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L'ordinamento dell'Unione europea

L'Unione europea nacque il 1° novembre 1993 a

seguito dell'entrata in vigore del trattato sull'Unione europea, firmato un anno e mezzo prima nella città olandese di Maastricht (spesso vi si fa riferimento col nome 'Trattato di Maastricht'). L'Ue è un'unione di stati e un'unione di popoli. Il processo di unione iniziò con la firma del Trattato di Parigi (1951), che istituì la Comunità europea del carbone e dell'acciaio (Ceca) fra Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi; scopo di questa comunità era quello di mettere in comune la produzione di carbone e acciaio. La nascita della Ceca fu seguita dall'istituzione, fra gli stessi 6 paesi, dell'Euratom (per sviluppare insieme l'industria nucleare) e della Comunità economica europea (Cee). Ciò avvenne a seguito del Trattato di Roma del 1957. Il Trattato della Cee puntava a creare un'area di libero scambio con tariffe doganali esterne comuni, ad attuare una politica comune per agricoltura e trasporti, a istituire un Fondo sociale europeo e una Banca europea degli investimenti, nonché, in generale, a sviluppare relazioni più strette fra gli stati membri. Nel 1973 la comunità si allargò, infatti vi entrarono la Danimarca, Irlanda, Regno Unito; seguite, nel 1981, da Grecia e nel 1986 da Portogallo e Spagna. Nel 1986 venne firmato l'Atto unico europeo, il quale fissava l'obiettivo del mercato unico interno, rafforzò il ruolo del Parlamento europeo, ma anche la capacità del Consiglio di decidere un aumento delle competenze sulle quali non occorreva più unanimità; il Trattato introdusse anche la cooperazione in politica estera. Nel 1992 fu firmato il Trattato di Maastricht, il quale non solo modificò il Trattato della Cee, ponendo le basi della moneta unica (Euro), ma aggiunse ad esso un nuovo trattato, il Trattato sull'Unione europea (Tue). Il Tue dette vita a una struttura organizzativa, definita nel gergo comunitario a tre pilastri:

Dalle comunità europee all'unione europea

1. il primo era costituito dalle preesistenti comunità (Ce, Ceca, Euratom);

2. il secondo dalla politica estera e di sicurezza comune;

3. il terzo dalla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

Nel 1995 la Comunità si allargò ulteriormente facendovi entrare Austria, Finlandia e Svezia; seguite nel 2004 da Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia, Ungheria. Nel 2007 si allargò ulteriormente con l'entrata della Bulgari e della Romania. La struttura a tre pilastri è stata superata con il Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007 ed entrato in vigore il 1° dicembre 2009, il quale ha profondamente innovato l'ordinamento dell'Unione europea. Questo Trattato ha dato vita a un unico soggetto dotato di personalità giuridica internazionale, che è appunto l'Unione Europea. Scomparsa la Comunità, risulta superata l'espressione diritto comunitario e si deve propriamente parlare di diritto dell'Unione europea.

Origini del Trattato di Lisbona

governo dell'Unione europea presero atto della necessità di adeguare assetto organizzativo e funzionamento dell'Unione europea. Nella Dichiarazione di Laeken si ipotetizzò che la riforma avrebbe potuto portare a un unico testo costituzionale dell'Unione europea. Invece di affidare la revisione dei trattati alle sole diplomazie degli stati, si decise di costituire un organo, chiamato Convenzione sul futuro dell'Unione europea. La Convenzione approvò un documento denominato Progetto di Trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa. Esso fu firmato il 29 ottobre 2004 a Roma: venne ratificato da 22 stati su 25, ma non da due paesi fondatori, Francia e

Nel dicembre 2001 i capi di stato e di

Paesi Bassi: la Costituzione per l'Europa dovette essere abbandonata. Ma i problemi per affrontare i quali era stata varata non erano stati risolti, anzi si erano accentuati. Si percorse quindi la via tradizionale: una conferenza intergovernativa che sfociò, alla fine del 2007, nella firma del Trattato di Lisbona. Con l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, l'assetto dell'Unione rimase molto simile a quello delineato dall'abbandonato trattato costituzionale, rinunciando però a tutta la simbologia <<federalista>> da cui esso era caratterizzato. Si può dire che la sostanza del trattato costituzionale resta quasi integre, ma ne è cambiata la forma.

L'organizzazione e le istituzioni dell'Unione europea

L'Unione europea si fonda sugli organi elencati dall'art.13 del Tue. Le istituzioni dell'Unione europea sono:

il Consiglio europea. E' composto dai capi di stato o di governo degli stati membri, dal suo presidente e dal presidente della Commissione, vi partecipa anche l'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Il Consiglio europea si riunisce almeno due volte ogni sei mesi a Bruxelles. Il presidente è a tempo pieno, quindi non può ricoprire incarichi nazionali. Viene eletto dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una sola volta. Il presidente del Consiglio europeo rappresenta all'estero l'Unione (fatte salve le competenze dell'alto rappresentante). Il Consiglio europeo è l'organo di indirizzo politico dell'Ue: dà all'Unione l'impulso necessario al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali;

il Consiglio (nella prassi definito Consiglio dei ministri). E' composto da un rappresentante per ogni stato membro autorizzato a impegnare il proprio governo. Il Consiglio dei ministri si riunisce in <<varie formazioni>>, cioè in composizione diversa a seconda dei temi che devono trattare. Il Consiglio:

1. esercita (insieme al Parlamento europea), la funzione legislativa e la funzione di bilancio;

2. definisce le politiche dell'Unione;

3. gestisce il coordinamento e la sorveglianza delle politiche economiche;

4. prende le decisioni relative alla politica estera e di sicurezza comune.

La regola decisionale ordinaria è la maggioranza qualificata (a meno che i trattati non dispongano diversamente); la maggioranza qualificata si ottiene con il 55% degli stati membri, i quali rappresentino anche almeno il 65% della popolazione (non è ammesso che tre soli stati blocchino le decisioni, anche se la loro popolazione supera il 35%);

il Parlamento europea. E' attualmente composto da 754 membri eletti per 5 anni direttamente dai cittadini dell'Unione con formule tutte proporzionali, sulla base di alcuni principi comuni adottati dal Consiglio, ma diverse l'una dall'altra. Lo status giuridico dei parlamentari europei (insieme diritti e doveri) è uguale per tutti. I membri del Parlamento europeo si ripartono in gruppi politici composti da non meno di 25 deputati eletti in almeno

un quarto degli stati. Il Parlamento non ha sede unica, la sua attività si divide fra Strasburgo (la sede ufficiale, dove si svolgono le sedute plenarie), Bruxelles (dove si riuniscono alcune sessioni dell'assemblea e le commissioni) e Lussemburgo (dove sono segretariato e uffici). Il Parlamento europeo:

1. esercita (congiuntamente al Consiglio) la funzione legislativa; non ha l'iniziativa ma può chiedere alla Commissione di presentare progetti di atti legislativi (per l'adozione degli atti si applica, nella maggior parte dei casi, la procedura legislativa ordinaria);

2. esercita (con il Consiglio) la funzione di bilancio;

3. esercita funzioni di controllo politico e consultive.

la Commissione. E' composta da 27 membri (uno per stato), incluso il presidente e l'alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza. La Commissione è l'organo che promuove l'interesse generale dell'Unione e adotta le iniziative appropriate a tal fine. In

particolare la Commissione:

1. ha l'iniziativa degli atti legislativi;

2. presenta il progetto annuale di bilancio e gli dà esecuzione;

3. vigila sull'applicazione del diritto dell'Unione;

4. ha il potere di rivolgere avvertimenti agli stati membri al fine del coordinamento delle

politiche economiche, sorveglia la situazione di bilancio in ciascuno stato e può proporre al Consiglio di iniziare una procedura per disavanzo eccessivo.

la Corte di giustizia. E' composta da 27 giudici, assistiti da almeno 8 avvocati generali. Sono tutti nominati dai governi per 6 anni fra personalità di indiscussa indipendenza e competenza; i giudici eleggono al proprio interno il presidente. Ha sede a Lussemburgo.

Compito generale della Corte è quello di assicurare il rispetto del diritto nell'interpretazione

e nell'applicazione dei trattati. Essa giudica le controversie:

1. fra stati membri;

2. fra l'Unione e uno stato membro;

3. fra istituzioni dell'Unione;

4. fra persone fisiche o giuridiche e l'Unione;

Si tratta, in particolare, dei ricorsi per inadempimento contro le infrazioni compiute degli stati membri e dei ricorsi di annullamento contro gli atti adottati dalle istituzioni dell'Unione

in violazione dei trattati. Di fondamentale importanza è la competenza in via pregiudiziale:la Corte di giustizia si pronuncia prima che le norme dell'Unione trovino applicazione in un processo (via pregiudiziale). Alla Corte di giustizia si affianca il Tribunale, competente per le azioni intraprese da persone fisiche o giuridiche, nonché per le controversie fra l'Unione e i propri funzionari. Anche il Tribunale è composto di un giudice per stato membro e le sue decisioni sono impugnabili davanti alla Corte solo per motivi di legittimità;

la Banca centrale europea (Bce). E' dotata di personalità giuridica propria e di un elevato grado di indipendenza rispetto alle altre istituzioni e governi. Ha sede a Francoforte. Il presidente della Bce è nominato per 8 anni, con mandato non rinnovabile, dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata, insieme agli altri 5 membri del comitato esecutivo. La Bce ha un ruolo fondamentale in materia di politica monetaria, disponendo del diritto esclusivo di autorizzare l'emissione di banconote in euro all'interno dell'Unione;

la Corte dei conti. E' composta da 27 membri nominati per 6 anni dal Consiglio. La sua funzione è assicurare il controllo dei conti;

sono infine previsti due organi consultivi che assistono il Parlamento europeo, Consiglio e Commissione. Questi due organi sono il Comitato economico e sociale, composto di rappresentanti delle categorie economiche e produttive; e il Comitato delle regioni, composto dai rappresentanti degli enti regionali e locali (i loro membri, fino a 350, sono nominati dal Consiglio).

Il funzionamento dell'Unione europea

tutto sui trattati, i quali sono stati conclusi per una durata illimitata e costituiscono le fonti originarie del diritto dell'Unione; e poi sul complesso di norme adottate sulla base dei primi dalle istituzioni dell'Unione, nel rispetto dei procedimenti di produzione fissati nel Tfue (Trattato sul funzionamento dell'Unione europea). Queste ultime costituiscono le fonti derivate, le quali devono essere compatibili coi trattati sia sotto il profilo formale sia sotto quello sostanziale. Insieme costituiscono il sistema delle fonti dell'Unione.

L'ordinamento dell'Ue si fonda prima di

Fonti originarie dell'Unione (i trattati) Valori, obiettivi e principi dell'Unione si ritrovano sia nel Tue che nel Tfue; i principali sono:

il rispetto della dignità umana, libertà, democrazia, stato di diritto e diritti umani, compresi

quelli delle minoranze;

la

pace e il benessere fra i popoli;

il rispetto dell'uguaglianza degli stati membri e della loro identità nazionale e il principio di leale collaborazione;

i principi di attribuzione, di sussidiarietà, di proporzionalità: il principio di attribuzione riguarda il riparto di competenze fra Unione e stati membri. L'Unione esercita solo le competenze che gli stati hanno ad essa attribuito coi trattati (le competenze possono essere esclusive, concorrenti e di sostegno, coordinamento o completamento). Secondo il principio

di

sussidiarietà, l'Unione interviene solo se e in quanto i suoi obiettivi non possano essere

conseguiti in misura sufficiente dagli stati membri e possano essere meglio conseguiti

dall'Unione. Il principio di proporzionalità vuole che l'azione dell'Unione non deve andare al

di

là di quanto necessario al conseguimento dell'obiettivo;

il riconoscimento dei diritti, libertà e principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione e l'adesione alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo;

l'uguaglianza dei cittadini e la comune cittadinanza dell'Unione;

il buon funzionamento dell'Unione e delle sue istituzioni.

La cittadinanza europea non sostituisce quella nazionale ma si aggiunge ad essa. La cittadinanza

europea conferisce il diritto di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli stati membri. Ai trattati quali fonti originarie va aggiunta la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (Nizza, 7 dicembre 2000) alla quale è riconosciuto lo stesso valore giuridico dei trattai. Per quanto riguarda la revisione dei trattati, l'art.48 Tue prevede una procedura ordinaria e anche delle procedure semplificate. La prima attribuisce a qualsiasi stato, al Parlamento europeo e alla Commissione l'iniziativa, da presentare al Consiglio che a suo volta la trasmette al Consiglio europeo. Questo si pronuncia a maggioranza semplice, sentiti Parlamento e Commissione, e convoca una convenzione, formata da rappresentanti dei parlamentari nazionali, dei capi di stato o

di governo, del Parlamento europeo e della Commissione. La convenzione non vota ma adotta per

consenso una raccomandazione che sottopone a una conferenza dei rappresentanti dei governi degli stati membri. Le modifiche eventualmente decise entrano in vigore solo dopo essere state rettificate

da tutti gli stati membri. Se le modifiche riguardano esclusivamente la parte terza del Tfue (cioè

Politiche dell'Unione e azioni interne), è possibile una procedura semplificata, che evita sia la convenzione sia la conferenza intergovernativa; ma il Consiglio europeo deve esprimersi all'unanimità e gli stati devono comunque tutti approvare la revisione.

Fonti derivate dell'Unione Le fonti derivate dell'Unione, elencate nell'art.228 Tfue, sono:

i regolamenti. Atti normativi di portata generale obbligatori in tutti i loro elementi, direttamente applicabili in tutti gli stati membri; possono avere come destinatari persone fisiche o giuridiche, soggetti pubblici o privati;

le

direttive. Si tratta di atti che vincolano uno o più, nella maggior parte dei casi, tutti gli

stati membri in vista di un risultato che essi devono raggiungere, entro un certo termine, facendo ricorso agli strumenti giuridici di diritto interno più opportuni e adatti allo scopo;

le

decisioni. Destinatari possono essere sia persone fisiche che giuridiche sia stati membri;

possono avere o non avere portata generale;

le

raccomandazioni e i pareri. Hanno valenza d'indirizzo politico e non fanno sorgere diritti

obblighi nei destinatari.

Gli atti giuridici dell'Unione si distinguono ulteriormente in:

atti legislativi. Sono tutti quelli, sia regolamenti, direttive o decisioni, adottati mediante

procedura legislativa;

atti delegati. Sono atti di portata generale che un atto legislativo può delegare la Commissione ad adottare per integrare o modificare propri elementi non essenziali;

atti di esecuzione. Devono essere previsti da un atto legislativo quando la necessità di condizioni esecutive uniformi suggerisce che non siano gli stati ad adottare tutte le misure necessarie per l'attuazione degli atti dell'Unione, ma sia la Commissione, previa determinazione delle modalità di controllo sulla Commissione da parte degli stati in ordine all'esercizio di tali competenze di esecuzione.

Altre fonti dell'Unione L'ordinamento dell'Ue conosce anche fonti non scritte: i principi generali del diritto dell'Unione. Inoltre l'Unione può concludere accordi internazionali con paesi terzi o organizzazioni internazionali; tali accordi vincolano l'Unione e gli stati membri.

Il procedimento di formazione del diritto dell'Unione derivato Ai fini della formazione degli atti giuridici, il Tfue prevede:

una procedura legislativa ordinaria;

alcune procedure legislative speciali.

La procedura legislativa ordinaria (descritta dall'art.294 Tfue) prevede il seguente iter:

presentazione da parte della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio di una proposta;

prima lettura da parte del Parlamento e trasmissione al Consiglio;

prima lettura da parte del Consiglio, con approvazione dello stesso testo trasmesso dal Parlamento o con approvazione con emendamenti e trasmissione al Parlamento;

seconda lettura da parte del Parlamento (entro 3 mesi): se il Parlamento approva il testo del Consiglio o se non si pronuncia, l'atto è adottato nella versione del Consiglio; se il Parlamento lo respinge, l'iter dell'atto proposto si interrompe; se il Parlamento approva emendamenti a maggioranza dei suoi componenti, il testo torna al Consiglio, e anche in questo caso la Commissione illustra la sua posizione;

seconda lettura da parte del Consiglio (entro 3 mesi): se il Consiglio approva gli emendamenti del Parlamento, a maggioranza qualificata, il testo è adottato; se non li approva, viene convocato un comitato di conciliazione;

conciliazione da parte di un comitato paritetico Consiglio-Parlamento;

se il comitato di conciliazione ha approvato un progetto comune, terza lettura da parte del Parlamento e del Consiglio, i quali hanno altre 6 settimane per pronunciarsi sul testo dell'accordo senza ulteriori modifiche.

Le procedure speciali sono indicate nei vari trattati: nella maggior parte dei casi esse prevedono che l'atto sia adottato dal Consiglio previa consultazione oppure previa autorizzazione del Parlamento europeo. Gli atti legislativi sono firmati dal Presidente europeo e dal presidente del Consiglio e sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione europea, nelle 23 lingue ufficiali dell'Unione. Esse entrano in vigore alla data stabilita dell'atto stesso o, in mancanza, il ventesimo giorno dalla pubblicazione.

Peculiarità dell'ordinamento dell'Unione

Caratteristiche dell'Unione europea:

l'Unione si fonda sui trattati che hanno durata illimitata;

anche se gli stati membri hanno accantonato ogni riferimento a una costituzione, la Corte di giustizia aveva affermato, già nel 1991, che il Trattato <benché sia stato concluso in forma

di

accordo internazionale, costituisce a carta costituzionale di una comunità di diritto>;

i trattati danno vita a un complesso diritto derivato;

esiste una cittadinanza europea;

si

sviluppa un sistema partitico europeo;

gli organi legislativi rappresentano da una parte i governi degli stati (Consiglio) e dall'altra i cittadini e i popoli (Parlamento);

vi

sono organi che hanno l'obbligo giuridico di agire nel solo interesse dell'Unione;

importanti ambiti decisionali sono soggetti a decisioni prese all'unanimità;

l'Unione gode di un'autonomia finanziaria;

è prevista una procedura che può sfociare nella sospensione dei diritti di uno stato membro

in

caso di violazione dei valori fondamentali dell'Unione;

l'Unione è aperta all'adesione di altri stati europei purché rispettosi dei suoi stessi valori.