Le cinque responsabilit del pubblico dipendente

Venerd 06 Agosto 2010 09:19

Cinque risultano essere le forme di responsabilit in cui pu incorrere il pubblico dipendente nello svolgimento delle proprie funzioni: civile, penale, amministrativo-contabile, disciplinare e dirigenziale (qualora si ricopra la qualifica di dirigente). Il testo presentato cerca di dare una visione sistematica e complessiva di tali cinque illeciti, "sfruttando" la pluriennale attivit di studio, di ricerca e di didattica degli Autori. Vito Tenore, magistrato della Corte dei Conti, Luca Palamara, magistrato ordinario e presidente dell'ANM, e Benedetto Marzocchi Buratti, avvocato penalista, mediando tra rigore scientifico e analisi della casistica giurisprudenziale, analizzano ogni profilo delle cinque forme di responsabilit prospettando anche, in chiave propositiva, soluzioni su punti nevralgici della materia.

"L'amministrazione pubblica ed il proprio personale possono pacificamente incorrere, al pari di altri soggetti giuridici, nelle ordinarie forme di responsabilit civile". Cos l'incipit del primo capitolo, dedicato all'analisi della responsabilit civile, che "viene comunemente intesa come quella forma di responsabilit che si traduce nel dovere di risarcire il danno arrecato per la lesione della sfera giuridica di un altro soggetto". Difatti, il vigente quadro normativo, sia a livello costituzionale che a livello di fonti primarie, non prevede alcuna esenzione o privilegio per la pubblica amministrazione qualora arrechi un danno a terzi ed anzi si assiste nella nostra realt giudiziaria ad una progressiva crescita dei giudizi risarcitori nei confronti di enti pubblici sia innanzi al giudice ordinario, sia innanzi al giudice amministrativo.

All'interno dell'ampio genus della responsabilit civile, il legislatore in primis, la giurisprudenza e

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la dottrina poi, hanno operato quindi delle distinzioni, formulando la nota triade della responsabilit extracontrattuale,contrattuale e precontrattuale. Responsabilit extracontrattuale (o responsabilit aquiliana) che individua la produzione dolosa o colposa di un danno ingiusto ad altri, frutto della mera inosservanza del generale dovere del neminem laedere, e che obbliga quindi a risarcire il danno in base all'art. 2043 cod. civ.; responsabilit contrattuale che si configura invece come inadempimento di una preesistente obbligazione tra le parti e che comporta quindi l'applicazione delle norme dettate dall'artt. 1218 e ss.; responsabilit precontrattuale individua infine le ipotesi di violazione del dovere di non ledere l'altrui libert negoziale, ovvero delle norme che regolano la fase delle c.d. trattative negoziali da risarcire ai sensi degli artt. 1337 e 1338 cod. civ. Ogni singola forma di illecito viene quindi dettagliatamente analizzata, soffermandosi in modo particolare sulla pi ricorrente ovvero la responsabilit extracontrattuale della pubblica amministrazione e dei suoi dipendenti.

Nel caso di norme di natura civilistica la legge stabilisce per l'agente l'obbligo di risarcire il danno patrimoniale subito dal destinatario del comportamento scorretto. Nel caso di illecito amministrativo la legge stabilisce l'obbligo di pagare una sanzione pecuniaria. "Nel caso invece di norme penali la reazione dell'ordinamento la massima possibile perch l'agente, con il suo comportamento [...] ha violato delle prescrizioni tese a salvaguardare beni assoluti della vita rispetto ai quali la legge intende approntare la pi adeguata forma di tutela, con la conseguenza che quel comportamento [...] comporter l'attribuzione di una sanzione penale a carico dell'agente, secondo l'importanza del bene che si voleva tutelare e la gravit dei fatti, dando luogo ad una fattispecie di illecito penale". Dopo aver operato una breve premessa sui principi informatori del diritto penale, Luca Palamara e Benedetto Marzocchi Buratti procedono all'analisi delle caratteristiche generali dei delitti contro la pubblica amministrazione, passando in rassegna le innovazioni normative pi importanti, dalla L. 26 aprile 1990, n.86 al D.lgs 8 giugno 2001, n. 231, che hanno profondamente modificato il previgente impianto del Codice penale, apportando significative modifiche alla struttura dei delitti contro la pubblica amministrazione.

Se volessimo quindi definire l'oggetto della norma penale in riferimento all'attivit amministrativa, potremmo esplicarlo come "la tutela dei criteri di buon andamento e imparzialit della pubblica amministrazione". "Per buon andamento deve intendersi il regolare funzionamento di essa e imparzialit va, invece, intesa nel senso che la Pubblica amministrazione nell'esplicare la propria attivit deve assumere atteggiamenti identici davanti a circostanze uguali: essa non pu operare arbitrariamente, ma nei limiti della discrezionalit, nel rispetto dei criteri e principi della piena e completa informazione, della logicit e della correttezza". Nel prosieguo della trattazione l'attenzione viene quindi soffermata sui delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione (il peculato, la concussione, la corruzione, l'abuso d'ufficio) che costituiscono il c.d. statuto penale della Pubblica amministrazione, e uno sguardo viene infine rivolto ai delitti di falso in atto pubblico commessi dai pubblici dipendenti.

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Il terzo contributo, a cura di Vito Tenore, esamina la responsabilit amministrativo-contabile dei pubblici dipendenti che cagionino un danno all'erario, che trova la sua unitaria e fondamentale disciplina nella L. 14 gennaio 1994, n.19 e n.20, come novellate dalla L. 20 dicembre 1996, n.639. Tale forma di responsabilit si configura "qualora il dipendente pubblico provochi un danno patrimoniale alla propria amministrazione o ad altro ente pubblico. Essa dunque non differisce strutturalmente dalla ordinaria responsabilit civile, se non per la particolare qualificazione del soggetto autore del danno (pubblico dipendente o soggetto legata alla p.a. da rapporto di servizio), per la natura del soggetto danneggiato (ente pubblico) e per la causazione del danno nell'esercizio di pubbliche funzioni o in circostanze legate da occasionalit necessaria con lo svolgimento di pubbliche funzioni".

Nel corso del capitolo viene quindi analizzata la giurisdizione della Corte dei Conti sul danno erariale e i diversi indirizzi assunti in materia dalla giurisprudenza. Infatti se la Corte di Cassazione ha pi volte ribadito che il giudice "naturale" nelle materie della contabilit pubblica la Corte dei conti, ed il legislatore ha progressivamente ampliato la giurisdizione di tale organo, dai dipendenti statali a quelli degli enti pubblici, a quelli regionali e delle Usl, recependo gli indirizzi estensivi propugnati dalla Corte costituzionale e dalla stessa magistratura contabile, resta la lapidaria sentenza delle sezioni unite della Corte di Cassazione del 17 luglio 2001 che aveva al contrario escluso la giurisdizione contabile sulle condotte dei dipendenti e amministratori di enti pubblici economici esplicative di attivit imprenditoriali, limitandola alle sole condotte dannose che esorbitassero da tale attivit, che fossero espressione di poteri autoritativi e pubblicistici o di funzioni esercitate dall'e.p.e. in quanto impresa-organo dello Stato.

Quarta forma di responsabilit quella disciplinare "aggiuntiva rispetto a quella penale, civile, amministrativo-contabile e dirigenziale, in cui incorre il lavoratore pubblico o privato, che non osserva obblighi contrattualmente assunti, fissati nel CCNL e recepiti nel contratto individuale". Nel saggio viene vagliato il procedimento disciplinare nei confronti del personale pubblico "privatizzato" rinviando ad altri studi specifici i differenziati regimi concernenti il personale rimasto in regime pubblicistico. Dopo un attenta analisi delle fonti e della natura giuridica della responsabilit disciplinare, l'autore analizza i principi portanti, la titolariet, le diverse fasi e la natura dei termini del procedimento disciplinare, andando a evidenziare anche l'incidenza della legge Brunetta, 4 marzo 2009 n.15, su tale istituto. Infatti "a suddetta legge delega, sulla scorta delle critiche mosse dalla dottrina all'attuale regime disciplinare e sulla base di rilevanti interventi della magistratura su punti nevralgici dell'iter punitivo interno, ha fissato alcune direttive fondamentali che incidono sensibilmente sull'attuale assetto normativo in materia".

Chiude il testo il quinto saggio, curato da Vito Tenore, che analizza quella quinta forma di responsabilit tipica solo e soltanto del personale con qualifica dirigenziale che si aggiunge quindi alle quattro operanti per ogni altro dipendente della pubblica amministrazione. La

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responsabilit dirigenziale o "da risultato" trova formazione nelle disposizioni contenute negli artt. 21 e 22 del D.lgs 30 marzo 2001, n. 165, richiamate anche dalla contrattazione collettiva di area dirigenziale, e di recente valorizzate dalla legge delega 4 marzo 2009, n. 15 e dal relativo decreto delegato n.150. La responsabilit dirigenziale consegue solo ed esclusivamente al mancato raggiungimento degli obiettivi o all'inosservanza delle direttive, mentre l'imputabilit al dirigente va considerata solo sotto il profilo della oggettiva riconducibilit dei risultati negativi di gestione dell'area di competenza del singolo interessato. Tali connotazioni differenziano suddetta forma di responsabilit dalle altre tipologie; infatti per potersi configurare tanto la generale responsabilit civile e penale, quanto quella erariale, necessaria una colpevole condotta del soggetto interessato, mentre ai fini della responsabilit dirigenziale non conta l'imputabilit a titolo di colpa o dolo, quanto che l'attivit posta in essere dall'amministrazione sia effettivamente frutto delle scelte gestionali del dirigente e che essa si sia rivelata oggettivamente inefficace, non raggiungendo gli obiettivi minimi previsti.

Il testo corredato da un utile appendice normativa sulle fonti che regolano tutte e cinque le forme di responsabilit analizzate. Come si potuto notare questo contributo, alla luce della pi recente normativa, della pi autorevole dottrina e della pi aggiornata giurisprudenza, intende offrire un accurato e attuale quadro di tutti i profili strutturali di tali cinque istituti giuridici, al fine di fornire agli operatori una autorevole guida per affrontare e risolvere le numerose questioni che la realt gestionale e quella processuale pongono quotidianamente.

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