DIRITTO PUBBLICO

DELL’ECONOMIA

Prof.ssa Claudia Golino

Dipartimento di Sociologia e Diritto
dell’Economia
Stato e mercato nella Costituzione italiana e
nell’ordinamento sovranazionale.
Prospettive a confronto
INTEGRAZIONE SOVRANAZIONALE

• L’ordinamento giuridico dello Stato è il frutto di una scelta politica,

prima di tutto costituzionale, relativa ai rapporti tra intervento
pubblico nell’economia e autonomia privata (‘Costituzione
economica’).
• Tale rapporto è influenzato anche da variabili esogene, come il cd.
vincolo esterno, derivante dall’appartenenza dell’Italia ad una più
ampia comunità di diritto internazionale.
Tra queste variabili di carattere esogeno, merita particolare attenzione il
processo di integrazione sovranazionale europea.
INTEGRAZIONE SOVRANAZIONALE

• L’adesione all’Unione europea ha determinato la sovrapposizione di

«due costituzioni economiche» non perfettamente omogenee
quanto a principi ed istituzioni coinvolte.
• Da ciò, la presenza di strappi e fratture tra l’ordinamento interno e
l’ordinamento UE, con conseguente necessità di trovare strumenti di
composizione dei conflitti.
• Esaminiamo i concetti di proprietà, concorrenza e libera
circolazione.
La costituzione economica italiana
Art. 41 Cost
(I) L'iniziativa economica privata è libera.
(II) Non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare
danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.
(III) La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l'attività
economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini
sociali e ambientali

Art. 42 Cost
(I) La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato,
ad enti o a privati.
(II) La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i
modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione
sociale e di renderla accessibile a tutti.
(III) La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo
indennizzo, espropriata per motivi d'interesse generale.
Cfr. con la costituzione economica europea

Art. 16 Carta dei diritti fondamentali UE - Libertà d’impresa

È riconosciuta la libertà d’impresa, conformemente al diritto comunitario
e alle legislazioni e prassi nazionali.

Art. 17 Carta dei diritti fondamentali UE - Diritto di proprietà

1. Ogni individuo ha il diritto di godere della proprietà dei beni che ha
acquistato legalmente, di usarli, di disporne e di lasciarli in eredità.
Nessuno può essere privato della proprietà se non per causa di pubblico
interesse, nei casi e nei modi previsti dalla legge e contro il pagamento in
tempo utile di una giusta indennità per la perdita della stessa. L’uso dei
beni può essere regolato dalla legge nei limiti imposti dall’interesse
generale.
INTEGRAZIONE SOVRANAZIONALE

1) La Costituzione repubblicana opera a monte un diverso

bilanciamento tra interessi in gioco, esplicitando i limiti ai diritti
economici che essa riconosce.
2) Essa riconosce alcune situazioni giuridiche soggettive – i diritti del
lavoro, la libertà dell’iniziativa economica, la proprietà privata, da
disciplinare secondo la sua funzione sociale, ecc. – ma assegna alle
istituzioni repubblicane il compito di determinare il punto di
equilibrio tra le diverse istanze, alla luce della più complessiva
cornice di valori emergenti dalla Costituzione.
INTEGRAZIONE SOVRANAZIONALE

La prospettiva UE è diversa.
1) Il diritto primario europeo si afferma come diritto di un
ordinamento sui generis;
2) Esso è ad un tempo il prodotto e l’artefice di un processo di
integrazione sovranazionale che ha nel mercato (interno) il suo
snodo strategico fondamentale;
2) Il bilanciamento tra le quattro libertà cd. fondamentali ed altri
obiettivi extraeconomici perseguiti dagli Stati membri è soggetto al
controllo delle Istituzioni europee.
 L’Unione europea:
storia, istituzioni e meccanismi di
funzionamento.
IL MERCATO INTERNO E LE POLITICHE DELL’UE
• La Comunità economica europea (CEE), divenuta Unione
europea nel 1992, nasce nel 1957 e si affianca alla Comunità
europea del carbone e dell’acciaio – CECA ed all’Euratom.

• L’obiettivo della costruzione politica UE: rendere interconnesse

le economie degli Stati e imbrigliare la «volontà di potenza» dei
governi nazionali, ritenuti la vera causa delle due guerre
mondiali.

• E ciò tramite la creazione del mercato unico (poi divenuto m.

interno) tramite la graduale eliminazione delle barriere presenti
negli ordinamenti degli Stati membri.

• L’affermazione della tutela multilivello dei diritti

fondamentali.
STRUTTURA INTERNA UE

L’UE si struttura in tre tipi di Istituzioni:

Istituzioni
Istituzioni Istituzioni
sovranazionali che
multinazionali che intergovernative
rappresentano
rappresentano gli cioè rappresentativi
interessi dell’UE,
interessi delle dei governi
diversi da quelli
collettività nazionali nazionali.
degli Stati

- Commissione europea Parlamento Europeo - Consiglio dell’Unione

- Corte di Giustizia europea - Consiglio europeo
RIPARTO DELLE FUNZIONI

Il Consiglio europeo definisce gli

orientamenti e le priorità politiche generali
dell’Unione

Alla Corte di giustizia è La Commissione ha

attribuita la funzione di compiti di proposta
risolvere conflitti e di legislativa, esecutivi,
verificare il rispetto del monitoraggio e
diritto dell’UE sanzione

Il Parlamento e il Consiglio
dell’Unione svolgono una funzione
decisoria
L’ORDINAMENTO EUROPEO

• L’UE è un ordinamento almeno in parte diverso da quello

classico degli Stati nazionali, non ispirato alla rigida
tripartizione dei poteri;
• Il Consiglio europeo non esercita funzioni legislative, la
Commissione non è un semplice organo di governo e la Corte di
giustizia è insieme organo di giustizia costituzionale,
amministrativa e civile.
• L’integrazione tra gli ordinamenti avviene tramite:
- trapianto di concetti giuridici dai singoli paesi membri;
- Armonizzazione ravvicinamento delle legislazioni;
- controllo del paese;
- giurisprudenza CGUE;
L’ORDINAMENTO EUROPEO

L’organizzazione giuridica e le normative comunitarie sono

contenute in due testi sottoscritti a Lisbona nel 2007:
- Trattato sull’Unione Europea (TUE)
- Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE)

I Trattati sono stati ratificati da tutti gli Stati membri ed è entrato in

vigore il 1 dicembre 2009.
In essi sono rinvenibili anche le diverse attribuzioni ai vari organi
all’interno dell’UE.
IL PARLAMENTO EUROPEO (PE)

• Il PE ha conosciuto un progressivo accrescimento del suo

ruolo e dei suoi poteri sia sul piano dell’esercizio della funzione
normativa, sia su quello dell’esercizio di una funzione di
controllo.
• Il numero di parlamentari è oggi di 705 membri (post Brexit),
più il presidente con una soglia minima di 6 e una soglia
massima di 96 per ogni Stato.
• Quanto ai poteri, il Trattato dice che “il PE esercita,
congiuntamente al Consiglio, la funzione legislativa e la
funzione di bilancio” e si aggiunge che “esercita funzioni di
controllo politico e consultive alle condizioni stabilite dai
Trattati. Elegge il Presidente della Commissione”  art. 14
TUE
• Rappresenta gli interessi dei cittadini nel processo legislativo
IL PARLAMENTO EUROPEO (PE)

• Sul terreno della legislazione lo strumento di rafforzamento del

ruolo del PE è rappresentato dalla procedura legislativa
ordinaria (cd. di codecisione) tra PE e Consiglio.
• Essa non conferisce più solo un potere di veto al PE, come
avveniva in passato, ma gli consente di esaminare per primo i
progetti, di emendarli, rimettendo al Consiglio di potere di veto.
• Ciononostante, il sistema presenta alcune criticità, quale il
mancato riconoscimento al Parlamento del potere di
iniziativa legislativa, che resta saldamente radicato in capo alla
Commissione, nonostante alcuni passi in tal senso.
IL CONSIGLIO EUROPEO

• Il Consiglio Europeo è un organo composto dai capi di Stato e

di Governo degli Stati membri, nonché dal Presidente della
Commissione.
• Tra i suoi compiti rientrano le decisioni politiche di più alto
livello: esso infatti svolge una funzione di impulso per lo
sviluppo dell’Unione, di cui definisce gli orientamenti e
soprattutto le priorità politiche generali.
• Per tali motivi, per il suo funzionamento vige la regola
dell’unanimità, salvo diversa previsione.
• Tuttavia, è espressamente escluso dall’esercizio della funzione
legislativa.
IL CONSIGLIO EUROPEO

Una novità introdotta con i Trattati di Lisbona riguarda invece la

configurazione del suo Presidente.
Si prevede ora che sia eletto a maggioranza qualificata dal
Consiglio per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile sia
pure per una volta sola e che possa essere revocato dal Consiglio
stesso con le stesse modalità in caso di impedimento o colpa
grave.
Per sottolineare l’importanza del ruolo, si è deciso di rendere tale
carica incompatibile con qualsiasi incarico nazionale.
IL CONSIGLIO DEI MINISTRI DELL’UE

Il Consiglio (dei Ministri) esercita con il PE la funzione

legislativa e di bilancio, ma anche la funzione di definizione delle
politiche e di coordinamento ed è composto dai ministri degli SM.
Di norma, il Consiglio delibera a maggioranza qualificata,
eccetto materie di grande importanza come la politica estera o
fiscale, in cui vige ancora la regola dell’unanimità.
La definizione di maggioranza qualificata prevede il ricorso a due
criteri combinati insieme tra loro:
• 55% dei membri del Consiglio
• 65% della popolazione europea rappresentata dai singoli Stati
LA COMMISSIONE

La Commissione è il vero motore dell’integrazione UE:

a) mantiene il (quasi) monopolio dell’iniziativa legislativa,
b) svolge una funzione generale di impulso e coordinamento,
esecuzione e gestione del bilancio,
c) monitora la corretta applicazione del DUE - Non a caso essa è
detta «guardiana dei Trattati»,
d) assicura la rappresentanza esterna dell’Unione,
e) promuove il processo di programmazione annuale e pluriennale
dell’Unione per facilitare la conclusione di accordi
interistituzionali.
Il suo ruolo è, con le dovute distinzioni, assimilabile alla funzione
esecutiva, esercitata congiuntamente al Consiglio dei Ministri UE.
LA COMMISSIONE

La procedura di elezione è centrale nell’assicurare la necessaria

legittimazione democratica.
• La Commissione è un’istituzione collegiale, composta da un
commissario per Stato membro, che agisce in piena
autonomia .
• Il Presidente viene proposto al PE dal Consiglio europeo,
tenendo conto delle elezioni europee, a seguito di una serie di
consultazioni volte a verificare la posizione dei membri del
Parlamento stesso.
• Una volta scelta, il Presidente e gli Stati membri scelgono
congiuntamente la rosa dei commissari, per l’approvazione
finale da parte del PE.
Le fonti del diritto dell’UE
I Trattati e la Carta dei diritto dell’Unione europea

• Atti di diritto primario: TUE, TFUE e Carta

• Il TUE contiene i principi, gli obiettivi ed i valori che caratterizzano
l’Unione europea. Con l’adesione all’UE gli SM stessi si obbligano a
non violarli (cfr. crisi dello stato di diritto in est Europa)
• Il TFUE disciplina più dettagliatamente le procedure, il
funzionamento delle Istituzioni e le politiche perseguite dall’UE
• La Carta dei diritti fondamentali UE è assimilabile ad una
Costituzione, il cui ambito di applicazione si sovrappone alle carte
costituzionali nazionali negli ambiti regolati dal DUE

• Tutto il diritto interno e gli atti derivati UE (infra) devono conformarsi

a quanto sancito nel diritto primario
Gli atti tipici di diritto derivato

• Regolamenti: atti normativi direttamente applicabili, vincolanti in

tutti i propri elementi;

• Direttive: i destinatari sono gli SM, non direttamente i cittadini.

L’atto UE sancisce l’obiettivo ed i principi che dovranno ispirare
l’intervento normativo ma si rimette allo Stato l’introduzione della
normativa di attuazione

• Decisioni: atti dal contenuto puntuale, vincolanti per i destinatari

• Linee guida/orientamenti/etc.: atti cd. di soft law, non vincolanti ma

di indirizzo
La composizione dei contrasti tra
ordinamento UE e diritto interno.
I RAPPORTI ECONOMICI E L’AFFERMARSI DELLA
PRIMAUTÈ DEL DIRITTO COMUNITARIO
• Il rapporto tra i due ordinamenti si è sviluppato principalmente tramite la
giurisprudenza della Corte di giustizia.
• Una delle sentenze fondamentali è Van Gend en Loos (C-26/62) del
1963. Il caso concerneva l’art. 12 del Trattato CEE, che sanciva il divieto
per gli SM di introdurre nuovi dazi doganali. Effetto diretto nei
confronti dei privati?
• La Corte afferma che la CEE (ora UE) è un ordinamento giuridico di
nuovo genere che riconosce come soggetti anche i privati cittadini.
Pertanto, gli Stati hanno un obbligo di carattere incondizionato di
astenersi dal porre in essere una certa condotta (istituire nuovi dazi o
incrementare quelli esistenti), cui può dare attuazione direttamente il
I RAPPORTI ECONOMICI E L’AFFERMARSI DELLA
PRIMAUTÈ DEL DIRITTO COMUNITARIO

• La sentenza è epocale, tanto da imporre alla Corte di coniare una nuova

categoria: «ordinamento di nuovo genere».
• Da qui, il passo è breve all’affermazione del secondo principio
fondamentale: la primazia del diritto comunitario.
• Questa è stata innanzitutto affermata in Costa c. Enel (C-6/1964), che dà
modo alla Corte di sviluppare quanto affermato in nuce in Van Gend en loos.
In forza dei caratteri propri del diritto comunitario ed alla rinuncia irreversibile
alla propria sovranità da parte degli SM, nei settori in cui l’UE ha competenza,
deve essere assicurato il primato del diritto europeo su tutto il diritto
interno.
I RAPPORTI ECONOMICI E L’AFFERMARSI DELLA
PRIMAUTÈ DEL DIRITTO COMUNITARIO

• Con la sentenza Simmenthal del 1978 (C-35/76), la Corte aggiunge un altro

tassello: per salvaguardare l’effetto utile e dunque l’effettività del diritto
comunitario, il giudice nazionale è tenuto a compiere la disapplicazione
della normativa interna in contrasto con il DUE direttamente
applicabile.
• Rimane, quindi, a tutt’oggi un solo limite residuo alla penetrazione del diritto
dell’Unione: l’eventuale violazione del nocciolo duro delle costituzioni
nazionali, i cd. controlimiti.
• In questo caso la Corte Costituzionale si riserva la possibilità di
riappropriarsi del sindacato accentrato di costituzionalità per dichiarare
incostituzionale, in parte de qua, la la legge di ratifica del Trattato di Roma.
I RAPPORTI ECONOMICI E L’AFFERMARSI DELLA
PRIMAUTÈ DEL DIRITTO COMUNITARIO

• Le pronunce citate evidenziano la netta differenza tra ordinamento UE e altri

obblighi di natura internazionale.
1) Il DUE conferisce diritti ai cittadini, in via diretta; normalmente – salvo
ipotesi assolutamente eccezionali - il diritto internazionale vincola gli Stati
tra loro, senza attribuire diritti che possono essere fatti valere di fronte ai
giudici comuni;
2) Il DUE prevale su tutto il diritto interno, salvi i controlimiti; il diritto
internazionale è comunque subordinato a tutta la Carta costituzionale, con
quale può eventualmente essere bilanciato (CEDU)
3) I giudici nazionali sono anche anche giudici decentrati dell’UE.
Le politiche dell’Unione europea
Le politiche dell’Unione europea

• L'Unione europea ha solo le competenze (poteri) conferitele dai

trattati (principio di attribuzione). Ai sensi di tale principio, l'Unione può
agire solo entro i limiti delle competenze conferitele dagli Stati membri
dell'Unione nei trattati, al fine di raggiungere gli obiettivi dei trattati (art. 2
TUE).
•competenze esclusive dell’Unione (art. 3 TUE);
•competenze concorrenti (art. 4 TUE);
•competenze di sostegno (art. 6).
Alcune delle competenze più rilevanti:
• Mercato interno
• Concorrenza
• Consumatori
• Politica economica e monetaria
• Ambiente, trasporti, energia
Prof.ssa Claudia Golino

Grazie dell’attenzione!

rosario.federico5@unibo.it

www.unibo.it