organi provvisori di controllo, per avviare le
amministrazioni comunali sulla giusta via. Ma ci non dovr durare che per un breve periodo di tempo. In ogni modo, nella
Costituzione non potr essere affermato che il principio di un'assoluta autonomia comunale, perch solo attribuendo ai
Comuni una completa libert d'azione sar possibile raggiungere un ordinamento veramente democratico del Paese.
FABBRI del parere che non si possa fare a meno di un controllo di merito su atti di rilevante contenuto economico. A
proposito di tali atti, ha inteso parlare di deliberazioni che possono impegnare, come nel caso della contrattazione di un
mutuo, i futuri bilanci di un Comune. Possono aversi per anche deliberazioni di grande importanza economica aventi
un'efficacia immediata: il caso, ad esempio, della vendita di una propriet comunale edilizia o fondiaria. Escludere su tali
deliberazioni ogni possibilit di controllo sarebbe, a suo avviso, un grave errore. Accanto all'organo che dovrebbe esercitare il
controllo di merito, si potrebbe pensare ad una Giunta nominata dalla Deputazione regionale in concorso col Commissario
della Regione.
TOSATO d'accordo con quanto hanno affermato gli onorevoli Lami Starnuti e Conti, fa presente pure che, circa il
problema in esame, necessario adottare soltanto una deliberazione di principio: occorre stabilire, in altri termini, se si vuole
assicurare una certa autonomia ai Comuni cos come si fatto per le Regioni. Se necessario per taluni atti fissare adeguate
garanzie, si istituiscano determinati controlli, con una procedura assai rigorosa. Comunque, ci che pi importa stabilire
che i Comuni debbano avere piena autonomia nei limiti stabiliti dalla legge. Entro tali limiti dev'essere esclusa ogni
possibilit di un controllo di merito, perch l dove esiste tale forma di controllo non si ha autonomia. Non si dimentichi che
soltanto
con un ordinamento autonomo si pu formare l'educazione politica di un popolo.
PERASSI condivide pienamente l'opinione espressa da alcuni colleghi circa la necessit di accordare ai Comuni la massima
autonomia possibile. per questo che egli sarebbe indotto a non ammettere alcun controllo di merito sulle deliberazioni
degli enti locali. Tuttavia, poich qualche perplessit si manifestata al riguardo, ritiene che sia pi opportuno per la
Sottocommissione non risolvere direttamente il problema in esame. In altri termini, secondo il suo avviso, la
Sottocommissione dovrebbe limitarsi ad affermare che il controllo sugli atti dei Comuni debba essere regolato dalla legge,
che dovrebbe quindi determinarne i limiti.
Naturalmente l'organo di controllo dovrebbe essere un organo regionale.
Sarebbe anche opportuno che la Sottocommissione affermasse un altro principio, cio che alcuni atti dei Comuni debbano
essere sottoposti al referendum. Anche in questo caso, per, la legge che dovrebbe determinare per quali atti si debba
richiedere l'espressione della volont popolare.
Ci considerato, propone due emendamenti all'articolo 19. Il primo si riferisce alla possibilit di un controllo sugli atti degli
enti locali ed cos concepito: I controlli sugli atti dei Comuni e degli enti locali sono espletati dalla Regione nei modi e nei
limiti stabiliti dalla legge dello Stato ; il secondo, relativo all'ammissibilit del referendum, del seguente tenore : La
legge determiner le deliberazioni dei Comuni che devono essere sottoposte al referendum popolare .
MORTATI propone il seguente emendamento all'articolo 19:
Non ammesso controllo preventivo di merito sugli atti, ai quali i Comuni provvedono con mezzi ordinari di bilancio.
Per gli atti di carattere straordinario, che saranno stabiliti dalla legge, il controllo stesso sar effettuato da apposito organo
regionale.
Il divieto opposto da detto organo di controllo all'esecutoriet della deliberazione del Comune pu essere superato
quando essa sia approvata con referendum .
PRESIDENTE osserva che alcuni problemi oggi sono di tale attualit che non possibile, per non deludere l'aspettativa del
Paese, rinviarne la soluzione. Uno di tali problemi appunto quello dell'autonomia comunale, che connesso con la
questione del controllo di merito sugli atti degli enti locali. Per questo necessita che siano stabiliti chiari principi nella futura
Costituzione dello Stato. Da questo punto di vista, a suo avviso, non possono essere giudicate soddisfacenti le proposte
formulate dall'onorevole Perassi : non si pu, infatti, parlare genericamente di controlli, senza specificare se essi debbano
essere di merito o di legittimit.

254

Ci che lo stupisce che alcuni colleghi, i quali hanno sostenuto decisamente il principio di escludere ogni controllo di merito
sugli atti della Regione, si siano dimostrati nella riunione odierna i pi fermi assertori di un controllo di merito sulle
deliberazioni dei Comuni. In via di presunzione, riguardo al problema in esame, si dovrebbe partire dal concetto che
soltanto la popolazione locale pu conoscere esattamente gli interessi del proprio Comune.
Per tali ragioni, a modificazione parziale del concetto gi da lui espresso all'inizio della riunione, dichiara di accedere alla
proposta dell'onorevole Lami Starnuti.
LACONI osserva che non sempre le Giunte e i Consigli comunali rappresentano la volont della popolazione. Ci posto, v'
da domandarsi a quali mezzi si debba ricorrere per escludere, nell'ambito di una giusta e larga autonomia, la possibilit che
l'amministrazione comunale abusi dei poteri da essa assunti, non per volont vera e propria della popolazione ma per
semplice giuoco elettorale e cos comprometta gli interessi della popolazione locale.
MORTATI desidera porre in rilievo che, con la proposta dell'onorevole Lami Starnuti, si mira ad istituire un controllo
puramente sospensivo e consultivo, mentre con l'emendamento da lui proposto l'organo di controllo opporrebbe un vero e
proprio divieto all'esecutoriet della deliberazione del Comune, divieto che potrebbe essere superato quando la
deliberazione impugnata fosse approvata con referendum.
LUSSU propone il seguente emendamento:
Quando le deliberazioni impegnino un bilancio dell'ente per oltre tre anni in misura superiore al decimo delle entrate
annuali ordinarie o riguardino alienazioni di beni comunali di valore rilevante, il referendum popolare obbligatorio .
NOBILE fa la seguente proposta di emendamento :
La legge specificher su quali atti delle amministrazioni comunali si dovr esercitare un controllo di merito, e le modalit e
l'organo al quale tale controllo sar demandato .
PRESIDENTE crede opportuno mettere prima in votazione il principio dell'ammissibilit del controllo di merito sugli atti dei
Comuni. Se tale principio non fosse approvato, si potrebbe passare alla votazione sulla questione del referendum.
UBERTI non ritiene opportuna la procedura di votazione indicata dal Presidente, perch per votare in senso non favorevole
al principio del controllo di merito occorrerebbe, essere gi sicuri dell'accoglimento, da parte della Sottocommissione, di un
qualche altro correttivo inteso ad impedire abusi nell'amministrazione degli enti locali.
PERASSI ritiene che la questione se debba, o pur no, essere ammesso un controllo di merito sarebbe pi esattamente posta
se fosse messo prima in votazione il principio, contenuto nel suo secondo emendamento, per cui la legge dovrebbe
determinare le deliberazioni dei Comuni da sottoporre al referendum popolare.
PRESIDENTE pronto ad accedere al suggerimento dell'onorevole Perassi, se ci possa essere utile a togliere ogni incertezza.
Personalmente per dichiara di non essere favorevole al secondo emendamento proposto dall'onorevole Perassi, perch, se
la legge dovr determinare i casi in cui le deliberazioni dei. Comuni debbano essere sottoposte al referendum, da ritenere
che questi non sarebbero rari. Si dovrebbe allora fare ricorso al referendum troppe volte, e questo in definitiva potrebbe non
rispondere allo scopo che si vorrebbe raggiungere. In ogni modo mette in votazione il secondo emendamento proposto
dall'onorevole Perassi.
(Non approvato).
LUSSU fa presente che, con il non accoglimento del secondo emendamento dell'onorevole Perassi, resta sempre
impregiudicata la questione dell'ammissibilit o no del referendum. Sarebbe bene mettere in votazione tale questione,
prima di quella relativa al controllo di merito. Ricorda che egli ha presentato una proposta di emendamento circa
l'obbligatoriet del referendum.
LAMI STARNUTI propone la seguente formulazione : Gli atti amministrativi e regolamentari dei Comuni possono essere
sottoposti a referendum popolare; quando ci sia richiesto da un ventesimo degli elettori iscritti .
Osserva poi che, con l'emendamento proposto dall'onorevole Lussu, diventerebbero troppo frequenti i casi in cui si dovrebbe
fare ricorso al referendum popolare. per questo che ha ritenuto opportuno proporre l'emendamento anzidetto, in cui fra
l'altro il referendum facoltativo.
PRESIDENTE ritiene che l'esame della questione del referendum non debba aver luogo nella riunione odierna, visto che
nella passata riunione la Sottocommissione ha deciso di rinviarne l'esame a un Comitato appositamente costituito.
(Cos rimane stabilito).
Dichiara che il Comitato anzidetto terr conto delle varie proposte formulate in merito all'ammissibilit del referendum; e
invita la Sottocommissione a decidere sulla questione del controllo sugli atti dei Comuni.

255

Mette anzitutto in votazione il principio che tale controllo non debba avere carattere consultivo.
(Non approvato).
Fa presente che, secondo la votazione test avvenuta, il controllo su gli atti dei Comuni non dovr avere carattere
vincolante. Ci considerato, ritiene che possa essere messa in votazione la formula proposta dall'onorevole Lami Starnuti, a
cui l'onorevole Rozzi ha dichiarato di aderire, e che appunto prevede un controllo di carattere consultivo e che cos
concepita :
Per le deliberazioni amministrative indi-certe dalla legge, l'organo di vigilanza ha facolt di chiedere all'autorit
deliberante, con istanza motivata, il riesame nel merito della deliberazione .
La mette ai voti.
LUSSU dichiara di votare contro la proposta di emendamento dell'onorevole Lami Starnuti, perch ritiene che sia sufficiente
il referendum a garantire gli interessi della popolazione locale.
( approvata).
PRESIDENTE fa presente che resta ora da decidere l'organo che dovr esercitare tale controllo non vincolante. In proposito,
osserva che si potrebbe mettere in votazione il primo emendamento proposto dall'onorevole Perassi, a cui per altro ritiene
che sarebbe opportuno apportare le seguenti lievi modifiche: alle parole dalla Regione, sostituire le altre da un organo
regionale ; e includere, fra le parole da un organo regionale e le altre nei modi , le seguenti: in maggioranza
elettivo .
PERASSI dichiara di accettare le modificazioni proposte dal Presidente al suo emendamento.
PRESIDENTE d lettura del testo definitivo dell'emendamento dell'onorevole Perassi, che del seguente tenore:
I controlli sugli atti dei Comuni e degli enti locali sono espletati da un organo regionale in maggioranza elettivo nei modi e
nei limiti stabiliti dalla legge dello Stato .
Lo mette in votazione.
( approvato).
***************************************************

ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI DOMENICA 15 DICEMBRE 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI
La seduta comincia alle 17.15.
Seguito della discussione sulle autonomie locali.
PRESIDENTE apre la discussione sull'articolo 20:
istituita nella Regione una Corte di giustizia amministrativa le cui decisioni sono impugnabili dinnanzi al Consiglio di
Stato.
Potranno essere istituite Sezioni della Corte in sede diversa dai capoluogo della Regione .

256

CALAMANDREI ritiene prematuro l'esame di questo articolo. Osserva che presso la seconda Sezione della seconda
Sottocommissione, che tratta del potere giudiziario, in discussione tutto il problema della giustizia amministrativa, che non
si sa ancora se sar mantenuta a s stante o se verr considerata come un organo della giurisdizione unica;
cio se, in luogo delle attuali Giunte provinciali amministrative, si avr presso la Regione un organo indipendente di giustizia
amministrativa o se questi organi regionali saranno incardinati nell'ordinamento della giustizia ordinaria.
FABBRI rileva come sia possibile sostenere che la giustizia amministrativa emani dal potere esecutivo o dal potere
giudiziario, e ritiene che il problema possa essere trattato qui, se non altro per affermare qualche principio che servir di
norma alla seconda Sezione. Afferma trattarsi di un problema di importanza fondamentale e ricorda le diverse opinioni
espresse al riguardo sia dalla Cassazione che dalla Magistratura. Si rimette ad ogni modo al parere della Sottocommissione.
TOSATO d'accordo con l'onorevole Calamandrei, perch la questione della giustizia amministrativa, pi che riguardare
l'organizzazione della Regione, riguarda l'ordinamento del potere giudiziario. Per il nesso che esiste fra giustizia
amministrativa e potere giudiziario, non ritiene che si possa trattare questo argomento in sede di organizzazione della
Regione : ed osserva che le Giunte provinciali amministrative, come sono oggi costituite, non offrono alcuna garanzia.
favorevole al rinvio dell'articolo 20 all'esame della seconda Sezione.
MORTATI vorrebbe che fosse chiarito se queste nuove Corti di giustizia amministrativa sarebbero organi regionali od organi
statali : personalmente propende per questa seconda ipotesi.
AMBROSINI, Relatore, osserva che la giustizia amministrativa dovrebbe essere di competenza dello Stato. Ricorda i lavori
del Comitato di redazione sulla questione, l'accordo raggiunto sulla creazione di una Corte di giustizia amministrativa e le
divergenze sorte circa le modalit di attuazione. Personalmente ritiene che questa Corte debba essere costituita in
prevalenza da tecnici e da magistrati ed integrata da elementi elettivi. Non si oppone a che la questione sia rinviata alla
seconda Sezione, con l'intesa per che la giustizia amministrativa debba essere di competenza di un organo che ha sede
nella Regione.
UBERTI del parere che la questione possa essere rimessa alla seconda Sezione, salvo poi a ritornare all'esame della seconda
Sottocommissione. Circa la composizione di questa Corte di giustizia amminitsrativa, ricorda come in seno al Comitato si sia
manifestata, tra le altre opinioni, quella che tale Corte fosse costituita in parte da elementi elettivi ed in parte da tecnici e
da funzionari. Il Comitato si orientato verso una rappresentanza elettiva, ma egli ha l'impressione che la seconda Sezione
voglia adottare il criterio di una Corte di giustizia costituita da magistrati. Ad ogni modo, ritiene necessario sostituire un
altro organo alle soppresse Giunte provinciali amministrative, per non lasciare una lacuna nell'organizzazione regionale.
PERASSI non trova difficolt a che si rinvii il problema alla seconda Sezione, in quanto esso si riconnette al problema pi
generale dell'amministrazione della giustizia. Crede per che quello della giustizia amministrativa debba essere esaminato
sotto l'aspetto dell'ordinamento regionale e cita l'esempio dell'ordinamento della Val d'Aosta, in cui si creata una Giunta
giurisdizionale amministrativa costituita con criteri che contemperano le diverse esigenze, poich composta da magistrati,
da tecnici e da elementi designati dal Consiglio della Valle.
BOZZI non si oppone al rinvio del problema all'esame della seconda Sezione. Ricorda che l'onorevole Calamandrei ha
presentato un progetto che riguarda anche gli organi della giustizia amministrativa centrale : la soluzione che a tale
riguardo si adotter riverberer le sue conseguenze anche sul piano della giustizia amministrativa locale. Si dovr tenere
specialmente conto dei ricorsi che saranno ammessi contro le decisioni dell'organo regionale, per dare a questo una
particolare struttura.
CALAMANDREI, affinch il lavoro della seconda Sezione sia fruttuoso, crede che la Sottocommissione potrebbe ora delibare
la questione ed esprimere un suo parere circa la composizione di questi organi regionali di giustizia amministrativa e dare
anche una indicazione di orientamento sulle due soluzioni che ha gi prospettato e che la seconda Sezione dovr discutere.
DI GIOVANNI ricorda quanto previsto nello Statuto della Regione siciliana a proposito di questo problema, che ritiene
connesso con quello del potere giudiziario.
MANNIRONI non d'accordo con l'onorevole Calamandrei che si possa fin d'ora utilmente esaminare l'argomento: sar
meglio decidere prima se la Giustizia amministrativa dovr sopravvivere autonomamente. d'opinione di rinviare la
discussione sull'articolo 20 a dopo che la seconda Sezione si sar pronunciata nella questione.
PRESIDENTE, riassumendo la discussione, fa presenti le due proposte che sono state fatte circa il rinvio della questione di cui
all'articolo 20 all'esame della seconda Sezione, con o senza una delibazione della Sottocommissione. Pone in votazione la
proposta di rimettere la questione all'esame della seconda Sezione, senza alcuna preventiva delibazione;
( approvata).
Dichiara che la discussione sull'articolo 20 rinviata a dopo che la seconda Sezione avr fatto conoscere alla
Sottocommissione le sue decisioni al riguardo; con l'intesa che nelle sue conclusioni la seconda Sezione terr conto del lavoro
compiuto dal Comitato di redazione in ordine a questo argomento.

257

Mette in discussione l'articolo 21 del progetto del Comitato di redazione:

Lo Statuto di ogni Regione sar deliberato, in armonia ai principi informatori degli articoli precedenti, dalla rispettiva
Assemblea regionale, e verr sottoposto alla ratifica del Parlamento .
GRIECO contrario a questo articolo e ne propone la soppressione per le ragioni gi altra volta esposte. Sarebbe favorevole
allo Statuto unico, ma a suo parere ci equivarrebbe - salvo per le quattro Regioni di cui si parla all'articolo 2 - a fare
riferimento alla legge comunale e regionale.
MORTATI propone il seguente emendamento :
Lo Statuto di ogni Regione sar stabilito in armonia ai principi costituzionali con legge dell'Assemblea regionale deliberata
alla presenza di almeno la met dei membri e con la maggioranza dei due terzi dei voti .
TARGETTI chiede che cosa avverrebbe nel caso di mancata ratifica dello Statuto regionale da parte del Parlamento.
FABBRI aderisce ai concetti esposti dall'onorevole Grieco, ma non sarebbe per l'abolizione assoluta dell'articolo 21, in quanto
con ci si lascerebbe una lacuna nel progetto dell'autonomia regionale. Direbbe quindi : Lo Statuto della Regione, in
armonia ai principi della Costituzione, sar deliberato in sede di legge comunale e regionale.
AMBROSINI, Relatore, esprime la sua opinione personale. Lo Statuto deve sostanzialmente contenere il regolamento di
applicazione delle norme stabilite nella Costituzione: ma sarebbe formalmente una legge della Regione per la quale
prevista l'approvazione del Parlamento. Ritiene che soltanto la parola Statuto sia causa di apprensioni ed egli non
esiterebbe a riconnettere il congegno della sua formazione a quello previsto dall'articolo 12, cio con possibilit di
impugnativa da parte del Governo centrale. Con ci spiega l'inciso dell'articolo 21, verr sottoposto a ratifica del
Parlamento , che fu dal Comitato preferito all'altro: sar approvato dal Parlamento , per rendere pi chiaro che ogni
Regione ha il modo di attuare i principi stabiliti dalla Costituzione. Cos, quando il Parlamento avr detta l'ultima parola,
nessuna controversia sar pi possibile.
Risponde all'onorevole Targetti che, in caso di mancata ratifica dello Statuto regionale da parte del Parlamento, si
seguirebbe . il principio generale che non pu essere se non quello dell'articolo 12, e l'Assemblea regionale sarebbe
nuovamente investita della questione.
MORTATI osserva all'onorevole Grieco che un potere di auto-organizzazione stato dato anche al Comune; non crede
quindi che lo si possa negare alla Regione: la Regione lo esplicher nell'ambito della competenza conferitale dalla legge
speciale, cio mediante emanazione del suo Statuto.
LACONI ha rilevato dalla discussione come si parli impropriamente di Statuto e quindi vorrebbe che si sostituisse questa
parola, la quale non ha senso dopo la elaborazione fatta dalla Sottocommissione di ben 20 articoli i quali costituiscono, a
suo parere, il vero Statuto della Regione. Non crede che l'ordinamento della Regione possa essere cos fluttuante da seguire
la mutevole sorte delle assemblee e quindi favorevole alla proposta dell'onorevole Grieco di affidare questa materia ad
una legge che fissi l'inquadramento generale della Regione e del Comune, lasciando poi a ciascuna Regione, entro un
ambito preciso, la facolt di regolamentarsi da s.
LA ROCCA ritiene anch'egli fuori luogo parlare di Statuti particolari delle Regioni e propone che, invece della parola
statuto , si dica regolamento , come suggerito da quanto ha detto il Relatore.
AMBROSINI, Relatore, fa presente che questa sarebbe una legge di integrazione e che, con la parola Statuto , si deve
intendere quel complesso di norme che ogni ente si d all'atto della sua costituzione.
BOZZI non ritiene fondate le preoccupazioni di alcuni colleghi, perch la potest di emanare lo Statuto spetterebbe sempre
alla Regione come ente autonomo, anche se nell'articolo 21 non se ne facesse menzione; perch, in definitiva, tali Statuti non
sono altro che regolamenti.
Pi grave ritiene la questione se questi Statuti debbano essere sottoposti a ratifica del Parlamento o debbano seguire la
procedura normale prevista dall'articolo 12, propria di ogni legge della Regione. Trova una certa contraddizione in quanto
ha detto il Relatore, perch, mentre con la procedura dell'articolo 12 il Governo pu rinviare o non rinviare al Parlamento o
all'Alta Corte Costituzionale, per questioni di legittimit o di merito, le deliberazioni delle Regioni, nel caso previsto
dall'articolo 21 il Governo avrebbe un'attivit vincolata, in quanto dovrebbe rinviare necessariamente lo Statuto che non
avesse approvato.
Rileva poi la impropriet della parola ratifica , poich qui si nel campo dell' approvazione .
La garanzia di questa approvazione non sussisterebbe, se si sopprimesse l'articolo: perci egli del parere che lo si debba
mantenere.
MANNIRONI propone la seguente formulazione :

258

 Ogni Regione potr emanare un Regolamento per l'attuazione delle norme generali costituzionali; tale Regolamento sar
sottoposto all'approvazione prevista dall'articolo 12 .
PRESIDENTE suggerisce un emendamento di forma: ... sottoposto alla procedura prevista dall'articolo 12 .
DI GIOVANNI osserva che il vero Statuto costitutivo della Regione quello che la Sottocommissione sta ora discutendo, per
cui la Regione avrebbe, se mai, il diritto di emanare norme di applicazione, diritto riconosciuto dall'articolo 4, con i
temperamenti previsti dall'articolo 12. Riterrebbe quindi superflua una legge speciale intesa come legge regolamentare; ad
ogni modo, questa non potrebbe essere uniforme per tutte le Regioni, dovendo adattarsi alle particolari condizioni di
ciascuna.
PERASSI rileva la differenza tra il significato giuridico della parola Statuto , adoperata nell'articolo 2 e nell'articolo 21 : nel
primo caso si tratta di una legge dello Stato, nel secondo di un atto quale previsto nella legge istituzionale di un ente; ed in
quest'ultimo significato qui adoperata la parola Statuto. Questo conterr quindi tutti quei dettagli non vincolati o
precisati dalla Costituzione o dalle leggi integrative: cos, ad esempio, lo stabilire l'indennit dei membri dell'Assemblea
Regionale, la eventuale suddivisione delle Province in circoscrizioni minori, ecc.
Quanto alla proposta Mortati, rileva che essa contiene una procedura un po' pi complicata di quella prevista dal
Comitato, ma accetta il criterio della maggioranza qualificata. Tale proposta, poi, non fa parola dell'intervento dello Stato,
mentre quella del Comitato parla di ratifica (parola giuridicamente impropria), analogamente a quanto avviene in
Svizzera per le Costituzioni cantonali, che debbono essere approvate dall'Assemblea federale. Egli potrebbe accedere alla
proposta Mortati nel senso che lo Statuto seguirebbe la sorte della legge ordinaria; ma, per avere maggiori garanzie, crede si
potrebbe stabilire che gli Statuti regionali debbano essere sottoposti all'approvazione del Parlamento Nazionale.
GRIECO domanda quale margine potr restare per lo Statuto regionale se - come spesso si ricordato - vi sar una legge
regionale e comunale.
PERASSI ritiene che un margine vi sar sempre, perch le varie leggi statali, a cui spesso fatto riferimento nella
Costituzione, non potranno regolare se non le materie ad esse dalla Costituzione stessa demandate.
LAMI STARNUTI dichiara che, se per Statuto deve intendersi un regolamento interno in senso stretto, ci lo convince
sempre pi dell'inutilit dell'articolo 21: aderisce quindi alla proposta di soppressione fatta dall'onorevole Grieco.
FUSCHINI invita i colleghi ad esaminare quanto stato elaborato finora nei riguardi della struttura speciale dell'ente
Regione. Si tracciata l'ossatura dello Statuto regionale : quello di cui ora si parla non pu riguardare che dei modi di
esecuzione di determinati principi gi elaborati. Pensa quindi che possa esser sufficiente stabilire che l'Assemblea regionale,
nella sua potest regolamentare, fisser questi modi di esecuzione, in maniera che vi sia una garanzia per tutti. Accetta
quinla proposta dell'onorevole Mortati, che d questa garanzia imponendo una maggioranza qualificata per
l'approvazione degli Statuti regionali.
NOBILE presenta una proposta sostitutiva del seguente tenore :
Una legge dello Stato stabilir le norme generali per l'applicazione dell'ordinamento . regionale .
MANNIRONI d ragione del' suo emendamento sostitutivo, facendo presente che ha inteso riferirsi ad una attivit
legislativa della Regione che integri o attui, attraverso norme regolamentari, le norme generali che si stanno delineando
nella Costituzione. Afferma che non esatto dire che quanto si sta facendo in questa sede lo Statuto definitivo della
Regione, perch ci non basta a far funzionare la Regione. Si richiama alle disposizioni dell'articolo 4-ter, per rilevare la
necessit di dare nella Costituzione alle Regioni espresso mandato di esercitare questo potere regolamentare.
LUSSU rileva che la preoccupazione dei colleghi i quali hanno chiesto la soppressione dell'articolo 21 e la richiesta di una
legge speciale, nasce forse dal timore di dare ad ogni Regione un carattere eccessivamente particolaristico, a danno della
legislazione generale e del potere centrale. Tale preoccupazione, a suo parere, non fondata, perch vi sempre la legge
costituzionale che detta i principi fondamentali regolatori dell'ente Regione, fuori dei quali vi sarebbe soltanto l'arbitrio.
Ricorda che il Comitato, parlando di Statuto, ha inteso appunto parlare dell'organizzazione interna della Regione nei limiti
consentiti dai principi fondamentali compresi nella Carta Costituzionale. Ritiene che la parola Statuto possa far nascere
degli equivoci, e che forse sarebbe stato bene adoperarla soltanto per le quattro Regioni a cui fa riferimento l'articolo 2;
mentre qui si sarebbe dovuto parlare di organizzazione interna . Ma osserva che l'essenziale di consentire che la
Regione si costruisca da s questa organizzazione interna. Fa inoltre presente la garanzia stabilita dall'articolo 21 ed
accetterebbe anche la condizione della maggioranza qualificata e della ratifica del Parlamento. Si dichiara perci
favorevole alla conservazione dell'articolo 21, accettando eventualmente una modificazione del termine Statuto .
UBERTI ritiene che, se si fosse dovuto fare un vero Statuto della Regione, si sarebbero dovuti redigere ben pi di 24 articoli,
mentre ci si limitati ai punti fondamentali e sostanziali, a fissare cio i limiti entro i quali lo Statuto della Regione deve
rimanere. Cita l'esempio della Deputazione regionale, per la quale riservato appunto allo Statuto stabilire il modo di
formazione e fissare il numero dei membri : cos si dica per i bilanci, per le spese facoltative ecc. Tutta l'organizzazione
interna della Regione resta, a suo parere, riservata allo Statuto regionale. Teme che, affidando ad una legge regionale e
comunale la facolt di stabilire questa organizzazione, possa verificarsi qualche intromissione della burocrazia centrale e
togliersi cos ogni possibilit di affermazione della Regione. Ancor oggi, infatti, in molti casi l'Amministrazione statale quella
che decide in luogo del Parlamento e del Governo. Si dichiara perci contrario ad un regolamento generale sulle Regioni,
che ne vulnererebbe gravemente l'autonomia.

259

Non fa questione di parole; l'importante che siano affermati alcuni principi fondamentali, che verranno sviluppati poi
diversamente nelle varie Regioni.
Ritiene che l'obbligo della ratifica, mentre impedisce qualsiasi infrazione alle norme fondamentali dello Stato, garantisca
una collaborazione effettiva tra il Parlamento e le forze regionali, senza il pericolo di una predisposizione dal centro,
fondamentalmente contraria all'autonomia regionale.
Ritiene perci necessario mantenere l'articolo 21.
VANONI osserva che non si tenuta abbastanza presente la chiarificazione tecnica data dall'onorevole Perassi, che cio
esiste una zona, una materia di competenza della Regione, che deve essere regolata. Afferma che, se la Regione non ha un
suo Statuto, si attenua notevolmente il contenuto dell'autonomia regionale. Il fatto che si passa da uno Stato accentratore
ad uno Stato organizzato su basi regionali non deve fuorviare nella valutazione della opportunit di uno Statuto, sulla
quale non potrebbe sorgere dubbio se si fosse invece passati dal particolare all'unitario e al centrale.
A proposito delle Regioni gi in possesso di un particolare Statuto, dichiara che non si pu accettare il concetto di due diversi
tipi di autonomia : esso unico, ma pu essere diverso il contenuto concreto delle singole autonomie. Non pu aderire,
perci - e parla anche a nome del suo Partito - a quanto risulterebbe dalle affermazioni dell'onorevole Grieco, che solo
quattro Regioni hanno l'autonomia e le altre un semplice decentramento amministrativo: vi , invece, un ordinamento
autonomo regionale per tutte le Regioni; ed egli vorrebbe salvato anche il nome di Statuto , che discipliner una
autonomia pi o meno estesa.
Ritiene per che questa esigenza della regolamentazione delle singole autonomie debba essere realizzata nel quadro
dell'unit dello Stato; ed appunto per evitare contrasti, soccorre la proposta di sottoporre gli Statuti regionali
all'approvazione del Parlamento, che egli interpreta come un espediente tecnico per realizzare un controllo. Quanto alla
esigenza di non permettere una eccessiva divergenza tra i singoli Statuti, crede che possa essere soddisfatta col sistema che
vale per
tutte le leggi regionali in caso di conflitto di interessi, previsto dall'articolo 12.
NOBILE aderisce alla proposta dell'onorevole Grieco. Non ritiene che si attenui il concetto di autonomia eliminando la
parola Statuto e prevede gravi divergenze tra uno Statuto e l'altro, se si lascia ad ogni Regione la facolt di darsene
uno. Si preoccupa della esagerazione del concetto di autonomia, che lo porta a pensare alla creazione di dicasteri regionali.
Trova giusto che si debba concedere ad ogni Regione la regolamentazione della sua struttura, ma crede sia sufficiente una
legge generale di applicazione dell'ordinamento regionale.
Dichiara infine che, nel caso che il suo emendamento non fosse approvato, si associerebbe alla proposta dell'onorevole
Fabbri.
CONTI d'accordo con l'onorevole Vanoni e ritiene che si debba mantenere il termine Statuto . Bisogna affermare il
diritto di tutte le Regioni di darsi l'ordinamento pi confacente ai loro interessi e alla loro natura.
BORDON non ha nulla da obiettare a che si emanino Statuti - o meglio Regolamenti - per ogni Regione; ma osserva
che non tutte le Regioni vanno poste su uno stesso piano, perch l'effetto giuridico della legge, rispetto all'autonomia, ha un
carattere costituzionale speciale per le quattro Regioni di cui all'articolo 2, ed un carattere generale rispetto alle altre.
Ricorda il tipo particolare di autonomia che si dato alla Val d'Aosta.
TOSATO osserva che la questione presenta due aspetti : uno puramente verbale e l'altro sostanziale. Si domanda se deve
parlarsi di Statuto o di Regolamento e risponde che, in quanto ogni ente ha un proprio assetto fondamentale che
regola la sua organizzazione e la sua attivit, in quanto cio esso vive, esso ha un proprio Statuto : e la parola non deve
destare preoccupazioni di sorta.
Ritiene che con questi articoli non si sia fatto lo Statuto della Regione : si sono soltanto date delle norme costituzionali, che
prevedono la creazione dell'Ente Regione, ma che non gli danno ancor vita, poich vita gli verr data solo da un atto
concreto, dallo Statuto, il quale dovr naturalmente rispettare le norme fondamentali gi emanate, come limite della sua
portata. Ritiene che questo Statuto potr contenere moltissimo : dall'organizzazione della Deputazione regionale a quella
sanitaria, dalla formazione dei diversi uffici all'organico degli impiegati. Pensa che una legge regionale generale per le
Regioni darebbe un risultato perfettamente analogo a quello che ha dato la legge provinciale e comunale per i Comuni, ed
avrebbe, oltre allo stesso difetto di plasmare tutte le Regioni in egual modo, anche l'altro pi grave di limitare di fatto la
loro autonomia. Ritiene che, dal momento che si creata la Regione, necessario darle una propria individualit e, sempre
nell'ambito della Costituzione, un margine di discrezionalit; e non soffocare l'esigenza fondamentale della sua autonomia.
AMBROSINI, Relatore, ritiene che la controversia sia pi di forma che di sostanza, perch da tutti riconosciuta la necessit
che la Regione perfezioni l'ordinamento stabilito dalla Costituzione. Una volta precisato il significato della parola Statuto
, esso non pu suscitare preoccupazioni ed egli non avrebbe difficolt a proporre che si concretasse non nei limiti di una
semplice regolamentazione, ma in base al concetto informatore degli articoli 4 e 4-bis che danno alla Regione una potest
legislativa ed un potere di integrazione.
Non gli sembra poi di essere caduto nella contraddizione di cui ha parlato l'onorevole Bozzi, perch egli prospett le due
possibilit: o la procedura normale dell'articolo 12, come anche voluta dall'onorevole Mortati o, trattandosi di una norma

260

fondamentale che si differenzia da tutte le altre leggi regionali, quella dell'articolo 21; e il Comitato di redazione - pur
obiettandosi da taluno che ci costituiva una diminuzione dell'autonomia delle Regioni - decise di ricorrere a questa misura
estrema dell'articolo 21 per togliere ogni possibilit di preoccupazione.
Quanto alla parola ratifica , spiega come essa sia stata adottata dal Comitato, quasi a chiarire che non era ancora
perfezionato l'atto deliberato dall'Assemblea regionale.
Dati questi chiarimenti, ritiene che si possa approvare senz'altro l'articolo 21 che, con l'obbligo della ratifica, non rende pi
necessaria, a suo parere, la richiesta di una maggioranza qualificata nella votazione dell'Assemblea regionale.
PRESIDENTE osserva all'onorevole Vanoni e all'onorevole Mortati che il concetto di autonomia come quello di forza,
limitato nella misura. Non crede si possano affidare a criteri di autonomia i problemi di organizzazione e di funzionamento
delle Regioni e pensa che il popolo italiano, pur differenziato da Regione a Regione, sia per fortuna cos unitario da poter
condurre tali problemi ad analoghe soluzioni. L'autonomia consiste nel fatto che la Regione ha il potere di decidere su
determinate materie, e, a suo parere, si
manifesta nel risultato a cui si giunger applicando la stessa organizzazione ad una materia diversa da Regione a Regione:
questa autonomia sar tradotta in pratica con lo stesso organo e lo stesso funzionamento, ma porter a conclusioni diverse,
non perch vi saranno differenze nell'ordinamento interno, ma perch diverso sar il modo di pensare di chi sta a capo.
Obietta all'onorevole Tosato che l'atto il quale d vita alla Regione non lo Statuto regionale, ma la Carta Costituzionale.
TOSATO interrompe per osservare che la Carta Costituzionale permette la Regione, ma non le d vita.
PRESIDENTE risponde che, se cos fosse, l'ordinamento regionale sarebbe facoltativo. anche d'opinione che le diversit tra
le varie Provincie, molto meno forti di quelle tra Comune e Comune, non fanno temere che un regime unico possa livellarle
in una irreggimentazione nociva.
d'accordo con l'onorevole Ambrosini nel concetto che lo Statuto regionale non sar che una integrazione dello Statuto
fondamentale della Regione che si sta redigendo; e ritiene che basterebbe aggiungere, alla elencazione dell'articolo 4-bis,
che spetta alla Regione anche il potere legislativo sulle norme speciali attinenti al regolamento regionale. Si avrebbero cos
anche quelle cautele previste dall'articolo 12.
Dichiara di essere personalmente favorevole all'emendamento Mannironi che vorrebbe completato cos : Ogni Regione
potr emanare un regolamento per l'attuazione delle norme generali costituzionali e delle leggi speciali previste dalla
Costituzione attinenti all'ordinamento regionale . In tale forma lo far suo, qualora l'onorevole Mannironi ritirasse il
proprio.
MANNIRONI chiarisce la portata del suo emendamento nel senso che non ha usato la parola Statuto , unicamente per
non far sorgere dubbi sul suo significato; e che, parlando di norme di attuazione, intendeva riferirsi ad un potere non solo
regolamentare ma anche d'integrazione, nel senso usato dall'onorevole Tosato, al quale aderisce completamente. Per
evitare equivoci ritira l'emendamento proposto.
TOSATO osserva che, se si stabilisse di far riferimento ad una legge regionale generale, la Costituzione e il funzionamento
delle Regioni sarebbero rimandante molto a lungo, fino a quando cio tale legge sar emanata. Insiste nel suo concetto che
la Carta costituzionale creer la Regione come ente giuridico, ma sar lo Statuto a darle vita.
LAMI STARNUTI osserva che la compilazione dello Statuto potrebbe ritardare il sorgere completo della Regione, e cos
pure che l'attesa della ratifica o - in caso di controversia - della decisione della Corte delle garanzie costituzionali, potrebbe
paralizzare per lunghi mesi l'attivit regionale. Ritiene che sia pi semplice approntare una legge costituzionale particolare
riguardante le Regioni e i Comuni; ma che, per poter dar vita immediata alla Regione, si potrebbe tener conto di una sua
proposta - la quale dovrebbe trovar posto nell'articolo 24, contenente norme transitorie - per l'estensione alla Regione
dell'attuale legge comunale e provinciale. Mantiene la sua adesione alla proposta dell'onorevole Grieco.
MORTATI osserva al Presidente che, se l'autonomia della Regione pu esplicarsi nel campo funzionale e non organizzativo,
ci dovrebbe valere anche per le quattro Regioni di cui all'articolo 2. Ma ritiene che la questione sostanziale stia nel vedere
se, oltre al regolamento regionale consacrato nello Statuto, e oltre alle leggi speciali citate in singoli articoli, vi sia un margine
per una legge ordinaria per l'organizzazione uniforme delle Regioni. Questo punto, accennato dall'onorevole Grieco, non
stato chiarito.
PRESIDENTE fa notare che per le Regioni di cui all'articolo 2 la questione si pone diversamente, e distingue tra esse le
Regioni mistilingui, per le quali prevista nello Statuto la possibilit per le due parti di influire egualmente nella vita della
Regione.
Quanto al quesito posto dall'onorevole Mortati, gli sembra che una risposta si sia data quando furono esaminati gli articoli 8,
4 e 4-bis e quando si parl di legislazione primaria e di legislazione concorrente: una proposta circa la facolt della Regione
di potersi dare quella organizzazione non prevista dalle leggi fondamentali, avrebbe dovuto farsi in quella sede.
PERASSI ricorda che allora si disse che questa materia regolamentare avrebbe dovuto essere esaminata a proposito
dell'articolo 21; e che lo Statuto regionale non fu elencato tra le materie per le quali si d alle Regioni il potere di
integrazione, appunto perch esso rientrava nella disposizione dell'articolo 21.

261

GRIECO prega l'onorevole Vanoni di non voler vedere in quanto egli ha detto l'intenzione di attenuare l'autonomia
regionale, sulla quale ha gi dichiarato senza reticenze il suo pensiero.
Rispondendo all'onorevole Mortati, crede che vi sia un margine per una legge regionale e comunale ed a tale proposito,
modifica la sua precedente proposta di soppressione dell'articolo - aderendo in ci a quanto ha detto l'onorevole Fabbri nella seguente, sostitutiva : La legge regionale e comunale stabilir le norme per l'applicazione dei principi indicati negli
articoli precedenti .
VANONI ritiene che, se si approvasse la proposta dell'onorevole Grieco, si potrebbe considerare assolutamente inutile ai fini
costituzionali tutto il lavoro finora svolto : il contenuto di una legge siffatta sarebbe non costituzionale, ma amministrativo, e
non si creerebbe pi un ordinamento delle Regioni autonome, ma un ordinamento di decentramento amministrativo. Se si
vuole svuotare l'autonomia regionale di qualsiasi contenuto, lo si dica ben chiaro; se invece si vuol salvare l'autonomia,
bisogna dire che essa si fonda sugli Statuti, nei limiti dei principi gi elaborati.
FABBRI aderisce in sostanza a quanto ha detto l'onorevole Grieco. Non crede pensabile che lo Stato non debba emanare
norme anche di carattere formale : si richiede quindi, per chi le deve applicare, un certo ordinamento uniforme. Crede
perci che anche negli Statuti regionali molte disposizioni, ad esempio quelle riguardanti i bilanci, dovranno essere uniformi
e per questo egli ha presentato il suo emendamento. Poich nella Costituzione non si detto nulla, bene che sia previsto in
una legge comunale e regionale, lasciando una certa facolt di temperamento agli Statuti.
PRESIDENTE fa presente che le proposte degli onorevoli Grieco e Nobile, per affinit di conclusione, si potrebbero votare
insieme. L'onorevole Grieco ha modificato la sua proposta cos : Una legge costituzionale stabilir le norme di applicazione
dei principi indicati negli articoli precedenti .
NOBILE dichiara di rinunciare alla sua proposta e di associarsi a quella dell'onorevole Grieco.
AMBROSINI, Relatore, poich nella proposta dell'onorevole Grieco si parla di una legge di carattere costituzionale, fa notare
che il legislatore costituente non ha bisogno dell'autorizzazione della Commissione per fare quello che vuole.
MORTATI ritiene sia grave stabilire con legge costituzionale delle modalit che erano state rinviate alla legge ordinaria; non
crede nemmeno sia raccomandabile appesantire una Costituzione di tipo rigido come quella che si vuole creare.
PRESIDENTE mette ai voti la proposta dell'onorevole Grieco alla quale si associato l'onorevole Nobile.
(Non approvata).
Mette ai voti l'emendamento sostitutivo proposto dall'onorevole Fabbri:
Lo Statuto della Regione, in armonia ai principi della Costituzione, sar deliberato in sede di legge comunale e regionale .
VANONI dichiara che voter contro, perch gi prevista una legge per la materia finanziaria che regoler tutti i casi.
Osserva che gli interessi di carattere generale sono tenuti nel debito conto dai singoli Statuti, in una forma che non
contraddice al principio di autonomia.
LUSSU e MORTATI dichiarano che voteranno contro.
(Non approvata).
PRESIDENTE ricorda di aver fatto proprio l'emendamento aggiuntivo ritirato dall'onorevole Mannironi, nella seguente
formulazione :
Ogni Regione potr emanare un regolamento per l'attuazione delle disposizioni generali costituzionali e delle leggi speciali
previste dalla Costituzione attinenti all'ordinamento regionale. Tale regolamento sar sottoposto alla procedura prevista
dall'articolo 12 .
MANNIRONI ritiene che, in luogo di regolamento , si potrebbe dire norme .
PRESIDENTE accetta e mette ai voti l'emendamento aggiuntivo cos modificato.
VANONI voter contro, in considerazione del valore che egli ha dichiarato di attribuire alla parola Statuto .
LUSSU non avrebbe approvato la parola regolamento e non accetta neanche l'altra norme , che non ha il significato
di ordinamento interno del quale appunto si tratta. Voter contro.
(Non approvato).
Rilegge la formula proposta dall'onorevole Mortati :

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 Lo Statuto di ogni Regione sar stabilito in armonia ai principi costituzionali con legge dell'Assemblea nazionale deliberata
alla presenza di almeno la met dei membri e con la maggioranza di due terzi di voti .
CONTI propone il seguente emendamento aggiuntivo : e da approvarsi con legge dello Stato . Questa frase sostituirebbe
quella che si trova nel progetto del Comitato: ... e verr sottoposto alla ratifica del Parlamento .
AMBROSINI, Relatore, accetta la prima parte della proposta Mortati, che concorda con quella del Comitato. Crede sarebbe
opportuno, nella seconda parte, mantenere il sistema proposto dal Comitato, che viene a diradare molti equivoci ed
accederebbe perci all'emendamento presentato dall'onorevole Conti.
LUSSU propone di emendare la proposta Mortati dicendo, invece di Statuto , ordinamento interno , allo scopo di
differenziare le quattro Regioni indicate nell'articolo 2.
VANONI si rivolge alla sensibilit politica dell'onorevole Lussu, come lui convinto autonomista, perch non comprende come
egli voglia che alcune Regioni siano poste in condizioni di inferiorit, cio in una diversa situazione giuridica rispetto ad altre.
Se l'autonomia non deve essere eguale per tutte, si va incontro ad una forma di decentramento amministrativo.
PRESIDENTE mette ai voti la seguente formulazione proposta dall'onorevole Lussu :
L'ordinamento interno di ogni Regione sar stabilito in armonia ai principi costituzionali .
(Non approvata).
Pone in votazione la prima parte della formulazione dell'onorevole Mortati :
Lo Statuto di ogni Regione sar stabilito in armonia ai principi costituzionali con legge dell'Assemblea regionale .
(Con 15 voti favorevoli e 12 contrari, approvata) .
Mette ai voti la seconda parte della proposta Mortati : deliberata alla presenza di almeno la met dei membri e con la
maggioranza dei due terzi dei voti .
(Con 12 voti favorevoli e 8 contrari, approvata).
Fa presente che a questo punto si inserisce l'emendamento dell'onorevole Conti cos formulato : e da approvarsi con legge
dello Stato . Lo pone ai voti.
( approvato).
Legge il testo definitivo dell'articolo 21:
Lo Statuto di ogni Regione sar stabilito in armonia ai principi costituzionali, con legge dell'Assemblea regionale deliberata
alla presenza di almeno la met dei membri e con la maggioranza dei due terzi dei voti e da approvarsi con legge dello
Stato .
****************************************

ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI LUNED 16 DICEMBRE 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI
Seguito della discussione sulle autonomie locali.

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PRESIDENTE ricorda che l'onorevole Di Giovanni ha presentato la proposta - alla quale si sono associati gli onorevoli
Targetti, Lami Starnuti, Bordon e Lussu - di un articolo aggiuntivo, cos formulato:
Nelle disposizioni delle leggi sulle materie riserbate alle Regioni, quando tali disposizioni incidano su rapporti di lavoro, o
siano relative a norme protettive di tali rapporti, o comunque attengano a conquiste economiche e sociali dei lavoratori,
non possono costituirsi per i lavoratori condizioni meno favorevoli di quelle garantite ad essi dalle leggi dello Stato .
GRIECO d'accordo sul concetto informatore della proposta; si domanda per, perch essa sia stata limitata ai problemi del
lavoro e non estesa a tutti i campi.
TOSATO rileva che, a norma degli articoli gi approvati dalla Sottocommissione, la materia dei rapporti di lavoro non di
competenza della Regione.
PRESIDENTE ha gi rilevato quanto ora ha fatto presente l'onorevole Tosato; e ne ha tratto la conclusione della superfluit
della disposizione proposta.
DI GIOVANNI, illustrando le ragioni che lo hanno spinto a presentare l'emendamento, ricorda che, in occasione
dell'applicazione della legge 6 settembre 1946, relativa all'assegnazione delle terre incolte o mal coltivate ai contadini, nella
riunione, promossa dall'Alto Commissario per la Sicilia, dei rappresentanti dei proprietari e di quelli della Federterra, fu
sollevata da qualcuno l'eccezione - essendo l'agricoltura una materia riservata dallo Statuto siciliano alla Regione dell'inapplicabilit del provvedimento alla Sicilia.
Appunto per evitare il ripetersi di simili contrasti e il fatto che la legislazione regionale possa stabilire per i lavoratori
condizioni meno favorevoli di quelle loro garantite dalle leggi dello Stato, ritiene opportuno fissare in questa sede questa
norma di ordine generale
che, dal punto di vista formale, riconosce possa essere suscettibile di modificazioni.
AMBROSINI, Relatore, d'accordo nella sostanza con l'onorevole Di Giovanni; ma, sia perch le disposizioni regionali non
possono ledere i diritti dei lavoratori fissati da leggi dello Stato, sia perch la Regione non ha competenza in questa materia,
ritiene che una norma del genere di quella proposta dall'onorevole Di Giovanni possa considerarsi superflua.
LACONI osserva che l'esempio addotto dall'onorevole Di Giovanni milita a favore della tesi sostenuta dall'onorevole Grieco;
che cio tale articolo aggiuntivo sarebbe pi accettabile se, invece di far riferimento ad una materia che non di
competenza della Regione, si riferisse genericamente a tutte le materie.
F1NOCCHIARO APRILE si associa alle considerazioni svolte dall'onorevole Di Giovanni, anche perch la diversit di
trattamento, alla quale si riferisce il proponente dell'emendamento, si gi avuta in qualche caso: ricorda ad esempio il
trattamento fatto, per quanto riguarda la liquidazione delle indennit, agli impiegati ed ai salariati delle disciolte
organizzazioni sindacali della Sicilia, diverso da quello fatto agli impiegati e salariati delle disciolte organizzazioni sindacali
del continente.
CANNIZZO ritiene infondata la preoccupazione dell'onorevole Di Giovanni, e superflua l'introduzione di un tale articolo
nella Carta costituzionale.
Quanto alle riserve sollevate sulla costituzionalit del decreto Segni in una riunione convocata dall'Alto Commissario per la
Sicilia, fa presento che esso non si riferivano a condizioni da fare ai lavoratori locali, peggiori di quelle fatte in altro Regioni,
bens al quesito se il decreto Segni fosse o meno da considerarsi un anticipo della riforma agraria, nel qual caso il Ministro
non avrebbe potuto provvedere con un decreto.
TARGETTI, poich tutti sono d'accordo sulla sostanza e sulle finalit dell'emendamento proposto dall'onorevole Di Giovanni,
prospetta l'opportunit di trasmettere tale proposta al Comitato di redazione, affinch veda se, anche modificandone la
forma, non sia possibile includerla nel progetto sulle autonomie regionali.
FABBRI non d'accordo con l'onorevole Targetti, perch ritiene che questa materia sia di competenza dello Stato e debba,
quindi, essere il Parlamento a vedere quali sono lo garanzie d'ordine generale che spettano ai lavoratori. Fa presente, a tale
proposito, che l'escludere che in un rapporto di produzione vi possa essere un'eventuale diversit nelle retribuzioni dei vari
elementi della produzione, in ordine alle condizioni locali, si risolve, a suo avviso, in un grave danno per le Regioni che
industrialmente hanno una situazione eccentrica rispetto ai luoghi di destinazione dei prodotti, perch, ad esempio,
stabilendo in tutta l'Italia un medesimo costo di produzione per una determinata industria, non vi sar pi convenienza ad
avviare le merci prodotte nell'Italia meridionale verso l'Italia settentrionale, in quanto anche il solo costo dei trasporti
render pi care le merci prodotte nel sud; e quindi in pratica verr meno ogni tornaconto di impiantare industrie od
aziende in tali Regioni.
DI GIOVANNI introduce una lieve modificazione all'ultima parte del suo emendamento, che risulterebbe cos formulato: ...
non possono costituirsi per i lavoratori condizioni che, nel loro complesso, siano meno favorevoli di quelle garantite ad essi
dalle leggi dello Stato .
PRESIDENTE, riassumendo la discussione, fa presente che due sono i quesiti sui quali la Sottocommissione deve dare il suo
parere: il primo, costituito dall'emendamento Di Giovanni, che l'onorevole Targetti ha proposto di rimettere - una volta

264

accettato il principio - al Comitato di redazione affinch studi la possibilit di inserirlo nello schema che si sta elaborando; il
secondo costituito dalla proposta dell'onorevole Grieco, il quale ha fatto presente che tale norma non dovrebbe essere
limitata al settore del lavoro, bens estesa a tutte le materie di competenza della Regione.
Si dichiara personalmente favorevole alla proposta dell'onorevole Grieco, la quale potrebbe essere concretata in una
formula simile alla seguente:
Nelle deliberazioni delle Regioni su materie ad esse riserbate non possono costituirsi per i cittadini condizioni meno
favorevoli di quelle loro garantite nella stessa materia dalle leggi dello Stato .
FABBRI fa le sue riserve sull'applicazione di una norma del genere; ed aggiunge di non vedere come sia possibile in pratica
invocare una norma pi favorevole esistente in un'altra Regione.
PRESIDENTE ricorda all'onorevole Fabbri che non si tratta di considerare le disposizioni emanate da una Regione rispetto a
quelle stabilite da un'altra, ma di mettere
a raffronto le norme regionali con quello statali.
MORTATI osserva che tale emendamento pleonastico, perch implicito che le norme della legge dello Stato debbano
essere rispettate.
NOBILE concorda con l'onorevole Mortati.
PRESIDENTE pone ai voti il principio che sia necessario inserire nel testo una tale clausola di garanzia, salvo poi a decidere se la votazione dar un esito positivo - se sia da mantenere la dizione pi restrittiva o da accogliere quella pi generica,
suggerita dall'onorevole Grieco.
(Non approvata).
Apre la discussione sull'articolo 22 del progetto:
Le Regioni sono costituite secondo la tradizionale ripartizione geografica dell'Italia.
Esse sono:
Piemonte;
Lombardia;
Trentino-Alto Adige;
Veneto;
Liguria;
Emilia;
Toscana;
Umbria;
Marche;
Lazio;
Abruzzi e Molise;
Campania;
Puglia;
Lucania;
Calabria;
Sicilia;
Sardegna;
e in pi la Valle d'Aosta .
CONTI presenta il seguente ordine del giorno:
La Sottocommissione, mentre manda all'esame della Commissione generale l'articolo 22 del progetto sull'autonomia
regionale. esprime il parere che le proposte di costituzioni di Regioni, circoscritte in modo diverso da quello tradizionale,
debbano essere accompagnate da dimostrazioni concrete di capacit economica finanziaria della Regione, e da lineamenti
indicativi nell'organizzazione dell'ente regionale .
Dichiara di essere favorevole alla costituzione di Regioni circoscritte in modo diverso da quello tradizionale, purch ci
corrisponda a necessit imprescindibili e alle aspirazioni ed ai sentimenti della popolazione locale. Spiega che tale sua
affermazione dove intendersi nel senso che egli favorevole sia alla scissione delle odierne Regioni, sia alla fusione - totale o
parziale - di due Regioni in una.
Dichiara pure di non essere affatto contrario a che la volont delle popolazioni sia assecondata, purch le Regioni che si
vogliono costituire siano vitali, abbiano cio l'autosufficienza.
Ritiene per che la Sottocommissione non sia competente a decidere su questa materia, n possa pregiudicare le decisioni
avvenire, anche perch, divulgato in Italia il progetto di Costituzione, le aspirazioni generiche ed appena accennate

265

diventeranno pi concrete ed in ogni Regione si former un'opinione pubblica pi consistente e, quindi, pi idonea a far
conoscere i propri sentimenti di quanto oggi non sia. Per queste ragioni, del parere che l'esame dell'articolo 22 possa
senz'altro essere rinviato alla Commissione plenaria, in seno alla quale si ripromette di proporre che di tale questione si
debba occupare direttamente l'Assemblea Costituente.
LACONI prospetta all'onorevole Conti l'opportunit di stabilire chi ha il diritto di presentare la documentazione, di cui parla
l'ordine del giorno: ad esempio, i Comuni, i gruppi parlamentari, ecc.
CONTI riconosco giusta l'osservazione dell'onorevole Laconi; e pensa che. a tale scopo, si potrebbe aggiungere, in fine al suo
ordine del giorno, la frase: ... a cura di Comitati eletti da Congressi di Sindaci e di altri Enti locali .
TARGETTI rileva che l'ordine del giorno proposto dall'onorevole Conti deve essere esaminato in rapporto all'articolo 23 del
progetto, che considera le norme che dovrebbero regolare eventuali modificazioni nelle circoscrizioni regionali esistenti o la
formazione di nuove Regioni; e fa presente che tale articolo dovrebbe essere necessariamente modificato, se si entrasse
nell'ordine di idee di accogliere la proposta dell'onorevole Conti.
VANONI concorda nell'ordine del giorno, dell'onorevole Conti, con la specificazione suggerita dall'onorevole Laconi. Rileva
per una differenza fra tale ordine del giorno e l'articolo 23 del progetto, perch questo, partendo dal concetto che le
Regioni siano gi costituite, consente, con una norma permanente, la richiesta dell'erezione di una nuova Regione, mentre
ora si nella fase organizzativa, nella quale le procedure devono essere
meno formali di quanto necessario che siano quando un ente gi esiste ed una corrente della popolazione ne chiede lo
smembramento.
Riconosce che le decisioni definitive sulla prima fase organizzativa delle Regioni spettano all'Assemblea Costituente, la quale,
per, deve necessariamente essere investita di tutti gli elementi indispensabili per poter dare un giudizio con serena
coscienza sulle varie questioni. Poich la Sottocommissione finirebbe col ritardare eccessivamente i suoi ulteriori lavori, se si
dovesse occupare della preparazione, della raccolta e della prima valutazione degli elementi inerenti all'organizzazione
concreta delle singole Regioni, prospetta l'opportunit di affidare tale compito ad una Commissione - composta di colleghi
facenti parte delle Sottocommissioni che hanno gi esaurito il loro lavoro - la quale potrebbe preparare una relazione da
sottoporre all'Assemblea Costituente sulle singole richieste.
UBERTI pone in evidenza l'omissione in cui incorso il Comitato di redazione, che non ha considerato la Venezia Giulia
nell'elenco delle Regioni; ci tanto pi grave perch, ancor prima di conoscere il testo definitivo del trattato di pace, si
verrebbe ad ammettere la cancellazione della Venezia Giulia dal novero delle Regioni italiane.
Fa presente che gli abitanti delle residue zone giuliane si sono messi in relazione con i friulani allo scopo di formare una
Regione Friuli-Venezia Giulia, e conclude esprimendo il voto che la Sottocommissione trovi il modo di ricordare - con una
formula idonea - anche questa Regione, che non deve scomparire dalla nostra storia e dalla nostra Costituzione; o, in caso
contrario, si limiti a togliere dall'articolo 22 l'elencazione che stata riportata nel testo del progetto.
MORTATI pu essere favorevole alla proposta dell'onorevole Conti, a patto che non si faccia alcun accenno specifico circa la
soluzione del problema; in altre parole, che si trasmetta alla Commissione plenaria, il testo del progetto senza l'articolo 22.
Concorda con l'onorevole Vanoni sull'opportunit di affidare ad un gruppo di colleghi l'esame delle singole situazioni; ma
del parere che questi debbano essere scelti nell'ambito della seconda Sottocommissione, sia perch questa non pu scaricarsi
di un compito che suo, sia perch le situazioni che ora si presentano devono essere esaminate con gli stessi criteri con i quali
sono stati finora considerati i vari problemi sottoposti alla Sottocommissione.
Considerando particolarmente i criteri da seguire nella costituzione di nuove Regioni ad alcuni dei quali ha anche accennato
nel suo ordine del giorno l'onorevole Conti - rileva che non ci si pu affidare puramente o semplicemente alla volontariet
della costituzione, perch le aspirazioni delle singole Regioni, come frequenti esempi dimostrano, possono essere ispirate
soltanto a sentimenti di campanilismo.
Nulla ha da obiettare circa l'elemento della capacit economica e finanziaria, che va anch'esso tenuto presente; ma ritiene
che debba essere considerato in modo particolare un altro fattore, a suo parere, di notevole importanza, consistente nella
preoccupazione da parte dei nuclei minori che i loro interessi possano essere assorbiti, con notevole danno, da quelli della
parte pi numerosa della popolazione; donde la tendenza del gruppo pi piccolo a separarsi dal pi grosso per eliminare il
pericolo della sopraffazione. Cita, ad esempio, il caso del Molise rispetto alla Campania e quello di Savona rispetto a
Genova.
Ritiene pericolosa questa tendenza che - se non contenuta - potrebbe condurre le Regioni a riprodurre le vecchie Provincie,
e che contrasterebbe col criterio ispiratore dell'ordinamento regionale, che presuppone un ordinamento organico di nuclei
regionali abbastanza vasti, rappresentanti interessi omogenei in senso lato. Pensa che si potrebbe rimediare a tale
inconveniente adottando il criterio opposto, di non frazionare le attuali unit regionali, ma di ampliarle in modo che le
esigenze dei gruppi pi accentrati o demograficamente pi rilevanti fossero compensate e neutralizzate da quelle di altri
gruppi.
LUSSU dichiara che sarebbe un grave errore sopprimere, come stato proposto, l'articolo 22 del progetto; ritiene, al
contrario, che la Sottocommissione debba presentare il proprio lavoro nel modo pi completo possibile e che, invece di

266

rimandare le decisioni a causa dei contrasti di opinioni, debba pronunciarsi su tutte le questioni arrivando eventualmente
ad una conclusione di maggioranza.
N crede sia da accogliere la proposta dell'onorevole Vanoni; ma, pensa che le questioni sulle quali eventualmente la
Sottocommissione non fosse in grado di pronunciarsi possano essere nuovamente affidate al Comitato sulle autonomie locali,
il quale, dopo aver studiato l'argomento, potr riferire alla Sottocommissione.
Conclude affermando la necessit che la Sottocommissione affronti questo problema,
pur riconoscendo la complessit dei criteri ai quali necessario ispirarsi quando si traila di costituire una nuova Regione.
AMBROSINI, Relatore, rispondendo all'onorevole Uberti, spiega che il Comitato non caduto in un'omissione quando non ha
considerato nell'elenco la Venezia Giulia, ma ha inteso comprendere nella parola Veneto tutta la Regione dell'est.
Concorda con l'onorevole Vanoni nel ritenere che l'articolo 23 - il quale fissa il criterio col quale arrivare ad una eventuale
modificazione di circoscrizioni esistenti o alla creazione di nuove Regioni - presupponga gi una sistemazione definitiva di
esse, stabilita precedentemente o dalla Commissione o dall'Assemblea Costituente.
Ritiene che non sia pericoloso basare tali richieste sulla volont delle popolazioni interessate, perch, se vero che la
popolazione ha il diritto di proporre modifiche delle circoscrizioni regionali, anche vero - a norma dell'ultimo comma
dell'articolo 23 - che queste sono disposte con legge dello Stato, previo parere delle Assemblee Regionali interessate ; e,
quindi, il potere legislativo dello Stato avr tutti gli elementi necessari per procedere ad una deliberazione ponderata.
Quanto all'articolo 22, dichiara che il Comitato, di fronte alle numerose sollecitazioni e richieste provenienti da Enti e
personalit qualificati, fu del parere di non essere sufficientemente istruito per prendere una deliberazione, ma, non
intendendo sottrarsi al compito affidatogli, si attenne a quella che gli parve la soluzione meno pericolosa ed avventata.
Per queste ragioni, mentre insiste sulla formulazione dell'articolo 23, si rimette, per quanto riguarda l'articolo 22, al parere
della Sottocommissione.
BULLONI del parere che la seconda Sottocommissione debba deliberare la costituzione di un ristretto comitato interno per
l'esame e lo studio delle proposte finora avanzate circa la costituzione di nuove Regioni, al fine di giungere ad una
necessaria deliberazione sulle medesime e di presentare all'Assemblea Costituente un materiale di discussione gi
congruamente elaborato in base ai criteri previsti dall'ordine del giorno Conti, con la precisazione proposta dall'onorevole
Laconi.
LAMI STARNUTI, alle considerazioni dell'onorevole Ambrosini circa l'articolo 22, aggiunge che la maggioranza del Comitato
fu del parere che, se ci si fosse allontanati dai criteri tradizionali rispetto alle Regioni, si sarebbe aperta la corsa ai contrasti
pi disparati e pi pericolosi tra le popolazioni di una medesima zona. Del resto, se la riforma sar approvata nel testo
proposto, nulla impedir che, in futuri periodi meno agitati, determinate popolazioni possano chiedere ed ottenere - a
norma dell'articolo 23 - di passare ad altra Regione o di erigersi in Regione autonoma.
Per questi motivi, mentre insiste sull'opportunit che la Sottocommissione passi all'esame dell'articolo 22, si dichiara contrario
sia all'ordine del giorno dell'onorevole Conti, sia alla proposta dell'onorevole Vanoni, perch tali soluzioni non farebbero altro
che dare adito a contrasti e a richieste. Pur apprezzando le opinione e le buone intenzioni degli Enti e delle personalit
qualificati, del parere che la decisione sostanziale debba essere riservata alle popolazioni; e, quindi, poich il testo proposto
dal Comitato di redazione, consentendo ad ogni aspirazione legittima ed opportuna di concretizzarsi a breve scadenza,
permette in questo momento di evitare ogni possibilit di immediati contrasti, propone l'approvazione degli articoli 22 e 23
del progetto stesso.
BORDON premette che la Commissione plenaria non mancher di tenere nel debito conto, sia lo studio che su tale
questione stato preliminarmente compiuto dal Comitato, sia le relazioni che su particolari problemi saranno fatte
dall'onorevole Lussu e da altri colleghi, sia infine il lavoro seriamente compiuto dalla Sottocommissione.
Quanto all'elenco delle Regioni, osserva che, mentre per talune non vi motivo di discussione, per altre non pu dirsi
altrettanto; e pensa che tali casi controversi possano essere senz'altro affidati ad un ulteriore studio del Comitato di
redazione.
Considerando particolarmente l'ordine del giorno Conti, rileva che l'espressione Regioni circoscritte in modo diverso da
quello tradizionale non precisa nulla e si pu prestare ad equivoci; cos se, ad esempio, alla parola tradizionale si d il
significato di storico , bisogna precisare da quando si deve cominciare tale esame; altrimenti, per quanto riguarda la Val
d'Aosta, si dovrebbe cominciare dal momento in cui essa fu distaccata dalla Savoia ed incorporata nel Piemonte. Di qui
l'opportunit di precisare che i ricorsi possono farsi a proposito di Regioni circoscritte in modo diverso da quello tradizionale o
non comprese nell'articolo 2 del progetto.
Conclude dichiarandosi favorevole al testo del progetto o, in linea subordinata, all'ordine del giorno Conti, emendato nel
senso test accennato.

267

VANONI riconosce la gravit delle considerazioni dell'onorevole Lami Starnuti, ma fa presente che, essendosi ormai
determinato in tutto il Paese un movimento tendente a discutere le circoscrizioni delle Regioni tradizionali, le attuali
difficolt potrebbero portare taluno alla conclusione che meglio non parlare pi di autonomia regionale.
Riconosciuto che il compito della Sottocommissione - che quello di raccogliere ed esaminare tutti gli elementi idonei a
determinare la delimitazione delle Regioni - di notevole complessit e richiederebbe anche il compimento di inchieste sul
luogo, insiste nella sua proposta, la quale, affidando tale ulteriore studio (che dal punto di vista della competenza rientra
sicuramente nei limiti della Sottocommissione) ad altri colleghi, consentirebbe un notevole risparmio di tempo e darebbe
modo alla seconda Sottocommissione - che ha compiuto fin qui un lavoro notevole per la mole e per l'importanza - di
occuparsi degli altri problemi che ancora deve prendere in esame.
disposto, in linea subordinata, a modificare la sua proposta, nel senso che il Comitato, quando avr raccolto tutti gli
elementi, dovr fare delle proposte che saranno vagliate dalla Sottocommissione.
MORTATI rileva l'errore di impostazione in cui caduto l'onorevole Lami Starnuti, secondo il quale si sfuggirebbe all'obbligo
di sentire le popolazioni interessate se si conservassero le Regioni storiche tradizionali. Tale concetto non esatto dal punto di
vista giuridico, perch la Regione non costituisce un'entit giuridicamente esistente, ma una pura delimitazione geografica e
non si pu, quindi, parlare di un interesse delle popolazioni fondato su elementi geografici.
Conclude affermando che non v' l'obbligo di sentire le popolazioni e che, se tale obbligo vi fosse, dovrebbe valere anche per
le circoscrizioni regionali tradizionali.
GRIECO, premesso che le considerazioni dell'onorevole Lami Starnuti, anche se giuridicamente deboli, sono politicamente
forti, chiede che si ponga anzitutto in votazione il mantenimento dell'articolo 22 del progetto. Poich la Sottocommissione
non si pu esimere dal suo lavoro, pensa che - nel caso che il mantenimento dell'articolo non sia approvato - si possa
superare l'argomento con l'intesa di ritornare su di esso quando gli onorevoli Lussu, Fuschini e Codacci Pisanelli saranno
pronti a riferire sulle varie proposte pervenute: in tal modo sar possibile arrivare ad una conclusione e prospettare alla
Commissione l'opinione della Sottocommissione.
Quanto alla proposta dell'onorevole Vanoni, riconosce che essa ispirata da profondi motivi di onest, scientifica e politica;
ma pensa che l'istituzione di Commissioni parlamentari con l'incarico di compiere inchieste sui luoghi non possa davvero
contribuire ad accelerare i lavori.
BULLONI, poich la Sottocommissione non pu esimersi dal prendere in considerazione tale questione, propone di
riprendere l'esame dell'articolo 22 quando il Comitato di redazione avr concluso i suoi lavori.
LUSSU osserva che la proposta dell'onorevole Lami Starnuti, la quale tende a rinviare alla fine dei lavori della Costituente
ogni variazione nelle circoscrizioni regionali, per voler essere troppo politica, rischia di diventare assolutamente impolitica,
perch n la Sottocommissione, n l'Assemblea Costituente possono ignorare il problema dell'istituzione di nuove Regioni, e
quindi sia l'una che l'altra dovranno esprimere in proposito il loro pensiero.
Non ritiene poi necessario quanto propone l'onorevole Vanoni, e cio che si istituiscano speciali Commissioni con l'incarico di
assumere informazioni in loco. invece del parere che siano sufficienti gli elementi in possesso della Sottocommissione; ma,
ove non si ritengano tali, la Sottocommissione potr dare sulla questione parere negativo, rinviando la decisione dei vari
problemi dell'Assemblea Costituente.
CONTI, contrariamente a quanto sostiene l'onorevole Lussu, convinto che gli elementi a conoscenza della
Sottocommissione non siano sufficienti per giudicare se le richieste avanzate siano o meno fondate. E poich nemmeno la
Commissione potr avere lutto le notizie necessarie, insiste nella sua proposta di rinviare ogni decisione all'Assemblea
Plenaria, la quale - tra due o tre mesi - potr essere in grado, merc il maggior numero di dettagli e di documenti a sua
disposizione, di decidere su questi argomenti.
AMBROSINI, Relatore, pi che accettare subito la proposta dell'onorevole Conti di rimandare senz'altro il problema
all'Assemblea Plenaria, del parere che - coerentemente con le precedenti deliberazioni - si invitino i tre colleghi incaricati
di riferire
sulle varie richieste, a dire la loro opinione in proposito. Soltanto allora, se la Sottocommissione riterr, per mancanza di
elementi sufficienti, di non poter prendere una deliberazione, si potr rimandare ogni decisione all'Assemblea Costituente.
RAVAGNAN concorda con gli onorevoli Lami Starnuti e Grieco; e, d'altra parte, riconosce fondata l'osservazione
dell'onorevole Conti circa l'insufficienza della documentazione. Poich non facile procurarsi elementi sufficienti, n d'altra
parte queste richieste, nella quasi totalit, rappresentano l'espressione della volont delle popolazioni, bens opinioni di
eruditi o di notabili, anch'egli del parere che la Sottocommissione, dopo aver ascoltato le relazioni dei colleghi incaricati di
esaminare tali richieste, possa prendere le proprie deliberazioni che saranno poi sottoposte all'Assemblea Costituente.
PRESIDENTE osserva anzitutto che, a suo avviso, non dovrebbe essere accolta la richiesta dell'onorevole Bulloni di costituire
un Comitato interno, che invece gi in funzione (allude al Comitato per le autonomie locali) e non ha mancato di
esaminare le numerose richieste di modificazione delle circoscrizioni regionali che, da tempo, sono pervenute.
Riconosce che - come sostengono gli onorevoli Conti e Vanoni - queste decisioni devono essere prese su una base seria; ma
ritiene che, n il fatto di prolungare gli studi per un altro mese o due (e ricorda in proposito i lunghi lavori compiuti, senza

268

conclusione concreta, in un passato molto remoto da comitati e commissioni), n quello di compiere indagini locali possano
contribuire ad illuminare maggiormente la Sottocommissione.
quindi del parere che il Comitato abbia seguito la via giusta, prendendo una decisione che non lo ha soddisfatto, ma che
fra le molte soluzioni non soddisfacenti era ancora la migliore, quando si consideri che n la Sottocommissione, n la
Commissione, n l'Assemblea Costituente potranno compiere quel lavoro di preparazione, indagine, studio e sintesi, che
sarebbe indispensabile per poter dare un giudizio con cognizione di causa.
Dichiara perci di essere favorevole alla proposta che la Sottocommissione ascolti le relazioni dei tre colleghi e quindi prenda
le proprie deliberazioni.
Aggiunge - poich questi problemi formano una parte inscindibile di quello della struttura regionale - di non ritenere
opportuno che la Sottocommissione, che non pu limitarsi a studiare l'Ente regione in astratto, ma deve presentare la
soluzione del problema con particolare riferimento alle singole Regioni, rinvii la materia in esame alla Commissione plenaria.
BULLONI dichiara di non insistere nella sua proposta, che aveva formulato ignorando che il Comitato per le autonomie
regionali si fosse occupato anche di questo argomento.

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ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA ANTIMERIDIANA DI MARTED 17 DICEMBRE 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI
Seguito della discussione sulle autonomie locali.
PRESIDENTE avverte che nella riunione odierna la Sottocommissione dovr decidere sulla proposta di costituzione di due
nuove Regioni : la Daunia e il Salento.
Fa presente poi ai colleghi l'opportunit che non siano informati i giornali sulle decisioni relative alla costituzione di nuove
Regioni, perch tali decisioni non sono definitive e, se fossero rese note, potrebbero dar luogo a perturbamenti nelle zone
interessate.
FUSCHINI condivide pienamente il pensiero espresso dal Presidente e propone che la Sottocommissione sulle richieste di
formazione di nuove Regioni non prenda deliberazioni, anche se non definitive, ma si limiti a emettere soltanto pareri.
LUSSU contrario alla proposta dell'onorevole Fuschini, tanto pi che nella passata riunione stato approvato il criterio di
adottare decisioni, anche se di carattere non definitivo.
PRESIDENTE mette ai voti la proposta dell'onorevole Fuschini.
(Non approvata).
CANNIZZO osserva che nel progetto sulle autonomie locali, se stata contemplata l'ipotesi della costituzione di nuove
Regioni, non stata per prevista la possibilit che le zone territoriali delle nuove circoscrizioni regionali, in un secondo
momento, tornino ad unirsi alle vecchie Regioni da cui si erano distaccate. Il principio della possibilit di ricostituire le Regioni
dovrebbe essere stabilito in un apposito articolo, che dovrebbe precedere quello sulla costituzione delle Regioni.
PRESIDENTE osserva che la questione accennata dall'onorevole Cannizzo senza dubbio assai importante. Ritiene per che
debba esser presa in esame quando la Sottocommissione sar chiamata a discutere sull'articolo 23.
CODACCI PISANELLI aggiunge alcune considerazioni a quelle fatte nella precedente seduta.
La richiesta della Capitanata a Daunia di costituirsi in Regione pu ritenersi senz'altro fondata, giacch si tratta di una terra
di oltre 7000 chilometri quadrati di superficie con

269

580.000 abitanti. Il numero degli abitanti, senza dubbio notevole se considerato in se stesso, non pi tale se viene
considerato in rapporto all'estensione di questa zona territoriale e alla densit della popolazione nel restante territorio della
Puglia. Difatti nella Capitanata si hanno 76 abitanti per chilometro quadrato, mentre nelle altre zone territoriali pugliesi la
densit della popolazione di oltre 130 abitanti per chilometro quadrato. La Capitanata per si presta ad essere
intensamente popolata, specialmente se vi si potr addivenire ad una radicale riforma del sistema di coltivazione dei
terreni. Nella zona, infatti, esistono grandi latifondi, coltivati estensivamente, che sar necessario appoderare con costruzione
di numerose case coloniche. Le poche che fino ad oggi vi sono state costruite hanno gi consentito di raggiungere una
produzione cerealicola assai pi abbondante di quella che normalmente si ottiene in altri terreni privi di abitazioni rurali.
Dal punto di vista economico la Daunia si distingue nettamente dalle altre zone pugliesi sia per la coltura agraria destinata
quasi prevalentemente alla produzione del grano, sia per una notevole parte dei terreni tenuti a pascolo, che consentono
l'allevamento del bestiame ovino. La coltura legnosa specializzata vi ha scarsissima importanza. La Daunia ha anche alcuni
porti, come quello di Manfredonia, per cui le potrebbe essere garantita una sufficiente autonomia.
La Daunia ha chiesto di essere staccata dalla terra di Bari, a cui dovrebbe essere conservato il nome di Puglia. La zona
territoriale barese, a differenza di quella della Daunia, non gi pianeggiante ma collinosa, e in essa si ha la prevalenza
della coltura dell'ulivo e del mandorlo. Sul litorale, ricco di citt costiere e in cui quindi sono assai sviluppati il traffico
marittimo e la pesca, anche molto estesa la coltura della vite e degli ortaggi.
Di assai diversa natura la zona del Salente, che scarseggia di terre fertili, in quanto in gran parte composta di rocce
affioranti. La propriet terriera, a differenza di ci che si ha nella Daunia, vi estremamente frazionata. La popolazione,
assi numerosa - la densit 156 abitanti per chilometro quadrato - ha vissuto sino dall'inizio del secolo in condizioni assai
misere, che per oggi sono notevolmente migliorate, perch appunto all'inizio del secolo nella zona in questione fu
introdotta la coltura del tabacco, la quale non solo consente di ricavare dai terreni un maggior reddito, ma permette anche
di dare lavoro a un rilevante numero di persone durante la stagione invernale. La coltura del tabacco, specie per il lungo
periodo di oltre un anno necessario affinch le foglie di questa pianta possano essere sottoposte al processo di fermentazione,
richiede infatti l'impiego di numerosi operai specializzati. Ci ha determinato una profonda trasformazione sociale nella
zona del Salento.
Un'altra caratteristica di tale zona data dal fatto che la popolazione vi distribuita in piccoli centri assai vicini gli uni dagli
altri, talch deve percorrere un breve cammino per recarsi a lavorare sui campi. Ci consente alla popolazione locale di non
perdere molto tempo e di darsi con maggior lena ai lavori agricoli : il contrario, dunque, di quanto avviene nelle altre zone
della Puglia, ove la popolazione agricola, vivendo in grandi paesi assai distanti fra loro, costretta ogni giorno a percorrere
lunghi tratti di cammino per recarsi a lavorare in campagna.
A Capo Santa Maria di Leuca sta ora sorgendo una vera e propria cittadina, che dovr ospitare oltre 10.000 orfani dei
dispersi di guerra, ai quali sar data la possibilit non solo di istruirsi, ma anche di trovare un conveniente lavoro. Tale
iniziativa consentir un notevole impiego della mano d'opera locale e gi ha fatto sorgere qualche industria, come, ad
esempio, quella per la produzione del cemento, che prima mancava in questa zona. Si stanno pure compiendo i lavori
necessari per la costruzione di un piccolo porto : cos il carbone, indispensabile per la produzione del cemento, potr arrivare
direttamente a destinazione per via di mare. inoltre da tener presente che gli istituti di istruzione per gli orfani dei dispersi
in guerra fra un ventennio potranno essere utilizzati per i numerosi abitanti del Salento, i quali mostrano una particolare
propensione per gli studi, come provato dal fatto che l'analfabetismo fra essi, un tempo alquanto sviluppato, oggi assai
diminuito.
L'aspirazione del Salento a costituirsi come Regione autonoma assai antica. Una richiesta in tal senso fu avanzata sin dal
1860, all'epoca, cio, dell'unificazione d'Italia. Gli abitanti della zona hanno sempre tenuto a chiamarsi Salentini; Salentine
furono chiamate le ferrovie costruite nella zona da una societ all'inizio del secolo. L'aspirazione del Salento a costituirsi in
Regione stata sempre sostenuta senza chiasso o violente manifestazioni esteriori, ma con fermezza e decisione, perch la
popolazione locale stata sempre amante dell'ordine e ha un innato rispetto dell'autorit costituita. Gli abitanti
del luogo sono convinti che la loro aspirazione non possa nuocere all'unit del Paese, raggiunta dopo tante fatiche e
sanguinose lotte, a cui gli stessi Salentini hanno partecipato, e che essi quindi vogliono che ad ogni costo sia mantenuta.
PORZIO dichiara di non ritenere valide le ragioni addotte dall'onorevole Codacci Pisanelli in favore della costituzione delle
nuove Regioni della Daunia e del Salento. La Regione sempre un'entit geografica, tradizionale, politica, economica ed
etnica, ed egli non crede possibile costituire nuove Regioni nella Puglia, che stata sempre ed una sola Regione.
In un'ora cos grave per il Paese si voluto dare allo Stato un ordinamento su base regionale; ma, affinch questo
ordinamento possa dare quei risultati che tutti si augurano, occorre la costituzione di Regioni veramente vitali, ossia fornite
di un'effettiva consistenza economica, politica, sociale. Ci non possibile raggiungere dividendo e suddividendo il territorio
nazionale in circoscrizioni regionali sempre pi numerose e ristrette, col che si rischia poi di frantumare l'unit italiana, che
costata tante lotte e tanti sacrifici.
Per queste considerazioni dichiara che voter contro le proposte di costituzione delle nuove Regioni pugliesi.
NOBILE, pur essendo contrario alle autonomie regionali, sarebbe favorevole alla costituzione delle nuove Regioni pugliesi,
perch riguardo al Mezzogiorno che pu considerarsi un'unica Regione in cui si parla sostanzialmente con poche varianti di
accento un solo dialetto, il napoletano, ritiene che l'ordinamento dello Stato su base regionale sar tanto meno pericoloso
per l'unit nazionale quanto pi numerose e piccole saranno le nuove Regioni. Sarebbe davvero un grave pericolo per il

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Paese se, con poche Regioni assai estese, si venisse di fatto a ricostituire il Regno di Napoli sotto l'apparenza di un
ordinamento regionale autonomo.
CODACCI PISANELLI ritiene di aver dimostrato adeguatamente come nella Capitanata, nella terra di Bari e nel Salento
esistano notevoli differenze di struttura economica e aggiunge che in queste tre zone si hanno varie tonalit nel dialetto, il
che sta a provare una diversa origine etnica delle popolazioni locali.
Quanto al fatto accennato dall'onorevole Porzio, che la costituzione di nuove Regioni nell'ambito dell'attuale circoscrizione
regionale pugliese possa riuscire dannosa all'unit italiana, tiene a dichiarare che quelle popolazioni hanno un tale concetto
del principio unitario del Paese che non amano nemmeno sentir parlare dei problemi del Mezzogiorno come problemi a s
stanti e li considerano soltanto come problemi italiani.
PRESIDENTE osserva che, per sostenere la richiesta di autonomia di una data zona territoriale, si usa porre in evidenza
come essa sia diversa, per le sue caratteristiche economiche, dai territori adiacenti da cui dovrebbe essere distaccata; il che fa
proprio pensare che stia acquistando un particolare valore il concetto della uniformit della struttura economica che una
Regione dovrebbe avere. Ma questo concetto errato, perch l'autosufficienza, e quindi l'autonomia, di un determinato
territorio non pu aversi se non con la molteplicit delle sue caratteristiche economiche : sono sempre le terre in cui siano
possibili diverse attivit quelle che possono costituire dei veri e propri organismi da un punto di vista politico e sociale. E
proprio per la caratteristica che ne stata posta in evidenza che, a suo avviso, non dovrebbe essere accolta la richiesta della
Daunia di costituirsi in Regione : una zona territoriale esclusivamente agricola, priva di ogni attivit industriale, non potr
mai essere autonoma proprio perch non pu avere che una produzione di carattere uniforme.
Circa l'intervento dell'onorevole Nobile, osserva che esso in contrasto con quanto, in altre occasioni, lo stesso onorevole
Nobile ha affermato a proposito delle varie disposizioni contenute nel progetto sulle autonomie locali.
LUSSU desidererebbe sapere da parte di quali organismi rappresentativi dell'attuale provincia di Foggia sia stata avanzata
la richiesta di costituire la Daunia in Regione.
CODACCI PISANELLI risponde che la richiesta stata fatta dalla Deputazione provinciale di Foggia e da due Deputati
della circoscrizione elettorale di Bari e di Foggia.
UBERTI dichiara di essere contrario alla costituzione della Daunia in Regione, perch non suffragata da una sufficiente
espressione della volont popolare.
LUSSU per la stessa ragione fa identica dichiarazione.
PRESIDENTE mette in votazione la proposta di costituzione della Daunia in Regione.
(Non approvata).
Invita la Sottocommissione a pronunciarsi sulla richiesta di costituzione della Regione del Salento.
UBERTI vi favorevole, perch per addivenire a tale costituzione si hanno sufficienti ragioni : l'estensione territoriale della
zona che comprende tre Province, le speciali, condizioni economiche e soprattutto la decisa volont della popolazione,
espressa dalla maggioranza delle rappresentanze politiche.
FABBRI vi invece contrario, perch la separazione di una zona territoriale, che possa anche essere autosufficiente, da una
data Regione pu riuscire dannosa alla restante parte della Regione stessa. Nel caso specifico si pensa ad avvantaggiare il
Salento, ma non ci si preoccupa dei danni che potranno essere causati al resto della Puglia. Ci contrario al criterio
adottato per giustificare il nuovo ordinamento dello Stato su base regionale : si detto sempre, infatti, che l'autonomia alle
Regioni non pu essere concessa che l dove una data estensione territoriale presenti una complementariet di
caratteristiche tale da rendere le nuove Regioni veramente vitali ed efficienti.
LUSSU favorevole alla costituzione della Regione del Salento, perch la consigliano tre elementi : la volont della
popolazione locale, l'autosufficienza economico-finanziaria e la situazione geografica della zona interessata.
CODACCI PISANELLI rileva che in passato le condizioni della Puglia erano effettivamente tali da rendere indispensabile che
essa fosse costituita in una sola Regione: difatti lo scarso sfruttamento dei terreni non avrebbe consentito per ragioni
economico-finanziarie la costituzione di diverse Regioni in quell'ambito territoriale. Ma oggi la situazione cambiata, nel
senso che non conviene pi mantenere la presente unit regionale della Puglia. In ogni modo, fra i diversi motivi che
consigliano di addivenire alla costituzione della Regione del Salento non bisogna dimenticare questo che, con il distacco di
tale zona dal resto della Puglia, non si avrebbe pi una sola Regione di cos eccessiva lunghezza com' l'attuale Regione
pugliese. N va dimenticato che, se la citt di Brindisi dovesse continuare a far parte di una stessa Regione con centro la
citt di Bari, il porto di Brindisi, che uno dei pi sicuri sul litorale adriatico, sicuramente non verrebbe sfruttato.
Per queste ragioni favorevole alla costituzione della Regione del Salento, che fra l'altro stata richiesta non solo da lui, ma
anche da altri Deputati di vari partiti, della circoscrizione elettorale di Lecce, Brindisi e Taranto e, specificatamente, dagli
onorevoli Cicerone, Grassi, Stampacchia, De Maria, Vallone.

271

PRESIDENTE osserva che i due ultimi argomenti prospettati dall'onorevole Codacci Pisanelli non suffragano la sua tesi.
L'estensione della Puglia poteva essere nel passato un motivo per indurre a costituire pi Regioni nell'ambito dell'attuale
circoscrizione regionale pugliese; non pi oggi, col grande sviluppo dei mezzi di comunicazione. Circa il traffico dei porti, poi,
rileva che sarebbe oltremodo dannoso allo sviluppo economico della Nazione se le Regioni tentassero con proprie disposizioni
interne di deviare le correnti del traffico dalle loro vie normali. Non gi per migliorare soltanto le condizioni economiche
delle Regioni, ma anche e soprattutto per avvantaggiare l'economia unitaria del Paese che oggi si vuole instaurare un
ordinamento dello Stato su base regionale. Ci, a suo avviso, non dovrebbe mai essere dimenticato.
CODACCI PISANELLI fa osservare al Presidente che, con il suo accenno alla lunghezza del territorio pugliese, egli mirava
soltanto a dare un'idea della profonda diversit esistente non solo nel carattere delle popolazioni, ma anche nell'economia
delle varie zone territoriali comprese nell'attuale circoscrizione regionale della Puglia.
Quanto alle correnti del traffico, d'accordo col Presidente che esse non debbano essere distolte dalle loro vie naturali; ma la
via naturale del traffico nel caso attuale non quella che conduce a Bari, bens quella di Brindisi, che stato sempre il porto
pi sicuro e frequentato sul litorale adriatico, sia dai tempi dell'antica Roma. Solo durante la dittatura fascista fu costruito il
porto artificiale di Bari, per far deviare verso di esso la corrente del traffico che naturalmente convergeva al porto di
Brindisi. Sarebbe opportuno che ci oggi non si ripetesse pi, tanta pi che il porto di Bari in gran parte state distrutto
durante gli ultimi avvenimenti bellici.
PRESIDENTE mette in votazione la preposta di costituire la Regione del Salento.
NOBILE dichiara di astenersi dalla votazione.
( approvata).
PRESIDENTE avverte che ora in discussione la proposta di costituire la Regione della Romagna e la Regione emilianoappenninica.
FUSCHINI osserva innanzi tutto che nell'articolo 22 del progetto sulle autonomie locali, in cui si stabilisce che le Regioni sono
costituite secondo la tradizionale ripartizione geografica dell'Italia, sarebbe stato opportuno indicare accanto all'Emilia
anche la Romagna e ci perch ritiene che in un documento di tanta importanza quale sar quello della nuova costituzione
dello Stato, non possa farsi a meno di menzionare la Romagna come una Regione a s stante, visto che effettivamente ha
una sua tradizione, una sua storia e alcune sue proprie caratteristiche inconfondibili.
Ci premesso, conviene ricordare che l'esistenza della Regione emiliana si affermata non senza gravi discussioni e contrasti.
Essa risale al 1859, quando, cio, Luigi Carlo Farmi, nominato dittatore delle province di Modena e di Parma, col nome di
Emilia volle indicare la Regione che era posta sotto il suo comando. In ogni modo, lo stesso Farini, quando ebbe l'incarico di
amministrare, insieme alle Province anzidette, anche la Romagna, fece sempre distinzione tra questa e l'Emilia.
Ma non sono tanto le ragioni storiche a giustificare la richiesta da parte della Romagna di costituirsi in Regione a s stante.
Di fatti, secondo il principio pi volte affermato nel corso della discussione sul progetto delle autonomie locali, affinch una
Regione possa essere costituita occorrono ragioni principalmente amministrative, politiche ed economiche. Ora, se si consideri
la Romagna intesa nel senso pi lato, ossia quel territorio comprendente la Romagna propriamente detta, cio le Province
di Ravenna, di Forl e il circondario di Imola, nonch le Province di Bologna, di Ferrara e di Rimini, si vedr subito che essa
costituisce un'unit organica sia dal punto di vista economico, sia da quello amministrativo e politico.
Si tratta infatti di un territorio notevolmente esteso; in cui si raggiunto un grande sviluppo agrario ed in corso
un'importante attivit industriale. una zona in cui la popolazione riuscita a conseguire un alto grado di floridit
economica. Il sistema agrario della Romagna prevalentemente mezzadrile. La mezzadria romagnola, per, non deve
essere confusa con le forme di conduzione agraria esistenti nel parmense, nel piacentino e nel reggiano, perch esse si
applicano per propriet terriere che in tali localit hanno una grande estensione, mentre la mezzadria romagnola riguarda
il podere di media grandezza che in Romagna appunto costituisce la normale propriet fondiaria e che il pi
intensamente produttivo.
Le industrie della zona, dato il suo carattere prevalentemente agrario, non hanno raggiunto un grande sviluppo: in ogni
modo quelle attualmente esistenti hanno per lo pi attinenza con l'agricoltura.
In merito all'altra richiesta riguardante la costituzione di una Regione emiliana appenninica, osserva che, mentre le Province
di Bologna, Ferrara, Ravenna e Forl gravitano verso l'Adriatico, lo stesso non si pu dire per quelle di Modena, Parma,
Reggio e Piacenza, i cui traffici, com' noto, sono orientati verso il Tirreno. Appunto per questo stata fatta presente la
necessit di unire la Lunigiana, con il porto di La Spezia, alle Province di Modena, Reggio, Parma e Piacenza. Del resto,
anche nei tempi passati i lunigiani hanno sempre cercato di avere rapporti commerciali, attraverso l'Appennino, con le
Province di Modena e di Parma e in genere con la Valle Padana. La Spezia oggi desidera che il suo magnifico porto possa
anche servire a scopi mercantili. La popolazione lunigiana ritiene che nell'ambito di un hinterland che vada dal litorale
costiero al Po, la via pi breve e pi comoda per giungere sino al mar Tirreno sia quella che conduce alla Spezia. In ogni
modo la richiesta della Provincia della Spezia di essere aggregata alla Regione emiliano-appenninica stata avanzata
dalla Deputazione provinciale e dal Comune della Spezia, dall'Associazione degli agricoltori dell'alta Lunigiana e dal
circondario di Pontremoli. Si pu dire che quasi tutta la popolazione del posto abbia manifestato chiaramente nei modi pi
vari la stessa aspirazione.

272

Qualche resistenza al riguardo stata fatta soltanto da parte di alcuni Comuni della Provincia di Massa e Carrara. da
notare, infine, che con la costituzione di una Regione emiliano-appenninica nessun danno verrebbe agli interessi della
Romagna, i cui traffici commerciali sono orientati verso l'Adriatico. Quanto alla Regione ligure, essa, per la sua attivit
commerciale, industriale, economica, non pu temere alcuna concorrenza.
LA ROCCA dichiara, second notizie che gli sono pervenute da Genova, che con l'accoglimento della proposta dell'onorevole
Fuschini relativa all'unione della Provincia della Spezia con, la zona territoriale emiliano-appenninica, la Regione ligure
sarebbe indotta a richiedere l'annessione della provincia di Alessandria. Il criterio secondo cui si dovrebbe addivenire alla
costituzione della Regione emiliano-appenninica dunque uno dei pi pericolosi, perch potrebbe indurre altre Regioni a chiedere un allargamento dei propri confini con inevitabile danno di altre.
PRESIDENTE osserva che l'onorevole Fuschini ha iniziato la sua esposizione relativamente alla proposta di costituire una
Regione romagnola basandosi sul fatto della storicit di tale Regione, comprendente soltanto le Province di Ravenna e Forl
e il circondario di Imola, ma in seguito ha auspicato la costituzione di una Regione che, pur dovendo assumere il nome di
Romagna, non ha mai avuto nulla a che fare, da un punto di vista storico, con la Romagna propriamente detta. Era inutile,
quindi, fare riferimento a una tradizione storica per appoggiare la tesi della costituzione di una Regione romagnola che, nel
passato, non stata mai tanto estesa da comprendere anche le Province di Bologna, di Ferrara e di Rimini.
Circa poi la proposta relativa alla costituzione di una Regione emiliano-appenninica, da rilevare che l'onorevole Fuschini,
sia pure in forma spontanea, ha usato una parola che pu riuscire assai pericolosa nel momento presente in cui, gettando le
basi del nuovo ordinamento regionale dello Stato, pi vivi si fanno i timori o le speranze delle varie popolazioni interessate.
Difatti, l'onorevole Fuschini ha parlato di un hinterland, di cui il comune della Spezia avrebbe assoluta necessit. Tale parola
appartiene alla fraseologia usata per i conflitti internazionali e davvero non opportuno riesumarla per la costituzione di
nuove Regioni. Non si pu inoltre giustificare la creazione di una nuova Regione col fatto che una data citt portuale abbia
bisogno di un vasto retroterra. Se ci fosse vero, la Regione ligure dovrebbe chiedere l'annessione della Svizzera perch
appunto, com' noto, la Svizzera rappresenta una delle basi principali da cui muove la corrente dei traffici commerciali che
fa capo al porto di Genova.
Infine, la possibilit oggi di costituire un hinterland non dipende pi, come nel passato, dalla costituzione soltanto delle
strade, ma anche di un'apposita rete ferroviaria. Ora, secondo quanto gi stato deciso dalla Sottocommissione e
sicuramente sar approvato dalla Assemblea Costituente, ogni decisione in materia di costruzione di strade ferrate sar
demandata - e ci giusto - allo Stato, non gi alle Regioni. Per parlare quindi di un hinterland a proposito del porto della
Spezia si dovrebbe prevedere l'ipotesi della costruzione di una vasta rete ferroviaria nella zona territoriale emilianoappenninica. Ma per fare ci occorrerebbero ingenti spese che soltanto lo Stato potrebbe sostenere. Inoltre, il criterio secondo
cui si dovrebbe addivenire alla formazione della Regione emiliano-appenninica per costituire un hinterland a favore della
citt della Spezia quanto mai pericoloso, come giustamente ha osservato l'onorevole La Rocca, anche perch potrebbe
indurre altre citt portuali a chiedere di diventare centro di nuove Regioni con inevitabile danno delle Regioni finitime.
Anche Savona, sull'esempio della Spezia, ha in un primo tempo chiesto che si costituisse una Regione che avrebbe dovuto
comprendere le Province di Cuneo e di Alessandria. Per fortuna tale richiesta, evidentemente assurda, non ha avuto seguito.
In materia di Costituzione di nuove Regioni non bisogna guardare soltanto agli interessi particolari, ma anche, e soprattutto,
a quelli di ordine generale.
LAMI STARNUTI dichiara, quale rappresentante politico della provincia di Massa e Carrara, che le osservazioni fatte dal
Presidente contro le proposte e le argomentazioni dell'onorevole Fuschini lo trovano completamente consenziente e gli
risparmiano di esaminare il problema dal punto di vista dal quale lo ha esaminato l'onorevole Terracini. Far quindi delle
osservazioni diverse, che riguardano particolarmente una Regione che lo interessa pi da vicino : la Lunigiana, cio la
Provincia di Massa e Carrara, nella quale ha trascorso tutta la sua vita politica e della quale egli ora il rappresentante
all'Assemblea Costituente.
Osserva che il progetto dell'onorevole Micheli, porterebbe alla Provincia di Massa e Carrara un gravissimo nocumento,
perch, alla divisione potrebbe seguire la distruzione della Provincia medesima. Se da Massa e Carrara fosse tolta tutta
l'Alta Lunigiana, la Provincia sarebbe ridotta a quattro Comuni di appena 110-115 mila abitanti e. quindi potrebbe non
avere pi ragione di essere. La Provincia di Massa e Carrara, costituita fin dalle origini dello Stato italiano, comprendeva,
prima, anche la intiera Garfagnana, che le fu sottratta nel 1923, per essere aggregata alla Provincia di Lucca. Il Governo di
allora disse che la Provincia di Massa e Carrara sarebbe stata compensata dell'amputazione con l'aggregazione di quella
parte della Provincia di Lucca che vicina e che ha con Massa e Carrara la maggiore affinit perch anche essa una zona
marmifera - l'oratore intende parlare della Versilia - ma vi fu chi pose il veto a questa trasposizione e cos Massa e Carrara
fu amputata di oltre un terzo del suo territorio, senza avere alcun compenso. Con la proposta presentata dall'onorevole
Fuschini si
vuol procedere ora a un'altra grave amputazione ? La Provincia di Massa e Carrara destinata quindi, a sparire? O si potr
compensarla con l'aggregazione della Versilia? Si risponder probabilmente che la Sottocommissione ha deciso di
sopprimere le Province come persone giuridiche; ma egli replica che la Provincia rimane in ogni caso come circoscrizione
amministrativa e che la circoscrizione provinciale sar non soltanto una circoscrizione amministrativa regionale, ma anche
una circoscrizione amministrativa dello Stato, cos come ora. Di conseguenza, se il territorio della circoscrizione di Massa e
Carrara dovesse ridursi di tanto, le due citt correrebbero il pericolo di perdere l'Intendenza di finanza, l'Ufficio delle
ipoteche, la Camera di industria e commercio, il Provveditorato agli studi e fors'anche il Tribunale.

273

Accenna a questi pericoli, non perch li ritenga certi e inevitabili, ma per ripetere quanto gi disse; cio che questi
rimaneggiamenti dovrebbero essere rimandati a un secondo tempo, affinch le Regioni possano fissare le circoscrizioni minori
tenendo presenti le eventualit di distacchi e di aggregazioni.
In ogni caso, gli sembra che non si possano creare situazioni non scevre di pericoli senza una preventiva accurata istruttoria e
senza una preventiva manifestazione di volont da parte delle popolazioni interessate.
A Massa e a Carrara il problema non mai stato ampiamente trattato, come riconosce del resto lo stesso onorevole Micheli.
La medesima osservazione pu farsi, secondo consta all'oratore, per l'Emilia e per Genova.
L'oratore non sa quali siano le manifestazioni della volont della popolazione di La Spezia; ma non ha difficolt ad
ammettere che in strati pi o meno larghi di quelle popolazioni vi sia la tendenza ad una unione regionale con l'Emilia,
nella speranza che, distrutta la marina da guerra, la Spezia possa diventare un grande porto mercantile per effetto di
questa sua congiunzione amministrativa con l'Emilia, come se questa congiunzione fosse veramente necessaria e utile allo
scopo, come se non fossero vere le osservazioni del Presidente, come se davvero le merci provenienti da Modena, Parma,
Piacenza, Reggio non potessero giungere a La Spezia anche in caso di diversa circoscrizione amministrativa e avessero
invece bisogno di scavalcare dogane per toccare il loro sbocco naturale. La circoscrizione regionale amministrativa non avr
alcuna influenza sull'incremento mercantile del porto di La Spezia, tanto pi che i porti rimarranno, anche con la riforma,
intieramente allo Stato.
Per quanto si riferisce all'Alta Lunigiana, certo che le manifestazioni di Pontremoli a favore del progetto Micheli sono
manifestazioni concrete; ma egli le interpreta a buon diritto pi come un desiderio di legame con Parma, Modena, Piacenza
e Reggio. Aggiunge che, se vi sono a Pontremoli delle manifestazioni ufficiali rappresentative come quella costituita dal
telegramma del sindaco socialista della citt, non vi sono state manifestazioni ufficiali del resto dell'Alta Lunigiana, la quale
non soltanto Pontremoli ma anche Pivizzano, Aulla, Tresana, Villafranca, Licciana, Podenzana, Mulazzo, Filattiera, Zeri
e Cornano. Tutte queste popolazioni non si sono ancora pronunciate; e se da riconoscersi che larghe correnti sono
sfavorevoli al nuovo progetto, manca una precisa formale manifestazione che esprima veramente la volont della
maggioranza di quelle popolazioni. Bisogna sollecitare questa manifestazione.
Comunica di avere portato il problema in un convegno di parte socialista nell'ottobre di questo anno, ma la questione non
pot essere discussa a fondo in tutti i suoi aspetti, perch il tempo dedicato a quel convegno fu assorbito da altri argomenti.
Si propone di riprendere la discussione di questo problema nelle vacanze natalizie, quando egli ritorner nella zona. Egli
desidera che le popolazioni conoscano in tutti i suoi aspetti questo problema amministrativo ed esprimano il loro pensiero a
ragion veduta: egli sente il dovere, come loro rappresentante politico, di soddisfare nei limiti delle possibilit e della giustizia
quelli che saranno i loro desideri; ma devono essere desideri veramente manifestati dalla generalit o dalla maggioranza
delle popolazioni interessate e non interpretazioni o reminiscenze storiche di qualche gruppo di studiosi o di qualche piccolo
cenacolo.
Dichiara di parlare in questo modo per dare alla Sottocommissione l'impressione della pericolosit del problema nei termini
ora posti dall'onorevole Micheli e soprattutto per richiamarla, anche se il richiamo superfluo, a quel senso del dovere che
tutti hanno di rispettare la volont delle popolazioni.
Qui manca una seria, una profonda istruttoria ed necessario farla. Dichiara di non avere avversioni preconcette contro la
Regione emiliana-lunese, se non quella tale pregiudiziale che egli ha posta contro ogni modificazione attuale immediata
delle Regioni tradizionali, ritenendo egli - e lo ha detto
ampiamente in una precedente seduta - che le modificazioni e le variazioni dovrebbero essere studiate in un tempo
successivo, come previsto dall'articolo 23 del progetto.
Respinta dalla Sottocommissione quella pregiudiziale, egli rifiuta ora il suo voto, perch il problema non sufficientemente
istruito.
Se la funzione del Deputato ha un'autorit, la ha in quanto traduce ed esprime i sentimenti e i desideri delle popolazioni
che il Deputato rappresenta. Anche in obbedienza a questo principio fondamentale si chieda alle popolazioni, di cui si vuole
modificare i confini amministrativi, quello che esse pensano al riguardo. Quando la maggioranza degli interesati si sar
dichiarata favorevole alla creazione della Regione emiliana-lunese, egli dar la sua opera e il suo voto al soddisfacimento di
questo desiderio.
CONTI ritiene che i fautori del concetto unitario dell'ordinamento statale non abbiano ancora considerato nel suo aspetto
essenziale il problema dell'autonomia regionale, e attribuiscano perci a coloro che propugnano la costituzione dell'Ente
regione pensieri e propositi e spropositi che non debbono esser loro attribuiti. Vi una quantit di malintesi e di osservazioni
false o errate. Per intendersi bene, bisogna ricordare che l'affermazione dell'unit italiana del partito repubblicano.
Tuttavia i repubblicani sono stati sempre fautori di un ordinamento dello Stato su base federalistica o almeno di Regioni
autonome.
Per evitare errori di valutazione del pensiero autonomista, opportuno affermare ancora una volta che il concetto
fondamentale dell'autonomia essenzialmente e anzitutto quello della divisione del lavoro. Si tratta poi di vedere come
popolazioni delle Regioni che hanno interessi loro propri possano davvero e finalmente curarli; il che non avvenuto nel
passato, a causa dell'accentramento statale sotto la monarchia sabauda. Bisogna dare agli stessi interessati la possibilit di

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far fronte alle proprie esigenze. questo il punto di partenza da cui occorre muoversi per arrivare alla soluzione del
problema autonomistico.
I discorsi che si fanno sulle delimitazioni territoriali sono fuori posto. Il territorio regionale dia importanza secondaria: ne ha
una primaria la competenza a fare. Cos, quando si parla di un hinterland per il porto della Spezia, non bisogna equivocare.
Il problema da risolvere in questi termini : si tratta di vedere se con la costituzione di una nuova Regione certi interessi
agricoli, commerciali, industriali e di comunicazioni, di trasporti possano essere soddisfatti meglio di quanto possa avvenire
senza tale costituzione.
Quanto alla questione dell'autonomia della Regione romagnola, della quale in questo momento si discute, dice che essa pu
essere trattata rifacendosi anche alla tradizione stodica. Il distacco della Romagna dall'Emilia giustissimo e si impone anche
perch si tratta di riparare ai torti che questa Regione sub ad opera del dittatore Luigi Carlo Farini. Se quell'uomo non
avesse agito con vera prepotenza in Romagna, questa Regione probabilmente avrebbe mantenuto le sue tradizionali
caratteristiche storiche e avrebbe continuato ad avere i suoi rapporti con Ferrara e con Bologna, come li aveva avuti per
aver fatto parte dello Stato Pontificio.
La questione posta in decisione pu dunque essere risolta, con deliberazione favorevole per le ragioni esposte. Ma fra le
diverse osservazioni, che egli non condivide, fatte dall'onorevole Lami Starnuti, ve ne una che lo trova completamente
consenziente, ossia quella relativa alla necessit di interpellare le popolazioni interessate.
questo un principio che deve essere osservato sempre, in caso di costituzione di nuove Regioni. Esso risponde a una
fondamentale esigenza democratica. L'Assemblea Costituente, prima di stabilire definitivamente quali dovranno essere le
nuove Regioni italiane, dovrebbe conoscere l'effettiva volont delle varie popolazioni locali. questa l'unica via per
giungere ad una consistente e salda autonomia delle Regioni.
Concludendo, ripete: soltanto quando ogni Regione potr curare i propri interessi, soddisfare le proprie esigenze, vivere in
libert come ogni privata persona, sar possibile parlare veramente di unit nazionale.

**********************************************

ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
SECONDA SOTTOCOMMISSIONE
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA ANTIMERIDIANA DI MERCOLED 18 DICEMBRE 1946
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TERRACINI
Seguito della discussione sulle autonomie regionali.
PRESIDENTE avverte che la discussione odierna verte sulla costituzione della Regione del Friuli.
FUSCHINI dichiara che le ragioni della richiesta, avanzata dagli enti che fanno capo alla Camera di commercio di Udine,
relativamente alla costituzione in Regione del Friuli, sono di carattere storico, economico e politico.
Senza andare lontano nella storia, ci si pu limitare ad affermare che il Friuli fu una Regione a s stante sin dai primi secoli
dopo Cristo. Fu verso la fine di questo periodo, ossia nel 568, che sotto i Longobardi fu fondata la pi antica citt friulana:
Cividale. Successivamente, tra l'ottavo e il nono secolo, si ebbe la costituzione del Patriarcato di Aquileia con un Parlamento
fornito di speciali poteri, garantiti da appositi Statuti che assicuravano una adeguata autonomia al Friuli. Fu annesso alla
Repubblica Veneta: gli Statuti, per, della Regione furono lasciati in vigore e cos essa continu a godere della sua
autonomia. Col 1797, anno della prima invasione napoleonica, si inizi per il Friuli un periodo assai triste, a causa delle
continue invasioni da parte di eserciti stranieri; ma esso resist validamente ad ogni tentativo di assimilazione, finch nel 1866
fu annesso alla Patria italiana, e con ci perdette la sua autonomia, a causa del sistema accentrato del nostro ordinamento
statale, forse storicamente necessario per assicurare l'unit di Italia.
Dal punto di vista economico rileva che, a seconda del carattere del territorio, si ha nel Friuli un'agricoltura di montagna, di
collina e di pianura. L'agricoltura di montagna nella provincia di Udine s esercita su un'estensione di 335.000 ettari; quella
di collina su un'estensione di 153.000 ettari che comprende anche il territorio goriziano e quella di pianura su un'estensione
di 244.000 ettari per la provincia di Udine e di 10.000 ettari per la restante parte della zona territoriale goriziana. Nella
zona montana si hanno estesi pascoli ed anche assai sviluppata la produzione boschiva e forestale. Nei terreni di collina la
popolazione dedita prevalentemente all'allevamento del

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bestiame bovino, alla coltivazione dei cereali e alla bachicoltura, una delle attivit agrarie a a carattere industriale fra le
pi importanti d'Italia. In questa zona, assai ricca di acque, potrebbero essere promosse vaste opere di bonifica agraria e
idraulica; ma l'irrigazione dei terreni gi largamente usata attraverso due grandi consorzi. Negli ultimi anni sorta anche
l'industria della produzione dell'energia elettrica.
anche notevole nel Friuli l'attivit industriale. Fra i grandi centri industriali sono da annoverarsi Udine con le industrie
tessili, meccaniche del legname, e Pordenone con i cotonifici, le cartiere, le fabbriche di concimi chimici e le fornaci per
laterizi. Si hanno pure acciaierie, fabbriche di mobili, zuccherifici come quello di San Vito, cave di marmo, come ad esempio
a Cividale. Per quanto gi notevole, l'attivit industriale nel Friuli ha larghe possibilit di essere ulteriormente intensificata.
Il Friuli una terra di confine, quindi di passaggio e di traffico e, affinch la popolazione possa trarre pi ampi benefici da
una simile situazione, si rende indispensabile un miglioramento della rete stradale. I Friulani sono convinti che, se il loro
paese fosse costituito in Regione, il sistema della comunicazioni stradali migliorerebbe.
da ritenere che il Friuli abbia l'autosufficienza finanziaria; in ogni modo, se non l'ha ancora, certamente la raggiunger,
giacch si tratta di una terra in cui le attivit lavorative sono sempre in maggiore incremento e anche sviluppate vi sono
alcune iniziative di carattere sociale, specialmente nel campo cooperativistico. Fra queste iniziative, una merita particolare
attenzione perch non ancora stata adeguatamente curata, ed quella che riguarda l'emigrazione. Com' noto, il Friuli
uno dei paesi pi prolifici d'Italia e molti sono i friulani che si recano all'estero in cerca di lavoro. Bisogner creare scuole
professionali e artigiane per formare una mano d'opera specializzata e assisterla affinch possa essere meglio impiegata in
terra straniera.
Dal punto di vista politico, ricorda che il Friuli, zona di confine, ha sempre esercitato una funzione di acclimatamento nei
confronti della popolazione slava. Ora, se altre terre di confine, quali la Valle d'Aosta e il Trentino hanno meritato una
particolare attenzione da parte del Governo italiano, lo stesso dovrebbe accadere per il Friuli. inoltre da tener presente
che, se il Trattato di pace noi riguardi del nostro Paese dovesse essere concluso secondo le modalit annunciate dalla
stampa, della Venezia Giulia resterebbero all'Italia soltanto nove Comuni con una popolazione di circa 45.000 abitanti
prevalentemente italiani, che parlano il dialetto friulano. Resterebbero anche undici Comuni della provincia di Gorizia, con
una popolazione, anch'essa prevalentemente di origine italiana, di circa 80.000 abitanti. Nella memoria presentata dalla
Camera di commercio di Udine si prospetta l'opportunit di aggregare al Friuli la zona territoriale comprendente gli undici
Comuni della Provincia di Gorizia e i Comuni della Provincia di Trieste che dovrebbero rimanere all'Italia. Nello stesso
tempo si fa un'altra proposta, cio che alla nuova Regione del Friuli sia aggregato anche il mandamento di Portogruaro,
che fa parte della provincia di Venezia e comprende ben undici Comuni; ma egli non crede che ci sia necessario per la
costituzione della Regione del Friuli e, d'altra parte, aggregando il mandamento di Portogruaro alla nuova Regione
friulana, si toglierebbe alla Provincia di Venezia un notevole tratto del suo territorio, assai sviluppato dal punto di vista
industriale e agricolo, i cui abitanti non hanno mai manifestato, da quanto risulta, il desiderio di entrare a far parte della
popolazione della nuova Regione friulana.
Ci considerato, premessa pure la opportunit che le popolazioni interessate esprimano la loro volont per mezzo di un
referendum, secondo il principio contenuto nell'ordine del giorno presentato dall'onorevole Conti nella passata riunione,
ritiene che la Sottocommissione possa aderire alla richiesta della Camera di commercio della provincia di Udine, di costituire
il Friuli in Regione, comprendendo in essa Gorizia e i Comuni di tale Provincia, nonch i Comuni della Provincia di Trieste che
resteranno all'Italia in seguito al Trattato di pace. A tale Regione per non dovrebbe essere aggregato il mandamento di
Portogruaro.
CAPPI osserva che oltre a quanto ha esposto sinteticamente l'onorevole Fuschini, si debbono aggiungere altri due elementi
assai importanti, che possono ancor pi giustificare la costituzione del Friuli in Regione, cio l'elemento linguistico e quello
somatico. notorio, infatti, che il Friuli non ha un dialetto, ma una vera e propria lingua che, secondo l'unanime parere dei
glottologi, un ramo di quella ladina. Dal punto di vista somatico poi, esiste una grande differenza tra la gente friulana e
quella dei paesi finitimi.
RAVAGNAN osserva che indubbiamente vero che il Friuli costituisce un paese con propria individualit per la lingua che vi
si parla e per i caratteri somatici dei suoi abitanti; ma questo, a suo avviso, non basta a giustificare la costituzione di una
Regione friulana, mentre un altro elemento, assai importante, quello economico, ne esclude ogni possibilit, almeno per il
momento. Difatti il Friuli non o autosufficiente dal punto di vista finanziario, come provato dal fatto che parecchie
migliaia di persone emigrano ogni anno dal territorio friulano, cos che in alcuni villaggi, del Friuli non vi sono che donne,
vecchi e bambini. Se i friulani avessero di che vivere nel loro paese non emigrerebbero in cerca di lavoro.
Per un altro motivo, poi non opportuno addivenire alla costituzione di una Regione friulana. Il Friuli una terra di
frontiera e, se fosse costituito in Regione autonoma, questo fatto potrebbe sembrare voluto per ragioni di politica
internazionale. In altri termini la Regione autonoma del Friuli potrebbe apparire come una specie di antemurale eretto
contro la marea slava che starebbe per invadere il nostro Paese. Ci sarebbe in contrasto con quella politica di pace e di
amicizia che l'Italia ha assoluto bisogno di stabilire con la Jugoslavia.
L'onorevole Fuschini ha accennato alla proposta fatta dalla Camera di commercio della Provincia di Udine, che siano
aggregati alla Regione friulana i Comuni che resteranno all'Italia della Provincia di Gorizia e di Trieste e ne sia escluso il
mandamento di Portogruaro. Quanto al territorio di Trieste da osservare che esso mistilingue, per cui, se, come
augurabile dovr restare all'Italia, sarebbe bene che fosse autonomo e che quindi non aggregato al Friuli. Ci non solo
corrisponderebbe alle necessit attuali della nostra politica, ma starebbe anche a dimostrare che l'Italia non intende pi

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seguire, nei confronti delle popolazioni allogene, sia della Venezia Giulia che dell'Alto Adige, i sistemi usati gi prima del
fascismo e che il fascismo continu ad adottare con mezzi violenti.
Circa infine il mandamento di Portogruaro si associa a quanto ha osservato l'onorevole Fuschini.
UBERTI dichiara, pur essendo veneto, di essere favorevole alla costituzione di una Regione friulana, che indubbiamente ha
una sua configurazione speciale, pi che altro per una ragione di carattere politico. Difatti per unire ancora pi saldamente
all'Italia quella parte della Venezia Giulia che con il Trattato di pace sar forse lasciata al nostro Paese, sarebbe opportuno
collegarla con il Friuli costituito in Regione. Questa Regione, a suo avviso, dovrebbe assumere il nome di Friuli-Venezia
Giulia e come capoluogo dovrebbe avere non gi Udine, bens Trieste, sempre che tale citt, come ogni italiano si augura,
resti all'Italia. I friulani stessi affermano di essere pronti ad accettare la citt di Trieste come capoluogo della loro Regione.
Nel frattempo, prima che sia definita la questione triestina, il capoluogo provvisorio della nuova Regione friulana
naturalmente dovrebbe essere Udine.
LUSSU osserva che l'elemento fondamentale per addivenire alla costituzione di nuove Regioni non pu essere dato che dalla
manifestazione della volont delle popolazioni interessate : di fronte a tale elemento ogni altra ragione di carattere storico,
culturale linguistico, finanziario passa in secondo ordine. Egli convinto della necessit che il Friuli si costituisca in Regione a
s stante, ma desidererebbe sapere che cosa pensa al riguardo la popolazione friulana, perch l'esposizione dell'onorevole
Fuschini, su questo aspetto del problema in esame, non stata in verit esauriente.
Quando visit il Friuli, egli ebbe l'impressione di trovarsi di fronte alla miseria e alla arretratezza di alcuni comuni della
Sardegna. Not anche come la Chiesa cattolica non fosse riuscita, cosa del resto che si verifica anche in Sardegna, a
ingentilire l'animo della popolazione locale, e ci per i suoi interventi pi diretti alla divulgazione del dogmatismo religioso
che non alla divulgazione pratica della morale cristiana. In ogni modo, riconosce l'opportunit di costituire il Friuli in Regione
- con esclusione, per, del mandamento di Portogruaro - perch con l'autonomia regionale indubbiamente si pu favorire la
ripresa morale e materiale anche delle popolazioni pi indigenti e meno progredite.
MANNIRONI dichiara che le impressioni dell'onorevole Lussu circa la religiosit della Sardegna sono erronee. Se in Sardegna
si ha ancora un'attivit antisociale, ci non dovuto a una insufficienza di penetrazione religiosa, ma ad altre cause che
sarebbe fuori luogo, in sede di discussione odierna, enunciare. Del resto, un'attivit antisociale non si ha solo in Sardegna, ma
anche in altre Regioni d'Italia.
NOBILE contrario alla costituzione del Friuli in Regione autonoma. vero che la popolazione friulana ha caratteristiche
somatiche proprie e un dialetto che assurge a valore
di lingua, ma appunto per questo che il Friuli non dovrebbe essere costituito in Regione. Difatti, se ci avvenisse queste
caratteristiche potrebbero ancora pi accentuarsi e il collegamento del Friuli con le altre Regioni d'Italia venir meno. Non si
dimentichi che il Friuli una terra di confine e che quindi, per un evidente interesse nazionale, bisogna badare a che esso
abbia sempre pi stretti rapporti con il resto del Paese.
TOSATO ritiene che la costituzione del Friuli in Regione autonoma possa dar luogo a una notevole intensificazione di
rapporti economici con i paesi finitimi posti al di l del confine, L'economia unisce assai pi della politica, e in vista appunto
dell'opportunit di far sorgere rapporti di buona amicizia fra gli italiani e le popolazioni d'oltre frontiera, consigliabile che
il Friuli sia costituito in Regione.
FABBRI dichiara che si asterr dalla votazione, perch non abbastanza informato sull'effettiva volont della popolazione
friulana di conseguire l'autonomia regionale e perch ancora nulla si sa di preciso circa la risoluzione del problema del nostro
confine orientale. Certo, se parte della Venezia Giulia dovesse restare all'Italia, poich si tratta di zona territoriale
mistilingue, potrebbe essere presa in considerazione l'opportunit di concedere a questa zona territoriale una forma e
condizione particolare di autonomia con uno statuto speciale, analogamente a quello che stato fatto per l'Alto Adige e la
Valle d'Aosta.
CODACCI PISANELLI richiama l'attenzione della Sottocommissione su due questioni che sono state prospettate nel corso
della discussione: la necessit dell'autosufficienza economica delle zone territoriali che aspirino a costituirsi in Regione e il
modo in cui dovrebbe manifestarsi la volont delle popolazioni interessate.
Circa il primo punto, ritiene che l'autosufficienza economica sia senza dubbio un elemento da prendere in considerazione,
ma non come una condizione essenziale per la concessione dell'autonomia. Tutto il nostro Paese non sufficiente dal punto
di vista economico; la stessa situazione quindi riscontrabile in ogni singola Ragione.
Circa il secondo punto, opinione generale che debbano essere i Consigli comunali a manifestare la volont delle
popolazioni interessate; ma, a suo avviso, tale opinione non giusta. Non bisogna infatti dimenticare che con le ultime
elezioni politiche non stata eletta una semplice Camera dei Deputati, bens un'Assemblea Costituente. Ora, se i Deputati
eletti alla Costituente in una determinata zona propongono a maggioranza di costituire in Regione autonoma quella data
zona di cui rappresentano la volont popolare, la loro proposta non pu essere misconosciuta, perch sta a manifestare in
un modo perfettamente regolare dal punto di vista giuridico, la volont delle popolazioni interessate : i Deputati eletti alla
Costituente hanno i pi ampi poteri e non pu essere messa in dubbio la loro potest di esprimere la volont delle
popolazioni da essi rappresentate in merito alla costituzione di nuovo Regioni.
BULLONI non ritiene giuste le osservazioni fatte dall'onorevole Lussu circa la situazione di arretratezza spirituale in cui si
troverebbe la popolazione friulana. Chi ha vissuto, come egli ha fatto, per vari anni nel Friuli, si sar subito accorto che la

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gente friulana, di fronte a quella delle altre Regioni, non affatto arretrata dal punto di vista spirituale, religioso e
culturale. I friulani, inoltre, hanno vivissimo il sentimento della appartenenza alla nostra patria: le loro benemerenze
patriottiche nella guerra del 1915-18 sono a tutti note. Essi poi emigrano per lo pi in gruppi omogenei, mantenendo intatta
la loro italianit.
PRESIDENTE osserva che nella discussione finora svoltasi spesso si sono confusi due concetti : quello dell'autosufficienza
economica e l'altro dell'autosufficienza finanziaria.
Per quanto riguarda il primo, stato affermato che la popolazione friulana ha un regime di vita assai modesto, il che
dovuto al fatto che la Regione scarsamente produttiva. Ma un'autosufficienza economica commisurata alle modeste
abitudini di vita di una data popolazione vivente in un ambiente non ricco un'autosufficienza forzata che non pu dare
l'esatta indicazione di quella che pu essere la forza produttiva ascendente di una determinata Regione.
Per addivenire alla costituzione di una nuova Regione, occorre pi che altro badare alla sua autosufficienza finanziaria;
vedere, cio, se una determinata zona territoriale abbia i mezzi di bilancio sufficienti a che essa non sia costretta a restare
sempre allo stesso livello di vita. Da questo punto di vista, gli sembra che le informazioni, per ci che concerne la Regione
friulana, non siano state esaurienti, appunto per la mancanza di dati che senza dubbio sarebbero stati i pi importanti .
Dopo tale premessa, dichiara di non essere favorevole alla proposta di costituire il Friuli in Regione e che il suo voto
sfavorevole alla
proposta anzidetta deve essere interpretato nel senso che egli contrario, non gi al principio della costituzione di nuove
Regioni, bens al modo con cui nell'attuale momento si prendono decisioni del genere.
UBERTI avverte che esiste una pregevole opera del professore Pietri sulla potenzialit economica della provincia di Udine,
da cui si pu desumere come la nuova Regione friulana abbia notevoli possibilit di sviluppo nel campo economico.
FUSCHINI osserva, per quanto riguarda il concetto espresso dall'onorevole Ravagnan, ossia che dalla disoccupazione si possa
desumere l'insufficienza finanziaria di una data Regione, che ci non gli sembra esatto. Infatti, il fenomeno della
disoccupazione non si verifica soltanto nel Friuli, ma anche in altre Regioni, di cui a priori si dovrebbe ammettere, se fosse
vera l'affermazione fatta dall'onorevole Ravagnan, l'insufficienza finanziaria. Ed anche per un altro fatto l'elemento della
disoccupazione non pu servire a provare l'insufficienza finanziaria di una zona territoriale: sempre possibile, infatti,
migliorando il sistema di produzione, trasformare l'insufficienza finanziaria in sufficienza. Da questo punto di vista si pu dire
che nel Friuli non sono state ancora adeguatamente sfruttate le risorse idriche ai fini di una pi larga produzione di energia
elettrica. Quando ci sar stato fatto, la produzione in altri settori subir senza dubbio un notevole miglioramento,
determinando nello stesso tempo con tutta probabilit una contrazione del fenomeno della disoccupazione.
Dai documenti fornitigli si pu desumere come la Provincia di Udine, rispetto alla capacit tributaria, non sia una delle
ultime del nostro Paese. Essa, infatti, nei confronti delle altre, tiene il quarantanovesimo posto quanto al gettito complessivo
delle imposte e delle tasse, e in particolare il cinquantanovesimo posto per le tasse di cessioni, ventiseiesimo posto per le tasse
scambi e il quarantacinquesimo posto per le tasse di bollo. da presumere pertanto che la Regione friulana abbia una
sufficienza finanziaria.
Per quanto riguarda la questione relativa alla manifestazione della volont delle popolazioni interessate, osserva che, se
giusto il rilievo fatto dall'onorevole Fabbri, egualmente giusto quello prospettato dall'onorevole Codacci Pisanelli : la
maggiore espressione della volont popolare rappresentata dall'Assemblea Costituente e il parere manifestato dai
Deputati in merito alla proposta di costituire in Regione una data zona territoriale di cui essi sono i legittimi rappresentanti
non pu non avere una notevole importanza. Naturalmente tale espressione di volont pu anche accompagnarsi ad altre
manifestazioni della volont popolare, quali si possono avere, ad esempio, per mezzo di referendum comunali, secondo
quanto giustamente ha proposto con il suo ordine del giorno l'onorevole Conti nella passata riunione.
Dal punto di vista politico, merita particolare attenzione la proposta fatta dall'onorevole Uberti, che, cio, la nuova Regione
friulana venga ad assumere il nome di Friuli-Venezia Giulia ed abbia come capoluogo provvisorio la citt di Udine, nella
speranza che quello definitivo possa essere un giorno la citt di Trieste.
PRESIDENTE mette ai voti la proposta di costituire la Regione friulana, che dovrebbe comprendere la zona territoriale del
Friuli pi le terre della Venezia Giulia che, a norma del futuro trattato di pace, resteranno allo Stato italiano, con esclusione
del mandamento di Portogruaro.
( approvata).
Avverte che ora in discussione l'ordine del giorno presentato dall'onorevole Conti nella passata riunione e che cos
concepito :
La seconda Sottocommissione ritiene che sulla decisione relativa alla creazione delle Regioni Molisana, Salentina, EmilianaLunese, Friulana, debba raccogliersi per mezzo di referendum comunali il voto favorevole o contrario delle popolazioni .
GRIECO osserva che il voto dovrebbe essere richiesto non solo agli abitanti delle zone territoriali che dovrebbero essere
costituite in Regioni, ma anche agli abitanti delle Regioni che resterebbero mutilate di quelle parti di territorio da costituire
in Regione o da aggregare ad altre.

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CONTI ritiene che sia sufficiente interpellare le popolazioni che verrebbero ad essere comprese nell'ambito delle nuove
circoscrizioni regionali. A tal fine propone di aggiungere nell'ordine del giorno da lui proposto, alla parola popolazioni le
seguenti : che verrebbero comprese nelle proposte circoscrizioni .
LACONI fa presente che l'aggiunta proposta dall'onorevole Conti all'ordine del giorno in discussione non risolve, a suo avviso,
il pi importante problema, quello cio della valutazione che dovr essere fatta dai referendum comunali da indirsi
eventualmente in occasione della costituzione di nuove Regioni. A
tale proposito ci si pu domandare, infatti, se si dovr dare valore ai voti nel loro complesso, cio a quelli espressi nell'ambito
territoriale della nuova Regione da costituire, oppure se i voti di ogni Comune dovranno avere valore a s. In tal caso, se un
dato Comune si pronunciasse contro la costituzione della nuova Regione, potrebbe essere escluso dal farne parte,
consentendolo la situazione geografica, secondo la volont da esso manifestata.
LAMI STARNUTI dichiara di essere favorevole a che siano interrogate le popolazioni interessate per ogni mutamento di
circoscrizioni regionali: in via di principio quindi, completamente d'accordo con l'onorevole Conti. Osserva per che l'ordine
del giorno da lui proposto pu far sorgere gravi questioni, dal punto di vista giuridico assai difficili a risolversi.
Ci considerato, ritiene pi opportuno che la Sottocommissione relativamente al problema in esame, approvi un altro
ordine del giorno cos concepito:
La seconda Sottocommissione demanda alla sua Presidenza l'incarico di chiedere alle amministrazioni comunali e
provinciali il loro parere sulla progettata creazione di nuove Regioni (Molise, Salento, Emilia e Lunigiana, Friuli) per
sottoporre siffatti pareri alla Commissione plenaria e all'Assemblea Costituente come elementi di giudizio per le decisioni
definitive sui progetti anzidetti .
NOBILE propone di aggiungere all'ordine del giorno dell'onorevole Conti la seguente formulazione:
La seconda Sottocommissione ritiene che si debbano altres raccogliere per referendum i voti dei Consigli comunali e
provinciali delle Regioni dalle quali le zone delle Regioni da costituirsi verrebbero staccate .
BULLONI osserva che sarebbe opportuno raccogliere per referendum anche i voti delle Camere di commercio e pertanto
propone che fra la parola, provinciali e le parole delle Regioni , nella formulazione presentata dall'onorevole Nobile
siano incluse le parole e delle Camere di Commercio .
RAVAGNAN rileva che il referendum, cos come concepito nell'ordine del giorno proposto dall'onorevole Conti, in
sostanza un plebiscito: le popolazioni, in altri termini, sarebbero chiamate a rispondere su qualcosa di gi precostituito. Le
popolazioni invece dovrebbero essere lasciate libere di esprimere la loro effettiva volont relativamente alla costituzione di
nuove Regioni.
LACONI propone il seguente ordine del giorno :
La seconda Sottocommissione, esaminate le proposte pervenute per la costituzione di circoscrizioni regionali diverse da
quelle storiche, ritiene :
1) che necessario consultare su tali proposte le popolazioni interessate;
2) che non possibile procedere a tale consultazione sulla base delle circoscrizioni proposte, senza con ci violare la libera
scelta delle popolazioni stesse.
Decide quindi di rinviare la costituzione di circoscrizioni regionali diverse da quelle storiche alla libera iniziativa delle
popolazioni interessate da esprimersi nel modo e nelle forme previste dall'articolo 23 .
PRESIDENTE fa osservare all'onorevole Laconi che con il suo ordine del giorno si verrebbe ad annullare ci che la
Sottocommissione ha gi deciso in merito a particolari richieste di costituzione di nuove Regioni.
NOBILE osserva che le proposte di costituire nuove Regioni di solito non sono promosse dalle popolazioni interessate: esse per
lo pi provengono da esperti in varie materie. In ogni modo, non vede la ragione del contendere intorno all'ordine del
giorno presentato dall'onorevole Conti, che molto chiaro ed esplicito. Si tratta in fondo di un referendum consultivo
richiesto alle popolazioni interessate.
CONTI dichiara di essere disposto, per evitare ogni dubbia interpretazione, ad includere nel suo ordine del giorno, fra la
parola referendum e quella comunali , la seguente : consultivo .
CODACCI PISANELLI propone la seguente aggiunta all'ordine del giorno dell'onorevole Conti : a meno che la volont
delle popolazioni comprese nella nuova Regione da erigere risulti inequivocabilmente espressa dalla maggioranza dei
Deputati all'Assemblea Costituente eletti dalle stesse popolazioni .
MORTATI osserva che, a norma dell'articolo 23, le popolazioni interessate non avrebbero alcuna veste per intervenire
direttamente in caso di costituzione di nuove Regioni. In ogni modo, per ragioni di carattere politico pu essere opportuno
fissare il principio che il parere delle popolazioni interessate debba costituire l'elemento decisivo per creare nuove Regioni.
Tale principio per dovrebbe essere stabilito con un'apposita legge da parte dell'Assemblea Costituente.

279

CAPPI propone il seguente ordine del giorno :

La seconda Sottocommissione esprime il voto che le sue delibere relative alla costituzione di nuove Regioni in aggiunta a
quelle elencate nell'articolo 22 vengano comunicate ai Comuni delle Regioni nelle quali le Regioni costituende sono
attualmente comprese, perch, volendo, esprimano su tali delibere il loro voto .
PORZIO ritiene che il parere delle popolazioni interessate non possa costituire una condizione esclusiva per la creazione di
nuove Regioni che, dal punto di vista giuridico, pu essere demandata soltanto all'Assemblea Costituente. La seconda
Sottocommissione senza dubbio avrebbe potuto soprassedere sulle sue decisioni relativamente alle richieste di costituzione di
nuove Regioni, allo scopo di informarsi con dati pi esaurienti sulle diverse situazioni locali per la delimitazione delle nuove
circoscrizioni regionali. Ma ci non pu significare che l'Assemblea Costituente debba spogliarsi di ogni suo potere nel campo
del nuovo ordinamento regionale. Se si deve quindi addivenire a un referendum delle popolazioni interessate, tale
referendum dovrebbe soltanto implicare una manifestazione di parere. Inoltre non sarebbe opportuno che la
Sottocommissione ritornasse sulle sue decisioni in materia di autonomia regionale. Se le popolazioni interessate vorranno far
conoscere le loro ragioni, potranno comunicarle all'Assemblea Costituente prima che questa adotti disposizioni definitive per
la creazione di nuove Regioni.
UBERTI contrario all'ordine del giorno dell'onorevole Conti perch, se le popolazioni interessate dovessero essere
interrogate, il loro parere, a suo avviso, dovrebbe senz'altro essere vincolante. Ci considerato, prega l'onorevole Conti di
volerlo ritirare.
CONTI, accedendo alla richiesta dell'onorevole Uberti, ritira il suo ordine del giorno.
NOBILE ritira la sua proposta aggiuntiva all'ordine del giorno dell'onorevole Conti e si associa all'ordine del giorno
dell'onorevole Lami Starnuti.
LACONI ritira il suo ordine del giorno e si associa a quello dell'onorevole Lami Starnuti.
CODACCI PISANELLI ritira la sua proposta aggiuntiva all'ordine del giorno dell'onorevole Conti.
PRESIDENTE mette in votazione l'ordine del giorno dell'onorevole Lami Starnuti.
PORZIO dichiara di votare contro.
PICCIONI dichiara di votare contro l'ordine del giorno dell'onorevole Lami Starnuti e che voter a favore dell'ordine del
giorno dell'onorevole Cappi.
(Con 13 voti favorevoli, e 13 contrari, non approvato).
BULLONI propone che nel testo dell'ordine del giorno dell'onorevole Cappi si faccia menzione anche delle Camere di
commercio.
PRESIDENTE avverte che nel testo dell'ordine del giorno dell'onorevole Cappi sarebbe opportuno includere, oltre alle
Camere di commercio, anche le Deputazioni provinciali. Propone quindi che quest'ordine del giorno sia cos definitivamente
formulato :
La seconda Sottocommissione esprime il voto che le sue delibere relative alla costituzione di nuove Regioni in aggiunta a
quelle elencate nell'articolo 22 vengano comunicate ai Comuni, alle Deputazioni provinciali ed alle Camere di commercio
delle Regioni nelle quali le Regioni costituende sono attualmente comprese, perch, volendo, esprimano su tali delibere il
loro voto .
Lo mette ai voti.
( approvato).

***************************************

3.
ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
ADUNANZA PLENARIA

280

RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA DI VENERD 17 GENNAIO 1947

PRESIDENZA DEL PRESIDENTE RUINI
Discussione sulle autonomie locali.
PERASSI desidera far rilevare che nella attuale seduta, in cui saranno discussi argomenti di notevole importanza,
riguardanti l'ordinamento regionale, i Deputati del gruppo repubblicano sono per la maggior parte assenti, in quanto
impegnati nel congresso di Bologna.
PRESIDENTE ricorda che, in base a quanto stato deciso dalla Commissione, questa esaminer le questioni che hanno
implicato un dissenso sostanziale in seno al Comitato di redazione.
Per quanto riguarda le autonomie locali, in seno al Comitato di redazione vi stato accordo pieno sul punto che, essendo
state gi concesse o promesse a quattro Regioni (le due grandi isole, il Trentino-Alto Adige e la Val d'Aosta) forme di
autonomia particolarmente ampie, non era il caso di estendere tali forme a tutte le altre Regioni italiane per le quali si
sarebbe dovuto adottare nella Costituzione un tipo comune di autonomia. Dissenso si invece determinato sui poteri da
dare alla Regione e, soprattutto su un punto, sul quale il Comitato di redazione richiama l'attenzione della Commissione. La
seconda Sottocommissione, su relazione dell'onorevole Ambrosini, che ha particolarmente curato questa materia, ha
stabilito che alla Regione siano date facolt legislative.
Queste facolt di legislazione nel primo progetto Ambrosini, avevano due manifestazioni: una per cos dire esclusiva, ed una
integrativa dei princip e dei criteri direttivi stabiliti dallo Stato nelle sue leggi. La Sottocommissione, ampliando questa
casistica, ha creato tre tipi di legislazione: un primo tipo che pu sempre chiamarsi di legislazione esclusiva, un secondo di
legislazione suppletiva o concorrente, nel senso che lo Stato pu, in determinati casi, stabilire i criteri entro i quali la Regione
dovr legiferare; un terzo infine di carattere integrativo, quando cio la Regione ha facolt di integrare con proprie norme i
princip stabiliti dalle leggi dello Stato.
Si sarebbe voluto aggiungere anche un quarto caso, quello della facolt regolamentare, ma il Comitato di redazione si
trovato di fronte a deliberazioni sostanziali che non ha potuto modificare. Ha dovuto, perci, conservare le tre forme
anzidette, salvo a far rientrare la facolt di emanare regolamenti nella terza categoria proposta.
Queste le proposte che vengono ora portate all'esame della Commissione.
Osserva che, in primo luogo, occorre risolvere la questione di principio, cio se sia opportuno o meno concedere alla Regione
potest legislativa esclusiva in determinate materie.
I sostenitori della prima tesi, che stata quella che ha prevalso nella seconda Sottocommissione, hanno fatto rilevare che
anche con il loro testo si tengono presenti delle limitazioni che valgono a non intaccare l'unit dello Stato. Infatti, anche per
la legislazione esclusiva, prescritto che essa deve svolgersi in armonia con la Costituzione e con i princip generali
dell'ordinamento dello Stato, e con il rispetto degli interessi e degli obblighi internazionali dello Stato.
Dall'altra parte stato risposto che una tale legislazione, sebbene entro questi limiti generali, implicherebbe una funzione
legislativa vera e propria di cui verrebbe spogliato lo Stato, ed stata sostenuta l'opportunit di concedere alla Regione
soltanto una facolt legislativa di integrazione e di attuazione per adattare alle condizioni locali le norme generali
direttive stabilite con leggi della Repubblica .
Un emendamento in tal senso, sostitutivo degli articoli 4, 5 e 6 del testo predisposto dal Comitato di redazione, stato
presentato dagli onorevoli Laconi, Lami Starnuti e Bozzi. Esso cos formulato:
La Regione ha facolt legislativa di integrazione e di attuazione per adattare alle condizioni locali le norme generali e
direttive stabilite con leggi della Repubblica.
Tale facolt si esercita, oltrech nelle materie i cui servizi sono di competenza della Regione (di cui al successivo articolo),
nelle altre che, pur sempre entro i limiti dell'interesse regionale, concernono:
l'agricoltura, l'industria e il commercio;
le miniere e cave;
le acque pubbliche e l'energia elettrica;
l'istruzione;
le altre materie indicate da leggi speciali .
Apre la discussione generale sulla questione di principio, invitando l'onorevole Ambrosini a voler riassumere il punto di vista
che ha prevalso in seno alla seconda Sottocommissione.

281

AMBROSINI fa presente che, senza dubbio, dal punto di vista teorico, appare una differenza profonda tra i vari sistemi
progettati e specialmente tra quelli che erano stati presentati dal Comitato di redazione e dalla maggioranza della
Sottocommissione da una parte e l'emendamento proposto dagli onorevoli Lami Starnuti, Laconi e Bozzi dall'altra.
Senonch, questa differenza, in fatto, pu ridursi a ben poco quando le materie di competenza cosiddetta esclusiva della
Regione siano limitate nel numero o, comunque, circondate da garanzie tali da salvaguardare in modo assoluto i princip
generali della legislazione statuale e quando, d'altra parte, si estenda di molto la categoria delle materie per le quali la
Regione pu emanare delle norme cosiddette di integrazione o di applicazione, secondo il sistema dell'emendamento in
discussione.
Ricorda che la seconda Sottocommissione, durante la prima discussione generale in materia, si pronunci in modo
nettamente e decisamente favorevole alla concessione alla Regione di una vera facolt legislativa, tanto che a grande
maggioranza respinse una proposta secondo la quale la Regione avrebbe avuto soltanto la facolt di emanare norme
giuridiche. Il fatto stesso di avere differenziato nettamente le espressioni facolt legislativa e facolt di emanare norme
giuridiche , e di avere adottato la prima espressione sta a indicare qual'era il pensiero della maggioranza della
Sottocommissione; pensiero al quale si attenne il Comitato di redazione per l'autonomia regionale e che la stessa
Sottocommissione ribad nell'approvare il testo definitivo, sia pur con una ulteriore differenziazione delle categorie di leggi
regionali rispetto a quella pi semplice che era stata proposta dal Comitato di redazione.
Non crede di dover scendere ai particolari; personalmente sarebbe stato per il mantenimento del sistema proposto dal
Comitato di redazione, ma l'integrazione fatta dalla Sottocommissione pu costituire una ulteriore specificazione che
conferma il principio di tale sistema.
Esprime l'avviso che l'emendamento proposto dagli onorevoli Lami Starnuti, Laconi e Bozzi non sia da accettare, in quanto
contrasta col carattere che si voluto dare alle Regioni. Mette in rilievo che, costituendole come enti autonomi dotati di
funzioni e poteri propri, si voluto differenziarle e porle in un piano superiore a quello degli enti autarchici.
Se quindi oggi si concedesse alla Regione soltanto la potest d emanare norme giuridiche di integrazione, dal punto di vista
concettuale e pratico si arriverebbe a non porre il nuovo ente nella categoria in cui la Sottocommissione ha deciso di
collocarlo. Per compiere una effettiva riforma adeguata agli sforzi prestabiliti, bisogna compiere un deciso passo innanzi,
dando alla Regione la potest legislativa.
I sostenitori della riforma non si sono nascosti le preoccupazioni e le apprensioni che la concessione di una siffatta potest
potrebbe suscitare ed hanno esaminato la questione da tutti i punti di vista, arrivando all'elaborazione di un sistema, che,
pur affermando l'autonomia della Regione, non pregiudica affatto i diritti e l'interesse superiore dello Stato anche nel
campo legislativo.
Rileva anzitutto che impropriamente si parlato di una potest legislativa esclusiva, la quale si ha soltanto quando un
determinato ente pu dettare, su una determinata materia, norme senza alcuna limitazione od alcun controllo.
Qui, invece, la Regione non completamente libera di dettare norme giuridiche in quanto vi sono dei limiti i quali sono
precisi e tassativi: si detto infatti che alla Regione compete questa potest legislativa in armonia con la Costituzione ed
inoltre con i princip fondamentali dell'ordinamento giuridico dello Stato. Questa aggiunta, che a taluno pu esser sembrata
superflua, stata espressamente introdotta perch i princip generali che regolano la vita dello Stato non possono essere
tutti compresi nella Costituzione. Non solo, ma stata aggiunta una limitazione ancora pi significativa e che dovrebbe - a
suo avviso - eliminare qualsiasi perplessit: quella che le norme emanate dalle Regioni debbono rispettare gli interessi
nazionali e delle altre Regioni e gli obblighi internazionali dello Stato. Ora si domanda: se sono state poste queste limitazioni,
se la potest legislativa della Regione, pur nelle materie limitate, cos infrenata, ci pu essere il pericolo che la Regione
esorbiti da questi limiti e violi i princip generali che vigono nello Stato o danneggi gli interessi delle altre Regioni? Crede che
questo pericolo non vi sia.
Aggiunge che questa disposizione fondamentale deve essere riguardata insieme con le disposizioni successive concernenti
l'interferenza del Governo centrale sulla vita delle Assemblee regionali e sul procedimento di formazione della legge
regionale. Bisogna infatti riguardare il sistema nel suo complesso, per accertare se sussistano o meno tali pericoli di
un'eventuale esorbitanza della Regione nell'esercizio del potere legislativo.
Quanto alla vita dell'Assemblea regionale, stato attribuito al potere centrale il diritto di scioglierla, quando essa compia
atti contrari all'unit nazionale o gravi violazioni di legge. Passando all'esercizio della potest legislativa della Regione,
espone il sistema concreto adottato dal progetto, che d al Governo, anzitutto, il diritto di rinviare con le sue osservazioni
all'Assemblea regionale i disegni di legge da essa approvati, e successivamente, nel caso che questa li approvi nuovamente,
di ricorrere contro di essi alla Corte Costituzionale per motivi di legittimti e al Parlamento per il merito, arrestando in
ambedue i casi l'entrata in vigore della legge.
Occorre dunque tener presente che la legislazione della Regione imbrigliata da vari limiti: rispetto dei princip della
Costituzione e dell'ordinamento giuridico dello Stato; obbligo di non interferire e violare non solo i diritti, ma anche gli
interessi dello Stato o di singole altre Regioni; sindacato dell'esercizio della potest legislativa da parte del Parlamento. Si
domanda perci se veramente questo potere legislativo attribuito alla Regione presenti pericoli per l'unit, son solo politica,
ma giuridica dello Stato, tali da dover indurre a respingere il testo della Sottocommissione e ad accettare l'emendamento
proposto.

282

Ritiene che la costituzione del nuovo Ente sia stata progettata in una forma cos precisa e marcata da fargli sentire tutto il
peso della propria responsabilit. Conclude invitando la Commissione a voler tener conto delle osservazioni svolte e
respingere l'emendamento proposto dagli onorevoli, Laconi, Bozzi e Lami Starnuti.
BOZZI, premesso che in seno alla seconda Sottocommissione, tutti i colleghi, tranne l'onorevole Nobile, il quale assunse una
posizione isolata rigidamente unitaria, furono d'accordo nel senso che si dovessero ammettere le autonomie regionali, come
reazione a quell'accentramento statale per tanto tempo invalso in Italia e come garanzia per la democrazia e la libert, fa
presente che tutti furono pure d'accordo sulla necessit di creare un sistema il quale desse garanzia e sicurezza che l'unit
nazionale non verrebbe infranta. Ha per l'impressione - ed per questo che ha presentato con altri colleghi
l'emendamento in discussione - che il sistema di competenza amministrativa della Regione incida sull'unit dello Stato per
quella che la manifestazione prima di tale unit, cio la funzione legislativa.
Orientamento della nuova Costituzione dovrebbe essere quello di far s che il Parlamento nazionale non si occupasse di leggi
troppo particolari, ma commettesse invece ad altri organi, come appunto la Regione, l'ufficio di integrare queste norme per
adattarle alle esigenze locali. Ma il sistema adottato dalla seconda Sottocommissione va molto al di l, in quanto prevede
quattro tipi di competenza legislativa da attribuire alla Regione. Il primo tipo quello che si fonda sul principio del non
intervento dello Stato in determinate materie, nei confronti delle quali lo Stato pu solo intervenire successivamente con
una potest di annullamento e di impugnativa; il secondo tipo concerne la sfera di competenza in cui lo Stato, come
legislatore, concorre con la Regione; il terzo, concerne la sfera inerente alla potest integrativa assegnata alla Regione; il
quarto la sfera in cui invece la Regione ha una potest regolamentare. Ora, gi il determinare diverse sfere di competenza
crea - a suo avviso - in tale materia delicatissima, una estrema incertezza, soprattutto fra la competenza della Regione e
quella dello Stato, con tutte quelle conseguenze che facilmente si possono immaginare in un sistema in cui prevista una
facolt di impugnativa. Per questo ritiene che tutto il sistema vada semplificato. Crede altres che, per mantenere
veramente l'unit dello Stato sul piano politico e su quello economico - sottolinea il piano economico - lo schema proposto
dagli onorevoli Laconi e Lami Starnuti e da lui risponda alla giusta esigenza di tutelare l'unit dello Stato e dare insieme un
giusto riconoscimento ad una sfera di competenza della Regione.
Illustra lo schema proposto, rilevando che, con esso, si stabilisce il principio che non vi possono essere materie per le quali sia
negata allo Stato la potest di dire una sua parola in materia legislativa. Alla Regione commessa quella che si chiamata
competenza di attuazione e di integrazione. Questo infatti il compito precipuo che deve avere la Regione: adattare le
norme direttive e generali che lo Stato intende emanare alle esigenze particolari della Regione. Ma al di l non si deve
andare.
Il problema - a suo parere - veramente fondamentale. Nella nuova struttura che si vuol dare alla Nazione, occorre
mantenere l'unit dello Stato nel decentramento e non creare un sistema come quello proposto che, anche se oggi non lo ,
possa scivolare domani in un sistema federale.
Ritiene che accogliendo l'emendamento si dar al nuovo ente che sorge una giusta competenza con largo decentramento
amministrativo, con larga sfera di attribuzioni, mantenendolo per sempre nel campo dell'attuazione delle norme e delle
direttive generali ch lo Stato intende emanare.
LACONI premette anch'egli che nessuno, in seno alla seconda Sottocommissione, pose in discussione la questione di principio
della opportunit di creare un ordinamento fondato sulle Regioni, e tutti furono concordi nel riconoscere che la Provincia
era una circoscrizione artificiale che non rispondeva a nessuna analoga unit organica esistente in Italia. Da questo, per, si
passati ad una concezione cos avanzata e cos nuova, che offre indubbiamente un vasto campo di discussioni e di dissensi.
Pensa che per apportare una variazione tanto profonda alla struttura costituzionale ed all'ordinamento di un Paese come
l'Italia, che ha cos laboriosamente concretato la sua unit politica e realizzata la sua unit economica, culturale e sociale,
dovrebbero sussistere ragioni immensamente gravi. Si domanda ora se tali ragioni sussistano veramente.
A chi cita i nomi di Minghetti, Mazzini e Cattaneo, come quelli di persone favorevoli ad un sistema autonomista, fa presente
che i motivi che allora li spingevano ad una tale concezione, non possono pi essere fatti valere oggi che l'unit nazionale in
Italia realizzata. Oggi il problema non pu essere posto negli stessi termini in cui si poneva un secolo fa. Non pu
comprendere che vi siano oggi degli autonomisti i quali, soltanto per il fatto che hanno determinate tradizioni di partito da
difendere o determinate concezioni arretrate rispetto alla situazione politica italiana, vogliano attuare una innovazione cos
profonda, che non risponde affatto al sentimento popolare italiano e che non trova la sua ragione in una situazione politica,
sociale ed economica quale quella attuale dell'Italia.
Osserva che se si esamina lo sviluppo dell'unit italiana, ci si pu convincere che, in sostanza, soltanto per alcune Regioni il
problema sussiste tuttora. Vi sono infatti Regioni in Italia che sono rimaste avulse dal processo formativo dell'unit nazionale:
ci vale per la Sardegna, per la Sicilia, per la Regione mistilingue, che hanno veramente delle ragioni per poter rivendicare
una autonomia. Ma altrove, nella maggior parte delle regioni di Italia, il problema viene introdotto nel modo pi artificiale.
Perci egli ed altri Commissari proposero in sede di Sottocommissione un trattamento differente per le diverse Regioni.
Tenuto presente che esiste realmente in Italia una necessit di decentrare l'unit statale, egli era d'avviso che si dovesse
accedere ad un ordinamento fondato sulle Regioni, limitando per l'ordinamento autonomista soltanto a quelle Regioni in
cui questa esigenza si era manifestata in modo pi profondo. Il progetto in esame prevede invece un ordinamento che, se
venisse domani attuato, porterebbe ad una completa disintegrazione dello Stato italiano.

283

All'onorevole Ambrosini, il quale ha affermato che non si pu parlare di una potest legislativa di carattere esclusivo per le
Regioni, fa presente che, quando al legislatore regionale si fissano come limiti le norme costituzionali, gli interessi nazionali e
l'ordinamento giuridico dello Stato, non si fa in sostanza che porgli gli stessi limiti che ha il legislatore statale.
Pensa che con il sistema proposto si andrebbe verso una Costituzione federale dello Stato, creando inoltre un enorme
appesantimento della burocrazia.
Si sono gi viste le prime conseguenze del progetto. Non appena se ne avuta notizia in Italia, ci si trovati dinanzi ad una
pletora di richieste, provenienti da zone che non avevano mai avuto rivendicazioni autonomistiche; si sono visti gruppi di
politicanti locali richiedere per le loro Regioni strane ripartizioni.
Ritiene che le conseguenze di un sistema quale stato proposto non possano essere se non conseguenze anarchiche, e che
con una soluzione del genere si aprirebbe in Italia una fonte continua di conflitti mentre il Paese, perduto il suo carattere
unitario, finirebbe con il restare diviso in una serie di piccoli Stati.
Invita pertanto la Commissione a rivedere con molta attenzione il progetto, soprattutto nelle sue parti essenziali, e ad
accedere ad una soluzione che risponda realmente alla situazione reale della democrazia italiana.
LUCIFERO dichiara di condividere in gran parte il pensiero degli onorevoli Bozzi e Laconi, e di aderire alla soluzione da essi
proposta, unitamente all'onorevole Lami Starnuti, soluzione che considera la meno cattiva.
Non condivide peraltro l'opinione espressa dall'onorevole Laconi, secondo il quale l'unit italiana politica ed economica
sarebbe perduta con l'adozione del progetto, perch l'unit economica deve ancora essere raggiunta in un Paese come il
nostro geograficamente diviso da una parte in un mercato di produzione e dall'altra in un mercato di consumo. Ed egli
teme appunto che un regionalismo troppo spinto finisca con il creare in Italia uno stato di disintegrazione, che altamente
deprecabile.
Deve infine fare una riserva. Vede con preoccupazione la creazione delle marche di frontiera, di quattro Cantoni, cio, di
quattro zone italiane privilegiate, le quali si troverebbero in confronto alle altre in una situazione di maggiorascato. Non
entra in dettagli, non essendone questa la sede, ma ritiene opportuno fare tale riserva su una questione che un giorno forse
potr risultare pi grave di quanto non sembri oggi.
LAMI STARNUTI, associandosi alle osservazioni dei colleghi Bozzi e Laconi, aggiunge di aver concepito con essi la Regione
come lo strumento ed il mezzo per quel decentramento amministrativo di cui vi tanto bisogno in Italia per svincolare le
attivit locali dal centralismo dello Stato.
Ricorda che nel Comitato di redazione egli aveva proposto una formula pi attenuata di quella contenuta
nell'emendamento, formula che dava alla Regione la facolt di applicare la legge dello Stato secondo i bisogni locali.
Aderisce a questa formula pi ampia, non per addivenire ad un compromesso, ma perch gli sembra che questa formula
salvi anch'essa le ragioni essenziali per le quali si era opposto alla soluzione sostenuta dall'onorevole Ambrosini, soluzione
secondo la quale - a suo credere - si mette veramente in pericolo la sovranit dello Stato. Quando infatti, per alcune
materie, si esclude interamente lo Stato da ogni facolt di intervento e di disciplina, si giunge ad uno Stato unitario sui
generis e ci si avvicina veramente alla forma dello Stato federale.
Per questa ragione, mantiene la sua contrariet sia alla formula adottata dalla seconda Sottocommissione, sia al testo
predisposto dal Comitato di redazione e dichiara che voter l'emendamento proposto a sostituzione degli articoli 4, 5 e 6 del
progetto.
PERASSI non si richiama n a Minghetti n a Mazzini n a Cattaneo, poich non crede sia l'ora di fare della letteratura o
della rettorica. Per restare al tema concreto, osserva che il punto di cui oggi si discute se alla Regione, una volta che tutti
sono d'accordo nel creare questo Ente nell'ambito dello Stato, si debba attribuire una competenza legislativa e di quale
tipo. Ora, nel testo elaborato dalla Sottocommissione, si sono formulati diversi articoli che indicano vari tipi di legislazione
regionale. L'articolo che ha dato luogo a maggiore discussione il 4; ma egli rileva che le critiche mosse dai precedenti
oratori si sono fermate alla prima parte dell'articolo senza tener conto del seguito. L'onorevole Laconi, ad esempio, ha
osservato - e giustamente in un certo senso - che anche la legge dello Stato una legge che incontra dei limiti nei princip
costituzionali. Ma l'articolo 4 non si limita al primo comma: la parte essenziale dell'articolo sta nei commi successivi, che
specificano le materie nelle quali la Regione chiamata ad esplicare una potest legislativa.
A coloro che affermano che con il nuovo ordinamento si andrebbe incontro alla disgregazione dello Stato, domanda se
effettivamente l'unit dello Stato possa essere compromessa dalla facolt concessa alla Regione di legiferare in materia di
ordinamento degli uffici ed enti amministrativi regionali, di modificazioni delle circoscrizioni comunali, della polizia urbana e
locale, di fiere e mercati, di beneficenza pubblica, di scuola artigiana, urbanistica, ecc.
L'onorevole Ambrosini ha gi esaurientemente illustrato la portata del sistema e quali sono le cautele e le garanzie per
assicurare che l'esplicazione di questa potest legislativa della Regione non porti ad alcun pericolo.
stato rilevato che con i diversi articoli del progetto si crea una serie di tipi diversi di leggi regionali. Riconosce giusta
l'osservazione, ma rileva che in questo non v' nessun pericolo. Vi sono infatti questioni di interesse strettamente locale, nelle
quali una legislazione regionale pu essere pi direttamente competente; vi sono invece materie nelle quali l'interesse
regionale non esclusivo od assolutamente prevalente e per queste concepito un tipo di legislazione che consiste nella

284

fissazione da parte di una legge dello Stato di princip generalissimi, lasciando alle Regioni un'ampia libert di legislazione.
Vi poi un terzo tipo di legislazione che consiste nell'attribuire allo Stato la fissazione di norme abbastanza larghe e nel
lasciare alle singole Regioni una competenza legislativa di integrazione e di adattamento.
Vi infine un'altra formula sulla quale non vi discussione: ed la disposizione che leggi dello Stato possano demandare alle
Regioni il potere di emanare le norme regolamentari per la loro esecuzione. Inserire quest'ultima formula nella Costituzione
potrebbe essere, da un punto di vista strettamente giuridico, superfluo, ma l'inserzione nella Costituzione suggerita da una
ragione per dir cos di incitamento, in quanto opportuno richiamare volta per volta gli organi dello Stato, quando si fa
una legge, a questa possibilit ed opportunit.
Per le considerazioni svolte, ritiene opportuno mantenere in pieno l'adesione ai risultati cui giunta la seconda
Sottocommissione, attraverso un esame molto approfondito, compiuto con gran senso di responsabilit e partendo dal
concetto che l'unit nazionale non si discute n si mette in pericolo.
TOGLIATTI, associandosi alle considerazioni svolte dal collega onorevole Laconi, prende in esame il progetto presentato
all'approvazione della Commissione, rilevando come ci si trovi di fronte ad un complesso di norme, che, lungi dall'essere
coerenti, sono, anzi, contradittorie ed alcune volte vanno persino - senza voler offendere coloro che vi hanno faticosamente
lavorato - a cadere nel ridicolo. Ci deriva - a suo avviso - dal fatto che, probabilmente, si sono trovate di fronte due
concezioni diverse, una federalistica e una di decentramento amministrativo. Un compromesso di princip non stato
trovato; stato trovato invece un compromesso di formule, il quale poi si spostato da una parte o dall'altra, a seconda
delle vicende delle presenze nella Sottocommissione. Questo ha portato a singolari decisioni quale, ad esempio, quella che fa
rientrare i provvedimenti circa la torba nella facolt legislativa della Regione; mentre lo stesso non avviene per il carbone.
Osserva che nel complesso di norme presentate come testo v' un difetto fondamentale: vi rimangono profonde le tracce del
federalismo, mentre non esiste il decentramento; anzi si hanno norme che appesantiscono in modo molto grave l'apparato
amministrativo.
Rileva come si sia sentita la necessit di inserire nella Costituzione una norma che vieti l'istituzione di dazi di importazione e
di esportazione o di transito tra una Regione e l'altra; ed osserva che una norma del genere assurda, poich non dovrebbe
nemmeno essere presupposta l'eventualit di un attentato alla libert di circolazione nel Paese.
All'articolo 8 poi detto che le Regioni hanno autonomia finanziaria; anche su questo punto chiede spiegazioni. Egli
favorevole alle autonomie, ma vorrebbe che la questione della autonomia finanziaria venisse spiegata meglio, poich egli
trova nella norma la traccia di quella che chiamerebbe una economia regionale.
Sostiene, invece, la necessit di venire incontro alle esigenze delle singole Regioni sul piano dell'economia nazionale, evitando
il pericolo di creare una divisione economica fra le singole Regioni.
Aggiunge che il progetto si risolve in una misura antimeridionalistica: viene sbarrata la strada per la quale la ricchezza del
Nord potrebbe andare ad elevare il livello economico del Sud.
Gli sembra che, accettando i criteri contenuti nel progetto, si dar modo inevitabilmente agli egoismi regionali di
manifestarsi e si impedir la circolazione, verso il Mezzogiorno, delle ricchezze, accumulate oggi prevalentemente nel Nord.
Lo sviluppo economico d'Italia, per un certo periodo di tempo, rimarr cristallizzato al punto in cui arrivato, mentre invece
necessario favorire la elevazione del Sud, mediante un pi stretto contatto con le Regioni settentrionali, attraverso quel
sistema di vasi comunicanti, che pu essere dato da una unit economica indivisibile.
Ritiene inaccettabile il progetto, poich con esso non vi decentramento, ma si crea un'altra istanza, senza sopprimere
nessuna di quelle precedenti; si crea l'istanza legislativa subordinata, vastissima: si crea il vero staterello federale. Con il
nuovo sistema sar possibile, vero, attuare la riforma agraria in Emilia; tale riforma per va attuata in tutte le Regioni, sia
pure pi modestamente, ma tuttavia su un piano nazionale, onde elevare il livello dell'economia generale.
Inoltre il funzionamento di questa nuova istanza legato ad una serie tale di controlli, per cui, alla fine, sar la Corte
costituzionale a decidere; il che potr paralizzare il funzionamento delle Regioni.
Accennando infine alla facolt che verrebbe concessa alle Regioni di emanare norme legislative in materia di fiere e mercati
o di porti lacuali, fa presente che alle amministrazioni comunali spetta il compito delle relative decisioni.
Mette in guardia contro il pericolo di fissare barriere, che non corrispondono alla necessit di sviluppo della vita nazionale.
d'accordo con l'onorevole Perassi, quando questi afferma la necessit di salvaguardare l'unit nazionale, che una
conquista; ma osserva che non ancora una conquista concreta, e sovrattutto, non cos solida come dovrebbe essere.
Conclude dichiarandosi favorevole s al pi largo decentramento amministrativo ed alle autonomie dei Comuni, ma
contrario ad un apparato macchinoso, come quello progettato, che rende pi pesante la nostra organizzazione
amministrativa; e sovrattutto in funzione antimeridionale, una barriera allo sviluppo economico del Mezzogiorno, e
stimola contro il Mezzogiorno gli egoismi delle Regioni settentrionali pi ricche.
Per questi motivi, ritiene che tutta la questione debba essere profondamente riveduta.

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COLITTO dichiara che, personalmente, non ha grandi simpatie per la progettata ripartizione del territorio dello Stato in
Regioni e non sa quanto il costituendo nuovo ordinamento giover a mantenere salda l'unit politica, economica e morale
della Patria.
Ha, d'altra parte, l'impressione che il nuovo ente non giovi a rendere migliore, nei suoi vari aspetti, la vita delle singole parti
del Paese. Non si nasconde, inoltre, di aver ricevuto notevole impressione dalle ragioni, per le quali da ogni parte d'Italia si ,
in questi giorni, affrontata la difesa dell'ente Provincia.
Pensa, comunque che, nel caso in cui l'esperimento dell'ente Regione si voglia fare, sia necessario attribuire alla Regione,
senza scendere ad inutili specificazioni, soltanto un potere legislativo di integrazione ed in funzione delle leggi dello Stato.
Afferma che la legge deve essere, non pu non essere, la stessa per tutti gli italiani, quale che sia la materia, pi o meno
importante che disciplina. Potr essere la legge adattata alle diverse condizioni dei vari settori del territorio nazionale e
completata; ma deve asserirsi, ovunque e in ogni momento, che una la legge regolatrice della vita nazionale.
perci d'avviso che debba approvarsi - nel caso in cui l'esperimento s'intenda fare - l'emendamento proposto agli articoli
4, 5, 6.
EINAUDI ricorda che nel corso della discussione in seno alla Sottocommissione, manifest talvolta il suo dissenso da alcuni dei
princip stabiliti nel progetto. Le ragioni di tale dissenso stanno nella sua impressione che il progetto, in alcune parti, vada
contro alle esigenze pi profonde dell'economia moderna. Crede inutile affermare che le Regioni possono legiferare sia in
maniera esclusiva, sia in maniera concorrente su alcune materie le quali necessariamente tendono ad essere regolate non
soltanto dallo Stato, ma da enti che sono superstatali. Ha visto, ad esempio, con grande sospetto parlare di
regolamentazione regionale delle acque pubbliche e dell'energia elettrica, anche se si aggiunta la limitazione in quanto il
loro regolamento non incida sull'interesse nazionale e su quello di altre Regioni . Crede che la Regione non debba avere
ingerenza nella materia delle acque pubbliche, in quanto esse debbono essere per la loro utilizzazione - nell'interesse
del Paese e della singola Regione - unificate e non si pu dare una utilizzazione razionale in nessun paese alle acque
pubbliche, se questa utilizzazione non di carattere nazionale.
Cos non vede come sia possibile regolare nelle Regioni il credito, l'assicurazione, il risparmio, le miniere: sono tutti argomenti
che devono essere regolati dallo Stato.
Dal punto di vista economico, si trovato perci in disaccordo nella discussione in seno alla Sottocommissione con coloro che
sostenevano che di questa materia si dovesse occupare la Regione. Da questo punto di vista, approva le considerazioni fatte
dall'onorevole Togliatti. Non comprende per perch egli abbia criticato la norma dell'articolo 8, dall'oratore proposta,
relativa al divieto di porre ostacoli alla circolazione delle merci.
TOGLIATTI osserva di essersi soltanto meravigliato del fatto che si sia stati costretti a proporre una norma simile.
EINAUDI fa presente che si tratta di una necessit legislativa riconosciuta in tutte le legislazioni federali: svizzera, americana,
ecc., e che se non si afferma esplicitamente tale principio, si corre il rischio che ogni singola Regione, ogni singolo Cantone,
ogni singolo Stato, adottino dazi di importazione e di esportazione, stabilendo divieti per il commercio interregionale, che
sono funesti non solo per l'unit del Paese ma anche per la ricchezza e la prosperit delle medesime Regioni che li
stabiliscono.
Detto questo, e quindi spiegato come egli si sia trovato in disaccordo per alcune materie contemplate negli articoli 5 e 6, non
vede ragione di non dare il suo voto all'articolo 4, il quale si riferisce a materie che, come ha rilevato l'onorevole Perassi, sono
assolutamente locali. Non c' nessuna ragione che lo Stato venga ad interferire negli argomenti elencati in tale articolo e che
possono essere regolati molto meglio sul luogo da un Consiglio regionale, che conosce come nella propria Regione debbano
essere amministrati tanti piccoli servizi i quali hanno caratteristiche esclusivamente regionali. Sono cos diverse in Italia le
condizioni di clima, economiche, ecc., che - ad esempio - la legislazione sull'urbanistica deve necessariamente essere una
legislazione locale.
Rileva poi come non sia stato posto nella dovuta luce un elemento fondamentale dell'attivit regionale, quello riferentesi
all'insegnamento, che afferma appartenere sia nel ramo elementare, che in quello medio e superiore, alla Regione, e pi
ancora ad enti che sorgono entro la Regione e che possono essere regolati localmente in base a principi generali. Osserva
essere stato un danno grave che durante il periodo fascista l'istruzione elementare sia passata dai Comuni allo Stato, ed
afferma che la creazione di una burocrazia ufficiale di maestri e professori, i quali dipendono tutti da un Ministero della
pubblica istruzione che risiede a Roma, una delle piaghe della vita italiana. Sostiene quindi la necessit, non solo di un
decentramento, ma di un'amministrazione locale di tutto ci che appartiene alla intelligenza ed alla cultura. Lo Stato in
questa materia non deve avere alcuna ingerenza.
Conclude che voter a favore dell'articolo 4 e non degli altri articoli, che gli sembrano pericolosi dal punto di vista
economico e manchevoli dal punto di vista intellettuale.
LUSSU si dichiara convinto che la massima parte delle disgrazie che attraversa il Paese dovuta principalmente alla
organizzazione centralista dello Stato e che se si fosse potuti arrivare ad una organizzazione federalistica dello Stato, ci si
troverebbe oggi in una situazione molto migliore. Ma egli non ha posto il problema federalistico come attuale in seno al

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Comitato per le autonomie, come non l'ha posto in seno alla seconda Sottocommissione, perch riconosce che una coscienza
federalistica non esiste in Italia.
In questo problema egli si trova quasi isolato nelle sinistre; d'accordo peraltro con qualche corrente che ha i suoi esponenti
nel movimento socialista, nonch comunista alla periferia, mentre si trova in gran parte d'accordo con la democrazia
cristiana, e crede che il concetto autonomistico di questa sia espressione di una profonda esigenza democratica.
d'opinione che la riforma autonomistica non sia soltanto una riforma di carattere amministrativo, giuridico o tecnico, ma
soprattutto un problema di organizzazione democratica, di creazione di una coscienza democratica; ed convinto che se il
Paese fosse stato organizzato negli anni precedenti in questo modo, sarebbe stato impossibile al fascismo impadronirsi di
tutta l'Italia. La coscienza democratica deve, pu avere ed avr grandi basi nell'organizzazione autonomistica dello Stato,
per cui anche alla periferia il cittadino, l'organizzazione comunale, regionale, ecc. si sentono partecipi e quindi difendono e
presidiano le conquiste democratiche locali e sono partecipi insieme della vita e della costruzione dello Stato.
Ritiene errata l'opinione dell'onorevole Togliatti che vede nel progetto un attentato alla vita del Mezzogiorno; afferma
invece che da quando l'Italia esiste stata l'organizzazione
centralista dello Stato che ha trattato il Mezzogiorno, pi o meno consapevolmente, come una colonia, ci che ha portato
non soltanto alla rovina del Mezzogiorno, ma ai grandi disastri nazionali.
Il movimento autonomistico, che ricerca di vita nuova nel campo politico, amministrativo e sociale, sorto proprio nel
Mezzogiorno ed sorto attraverso l'elemento intellettuale e la massa dei contadini che intendevano, attraverso una
organizzazione autonomistica, di crearsi la base di partenza per futuri progressi.
Movimento di avanguardia della democrazia, quindi, e non movimento di reazione.
Egli che ha partecipato, subito dopo l'altra guerra, ad un movimento autonomistico non soltanto per la Sardegna, ma per
tutto il Mezzogiorno, dichiara che il problema autonomistico non soltanto un problema che possa riguardare le Isole, ma
un problema di esigenza nazionale.
A chi parla di un pericolo per l'unit nazionale, risponde che stato proprio il centralismo unitario che ha fatto piombare il
Paese nei pi grandi disastri.
Crede anche che siano infondate le preoccupazioni di una riforma federalistica, ed esprime la certezza che da un
ordinamento siffatto nessun ostacolo potr venire alle grandi riforme e soprattutto a quella agraria, che non potr non
essere nazionale e che sar data per tutta l'Italia dal Parlamento italiano, senza nulla togliere alle Regioni, e senza impedire
che queste attuino nel loro interno quelle riforme che crederanno pi opportune.
Termina rilevando che nessun pericolo questa riforma pu presentare per l'unit nazionale. L'unico pericolo pu essere che
la burocrazia, convinta in buona fede di difendere nella organizzazione centralizzata la migliore organizzazione del mondo,
tenti di sabotare questa grande riforma dello Stato italiano.
NOBILE, rilevando come la concezione regionalistica affiori e si affermi soltanto nei periodi di tempo in cui lo Stato debole,
osserva che da qualche mese la situazione in Italia mutata ed egli che nel difendere la tesi antiregionalistica era in
compagnia di pochi, constata con compiacimento che col ricostituirsi dello Stato le tendenze regionalistiche si sono andate
affievolendo.
Avrebbe capito che si fosse proposto un ordinamento federalistico. Esso, certo, sarebbe stato un anacronismo storico, ma
tuttavia sarebbe stato un ordinamento, forse anche efficiente. Invece il progetto in esame non rappresenta un ordinamento
statale; ma, al contrario, la disorganizzazione dello Stato, l'anarchia.
Tutti sentono l'esigenza di attuare un serio radicale decentramento amministrativo, ed egli la sente non meno degli altri.
Non comprende invece come si possa parlare di un decentramento economico nel mondo moderno, in cui le tendenze sono
tutte verso un ordinamento mondiale dell'economia.
contrario anche alle autonomie che si vorrebbero dare alle Isole. Riconosce che lo Stato italiano debba attuare
ordinamenti speciali per le Regioni che sono ai confini, perch questo imposto dagli accordi internazionali; ma non vede
perch si voglia dare un'autonomia speciale alla Sardegna e alla Sicilia. Le esigenze di carattere politico, che sono alla base
del riconoscimento di questa speciale autonomia alle Isole, hanno un carattere temporaneo: tra qualche tempo saranno
dimenticate e sorpassate; e quelle stesse ragioni, cos acutamente messe in evidenza dall'onorevole Togliatti, le quali portano
a concludere che un'autonomia regionale, cos come intesa nel progetto, si risolverebbe in un danno per il Mezzogiorno,
valgono anche - a suo avviso - per la Sardegna e per la Sicilia.
All'onorevole Ambrosini, il quale ha accennato alle limitazioni poste dal progetto alla potest legislativa regionale, osserva
che vi anche una parte negativa, cio che la Regione potrebbe omettere di fare certe cose che sarebbe nell'interesse
nazionale di fare. Su questo punto importante il progetto tace, e viene cos a mancare la doverosa tutela dell'interesse
nazionale.
MORTATI, riferendosi alla affermazione dell'onorevole Laconi, secondo il quale il progetto non sarebbe attuale, rileva come
lo stesso cada in una contradizione, quando subito dopo afferma che il problema attuale per la Sardegna e per la Sicilia.

287

Non vi sono infatti due problemi, ma vi solo il problema del Mezzogiorno. Riconoscere che esiste una situazione particolare
per le Isole e non riconoscerla per le altre terre del Mezzogiorno, una contradizione.
In sostanza, il problema regionale nasce da questa frattura che c' fra Regione e Regione italiana e la costituzione della
Regione autonoma deve tendere appunto a modificare e ad eliminare questa frattura.
Contesta l'affermazione dell'onorevole Togliatti, secondo il quale la situazione del Mezzogiorno verrebbe aggravata dalla
costituzione dell'Ente Regione, rilevando come ad
essa l'onorevole Lussu abbia esattamente risposto.
Afferma che l'esigenza di un decentramento si fonda sul bisogno attuale di adattare la legislazione generale alle necessit
locali derivanti dalle differenze di struttura delle varie Regioni.
In proposito si sono fatte affermazioni contradittorie, poich si detto che la Regione impedisce una politica unitaria, ed
insieme il regionalismo pregiudica le autonomie locali. In realt, l'intervento del potere centrale deve servire semplicemente
per fissare le dirttive, nell'ambito delle quali deve svolgersi il potere legislativo della Regione, adattando le direttive generali
alle esigenze dei singoli istituti giuridici nella sfera locale. Cos pu dirsi, ad esempio, per la mezzadria. Bisogna che il
regionalismo serva ad educare il sentimento civico, serva ad avviare la partecipazione dei cittadini alla pubblica
amministrazione. Anche la finanza regionale deve tener conto delle differenze di situazioni economiche e finanziarie delle
singole Regioni. Fa presente, poi, un'ultima esigenza fondamentale, quella di far sentire agli organi centrali dello Stato i
bisogni locali. A questo deve provvedere il Senato regionale, ma non potrebbe farlo se non avendo alle spalle il complesso
unitario della Regione che, in certi limiti autonomi, ha meglio la possibilit di sondare e di approfondire le proprie esigenze.
Questi i motivi che, a suo avviso, giustificano l'ordinamento regionale.
Riconosce, naturalmente, la necessit, di pervenire ad un organismo armonico e, quindi, conviene in alcune delle critiche che
sono state mosse. Gli articoli che sono stati predisposti risentono, come osservava l'onorevole Togliatti, del fatto che le
votazioni sono avvenute in momenti successivi. Ma non difficile armonizzare le disposizioni del progetto; l'importante che
rimanga il principio fondamentale.
PICCIONI dichiara che non avrebbe chiesto di parlare, se la base della discussione non si fosse spostata dall'esame tecnico
particolareggiato dei singoli articoli a tutta l'impostazione del problema regionale. Sull'argomento si parlato in maniera
molto diffusa, in seno alla seconda Sottocommissione, e la Commissione plenaria dei 75, non appena nominata dalla
Costituente, prese in esame in linea pregiudiziale, come primo argomento, rispetto a tutti gli altri problemi, quello delle
autonomie regionali. Ci sta a dimostrare, anche dal punto di vista storico, se cos si pu dire, che effettivamente
l'argomento risponde ad un sentimento largamente diffuso nell'Assemblea Costituente. Aggiunge che, a conclusione della
prima larga discussione - svoltasi in seno alla seconda Sottocommissione - fu approvato alla quasi unanimit un ordine del
giorno, da lui proposto, che costituisce il fondamento essenziale di tutto l'ordinamento regionale attraverso tutti gli elementi
che sono stati poi contradetti da coloro che hanno manifestato parere contrario. Rilegge tale ordine del giorno:
La seconda Sottocommissione,
presa in esame la questione delle autonomie locali, sulla cui larga attuazione si trovata concorde per il rinnovamento
democratico e sociale della nazione, in aderenza alla sua tradizionale naturale struttura;
riconosciuta la necessit di dar luogo alla creazione, sancita dalla nuova Costituzione, dell'Ente Regione (persona giuridica
territoriale):
a) come ente autarchico (cio con fini propri d'interesse regionale e con capacit di svolgere attivit propria per il
conseguimento di tali fini;
b) come ente autonomo (cio con potere legislativo nell'ambito delle specifiche competenze che gli verranno attribuite e nel
rispetto dell'ordinamento giuridico generale dello Stato);
c) come ente rappresentativo degli interessi locali su basi elettive;
d) come ente dotato di autonomia finanziaria;
demanda ad una propria sezione la formulazione di un progetto di ordinamento regionale, tenute presenti le situazioni
particolari esistenti (Sicilia, Sardegna, Val d'Aosta, Trentino-Alto Adige) e gli altri criteri informatori risultati dall'ampia
discussione svoltasi in seno alla Sottocommissione .
Osserva che su questi princip, che furono accettati da tutti, anche dai colleghi comunisti, si orientato l'ordinamento
generale del nuovo Ente. Se mai, si pu osservare che nell'ordinamento effettivo si avuta un'applicazione restrittiva - e non
pi ampia - delle basi accettate da tutti. Tutti oggi sono liberi di cambiare opinione; ma non si pu dire che l'impostazione
del problema da parte della Costituente sia l'espressione di una singola parte o di una visione particolaristica o personale,
anzich di un problema fondamentale della vita nazionale.
A prescindere da questo, concorda pienamente con alcune delle osservazioni fatte dal

288

collega Lussu. E innanzitutto ritiene necessario affermare che l'ordinamento regionale risponde ad una profonda esigenza
democratica. La nota pi profondamente democratica, pi originale della nuova Costituzione italiana sar data
precisamente - a suo avviso - dall'ordinamento regionale, se esso sar condotto a fondo, e seriamente.
Il Partito democratico cristiano concepisce l'esigenza democratica come una partecipazione sempre pi attiva e pi vasta
del popolo a quelli che sono i suoi interessi. Questa partecipazione, gi riconosciuta nell'ambito della vita amministrativa
locale, con l'autonomia comunale, non pu non essere riconosciuta anche nell'ambito pi vasto della Regione.
Ritiene inutile parlare di decentramento amministrativo, quando, in mancanza di una specificazione pi esatta e concreta
questo deve intendersi enunciato come decentramento di amministrazione nel quale gli interessi della Regione e del
Comune, sono affidati ad organi burocratici, emanazione diretta di un lontano potere centrale, mentre l'educazione politica
dei cittadini si pu fermare esclusivamente facendoli partecipi diretti della pubblica amministrazione e lasciando ad essi il
compito di risolvere i propri problemi e di tutelare i propri interessi.
Senza scendere ad un esame particolare dei singoli articoli del progetto, fa presente che una dimostrazione che il progetto
abbia in s le tracce del federalismo non stata, e non poteva essere data.
Il progetto, infatti, lascia al potere centrale tutte le funzioni sostanziali dello Stato e nulla vi che possa ferire l'unit
fondamentale dello Stato, della quale si dichiara geloso come chiunque altro.
Quanto al carattere antieconomico o antimeridionale che si vorrebbe attribuire alla struttura regionale, cos come stata
progettata, osserva che l'onorevole Lussu ha gi chiaramente dimostrato l'inconsistenza della critica. L'Italia meridionale ha
sperimentato per 70 anni l'accentramento statale; si vorrebbe continuare su questa strada, sia pure con intenzioni diverse.
Ma i risultati dell'esperimento fatto sono tali che non possono suggerire nessuna continuazione del genere, proprio
nell'interesse dell'Italia meridionale. Questa richiede, pi che qualsiasi altro settore d'Italia, un ordinamento politico ed
amministrativo diverso, che valga, oltre tutto, ad eccitare quelle energie locali che invano si cercherebbe di valorizzare con
un ordinamento centralizzato.
Rileva che somma meraviglia ha destato oggi in lui la constatazione del fatto - del resto gi vagamente previsto anche in
precedenti discussioni - che vi siano degli autonomisti o dei regionalisti in partibus, ed osserva che non vi coerenza logica n
politica nel sostenere l'autonomia per la Sardegna, per la Sicilia, per la Val d'Aosta e nel rifiutarla per le altre Regioni
italiane.
Un'altra critica che ha udito muovere alla riforma pretende che questa sia stata concepita per deviare l'attenzione o
l'interesse del popolo. A questa critica risponde che le riforme, e specialmente quelle sociali, non si realizzeranno in Italia
soltanto per imposizione dall'alto da parte del potere centrale, bens con la comprensione della loro necessit e della loro
utilit, anche dal punto di vista economico e sociale, e questa comprensione non la si raggiunge se non attraverso
l'esperienza locale, regionale, che quella che deve riuscire a modellare la riforma stessa secondo le esigenze particolari.
Termina esprimendo la certezza che, attuando il progetto per l'autonomia locale, si potr tranquillamente guardare
all'avvenire democratico del Paese, anche dal punto di vista economico e sociale.
PRESIDENTE comunica che stata chiesta la chiusura della discussione generale, riservando la parola ai deputati gi iscritti
ed al Relatore. Pone a partito tale richiesta.
( approvata).
CODACCI PISANELLI, dopo le dichiarazioni dell'onorevole Piccioni, rinuncia a parlare.
MANNIRONI, ricollegandosi agli argomenti gi accennati dall'onorevole Piccioni, rileva la profonda contradizione in cui si
sono posti i colleghi comunisti, quando hanno voluto sostenere che era giustificata una larga autonomia per quattro Regioni
e non per tutte le altre. Osserva che se si riconosce che la Sicilia e la Sardegna, per potere uscire dallo stato di inferiorit
economica e sociale in cui si trovano, hanno bisogno di una larga autonomia, vuol dire che si riconosce all'autonomia il
carattere di mezzo politico efficiente perch le Regioni - tutte le Regioni - possano essere messe in grado di fare da s.
Aggiunge che non esatto che l'autonomia, cosi come stata formulata nel progetto della Sottocommissione, non contenga
tracce di un compromesso sostanziale, perch, tra coloro che aspiravano a dare alla Regione un'ampia autonomia (pi
ampia di quella che stata
prevista) e coloro che invece vi si opponevano, ci si trova di fronte ad una soluzione che non pu non essere di compromesso,
e che non risulta affatto pericolosa per l'unit dello Stato, in quanto si ammette che il Governo centrale abbia la possibilit
di controllare tutta l'attivit della Regione. d'avviso, anzi, che il potenziamento delle autonomie regionali, si trasformer in
un potenziamento dell'economia della stessa Regione e, non esistendo compartimenti stagni, dell'economia nazionale.
AMBROSINI intende aggiungere all'esposizione gi fatta alcune delucidazioni dal punto di vista tecnico, poich dal punto di
vista politico il problema stato dibattuto e, dai difensori del progetto, sono state chiaramente esposte le ragioni che
militano in suo favore.

289

Desidera sottolineare che le ragioni sostenute da Mazzini, Cavour e Minghetti, a favore delle autonomie locali, non hanno
perduto la loro ragion d'essere, poich i pericoli dell'accentramento statale, gi gravi nel 1860, quando le funzioni dello Stato
erano molto ridotte, oggi sono diventati gravissimi, appunto in proporzione della aumentate funzioni statali.
Prendendo in esame il congegno approvato dal Comitato, per l'ordinamento regionale, respinge la critica mossa da alcuni
colleghi secondo i quali il progetto presenterebbe forti tracce di federalismo, e fa presente che nella distribuzione delle
competenze, mentre nel sistema federale si affermano quelle del potere centrale rimandando tutte le altre agli Stati
membri, qui si fatto completamente il contrario, determinando tassativamente le materie di competenza delle Regioni e
lasciando tutte le altre allo Stato. E inoltre non solo non si parlato, neanche lontanamente, di alcuna cittadinanza
regionale, ma non s' data alla Regione la bench minima parte di potere giudiziario. Manca quindi una delle funzioni
fondamentali che, seppure in forma ridottissima, devono appartenere ad una entit politica, perch si possa, sia pure
lontanamente, metterla sullo stesso piano o su un piano simile a quello degli Stati membri di uno Stato federale.
Quanto alle critiche di eccessiva complicazione mosse al sistema adottato dalla Sottocommissione con la creazione di
quattro categorie di norme giuridiche regionali, rileva che non possono derivarne i pericoli prospettati, poich sono state
configurate in modo preciso le competenze delle Regioni di fronte allo Stato. Ad ogni modo, sarebbe sempre possibile
procedere ad una semplificazione, tornando alla doppia divisione che era stata proposta dal Comitato di redazione.
stato osservato non essere sufficiente che il progetto preveda dei limiti ed un sindacato sulla potest legislativa della
Regione, perch in sostanza la Costituzione metterebbe l'Assemblea legislativa delle Regioni nella stessa posizione giuridica
del potere legislativo dello Stato. Dissente da questa opinione, perch il progetto contempla un limite alla Assemblea
regionale, uguale al limite posto al legislatore ordinario, in quanto l'una e l'altro non possono, con le loro norme giuridiche,
violare la Costituzione, ma pone per il resto i due organi legislativi, cio l'Assemblea regionale da un lato e il Parlamento
dall'altro, su un piano assolutamente diverso. Richiama in proposito le dilucidazioni date nel precedente intervento, ed
osserva che basterebbe il fatto della sottoposizione dell'attivit legislativa dell'Assemblea regionale al sindacato del
Parlamento per dimostrare l'infondatezza della suaccennata opinione.
Non si addentrer in altri particolari di carattere tecnico; non pu tuttavia esimersi dal dichiarare che l'ordinamento
regionale stato concepito non solo e non tanto nell'interesse delle Regioni, quanto nell'interesse dello Stato e dell'unit
nazionale.
PRESIDENTE dichiara chiusa la discussione generale.
Avverte che l'onorevole Togliatti ha presentato il seguente ordine del giorno:
La Commissione dei 75, d'accordo sulla necessit di un ampio decentramento amministrativo e sul pi ampio sviluppo
delle autonomie locali; d'accordo sulla necessit di un regime di ampia autonomia per la Sicilia, la Sardegna e le zone
mistilingui; per contraria a che vengano introdotti nella Costituzione elementi anche indiretti e attenuati di federalismo.
La creazione dell'ente Regione dovr essere fatta attenendosi a questa direttiva e in questo senso debbono essere riveduti
gli articoli relativi alle autonomie locali .
Vi poi un ordine del giorno presentato dall'onorevole Grieco tendente a limitare la legislazione speciale nella Val d'Aosta
ed inoltre un ordine del giorno Targetti per la conservazione della Provincia. Questi ordini del giorno potranno essere discussi
in seguito, poich ora si tratta di risolvere la questione di merito.
Pone in votazione l'ordine del giorno dell'onorevole Togliatti, che significa negazione
del sistema seguito dal progetto e l'invio per una revisione degli articoli.
TOGNI chiede che la votazione per questo ordine del giorno, come per l'emendamento test discusso, abbia luogo per
appello nominale.
PICCIONI dichiara che, in coerenza con le dichiarazioni precedentemente fatte e in considerazione del carattere negativo
che presenta l'ordine del giorno Togliatti, voter contro l'ordine del giorno stesso.
LAMI STARNUTI dichiara che voter contro l'ordine del giorno dell'onorevole Togliatti, poich riteneva che su una parte
almeno del concetto fondamentale dal quale la seconda Sottocommissione era partita per la istituzione delle Regioni, intese
come organi di decentramento amministrativo autarchico, tutti fossero d'accordo. L'ordine del giorno dell'onorevole Togliatti
suona, invece, in modo diverso, e le sue enunciazioni generiche riportano in discussione tutto il problema. Dichiara per di
riservarsi di prendere in esame, volta per volta, gli articoli di mano in mano che verranno in discussione, per attenuarne o
modificarne le singole disposizioni, poich su alcune di esse non concorda.
LUSSU dichiara che voter contro l'ordine del giorno dell'onorevole Togliatti; essendo per tale ordine del giorno composto di
tre parti, dichiara di consentire con quanto affermato nella parte centrale, concernente la necessit di concedere ampia
autonomia alle quattro Regioni indicate.
TOGLIATTI, allo scopo di dissipare un equivoco che gli pare sia stato suscitato dalla dichiarazione di voto dell'onorevole Lami
Starnuti, chiede di aggiungere, al principio del suo ordine del giorno la parola regionale , dopo le parole
decentramento amministrativo .

290

PRESIDENTE avverte che l'ordine del giorno dell'onorevole Togliatti viene posto in votazione con questa modifica.
BOZZI dichiara che voter contro l'ordine del giorno dell'onorevole Togliatti, perch il problema dell'autonomia regionale, a
suo avviso, non va ristretto soltanto al campo amministrativo, ma va anche esteso ad un campo di decentramento
legislativo misurato e contenuto; ci che ritiene si realizzi con gli emendamenti proposti da lui e dai colleghi Lami Starnuti e
Laconi.
LUCIFERO, premesso che non sarebbe contrario ad una revisione di tutto il sistema, dichiara per che, essendo nell'ordine del
giorno dell'onorevole Togliatti contenute delle direttive per il futuro che non condivide completamente, si asterr dal volto.
(Segue la votazione per appello nominale).
Rispondono s: Basso, Di Vittorio, Farini, Grieco, Iotti Leonilde, Laconi, La Rocca, Marchesi, Merlin Lina, Noce Teresa, Pesenti,
Ravagnan, Targetti, Terracini e Togliatti.
Rispondono no: Ambrosini, Bozzi, Bulloni, Canevari, Cappi, Codacci Pisanelli, Corsanego, De Michele, Domined, Dossetti,
Einaudi, Fabbri, Fanfani, Federici Maria, Fuschini, Grassi, Lami Starnuti, La Pira, Lussu, Mannironi, Merlin Umberto, Mol,
Moro, Mortati, Perassi, Piccioni, Rapelli, Ruini, Togni, Tosato, Tupini e Uberti.
Si astengono: Bocconi, Cevolotto, Colitto, Lucifero, Marinaro e Rossi.
PRESIDENTE comunica che l'ordine del giorno dell'onorevole Togliatti stato respinto con 15 voti favorevoli, 32 contrari e 6
astenuti.
Pone ai voti la proposta di emendamento presentata dagli onorevoli Bozzi, Laconi e Lami Starnuti.
PICCIONI dichiara di votare contro la proposta di emendamento, perch il carattere distintivo dell'autonomia locale e
regionale , secondo un principio comunemente accettato, la potest legislativa sia pure limitata, potest che
l'emendamento nega riducendola ad una semplice funzione di integrazione o applicazione delle norme generali dello Stato.
TERRACINI dichiara che, coerentemente a tutto l'atteggiamento mantenuto nel corso dei lavori di preparazione del
progetto, voter a favore dell'emendamento.
FABBRI fa una dichiarazione analoga a quella dell'onorevole Terracini.
(Segue la votazione per appello nominale).
Rispondono s: Basso, Bozzi, Canevari, Cevolotto, Di Vittorio, Fabbri, Farini, Grieco, Iotti Leonilde, Laconi, Lami Starnuti, La
Rocca, Lucifero, Marchesi, Merlin Lina, Mol, Pesenti, Ravagnan, Rossi, Ruini, Targetti, Terracini, Togliatti.
Rispondono no: Ambrosini, Bulloni, Cappi, Codacci Pisanelli, Corsanego, De Michele, Domined, Dossetti, Einaudi, Fanfani,
Federici Maria, Fuschini, Grassi, La Pira, Lussu, Mannironi, Merlin Umberto, Moro, Mortati, Perassi, Piccioni, Rapelli, Togni,
Tosato, Tupini, Uberti.
Si astengono: Colitto, Marinaro,
PRESIDENTE comunica che l'emendamento sostitutivo presentato dagli onorevoli
Bozzi, Laconi e Lami Starnuti stato respinto con 23 voti favorevoli, 26 contrari e 2 astenuti.
Constata che, essendo stato respinto l'ordine del giorno Togliatti di rinvio globale del progetto; essendo stata egualmente
respinta la proposta di limitare la potest legislativa della Regione ad una funzione di integrazione e di attuazione, resta
approvato di massima, salvo i dettagli di forma, il sistema proposto nel progetto presentato.
********************
ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
ADUNANZA PLENARIA
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA POMERIDIANA DI VENERD 31 GENNAIO 1947
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE RUINI
Autonomie locali.

291

PRESIDENTE, passando al titolo relativo alle autonomie locali, pone in esame il seguente articolo:
Il territorio della Repubblica ripartito in Regioni e Comuni.
Le Provincie sono circoscrizioni amministrative di decentramento regionale .
L'onorevole Targetti ha proposto di sostituirlo col seguente:
Il territorio della Repubblica ripartito in Regioni, Provincie e Comuni .
Tale emendamento si ricollega ad un articolo successivo del seguente tenore:
La Regione esercita normalmente le sue funzioni amministrative a mezzo delle circoscrizioni provinciali, che pu
suddividere in circondari per un ulteriore decentramento.
Nelle circoscrizioni provinciali sono istituite Giunte nominate dai Corpi elettivi, nei modi e coi poteri stabiliti da una legge
della Repubblica .
L'onorevole Targetti ha proposto di costituirlo col seguente:
Le Provincie sono enti autarchici, con propria amministrazione elettiva, con funzioni e compiti determinati dalla legge, in
correlazione con quelli specifici dei Comuni e delle Regioni .
Si tratta, in sostanza, di conservare la Provincia, non come era stato stabilito nel progetto, ma come ente autarchico.
TARGETTI. Come ha osservato il Presidente, i due emendamenti sono collegati fra di loro.
Il progetto stabilisce che il territorio della Repubblica diviso in Regioni e Comuni. La Provincia, pertanto, sarebbe senz'altro
soppressa. A suo parere la soppressione di questo ente, che non un ente nato ieri, non appare neppure sufficientemente
motivata. Da nessuna parte venuta una motivazione che abbia l'importanza e l'efficienza necessarie per legittimare
un'innovazione cos profonda nell'ordinamento locale.
Si dice: la Provincia non stata soppressa perch di essa si fa parola in qualche articolo della Carta costituzionale, ma
occorre tener presente che si cadrebbe in un grave equivoco se si ritenesse che la forma nella quale la Provincia sopravvive
secondo il progetto possa equivalere ad una sopravvivenza della Provincia cos come oggi.
La Carta costituzionale, infatti, prevede la Provincia come una circoscrizione amministrativa. un organo di decentramento
dell'amministrazione della Regione. Quindi non pi configurabilit di un patrimonio provinciale, n esistenza di una
Assemblea provinciale, non pi autonomia.
Si dice che la soppressione della Provincia conseguenza diretta della istituzione della Regione. Osserva che questa
formulazione tutt'altro che rigorosa: se la Regione nascesse a detrimento delle funzioni della Provincia e nascesse
costituendosi un patrimonio di attribuzioni togliendole all'ente Provincia, il ragionamento correrebbe, ma si d'accordo nel
ritenere l'opposto, cio che la Regione un ente di decentramento amministrativo ed in parte anche politico, in in quanto
una Regione nasce sottraendo una parte di ci che accentrato oggi nello Stato, cio non nasce a detrimento della
Provincia.
Sembra cos dimostrato che la prima considerazione, per la quale si dice che la Provincia muore perch la Regione nasce,
non ha la forza convincente che le si attribuisce.
Si dice che la Provincia un ente artificiale. Ora, pur essendo tutt'altro che contrario all'istituzione della Regione, verso la
quale, anzi, ha tratto simpatia dallo studio delle opere di Carlo Cattaneo, pensa che essa non abbia l'omogeneit della
Provincia, ci che costituisce un argomento, a suo parere, inconfutabile a favore della Provincia.
Non intende riandare alle origini storiche della Provincia - (alcuni dicono che la Provincia risale agli antichi romani, altri
dicono che ha soltanto una vita nell'et moderna, ecc.) - ma in pratica nell'ente Provincia esiste una omogeneit innegabile
di dialetti, di abitudini; vi sono anche affinit etniche, geografiche, geologiche persino.
Ora tutto questo nella Provincia si trova e purtroppo non si trova nella Regione. Una prova di ci si ha nel movimento, al
quale si assiste, inteso a creare nuove Regioni, a spezzettare cio Regioni esistenti. Se questa omogeneit che si rimprovera
non avere la Provincia, l'avesse l'ente Regione, nessuna di queste domande di spezzettamento delle Regioni esistenti sarebbe
stata avanzata.
Nella Provincia accaduto che intorno ad un capoluogo sono sorti e si sono sviluppati tanti Comuni di importanza inferiore,
e fra il capoluogo e tutti questi altri Comuni si creato un continuo scambio di relazioni e di interessi commerciali e culturali,
Tante manifestazioni della vita pubblica fanno capo al capoluogo della Provincia.
Perch allora si pensa di distruggere questo ente? Pur non essendo stato mai un ortodosso, non ha mai capito l'utilit di
distruggere unicamente per rinnovare. L'esistenza di un ente una ragione che sta a difesa della sua sopravvivenza,
quando mancano serie ragioni per la sua soppressione.

292

Quali peccati ha ma commesso la Provincia? Nessuno.

Si dice: mantenendo in vita la Provincia come ente autonomo ed autarchico con rappresentanza popolare, si va incontro a
due inconvenienti: di centuplicare gli uffici amministrativi e di aumentare gli inconvenienti della burocrazia. A suo avviso
questo non vero. Si vede nella istituzione della Regione un medicamento della piaga dell'accentramento burocratico
statale. Ma non si teme che il giorno in cui saranno abolite le Provincie si vada incontro ad un accentramento burocratico
regionale? La sopravvivenza della Provincia serve ad evitare questo inconveniente.
Si dice anche: ma la Provincia rimarr priva di funzioni. Questo pericolo ci sarebbe se la Regione nascesse a detrimento della
Provincia. Esso per non esiste perch, mantenendo la Provincia, se ne dovrebbero anzi aumentare le attribuzioni. Vi sono
molte attribuzioni lasciate oggi a Comuni che dovrebbero essere accentrate utilmente nell'ente Provincia, come da molto
tempo si sostiene.
Si dice infine: in questo modo si moltiplicano le Assemblee popolari. Crede di non sbagliare affermando che l'aumentare le
Assemblee popolari sia tutt'altro che un inconveniente. Vorrebbe trovare anzi il modo di aumentarle, perch soltanto cos
che si chiamano a partecipare pi attivamente le grandi masse delle popolazioni alla vita collettiva.
Si limitato ad accennare a qualcuno dei tanti argomenti che in altra sede si potranno portare a favore del suo
emendamento. Non pretende di aver convinto chi da tempo ha una diversa opinione. Vorrebbe soltanto aver dimostrato
che la sua proposta non contro la Regione, ma a tutto favore della Regione e quindi avere indotto i colleghi a non
affrettarsi a votare contro.
Occorre tener presente che se la Regione nasce sulle ceneri della Provincia, nascer in mezzo a dei malcontenti, a
recriminazioni e forse a movimenti popolari che bisogna cercare di evitare e che potranno in ogni caso rendere l'affermarsi
del nuovo ente pi difficile.
EINAUDI d'accordo sulla necessit di accrescere queste Assemblee anche agli effetti dell'educazione del popolo; per crede
che in questa differenza che si fa tra Regione e Provincia vi sia un grosso equivoco: le Province, come enti autarchici, non
hanno niente da fare, hanno le strade e l'acqua che passano ora alla Regione. Per i manicomi non sa quale vantaggio vi sia
di farli amministrare piuttosto dalla Provincia che dalla Regione. Inoltre, dal punto di vista puramente patrimoniale, non vi
una perdita, ma uno spostamento dei servizi dai contribuenti provinciali a quelli regionali.
Del resto la Provincia non muore, in quanto che i servizi a cui sono particolarmente affezionati i provinciali, non sono i servizi
dell'ente autarchico, come le strade, l'acqua e i manicomi; sono altri servizi che continueranno ad esistere. Non vede nessuna
ragione perch il Tribunale che nel capoluogo di Provincia debba essere abolito, solo perch non esiste pi la Provincia
come ente autarchico; e cos i servizi dell'agricoltura, delle foreste, ecc., apparterranno allo Stato o alla Regione, ma
continueranno ad aver sede nella Provincia. Quindi le Province continueranno ad esistere per quel che valgono, per i servizi
che potranno ancora essere accentrati nel capoluogo o distribuiti meglio nel loro territorio. A questo pu servire bene
l'istituzione nelle circoscrizioni provinciali di Giunte nominate dai Corpi elettivi, nei modi e coi poteri stabiliti da una legge
della Repubblica, come previsto nel progetto in esame.
Per queste ragioni voter per il mantenimento del testo del Comitato di redazione.
AMBROSINI ricorda che quando il Comitato di redazione cominci i suoi lavori, si
dichiar favorevole al mantenimento dell'ente Provincia, appunto per le preoccupazioni accennate dall'onorevole Targetti,
e specialmente per le ripercussioni che la soppressione di questo ente avrebbe potuto suscitare nella pubblica opinione.
Senonch, tutto l'andamento della discussione nel Comitato port al delinearsi di una maggioranza decisamente contraria
al mantenimento dell'ente Provincia; e allora il suo sforzo e di altri colleghi fu quello di mantenere in sostanza quei compiti
che oggi sono esplicati dalla Provincia, eliminando semplicemente quella sovrastruttura di ente autarchico, e quindi quella
speciale rappresentanza limitatamente all'assolvimento di compiti che possono contarsi sulle dita di una mano.
Ora pensa che la struttura del sistema predisposto dal Comitato di redazione possa sodisfare a tutte le esigenze, in quanto
concretamente tutti gli uffici e i servizi pubblici che attualmente esistono nell'ambito della circoscrizione provinciale restano,
sia il Tribunale, sia l'Intendenza di finanza, sia il Provveditorato agli studi. Occorre tener presente quelle che erano le
funzioni e le caratteristiche dell'ente Provincia, come ente autarchico, e della circoscrizione provinciale, come circoscrizione
puramente amministrativa.
Ora, tutti gli uffici e i servizi pubblici della circoscrizione provinciale, restando come attualmente sono, la questione si
accentra semplicemente nella soppressione o meno dell'ente autarchico. La preoccupazione dell'eliminazione della
rappresentanza crede possa essere superata, quando si tenga presente la disposizione di un successivo articolo per cui nelle
circoscrizioni provinciali sono istituite Giunte nominate dai Corpi elettivi, nei modi e coi poteri stabiliti da una legge della
Repubblica .
Ad eliminare molte delle apprensioni di cui si fatto interprete l'onorevole Targetti ha proposto che al comma del primo
articolo in esame: Le Province sono circoscrizioni amministrative di decentramento regionale siano aggiunte le parole: e
statale . In questo modo crede doveroso e coerente approvare il testo proposto dal Comitato di redazione.

293

Cos pure l'onorevole Uberti ha proposto, a proposito delle Giunte previste in un articolo successivo, di sostituire alla formula:
Nelle circoscrizioni provinciali sono istituite Giunte nominate dai Corpi elettivi, ecc. l'altra: In tali circoscrizioni sono
elette dai Comuni Giunte provinciali con funzioni delegate dalla Regione secondo norme da stabilirsi .
PRESIDENTE avverte che occorre tener conto, agli effetti della decisione da prendere, dei due emendamenti di cui ha
parlato l'onorevole Ambrosini.
DE VITA contrario all'emendamento proposto dall'onorevole Targetti e si associa alle dichiarazioni dell'onorevole Einaudi.
Desidera soltanto aggiungere che il problema va esaminato anche da un punto di vista dell'area di offerta dei pubblici
servizi, in quanto si tratta, a suo parere, di un problema anche tecnico ed economico. I servizi pubblici potrebbero anche
consorziarsi liberamente per ottenere un'area di offerta che sia consona a quella determinata Regione.
GRASSI osserva che il vecchio ordinamento considerava la Provincia sotto due aspetti diversi: un aspetto governativo e un
aspetto amministrativo. Pensa che la riforma si rivolga specialmente alla questione dell'aspetto governativo della Provincia.
La Regione, assorbendo tutta la funzione governativa che si svolge nelle diverse Province, non pu pi mantenere in vita la
vecchia Provincia con la sua organizzazione attuale. Questo il punto pi essenziale della struttura dello Stato.
Per quello che riguarda l'ente Provincia dal punto di vista amministrativo, per cui funzionavano i Consigli provinciali, le
Deputazioni provinciali, ecc., l'attivit della Provincia era limitata alle strade, ai manicomi e agli istituti di beneficenza.
Ritiene che anche creando la Regione, questa attivit non possa essere tolta; ma essa rimane attraverso la formula
presentata dalla Sottocommissione.
Bisogna, in sostanza, porre nettamente il problema: si vuole la Regione o no? Siccome tutta la Sottocommissione ha studiato
il problema della struttura dello Stato sulla base delle Regioni, non si pu prescindere da tale situazione. Infatti, se si vuole
mantenere la Provincia come ente autarchico, bisogna mantenerla sotto il suo doppio aspetto governativo e
amministrativo. Ma questo non si voluto. L'azione amministrativa sar affidata alle Regioni, ma sar ripartita fra i diversi
uffici provinciali.
Quindi d'accordo nel mantenere ferma la disposizione cos come stata formulata dalla Sottocommissione.
LACONI dolente di dover parlare contro la proposta Targetti, coerentemente alla posizione assunta nella
Sottocommissione, perch sente le preoccupazioni da lui manifestate. Ha per l'impressione che tali preoccupazioni, vive
nelle Province, siano determinate non tanto dalla scomparsa dell'ente autarchico
come tale, ma dal fatto che si teme che la costituzione delle Regioni possa significare anzich un decentramento, un
accentramento amministrativo. Tale preoccupazione pu, a suo parere, essere eliminata considerando la Provincia come un
organo di decentramento amministrativo regionale e statale.
In sostanza, alle popolazioni delle Provincie interessa che non si debba andare nel capoluogo regionale, anzich in quello
provinciale, per trovare l'Intendenza di finanza, la banca, ecc. Questa preoccupazione non ha ragione d'essere, perch i
capoluoghi provinciali continueranno a rimanere organi di decentramento dello Stato.
L'altra preoccupazione quella che sorge negli stessi capoluoghi di Provincia che sono diventati centri di commercio, di
industria, di traffici, di cultura, e che costituiscono quasi un esempio di vita civica rispetto alle loro Provincie. Ad esempio, in
Sardegna, il sorgere di una Provincia, quale quella di Nuoro, ha significato il formarsi di un centro culturale, con la possibilit
di realizzare scambi culturali e commerciali che prima non esistevano. Anche questa preoccupazione non ha ragion d'essere,
perch tali centri, cos come si sono formati, continueranno a rimanere, anche se sar soppresso l'ente autarchico.
Osserva, in definitiva, che non soltanto per una ragione di coerenza, di armonia del sistema favorevole al testo del
Comitato di redazione; ma per il fatto che, se si giunti a costituire la Regione, perch si vuole avere per base un'unit
organica di fatto, quale non la Provincia, che oggi esiste sulla carta ed puramente artificiale. Ad essa si vuole sostituire
un ente che abbia nella struttura del Paese un'unit storica, di tradizioni, di costumi.
PRESIDENTE pone ai voti l'emendamento proposto dall'onorevole Targetti:
Il territorio della Repubblica ripartito in Regioni, Provincie e Comuni .
Tale emendamento si collega a quello proposto poi per un successivo articolo:
Le Provincie sono enti autarchici, con propria amministrazione elettiva, con funzioni e compiti determinati dalla legge, in
correlazione con quelli specifici dei Comuni e delle Regioni .
(La Commissione non approva).
L'onorevole Ambrosini ha proposto di aggiungere al secondo comma dell'articolo in esame: Le Provincie sono circoscrizioni
amministrative di decentramento regionale le parole: e statale .
Pone ai voti la proposta.
( approvata).

294

La Commissione chiamata ora ad esaminare l'articolo 3:

Le Regioni sono costituite in enti autonomi con propri poteri e funzioni secondo i princip fissati nella Costituzione.
Alla Sicilia, alla Sardegna, al Trentino-Alto Adige, e alla Valle d'Aosta sono attribuite forme e condizioni particolari di
autonomia con Statuti speciali adottati con leggi di valore costituzionale .
L'onorevole Perassi ha proposto di sostituire al secondo comma le parole: con Statuti speciali adottati con leggi di valore
costituzionale le altre: con leggi speciali di carattere costituzionale .
PERASSI fa presente che l'emendamento da lui proposto riguarda una questione di pura nomenclatura giuridica. Le ragioni
sono due: una giuridica, l'altra di opportunit. Nell'articolo in esame si prevede, infatti, che a certe Regioni sar conferito un
ordinamento speciale autonomo che potr essere pi ampio di quello previsto, con disposizioni generali, per le altre Regioni
dalla Costituzione stessa. In che modo si stabilisce tale autonomia speciale? L'atto che crea questo ordinamento di
autonomia speciale una legge dello Stato ed improprio chiamarlo statuto . una legge dello Stato del medesimo
genere di quella del Parlamento britannico che ha dato un ordinamento autonomo all'Irlanda del nord. Basta, infatti,
leggere lo Statuto per la Regione siciliana, per constatare che vi sono in esso norme le quali non si possono concepire se non
come norme giuridiche emanate dallo Stato. Ci che si vuol dire nel secondo comma dell'articolo in esame che gli
ordinamenti speciali d'autonomia per le Regioni ivi menzionate devono essere stabiliti con leggi speciali di carattere
costituzionale. Perci ha proposto di non usare l'espressione statuti . Ci eliminerebbe anche l'inconveniente per cui,
mentre nell'articolo 3 si parla di statuti, nell'articolo 19 riguardante lo Statuto di ogni Regione si parla ancora di Statuto in
un senso del tutto diverso. Nel secondo caso, la parola Statuto giuridicamente esatta, in quanto sta ad indicare un
insieme di norme giuridiche che sono emanazione di un potere legislativo della Regione, sia pure sottoposto all'approvazione
con legge dello Stato. La legge di approvazione di uno Statuto regionale una legge di approvazione in senso tecnico, che
ha per oggetto lo Statuto come atto legislativo della Regione, deliberato dal Consiglio regionale. Invece, la legge
costituzionale, di cui si parla nell'articolo 3, non ha l'effetto giuridico di dare l'approvazione ad un atto da essa distinto, ma
essa stessa che emana le norme costituenti l'ordinamento speciale, per una determinata Regione, anche se tali norme sono
state elaborate o proposte da qualche organo locale, come avvenuto per il decreto legislativo concernente la Sicilia.
Crede, pertanto, che la Commissione non avr difficolt ad approvare l'emendamento proposto, che risponde
esclusivamente ad un criterio di propriet di formulazione giuridica.
PRESIDENTE teme che per una questione di tecnica giuridica, sia pure apprezzabilissima, si vada incontro al pericolo di dare
l'impressione che si voglia togliere alla Sicilia lo Statuto che ora possiede.
LACONI ritiene che la proposta dell'onorevole Perassi tenda ad annullare la differenza che si voluto riconoscere tra
l'autonomia concessa a quelle quattro Regioni e quella concessa alle altre. La proposta dell'onorevole Perassi costituisce cos
l'ultimo tentativo di sopprimere di fatto tale differenza. La parola Statuto non ha soltanto un valore lessicale; quando
stato concesso alla Sicilia lo Statuto regionale, stata stabilita una particolare procedura studiata dalla Consulta regionale,
cio da un organo rappresentativo locale. Questo Statuto non si potr quindi assimilare ad una legge qualsiasi, in quanto si
tratta di Regioni che rivendicano dei diritti propri di fronte allo Stato. quindi impropria la parola legge . D'altronde la
parola Statuto ha ormai una sua popolarit. Comprende l'eccezione giuridica sollevata dall'onorevole Perassi, ma, nel caso
che egli fa, dovr dirsi: regolamento interno delle Regioni. Nell'articolo in esame deve invece rimanere, a suo parere la
parola Statuto, nella accezione comune del termine.
MORTATI ritiene che le considerazioni esposte dall'onorevole Perassi siano ineccepibili. Non pu accogliere quanto ha detto
l'onorevole Laconi circa l'impropriet del termine di Statuto applicato agli atti costitutivi delle varie Regioni diverse dalle
quattro di cui all'articolo 3 del progetto. Statuto infatti la parola tradizionale che serve ad indicare l'ordinamento
fondamentale che ogni ente si d, nell'ambito della sua autonomia.
Per quanto riguarda l'ordinamento della Sicilia, della Sardegna e delle zone mistilingui non assolutamente ammissibile che
si pensi di affidare alle Regioni interessate la podest di disporlo in deroga alla Costituzione dello Stato, affidando allo Stato
stesso solo un potere di ratifica.
Una soluzione di questo genere presuppone dei diritti propri delle Regioni e quindi un rapporto di natura contrattuale fra
dette Regioni e lo Stato; rapporto che non concepibile neppure negli Stati federali, nei quali, una volta che essi siano
formati, all'organo costituente dello Stato centrale che compete ogni modifica della Costituzione. Accettare la tesi, contro
cui parla, significa introdurre un elemento di disgregazione, che segnerebbe la fine dell'unit nazionale.
Si potrebbe cercare di trovare una formula nella quale si faccia menzione dell'iniziativa delle Regioni, per mezzo di Statuti,
per quanto non si possa negare allo Stato di intervenire, anche all'infuori di tali iniziative, col disciplinare con legge
costituzionale l'ordinamento delle medesime.
In ogni caso, da porre bene in chiaro che alla legge costituzionale, e solo a questa, (all'infuori di ogni implicito o lontano
riconoscimento di diritti propri agli enti regionali, di cui all'articolo 3), che pu attribuirsi il potere di concedere agli enti
medesimi una posizione diversa da quella fatta alle altre Regioni dalla Costituzione.
Pertanto lo Statuto siciliano, come quello sardo, ecc., dovranno essere espressione della volont dello Stato e dovranno
essere inseriti nella Costituzione come parti integranti di questa ed essere sottoposti alla procedura di revisione prescritta per
le altre norme della Costituzione mdesima.

295

AMBROSINI si duole di trovarsi in dissenso con gli onorevoli Perassi e Mortati. La formula fu lungamente ponderata. Crede
non possa dar luogo alle preoccupazioni che sono state prospettate, perch, quando si dice che lo Statuto delle quattro
Regioni in questione deve essere adottato con legge di valore costituzionale, si fa riferimento alla fonte massima della
potest normativa, cio al potere superiore a quello legislativo ordinario, al potere costituente. La competenza ad emanare
tali Statuti spetta adunque allo Stato.
Osserva che non esiste contrasto fra l'articolo 3 e l'articolo 19, giacch, mentre con quest'ultimo articolo si fa riferimento agli
Statuti delle Regioni in generale, che sono deliberati dall Assemblee regionali ed approvati con legge ordinaria dello Stato,
nell'articolo 3 si parla degli Statuti speciali delle quattro Regioni le quali si trovano in situazione particolare; ragione per cui
ha luogo
l'instaurazione di una forma speciale di autonomia. Il fatto che la proposta dello Statuto speciale provenga dalla Regione
non importa affatto che la sovranit della Costituente possa essere diminuita; giacch lo Statuto deve venire approvato con
legge e per giunta con una legge di importanza superiore a quella ordinaria, cio con legge costituzionale. Lo Statuto avr
dunque il crisma soltanto dalla manifestazione della volont dello Stato.
Non crede opportuno accennare alle gravi ragioni di indole politica che consigliano il mantenimento della dizione adottata
dal Comitato di redazione, il cui abbandono potrebbe portare a quelle ripercussioni a cui ha gi accennato l'onorevole
Laconi. Fa soltanto presente che, se le ripercussioni sarebbero gravi in Sardegna, carattere ancora pi grave avrebbero in
Sicilia. Ripete, ritornando al merito della disposizione, che non vede che derivi alcun pericolo dal fatto che gli Statuti in
questione si chiamino Statuti speciali , giacch tale espressione sta ad indicare soltanto che alla Sicilia, Sardegna, Valle
d'Aosta e Trentino-Alto Adige si attribuisce una condizione giuridica globale che pu differire da quella che vengono ad
avere tutte le altre Regioni. Da ci nessun pericolo pu sorgere perch l'adozione di tali Statuti speciali appartiene al
legislatore in funzione di Costituente. Per queste ragioni crede che la Commissione pu approvare senza preoccupazioni la
formula adottata dal Comitato di redazione.
EINAUDI favorevole all'emendamento Perassi. In sostanza si afferma dai sostenitori della formula adottata nell'articolo 3
che l'origine di queste leggi costituzionali aventi valore di Statuto per una Regione si deve ricercare nella Regione stessa.
Ora, in sede di Consulta Nazionale, ebbe a scrivere una relazione contro lo Statuto siciliano. persuaso della necessit che
questi Statuti provengano direttamente da leggi che siano votate dal Parlamento, cos come detto nella formula Perassi.
La formulazione data ai due Statuti per la Sicilia e per la Val d'Aosta, sta a significare che distrutta l'unit italiana, che
cio quelle determinate Regioni hanno manifestato chiaramente il desiderio di non pagare pi una imposta allo Stato, pur
desiderando riceverne tutti gli aiuti. Ci significa la distruzione dello Stato italiano.
Ora, se si vuole affermare un simile principio, necessario che sia discusso e deliberato dal Parlamento.
TOSATO dispiacente di dover esprimere un'opinione contrastante con quella del collega Ambrosini, ma ritiene che
l'emendamento Perassi sia assolutamente necessario per due considerazioni.
Quando si prevedono forme particolari di autonomie con Statuti speciali adottati con leggi di valore costituzionale si va
al di l di quello che il concetto dello Stato unitario pu ammettere. Se queste forme di autonomia si concretano in Statuti
speciali , sia pure adottati con leggi costituzionali, ci pu essere interpretato nel senso che lo Stato non ha pi un potere di
iniziativa in questa materia, e che gli Statuti stessi non possono essere pi modificati se non col consenso delle Regioni
interessate. Le quali sarebbero cos legate allo Stato da un vincolo non pi costituzionale, ma contrattuale. Domanda se la
Commissione intende giungere fino a questo punto.
Ritiene, d'altra parte, pi corrispondente agli interessi delle Regioni considerate, la possibilit di darsi esse un proprio Statuto,
come previsto per tutte le altre regioni, Statuto, s'intende, che, in base alla pi ampia autonomia loro concessa mediante
apposite leggi costituzionali, potr contemplare una pi ampia sfera di poteri e di diritti.
Per queste ragioni voter l'emendamento Perassi.
MANNIRONI rileva che, in sostanza, si tutti d'accordo nel concetto che le leggi speciali di valore costituzionale, con le quali
si riconosce l'autonomia particolare a determinate Regioni, sono leggi dello Stato, anche se si chiamano statuti. Ora, poich
non vi pu essere equivoco alcuno nella terminologia usata dal Comitato di redazione, crede che per le ragioni politiche cui
hanno accennato gli onorevoli Ambrosini e Laconi sia opportuno conservare il testo proposto dal Comitato di redazione.
L'argomento che ha addotto l'onorevole Tosato non sembra convincente, in quanto lo Stato che approva e adotta gli
statuti ed anche se essi saranno proposti da organi regionali, lo Stato non si priva del diritto di intervenire per modificarli. Lo
Stato quindi non rinuncia ad un potere che tutti gli riconoscono
LAMI STARNUTI convinto che la formula proposta dall'onorevole Perassi sia la pi propria e la voter.
Intende per fare una esplicita riserva. Nell'articolo in esame l'espressione Trentino-Alto Adige solleva una questione di
altra natura. Non favorevole all'unione del Trentino con l'Alto Adige, e si riserva pertanto di esporre la propria tesi quando
si discuter della creazione delle Regioni.
CEVOLOTTO teme che l'approvazione della proposta dell'onorevole Perassi possa avere ripercussioni molto notevoli in
Sicilia, che certamente vanno al di l delle intenzioni stesse dell'onorevole Perassi. Crede che l'accoglimento della sua

296

formula sarebbe malamente interpretato e potrebbe dar luogo in Sicilia ad agitazioni o malumori causati appunto da una
errata interpretazione.
PRESIDENTE crede opportuno sottolineare che la proposta avanzata non , come certo apparsa alla mente correttissima
dell'onorevole Perassi, di semplice tecnica legislativa, ma una proposta che avrebbe un enorme valore politico e che
potrebbe essere interpretata, se non come una revocazione dello Statuto siciliano, che gi entrato in vigore, come una
censura al Governo per averlo approvato.
PERASSI convinto che la sua proposta, di pura tecnica giuridica, non dovesse sollevare nessun sospetto o preoccupazione di
ordine politico, tanto pi che veniva fatta da chi da ben 40 anni favorevole alle autonomie regionali.
Per quanto concerne la Sicilia, dichiara di essere stato, fin dall'inizio, favorevole alla autonomia che le stata concessa.
Comunque, ad evitare eventuali ripercussioni di carattere politico, ritira la proposta.
AMBROSINI d atto all'onorevole Perassi dell'amore particolare che dimostra per le autonomie. Egli stato sempre
favorevole allo Statuto siciliano. Aggiunge che difendendo questo Statuto non si intende incrinare l'unit dello Stato: chi lo
sostiene unitario per lo meno e alla stessa stregua di chiunque altro.
PRESIDENTE. Nessuno ne ha mai dubitato.
TOSATO osserva che non si tratta soltanto di una questione di carattere tecnico. E da chiedersi perch gli statuti della Sicilia,
della Sardegna, del Trentito-Alto Adige e della Valle d'Aosta debbano avere una natura diversa dagli statuti di altre
Regioni. Per la Sardegna, la Sicilia, prevista una pi ampia autonomia, e su questo tutti sono d'accordo. E allora gli
sembra pi corretto stabilire che in base alle leggi costituzionali che daranno una pi ampia autonomia alle regioni indicate,
queste emaneranno poi i loro statuti. Propone quindi che la formula del testo sia modificata in questo senso: Alla Sicilia,
ecc., sono attribuite forme particolari di autonomia, mediante apposite leggi di carattere costituzionale .
MORTATI dichiara di associarsi all'emendamento Tosato.
GRASSI osserva che l'articolo in esame ha la sua ragione d'essere, in quanto si riconosce che la Sicilia, la Sardegna, il TrentinoAlto Adige e la Valle d'Aosta abbiano uno Statuto diverso da quello delle altre Regioni, in aderenza ad una realt storica e
politica effettiva. La formula Tosato significa che queste forme particolari di autonomie sono concesse sempre mediante una
legge di carattere costituzione, in quanto si vuole mantenere il concetto che esse rientrano nell'ordine giuridico dello Stato
costituzionale italiano. pertanto favorevole alla proposta Tosato.
FABBRI proporrebbe la seguente formula in sostituzione del secondo comma dell'articolo 3: Alla Sicilia, alla Sardegna, al
Trentino-Alto Adige sono attribuite forme e condizioni particolari di autonomia. Leggi speciali aventi valore costituzionale
coordineranno alla presente Costituzione gli Statuti della Sicilia, della Sardegna e della Val d'Aosta ed emaneranno le altre
disposizioni . A suo parere questa formula assorbirebbe la questione di carattere tecnico sollevate dall'onorevole Perassi.
PRESIDENTE pensa che, dal punto di vista politico, si sia d'accordo che si debba conservare la parola Statuto.
Per il resto ritiene opportuno che la formula sia redatta dal Comitato di redazione.
(La Commissione concorda).
**************************
ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
ADUNANZA PLENARIA
RESOCONTO SOMMARIO DELLA SEDUTA ANTIMERIDIANA DI SABATO 1 FEBBRAIO 1947
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE RUINI
Seguito della discussione sulle autonomie locali.
PRESIDENTE proseguendo nell'esame degli articoli relativi alle autonomie locali, avverte che all'articolo 4, riguardante la
potest legislativa di competenza della Regione, l'onorevole Mannironi propone di aggiungere, nell'elencazione delle
materie, alla voce: modificazioni delle circoscrizioni comunali , le parole: e provinciali .
MANNIRONI osserva che il suo emendamento avrebbe avuto indubbiamente maggior rilievo, se fosse stato approvato
l'emendamento proposto ieri dall'onorevole Targetti per la conservazione della Provincia. Comunque, ritiene di dover
insistere nella sua proposta.

297

In sostanza, la provincia, anche se perde la sua qualifica di ente autarchico, rimane sempre come ente amministrativo, come
circoscrizione amministrativa della Regione; non solo, ma rester sovrattutto anche come un ente, nel quale sar decentrata
una parte dell'amministrazione centrale. Quindi la Provincia ha una sua fisionomia, una sua individualit. In queste
condizioni, pensa che il diritto a modificare eventualmente le circoscrizioni provinciali debba essere riservato alla Regione,
come avviene per le circoscrizioni comunali.
Rileva che, quando alcune circoscrizioni sono state modificate dal potere centrale, si giunti a commettere addirittura delle
aberrazioni; e cita il caso della sua provincia, Nuoro, alla quale furono assegnati comuni situati a pochi chilometri da
Cagliari. Ora questi errori sarebbero evitati, indubbiamente, se la modifica delle circoscrizioni provinciali fosse riservata alla
competenza della Regione.
Insiste pertanto nel suo emendamento.
FABBRI non pu aderire alla proposta dell'onorevole Mannironi, soprattutto per una ragione di armonia. Osserva infatti che
gi stato approvato un emendamento proposto dall'onorevole Ambrosini all'articolo 2, nel senso che le Provincie sono
circoscrizioni amministrative di decentramento regionale e statale. Ci significa che i servizi provinciali saranno di natura
statale e regionale. Attualmente circa il 90 per cento, cio la grande maggioranza di questi servizi, di natura
esclusivamente statale (Intendenze di finanza,
Tribunali, Uffici delle imposte, ecc.) mentre una piccola parte di natura tipicamente provinciale (strade, brefotrofi,
manicomi, ecc). L'assegnazione alla competenza esclusiva della Regione dell'ordinamento delle Provincie, renderebbe il
capoluogo di regione arbitro di disporre su servizi, i quali emanano direttamente dall'autorit centrale dello Stato.
NOBILE si associa alle considerazioni esposte dall'onorevole Fabbri, rilevando che la circoscrizione provinciale ha pi interesse
per lo Stato che non per la Regione; e che non si potrebbe ammettere, in alcun modo, che fosse soltanto la Regione a
modificare le circoscrizioni provinciali.
PRESIDENTE pone ai voti la proposta di emendamento dell'onorevole Mannironi.
(Non approvata).
Avverte che l'onorevole Ambrosini ha presentato la proposta di sopprimere nel penultimo comma dell'articolo 8 ( La
Regione ha un proprio demanio e patrimonio, secondo le modalit stabilite con legge costituzionale ) la parola
costituzionale .
La pone ai voti.
( approvata).
Segue un altro emendamento dell'onorevole Ambrosini all'articolo 12, inteso ad aggiungere nel primo comma, dopo le
parole: o gravi violazioni di legge , le altre: debitamente contestategli, con facolt di dare chiarimenti .
AMBROSINI ritiene di non aver bisogno di illustrare il suo emendamento, il quale mira a porre il Consiglio regionale nella
possibilit di dare quegli eventuali chiarimenti che possano dissipare le preoccupazioni sorte nel Governo.
GRASSI prega l'onorevole Ambrosini di non insistere nel suo emendamento, in quanto con esso si verrebbe a stabilire un
procedimento disciplinare fra Governo e Regione. Si tratta di un principio che non dignitoso fissare nella Costituzione ma
che pu invece benissimo esplicarsi nella pratica.
PRESIDENTE concorda con l'osservazione dell'onorevole Grassi.
AMBROSINI non insiste nel suo emendamento.
PRESIDENTE pone in discussione l'emendamento proposto dallo stesso onorevole Ambrosini all'articolo 13, inteso a
sopprimere nell'ultimo comma le parole: ed il Governo consente .
Ritiene che l'emendamento dell'onorevole Ambrosini, abbia lo scopo di affermare che anche se il Governo non consente, la
legge regionale pu ugualmente entrare in vigore prima dei termini indicati.
AMBROSINI non crede sia questa l'interpretazione da dare all'emendamento. Essendo gi prescritto nella prima parte
dell'ultimo comma che le leggi regionali debbono essere vistate dal commissario del Governo, superfluo che si chieda un
consenso al Governo: questo deve intendersi dato implicitamente con il visto del Commissario. La soppressione proposta non
incide quindi sulla sostanza ma riguarda semplicemente la forma e vuole evitare una ripetizione.
NOBILE potrebbe anche concordare con l'onorevole Ambrosini, ma teme che il testo, modificato nel senso richiesto, possa
dar luogo ad equivoci. Sarebbe quindi per il mantenimento della formula adottata dal Comitato di redazione.
DOMINED rileva che, nonostante gli intendimenti dell'onorevole Ambrosini, vi potrebbe essere un divario sostanziale fra la
formulazione originaria e quella modificata, considerando che il visto del Commissario attiene di regola ad un vero

298

intervento di legalit, mentre nel consenso del Governo inclusa una valutazione di merito. Per tale ragione, voter contro
la proposta di emendamento.
MOL concorda con l'onorevole Domined.
PRESIDENTE pone ai voti l'emendamento Ambrosini.
(Non approvato).
Sottopone ora alla Commissione l'emendamento presentato dall'onorevole Perassi, il quale all'articolo 6, ultimo comma,
propone di inserire la seguente disposizione: Le leggi dello Stato possono demandare alle Regioni il potere di emanare
norme regolamentari di esecuzione.
Ricorda che in una discussione generale fu approvato che le categorie in cui si distingue la competenza delle Assemblee
regionali sono: competenza diretta o esclusiva; facolt legislativa supplettiva e concorrente; facolt integrativa di
adattamento delle norme generali emanate dallo Stato alle condizioni ed ai bisogni locali. Il Comitato di redazione aveva
ritenuto che in questa categoria fosse compresa la cosiddetta potest regolamentare, che del resto concessa anche ai
Comuni. Ad ogni modo, essendo sorto il dubbio e chiedendo l'onorevole Perassi la specificazione, pone ai voti la sua proposta
di emendamento.
( approvata)
Segue l'emendamento dell'onorevole Uberti all'articolo 14, inteso ad aggiungere il seguente comma:
In tali circoscrizioni sono elette dai Comuni Giunte provinciali con funzioni delegate dalla Regione secondo norme da
stabilirsi .
UBERTI precisa che la sua proposta dettata dall'esigenza di ottenere una maggiore precisazione circa le funzioni delle
Giunte provinciali, per le quali, in base al principio della unicit amministrativa, meglio parlare di funzioni delegate dalla
Regione.
MOL ritiene sia una incongruenza che le funzioni vengano delegate dalla Regione e che, viceversa, a nominare questi
delegati della Regione siano chiamati i Comuni. Chi delega, d le funzioni.
PERASSI crede conveniente mantenere la formula che era stata adottata dalla seconda Sottocommissione che pi larga e
non esclude, eventualmente, che le Giunte provinciali siano elette anche dai Consigli comunali.
Viceversa, riterrebbe opportuno precisare che queste funzioni vanno determinate non con una legge della Repubblica ma
con una legge della Regione interessata. Invita, pertanto, l'onorevole Uberti a non insistere sul suo emendamento e propone
che nel testo dell'articolo 14, secondo comma, adottato dalla Sottocommissione, anzich dire: nei modi e con i poteri
stabiliti da una legge della Repubblica , si dica: nei modi e con i poteri stabiliti dalla legge regionale .
FABBRI accoglie anch'egli la prima parte dell'osservazione Perassi, che cio sia preferibile il testo della seconda
Sottocommissione al testo formulato dal Comitato di coordinamento, che pu dare origine ad incertezze.
Da parte della maggioranza della seconda Sottocommissione, si era infatti pensato ad un organo che fosse in qualche modo
di sorveglianza, e collaterale nella esplicazione delle funzioni amministrative da parte degli uffici decentrati della Regione.
Quindi, completa soppressione di organi aventi l'autonomia degli antichi Consigli provinciali, per evitare un ritorno
all'organizzazione autarchica ed autonoma della Provincia. Rimanendo per la circoscrizione provinciale, si era ritenuto
necessario dare agli elementi locali una certa responsabilit inerente alla esplicazione dei vari servizi, ed istituire una
sorveglianza proveniente da un principio elettorale, l'attuazione del quale sar stabilito, secondo i modi e le forme pi
opportune, dalla legge.
Su questo punto completamente d'accordo con l'onorevole Perassi per mantenere la dicitura della Commissione; senonch,
quando si tratta di indicare questa legge, l'onorevole Perassi - che ha una tendenza regionalistica pi spinta - dice che
occorre una legge della Regione. Crede, invece, che questo ordinamento di carattere unitario per tutte le Regioni in ordine
appunto al funzionamento dei servizi debba essere mantenuto. Non crede opportuno che le Giunte elettive, che saranno
quali la legge dello Stato determiner, debbano essere diverse da Regione a Regione, salvo, naturalmente, le maggiori
autonomie contemplate per determinate Regioni.
A questo proposito fa presente che pur essendo contrario - come prima ha accennato - ad una tendenza regionalistica
troppo spinta, d'avviso che per le Regioni insulari e per quelle mistilingui di confine siano opportune disposizioni particolari
in omaggio alla democrazia, alla libert ed agli interessi di razze e di Paesi non del tutto italiani per lingua. Ed egli chiede
alla Commissione di considerare l'opportunit - ove si mantenga il concetto di dare un ordinamento speciale alle Regioni di
confine mistilingui, con riferimento specifico alla Val d'Aosta e all'Alto Adige - se non sarebbe opportuno fin da adesso
includere nel secondo comma dell'articolo 3, che prevede condizioni particolari di autonomia per le due Isole e per le Regioni
di confine mistilingui, anche la Venezia Giulia ed il Friuli; a meno che non si preferisca abbandonare il criterio della
precisazione e parlare soltanto, in forma generica, delle due Regioni insulari e delle Regioni di confine mistilingui.

299

PRESIDENTE osserva all'onorevole Fabbri che questi, parlando dell'emendamento Targetti, ha affermato che il testo del
Comitato di redazione gli sembrava meno felice di quello della seconda Sottocommissione. Fa presente che tale testo fu
discusso lungamente dal Comitato stesso. La Sottocommissione aveva stabilito che i modi di elezione della Giunta avrebbero
dovuto essere stabiliti dalla legge, ci che poteva portare anche ad un suffragio diretto. La maggioranza ha ritenuto invece
che non fosse opportuno caricare di un suffragio diretto questa fioritura di elezioni che vi nelle Regioni.
Quanto alla nuova proposta dell'onorevole Fabbri, rileva trattarsi di una questione che ha un tale riflesso di natura anche
nazionale e politica che non pu non metterla in discussione, se la Commissione lo ritiene. Per, la discussione dovr essere
fatta a parte, perch si tratter di ritornare sull'articolo 3 e di modificarne la dizione.
TARGETTI dichiara di apprezzare le ragioni che hanno ispirato l'onorevole Uberti nel compilare il suo emendamento, perch
vi vede un gentile pensiero verso la vecchia Provincia che alcuni si augurano possa essere fatta risorgere.
Ma la proposta dell'onorevole Uberti non gli sembra logica. Essendo stata soppressa la Provincia, contrario anche alla
istituzione di queste Giunte elettive, le quali non sarebbero altro che uffici distaccati dalla Regione; ed egli si domanda se si
voglia dare l'aspetto di un corpo elettivo ad un ufficio burocratico impiegatizio. Voter, quindi, contro l'emendamento
Uberti e contro l'istituzione delle Giunte.
TOSATO si dichiara favorevole alla proposta Perassi, perch la ritiene conforme a tutto il sistema, per il quale la Giunta
provinciale non altro che un ufficio regionale decentrato. Si tratta di vedere come questo ufficio potr essere costituito, e se
rappresenti una partecipazione diretta o indiretta dei cittadini della Provincia al controllo ed alla vigilanza delle funzioni
regionali nell'ambito della Provincia. Sotto questo aspetto, ritiene sia meglio adottare la formula pi generica della
Sottocommissione e per questo non favorevole a quella predisposta dal Comitato di redazione.
Proporrebbe, inoltre, un emendamento formale, alla prima parte dell'articolo 14. Dove detto: La Regione esercita
normalmente le sue funzioni amministrative a mezzo delle circoscrizioni provinciali , sostituirebbe le parole: a mezzo di
organi provinciali .
AMBROSINI favorevole alla proposta Uberti, in quanto crede che essa rappresenti una ulteriore precisazione di quanto ha
gi stabilito il Comitato di redazione. Non si tratta di una incongruenza, come ha detto l'onorevole Mol, ma si tratta di una
commistione di vari elementi tale da riaffermare il principio che le circoscrizioni provinciali esistono in funzione
dell'amministrazione regionale, e d'altra parte di dare un peso alla voce degli enti locali e principalmente dei Comuni. Crede
che in questi termini, la proposta Uberti possa accettarsi.
NOBILE ritiene che la proposta Uberti non sia da accettare perch sin da adesso cristallizzerebbe il modo nel quale queste
Giunte debbono essere elette. I modi di poter eleggere le Giunte sono vari: vi possono essere sistemi che, forse, rispondano
meglio che non la proposta Uberti alle esigenze della Provincia e della Regione.
favorevole, quindi, alla dizione adottata dal Comitato di redazione.
UBERTI sottolinea che, effettivamente, la Provincia ha un'efficienza ed un valore. Rileva che dalla Provincia sono stati
soppressi il bilancio ed il Consiglio provinciale; ma se si sopprimono le forze locali che sono nella Provincia si arriva ad un
accentramento regionale quanto mai pericoloso. Se l'esistenza della Provincia avrebbe intaccato l'unit della Regione,
d'altra parte occorre tener presente che un decentramento necessario. Ora questo ha luogo attraverso un puro
decentramento burocratico, cio di organi dipendenti dalla Regione, di funzionari della Provincia: si arriver cos ad avere
una Provincia gestita semplicemente dai funzionari, mentre per attuare il criterio fondamentale della utilizzazione delle
forze locali nella Regione, occorre che il decentramento sia compiuto da forze di carattere locale elettive, cio dai Comuni.
Afferma, pertanto, che non si pu ammettere il criterio che queste forze locali siano nominate dalla Regione, perch vi
potrebbe essere domani un contrasto fra gli elementi scelti dalla Regione, che non sono espressione delle forze locali.
Non crede che si possa rimandare alla legge una questione come questa che ha rilevanza costituzionale.
EINAUDI domanda all'onorevole Uberti se, con la parola Comuni, intenda i Consigli comunali.
UBERTI risponde affermativamente.
PRESIDENTE, in base a questa precisazione, rileva che l'emendamento aggiuntivo dell'onorevole Uberti pu essere cos
modificato: In tali circoscrizioni sono elette dai Consigli comunali Giunte provinciali con funzioni delegate dalla Regione
secondo norme da stabilirsi .
Lo pone ai voti in questa dizione.
(Non approvato).
Pone ora ai voti l'emendamento Perassi, tendente a sostituire alla fine dell'articolo le parole: da una legge della
Repubblica, con le altre: da una legge regionale .
BOZZI contrario all'emendamento Perassi non solo per le ragioni gi rilevate dall'onorevole Fabbri e dal Presidente, che
cio si viene a creare una disarmonia in questa regolamentazione, ma anche per una ragione pi sostanziale. Sono state
create le Regioni per eliminare l'accentramento statale; non si deve sostituire all'accentramento statale un

300

accentramento che forse sarebbe peggiore, cio l'accentramento regionale. Ora, se si lasciasse alla facolt legislativa della
Regione la potest di regolare i suoi servizi interni, si potrebbe proprio arrivare all'assurdo di un accentramento regionale.
Viceversa, demandando alla Repubblica una funzione unitaria, cio la regolamentazione del decentramento burocratico
nell'interno della Regione, questi pericoli sono evitati.
(L'emendamento Perassi non approvato).
PRESIDENTE pone in discussione l'emendamento dell'onorevole Ambrosini all'articolo 16. Precisa che l'articolo 16, ultimo
comma, dice:
Il controllo di legittimit sugli atti dei Comuni e degli altri enti locali esercitato da un organo regionale in maggioranza
elettivo nei modi e limiti stabiliti con leggi della Repubblica. Per le deliberazioni amministrative indicate dalla legge,
l'autorit deliberante pu essere invitata a riesaminare il merito della deliberazione .
L'onorevole Ambrosini propone di sostituire il comma con il seguente:
Il controllo di legittimit sugli atti dei Comuni e degli altri enti locali esercitato dalla Regione per mezzo di una Giunta
nominata dal Consiglio regionale e con l'intervento di un funzionario governativo a ci delegato. Per le deliberazioni
amministrative ecc. .
AMBROSINI dichiara che nel proporre l'emendamento stato mosso da due scopi: uno di precisare l'organo che deve
procedere alla nomina delle persone incaricate di esercitare il controllo di legittimit, l'altro di precisare che interverr nella
Giunta un funzionario governativo a ci delegato. La portata di questa aggiunta manifesta. Si preoccupato della
opportunit che lo Stato intervenga sul controllo di legittimit per assicurare che la legalit venga ovunque osservata e cos
si evitino errori o arbitri da parte di amministrazioni locali inesperte o faziose.
Crede che l'aggiunta di questo funzionario governativo non turbi l'armonia del sistema, ma, anzi, contribuisca al suo
migliore funzionamento.
PRESIDENTE osserva che, con l'emendamento si altera profondamente il sistema adottato per la formazione della
Commissione regionale, che cio fosse in maggioranza elettivo, lasciando alla legge di determinare la composizione pi
opportuna.
MANNIRONI chiede se nel proporre il controllo di legittimit sugli atti dei comuni si intenda attribuire questo diritto di
controllo in modo esclusivo alla Giunta provinciale, oppure se non si preveda la possibilit che la stessa facolt possa essere
delegata dalla Giunta provinciale a quelle Giunte comunali di cui si parlato.
GRASSI osserva che il controllo di legittimit sui Comuni, dal momento che la Regione rappresenter molte Provincie, non
potr essere dato da un solo organo regionale, ma bisogner che siano gli organi provinciali a dare la possibilit ai Comuni
di poter svolgere la loro vita, in quanto, date anche le grandi distanze che vi possono essere tra i vari Comuni, il controllo si
render difficile. d'avviso che, agli effetti di questo controllo, si potr stabilire che esso sia esercitato per mezzo di Giunte
nominate dal Consiglio regionale.
PERASSI crede si possa dire che il controllo esercitato dalla Regione per mezzo di organi regionali.
NOBILE d'avviso che il suggerimento dato dall'onorevole Grassi sia da accogliersi, mutando la dizione proposta dal
Comitato e parlando di organi al plurale. Crede per che, per il resto, l'emendamento dell'onorevole Ambrosini sia da
respingere.
Propone inoltre, in fine, il seguente comma aggiuntivo:
Di tali organi dovr far parte di diritto un rappresentante delegato dal Governo centrale .
AMBROSINI dichiara di accettare l'emendamento proposto dall'onorevole Grassi perch crede che il controllo di legittimit
sugli atti dei Comuni ed altri enti locali debba essere esercitato per mezzo di organi regionali e con l'intervento di un
funzionario governativo a ci delegato. Cos gli sembra che possano tenersi in considerazione tutte le esigenze sulle quali
crede che tutti siano d'accordo.
MORO richiama l'attenzione sulla connessione tra le due parti dell'articolo. Nella prima parte si prende in considerazione il
controllo sulle Regioni e nella seconda quello sui Comuni. Quindi, o si scende ai particolari cos nell'una come nell'altra parte,
oppure non se ne parla in nessuna delle due.
PRESIDENTE concorda.
AMBROSINI osserva che, giacch si solleva una questione pregiudiziale, bene che venga chiarita e che si ritorni anche sul
primo comma per stabilire che non esistono disarmonie.
PERASSI non vede una disarmonia tra il primo comma ed il secondo, perch chiaramente inteso che quando si parla del
controllo sugli atti della Regione, l'organo centrale che eserciter questo controllo un organo dello Stato. Nella seconda

301

parte dell'articolo 16 si inteso dire che l'organo che esercita il controllo di legittimit sugli atti dei Comuni invece un
organo della Regione.
La sola questione che si presenta adesso quella di vedere se non sia il caso di non vincolare in maniera cos rigida la
soluzione del problema parlando di un organo regionale. favorevole alla proposta dell'onorevole Grassi, che si riconnette
all'idea dell'onorevole Ambrosini, nel senso che questo controllo sia esercitato dalla regione per mezzo di organi provinciali,
in maggioranza elettivi e nei modi e termini stabiliti dalle leggi della Repubblica.
Ritiene che l'onorevole Nobile potrebbe non insistere nella sua proposta perch, dicendo in maggioranza elettivo , non si
esclude che vi possano essere anche membri non elettivi.
MORO d'avviso che se si dice nella seconda parte che il controllo sugli atti del Comune spetta alla Regione, nella prima
parte bisogna dire anche che spetta allo Stato per mezzo di uno o pi organi.
LAMI STARNUTI contrario alla creazione di organi provinciali secondo la formula proposta. Avrebbe preferito che
l'onorevole Ambrosini avesse abolito l'aggettivo provinciali lasciando soltanto organi . Sottolinea la necessit che la
Commissione tenga presente che con questo testo il controllo di tutela viene soppresso e rimane soltanto il controllo di
legittimit. Quindi la creazione di organi provinciali superflua e serve soltanto ad appesantire l'apparato burocratico di
controllo.
Che possa occorrere in una determinata Regione un numero maggiore di organi di controllo, pu ammetterlo; ma gli
sembra superfluo che ogni Provincia abbia il suo organo provinciale per il controllo di legittimit. Propone quindi che nella
formulazione dell'onorevole Ambrosini sia soppressa la parola: provinciali .
GRASSI si associa.
PRESIDENTE pone ai voti l'emendamento nella seguente dizione:
il controllo di legittimit sugli atti dei Comuni e degli altri enti locali esercitato dalla Regione per mezzo di organi in
maggioranza elettivi nei limiti e modi stabiliti con leggi della Repubblica .
( approvato).
Pone in discussione l'emendamento proposto dall'onorevole Grieco all'articolo 18. Con esso non si accetta la creazione delle
nuove Regioni e il loro inserimento nella Costituzione, ma si propone un articolo cos formulato:
Le Regioni sono costituite secondo la tradizionale ripartizione geografica dell'Italia. fatta eccezione per la Valle d'Aosta,
che costituisce una Regione distinta .
LACONI, illustrando l'emendamento per incarico dell'onorevole Grieco, osserva che la Commissione si trovata dinanzi ad
una molteplicit di richieste presentate con le pi strane procedure. La scelta delle Regioni cui la Commissione ha proceduto
ha avuto luogo secondo criteri anche empirici.
Osserva che quando si decisa la costituzione dell'ente Regione, e quindi la sostituzione della Provincia, si inteso dire che,
bench della Regione non fosse cenno nell'ordinamento italiano, tuttavia alla Regione si era mantenuta una qualche
struttura comprensiva delle vecchie circoscrizioni. Se cos , occorre dare un riconoscimento a queste circoscrizioni, che si sono
mantenute durevolmente, cosi come sono state tramandate dalla tradizione popolare.
Non crede per che questa regola debba essere introdotta in via assoluta senza eccezione. evidente che si dovr aprire
una possibilit perch determinate parti di una Regione possano staccarsi ed unirsi ad altre Regioni. Ed stato appunto
introdotto un articolo, il 20, nel quale si prevede che con una legge costituzionale, sentiti i Consigli regionali interessati, si
possa consentire la fusione di Regioni esistenti e la creazione di nuove Regioni, con un minimo di 500 mila abitanti, quando
ne facciano richiesta tanti Consigli comunali che rappresentino un terzo della popolazione e che la proposta sia approvata
con referendum popolare.
Evidentemente, nel testo della Costituzione si aperta una possibilit legale per addivenire alla formazione di nuove
Regioni e alla divisione di quelle esistenti, qualora per le relative richieste abbiano raccolto il suffragio di una certa parte
della popolazione. Ora, facendo eccezione alla procedura qui prevista, in sede di Sottocommissione stato ritenuto di dover
accettare alcune richieste, anche se formulate in base ai criteri pi strani. Alcuni Commissari avevano raccolto da parte delle
popolazioni interessate dei loro collegi elettorali, da parte di gruppi di amici, di uomini politici, una certa documentazione,
di cui si sono fatti portatori, sostenendola con argomenti, talvolta anche validi, ma evidentemente senza alcuna procedura
che avesse un minimo carattere costituzionale e potesse offrire al Paese e alla Costituente un minimo di garanzia. stata
cos adottata la formulazione dell'articolo 18 che elenca le nuove Regioni.
Ora gli sembra assurdo che nella Costituzione siano previste tante cautele, si stabilisca il numero degli elettori che devono
firmare le richieste, si adotti il referendum popolare, ecc., e poi la Costituente, nell'atto in cui viene decisa l'istituzione di
queste Regioni, violi completamente tutto quello che ha stabilito e accetti l'istituzione delle Regioni in base ai buoni uffici
presentati da un determinato numero di suoi componenti. Qualora vi fossero ragioni particolari per adottare una procedura
d'urgenza, queste ragioni dovrebbero essere prese in seria considerazione. Il Governo, prima della Costituente, ha dovuto
riconoscere appunto per ragioni politiche impellenti l'autonomia alla Sicilia, e ha dovuto costituire un Commissariato
generale in Sardegna. Oggi nessuno pu affermare che nella Regione emiliana-lunense, o nel Salento o nel Friuli, si assista a

302

fatti cos importanti, a cos gravi movimenti, a tali agitazioni politiche che impongano la necessit di immediati
provvedimenti.
Crede quindi che la Costituente compir opera molto pi seria e rispondente al mandato ricevuto, se nella Costituzione si
far unicamente riferimento alle Regioni storiche, che si sono tramandate nonostante il loro mancato riconoscimento nella
Costituzione italiana, in quanto sono nel riconoscimento unanime delle nostre popolazioni; salvo poi ad introdurre - come
giustamente stata introdotta - una procedura che consenta in un secondo momento, a Costituzione entrata in vigore, la
possibilit di costituire nuove Regioni.
CONTI, regionalista convinto, anche perch federalista, crede per che occorra esaminare il problema con molta prudenza e
ponderazione. Ha gi avuto modo di affermare nella seconda Sottocommissione che il criterio che lo ispira nel configurare le
nuove Regioni e nel riconoscere le vecchie questo: avere la certezza della vitalit dell'ente che si costituisce. Non potrebbe
concepire un aborto, n formazioni artificiali, capricciose. Crede che il desiderio, l'aspirazione alla creazione dell'ente Regione
sia profondo nelle Regioni gi costituite, in quelle geografiche, tradizionali; ma che il desiderio sia vivissimo anche in altre
zone del territorio. Tuttavia non si pu oggi fare buon viso a tutte le richieste che vengono dalle diverse parti. Quelle che
sono state esaminate, sono state esaminate con notevole prudenza. Non proprio esatto quello che ha detto il collega
Laconi, che si sia proceduto per suggestione.
Vi sono stati, comunque, movimenti da varie parti e questo dimostra, se mai, che vi gi in atto un'espressione di quell'altro
elemento che si desidera entri nella soluzione del problema: una specie cio di auto-decisione delle popolazioni. Per le
Regioni che sono state iscritte nell'elenco che nell'articolazione, questa espressione della volont delle popolazioni si
avuta.
Si creata, per esempio, la Regione friulana; e nessuno pu negare che il Friuli sia una Regione assolutamente caratteristica,
una Regione la quale da anni e anni si agita per questa sua autonomia. C' poi un'altra Regione per la quale crede non si
debba discutere: una piccola Regione, una Provincia: il Molise. Ma se nel Friuli c' stata sempre una viva aspirazione
all'autonomia, nel Molise si avuta tutta una serie di manifestazioni individuali e collettive per la creazione di una Regione
separata.
TOGLIATTI fa presente che lo stesso si potrebbe dire, ad esempio, anche per la Valtellina.
CONTI, proseguendo, osserva che quanto al Salento vi stata una larga discussione nella Sottocommissione. Per il Salento ci
possono essere delle difficolt; in altre parti della Puglia sono sorte delle avversioni a questa formazione. Tuttavia ritiene,
d'accordo con i colleghi che hanno propugnata l'istituzione del Salento a regione, che vi siano moltissime ragioni a sostegno
di questa tesi. Basterebbe soltanto un elemento di giudizio: le Puglie hanno una lunghezza di ben quattrocento chilometri;
su quattrocento chilometri, evidente che si pu fare un taglio a met, allo scopo di rendere pi facile l'amministrazione
locale e l'autonomia del territorio. Non crede dunque che la Sottocommissione abbia errato nel dichiarare la costituzione di
quella Regione.
Quanto alla costituzione delle Regioni emiliana-lunense ed emiliana romagnola, ritiene si tratti di una delle migliori
attuazioni. Questa bipartizione dell'Emilia, cio l'unione nella parte occidentale alla regione lunense e
nella parte orientale alla Romagna risponde alle tradizioni, in primo luogo, ed in secondo luogo alle necessit e all'economia
delle popolazioni interessate.
Per la Regione emiliana-romagnola ricorda le tradizioni storiche le quali dicono che la Romagna sempre stata con
Bologna e con Ferrara: nello Stato pontificio, infatti, essa era unita con queste due citt, ed era una Regione pi vasta di
quella odierna. E gli interessi sono tutti collegati: Bologna, Imola, Faenza, Forl, Cesena, Rimini, sono tutte citt le quali
convivono, mentre non hanno nulla a che fare con Parma e Piacenza, e in genere, con quella parte della Regione emiliana.
La Regione emiliana occidentale poi nelle identiche condizioni e sente gravitare tutti i propri interessi verso La Spezia; e gli
spezzini sanno di avere interessi comuni con la Provincia di Parma e in genere con quella parte settentrionale della Regione.
Non vede i motivi per cui si debbano contrastare interessi locali, di ripresa di commerci, di industrie, di trasporti, di
comunicazioni, e perci ritiene che anche la dichiarazione della possibilit di due Regioni: l'emiliana-romagnola e l'emilianalunense sia perfettamente legittimata.
Si dice che vi un articolo 20 che apre l'adito alla costituzione di Regioni, quando si voglia e quando siano riconosciute dalle
leggi future le condizioni necessarie per tale costituzione. vero; ma oggi si elabora la prima legge in questo senso, si fa il
primo impianto delle Regioni; le altre potranno venire; alcune potranno anche essere soppresse, riassorbite. Non si compie
quindi nulla di irrimediabile compiendo questa prima regolamentazione.
D'altra parte, fa anche presente che le decisioni definitive dovranno essere prese dall'Assemblea Costituente, la quale potr
anche modificare la costituzione delle Regioni in conseguenza dell'espressione di volont diverse da parte degli interessati.
GRASSI rileva che l'emendamento dell'onorevole Grieco, l ove dice che bisogna tener conto di quelle Regioni le quali
rispondono alla tradizionale ripartizione geografica dell'Italia, non afferma nulla su cui si possa essere d'accordo. Il Salento,
ad esempio, rappresenta, in via geografica e in via storica, tutta una tradizione per cui si sentito sempre come Regione a
s stante.

303

Comunque, d'avviso che la procedura prevista dal progetto all'articolo 20, per la creazione di nuove Regioni, che
contempla perfino un referendum popolare una vera prova del fuoco per una Regione.
Quanto poi all'osservazione che nessuna procedura sia stata seguita per la creazione delle nuove Regioni, ricorda invece che
l'Ufficio di Presidenza dell'Assemblea ha esplicato indagini attraverso i vari Comuni, s che sono pervenute dalle singole
Regioni, attraverso i rispettivi Prefetti, le deliberazioni di tutti i Consigli comunali. L'Assemblea non difetter quindi di tutto il
materiale necessario per decidere. Insiste quindi per l'accoglimento del testo proposto dalla seconda Sottocommissione.
FUSCHINI vorrebbe innanzi tutto che si dicesse qual' la tradizione alla quale la proposta Grieco intende riferirsi. In essa si
parla infatti della tradizione della ripartizione geografica; ma la ripartizione geografica del nostro Paese ha avuto parecchie
fasi nelle quali si sono manifestate posizioni geografiche diverse. Fare quindi riferimento alla tradizione, quanto vi pu
essere di pi indeterminato: e troppo vago per servire al fine di stabilire quelle che possono essere le Regioni. D'altra parte, se
proprio ci si volesse rifare alle tradizioni veramente storiche del Paese, si giungerebbe a conclusioni assolutamente contrarie
a quelle che si intende raggiungere: si dovrebbe cio aumentare ancora il numero delle Regioni, poich tutte le Regioni
potrebbero sentirsi sollecitate, secondo l'articolo 20, a richiedere una tale suddivisione.
Desidera richiamare in modo particolare l'attenzione su un punto fondamentale messo in luce dall'onorevole Laconi, che
cio la suddivisione di cui all'articolo 18 sarebbe stata fatta in base a richieste pi o meno capricciose. Risponde che, per il
Friuli e per la Venezia Giulia, ad esempio, la richiesta partita da un Comitato cittadino di cui facevano parte tutte le
correnti politiche. Per quanto poi si riferisce alla Regione emiliana-lunense, osserva che tale Regione ha una suo
inconfondibile carattere.
Nell'effettuare la suddivisione, la Sottocommissione non ha preso in considerazione, perci, alcuna richiesta di carattere
arbitrario, ma seri documenti pervenuti da Consigli comunali e da Deputazioni provinciali. Inoltre la Presidenza
dell'Assemblea Costituente, in data 1 gennaio, ha trasmesso a tutte le Deputazioni provinciali e a tutti i Comuni una
circolare nella quale sono indicate le Regioni stabilite dalla seconda Sottocommissione, e si domanda, su ci, il pensiero di tali
enti locali. Le risposte non sono ancora interamente pervenute. Ritiene pertanto che sia opportuno
lanciare l'articolo 18 nel testo del Comitato di redazione, in attesa che l'Assemblea Costituente sia in possesso di tutte le
risposte, pro e contro, degli enti che sono stati chiamati a riferire il loro pensiero.
Quanto all'Emilia, osserva che, anche con il criterio proposto dall'onorevole Grieco, essa avrebbe sempre il diritto
storicamente e tradizionalmente, di essere costituita in Regione.
FABBRI, anche per ragioni di coerenza rispetto a quanto ha sempre affermato in sede di seconda Sottocommissione in cui
stato modestamente entusiasta della creazione dell'ente Regione, fa solo eccezione, come gi appunto fece in quella sede,
per alcune Regioni per le quali concorrono elementi di carattere geografico e storico, ai quali sopravvengono, per cos dire,
anche elementi di carattere politico. Ha aderito quindi al concetto che si possa pensare ad un ordinamento in qualche modo
diverso e caratteristico, rispetto a quella che possa essere la generalit delle altre Regioni di Italia, nei confronti della Sicilia,
della Sardegna e delle Regioni mistilingui di confine, fra le quali desidererebbe, anche per una ragione di fede, di speranza,
nonch per la possibilit di accordi futuri con i Paesi confinanti, che si facesse menzione della Venezia Giulia.
rimasto sempre ed tuttora molto perplesso circa i possibili vantaggi di questo ordinamento regionalistico, anche perch
essendovi innegabilmente una notevole differenza di sviluppo economico e di condizioni generali fra l'una parte e l'altra
d'Italia, ha avuto la preoccupazione che l'istituzione delle Regioni, piuttosto che contribuire al progresso dell'Italia potesse
eventualmente essere di pregiudizio alla situazione generale del Paese, con evidente discapito delle Regioni pi povere.
Quanto alla istituzione di nuove Regioni, confessa che una volta adottato il criterio regionalistico, sperava che il concetto
della Regione fosse qualche cosa di pi organico, e di pi complesso di quello che invece uscito dai lavori della seconda
Sottocommissione; e quando si detto che era indispensabile il requisito per le nuove Regioni dei 500 mila abitanti, ha
ritenuto che il requisito stesso fosse troppo basso, e quindi si stupito che, per il Molise, si sia ritenuto di poter prescindere dal
fatto che non si arrivi nemmeno a questi 500 mila abitanti. Ed ugualmente si stupito dell'esigenza di dividere in due
l'Emilia e si preoccupato che l'eventuale sodisfazione di paesi che si vedrebbero eletti capoluoghi di Regione, potesse esser
stata presa in considerazione senza tener conto delle lacerazioni e del dolore di altri paesi vicini.
Anche rimanendo nell'esempio classico dell'Emilia, si domanda se la separazione di Modena da Bologna determini tutto
quell'entusiasmo che l'onorevole Fuschini suppone. E relativamente alla Romagna, egli, originario di Forl, ha sempre avuto
molti dubbi che i veri romagnoli siano convinti che Bologna o Ferrara facciano parte della Romagna, in quanto hanno
sempre creduto che la Romagna finisse a Imola. Quindi si domanda se non sia troppo affrettata l'introduzione di queste
nuove Regioni.
quindi favorevole all'emendamento Grieco, insistendo peraltro per il mantenimento della Regione del Friuli e della
Venezia Giulia, per i motivi accennati.
NOBILE si dichiara anch'egli favorevole all'emendamento Grieco. Pu darsi che in esso vi sia qualche indeterminatezza.
Quando si parla di circoscrizioni regionali di carattere storico e geografico, si potrebbe non sapere esattamente quali siano
queste Regioni; ma bisogna andare allo spirito di questo emendamento, che evidentemente quello di ridurre al minimo la
frammentazione dello Stato italiano in Regioni autonome.

304

Avrebbe capito la preoccupazione di creare, sviluppare, incoraggiare la vita culturale regionale, facendo rivivere una vita
amministrativa locale. Se si fosse parlato soltanto di decentramento delle attribuzioni dello Stato, allora si poteva
incoraggiare la via sulla quale ci si messi. Ma il fatto che le Regioni, cos come sono configurate, hanno anche una
autonomia legislativa: ognuna di queste Regioni ha un suo piccolo Parlamento al quale attribuita una parte dell'attivit
legislativa dello Stato.
Non crede che si debba incoraggiare su questa via la divisione dello Stato italiano.
Fa osservare che le 22 Regioni previste significano press'a poco 2 milioni di abitanti per Regione, con un massimo di quattro
Provincie per ogni Regione.
L'emendamento Grieco ha tendenza a restringere ancora questo numero. Con il progetto invece, che all'articolo 20 stabilisce
essere sufficiente un minimo di 500 mila abitanti per richiedere l'istituzione di una nuova Provincia, si potrebbe arrivare
all'assurdo di frazionare l'Italia in 84 Regioni autonome.
Per tali motivi, ritiene che l'emendamento Grieco come tendenza limitatrice di questo frazionamento, debba essere accolto.
PRESIDENTE avverte che stata chiesta la chiusura della discussione. La mette ai voti, riservando la parola agli oratori
iscritti.
( approvata).
IOTTI LEONILDE ha sentito da diversi colleghi parlare di un sentimento popolare largamente diffuso che potrebbe portare
alla creazione delle diverse Regioni.
Non sa e non vuole neppure esaminare i casi delle Regioni del Friuli e del Salento che non conosce; vuole soltanto limitare le
sue osservazioni alla Regione dove ha sempre vissuto, cio l'Emilia.
Sostiene, senza tema di essere smentita, che questo sentimento popolare di una divisione dell'Emilia in due parti non esiste
nel modo pi assoluto o esiste, in gruppi molto ristretti.
D'altra parte, ritiene che l'ultimo argomento portato dall'onorevole Fuschini sia la miglior prova e il miglior sostegno
all'emendamento Grieco. L'onorevole Fuschini faceva notare che in data 1 gennaio la Presidenza dell'Assemblea
Costituente ha chiesto il parere a tutte le Deputazioni provinciali e comunali delle Regioni che verrebbero costituite. Ci vuol
dire che la divisione come stata formulata nell'articolo 18 del progetto di Costituzione una divisione artificiosa che non
trova il suo consenso nel parere democraticamente espresso dalle popolazioni locali. Ritiene quindi che, proprio in base a
questo ultimo argomento, occorra lasciare le Regioni cos come sono in Italia, e procedere poi ad un'eventuale divisione se
questa viene richiesta dalle popolazioni locali. Questo - le sembra - sarebbe stato il modo pi democratico di procedere.
Quanto alla divisione dell'Emilia, non affatto del parere dell'onorevole Fuschini che pretende che l'Emilia sia una Regione
che possa essere divisa, n del parere dell'onorevole Conti il quale diceva che questa divisione stato uno dei risultati pi
brillanti, che Spezia deve unirsi a Parma o viceversa. Ma l'Emilia non solo Parma. Parma stata presa dal sogno di
diventare la capitale di quella Regione, quasi per rinnovare la tradizione del vecchio Ducato di Parma e Piacenza e di
Maria Luisa. Vivendo a Reggio, conosce Modena e Piacenza e pu dire che col non si sente alcun particolare affetto per La
Spezia, diverso da quello sentito per qualsiasi altra citt d'Italia. Inoltre l'Emilia economicamente, linguisticamente ed anche
come storia una Regione perfettamente unita, da Piacenza a Rimini.
L'onorevole Fuschini ha affermato che la storia dell'Emilia diversa da quella delle Romagne. Questo avvenuto nel
periodo in cui l'Emilia stata divisa, ma non si deve fare riferimento all'Italia dai molti staterelli, quando esisteva una
frattura artificiale nel corpo della Patria; si deve ritornare indietro, al tempo in cui l'Italia era unita. Ora l'Italia, al tempo dei
Romani, era una Regione sola. E la meravigliosa Via Emilia, che una specie di grande canale collettore, da Piacenza a
Rimini non si mai fermata a Bologna. Non solo, ma anche geograficamente parlando, l'Emilia la Regione pi ben
delimitata di tutto il Nord.
Crede quindi che produrre una frattura in questo organismo che, sotto tutti gli aspetti, rappresenta una unit
fondamentale, sarebbe realmente grave errore.
Per tutte queste ragioni, si pronuncia a favore dell'emendamento Grieco, ed in via subordinata propone che, in attesa dei
risultati dell'inchiesta che stata aperta dalla Presidenza dell'Assemblea, si sospenda ogni decisione per quanto riguarda la
suddivisione delle Regioni.
MORO, dato che sono in corso gli accennati accertamenti che dovranno dare fondamentali elementi di giudizio, e poich la
Commissione dei 75 non esaurisce il suo compito presentando il progetto, ma continuer a funzionare nel corso dei lavori
dell'Assemblea, fa presente che la decisione in merito potr essere riservata a quando gli elementi di giudizio saranno in
possesso della Commissione che potr decidere senza basarsi su presunzioni e senza dar motivo a sospetti di simpatie per una
Regione o per l'altra.
LAMI STARNUTI ritiene che la proposta del collega Moro possa essere accolta, e che si possa portare all'Assemblea
Costituente una pronuncia provvisoria, non ratificata dal giudizio della Commissione plenaria, dando la giustificazione della

305

mancata ratifica con la mancanza degli elementi per un giudizio sicuro sulle modifiche proposte all'elenco delle Regioni
indicate dal Comitato di redazione per l'autonomia regionale.
Non conosce la situazione delle nuove Regioni proposte ed approvate, se non di una, quella nella quale vissuto e dalla
quale proviene, la Regione emiliana-lunense.
Afferma che il problema, nella Regione lunense, si pu dire non esista se non in piccoli cenacoli di intellettuali e di amatori
delle vecchie storie d'Italia. Nella Regione lunense, esiste soltanto un movimento di carattere pi
limitato, per l'aggregazione di una parte della Provincia alla Provincia di Spezia. Si pu pensare, da parte di qualcuno, alla
riunione dell'Alta Lunigiana a Parma e all'Emilia come una conseguenza necessaria della aggregazione di questa parte
della Provincia alla Provincia spezzina, ma pensare come cosa naturale, alla riunione della Lunigiana all'Emilia, cosa,
direbbe, quasi assurda. Fra la Lunigiana e l'Emilia vi sono gli Appennini, una barriera che non si supera facilmente. La
riunione farebbe a ritroso il cammino d tutti i movimenti che scendono dal monte e vanno al mare.
Disse gi, in seno alla seconda Sottocommissione, che mancava una istruttoria seria, precisa sulla utilit e l'opportunit della
creazione di queste nuove Regioni. La deliberazione della Sottocommissione una deliberazione di persone staccate dalla
volont e dai sentimenti delle popolazioni. Ora, si domanda, possibile creare le Regioni senza che le popolazioni siano
interrogate, esprimano il loro pensiero, riescano a far conoscere i loro desideri e i loro sentimenti? Ricorda che la stessa
Sottocommissione tenne conto di queste obiezioni, gi da lui ripetutamente espresse, votando un ordine del giorno per una
inchiesta a posteriori rispetto alla decisione adottata, inchiesta che pu essere utile dal momento che l'Assemblea Costituente
dovr decidere fra alcune settimane o fra qualche mese. Questa inchiesta in corso.
opportuno quindi votare la sospensiva con l'intesa che all'Assemblea Costituente sar portato il testo della
Sottocommissione, avvertendo che la Commissione plenaria non si pronunciata in merito. In caso contrario, sarebbe
favorevole all'emendamento dell'onorevole Grieco, che, a suo avviso, non n impreciso n vago, ma si richiama al
primitivo testo del Comitato di redazione per l'autonomia regionale, il quale, all'articolo 22 stabiliva: Le Regioni sono
costituite secondo la tradizionale ripartizione geografica dell'Italia. Esse sono : (ed indicava le Regioni non facendo
menzione delle nuove ora costituite).
Riferendosi, inoltre, ad una dichiarazione fatta ieri in merito all'articolo 4 della Carta costituzionale, osserva che si sempre
continuato a scrivere e a parlare e nel Comitato di redazione per l'autonomia regionale, ed in seno alla seconda
Sottocommissione, di una Regione Tridentina e dell'Alto Adige. Richiama l'attenzione della Commissione dei 75 su tale
problema, facendo presente di non essere ancora in possesso di tutti gli elementi necessari, che dovevano essere forniti
dall'onorevole Battisti, e che non sono giunti in seguito alla dolorosa scomparsa di questi.
Crede ad ogni modo che la riunione del Trentino all'Alto Adige non sia opportuna.
PRESIDENTE comunica che gli pervenuto il seguente ordine del giorno:
La Commissione dei 75, preso in esame il problema della istituzione delle nuove Regioni gi approvato dalla seconda
Sottocommissione, considerato che sono in corso accertamenti presso gli organi locali delle popolazioni interessate, sospende
ogni decisione in merito, riservandosi di riprendere in esame il problema non appena in possesso degli ulteriori necessari
elementi di giudizio .
L'ordine del giorno firmato dagli onorevoli Moro, Mol, Targetti, Iotti Leonilde.
Lo pone in discussione.
UBERTI propone, invece di votare la sospensiva secondo l'ordine del giorno, di dichiarare che la seconda Commissione non
ha avuto modo di potersi pronunciare appunto in attesa di questa istruttoria in corso e pertanto si approva
provvisoriamente il testo della seconda Sottocommissione.
GRASSI, dal momento che la sospensiva non pregiudica gli interessi di una Regione come il Salento, voter per la sospensiva.
FUSCHINI fa eguale dichiarazione: aderisce alla sospensiva, intendendo che essa non pregiudichi affatto quello che stato
deliberato dalla seconda Sottocommissione.
EINAUDI voter per la sospensiva, chiedendo che, nel frattempo, insieme con le altre indicazioni, si dia anche quella del
significato dell'espressione tradizionale ripartizione geografica dell'Italia . Osserva che dal 1860 in poi le Regioni non sono
esistite, se non negli annuali statistici, ma non hanno mai avuto alcun significato giuridico.
PRESIDENTE mette ai voti l'ordine del giorno test letto.
( approvato all'unanimit).
Per associazione di temi, propone di trattare la questione della Regione Friuli-Venezia Giulia, che l'onorevole Fabbri
propone di collocare nell'articolo 3, dove si parla delle Regioni mistilingui.
Domanda alla Commissione se ritiene che anche questa questione debba rimanere sospesa.

306

TOGLIATTI osserva che, trattandosi di altra questione, cio di una autonomia, non non essere sospesa. Si associa
all'onorevole Fabbri.
PRESIDENTE precisa che la proposta dell'onorevole Fabbri tenderebbe ad aggiungere nel secondo comma dell'articool 3 la
Regione Friuli-Venezia Giulia alle altre (Sicilia, Sardegna, Trentino-Alto Adige e Val d'Aosta) cui sono attribuite forme e
condizioni particolari di autonomia.
DOMINED domanda se, anche allo scopo di evitare le immediate conseguenze inerenti ad una formulazione specifica, non
convenga, in questa delicatissima materia, pensare ad una formulazione diversa, di carattere astratto, cio: Regioni
insulari e quelle confinarie e mistilingui .
PRESIDENTE osserva che questa proposta era stata gi avanzata, ma con scarso successo; potrebbe, comunque, essere
ripresa.
CEVOLOTTO fa presente che il Friuli ha sempre domandato e domanda di essere costituito come Regione a s; comitati di
agitazione hanno diffuso opuscoli per dimostrare che il Friuli non fa parte del Veneto. E ci esatto sia storicamente sia dal
punto di vista linguistico ed economico. Ora, a questa Regione Friuli-Venezia Giulia - che composta essenzialmente dal
Friuli, perch la Venezia Giulia ridotta ad una parte della provincia di Gorizia - si verrebbe a dare una autonomia
speciale, uguale a quella della Sicilia e della Sardegna, che il Friuli non domanda; quindi, si verrebbe ad accentuare quella
forma di esasperazione del decentramento regionale, che confina con il federalismo.
perci assolutamente contrario all'aggiunta proposta.
PERASSI dichiara di votare a favore della proposta, anche perch la formula dell'articolo 2 non dice di quale ampiezza sar
l'autonomia attribuita alle Regioni in esso indicate; fra l'altro, nota che se per la Valle d'Aosta sar confermato l'attuale
Statuto esistente, questo sar diverso, e cio meno ampio, rispetto all'ordinamento regionale generale.
Per quanto concerne, in particolare, la Regione Friuli-Venezia Giulia, che sarebbe costituita dalle Provincie di Udine e di
Gorizia, con la zona in parte abitata dagli allogeni, fa presente che si porr un problema che non si pone per altre Regioni e
che affrontato nel progetto relativo all'ordinamento del Trentino attuale: il problema della lingua.
Per consEguenza, ritiene che si possa includere il Friuli-Venezia Giulia nell'articolo 3.
EINAUDI ritiene che non sia opportuno decidere rapidamente e d'improvviso su una questione cos grave, che pu portare
conseguenze al di l del pensiero dell'onorevole Fabbri.
d'accordo con lui sulla necessit di tener conto del fatto che la Venezia Giulia non deve mai essere dimenticata. Ma
consentire senz'altro, senza alcuna richiesta, di inserirla fra le Regioni che avranno un ordinamento speciale, facendo nascere
desideri di separazione doganale, come per la Valle d'Aosta, gli pare pericoloso.
PRESIDENTE constata che la proposta dell'onorevole Einaudi tende a rinviare il problema all'Assemblea.
UBERTI concorda, trattandosi di un problema politico.
PRESIDENTE osserva che se l'onorevole Fabbri insiste, dovr mettere ai voti la sua proposta. Se egli non insiste, dovr
risultare da un ordine del giorno la decisione di rimettersi al giudizio dell'Assemblea.
CEVOLOTTO propone che nell'ordine del giorno di sospensiva gi votato sia inclusa anche tale questione.
PRESIDENTE pone ai voti tale proposta.
( approvata).
Proseguendo nell'esame degli articoli, fa presente che, all'articolo 20, l'onorevole Ambrosini ha proposto un emendamento
tendente a sopprimere, nel secondo comma, la parola costituzionale .
Lo pone ai voti.
( approvato).
Avverte che l'articolo 21 nel testo del Comitato di redazione, dice:
Sono regolati con leggi della Repubblica, per ogni ramo della pubblica amministrazione, il trapasso delle funzioni statali
attribuite alle Regioni, e quello dei funzionari e dipendenti dello Stato, anche centrali, che si rende necessario in conseguenza
del nuovo ordinamento.
Alla Regione sono trasferiti, nei modi da stabilire con legge della Repubblica, il patrimonio, i servizi ed il personale delle
Provincie .

307

L'onorevole Ambrosini propone di sostituire il primo comma con il seguente:

Il passaggio delle funzioni statali attribuite alla Regione avverr, conformemente alle norme che saranno stabilite dalla
legge, mediante decreti del Presidente della Repubblica per i singoli rami della pubblica amministrazione .
Fa presente che il Comitato aveva ritenuto che, se si adotta il sistema delle autonomie regionali, si dovr anche dare la
sensazione che questo non deve significare creazione di una nuova burocrazia, ma che la legge avrebbe dovuto attribuire
gli impiegati alle Regioni, che assumono funzioni statali.
UBERTI osserva che la questione potrebbe essere posta fra le norme transitorie.
PRESIDENTE dichiara che, allora resta inteso che con l'emendamento Ambrosini si voluto togliere questa parte
dell'articolo, la quale ammonisce che il passaggio dei servizi si accompagna al passaggio dei funzionari, nel modo che sar
ritenuto opportuno.
AMBROSINI osserva che, veramente, la sua proposta si limita a che si emani, invece di tante leggi, una legge generale, che
regoli il passaggio sia delle funzioni che degli impiegati. La sua proposta tende cio a semplificare l'attuazione della riforma,
prevedendo che si disciplini la materia con una sola e non con molte leggi.
FABBRI fa presente che cos complesso il lavoro che si deve fare durante diversi anni per questo passaggio di funzioni dallo
Stato alla Regione che stabilire ora che si faccia un'unica legge che necessariamente risulterebbe affrettata, per poi
procedere con singoli decreti, non gli pare una misura prudente e rispondente a quella necessit di uniforme ponderato
esame che i provvedimenti di questo genere devono richiedere. un lavoro, ripete, che si deve svolgere durante diversi anni,
e che dovr essere assistito dagli organi competenti durante tutto il periodo di trasformazione. Quindi propone che si parli di
varie leggi e non di una legge sola.
PRESIDENTE osserva che l'onorevole Ambrosini ha chiarito che chiedeva soltanto si parlasse di un'unica legge. Pone dunque
ai voti la sua proposta.
(Non approvata).
Dichiara che la proposta Ambrosini essendo stata respinta, rimane approvato il testo del Comitato.
******************************

4.
PROGETTO DI COSTITUZIONE DELLA REPUBBLICA ITALIANA
TITOLO V. LE REGIONI E I COMUNI
ART. 106.
La Repubblica italiana, una ed indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali.
Attua, nei servizi che dipendono dallo Stato, un ampio decentramento amministrativo.
Adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento.
ART. 107.
La Repubblica si riparte in Regioni e Comuni.
Le Provincie sono circoscrizioni amministrative di decentramento statale e regionale.

ART. 108.
Le Regioni sono costituite in enti autonomi con propri poteri e funzioni secondo i principi fssati nella Costituzione.
Alla Sicilia, alla Sardegna, al Trentino-Alto Adige e alla Valle d'Aosta sono attribuite forme e condizioni particolari di
autonomia con statuti speciali adottati mediante leggi costituzionali. (1)
(1) La Commissione si riserva di decidere sulla aggiunta della Regione del Friuli-Venezia Giulia alle quattro cui attribuita
un'autonomia speciale.
ART. 109.
La Regione ha potest di emanare per le seguenti materie norme legislative che siano in armonia con la Costituzione e con i
principi generali dell'ordinamento dello Stato, e rispettino gli obblighi internazionali e gli interessi della Nazione e delle altro
Regioni:
ordinamento degli uffici od enti amministrativi regionali;

308

modificazioni dello circoscrizioni comunali;

polizia locale urbana e rurale;
fiere o mercati;
beneficenza pubblica; scuola artigiana; urbanistica;
strade, acquedotti e lavori pubblici di esclusivo interesse regionale;
porti lacuali;
pesca nello acque interno di carattere regionale;
torbiere.
ART. 110.
La Regione ha potest di emanare, per le seguenti materie, norme legislative nei limiti del precedente articolo, e con
l'osservanza dei principii e delle direttive che la Repubblica ritenga stabilire con leggo allo scopo di una loro disciplina
uniforme:
assistenza ospedaliera;
istruzione tecnico-professionale;
biblioteche di enti locali;
turismo e industria alberghiera;
agricoltura e foreste;
cave;
caccia;
acque pubbliche ed energia elettrica, in quanto il loro regolamento non incida sul-l'interesse nazionale e su quello di altro
Regioni;
acque minerali e termali;
tramvie;
linee automobilistiche regionali.
ART. Ili.
La Regione ha potest di emanare norme legislative di integrazione ed attuazione delle disposizioni di legge della
Repubblica, por adattarle allo condizioni regionali, in materia di:
igiene e sanit pubblica;
istruzione elementare e media;
antichit e belle arti;
disciplina del credito, dell'assicurazione e del risparmio;
industria e commercio;
miniere;
navigazione interna; e in tutto le materie indicato da leggi speciali.
Le leggi della Repubblica possono demandare alle Regioni il potere di emanare norme regolamentari per la loro
esecuzione.
ART. 112.
La Regione provvede all'amministrazione nello materie indicale negli articoli 109 e 110 e nello altre delle quali lo Stalo lo
delega la gestione.
ART. 113.
Le Regioni hanno autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi costituzionali che la coordinano con la
finanza dello Stato e dei Comuni.
Alle Regioni sono assegnati tributi propri e quote di tributi erariali. Il gettito complessivo dei tributi erariali ripartito in
modo che lo Regioni meno provviste di mezzi possano provvedere alle spese necessarie per adempiere alle loro funzioni
essenziali.
Allo stesso scopo possono essere istituiti fondi per fini speciali in base a leggi della Repubblica che determinano i contributi
dolio Stato e delie Regioni, e la gestione e la ripartizione dei fondi.
La Regione ha un proprio demanio e patrimonio, secondo le modalit stabilite con legge della Repubblica.
Non possono istituirsi dazi d'importazione ed esportazione, o di transito fra l'una e l'altra Regione; n prendersi
provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose.
ART. 114.
Sono organi della Regione il Consiglio regionale, la Deputazione regionale ed il suo Presidente.
Una legge della Repubblica stabilisce il numero dei membri del Consiglio ed il sistema elettorale, che deve essere conforme a
quello per la formazione della Camera dei Deputati.
Il Presidente ed i membri della Deputazione regionale sono eletti dal Consiglio regionale, che elegge pure nel suo seno un
Presidente, ed un Ufficio di Presidenza per i proprii lavori.
I
membri del Consiglio regionale non
possono essere chiamati a rispondere delle
opinioni o dei voti espressi nell'esercizio delle
loro funzioni.
ART. 115.
II
Consiglio regionale esercita la potest
legislativa che compete alla Regione e quella
regolamentare delegata dallo Stato. Pu proporre disegni di legge al Parlamento nazionale. Adempie le altre funzioni
conferite
dalle leggi.
La Deputazione regionale l'organo esecutivo della Regione.
Il Presidente della Deputazione rappresenta la Regione.

309

ART. 116.
Il Presidente della Deputazione regionale dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla Regione, conformandosi
alle istruzioni del Governo centrale.
Un Commissario del Governo residente nel capoluogo della Regione vigila e coordina secondo le direttive generali del
Governo gli alti dell'amministrazione regionale per le funzioni delegate alle Regioni e presiede all'esercizio di quelle
riservate allo Stato.
ART. 117.
Il Consiglio regionale pu essere sciolto quando compie atti contrari all'unit nazionale o altre gravi violazioni di leggo; e
quando, non ostante la segnalazione fatta dal Governo, non procede alla sostituzione della Deputazione o del Presidente
della Deputazione, che hanno compiuto analoghi atti e. violazioni.
Lo scioglimento disposto con decreto motivalo del Presidenle della Repubblica su proposta df.l Consiglio dei Ministri e
deliberazione conforme della Camera dei senatori, presa a maggioranza assoluta dei suoi membri, con l'astensione dal voto
dei rappresentanti della Regione interessata.
Con lo stesso decreto di scioglimento nominata una Commissione di tre membri, scelti fra i cittadini eleggibili al Consiglio
regionale. La Commissione indice le elezioni del Consiglio entro due mesi dalla pubblicazione del decreto di scioglimento ed
intanto provvede all'ordinaria amministrazione di competenza della Deputazione od alle misure improrogabili, da
sottoporre poi alla'ratifica del Consiglio.
ART. 118.
I disegni di legge approvati dal Consiglio regionale sono comunicati al Governo centralo, e promulgati trenta giorni dopo la
comunicazione, salvo che il Governo non li rinvi al Consiglio regionale col rilievo che eccedono la competenza della Regione
o contrastano con gli interessi nazionali o di altre Regioni.
Ove il Consiglio regionale li approvi nuo-vamente a maggioranza assoluta dei suoi membri sono promulgali, ma non
entrano ancora in vigore, so entro quindici giorni dalla comunicazione il Governo li impugna per incostituzionalit davanti
alla Corte costituzionale o nel merito, per contrasto di interessi, davanti all'Assemblea Nazionale. In caso di dubbio la Corte
decide se competente a pronunciarsi sia essa stessa o l'Assemblea.
So una legge dichiarala urgente dal Consiglio regionale ed il Governo consenle, la promulgazione e l'entrata in vigore non
sono subordinate ai termini indicali.
Le leggi regionali sono vistate dal Commissario del Governo nella Regione e promulgate dal Presidente della Depilazione
regionale.
ART. 119.
Gli slatuti regionali regolano l'esercizio dei diritti d'iniziativa e di referendum popolare in armonia con i principi stabiliti
dalla Costituzione per le leggi della Repubblica.
Gli statuti regionali regolano altres il referendum su determinali provvedimeli li amministrativi.
ART. 120.
La Regione esercita normalmente le sue funzioni amministrative a mezzo di uffici nelle circoscrizioni provinciali, clic pu
suddividere in circondari per un ulteriore decentramento.
Nelle circoscrizioni provinciali sono istituite Giunte nominate dai Corpi elettivi, nei modi e coi poteri stabiliti da una legge
della Repubblica.
ART. 121.
II Comune autonomo nell'ambito dei principii fissati dalle leggi generali della Repubblica.
Con logge della Regione, su richiesta della maggioranza delle popolazioni interessate, possono essere creati nuovi Comuni, o
modificate le circoscrizioni esistenti.
ART. 122.
Sugli atti della Regione esercitato il controllo di legittimit da un organo centrale composto in maggioranza di elementi
elettivi secondo l'ordinamento stabilito dalle leggi della Repubblica.
Il controllo di legittimit sugli atti dei Comuni e degli altri enti locali esercitato dalle Regioni per mezzo di organi in
maggioranza elettivi nei modi e limiti stabiliti con leggi della Repubblica. Per le deliberazioni amministrative indicate dalla
legge, l'autorit deliberante pu essere invitata a riesaminare il merito della deliberazione.
Nella Regione sono costituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado secondo l'ordinamento da stabilire con legge
della Repubblica. Possono istituirsi sezioni con sede diversa dal capoluogo della Regione.
ART. 123.
Le Regioni sono cos costituite: Piemonte; Valle d'Aosta; Lombardia; Trentino-Alto Adige; Veneto;
Friuli e Venezia Giulia; Liguria;
Emiliana lunense; Emilia e Romagna; Toscana; ' Umbria; Marche; Lazio; Abruzzi; Molise; Campania; Puglia; Salento; Lucania;
Calabria; Sicilia; Sardegna. I confini ed i capoluoghi delle Regioni sono stabiliti con legge della Repubblica. (1)
1) Su questo testo, proposto dalla seconda Sot-tocommissione, la Commissione, in seduta plenaria, ha sospeso ogni decisione,
in attesa che siano rac-colti gli elementi di giudizio, mediante l'inchiesta in corso presso gli organi locali delle Regioni d
nuova istituzione.
ART. 124.
Lo statuto di ogni Regione stabilito in armonia alle norme costituzionali, con legge regionale deliberata a maggioranza
assoluta dei consiglieri e a due terzi dei presenti; e deve- essere approvato con legge della Repubblica.
ART. 125.
Si pu con legge costituzionale, sentiti i Conigli regionali interessati, disporre la fusione di Regioni esistenti e la creazione di
nuove Regioni con un minimo di 500 mila abitanti, quando ne facciano richiesta tanti Consigli comunali che rappresentino
almeno
un terzo delle popolazioni interessate, e la proposta sia approvata per referendum dalla maggioranza delle popolazioni
stesse.

310

Si pu, con referendum e legge della Repubblica, sentiti i Consigli regionali, consentire che Comuni, i quali ne facciano
richiesta. siano staccati da una Regione ed aggregati a un'altra.

******************************************
5.

RELAZIONE AL PROGETTO DI COSTITUZIONE DELLA REPUBBLICA ITALIANA

DEL PRESIDENTE MEUCCIO RUINI

ASSEMBLEA COSTITUENTE
COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE
ONOREVOLI COLLEGHI ! Liberata da un regime funesto di servit, ritemprata dalle forze vive della resistenza e del
nuovo ordine democratico, l'Italia ha ripreso il suo cam-mino di civilt e si costituita a Repubblica, sulle basi inscindibili
della democrazia e del lavoro.
La prima esigenza della Repubblica italiana di darsi una costituzione. La Commissione che la Costituente ha incaricato di
pre un progetto ha lavorato intensamente. Ha tenuto trecentosessantadue sedute plenarie, o di sottocommissioni, sezioni o
comitati. Un osservatore straniero ha constatato che nessun'altra costituzione ebbe pi largo ma-teriale di preparazione: per
gli studi predi-sposti dal Ministero della costituente, e per quelli che la nostra Commissione ha condotti con raccolte e
comparazioni sistematiche, tema per tema, delle norme costituzionali vigenti negli altri paesi. Se la nostra deve essere una
costituzione propriamente italiana, bisogna pur conoscere ci che vi altrove.
Vi sono state nella Commissione molte relazioni e moltissime discussioni. Qualcuno trova che sono state troppe; ma dopo una
eclissi durata per tutta una generazione la coscienza democratica deve riaprirsi la strada e fare la propria esperienza con
l'appassionamento ai problemi politici e costituzionali. Il tempo impiegato dalla nostra Commissione non stato comunque
maggiore di quello richiesto per tante altre costituzioni. Si sono affrontati temi - come l'istituzione della Regione - che in altri
tempi avrebbero occupato intere legislature.
La composizione numerosa della Com-missione ha dato modo di manifestarsi a tutte le correnti. Si dapprima lavorato in
vastit ed in estensione; e si sono poi avute la concentrazione e la sintesi. Non pochi elementi ed articoli preparati hanno
servito
come di fondamento invisibile all'edifcio della costituzione, per l'esame di problemi che dovevano essere considerati, anche
senza dar luogo ad espressa formulazione; o po-tranno far parte di leggi-base, ad integrazione della carta costituzionale.
Formulare oggi una Costituzione com-pito assai grave. Dopo le meteore di quelle improvvisate nella scia della rivoluzione
francese e delle altre del Risorgimento, concesse dai sovrani - tranne una sola luminosa eccezione, la costituzione romana di
Mazzini, alla quale noi ci vogliamo idealmente ricongiungere - la prima volta, nella sua storia, che tutto il popolo italiano,
riunito a Stato nazionale, si d direttamente e democraticamente la propria costituzione.
Il compito pi difficile che cento anni fa, quando si fece lo statuto albertino e si adottarono senz'altro istituzioni tipiche di
altre costituzioni dell'ottocento, nella tentata conciliazione dell'istituto monarchico col regime parlamentare attraverso il
governo di gabinetto. Un mio predecessore al Consiglio di Stato, il Des Ambrois, pot in pochi giorni fabbricare un progetto.
Oggi noi non vogliamo copiare, e ad ogni modo le cose non sono cos semplici. Come osserv un altissimo uomo politico, che
anche il maggior maestro italiano di diritto pubblico, Vittorio Emanuele Orlando, i sistemi caratteristici dell'ottocento sono
in crisi. Si affacciano nuove forme democratiche. Le forze del lavoro ed i grandi partiti di massa muovono e foggiano in
modo diverso parlamenti e governi. Non si sa quanto rester del vecchio; e non sono ancora chiari i lineamenti del nuovo.
Vi in questo momento per la Repubblica italiana un'urgente esigenza: uscire dal provvisorio. Bisogna che siano costruite
nell'ordinamento repubblicano alcune mura solide, non sul vuoto o sull'incerto, ma tali che
possano servire, se occorre, alla continuazione dell'edificio, senza sbarrare la strada alle conquiste dell'avvenire.
La costituzione deve ssere, prunelle g possibile, breve, semplice e chiara; tale che tutto il popolo la possa comprendere.
Sono le parole con le quali la Commissione si tracci la via. Vero che non si pu tornare al profilo semplice e scarno dello
Stato d'un secolo fa; lo sviluppo delle sue nuovelunzioni ha portato con s la dilatazione dei testi costituzionali, che Bryce
ha da tempo rilevata. La tendenza ha avuto particolare accentuazione, dopo l'altra guerra mondiale, col tipo
sociologizzante di Weimar. Si cerca oggi di evitare gli eccessi. Una costituzione, lo ha detto anche Stalin, non pu essere un
programma per il futuro . Non pu ridursi ad una tavola di affermazioni e di valori astratti. Non pu diventare, con la
diffusione particolareggiata che tipica di alcune costituzioni sud-americane, un codice di norme che vanno invece in gran
parte rinviate alla legislazione ordinaria.
Sarebbe desiderabile distinguere, come si fece a fine del settecento, fra le dichiarazioni dei diritti o dichiarazioni di
principi , quali le impost Mazzini e le disposizioni costituzionali vere e proprie. Ma non pos-sibile una netta distinzione.
In momenti come l'attuale, dopo l'oscuramento e la compressione violenta delle pi elementari libert, inevitabile che, nel

311

grande soffio di liberazione che anima il popolo e trascende il mero tecnicismo delle norme, si senta il bisogno di far risaltare
nella costituzione le rivendicazioni della personalit umana e della giustizia sociale. Ed nello stesso tempo inevitabile
che.si cerchi di sottrarre le disposizioni pi rilevanti per la vita del paese all'arbitrio di improvvise modificazioni, collocandole
nella rocca della costituzione e sottoponendo la loro revisione a pi caute procedure.
Il progetto di costituzione italiana, che
per il numero dei suoi articoli inferiore a
quasi tutte le costituzioni in vigore, rappresenta, in certo senso, un tipo nuovo ed intermedio, che, mentre si informa
storicamente
alle realt concrete ed attuali, si vuol ricongiungere ai principi ideali in base ai quali risorge e si avvia a forme nuove la
democrazia
italiana.
Se pi d'una disposizione del presente progetto fu votata a maggioranza lieve, nel contrasto fra le parti politiche, vi stata
una larga e sostanziale convergenza nel riconoscere che esistono istanze ed. esigenze
supreme di libert e di giustizia, che neppure una costituzione pu violare; e - come in una gerarchia di norme - altre ne
esistono, nell'edifcio della costituzione, che non debbono essere violate dalle leggi, ma possono essere modificate soltanto da
una espressione particolare di volont mediante un processo costituzionale di revisione.
Nello sforzo di conquistare stabilmente la libert e di ancorarla ad una sfera di valori pi alti, convergono correnti profonde:
dalle democratiche fedeli agli immortali principi e dalle liberali che invocano la religione della libert , alla grande
ispirazione cristiana che rivendica a s la fonte eterna di quei principi ed all'impulso di rinnovamento che muove dal
Manifesto dei comunisti e che, per combattere lo sfruttamento di una classe da parte di un'altra, risale alla liberazione
dell'uomo dal giogo dell'uomo; e cio ai suoi inalienabili diritti.
Uno spirito lucido, Stendhal, diceva che nell'avvicinarsi ad una costituzione si prova quasi un senso religioso.

.......

REGIONI E COMUNI.
L'innovazione pi profonda introdotta dalla costituzione nell'ordinamento strut-turale, dello Stato, su basi di autonomia; e
pu aver portata decisiva per la storia del Paese.
II Comune: unit primordiale; la Regione: zona intermedia ed indispensabile tra la Nazione ed i Comuni . Mazzini, il pi
grande unitario del Risorgimento, era per la Regione; e si incontrava con la proposta di pi caute forme di decentramento in
Cavour e nei politici della sua scuola. Sarebbe stato naturale e logico che, all'atto dell'unificazione nazionale, si mantenesse
qualcosa delle preesistenti autonomie; ma prevalsero il timore e lo spettro dei vecchi Stati ; e si svolse irresistibilmente il
processo accentratoro. oggetto di dispute quali ne furono gli inconvenienti, ed anche i vantaggi; molti dei ma-lanni
d'Italia' si attribuiscono all'accentramento; in ispecie pel mezzogiorno; se anche tutti gli studiosi meridionalisti non sono fautori di autonomia.
Certo si che oggi assistiamo - e per alcune zone ci troviamo col fatto compiuto - ad un fenomeno inverso a quello del
Risorgimento, e sembra anch'esso irresistibile, verso le autonomie locali. Non si tratta sol-tanto, come si diceva allora, di
portare il governo alla porta degli amministrati , con un decentramento burocratico ed ' amministrativo, sulle cui
necessit tutti oggi concordano; si tratta di porre gli amministrati nel governo di s medesimi .
La tendenza si collega alle rivendicazioni di ) erta, che sono la grande nota di questo momento storico: di tutte le libert,
anche degli enti locali come societ naturali . Riecheggia pi viva, in questa atmosfera, l'affermazione di Stuart Mill che
nelle autonomie locali si ha un ingrandimento della persona umana , e che senza istituzioni locali una nazione pu
darsi un governo libero, ma" non lo spirito della libert . Vi bens, nel momento attuale, un'altra tendenza all'ampliarsi,
pi che al rimpicciolirsi, delle formazioni statali; ed ai loro collegamenti in complessi internazionali; si sostiene che a ci deve
accompagnarsi, per equilibrio, il decen-tramento interno; ed anche gli autonomisti riconoscono la necessit di non intaccare
l'unit politica di un Paese, che fu, come il no-stro, lacerato ed indebolito. Altra tendenza ancora, alla quale assistiamo,
dopo aver visto . l'insufficenza e la miseria di chiuse economie locali, la ricostruzione di ampi mercati; si sostiene che ad essi
potr meglio riallacciarsi l'iniziativa regionale; ed il desiderio d'autonomia, pi vivo nel mezzogiorno, si basa sulla
convinzione di danni e sfruttamenti da parte di altre Regioni; n senza l'esperimento autonomistico si potranno conoscere le
realt e le possibilit effettive.

La Commissione stata unanime per l'istituzione della Regione. Questa non sorge federalisticamente. Anche quando
adotta con sua legge uno statuto di una Regione lo Stato
fa atto di propria sovranit. L'autonomia accordata eccede quella meramente amministrativa; ma si arresta prima della
soglia federale e si attiene al tipo di Stato regionale formulato dal nostro Ambrosini.
Due tesi si sono trovate di fronte nella Commissione. Una di esse vorrebbe attribuire alla Regione una potest legislativa
soltanto d'integrazione ed attuazione dei principi e delle norme delle leggi dello Stato, per adattarle ai bisogni locali; nel che
sta, come abbiamo gi visto, un'esigenza dello stesso procedimento legislativo in generale. Vorrebbe pure che il passaggio di
servizi alla Regione fosse moderato e graduale.

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La soluzione che prevalsa, e che si spinta pi avanti perch l'autonomia sia vera ed efficace , accorda alle Regioni fa colta legislative pi ampie, in una scala che va da una sfera di materie di competenza diretta ed esclusiva delle leggi
regionali, ad un'altra di competenza concorrente e suppletiva, perch anche lo Stato vi pu, quando crede, legiferare, ed
infine alla sfera d'integrazione e. di applicazione delle leggi statali, ove tutti sono d'accordo. Si sottolineato che le materie
riservate alla facolt di legislazione esclusiva o concorro"'e -per le quali sole avviene il passaggio dei corrispondenti servizi
all'ente regionale - sono in realt di misurata.importanza e non incidono nel tessuto connettivo dell'unit economica ed
amministrativa dello Stato. La stessa competenza che si chiama esclusiva non poi, in nessun caso, senza limite. Le leggi
della Regione non possono essere in contrasto con i principi generali dell'ordinamento dello Stato, con gli obblighi
internazionali, con gli interessi della nazione e delle altre Regioni . Ove il governo centrale ritenga che vi sia contrasto, il
giudizio al riguardo deferito alla Corte costituzionale; e .- si noti - per le questioni di merito sulla valutazione degli interessi
nazionali o d'altre Regioni spetta al Parlamento; cos che il campo lasciato alla legislazione regionale per ogni aspetto
vigilato e contenuto.
La Commissione stata concorde che, per ragioni sostanziali e per impegni gi presi, debbano essere date condizioni
particolari d'autonomia alle due grandi isole ed alle zone mistilingue di frontiera. Tuttavia anche i relativi statuti - come di
quello gi approvato dalla Consulta Nazionale per
la Sicilia - dovranno essere coordinati e non contrastanti con i principi fondamentali della costituzione.
Qaali siano le altre Ragioni non ancora del tutto definito. Alle pi tradizionali che hanno riflessi anche in ordinamenti
come il giudiziario o nelle classifiche statistiche, si sono affiancate Regioni nuove che invocano pur esse giustificazioni storiche
e di opportunit; ed al riguardo la Commissione ha disposto ricerche ed ha chiesto agli organi locali di esprimere la propria
opinione. Dell'esito delle indagini, ancora in corso, sar data comunicazione alla Costituente.
Nell'atto di dare il' via a cos rilevante riforma strutturale della vita italiana, la Commissione non si celate le complessit e
le difficolt di pratica attuazione. Basta pensare all'autonomia finanziaria, non age-vole a congegnarsi, e che non potr
fare a meno d'un riparto delle imposte che implichi un contributo di solidariet delle Regioni provviste di maggiori mezzi a
quelle che con le proprie risorse non sarebbero in grado di' adempiere i loro servizi essenziali. Pericolo da evitare che,
mentre si tende ad un alleggerimento della macchina ammini-strativa, il decentramento non dia origine ad una nuova
moltiplicazione di burocrazia nelle Regioni, senza toccare quella centrale.
Molte discussioni vi saranno, senza dubbio, anche alla Costituente; ma, quando siano adottate per l'ordinamento regionale
le soluzioni che sembrino migliori, occorrer che la concordia di tutti sorregga questo passo che l'Italia far, per ridestare le
forzo locali ed attingere da esse rinnovata energia.
......
Onorevoli colleghi, ho cercato di riferire obbiettivamente, come era mio dovere, sulle grandi linee dei dibattiti avvenuti e
delle soluzioni prevalse nel testo costituzionale. Sulle sue parti riferiranno pi ampiamente, e meglio di me, i presidenti delle
sottocommissioni e sezioni, che ne hanno con tanta competenza diretto i lavori: Tupini, Ghidini, Conti; mentre Terracini
continuer, dalla Presidenza della Costituente, l'opera feconda che ha dato alla preparazione di questa carta costituzionale.
Interverranno sui singoli temi, a chiarirne le posizioni, i segretari delle Sottocommissioniged i componenti di essi che ne furono
relatori,non sempre in senso concorde. inevitabile che nell'Assemblea si riaprano le divergenze e le discussioni; e vi
parteciperanno gli altri deputati. Un'identit di pensiero, su ogni questione, non concepibile n desiderabile. I Occorre
bens che alla fine, sul complesso
della costituzione, si realizzi non un'esile maggioranza ma un consenso largo e sicuro. Ho l'impressione che noi italiani, pel
nostro temperamento vivace, siamo portati ad esagerare nei nostri contrasti, e diamo talvolta ad essi troppa importanza;
ma nei momenti decisivi - nella resistenza e nella liberazione, ed oggi nell'accorata protesta
per l'ingiusta pace - ritroviamo un senso sostanziale di concordia. Lo ritroveremo anche per la costituzione, nella comune
devozione alla Patria ed agli ideali di libert e di giustizia che ci devono ispirare.
RUINI, Presidente della Commissione.

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