Docsity Appunti Di Diritto Amministrativo Crismani Units Dispes Universita Di Trieste

APPUNTI DI DIRITTO
AMMINISTRATIVO -
CRISMANI - UNITS, dispes,
università di Trieste
Diritto Amministrativo
Università degli studi di Trieste
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LETIZIA BRICHESE
DIRITTO AMMINISTRATIVO
Appunti completi giorno per giorno delle lezioni di Diritto Amministrativo, corso tenuto da
Andrea Crismani. Il volume a cui fare riferimento è “Manuale di diritto amministrativo -seconda
edizione-” di Marcello Clarich.
Ho riportato dei link che rimandano agli articoli che vengono citati, altri articoli vengono invece
copiati integralmente in questi appunti perché la loro lettura risulta essere utile sia a capire la
spiegazione sia a capire la materia trattata. Gli articoli copiati si presentano di questo colore.
INFORMAZIONI UTILI PER L’ESAME:
l’esame consiste in una prova orale di tre domande, di cui la prima a scelta dello studente. I
criteri valutati dal docente sono: conoscenza della materia, chiarezza espositiva con frasi corte,
linguaggio tecnicamente corretto con espressioni giuridiche (es.: “operatore economico”),
argomentazioni e capacità di sintesi. È bene consultare anche un codice amministrativo, oppure
visitare il sito “www.normattiva.it”. In alcune pagine elenco degli esempi di domanda d’esame che
ha indicato il professore e consiglio, anche tramite il manuale, di trovare le risposte per verificare
lo studio.
Vi prego di non condividere questo materiale con terzi.
In bocca al lupo!

Letizia Brichese
02/10/2017 Crismani
LEZIONE 1
ATTIVITÁ AMMINISTRATIVA
Il diritto amministrativo è la branca del diritto che disciplina i rapporti tra il potere pubblico e il
soggetto privato o l’impresa.
Aspetto importante, riguardante il diritto amministrativo, è l’interesse pubblico, ovvero l’interesse
della collettività (es.: ospedale che tutela la salute dei cittadini) che la pubblica amministrazione
deve preservare.
Le pubbliche amministrazioni agiscono tramite l’attività amministrativa ponendo in essere atti o
provvedimenti amministrativi (es.: per il mio terreno edificabile mi rivolgo al comune per una
licenza ad edificare, cioè un provvedimento amministrativo). I provvedimenti o atti sono il primo
modo di agire per la pubblica amministrazione. Le pubbliche amministrazioni svolgono funzioni
per l’interesse pubblico per la collettività e queste funzioni vengono stabilite dalla legge.
Il potere della pubblica amministrazione si applica e agisce tramite la funzione amministrativa
attraversa la quale emanare atti o provvedimenti amministrativi, ovvero atti unilaterali che non
necessitano dell’elemento consensuale da parte del ricevente (es.: demolizione di una casa
abusiva o espulsione di chi è senza permesso di soggiorno o vaccinazioni obbligatorie). Questo è il
modo classico di azione amministrativa.
Altro gruppo facente parte dell’attività amministrativa sono le prestazioni che analizzeremo più
avanti.
Il procedimento amministrativo ha radici storiche antichissime, coincidenti con il momento in cui,

biblicamente parlando, Dio ha cacciato Adamo ed Eva dal paradiso. Così facendo Dio inizialmente
chiama, poi instaura un contradittorio e infine esprime un giudizio, cacciando così Adamo ed Eva
ed esprimendo quindi un provvedimento. Da qui nasce il rapporto tra il soggetto dominante e tra
chi subisce il provvedimento unilaterale. Ritornando in un contesto contemporaneo, il
contradditorio consiste nel fatto che il soggetto possa interloquire con il pubblico potere ed
influenzare la sua decisione. L’atto amministrativo è il risultato del procedimento amministrativo
che se, non svolto correttamente, può portare a patologie (patologie dell’atto amministrativo).
SEMPLIFICAZIONE AMMINISTRATIVA
Circa il procedimento amministrativo, è emerso che il pubblico potere impiegava troppo tempo ad
emanare gli atti amministrativi e ciò ha portato al rallentamento economico (es.: industrie con
lunghi tempi per i permessi hanno rallentato la propria produzione nell’attesa) e alla corruzione.

Letizia Brichese
Al fine di migliorare questa condizione, sono stati inseriti degli accorgimenti per il procedimento
amministrativo, come il termine del procedimento.
È stato inserito anche lo strumento del silenzio che nel diritto amministrativo ha un particolare
interesse perché esiste la regola generale secondo cui, se la pubblica amministrazione non
risponde entro dei termini prestabiliti espressi dalla legge, vige la regola generale del silenzio
assenso. Ci sono poi situazioni dove il silenzio vale come diniego ed è la legge a stabilire se si parla
di assenso o di diniego ma generalmente di parla di silenzio assenso. Con questi strumenti atti alla
semplificazione amministrativa sono migliorate anche l’efficienza e l’economicità dell’attività
amministrativa stessa.
Un altro fattore importante a tal proposito risulta essere la liberalizzazione di determinati settori
soprattutto riguardanti il commercio. A tal proposito è necessario citare la chiamata “Direttiva
Bolkestein” (Direttiva dell'Unione Europea 2006/123/CE) che prevede che, nell’ambito delle
attività commerciali, sia necessario ridurre il numero delle autorizzazioni (es.: non devo aspettare
per aprire un bar). Ciò avviene tramite uno strumento che chiamato SCIA, ovvero la “Segnalazione
Certificata di inizio attività” dove comunque il soggetto dichiarante deve rispettare dei requisiti
derivanti dalla legge, una volta ottenuti questi requisiti il soggetto può, attraverso la SCIA, aprire la
sua attività. Queste dichiarazioni rientrano nel pacchetto delle liberalizzazioni (dove
l’amministrazione comunque può operare un controllo ex post).
La liberalizzazione è molto importante e ha rivisto ancora una volta il diritto amministrativo. In tale
ambito oggi c’è quasi una parificazione tra soggetto pubblico e privato, dal momento che a tal
proposito non viene operato un provvedimento autoritativo.
Oggetto del diritto amministrativo è anche la tutela del cittadino che entra in contatto con la
pubblica amministrazione con riferimento soprattutto al procedimento amministrativo, dove
sussistono delle garanzie a favore del cittadino che potrebbe essere oggetto di pregiudizio da
parte dell’azione amministrativa. Abbiamo quindi una tutela procedimentale attraverso la quale si
snoda il procedimento, ma bisogna tener conto anche della possibilità di tutela giurisdizionale
davanti al giudice amministrativo.
Il diritto amministrativo a differenza di quello privato non ha un unico corpo ma ha moltissime
normative e questo risulta essere un altro elemento di svantaggio nella disciplina del diritto
amministrativo, la quale trova le sue fonti non solo nella legge ma anche nelle sentenze del
giudice.
Il diritto amministrativo nasce nella pratica e si consolida nella disciplina amministrativa. Per
questo motivo è consuetudine parlare di “stortura alla genesi” in riferimento al diritto
amministrativo.
Questa “stortura alla genesi” consiste nel fatto che inizialmente il diritto amministrativo nasce solo
per consolidare il potere pubblico ma, progressivamente nel corso della storia, si sviluppa una
situazione che vede i cittadini ribellarsi ed appellarsi al giudice il quale gradualmente ha iniziato ad
abolire alcuni provvedimenti. Questa abolizione avveniva nell’ambito di situazioni patologiche
dove il soggetto interessato veniva riconosciuto come leso. Attraverso l’azione del giudice anche la

Letizia Brichese
composizione del diritto amministrativo è progressivamente migliorata, anche per quanto riguarda
tutele e garanzie.
In passato il diritto amministrativo nasce con la rivoluzione francese anche se già prima erano
presenti delle cellule embrionali.
Con la rivoluzione i borghesi si ribellano al re e ottengono dei poteri con i quali esercitano
espropriazioni e altri provvedimenti.
Con la rivoluzione francese abbiamo la tripartizione dei poteri in legislativo, esecutivo e
giurisdizionale, dove la pubblica amministrazione si colloca nel potere esecutivo.
A tal proposito, parlando dell’ordinamento italiano, un’altra stortura avveniva tra potere esecutivo
e giurisdizionale dal momento che il giudice non poteva sindacare l’attività della pubblica
amministrazione perché rientrante nella sfera del potere esecutivo a causa della commistione tra
esecutivo e politica.
La legge, circa questa situazione, interviene dichiarando che il giudice ammnistrativo può
sindacare un procedimento amministrativo con dei limiti riguardanti ragioni di legittimità senza
però poter scendere nel merito.
Il potere esercitato dalla pubblica amministrazione può essere di tipo vincolato (es.: abbattimento
capi di bestiame malati) o discrezionale (es.: in caso di determinate malattie bisogna prendere le
precauzioni per non far diffondere la malattia con cure, abbattimento etc., scelta legata alla
volontà dell’amministrazione senza preciso vincolo derivante dalla legge).
MATERIA DELLA CONCORRENZA E PRESTAZIONI

Altro aspetto sono le prestazioni e si vanno a prendere in analisi i servizi pubblici.
Quando si parla di servizi pubblici si fanno delle distinzioni importanti a seconda della tipologia di
servizi, i quali possono essere svolti prevalentemente dal servizio pubblico (che può assumere una
determinata configurazione es.: riscossione crediti – società pubblica) oppure possono affidati ai
privati (ambito degli appalti pubblici con contratti pubblici che hanno per oggetto lavori, servizi e
forniture).
Un soggetto pubblico che utilizza denaro pubblico non può affidare il servizio in via diretta ad un
qualsiasi soggetto ma ci deve essere un procedimento ad evidenza pubblica dove viene scelto il
migliore dei partecipanti secondo dei criteri prestabiliti, cioè delle regole obbiettive. Questi criteri
di scelta rientrano nella materia della concorrenza dipesa dall’Unione Europa, secondo la quale i
privati devono poter partecipare secondo i principi della concorrenza.
Alcune branche vengono quindi amministrate secondo delle direttive europee. Ciclicamente circa
ogni 10 anni all’interno dell’UE vengono attuate delle consistenti modifiche in questi ambiti.

Letizia Brichese
Il potere è una situazione giuridica soggettiva attiva posta a carico di un soggetto, ovvero il
soggetto pubblico, che può amministrare nei limiti della legge. L’interesse legittimo si contrappone
al potere, tipica situazione relazionale tra pubblica amministrazione e soggetto privato.
Tra soggetti privati si parla di diritto soggettivo, in riferimento ad un privato e il pubblico potere si
parla di interesse legittimo che prima era una situazione menomata in quanto dichiarava
un’esaltazione e una imposizione del potere sul soggetto. A tal proposito, dando maggiori tutele al
cittadino, l’interesse legittimo ottiene diversa accezione.
Per capire meglio la distinzione tra interesse legittimo e diritto soggettivo possiamo prendere ad
esempio le gare pubbliche.
Prendiamo il caso in un primo momento abbiamo una gara dove delle imprese partecipano ma
quelle perdenti pensano che la gara sia stata svolta in maniera illegittima per determinate ragioni.
In questo caso la posizione di queste nei confronti del pubblico potere è di interesse legittimo (che
viene tutelato davanti al giudice amministrativo, mentre il diritto soggettivo tra privati riguarda il
giudice ordinario). Quando il vincitore stipula il contratto la pubblica amministrazione esaurisce il
suo potere e parlando di contratto non verrà più disciplinato dal giudice amministrativo ma da
giudice ordinario.
Precedentemente non era stata individuata la distinzione tra diritto soggettivo e interesse
legittimo e a causa di ciò, continuano a nascere situazioni patologiche che riguardano la
giurisdizione del giudice amministrativo circa o un mero adempimento (giudice ordinario) o circa la
presenza di potere (giudice giurisdizionale). In questi casi viene usato spesso il precedente
giudiziario derivante dalle sentenze precedenti.
Un'altra attività significativa è l’attività di regolazione che per il nostro sistema è abbastanza nuova
ma derivante al sistema anglosassone di Common Law. La genesi di regolazione del mercato deriva
dal 1490 con la regolamentazione, da parte dell’autorità pubblica, dell’accesso ai mulini per
garantire l’uguaglianza di trattamento (evitando così discriminazioni di razza, censo ecc.).

Letizia Brichese
03/10/17 Crismani
LEZIONE 2
COS’E’ IL DIRITTO AMMINISTRATIVO

Il diritto ammnistrativo è quella branca del diritto pubblico che interessa gli aspetti
dell’organizzazione, dell’attività e della tutela del cittadino.
Storicamente, il primo obbiettivo del diritto amministrativo era quello di consolidare le strutture
pubbliche nei confronti dei cittadini. Le pubbliche strutture possono prendere la connotazione di
ente pubblico o pubblica amministrazione e conseguono il fine pubblico. L’attività classica è quella
di fornire prestazioni ed esprimere atti e procedimenti, con l’aggiunta di strumenti di tutela del
cittadino, ovvero il procedimento e la tutela sull’interesse. Per un’analisi completa bisogna
prendere in considerazione il diritto amministrativo rispetto ad altre branche del diritto, quali il
diritto costituzionale, il diritto tributario, il diritto finanziario e contabile pubblico (quest’ultimo ha
alla base l’attività finanziaria ed è il diritto principale perché oggi, soprattutto a seguito della crisi,
dell’indebitamento pubblico e dei limiti che provengono dall’unione europea, c’è un limite di
spesa del prodotto interno in relazione al prodotto interno lordo ed a causa di ciò l’attività
amministrativa è condizionata dall’attività finanziaria).
TIPI DI STATO
Negli articoli 81, 97 e 199 della Costituzione, in relazione al provvedimento del Fiscal Compact,
vengono espressi il principio di sostenibilità del debito pubblico e i limiti sul bilancio che portano
dei tagli in vari settori.
Per capire meglio la funziona dell’amministrazione dobbiamo analizzare in chiave storica i vari tipi
di stato che si sono susseguiti. Durante gli anni ’40 e ‘60 era presente il modello di stato
imprenditore (stato nell’economia) e di stato sociale. Quest’ultimo è stato un modello importante
perché da un lato ha portato ad un boom economico ma dall’altro lato stiamo ancora scontando i
debiti prodotti al tempo. Prima di questo modello avevamo il modello di stato guardiano e prima
ancora il modello di polizia (che promuoveva nella polis il benessere sociale). Il modello di stato
minimo interessa uno stato che interviene solo in determinati settori e affida al resto ai privati
(es.: gli U.S.A. e penitenziari affidati ai privati).
Il nostro modello di stato è quello sociale ma anche imprenditore in quanto si interessa di settori
pubblici con funzione sociale.
Il diritto comunitario (poi chiamato diritto euro unitario) ha previsto, nel momento in cui i vari stati
hanno sottoscritto i trattati dei vincoli, che alcuni settori venissero rimandati sotto il controllo
dell’Unione stessa, facendo perdere parte della sovranità nazionale agli stati membri. L’obbiettivo
principale dell’UE è la libera circolazione delle persone e dei capitali, quindi anche la libera
concorrenza. Altro importante obbiettivo dell’Unione Europea è che gli stati membri abbiano
finanze pubbliche sane. Questo comporta la riconfigurazione del modello di stato che non può

Letizia Brichese
essere più imprenditore a causa del bisogno di liberalizzazione del mercato. La liberalizzazione può
comportare anche la privatizzazione. Circa quest’ultima si parla di concorrenza nel mercato e per il
mercato, dal momento che sono presenti diversi settori affidati al privato e possono esserci più
privati a gestire il dato settore (es.: telefonia).
Ci sono anche situazioni di monopolio naturale che possono essere gestite da un unico soggetto
come, ad esempio, le ferrovie dal momento che le linee non possono essere duplicabili, quindi con
una gara si sceglie il migliore per la gestione.
Abbiamo situazioni che sono state privatizzate e liberalizzate e che sono duplicabili (es.: reti) e
situazioni di monopolio naturale dove un solo soggetto può essere il gestore, soggetto che può
farlo attraverso la vincita di un concorso pubblico.
Con la liberalizzazione lo stato esce dall’industria, dismettendo in parte delle attività, come le
società miste pubbliche private dove lo stato è il border room o border share.
Con la liberalizzazione abbiamo un nuovo modello di stato ovvero lo stato regolatore, cioè lo stato
che regola e controlla l’operato dei soggetti privati (esempio della regolarizzazione dell’ingresso ai
mulini per evitare che si violi il principio di uguale trattamento).
Il diritto dell’UE interviene con la libera concorrenza e sulla finanza pubblica. Oggi il bilancio di
previsione è formato insieme agli organi dell’Unione Europea (semestre europeo) e questa risulta
essere una situazione di palese limitazione di sovranità finanziaria e di condivisione del potere
finanziario con un organo sovrannazionale. La libera concorrenza riconfigura lo stato in stato
regolatore per effetto della liberalizzazione. L’influenza del diritto UE sui contratti è importante
perché ora è in mano all’UE che ha come fulcro il principio della libera concorrenza che verte sul
dare la possibilità ad enti stranieri di agire in altri stati (es.: ora la polizia non usa più solo auto
italiane ma anche straniere e il concorso non deve essere solo italiano ma si deve permettere a
tutte le marche di fare la loro miglior offerta nel concorso senza discriminazioni).
DIRITTO PRIVATO E DIRITTO AMMINISTRATIVO

Circa il rapporto tra diritto amministrativo e diritto privato, vi sono dei settori dove vi sono scontri
tra i due. Il diritto privato disciplina un rapporto generalmente paritario tra due diritti, come il
diritto di credito e l’obbligo di pagare per contratto. In alcuni settori privatizzati, per l’effetto
anche della liberalizzazione, esistono enti chiamati enti pubblici economici e enti pubblici che sono
stati privatizzati e trasformati in società per azioni dove agisce il diritto pubblico. Idea comune era
quella secondo cui con questa trasformazione non fosse necessario il Corte dei Conti e che non
servisse quindi fare gare e concorsi. Contrariamente a quanto precedentemente pensato, la
giurisprudenza della Corte dei conti e dell’amministrazione spiega che, nonostante la forma sia
stata modificata da ente a società per azioni, è sempre presente un uso di denaro pubblico e,
quindi, risulta comunque necessario sottostare ai vincoli di finanza e ai controlli della Corte dei
conti. In questa circostanza si crea un punto di scontro tra il diritto privato e quello amministrativo
che cercano di scavalcarsi (a causa della gestione stessa).
Un altro settore dove è intervenuto il diritto privato è quello del lavoro presso le pubbliche
amministrazioni. Oggi si parla di lavoratori presso le pubbliche amministrazioni e non di dipendenti

Letizia Brichese
pubblici (avvocati di stato, magistrati, professori universitari e militari) perché il loro rapporto è
regolarizzato dalla legge, mentre i dipendenti sono regolati da norme di diritto privato e da
contratti (con una privatizzazione dei rapporti lavorativi ci si deve rivolgere al giudice del lavoro).
Anche per quanto riguarda i lavori presso le pubbliche amministrazioni il concorso deve essere
sempre fatto in modo oggettivo e delle incongruenze con i criteri portano all’annullamento del
concorso.
EFFICIENZA, EFFICACIA, ECONOMICITÁ E LEGALITÁ

I principi dell’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità limitano ed influiscono sul potere della
pubblica amministrazione. Il principio di legalità si struttura a seguito della rivoluzione francese e
della tripartizione dei poteri. Questo principio subisce oggi dei limiti perché un’attività non deve
essere solo conforme ai principi di legalità ma deve essere anche utile (e non dannosa).
I principi dell’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità vanno a limitare infatti l’amministrazione
finanziaria. Derivano dalla new public management della Gran Bretagna e degli Stati Uniti (es.: un
esempio di applicazione estrema del principio di economicità lo si può vedere nel caso in cui una
donna di colore si vide costretta ad avere come sostituto per un suo arto amputato, uno non
simile al colore della sua carnagione ma bianco, dal momento che utilizzarne uno di colore sarebbe
stato troppo costoso rispetto all’utilizzo di uno bianco).
La nuova normativa sui contratti pubblici pone limiti al principio di economicità sulla sostenibilità
ambientale e sulla sanità. L’economicità viene temperata da esigenze maggiori e non è principio
assoluto.
Un’altra influenza del diritto privato nel diritto amministrativo è quella della risarcibilità
dell’interesse legittimo.
Originariamente, se il potere veniva utilizzato illegittimamente (es.: casa espropriata
ingiustamente), ci si doveva rivolgere alla giurisdizione dal giudice amministrativo e, in questo caso
c’era una situazione di irresponsabilità in quanto non valeva il principio dell’interesse legittimo dal
momento che ci si basava sul principio dell’infallibilità dell’amministrazione (irresponsabilità nota
sotto la formula: The King can do no wrong).
La sentenza 500/99 introduce il risarcimento dell’interesse legittimo nel caso, ad esempio, di
esclusione dell’operatore economico. L’articolo 2043 del codice civile disciplina l’interesse
legittimo e la risarcibilità.
LE FONTI DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO

Altro aspetto sono le fonti che disciplinano il diritto amministrativo. Vi e un difetto strutturale
perché le norme non gestiscono interamente il diritto amministrativo ma ci sono dei principi
elaborati dalla dottrina e dalla giurisprudenza a supporto. Il diritto amministrativo può essere visto
da un punto di vista soggettivo, cioè vedendolo come un diritto dell’amministrazione, o da un
punto di vista oggettivo, cioè come datoci da dalle fasi storiche del liberalismo, che ha esaltato

Letizia Brichese
l’individuo e ha dato strumenti di tutela (es. carta fondamentale dei diritti dell’uomo), o da un
punto di vista riguardante la fase del socialismo, che ha interessato il diritto amministrativo come
diritto per la collettività.
Il diritto sociale prevale sul diritto del singolo: un esempio è l’espropriazione con indennizzo.
Un altro aspetto circa le fonti è che il diritto amministrativo può essere visto dal punto di vista
statico, cioè il diritto amministrativo viene regolamentato da una serie di norme di legge, o dal
punto di vista dinamico, dove vi è giurisdizione con conflittualità (da qui l’obbligo di motivazione,
elemento tra i fondamentali nel procedimento amministrativo e consiste nel fatto che la pubblica
amministrazione debba spiegare perché ha adottato un dato provvedimento; fino al 1990 non era
obbligatorio)
Circa le fonti ha un ruolo importante l’influenza dell’Unione Europea, che condiziona il diritto
amministrativo attraverso la carta dei diritti dell’uomo, il trattato del UE, il trattato del
funzionamento UE e la convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo.
Sembra circa l’UE, sono presenti i regolamenti europei (che hanno diretta applicazione nel nostro
ordinamento), le direttive europee (recepimento delle decisioni europee, raccomandazioni,
sentenze della corte di giustizia europea. Oggi esiste l’obbligo sia dei giudici che
dell’amministrazione di disapplicare la norma italiana e di applicare invece le norme europee in
caso di contrasto (disapplicazione).
Sono poi presenti le fonti interne, per prima la Costituzione, poi i regolamenti parlamentari, le
leggi (costituzionali, ordinarie, leggi delega) leggi della regione e quelle del legislatore speciale
delle province di Trento e Bolzano.
Il settore dei contratti pubblici non era inizialmente prevista come materia e per ciò si pensava che
i contratti fossero di esclusiva competenza del legislatore regionale e qui è intervenuta la Corte
Costituzionale per fermare le diverse regioni che impostavano le leggi in modo non proprio
obbiettivo, spiegando che i contratti sono sottoposti alla materia della libera concorrenza,
disciplinata dallo stato in materia esclusiva (rientrando nella competenza legislativa dello stato).
Dopo le leggi ci sono i regolamenti governativi, le fonti degli enti locali (come lo statuto).
Inoltre ci sono poi nuove fonti come le circolari che costituiscono paramenti di legittimità dei
provvedimenti nel diritto amministrativo e c’è poi il soft law che dà le linee guida (diritto morbido
prodotto non dal legislatore ma da altri come le autorità indipendenti).
Il problema dell’efficacia legislativa è sono purtroppo presente anche delle leggi inutili (leggi
vetrina o legge risata) create per fattori elettorali e queste leggi vengono poi dichiarate
incostituzionali. Per evitare queste leggi inutili ci sono delle regolamentazioni come la AIR (analisi
impatto regolamentazione) che analizza le conseguenze e i costi della legge prima che questa
venga proposta in parlamento.
Altro elemento importante è che la legge deve avere copertura finanziaria, limite imposto quando
i principi della finanza pubblica hanno aumentato il loro peso nei confronti dell’attività
amministrativa.

Letizia Brichese
04/10/2017 Crismani
LEZIONE 3
L’Istat crea un elenco dove sono esposti ed individuati i vari enti, si fa ogni anno una ricognizione
non solo di enti ma anche associazioni, società di capitali e via dicendo. Questo elenco serve per
far sì che la legge sulla finanza pubblica imponga principi e limiti all’azione dei vari soggetti
considerabili come pubblica amministrazione. Si considera pubblica amministrazione anche una
società privata con concessione. La pubblica amministrazione cura l’interesse pubblico e i tipi di
ente si individuano nella legge e nelle leggi che disciplinano le materie inerenti ai vari enti.
ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA, ORGANI E UFFICI– prof. Fusco

Non vi è una definizione di pubblica amministrazione ma ci sono elenchi assoggettati a limiti
diversi. Vi è un gruppo di pubbliche amministrazioni che sono il nocciolo duro
dell’amministrazione, individuato nello stato e negli anti regioni. Ci sono poi altri soggetti che sono
sicuramente pubblica amministrazione grazie a dei tratti che possiedono. Pubblica
amministrazione può voler dire organizzarsi in un certo modo limitatamente a certi settori dove la
legge prevede un regime differenziato (legge 241/90). Analizziamo determinati concetti per capire
il dettaglio sulla pubblica amministrazione e per capire come questa funzioni. La capacità giuridica
ci permette di essere titolari di obblighi, doveri e diritti. I concetti fondamentali parlando di
pubblica amministrazione sono l’organo e l’ufficio, che sono elementi basi che compongono la
pubblica amministrazione (modo attraverso cui la pubblica amministrazione possa avere capacità
giuridica e di agire). La pubblica amministrazione può stipulare atti giuridici bilaterali (attività
amministrativa non autoritativa) ma può esercitare poteri autoritativi, infatti tramite un
provvedimento può imporre o decidere senza consenso dei riceventi.
La pubblica amministrazione agisce tramite organi, che sono strumenti di imputazione, cioè
possono essere composti da una persona (mono personali) oppure possono essere collegiali, e,
tramite l’organo, la pubblica amministrazione esprime la volontà dell’ente, cioè esprimere atti
giuridici per conto dell’ente. Un organo collegiale può essere, ad esempio, il consiglio di
amministrazione dell’università. Il legame tra l’organo e l’ente, cioè tra la persona fisica preposta
all’organo e l’ente, si chiama rapporto di immedesimazione organica, rapporto che lega la persona
titolare e l’ente, in forza del quale l’attività compiuta dalla persona singola si imputa all’ente (io
titolare parlo a nome dell’ente).
Un altro modello è quello della rappresentanza, e la differenza fondamentale è che con
l’immedesimazione organica la paternità è assunta dall’ente stesso, che in caso di errore e
violazione da parte di chi agisce in suo nome, se ne assume la responsabilità e si riserva di dover
risarcire.
Altro concetto fondamentale sono gli uffici, o servizi, che sono le unità operative di base della
pubblica amministrazione, l’insieme di cose e persone che permettono lo svolgimento dell’attività
amministrativa. La differenza fondamentale è che l’organo (non il collegiale) agisce verso l’esterno,
mentre l’ufficio è un insieme di cose e persone (segreteria) dove c’è un titolare dell’ufficio che può
o non può essere un organo a seconda delle funzioni. Il rapporto di servizio lega ogni persona che

Letizia Brichese
presta il proprio servizio presso la pubblica amministrazione al proprio ente, cioè lega tutte le
persone fisiche ad un determinato ente. Questo rapporto può essere:
1. Professionale: soggetto persona fisica che presta servizio per la pubblica amministrazione
che ha una serie di obblighi e determinati diritti dove il rapporto di servizio disciplina il
rapporto.
2. Non professionale: il soggetto presta la propria opera per la pubblica amministrazione ma
non è un dipendente (il sindaco non è un dipendente del comune) -onorari o eletti- dove
non c’è retribuzione ma indennità e il rapporto è temporaneo.
Gli organi collegiali hanno determinate regole precise per il loro funzionamento. I collegi possono
essere:
1. Reali o perfetti: possono deliberare validamente solo se sono presenti tutti i loro
componenti (commissione di concorso) ma ci possono essere dei supplenti ai membri
effettivi (commissione ad esame di avvocato).
2. Virtuali o imperfetti: possono distinguersi tra:

A. Aventi Quorum strutturale: tot numero di persone presenti (spesso 50%+1)
B. Aventi Quorum deliberativo: necessario per prendere una decisione
Per gli organi collegiali ci sono regole speciali, c’è un ordine del giorno e si può deliberare solo sui
punti che sono all’ordine del giorno, circa le attività vengono redatti dei verbali che rendicontano
tutte le operazioni che vengono svolte, l’atto del collegio sarà il provvedimento finale, cioè il
risultato delle operazioni. Anche nel caso di organi monocratici vi è un procedimento, cioè il
procedimento amministrativo.
RELAZIONI ORGANIZZATIVE
Relazioni Organizzative si dividono in:
1. Intraorganiche: relazioni che intercorrono tra più organi, quindi rimaniamo del perimetro
della stessa pubblica amministrazione, all’interno dell’ente, e sono relazioni che legano vari
organi di un ente
2. Intersoggettive: relazioni che intercorrono tra enti diversi
Inoltre i tipi di relazioni sono:
1. Gerarchia: Vale solo per relazioni intraorganica; l’organo superiore gerarchicamente può
fare tutto quello che (sostituzione, avocazione)
2. Rapporto di direzione: non è un rapporto così forte come quello gerarchico ma si concreta
nel fatto che l’organo superiore ha potere di dare direttive all’organo o all’ente altro
(attività politica e amministrativa dove il singolo ministri possono dare direttive ai dirigenti
che dovranno rispettarlo / intersoggettivo: ministro/regione)

Letizia Brichese
3. Rapporto di controllo: può essere elevato a tipologia di attività della pubblica

amministrazione (es.: corte dei conti) e riguarda l’esercizio di determinati controlli.
Il controllo può essere:
A. interno: organo che controlla un altro organo della stessa pubblica amministrazione
B. esterno: ente che controlla un altro ente
4. Rapporto di coordinamento: c’è un rapporto di equi ordinazione, ed oltre ad essere un

rapporto è un principio di buona amministrazione. Possono esserci degli organi o degli
istituti (conferenza di servizi) o dei singoli atti (pareri, intese e accordi) che hanno come
obbiettivo la coordinazione. La legge prevede delle regole per la coordinazione ma esistono
anche pareri
Tutte tranne la “gerarchia” possono essere sia di tipo intraorganico che intersoggettivo.
IL FUNZIONARIO DI FATTO
Se il funzionario che ha emanato il provvedimento non è il funzionario competente ad
emanarlo, si ha una situazione di incompetenza che costituisce una causa di illegittimità del
potere pubblico e avviene quando il funzionario agisce ma la legge attribuisce questo potere
d’azione a qualcun altro, quindi la sua investitura è venuta meno.
Tre ipotesi:
1) Usurpatore di pubbliche funzioni= chi svolge funzioni pubbliche non avendone nessun
titolo (comportamento punito dall’articolo 447 del codice penale)
2) Manca l’atto di investitura, il titolo (es.: prof che mi fa un esame quando non ha ancora
ottenuto il titolo) = provvedimento nullo
3) Soggetto che ha un titolo a svolgere determinate funzioni ma con il titolo che viene a
cadere: es.: il sindaco viene eletto ma poi l’elezione si rivela irregolare, gli atti medio
tempore compiuti dal sindaco nella sua reggenza saranno annullati (se c’è atto univoco tra
nomina e atti compiuti dal nominato). Se c’è nomina di un organo pubblico ma che svolge
valutazioni autonome si dà tutela al terzo e si salvano gli effetti del funzionario di fatto fino
a che qualcuno non decide di contestarne la validità
PRINCIPALI FIGURE CHE COMPONGONO LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Il nocciolo duro sono lo stato, i cui vari organi sono i ministri, e gli enti pubblici che sono quelle
persone giuridiche pubbliche attraverso le quali lo stato svolge la propria attività. Alcuni enti si
chiamano enti territoriali che si distinguono in:
1. Regioni
2. Enti locali (comuni, comunità metropolitane e montane, province)

Letizia Brichese
Altri enti pubblici sono le camere di commercio, INPS, INAIL, CONI, che sono destinati a diverse
attività e possono essere istituiti a livello nazionale o regionale, possono essere enti pubblici
economici o non economici. Accanto al modello dell’ente pubblico c’è il modello delle società
pubbliche dove cambia la struttura. Inizialmente erano società interamente legate allo stato e poi
c’è stata la privatizzazione in seguito alla liberalizzazione.
Le società possono essere di diversi tipi, la tipologia cambia a seconda dei poteri di controllo e
della partecipazione statale. Un’altra famiglia di pubbliche amministrazione sono le autorità
indipendenti che hanno compiti e attribuzioni molto diverse tra loro e sono di recente conio, nate
intorno agli anni novanta parallelamente alla liberalizzazione di alcune attività.

Letizia Brichese
09/10/2017 Crismani
LEZIONE 4
Il fatto di conoscere i principi predispone lo studio del diritto amministrativo. I principi sono una
delle fonti più importanti del diritto amministrativo e si individuano extra legem, fuori dalla legge e
possono essere presenti in ambito economico o nelle sentenze ed è il legislatore ad inserire il
principio nel mondo giuridico o meno. I principi sono posti a favore dell’attività amministrativa ma
sono anche posti come parametro di valutazione dell’attività stessa (es.: controllo d legittimità
dove i principi fungono da parametro come nei ricorsi del giudice amministrativo e del giudice
ordinario). I principi importanti per il diritto amministrativo si distinguono tra:
1. Principi generali
2. Principi che riguardano l’organizzazione amministrazione
3. Principi che riguardano l’attività della pubblica amministrazione
4. Principi che riguardano il procedimento amministrativo e i contratti
5. Principi di finanza pubblica
Oggi l’attività amministrativa è gerarchicamente inferiore a quella finanziaria a causa dei limiti di
risorse che non permettono l’agire sempre libero della pubblica amministrazione, limiti introdotti
dall’UE. I principi di finanza pubblica sono importanti perché influenzano anche l’attività del
legislatore.
Tra i principi generali:
1. Principio di legalità: principio più importante e frutto della tripartizione dei poteri, consiste nel
fatto che il potere della pubblica amministrazione può agire soltanto nell’esercizio di quei
poteri a lei previsti dalla legge. Si può intendere sotto vari aspetti:
- legalità come fonte del potere
- legalità come indicatore dei fini (la legge designa anche l’obbiettivo da raggiungere per la
pubblica amministrazione):
A. Legalità formale: la legge esprime la fonte del potere
B. Legalità Sostanziale: interpretazione della legge che esprime i fini
2. Principio di imparzialità: previsto dall’art.97 della costituzione comma II. Anche da questo
articolo emerge il principio di legalità (il quale emerge anche dall’art.23 della costituzione
attraverso l’interpretazione). Dall’art 97 emergono sia il principio di imparzialità, sia quello di
buon andamento.
L’imparzialità può essere intesa in senso di:
- Organizzazione
- Attività (non ci devono essere favoritismi – incompatibilità e obbligo di
astensione, es.: pratiche attuate in modo cronologico senza favoritismi)
3. Principio di buon andamento: l’attività della pubblica amministrazione deve essere improntata
al bene comune e secondo quanto la legge prevede. Questo principio ha subito una serie di
specificazioni, in particolare dalla legge 241/1990. Oggi trova ulteriori parametri di

Letizia Brichese
specificazione di carattere aziendale con efficienza, efficacia (rapporto tra obbiettivo prefissato
e quello reale) ed economicità che sono poi diventati delle regole di diritto. Essenzialmente
questi principi interessano il procedimento amministrativo e sono posti anche alla base
dell’agire della pubblica amministrazione.
4. Principio di pubblicità e trasparenza: La pubblicità è il veicolo per rendere un’informazione

trasparente (es.: anticorruzione, bandi pubblici, gazzetta ufficiale, quotidiani). La trasparenza si
riferisce al fatto di rendere evidenti le informazioni verso l’esterno e le modalità verso i vari
oggetti devono essere orientate verso l’imparzialità. Uno dei modi migliori per attuarla
nell’ambito del procedimento amministrativo è quando è stato predisposto il responsabile del
procedimento amministrativo e da quando i documenti sono stati resi pubblici (diritto di
accedere ai documenti). Oggi la trasparenza viene intesa con un’ulteriore specificazione, cioè
non ci devono essere conflitti di interesse per evitare la corruzione, e anche grazie all’obbligo
per alcune pubbliche amministrazione di esprimere indirizzi, uffici, attività, dati di bilancio,
appalti, concorsi grazie alla legge 33 del 2013 e la 190 del 2012.
5. Principio del legittimo affidamento: viene ripreso dal codice civile nei rapporti tra privati, si ha
nei rapporti contrattuali in singoli soggetti (es.: ci si mette d’accordo per un affitto ma poi uno
dei due si tira indietro). Trova previsione nei rapporti tra cittadini e pubblica amministrazione
nel momento in cui il cittadino ha una serie di garanzie che si hanno con la legge sul
procedimento amministrativo. Trova attuazione nei rapporti contrattuali con la pubblica
amministrazione
6. Principio della certezza del diritto: valore importante sia per il cittadino sia per i dipendenti
stessi (per disorganizzazione organizzativa o impossibilità di conoscere nuove normative)
7. Principio del Merito: concetto per il quale ai concorsi pubblici dovrebbe vincere i migliori,
attraverso le loro abilità. Dobbiamo avere strumenti di scelta che implichino il merito e ci deve
essere una giuria imparziale. Non ci possono essere dei limiti incredibilmente soggettivi (es.:
requisito che solo due persone al mondo hanno)
8. Principio della responsabilità o responsabilizzazione: Il principio della responsabilizzazione

dice che chi agisce con dei poteri deve anche rispondere delle sue azioni anche sbagliate (con
la formula “The King can do no wrong” si ha una deresponsabilizzazione). In Italia fino al 1999
c’era una sorta di deresponsabilizzazione dal punto di vista patrimoniale per la pubblica
amministrazione
9. Principio della giustiziabilità: secondo l’art.113 della Costituzione, vige la tutela giurisdizionale
contro gli atti della pubblica amministrazione. Nell’art.24 si dice che tutti possono agire in
giudizio per tutela degli interessi legittimi (quelli che si hanno quando dall’altra parte c’è
l’esercizio del potere). La responsabilità prima era limitata perché la giustiziabilità non poteva
avere risarcimento (in seguito ad esempio all’annullamento di un provvedimento).

Letizia Brichese
10. Principio di libera concorrenza: ha aiutato una razionalizzazione della spesa pubblica
nell’ambito dei contratti pubblici, portando una maggiore qualità e un abbassamento dei
prezzi almeno nella teoria. Può essere falsata dalle stesse imprese facendo cartello, violando
l’antitrust o mettendosi d’accordo per le offerte nelle varie gare (libera concorrenza falsata)
11. Principio di riserva di legge: creato a garanzia del cittadino nei confronti del governo, ci sono
certe materie la cui regolamentazione può essere stabilita solo in base alla legge. Principio di
legalità di riserva di legge per ceti versi si assomigliano e si sovrappongono.
12. Riserva di amministrazione: determinate materie possono essere esercitate solo dalla
pubblica amministrazione nel momento in cui la legge gli ha attribuito il potere, non ci può
essere interferenza né da parte di un esecutore né da parte di un giudice, che ha dei limiti
quando va a giudice la pubblica amministrazione, può accertare violazioni ma non può
sostituirsi all’amministrazione se non in 5 casi (che per ora non analizziamo)
Principi alla base dell’organizzazione:

1. Principio dell’autonomia: previsto all’art.5 che trova poi ulteriore specificazione nei
principi previsti dall’art. 118 della costituzione. Le funzioni amministrative sono attribuite
prima di tutto ai comuni, province, città metropolitane, regioni e stato, e secondo questa
frequenza di distribuzione territoriale ci sono tre principi (di sussidiarietà, differenziazione
e adeguatezza) introdotti all’art. 118 ma previsti dall’art.5 sempre conformemente al
principio di autonomia.
2. Sussidiarietà: quando il comune non è in grado di espletare determinate funzioni allora

interviene la regione o lo stato, questa è la sussidiarietà negativa in senso verticale. Se da
un lato c’è un soggetto pubblico e dall’altro uno privato dove entrambi hanno bisogno
dell’altro si parla di sussidiarietà in senso orizzontale (privatizzazione -partenariato
pubblico-privato [general contractor o concessioni] – baratto amministrativo dove la
collettività può accordarsi col comune es. pulire loro senza pagare tributi)
3. Differenziazione: ci sono comuni diversamente popolosi dove le dimensioni fanno la

differenza, non tutti i comuni hanno gli stessi limiti e le stesse prestazioni
4. Adeguatezza: bisogna favorire e permettere un’organizzazione per favorire un’effettiva

attuazione dei poteri
5. Continuità dell’azione amministrativa: quando determinati organi amministrativi cessano

bisogna garantire la continuità dell’azione attraverso la prorogatio (l'istituto per il quale i
titolari degli organi possono continuare ad esercitare le loro funzioni nonostante sia
scaduto il loro mandato, in attesa della nomina o dell'elezione dei successori), cioè finché
non viene proclamato un successore bisogna garantire la continuità dell’azione.

Letizia Brichese
I principi dell’attività amministrativa:

1. Principio di nominatività: i singoli provvedimenti che l’amministrazione pone in essere
devono trovare attuazione nella legge (principio di legalità), il contrario può portare ad un
atto illegittimo o nullo.
2. Principio della ragionevolezza: l’attività deve essere adeguata al fine che si persegue e si
pongono in essere gli strumenti effettivamente previsti (non posso usare strumenti diversi)
3. Principio di proporzionalità: la scelta non deve essere arbitraria ma proporzionata al fine

da perseguire. Nasce dal diritto austriaco (es.: gendarmi non possono sparare ai passeri
con un cannone)
4. Principio di precauzione: principio abbastanza nuovo di taglio comunitario che richiede che
bisogna calcolare il rischio adottando una serie di provvedimenti (es.: in inverno c’è il sale
nelle strade per evitare il gelo/ antiterrorismo/ vaccinazione obbligatoria/ ordinanze di
necessità e urgenza).
5. Principio dello sviluppo sostenibile: Nato nell’ambito ambientale per favorire lo sviluppo
sostenibile che può essere anche utilizzato in ambito finanziario
6. Principio di pianificazione: determinate scelte devono essere preventivamente pianificate.

Può essere pianificazione territoriale, pianificazione delle nascite, pianificazioni nell’ambito
dei contratti pubblici.
Principi sul procedimento amministrativo:

1. Principio della tempestività: un procedimento amministrativo deve concludersi entro un
determinato limite e deve essere noto quanto dura un procedimento amministrativo
2. Principio del non aggravamento del procedimento: non bisogna agire in modo
irragionevole e spropositato (es. chiedo un certificato e mentre aspetto per il secondo
scade il primo – viene introdotta l’autocertificazione dove si rischia però un procedimento
penale per falso), non bisogna chiedere eccesive richieste che non servono
3. Principio della motivazione: i procedimenti amministrativi devono essere motivati per

sapere se l’esercizio del potere ha seguito i principi della legalità etc.
4. Principio di semplificazione: ci sono strumenti alternativi al processo amministrativo come

il silenzio (ne abbiamo già parlato)
5. Principio del contradditorio: ci si può rapportare con la pubblica amministrazione

chiedendo provvedimenti e istanze – rientra nel principio del giusto processo che rientra
nel principio della giustiziabilità.

Letizia Brichese
6. Equilibrio economico finanziario (rientra nell’ambito dei contratti): le varie prestazioni che
si concordano col soggetto privato non devono aggravare il provato e il pubblico stesso (il
privato non può guadagnare troppo e l’amministrazione e la collettività non possono
perderci troppo) (es.: pedaggi troppo alti delle autostrade o parcheggi)
Principi della finanza pubblica

1. Sostenibilità del debito
2. Principio dell’equilibrio economico: ci devono essere azioni economiche per creare una
bilancia di pagamenti pubblici equilibrata in base alla crescita del PIL.

Letizia Brichese
10/10/2017 Crismani
LEZIONE 5
Le funzioni sono compiti attribuiti alla pubblica amministrazione che devono perseguire gli
interessi della collettività. La funzione si esercita attraverso un’abilità amministrativa.
L’attività amministrativa può essere esercitata in due modi:
1. Attraverso il potere
2. Attraverso il consenso
Altra nozione importante è l’attribuzione: la pubblica amministrazione può svolgere solo i compiti
che le sono stati attribuiti dalla legge (principio di legalità). La distribuzione dei vari compiti nei vari
organi e uffici di una pubblica amministrazione va a definire la competenza, abbiamo così soggetti
competenti a svolgere determinate azioni. Parliamo di incompetenza se viene svolto un compito
da qualcuno che non ha competenza a livello di legge per svolgere un’azione, un atto posto in
essere da un soggetto incompetente a tale azione (non può svolgerlo per legge) è un atto nullo.
Parliamo di difetto di attribuzione se un ente pubblico svolge azioni che non gli competono ma che
competono ad un altro ente, per cui l’atto è nullo. (Se faccio l’esame di diritto dal prof di
matematica si parla di incompetenza, se faccio l’esame di diritto al comune di Trieste si parla di
difetto di attribuzione).
Storicamente parlando si parte dallo stato assoluto con l’assenza della tripartizione del potere
dove si riteneva che il re non fosse sottoposto alla legge, il sovrano stesso era il portatore di ogni
potere. In quel momento non esisteva una disciplina speciale di diritto amministrativo ma solo la
disciplina comune del diritto privato che veniva usato in ogni contesto, ad esempio
l’espropriazione veniva regolamentata attraverso i moduli del diritto privato dove si annullava la
volontà del destinatario annullandone la volontà e applicando il principio della vendita forzata,
dove l’eventuale assenza della volontà del destinatario poteva essere compensata dalla legge. Altri
casi riguardavano le concessioni dove si applicava sempre la normativa di diritto privato, si rientra
quindi nella teorica dello stato assoluto senza leggi che andavano a regolamentare l’attività del re.
Con l’affermazione del principio di legalità e la tripartizione del potere si va ad affermare a
fattispecie del diritto amministrativo. In Italia avviene con legge 21 marzo 1889, n. 5992, la quale
ha istituito la quarta sezione del consiglio di stato, cioè si va a riconoscere che esistono delle
posizioni non solo di diritto soggettivo come tra due privati ma situazioni tra esercizio di potere
contro figure più deboli (interesse legittimo). Si va quindi ad individuare la tutela giurisdizionale
con i giudici. Da qua si fa una chiara distinzione tra diritto privato e diritto amministrativo, segue
poi la trasformazione del sistema processuale che ha fatto nascere ed evolvere il diritto
amministrativo sostanziale. Qui si individua che la pubblica amministrazione pone in essere degli
atti amministrativi che potevano essere annullati. Esisteva quindi una normativa seppur non
dettagliata che spiegava la presenza di funzioni e via dicendo.
Abbiamo il caso di violazione di legge dove un organo esercitava il potere senza facoltà. Qui nasce
il diritto amministrativo che nella sua figura classica nasce come utilizzo del potere che si esercita
prima come atto amministrativo e poi come provvedimento ammnistrativo (concretizzazione del

Letizia Brichese
potere con vari attribuiti come l’imperatività [la pubblica amministrazione pone i essere un atto
senza consenso del destinatario quindi in via unilaterale], l’esecutività (ci sono strumenti dati alla
pubblica amministrazione che permettono di eseguire in via forzosa un provvedimento) e
l’esecutorietà dell’atto amministrativo. Queste ultime tre rendono un atto amministrativo un
provvedimento amministrativo. Qui si caratterizza il potere nella sua essenza completa ed e si è
evoluto con la fattispecie del diritto amministrativo. Poi si pone il problema se la pubblica
amministrazione quali attributi abbia, se sia dotata di una certa autonomia giuridica tipica di un
soggetto privato o meno.
Oggi si arriva non ad una conclusione ma a un ragionamento dove si dice che la pubblica
amministrazione ha quindi una doppia funzione:
1. Negoziare e stipulare accordi
2. Prendere provvedimenti
Questa distinzione emerge dallo studio dei contratti, dove la pubblica amministrazione si rivolge a
privati stipulando un contratto di appalto o di servizio. In una prima fase, la fase ad evidenza
pubblica, dove la pubblica amministrazione esercita il potere di scegliere e sceglie il soggetto, il
potere si esaurisce e la pubblica amministrazione stipula con lui un contratto. Abbiamo
inizialmente un’azione di diritto pubblico e nella seconda fase la pubblica amministrazione stipula
un contratto entrando quindi nella sfera del diritto privato.
Si arriva alla conclusione che la cura dell’interesse pubblico può essere perseguita o con attività
contrattuale o con l’esercizio del potere.
Con il diritto potestativo (consiste nel potere attributo ad un soggetto di produrre nella sfera
giuridica altrui un effetto giuridico, un esempio è il licenziamento di un dipendente o caso della
revoca del mandato) e la potestà (cura dell’interesse altrui, es.: genitori con i figli – il potere deve
curare gli interessi altrui) ci si avvicina al potere. Il potere trova disciplina nel diritto privato che
aveva già esperienza di potere. Il potere produce degli effetti giuridici. Ci sono due modi per
produrre questi effetti:
schema: norma  fatto effetto giuridico
- Norma (principio di legalità): disciplina una fattispecie astratta
- Fatto: ciò che succede nel concreto
- Effetto giuridico: si produce con la coincidenza tra norma e fatto
Un altro modello è (a noi interessa di più):
schema: norma  fatto  potere  effetto giuridico
- Norma: la norma prevede un potere
- Fatto
- Potere: esercizio del potere che produce effetto giuridico
- Effetto giuridico

Letizia Brichese
Questa distinzione ci serve a distinguere il potere in:

A. Potere vincolato: presuppone che sia già la norma a definire la fattispecie (se c’è un palazzo
vincolante questo deve essere abbattuta perché lo dice la norma) = Adempimento di un
potere
B. Potere discrezionale: (nell’ipotesi in cui ci sia un immobile pericolante la pubblica

amministrazione deve prendere i provvedimenti per gli interessi e in seguito adottano una
decisione, con un provvedimento di demolizione o dicendo al proprietario di aggiustare) =
Prendere delle decisioni e fare valutazioni:
- Valutazione di tipo tecnico

- Valutazione di tipo amministrativo
Il potere ci può essere solo se c’è una norma che attribuisce il potere. La norma deve individuare il
titolare del potere ed eventualmente anche i compiti, poi deve individuare il fine pubblico secondo
ci quel potere è stato destinato ad un determinato soggetto (es.: salute pubblica) e poi deve
individuare i requisiti sostanziali e i presupposti che possono essere indicati in modo puntuale o in
modo generale. Se sono indicati in modo puntuale si parla di potere vincolato, se non si indicano i
presupposti in modo puntuale ma è la pubblica amministrazione che deve individuarli si parla di
potere discrezionale. La norma normalmente stabilisce la forma degli atti attraverso il principio di
nominatività (non posso inventare nuovi atti ma devo usare quelli stabiliti dalla legge). La norma
dice anche come si esercita il potere, può poi stabilire l’elemento temporale (termine entro cui
può essere esercitato) e poi può esprimere le conseguenze a seconda del grado di intensità della
norma. Si fa una distinzione: la norma attributiva del potere può essere di due tipi:
- Norma di azione: attribuisce un potere e basta
- Nora di relazione; disciplina i rapporti tra pubblica amministrazione e gli altri
EFFETTI
Parlando di norma attributiva è importante parlare degli effetti che la norma può produrre,
andando quindi ad analizzare gli atti. Gli effetti si dividono in:
A. Trasformazione: può consistere nel costituire qualcosa (dare qualcosa, es.: concessione
della spiaggia), nel modificare in negativo o in positivo qualcosa (es.: licenza a
costruire/demolizione di un immobile) o nell’eliminare qualcosa (ablazione con
espropriazione). La concessione è un procedimento ampliativo = provvedimenti
generalmente positivi
B. Conservazione: divieto di fare qualcosa = provvedimenti generalmente negativi

Letizia Brichese
Il Potere può essere un potere vincolato o un potere discrezionale. Ma se il potere vincolato è un

mero esercizio di un potere non vi è un effettivo esercizio di potere e quindi dall’altro lato non vi è
interesse legittimo, quindi l’interessato non dovrebbe andare dal giudice amministrativo ma da
quello ordinario. Questa distinzione nasce nei tribunali.
POTERE DISCREZIONALE
Il potere discrezionale inizialmente, prima del principio di legalità, consisteva nell’arbitrio. Con il
principio di legalità si voleva circoscrivere l’arbitrio del re che non aveva limiti. Con quel principio si
stabiliscono quindi una serie di paletti. La discrezionalità si ha quando la pubblica amministrazione
decide sulla base di una serie di scelte che può fare. Oggi la discrezionalità non è sinonimo di
arbitrio ma interessa un’attenta analisi dei fatti per il perseguimento dell’interesse pubblico. Si
parla di valutazione comparativa tra i vari interessi in gioco andando ad analizzare i vari fatti
concreti. Quindi bisogna individuare l’interesse pubblico concreto. Normalmente l’esercizio del
potere discrezionale viene inserito nel contenitore del procedimento amministrativo, ovvero si
evolve attraverso varie fasi. Ci sono ulteriori limiti come principi e regole, come quello della
ragionevolezza e della proporzionalità, che si usano quando c’è una valutazione di comparativa tra
vari interessi. Serve quindi acquisire tutte le informazioni a disposizione circa tutti i vari interessi e
attuare una comparazione di questi interessi, in rispetto della proporzionalità, ragionevolezza e
imparzialità. La discrezionalità può riguardare più aspetti:
- Se: se farlo
- Come: come farlo
- Quando: farlo
L’elemento finale, alla coda della discrezionalità abbiamo il merito, il quale non è sindacabile. Il
merito si ha quando fatte tutte le valutazioni possibili dobbiamo prendere una decisione ma ci
sono più scelte concrete, tutte ragionevoli e che perseguono un fine ma bisogna comunque
scegliere. Il giudice non può ad andare ad incidere sul merito perché è una scelta legittima. La
funzione del procedimento amministrativo doveva regolamentare l’esercizio del potere
discrezionale attraverso il principio della predeterminazione dei criteri (autolimitazione del potere
discrezionale) e così facendo anche il merito dovrebbe essere il criterio sempre meno adottato.
Così facendo anche il potere discrezionale diventa un potere vincolato.
Il potere discrezionale tecnico in realtà NON è un potere, non si parla di esercizio ma di
accertamento tecnico, dove non c’è valutazione ma c’è un accertamento della corrispondenza tra
un fatto e norme tecniche. Fatto ciò poi l’amministrazione decide cosa fare a meno che la legge
preveda qualcosa. C’è il problema della tutela, nel momento in cui la pubblica amministrazione
esercita un potere considerato per noi lesivo e si decide di andare davanti al giudice ci sono limiti
perché non può giudicare il merito e sostituirsi alla pubblica amministrazione, quindi abbiamo:
A. Valutazione estrinseca del giudice: secondo l’imposizione classica c’è un controllo esterno
della procedura adottata dalla pubblica amministrazione, si controlla l’iter logico (es. se
sono stati presi in considerazione tutti gli interessi), ma è una valutazione molto debole

Letizia Brichese
B. Verifica dell’attendibilità: Si verifica l’attendibilità delle valutazioni che sono state fatte,
inserendo ad esempio la consulenza tecnica, la verifica concreta
I vari tipi di potere da prendere in considerazione nel rispetto del principio di legalità:
1. Potere implicito: poteri che esistono ma che non sono espressi da norme di legge. La
pubblica amministrazione può sempre revocare un suo provvedimento.
2. Potere di ordinanza nel caso di necessità e urgenza: la norma prevede che per tutelare la
sicurezza il prefetto può prendere provvedimenti temporanei ma non si esplicitano i tipi di
potere, con il problema della loro durata e degli effetti che producono, andando a cozzare
con il principio di legalità (es.: pericolo terrorismo).

Letizia Brichese
11/10/2017 Roberto Fusco

LEZIONE 6
SITUAZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE

Le situazioni giuridiche soggettive sono concretizzazioni di norme in ordine a soggetti, cioè con
“situazioni giuridiche soggettive” si intende quella posizione che il soggetto assume per l’azione
dell’applicazione di una o più regole di diritto. Sono “status” in cui si trova il soggetto per
l’applicazione di una norma o regola di diritto.
Potere (attiva)
Interesse legittimo (attiva)
diritto soggettivo (attiva)
doveri (passiva)
obblighi (passiva)
Queste possono classificarsi in diversi modi:

A.
1. Statiche: Assicurano il godimento di interessi riconosciuti e tutelati (garantiscono un
qualcosa che già c’è – consolida un assetto di interessi)
2. Dinamiche: consentono la trasformazione di assetti di interessi (attraverso il potere la

pubblica amministrazione cambia l’assetto di interessi in capo ad un altro soggetto
gravato dall’esercizio di questo potere autoritativo [es.: ablazione]) Anche il potere è
una situazione giuridica soggettiva.
B.
1. Attive o di vantaggio: riconoscono un’utilità al soggetto
2. Passive o di svantaggio:
L’interesse legittimo è attivo (perché da strumenti per difendersi dall’esercizio del potere) ma
proprio perché si accompagna al potere c’è anche una componente di passività. Ma in generale
diciamo che l’interesse legittimo è una situazione giuridica attiva.
La differenza fondamentale tra potere vincolato e potere discrezionale è la scelta. Nel potere
discrezionale la pubblica amministrazione ha la facoltà di scegliere su come agire con il potere.
Attraverso:
1. Valutazione comparativa
2. Interessi pubblici primari

Letizia Brichese
3. Altri interessi
Nel potere vincolato è la norma attributiva del potere che definisce quando la pubblica
amministrazione deve utilizzare il potere
Differenza tra obbligo e dovere:

- Dovere: generico obbligo di un soggetto di mantenere un comportamento
negativo o positivo e sia un privato che la pubblica amministrazione devono
tenerne conto
- Obbligo: si differenzia perché è un vincolo in capo ad un soggetto in vista di uno

specifico interesse di un altro soggetto, cioè c’è un soggetto che dall’altra parte a
un diritto nei confronti di questo obbligo.
Le situazioni soggettive attive possono essere sia in capo ad un soggetto pubbliche che ad uno
privato. Con un diritto ho la possibilità di agire per il soddisfacimento di un interesse, interesse che
deve essere protetto dall’ordinamento giuridico (tutela del diritto).
I diritti soggettivi possono essere:

1. Assoluti: diritti che possono essere fatti valere verso tutti (es.: diritto al nome, alla salute
etc.)
2. Relativi: diritti che possono essere fatti valere solamente nei confronti di certi soggetti (es.:
diritti di credito)
Il diritto soggettivo è un qualcosa che noi abbiamo e che l’ordinamento tutela attraverso gli organi
di giustizia.
INTERESSE LEGITTIMO
Definizione:
“L’interesse legittimo è la pretesa che ha un soggetto ad ottenere un legittimo esercizio del potere
amministrativo nei suoi confronti in funzione della conservazione o della acquisizione di un bene
della vita.”
È una situazione giuridica soggettiva, prevista nella nostra costituzione e ha la fondamentale
importanza nella questione di individuare il giudice competente. Se c’è un interesse legittimo ci si
reca dal giudice amministrativo, altrimenti se c’è un diritto soggettivo da quello ordinario.
Una volta il diritto soggettivo non era risarcibile, il danno dipeso dal cattivo esercizio del potere
poteva avere come conseguenza solo il fatto che il provvedimento sbagliato venisse eliminato o

Letizia Brichese
poteva essere ottenuto che la richiesta venisse accolta ma non era possibile ricevere il
risarcimento danni per l’errore della pubblica amministrazione.
L’interesse legittimo nasce nel 1889 quando è stata creata la IV sezione del consiglio di stato, dove
viene illustrato che si può fare ricorso nel caso di:
1. eccesso di potere
2. incompetenza
3. violazione di legge
Dal 1865 al 1889 non c’era solo una sezione deputata all’impugnazione dei provvedimenti
amministrativi.
TEORIE DELL’INTERESSE LEGITTIMO

1. Il diritto fatto valere come interesse: se si chiede l’annullamento del provvedimento per questi
tre vizi si avrà la lesione di un interesse e non di un diritto
2. interesse legittimo come interesse di mero fatto: (non è come un diritto soggettivo ma è un
interesse che ha solo una valenza processuale, ci abilità cioè a esercitare un rimedio processuale)
3. l’interesse legittimo è un interesse non individuale ma alla è collegato alla legittimità dell’azione
amministrativa (non ho diritto a un qualcosa ma ho diritto che la pubblica amministrazione si
comporti bene nell’esercizio del potere pubblico)
Quando c’è potere tendenzialmente dall’altra parte non c’è un diritto. Questo vuoto di tutela e
queste teorie e giustificazioni stanno a significare che davanti alla pubblica amministrazione non
c’è diritto che tenga
4. Teoria del diritto affievolito: l’interesse legittimo viene in rilievo con l’esercizio del potere
e affievolisce il diritto. Si spiega con il procedimento espropriativo (c’è un potere della
pubblica amministrazione di espropriare un terreno, noi abbiamo un interesse legittimo
che questo potere sia usato nella maniera corretta. Prima abbiamo un diritto di proprietà,
quando la pubblica amministrazione agisce il nostro diritto diventa un interesse legittimo
nei confronti del terreno di nostra proprietà.
= teoria non corretta e superata
Non c’è nessun affievolimento di nessun diritto, l’interesse legittimo non è oggetto di
trasformazione di qualcosa che c’era. Quando la pubblica amministrazione utilizza il potere
genera altro che si associa al diritto. L’interesse legittimo nasce e vive nel procedimento e
si affianca al mio diritto e alle mie facoltà i quali non vengono affievoliti.

Letizia Brichese
Ecco le varie teorie usate per giustificare l’evoluzione dell’interesse legittimo.
NELLA COSTITUZIONE
La costituzione tutela l’interesse legittimo e i cittadini e illustra gli aspetti della materia agli articoli
24, 103 e 113:
Art.24
Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi. La difesa è diritto
inviolabile in ogni stato e grado del procedimento.
Sono assicurati ai non abbienti, con appositi istituti, i mezzi per agire e difendersi davanti ad ogni
giurisdizione.
La legge determina le condizioni e i modi per la riparazione degli errori giudiziari.
Art.103
Il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei
confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla
legge, anche dei diritti soggettivi.
La Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge.
I tribunali militari in tempo di guerra hanno la giurisdizione stabilita dalla legge. In tempo di pace hanno
giurisdizione soltanto per i reati militari commessi da appartenenti alle Forze armate.
Art. 113
Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli
interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa.
Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per
determinate categorie di atti.
La legge determina quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della pubblica amministrazione
nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa.
RISARCIBILITÀ
SENTENZA 500 DEL 1999 E DECRETO LEGISLATIVO DEL 1998
La sentenza numero 500 del 1999 della corte di cassazione ci dice per la prima volta che la lesione
di un interesse legittimo può dar luogo ad un risarcimento del danno.
Queste lesioni non erano mai state risarcibili prima della sentenza del 1999 ma il decreto
legislativo del 98 destinava determinate materie alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, il quale poteva anche risarcire, ad esempio per sospensione edilizia. Invece con la
sentenza del 1999, circa la risarcibilità per lesione di interesse legittimo, si può richiedere il
risarcimento per ogni materia e settore

Letizia Brichese
L’ articolo 2043 del codice civile diceva che i danni risarcibili erano solamente la lesione di diritti
soggettivi ma la sentenza del ’99 dice che non importa la materia interessata ma conta solo
l’ingiustizia dell’errore. Il risarcimento è un diritto di credito che poteva essere fatto valere davanti
al giudice ordinario. Così facendo dovevo prima andare dal giudice amministrativo per
l’annullamento e poi dovevo andare dal giudice ordinario per il risarcimento dell’anno.
ARTICOLO 2043 DEL CODICE CIVILE E LEGGE 205 DEL 2000

Art. 2043 del codice civile (Risarcimento per fatto illecito).
Qualunque fatto doloso o colposo, che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il
fatto a risarcire il danno.
La legge 205 del 2000 ha recepito in via legislativa la risarcibilità degli atti amministrativi e gli ha
attribuiti al giudice amministrativo al qual posso chiedere sia annullamento che risarcimento. Il
giudice ordinario non può annullare atti amministrativi ma può disapplicarli.
INTERESSE LEGITTIMO OPPOSITIVO E PRETENSIVO

Ci sono due tipologie interessi legittimi:
1. Oppositivi: con i quali si resiste ad un potere della pubblica amministrazione che incide
negativamente nella nostra sfera giuridica soggettiva (poteri ablatori come poteri
sanzionatori, espropriatori etc.)
2. Pretensivi: riguardano quei poteri amministrativi il cui esercizio determina un allargamento

della nostra sfera giuridica soggettiva (concessioni, autorizzazioni etc.) e ha bisogno spesso
del giudizio di ottemperanza e di maggiore tutela – più complessa di quelli oppositivi.
Ci sono certe materie di giurisdizione esclusiva dove il giudice ha competenza anche di operare
(es.: art. 133 codice amministrativo) dove andiamo sempre dal giudice amministrativo.
Art. 113 - Giudice dell’ottemperanza

1. Il ricorso si propone, nel caso di cui all'articolo 112, comma 2, lettere a) e b), al giudice che ha emesso il
provvedimento della cui ottemperanza si tratta; la competenza è del tribunale amministrativo regionale
anche per i suoi provvedimenti confermati in appello con motivazione che abbia lo stesso contenuto
dispositivo e conformativo dei provvedimenti di primo grado. 2. Nei casi di cui all'articolo 112, comma 2,
lettere c), d) ed e), il ricorso si propone al tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione ha sede
il giudice che ha emesso la sentenza di cui è chiesta l'ottemperanza.

Letizia Brichese
DIFFERENZA TRA DIRITTO SOGGETTIVO E INTERESSE LEGITTIMO

Quando abbiamo un diritto soggettivo e un interesse legittimo?
Interesse legittimo quando c’è potere DISCREAZIONALE o potere discrezionale tecnico (se non
integralmente vincolato), perché dove c’è un potere vincolato non c’è una scelta quindi non c’è
interesse legittimo ma diritto soggettivo (ma ci sono eccezioni). Se c’è diritto soggettivo dobbiamo
andare del giudice ordinario a meno che non rientriamo nei casi di materie di giurisdizione
esclusiva (costituite nel 1923 fino ad arrivare all’art. 133 del codice di diritto amministrativo).
Un freno a questa tendenza della giurisdizione per materie è stata posta con la sentenza 204 del
2004 della corte costituzionale.
http://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2004&numero=204

Letizia Brichese
16/10/17 Crismani
LEZIONE 7
Il potere è una situazione giuridica soggettiva a capo di soggetti la cui missione è la cura
dell’interesse pubblico. Il potere può essere di tipo discrezionale e di tipo vincolato. Abbiamo
elaborato due schemi, quello della norma-fatto-effetto giuridico e quello della norma-fatto-
potere-effetto giuridico, dove nel secondo schema il potere è usato dalle pubbliche
amministrazioni, le quali agiscono tramite potere discrezionale.
Le norme di relazioni disciplinano norma-fatto-effetto giuridico e attribuiscono doveri e diritti. Le
norme di azione attribuiscono un potere alla pubblica amministrazione per andare a
regolamentare un determinato potere e riguardano il secondo schema e non va a regolamentare
relazioni.
L’interesse legittimo è una fattispecie che richiede anche uno studio storico e oggi viene tutelato
dal principio di legalità, giustiziabilità e responsabilizzazione. Se l’interesse legittimo in un primo
momento non aveva nessuna tutela da un certo momento un primo passo è il riconoscimento
dell’interesse legittimo come atto processuale. La prima forma di tutela nei confronti della
pubblica amministrazione con la legge 2248 del 1865. Contro gli atti amministrativi è possibili
appellarsi, in caso di comportamenti non corretti, alla legge 5992 del 1889.
Da qui inizia la tutela dell’interesse legittimo che riguarda la tutela indiretta che è di ordine
meramente processuale. Così si riconosceva l’esistenza di un giudice e una tutela processuale e
indiretta (era ristabilire la corretta cura dell’interesse pubblico). Si sviluppano una serie di teorie
per il problema iniziale del diritto amministrativo. Nel momento in cui si passa dal dire che
l’interesse legittimo è solo un interesse processuale, si arriva ad una seconda fase dove si
riconosce l’interesse legittimo. La giustificazione per trovare una tutela immediata riguarda il fatto
che:
1. L’interesse legittimo ristabilisce la legittimità del provvedimento che è stato applicato non
conformemente alla norma di legge (perché esiste il principio di legalità)
2. L’interesse legittimo riceve tutela il momento in cui viene leso il proprio bene della vita
3. Si accetta che non si va a tutelare solo l’interesse alla legittimità. Si prende in

considerazione non solo l’atto amministrativo ma l’attività amministrativa, dal quale
comportamento normalmente scaturisce un provvedimento amministrativo. Si arriva al
provvedimento che non è solo il prodotto finale ma si prende in considerazione tutta
l’attività che lo ha prodotto, cioè l’attività amministrativa che è un insieme di atti che
portano al prodotto ultimo, ovvero il provvedimento. L’attività amministrativa assume
rilevanza politica perché l’esercizio del potere viene regolamentato da quello sul
procedimento amministrativo.

Letizia Brichese
In un provvedimento amministrativo, da un alto abbiamo la pubblica amministrazione che esercita

un potere mentre dall’altro un privato o un’azienda mentre dall’altro abbiamo questi ultimi due
che subiscono il potere.
La legge sul provvedimento amministrativo 241 del 1990 da un lato regolamenta le garanzie che i
soggetti privati hanno nei confronti della pubblica amministrazione e dall’altro lato spiega come si
esercita il potere e quali sono le fasi. Alcune delle garanzie per il privato sono la partecipazione
tramite presentazione di memorie ed osservazioni e poter accedere ai documenti amministrativi.
Tre norme sul giusto processo della costituzione (art.24 – 103 – 113) sono state applicate anche ad
una fase anteriore del processo perché c’è una linea di pensiero secondo la quale bisogna creare
delle condizioni per le quali si possa arrivare da un giudice con delle garanzie già in mano. Da qui è
nata procedimento amministrativo che ha tre chiavi di lettura:
1. Favorire partecipazione del soggetto privato
2. Possibilità di avere delle informazioni da parte della pubblica amministrazione sulla propria
posizione
3. Coordinamento tra pubbliche amministrazioni (che deve agire in modo efficiente).
Il procedimento amministrativo tutela anche quando c’è una forma di coordinamento tra
pubbliche amministrazioni.
Il coordinamento è uno strumento di raccordo tra pubbliche amministrazioni, dal momento che
queste sono in una posizione quasi di autonomia e quasi paritaria e il loro rapporto si basa sul
principio di coordinamento.
Un istituto importante è la conferenza di servizi, dove le pubbliche amministrazioni decidono
insieme un provvedimento per evitare lungaggini a danni dei privati.
In un momento successivo l’interesse legittimo diventa risarcibile quando nel 1995 viene recepita
una direttiva del 1992 in materia di forniture dove viene previsto il risarcimento dell’interesse
legittimo. Nella sentenza del 1999 viene sancita la risarcibilità dell’interesse legittimo. L’art.2043
del codice civile ci dice che chiunque commetta fatto doloso o colposo che provoca ad altri danno
ingiusto obbliga colui che lo ha commesso a risarcimento. Fino al 1999 la cassazione diceva che
l’art.2043 parlava solo di diritti (perché nato nel codice civile) e non di interesse legittimo. Fino agli
anni ’70, l’art.2043 copriva solo i diritti assoluti.
Il Caso Superga segna il primo caso in cui la cassazione cambia rotta e interpreta l’art. 2043
dicendo che non solo i diritti assoluti provocano risarcimento ma anche quelli relativi. L’interesse
legittimo ha alla base un bene della vita e nel momento in cui venga leso si riconosce la risarcibilità
dell’interesse legittimo. C’è un problema di giurisdizione circa il giudice che deve andare ad
analizzare la risarcibilità. L’oggetto del danno è l’interesse legittimo (giudice amministrativo) ma
lede un diritto (giudice ordinario).
Fino alla riforma si poteva quindi chiedere l’annullamento dal giudice amministrativo e il
risarcimento dal giudice ordinario. Si arriva alla risarcibilità dell’interesse legittimo ma nascono
una serie di problemi. L’interesse legittimo può essere oppositivo (quando il soggetto privato si
oppone al potere della pubblica amministrazione [provvedimento di espropriazione, espulsione
dello straniero dallo stato, abbattimento di animali o edifici]) o pretensivo (abbiamo una pretesa

Letizia Brichese
nei confronti della pubblica amministrazione dove si pongono quasi in dubbio i principi di
autoritatività e imperatività perché si dà anteriormente il proprio consenso ma questa è una teoria
più o meno accertata – qui si fa un giudizio prognostico circa la risarcibilità).
Un’ulteriore teoria è quella secondo cui bisogna distinguere tra interesse legittimo e interesse
finale, ovvero quella situazione che è stata persa o non è stata data a causa del cattivo esercizio
del potere. L’uso di queste teorie dipende dal tipo di risarcibilità e dall’opportunità. Ciò che è
importante è prendere in considerazione il fatto è che alla base di un risarcimento si prendere in
analisi il comportamento della pubblica amministrazione, che fa decidere al giudice se
effettivamente è stato arrecato un danno.
ILLEGITTIMITÁ E ILLECITÁ
Abbiamo da un lato l’illegittimità che normalmente si riferisce al provvedimento amministrativo e
dipende da tre vizi ovvero, violazione di legge, incompetenza e eccesso di potere; questa forma di
tutela ci viene data fino dal 1899 per ottenere l’illegittimità del provvedimento amministrativo e
l’annullamento. L’interesse legittimo può essere risarcito e il presupposto del risarcimento non è
l’illegittimità (questa porta all’annullamento) ma dipende dall’art 2043 del codice civile, dove il
presupposto è l’illecità, due fattispecie diverse. L’oggetto dell’illecità è il comportamento, ovvero
l’atto amministrativo della pubblica amministrazione che trova dei parametri di lecità nella buona
fede, imparzialità, ragionevolezza etc., parametri che servono sia per l’illecità che per l’illegittimità.
Illegittimità e Illecità non sempre coincidono. L’interesse legittimo si distingue dal diritto
soggettivo soprattutto perché l’acquisizione o la conservazione di un determinato bene della vita
non è assicurato immediatamente dalla norma in via immediata ma è invece assicurato attraverso
l’attivazione del potere, cioè tramite l’intermediazione del potere perché la norma tutela
direttamente l’interesse pubblico. Nell’ipotesi in cui abbiamo una norma che regola rapporti tra
soggetti senza l’intermediazione del potere abbiamo una situazione di dritto soggettivo.
DIRITTI RESISTENTI E NON DEGRADABILI

Altri due aspetti da prendere in considerazione circa l’interesse legittimo e il diritto soggettivo.
Diritti resistenti e non degradabili: non possono essere oggetto del potere della pubblica
amministrazione e devono essere garantiti dalla legge e non possono mai essere toccati o
degradati (es.: tutela alla salute, si va a tutelare la protezione assoluta se uno straniero rischia la
vita nel suo Paese d’origine). Questo tipo di diritti non possono essere oggetto di un potere
discrezionale ma possono essere applicati e basta. (es. diritto alla salute e rimborso delle spese
all’estero).
Ci sono materie che verranno sempre analizzate dal giudice amministrativo (es. edilizia etc.)
o Interessi di fatto
o Interessi diffusi: interessi non qualificati, privi degli attribuiti necessari per ricevere le tutele

Letizia Brichese
o Interessi collettivi
o Differenziazione: un soggetto ha una situazione differenziata
o Qualificazione: il nostro interesse deve rientrare in un perimetro di tutela che viene offerta
o Legittimazione processuale
o Azioni di classe (class action) prevista dal codice del consumo, si fa riferimento ai
consumatori e agli utenti oppure si parla di azioni di classe per l’efficienza della pubblica
amministrazione (corretto esercizio) dove non ha per oggetto la condanna ma la
verificazione che la pubblica amministrazione non sti agendo correttamente obbligandola
ad agire meglio. L’azione di classe è uno strumento di aggregazione delle singole azioni
individuali.

Letizia Brichese
17/10/17 Crismani
LEZIONE 8
Si arriva al punto in cui si dice che esiste un rapporto giuridico tra pubblica amministrazione che
detiene il potere e privati cittadini che hanno l’interesse legittimo.
C’è una differenza tra doveri (della pubblica amministrazione) e diritti soggettivi. Da qui esistono
due giudici, ammnistrativo e ordinario, dove ci viene garantita la tutela giurisdizionale. Si è detto
che non essendo facile distinguere tra diritto soggettivo e interesse legittimo alcune materie del
diritto soggettivo sono attribuite al giudice amministrativo.
Esistono poi dei diritti resistenti che non possono essere influenzati dall’azione della pubblica
amministrazione.
Parlando di interesse legittimo introduciamo poi i concetti di interesse legittimo oppositivo e
interesse legittimo pretensivo. Circa il potere abbiamo una differenziazione tra potere vincolato e
potere discrezionale, abbiamo poi il potere discrezionale tecnico dove più che altro parliamo di
valutazione tecnica. Prima, parlando di interesse legittimo, questo aveva solo carattere
processuale mentre ora è di tipo sostanziale. Oggi l’interesse legittimo è risarcibile. Quando
abbiamo parlato della tripartizione dei poteri, avevamo individuato il fatto che la pubblica
amministrazione era soggetta al principio dell’irresponsabilità. Quando ci concentriamo poi sulla
difesa del cittadino si va ad autorizzare il giudice ad operare nei confronti della pubblica
amministrazione secondo i principi di illegittimità e illecità. C’è poi una distinzione tra organo
politico e organo amministrativo, questa distinzione viene data dal decreto legislativo 29 del 1993
(165/01). La conformazione dell’organizzazione della pubblica amministrazione prima di questi
provvedimenti si basava sulla gerarchia. L’organo amministrativo per la costituzione è imparziale.
Inizialmente c’era il principio di avocazione (principio per cui un organo gerarchicamente superiore
assume su di sé l’esercizio di funzioni spettante a un organo subordinato), ma oggi questo potere è
stato abrogato.
POTERE DI INDIRIZZO E POTERE DI GESTIONE

Oggi si distingue nell’ambito del potere tra potere di indirizzo e potere di gestione. Storicamente,
ad un certo punto viene meno la conformazione della pubblica amministrazione nel rapporto tra
organo della sfera dell’amministrazione e organo politico, dove, circa ambito della gerarchia, non
c’è più una sovra ordinazione ma due sfere, sfera politica e sfera dell’amministrazione dove c’è un
contatto con il potere di indirizzo. Si attribuisce a chi è a capo della amministrazione una serie di
poteri autonomi riguardanti il potere di gestione (pianificare l’attività, assumere etc., cioè una
serie di provvedimenti che hanno conseguenza nell’organizzazione e verso l’esterno). La linea di
indirizzo politico interessa ciò che ha riguardato le linee della campagna elettorale (investire nella
sanità e via dicendo). La politica dà delle linee con il potere di indirizzo mentre la pubblica
amministrazione, sottostando alle linee di indirizzo dato dalla sfera politica, tramite il potere
gestionale. Oggi abbiamo l’organo, nell’ambito della pubblica amministrazione che si divide poi in

Letizia Brichese
uffici. Si attribuisce alla pubblica amministrazione sia una maggiore autonomia ma allo stesso
tempo anche delle responsabilità (soddisfare le linee di indirizzo).
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – LEGGE 241 DEL 1990

La legge 241/90 circa il procedimento amministrativo è stata modificata dalle leggi 15/05, 80/05,
190/12, 69/13, 124/15. Gli obbiettivi del procedimento amministrativo sono:
1. Collaborazione tra pubblica amministrazione e privato cittadino
= Contradditorio (usato nel processo e trova garanzie negli articoli 24, 103 e 113 della
Costituzione)
2. Permettere l’accesso alle informazioni
3. Coordinamento tra pubbliche amministrazioni (garantito con una serie di servizi)
Lo scopo è quello di imbrogliare l’esercizio del potere. La chiave di lettura della norma è nel:
1. Ambito di applicazione (art.29)
2. Principi (art.1)
3. Struttura del procedimento che si struttura in tre fasi:

o fase di iniziativa
o fase istruttoria
o fase decisoria
= Ricalca il procedimento giudiziario
4. funzioni = la prima funzione del procedimento amministrativo è di rendere palese il fatto di

realtà da cui si dichiara l’esistenza della cura dell’interesse pubblico primario.
Una volta accertati gli interessi dobbiamo individuare il fatto, dopodiché si analizzano gli interessi
secondari, si verifica il fatto concreto e infine si valutano con comparazione i vari interessi in gioco
si emette il provvedimento amministrativo. L’obbiettivo della normativa sul procedimento
amministrativo è quello di avvicinare il cittadino alla pubblica amministrazione prevedere degli
strumenti per essere presenti nel provvedimento amministrativo, favorendo la partecipazione, è
necessario favorire poi strumenti consensuali. Il modello classico è quello del provvedimento
ovvero quello dell’atto amministrativo ma ci sono casi in cui si può agire per accordi. Parlando
invece di semplificazioni diamo importanza al silenzio (strumento rigetto o strumento assenso).
Viene data la possibilità di partecipare anche ai portatori degli interessi diffusi (non solo ai privati
cittadini) e questo viene sviluppato con altri strumenti presenti nella specificazione della legge 241

Letizia Brichese
e sono ad esempio l’accesso civico e dibattito pubblico. Il dibattito è stato istituzionalizzato su

materie di rilevanza pubblica (costruzione di determinate cose) dove la cosa migliore è arrivare ad
usare strumenti consensuali come l’accordo. Un altro elemento importante è quello di superare il
segreto d’ufficio, superato con la possibilità di consultazione dei documenti. Prima nessuna legge
permetteva di dare documenti. Si passa dal segreto d’ufficio all’accesso ai documenti ma ci sono
dei limiti sempre circa il segreto d’ufficio e la privacy (dati sensibili). L’ultimo elemento importante
è quello di aver fatto cadere il muro dell’anonimato perché esiste ora il responsabile del
procedimento, colui che apre la pubblica amministrazione verso l’estero ed e colui con cui il
privato cittadino si relaziona, gestisce le tre fasi e si rivolge verso l’esterno.
AMBITO DI APPLICAZIONE ART.29 - POTESTA’ LEGISLATIVA E POTESTA’ REGOLAMENTARE CON

RIFERIMENTO AGLI ISTUTI DELLA LEGGE 241
Il primo aspetto è l’ambito di applicazione previsto all’articolo 29. Oggi abbiamo una pluralità di
ordinamenti (nazionale – regionali -locali) e l’art. 29 fa una serie di distinzioni sull’applicazione:
1. pubblica amministrazione dello stato e enti pubblici nazionali
società partecipate o in mano pubblica (società pubblica in generale)
=ambito di applicazione totale della legge 241/90 (TUTTA la 241)
2. tutte le amministrazioni = si applica la normativa in materia di responsabilità da ritardo 2

Bis, normativa sugli accordi e soggetto privato art.11, accordi tra pubbliche amministrazioni
art.15, tutela in materia di accesso ai documenti art.25
3. regioni e enti locali = abbiamo i commi dell’articolo 29, n. 2, 2 bis, 2 ter. Si pone un vincolo
di fine alle regioni e agli enti locali. Si applicano i principi che derivano da questa legge ma
la disciplina di dettaglio può essere diversa. Si arriva con il titolo V della costituzione dove si
rivedono le competenze amministrative tra stato e regione individuando delle materie
specifiche per lo stato dando poi dei limiti alla legge 241/90 dove le regioni sono tenute a
rispettare dei principi. Si cerca di dare una maggior specificazione sul raggio d’azione degli
enti locali e regioni in relazione alla 241 circa i livelli essenziali delle prestazioni (LEP) con
l’art. 117 m) è stato dato allo stato il compito di formare dei LEP uniformi su tutto il
territorio per garantire diritti civili e sociali. Su queste materie enti locali e regioni non
possono intervenire derogando.
Livelli essenziali di prestazioni che non possono essere derogati e si applicano sul tutto il
territorio:
partecipazione del cittadino nel procedimento
individuare il responsabile del provvedimento

Letizia Brichese
obbligo di concludere procedimento entro un termine prefissato
assicurare accesso ai documenti amministrativi
previsione della durata massima dei procedimenti
Segnalazione certificata di inizio di attività (no autorizzazione per alcune attività)
Normativa sul silenzio assenso
Normativa sui servizi
Fuori da questi casi inerenti ai LEP (livelli essenziali di prestazione), per ciò che rimane invece le
regioni e gli enti locali non possono stabilire garanzie inferiori. Quanto previsto dalla 241 è la
garanzia minima.
PRINCIPI IN RIFERIMENTO AL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO -ART.1

Principi generali dell’attività amministrativa:
1. Art 1. Fini = obbiettivi che persegue la legge 241. Persegue i fini stabiliti dalla legge:
❖ principio di legalità
❖ economicità
❖ efficacia
❖ imparzialità
❖ pubblicità
❖ trasparenza
❖ + vincolo dell’ordinamento comunitario – Conformazione (Unione Europea –
disapplicazione in caso di scontro di norme)
2. comma 1 Bis: La pubblica amministrazione può agire:

- iure imperi = con provvedimenti autoritativi secondo le leggi di diritto pubblico
- iure provatorum = con atti NON autoritativi si può applicare il diritto privato.
3. Art.1 ter: la disciplina trova applicazione anche nei confronti dei soggetti privati preposti
all’esercizio di attività amministrative che devono seguire le finalità del comma 1 con un
livello di garanzia non inferiori a quelle che interessano la pubblica amministrazione

Letizia Brichese
4. 2 comma: divieto di aggravamento: divieto di aggravare per deresponsabilizzarsi o

aggravare la situazione del soggetto privato.
ATTI AUTORITATIVI E NON AUTORITATIVI

Quali sono gli atti non autoritativi? Ci sono tre teorie:
1. Teoria restrittiva = atti autoritativi cioè qualsiasi atto senza il consenso del destinatario
(tutti – posizione eccessivamente restrittiva)
2. Distinguere tra atti unilaterali e consensuali = gli atti NON autoritativi sono accordi tra
pubbliche amministrazioni, o contratti o accordi tra privato e pubbliche amministrativo
3. Distinzione sulla base dell’interesse legittimo: se abbiamo interesse legittimo oppositivo

abbiamo un atto autoritativo, gli altri casi con il pretensivo hanno un consenso all’esercizio
del potere e sono atti NON autoritativi e sarebbe possibile non applicare la normativa di
diritto pubblico ma quella di diritto privato.
Non c’è ancora nessuna normativa che specifica tra atti autoritativi e non autoritativi.
STRUTTURA DELLA LEGGE 241/90
Si strutturano di una serie di capi:
1. CAPO I: Principi art. 1., conclusione del procedimento (art 2), motivazione del
procedimento (art.3)
2. CAPO II: Organizzazione e compiti della pubblica amministrazione = Responsabile del

procedimento (persona fisica con cui ci si rapporta). Unità organizzativa del responsabile
del procedimento (art.4), responsabile del procedimento come organo (art.5), compiti e
funzioni del responsabile (art.6), conflitto di interessi (6 bis). L’articolo più importante è
l’articolo 6 perché con quello capiamo come si svolge un procedimento amministrativo
Compiti pubblica amministrazione

3. CAPO III: partecipazione al procedimento = garanzie del soggetto privato nell’ambito della
pubblica amministrazione: comunicazione dell’avvio del procedimento (art.7), garanzie
date al soggetto (art.8), strumenti di partecipazione (art.9), diritti dei partecipanti (art.10)

Letizia Brichese
ambito di applicazione (art. 13), predeterminazione dei criteri (art.12) = articoli 7 -8 – 12

importante oggetto di domanda specifica. NON ci interessa l’art 11
Diritti
4. CAPO IV: Attività consultiva (art.16), valutazioni tecniche ed esercizio del potere
discrezionale (art.17) art. 18 bis sulla presentazione delle domande e delle istanze
Prenderemo in considerazione capo 1, 2 3 e il 4 solo in riferimento ad alcuni istituti. Il resto non lo

prendiamo in considerazione in riferimento al processo amministrativo ma lo prenderemo in
esame in materia di provvedimento amministrativo con: semplificazioni, silenzi, scia e accordi.
Non esiste una norma che dice che ci sono tre fasi ma lo capiamo dalla lettura delle norme che
può essere una lettura diversa rispetto all’ordine indicato dal legislatore, infatti qui l’articolo uno
parla della conclusione.

Letizia Brichese
18/10/17 Crismani
LEZIONE 9
Le tre fasi si ricavano dalla lettura delle norme. Il primo principio concreto del processo
amministrativo è il divieto di aggravamento, la pubblica amministrazione non può richiedere
documentazioni volte ad allungare e aggravare la procedura. Ci sono poi l’obbligo di procedere e
l’obbligo di provvedere: l’obbligo di procedere si riferisce alla fase di iniziativa (obbligo di iniziare il
procedimento), mentre l’obbligo di provvedere riguarda la parte finale (obbligo di emanare un
provvedimento).
FASE DI INIZIATIVA
Prendendo in considerazione l’articolo 2, al primo comma si fa una distinzione importante dove c’è
l’ipotesi che un procedimento amministrativo può essere:
1. D’ iniziativa d’ufficio: la pubblica amministrazione si attiva (es.: esproprio) = interesse
oppositivo
2. D’ iniziativa di parte: dove la parte chiede qualcosa = interesse legittimo pretensivo
L’articolo 7 ci parla della comunicazione dell’avvio del procedimento sulla base delle modalità
descritte dall’art.8, cioè il primo atto che viene dato dalla pubblica amministrazione verso
l’esterno. Nel momento in cui sia attiva un procedimento sia d’ufficio sia di parte deve essere noto
perché ci sono dei termini. L’obbligo di procedere viene seguito nel momento della comunicazione
d’inizio. Nella comunicazione dell’avvio del procedimento c’è l’inclusione del soggetto privato.
Secondo l’articolo 8 ci devono essere delle garanzie che permettano la partecipazione. In una
comunicazione devono essere presenti:
1. Amministrazione competente
2. Oggetto del procedimento promosso
3. Indicazione dell’ufficio (unità organizzativa) e individuazione della persona
responsabile del procedimento
4. Data entro la quale deve terminare il procedimento e i rimedi esperibili in caso di
inerzia
5. Data di domanda nel caso di iniziativa di parte
6. Ufficio in cui si può prendere visione degli atti
Nei casi di procedimenti ad iniziativa di parte si indica anche la data di presentazione della
domanda perché da quella data decorrono i termini. Tutto avviene per comunicazione personale.
Se c’è una comunicazione verso più soggetti ci può essere affissione, gazzetta ufficiale o oltre
modalità.
L’omissione di una o più di queste informazioni può sollevare alla fine del procedimento una
questione di illegittimità.

Letizia Brichese
L’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento può determinare l’illegittimità del

procedimento stesso e ciò avviene quando la normativa sul procedimento amministrazione non
viene rispettata. Con l’articolo 21-octies, secondo comma, si parla dell’annullabilità del
provvedimento, in quanto illegittimo, ma si dice che non è annullabile In certi casi, casi in cui non
si parla di illegittimità ma di mera irregolarità, irregolarità per la quale un provvedimento non
viene dichiarato illegittimo. Questo serve per evitare che si possa speculare sulla legittimità per la
sola mancata comunicazione qualora si dimostri che anche con la comunicazione il provvedimento
sarebbe stato uguale.
Le norme che riguardano la fase di iniziativa sono 2 bis, 7, 8 e 21 op comma 2.
FASE ISTRUTTORIA
La sua esistenza si ricava dalla lettura dell’articolo 3 che parla della motivazione. Nella fase
dell’istruttoria si raccolgono i fatti e la realtà con lo scopo di rendere palese il fatto, c’è l’obbiettivo
di acquisire gli altri interessi e di verificare il fatto concreto. Si accertano i fatti e si acquisiscono gli
interessi facendone poi una valutazione comparativa (che si svolge nella fase decisoria). In cosa
consiste l’attività istruttoria viene spiegato dall’art.6 primo comma A e B. Alla lettera A si spiega
che il responsabile valuta le condizioni di ammissibilità e la legittimazione. Questo si collega
all’articolo 2, comma 1, secondo capoverso dove si parla di irricevibilità, improcedibilità e
infondatezza della domanda. Nel primo momento dell’istruttoria si analizzano gli aspetti formali e
i requisiti (es.: non è ricevibile una domanda non sottoscritta). Se ci sono i requisiti si indicano i
presupposti, rilevanti per il provvedimento (forma e capacità del soggetto). Si vanno poi ad
accertare i fatti con la vera attività istruttoria. L’articolo 6, comma 2, lettera B si parla del principio
inquisitorio, dove la pubblica amministrazione fa gli accertamenti (elementi di prova).
Strumenti nella fase istruttoria

Nell’iniziativa di parte è in primo luogo il soggetto interessato che deve fornire in primo luogo
requisiti ed elementi. L’istruttoria deve svolgersi in modo adeguato e sollecito. La pubblica
amministrazione può avvalersi di strumenti, quali:
- Accertamenti tecnici
- Ispezioni
- Esibizione di documenti
- Rilascio e rettifica di documenti
- Dichiarazioni del soggetto
Pareri – Valutazioni tecniche – Autocertificazioni – Incontri – Conferenza di servizi

L’articolo 16 parla dei pareri (amministrazione consultiva):

Letizia Brichese
A- Pareri obbligatori
B- Pareri facoltativi
C- Pareri vincolanti
D- Pareri non vincolanti
La disciplina sui pareri serve a dare un migliore coordinamento tra pubbliche amministrazioni. In
alcuni casi questi pareri erano obbligatori ma non venivano dati per tempo. Per questi casi si è
utilizzato il silenzio o si è dato il consenso a rivolgersi ad altri enti.
L’articolo 17 parla delle valutazioni tecniche, in riferimento alla discrezionalità tecnica. In questo
caso si fano valutazioni tecniche in riferimento ad un fatto concreto (es.: provvedimenti per la
sicurezza di un edificio pericolante). Anche qui c’è il problema dei termini e spesso viene
regolamentato con il silenzio
L’articolo 18 parla delle autocertificazioni attraverso le quali la pubblica amministrazione riceve

fatti imputabili al soggetto privato, dichiarando sotto la propria responsabilità penale un atto
notorio, cioè un’informazione. (+ art.30 per atto di notorietà)
L’articolo 11 parla degli incontri tra i vari soggetti. Rientra nell’ambito della consensualità. Ci può
essere una collaborazione nella fase istruttoria dove il soggetto privato concorda che venga preso
un certo provvedimenti (accordi)
L’articolo 14 parla della conferenza di servizi.
SOCCORSO ISTRUTTORIO
Nell’art 6, lettera B si parla della richiesta di rettifica di interazioni o istanze erronee o
incompiute. Si realizza quando il soggetto presenta istanze erronee (es.: manca la data di nascita.)
ma con il soccorso istruttorio si richiama il soggetto e lo si avvisa in modo che possa provvedere e
correggere. In caso di autocertificazioni false viene mandato l’atto in procura. Se non si commette
niente di penalmente rilevante si può correggere.
PREAVVISO DI RIGETTO
L’art.10 parla della comunicazione dei motivi ostativi dell’accoglimento dell’istanza. Questa è una
specificazione del soccorso istruttorio. Il responsabile prima di una negazione ad una richiesta,

Letizia Brichese
comunica le ragioni per il non accoglimento e si dà la possibilità al soggetto di integrare e

aggiungere documenti per i quali la pubblica amministrazione possa rispondere affermativamente
alle richieste del privato soggetto, rivalutando il tutto sulla base di nuovi documenti. Se comunque
non c’è nulla da fare, il provvedimento negativo deve spiegare perché le ulteriori specificazioni
non sono state accettate.
DIRITTO DI PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

Il soggetto partecipa nella fase istruttoria dove si verificano i fatti e si valutano gli interessi. C’è la
possibilità che il soggetto partecipi in modo attivo. La partecipazione è disciplinata dagli articoli
9,10, 13 e 18 bis. Nella fase iniziale la partecipazione avviene con la comunicazione dell’avvio nella
fase dell’iniziativa. Nell’art. 9 dice che qualsiasi soggetto portatore di interessi a cui il
provvedimento potrebbe arrecare un pregiudizio hanno la facoltà di intervenire (non c’è obbligo) –
non solo su chi avrà effetti diretti ma anche su chi avrà effetti indiretti con danni o limitazioni -.
L’art.10 parla dei diritti dei partecipanti al procedimento. I soggetti dell’art.7 sono i destinatari
della comunicazione dell’avvio del procedimento) e possono:
prendere visione dei documenti
presentare memorie scritte e documenti che se pertinenti all’oggetto del provvedimento

devono essere obbligatoriamente valutate dalla pubblica amministrazione.
Ciò riassume l’art.3 circa le risultanze dell’istruttoria. L’art 13 dice che la normativa non si applica
in determinati casi regolati da normative specifiche. L’art.18 bis parla del fatto che per le varie
istanze che si rilasciano deve essere consegnata la ricevuta di attestazione di avvenuta
presentazione con la data.
FASE DECISORIA
Responsabile del procedimento e provvedimento finale
Disciplinata dall’art. 6, comma 1, lettera E dove si dice che, ottenute le risultanze dell’istruttoria, il
responsabile del procedimento ove ne ha la competenza adotta il provvedimento finale o nel caso
in cui non ne abbia facoltà invia tutto all’organo responsabile (avviene quando il responsabile non
è organo ma solo ufficio). Se c’è la scissione la lettera E introduce una specificazione importante,
ovvero spiega che se il tutto viene inviato ad un altro responsabile, questo deve seguire le
risultanze dell’istruttoria (vincolo imposto al soggetto decisore). Può discordarsi ma deve
esprimerne le motivazioni altrimenti è vincolato.
L’art.2 indica l’obbligo da provvedere rafforzato da un termine che non può essere disatteso e il
legislatore ha previsto una serie di strumenti che vanno a pressare la pubblica amministrazione e il
responsabile al provvedimento (responsabilità disciplinare, amministrativo contabile,
risarcimento, ricorso verso silenzio inadempimento, indennizzo etc.)

Letizia Brichese
23/10/17 Dott.ssa del Piero (conferenza)

LEZIONE 10
Art. 22. (Definizioni e principi in materia di accesso)

(articolo così sostituito dall'art. 15 della legge n. 15 del 2005)
1. Ai fini del presente capo si intende:
a) per "diritto di accesso", il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti
amministrativi;
b) per "interessati", tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che
abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata
e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso;
c) per "controinteressati", tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del
documento richiesto, che dall'esercizio dell'accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla
riservatezza;
d) per "documento amministrativo", ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica
o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico
procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse,
indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale;
e) per "pubblica amministrazione", tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato
limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario.
2. L’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce
principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne
l’imparzialità e la trasparenza.
(comma così sostituito dall'art. 10, comma 1, legge n. 69 del 2009)
3. Tutti i documenti amministrativi sono accessibili, ad eccezione di quelli indicati all'articolo 24, commi 1,
2, 3, 5 e 6.
4. Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma
di documento amministrativo, salvo quanto previsto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in
materia di accesso a dati personali da parte della persona cui i dati si riferiscono.
5. L'acquisizione di documenti amministrativi da parte di soggetti pubblici, ove non rientrante nella
previsione dell'articolo 43, comma 2, del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
di documentazione amministrativa, di cui al d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, si informa al principio di leale
cooperazione istituzionale.
6. Il diritto di accesso è esercitabile fino a quando la pubblica amministrazione ha l'obbligo di detenere i

documenti amministrativi ai quali si chiede di accedere
L’articolo 22 è stato più volte rimaneggiato. Oggi ci dà la definizione dei principi in materia
d’accesso e ciò ci deriva dalla comunità europea. Viene limitato non il diritto in sé ma alcune delle
facoltà. Per diritto di accesso si intende il diritto degli interessati di prendere visione ed estrarre
copia dei documenti del procedimento. Gli interessati sono tutti i soggetti privati che hanno un
interesse diretto concreto ed attuale, che riguardano la propria sfera giuridica, circa una posizione
che già si ha e per una situazione che deve rientrare in una sfera giuridicamente tutelata (posso
chiedere per me e per i soggetti dei quali io ho titolo). Può essere chiesto per situazioni tutelati da

Letizia Brichese
una determinata giurisprudenza. I controinteressati sono facilmente individuali che dall’esercizio

dell’accesso vedrebbero violato il loro diritto alla riservatezza. Quando in una gara si porta un
documento questo può essere visionato da chiunque concorra alla gara in quanto quel documento
diventa documento del provvedimento ma dipende dall’amministrazione decidere se il
controinteressato può ottenere l’accesso ai documenti. Il primo aspetto importante è quello del
principio che funge da argine esterno a qualsiasi diritto di discrezionalità. Le finalità dell’accesso
sono favorire la partecipazione (ci si riferisce all’acceso infra procedimentale) e assicurare
trasparenza e neutralità (per quando riguarda l’accesso dopo la chiusura del procedimento). Il
terzo comma dice che tutti i documenti sono accessibili con eccezione di quelli indicati nell’articolo
24.
Art. 24. (Esclusione dal diritto di accesso)

(articolo così sostituito dall'art. 16 della legge n. 15 del 2005)
1. Il diritto di accesso è escluso:
a) per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n. 801, e successive
modificazioni, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal
regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche amministrazioni ai sensi del comma 2 del
presente articolo;
b) nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano;
c) nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta all'emanazione di atti normativi,
amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari
norme che ne regolano la formazione;
d) nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di
carattere psico-attitudinale relativi a terzi.
2. Le singole pubbliche amministrazioni individuano le categorie di documenti da esse formati o comunque

rientranti nella loro disponibilità sottratti all'accesso ai sensi del comma 1.
3. Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato delle
pubbliche amministrazioni.
4. L'accesso ai documenti amministrativi non può essere negato ove sia sufficiente fare ricorso al potere di
differimento.
5. I documenti contenenti informazioni connesse agli interessi di cui al comma 1 sono considerati segreti
solo nell'ambito e nei limiti di tale connessione. A tale fine le pubbliche amministrazioni fissano, per ogni
categoria di documenti, anche l'eventuale periodo di tempo per il quale essi sono sottratti all'accesso.
6. Con regolamento, adottato ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, il
Governo può prevedere casi di sottrazione all'accesso di documenti amministrativi:
a) quando, al di fuori delle ipotesi disciplinate dall'articolo 12 della legge 24 ottobre 1977, n. 801, dalla loro
divulgazione possa derivare una lesione, specifica e individuata, alla sicurezza e alla difesa nazionale,
all'esercizio della sovranità nazionale e alla continuità e alla correttezza delle relazioni internazionali, con
particolare riferimento alle ipotesi previste dai trattati e dalle relative leggi di attuazione;
b) quando l'accesso possa arrecare pregiudizio ai processi di formazione, di determinazione e di attuazione
della politica monetaria e valutaria;
c) quando i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente

Letizia Brichese
strumentali alla tutela dell'ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità con
particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità delle fonti di informazione e alla sicurezza
dei beni e delle persone coinvolte, all'attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini;
d) quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche,
gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale,
finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari, ancorché i relativi dati siano forniti
all'amministrazione dagli stessi soggetti cui si riferiscono;
e) quando i documenti riguardino l'attività in corso di contrattazione collettiva nazionale di lavoro e gli atti
interni connessi all'espletamento del relativo mandato.
7. Deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza
sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati
sensibili e giudiziari, l'accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini
previsti dall'articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo
stato di salute e la vita sessuale
Il diritto di accesso è escluso dai documenti coperti dal segreto di stato ai sensi della legge 801 del
’77, attività dell’amministrazione per la programmazione e piani regolatori (non ‘è il divieto di
accesso ma determinate modalità). Al comma 1 la lettera D vieta l’accesso a documenti riguardanti
la psico attitudine di soggetti terzi. Il comma 2 dice che ci sono vari livelli di “secretazione” dei
documenti, dove il livello più basso viene individuato dalle singole amministrazione per i propri
documenti. Possono essere sottratti i documenti quando violano. Il comma 7 da una precisazione,
deve cioè essere garantito l’accesso ai documenti ai richiedenti la cui conoscenza sia necessaria
per curare o per difendere i propri interessi giuridici e questo viene valutato caso per caso.
L’articolo 25 riguarda le modalità. L’importante è ricordare che l’atto con cui si richiede l’accesso
deve avere delle caratteristiche precise: La richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata.
Essa deve essere rivolta all’amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene
stabilmente.”
L’accesso civico deriva dall’art.10 della carta europea dei diritti dell’uomo e dal trattato di Lisbona.
Questo accesso ci deriva anche dalla trasposizione all’interno del nostro ordinamento dell’accesso
Freedom of access. Inserito dal decreto 33 del 2013 e perfezionato dall’atto 1309 dell’ANAC.
L’accesso civico è un accesso generalizzato agli atti dell’amministrazione per ragione di
trasparenza. Si basa su presupposti simili ma gli scopi sono diversi, un esempio è l’apertura ai
documenti finanziari. Ci sono due tipologie:
accesso semplice: ai dati che l’amministrazione ha l’obbligo di pubblicare e serve come

rimedio all’omessa pubblicazione
accesso generalizzato o FOIA: L’accesso civico permette a chiunque di accedere ai

documenti senza la necessità di dimostrare un interesse legittimo, non c’è bisogno di
alcuna motivazione. In caso di rifiuto o di silenzio entro 30 giorni dal momento della
domanda posso presentare una domanda di riesame al responsabile della trasparenza che

Letizia Brichese
risponde entro 20 giorni con le motivazioni. Se non sono ancora soddisfatto posso
rivolgermi al TAR.
ART. 1 PRINCIPIO GENERALE DI TRASPARENZA
1. La trasparenza è intesa come accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche
amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati
all'attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali
e sull'utilizzo delle risorse pubbliche.
2. La trasparenza, nel rispetto delle disposizioni in materia di segreto di Stato, di segreto d'ufficio, di segreto
statistico e di protezione dei dati personali, concorre ad attuare il principio democratico e i principi
costituzionali di eguaglianza, di imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza
nell'utilizzo di risorse pubbliche, integrità e lealtà nel servizio alla nazione. Essa è condizione di garanzia
delle libertà individuali e collettive, nonché dei diritti civili, politici e sociali, integra il diritto ad una buona
amministrazione e concorre alla realizzazione di una amministrazione aperta, al servizio del cittadino.
3. Le disposizioni del presente decreto, nonché le norme di attuazione adottate ai sensi dell'articolo 48,
integrano l'individuazione del livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche a
fini di trasparenza, prevenzione, contrasto della corruzione e della cattiva amministrazione, a norma
dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione e costituiscono altresì esercizio della
funzione di coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale,
regionale e locale, di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera r), della Costituzione
1. tutelare i diritti dei cittadini

2. promuovere la partecipazione degli interessati all’attività amministrativa
3. favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e
sull’utilizzo delle risorse pubbliche.
La trasparenza è un principio generale dell’ordinamento che individue il limite di prestazione dei
servizi per motivi di trasparenza
DECRETO 33/2013
ART. 2: OGGETTO
1. Le disposizioni del presente decreto disciplinano la libertà di accesso di chiunque ai dati e ai documenti
detenuti dalle pubbliche amministrazioni e dagli altri soggetti di cui all'articolo 2-bis, garantita, nel rispetto
dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati giuridicamente rilevanti, tramite l'accesso civico e
tramite la pubblicazione di documenti, informazioni e dati concernenti l'organizzazione e l'attività delle
pubbliche amministrazioni e le modalità per la loro realizzazione.
2. Ai fini del presente decreto, per pubblicazione si intende la pubblicazione, in conformità alle specifiche e
alle regole tecniche di cui all'allegato A, nei siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni dei documenti,
delle informazioni e dei dati concernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni, cui
corrisponde il diritto di chiunque di accedere ai siti direttamente ed immediatamente, senza autenticazione
ed identificazione.

Letizia Brichese
Chiunque inteso come chiunque soggetto dell’ordinamento ha la legittimazione a chiedere nel rispetto dei
limiti prestabiliti.
DECRETO 33/2013
Art. 3: PUBBLICITA’ E DIRITTO ALLA CONOSCIBILITÁ
1. Tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di accesso civico, ivi compresi quelli oggetto di
pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli,
di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell'articolo 7.
1-bis. L'Autorità nazionale anticorruzione, sentito il Garante per la protezione dei dati personali nel caso in
cui siano coinvolti dati personali, con propria delibera adottata, previa consultazione pubblica, in
conformità con i principi di proporzionalità e di semplificazione, e all'esclusivo fine di ridurre gli oneri
gravanti sui soggetti di cui all'articolo 2-bis, può identificare i dati, le informazioni e i documenti oggetto di
pubblicazione obbligatoria ai sensi della disciplina vigente per i quali la pubblicazione in forma integrale è
sostituita con quella di informazioni riassuntive, elaborate per aggregazione. In questi casi, l'accesso ai dati
e ai documenti nella loro integrità è disciplinato dall'articolo 5.
1-ter. L'Autorità nazionale anticorruzione può, con il Piano nazionale anticorruzione, nel rispetto delle
disposizioni del presente decreto, precisare gli obblighi di pubblicazione e le relative modalità di attuazione,
in relazione alla natura dei soggetti, alla loro dimensione organizzativa e alle attività svolte, prevedendo in
particolare modalità semplificate per i comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti, per gli ordini e
collegi professionali.
L’ANAC per ragione di proporzionalità può decidere di sottrarre alla pubblicazione dei documenti
(es.: comuni e sistemazione dei migranti per evitare barricate)
http://www.bosettiegatti.eu/info/norme/statali/2013_0033.htm
ART. 5
Se l’amministrazione nonostante l’opposizione del controinteressato rilascia comunque la
documentazione, deve comunicarlo al controinteressato e li comunica al richiedente non prima di
15 giorni dalla comunicazione al controinteressato.
DECRETO 33/2013
ART. 5 -BIS – ESCLUSIONI E LIMITI ALL’ACCESSO CIVICO
1. L'accesso civico di cui all'articolo 5, comma 2, è rifiutato se il diniego è necessario per evitare un
pregiudizio concreto alla tutela di uno degli interessi pubblici inerenti a:
a) la sicurezza pubblica e l'ordine pubblico;

b) la sicurezza nazionale;
c) la difesa e le questioni militari;
d) le relazioni internazionali;

Letizia Brichese
e) la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato;

f) la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento;
g) il regolare svolgimento di attività ispettive.
2. L'accesso di cui all'articolo 5, comma 2, è altresì rifiutato se il diniego è necessario per evitare un
pregiudizio concreto alla tutela di uno dei seguenti interessi privati:
a) la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia;

b) la libertà e la segretezza della corrispondenza;
c) gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà
intellettuale, il diritto d'autore e i segreti commerciali.
L’obbiettivo qui non è la difesa dei propri interessi l’obbiettivo ma è la trasparenza.
SEGRETO D’UFFICIO
ART 28
1. L'articolo 15 del testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello
Stato, approvato con d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, è sostituito dal seguente:
«Art. 15 (Segreto d'ufficio) - 1. L'impiegato deve mantenere il segreto d'ufficio. Non può trasmettere
a chi non ne abbia diritto informazioni riguardanti provvedimenti od operazioni amministrative, in
corso o concluse, ovvero notizie di cui sia venuto a conoscenza a causa delle sue funzioni, al di fuori
delle ipotesi e delle modalità previste dalle norme sul diritto di accesso. Nell'ambito delle proprie
attribuzioni, l'impiegato preposto ad un ufficio rilascia copie ed estratti di atti e documenti di ufficio
nei casi non vietati dall'ordinamento».
L’impiegato non può:

1. Dare informazioni: riguardano i provvedimenti in corso o conclusi
2. Dare notizie: cose che vengo a sapere in virtù del mio rapporto di lavoro
Il segreto d’ufficio è uno dei doveri dei dipendenti pubblici (sanzioni disciplinari). Il codice penale
ha norme che tutelano il segreto art.326 e 622.
ART. 622 codice civile

RIVELAZIONE DI SEGRETO PROFESSIONALE
Lo troviamo nella sezione 5 del capo 3 del titolo 2, dove siamo nell’ambito dei delitti contro la
persona, contro la libertà individuale e protezione. Protegge il rapporto di fiducia tra
professionista e cliente. La violazione del segreto professionale prevede che il soggetto sia punito
quando ha rivelato il segreto senza giusta causa (far conoscere il dato a chi ne ha diritto) o se la
notizia sia astrattamente atta a danneggiare
=protezione del rapporto di fiducia

Letizia Brichese
ART. 326
VIOLAZIONE DEL SEGRETO D’UFFICIO
= protezione della correttezza dell’amministrazione
Comportamento punito in sé e per sé perché il dipendente è venuto meno del rapporto fiduciario
tra impiegato e amministrazione (punito più severamente, punito perché è stato posto in essere.
Punisce i pubblici dipendenti che sono anche pubblici ufficiali (che possono esprimere all’esterno
la volontà dell’ente).
Dala violazione di queste norme derivano una serie di responsabilità penali, disciplinari, contabili.

Letizia Brichese
24/10/17 Crismani
LEZIONE 11
PRECISAZIONI SUL DIRITTO D’ACCESSO

Diritto d’accesso: come viene regolamentato il diritto d’accesso tra le pubbliche amministrazioni?
Viene illustrato nell’Art. 22, comma 5 (Legge 7 agosto 1990, n. 241). In questo caso si applica il
principio di leale cooperazione. Bisogna prendere in considerazione l’ambito dell’applicazione del
diritto d’accesso, spiegato nell’articolo 23, nel quale vengono nominati anche i gestori di pubblico
servizio possono essere anche soggetti privati. Nell’articolo 22, 1 comma lettera E c’è una
specificazione circa la definizione di pubblica amministrazione. La definizione di documento
amministrativo è da ricercare negli articoli 22 e 23. Abbiamo situazioni di accesso diffuso anche in
situazione di materia ambientale. Abbiamo invece una limitazione temporale nel diritto d’accesso
in materia di appalti pubblici, dove si può accedere solo dopo la chiusura (per non vedere le
offerte altrui quando la gara è ancora aperta)
DIFFERENZA TRA PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO E ATTO AMMINISTRATIVO

L’atto è la concretizzazione della volontà della pubblica amministrazione con riferimento ad una
determinata situazione. Il provvedimento non è soltanto una mera manifestazione della realtà ma
è la cura dell’interesse pubblico attraverso un atto amministrativo che oltre ad esprimere la
volontà, produce unilateralmente rapporti giuridici con il destinatario. Ciò è frutto dell’esercizio
del potere della pubblica amministrazione che non necessita il consenso del destinatario.
Ci sono delle regole per la stesura, come scrivere frasi brevi, ogni frase deve considerare una sola
informazione e le frasi lunghe devono essere divise attraverso la punteggiatura, bisogna usare poi
parole dell’uso comune, usare pochi termini tecnici e spiegarli, usare poco le abbreviazioni o le
sigle, usare i verbi nella forma attiva e affermativa, legare le parole in modo breve e chiaro.
DISTINZIONI DEGLI ATTI

Le distinzioni si possono fare in base ad una serie di elementi:
NATURA: sappiamo che l’attività è attiva, consultiva e di controllo. Quindi in base alla
natura abbiamo atti di natura attiva (che curano direttamente il bene pubblico), di natura
consultiva (dati da amministrazioni in supporto di altre amministrazioni con natura attiva,
e di controllo (verificare e sindacare l’atto di amministrazione attiva)
PSICHICO: atti con manifestazione di volontà (si esprime volontà di fare qualcosa), atti con
manifestazione di conoscenza (certifico di essere nato il giorno x), atti con manifestazioni
di giudizio (viene adottata una decisione)
DISCREZIONALITA’: discrezionalità pura, vincolata, tecnica o mista (mista dove c’è sia una
discrezionalità tecnica che la decisione es.: se demolire o meno)

Letizia Brichese
EFFICACIA: atti costitutivi (creano, modificano ed estinguono), cioè creano autorizzazioni,

modificano concessioni, estinguono tramite atti ablatori (tolgono qualcosa come
l’espropriazione), atti dichiarativi (si limitano ad accertare una situazione e non vanno a
modificare e non sono provvedimenti – es.: certificato di nascita, di matrimonio,
passaporto)
RISULTATO: atti ampliativi (attribuiscono nuove facoltà) e atti restrittivi (restringono la

sfera giuridica)
DESTINATARI: atti particolari (hanno per oggetto un solo destinatario, un solo soggetto),
atti con una pluralità di destinatari si distinguono in: atti plurimi (atti formalmente unici
ma scindibili in tanti provvedimenti quanti sono i destinatari – es. unico provvedimento
ma destinato a tutti i vincitori della gara), atti collettivi (amministrazione provvede nei
confronti di un complesso di individui non preventivamente individuati – es.: chiusura del
centro storico), atti generali (si determinano in un momento successivo quando qualcuno
vi aderisce, es: bando di gara o concorso)
RECIPROCA INTERDIPENDENZA: atti composti (più manifestazioni di volontà, come un

contratto), atto complesso (atto dove si ha una fusione tra più manifestazioni di volontà
dove i vari interessi non sono contrapposti ma paralleli)
PROCEDIMENTO: atti procedimentali (si inseriscono in un procedimento amministrativo e

sono tra loro coordinati e sono preordinati all’emanazione di un provvedimento
amministrativo che è l’atto finale di un procedimento) = atto propulsivo (da inizio al
procedimento e genera l’obbligo di procedere), atto preparatorio (preparano l’avvio del
procedimento), atti presupposti (atti autonomi rispetto al procedimento amministrativo
ma ne presuppongono l’inizio. Es.: il piano regolatore è un atto presupposto alla licenza a
costruire)
AGENTI: l’organo può essere monocratico (atti monocratici) o collettivi (atti collegiali) –
atti complessi
CARATTERI DEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO

1. TIPICITA’: si riallaccia al principio di legalità, significa previsione del potere da parte della
legge
2. NOMINATIVITA’: si esercitano nelle forme che la legge indica

POTERI IMPLICITI: non sono espressi dalla legge ma in certi casi la pubblica amministrazione può
emanare provvedimenti – ordinanze contingibili e urgenti. Qui si pone il problema dei principi di
legalità

Letizia Brichese
3. IMPERATIVITA’: prende in considerazione la dimensione della gerarchia verticale dove un

soggetto può imporre modifiche sulla sfera giuridica altrui senza richiederne il consenso
(differenza tra provvedimenti negativi e provvedimenti positivi). Questa si collega
all’autoritarietà e all’unilateralità.
4. UNILATERALITA’
5. INOPPUGNABILITA’: decorso un determinato periodo quel provvedimento diventa non più

aggredibile. Salvo casi particolari i termini sono di 60 giorni.
6. ESECUTORIETA’: la pubblica amministrazione può procedere all’esecuzione coattiva in caso

di mancanza di collaborazione da parte del destinatario (art.21 ter)
7. ESECUTIVITA’: presuppone che un provvedimento sia subito eseguibile, salva la possibilità

che questi provvedimenti siano sospesi per gravi motivi. Art. 21 quater. = strumento della
sospensione, utilizzo delle misure cautelari
8. EFFICACIA: art. 21 bis il provvedimento limitativo della sfera giuridica acquista efficacia nel
momento in cui viene portato a conoscenza, cioè con la comunicazione = atto ricettizio
Con riferimento ai provvedimenti ampliativi abbiamo due modelli, quello classico e quello
moderno frutto della liberalizzazione:
CLASSICO: autorizzazione = basato sul controllo preventivo, modello ridotto dalla direttiva
59/2010
LIBERALIZZAZIONE: controllo successivo = si può liberamente esercitare un’attività previa

certificazione e previo adempimento dei requisiti = controllo successivo (dove
l’amministrazione controlla e in caso vieta l’esercizio)
PROVVEDIMENTI DI SECONDO GRADO

Può succedere che l’amministrazione rieserciti il potere in un modo diverso a demolizione o a
supporto di un altro provvedimento. I provvedimenti di secondo grado incidono su gli effetti di un
precedente provvedimento e possono:
Sospendere
Modificare
Eliminare
Possono incidere sugli effetti o sul provvedimento stesso:
1. ANNULLAMENTO D’UFFICIO= annulliamo un precedente provvedimento per un problema

di illegittimità art. 21 nonies

Letizia Brichese
2. CONVALIDA = ipotesi opposta dell’annullamento d’ufficio, cioè si rimuove il vizio e lo si

convalida
3. RETTIFICA = rimuove l’errore materiale (es.: nome sbagliato che si va a cambiare)
4. RATIFICA = avviene quando c’è un vizio di incompetenza (es.: l’atto di laurea va firmato dal
rettore ma lo firma x)
5. SANATORIA= atto emanato ma carente di qualche suo presupposto e viene sanato dopo la
sua emanazione
6. CONFERMA = un soggetto privato si rivolge alla pubblica amministrazione e si contesta la

validità di un atto, allora la pubblica amministrazione conferma il suo operato
7. CONVERSIONE = quando un determinato provvedimento viene convertito in un altro

provvedimento mirando a conservare gli effetti giuridici
8. RIFORMA = quando c’è un procedimento di riesame e lo si rivede riformando (il

precedente provvedimento)
9. PROROGA = quando gli effetti di un provvedimento sono prorogati perché sta per scadere
10. REVOCA = si elimina un provvedimento per motivi di merito, di opportunità (si emana
un provvedimento per l’abbattimento degli animali infetti ma si revoca perché per
opportunità è meglio lasciarli vivi – nel caso di vincita di un concorso ma si revoca perché
non ci sono fondi) art. 21-quinquies
11. RECESSO = forma tecnica di ritirarsi non attuando può un accordo o un contratto art.
21 sexies

Letizia Brichese
25/10/2017 Crismani
LEZIONE 12
Il procedimento amministrativo può essere punto di vista:

Struttura: carattere unilaterale
Funzione: esercizio del potere nella cura dell’interesse pubblico
Disciplina: in base all’esecutività
PROBLEMA DELL’AUTORITATIVITA’ NEI PROVVDIMENTI FAVOREVOLI

Il provvedimento autoritativo è frutto dell’imperatività, ma nel caso di provvedimento favorevole
ha senso parlare di imperatività e quindi sono dotati di autoritatività?
I pareri sono
1. Autoritatività si ha solo quando ci sono provvedimenti amministrativi sfavorevoli
2. Si prende in considerazione il fatto che la pubblica amministrazione nella cura
dell’interesse anche in caso di richiesta pretensiva la pubblica amministrazione prende una
decisione che può essere anche sfavorevole
PROBLEMA DEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO NEL CASO DI POTERE VINCOLATO

Si parla di provvedimento amministrativo nel caso di potere vincolato? In questo caso abbiamo un
mero adempimento e quindi non un provvedimento amministrativo. Questo problema nasce dal
fatto del doppio binario tra giudice amministrativo (interesse legittimo) e giudice ordinario (diritto
soggettivo). In caso di lite si va dal giudice ordinario perché vi è una mera manifestazione di
volontà obbligata dall’applicazione di legge.
Scocca a pagina 287 fa una distinzione e dice che il potere della pubblica amministrazione è
costituire l’effetto in caso di potere vincolato, non viene disegnato l’effetto dato che è già
predisposto dalla norma stessa in modo astratto.
Non c’è una norma che ci dice come è strutturato un provvedimento. C’è chi applica per analogia
la struttura prevista dal negozio giuridico del diritto privato (art.1325 del codice civile che prende
in considerazione le parti, l’oggetto, la causa e la forma).
Per Scocca possiamo individuare più elementi:
Funzionale = si individuano i motivi, ovvero la cura dell’interesse pubblica. La funzione del
procedimento amministrativo è predeterminata dalla legge. Attraverso l’esercizio del
potere si individua l’interesse curato.
Motivazione: L’art.3 legge 241 dice che la motivazione deve interessare le ragioni
giuridiche sulla base delle quali la pubblica amministrazione prenderà poi le decisioni.

Letizia Brichese
Struttura:
1. Contenuto decisionale: motivi
2. Esternalizzazione: manifestazione all’esterno dei motivi
Un provvedimento senza motivazione è potenzialmente illegittimo ma non è illegittimo finché
qualcuno non lo impugna, decorso un certo tempo si parla di inoppugnabilità
Cernite più semplici in riferimento agli effetti:

➢ Costitutivi
➢ generali
➢ dichiarativi
➢ particolari
➢ normativi
➢ precettivi
➢ di 1 grado
➢ di 2 grado
EFFETTI COSTITUTIVI
il provvedimento favorevole genera un interesse legittimo pretensivo, il provvedimento
sfavorevole genera un interesse legittimo oppositivo. Quello sfavorevole è un provvedimento
d’ufficio mentre quello favorevole parte da una richiesta del soggetto.
I provvedimenti sfavorevoli possono essere reali (espropriazione) o personali (TSO obbligatorio).
Quelli favorevoli sono l’autorizzazione e la concessione. Nell’autorizzazione si rimuove l’ostacolo
all’esercizio di un diritto che è già nella sfera giuridica, si verifica che ci siano tutti i requisiti e si
autorizza il soggetto. Nella concessione il soggetto non ha un diritto nella propria sfera giuridica
ma viene generato. Il passaporto in passato era una concessione ma con l’art 16 comma 2
espatriare e rientrare sono diventati diritti fondamentali e di conseguenza il passaporto diventa
un’autorizzazione (rimozione dell’ostacolo). Il caso inverso è quello della costruzione
dell’immobile, oggi si parla di licenza a costruire ma in un primo momento si parlava di
autorizzazione a costruire (diritto di proprietà che ha dentro lo ius aedificandi). Negli anni 50-60 si
dice che non è vero che esiste il diritto a costruire nell’ambito del diritto di proprietà ma necessita
una concessione e si è fatto questo per pagare gli oneri urbanistici. La corte costituzionale
interviene garantendo il diritto di proprietà, dove diventa costituzionalmente illegittimo lo
scorporo del diritto di costruzione da quello di proprietà. La corte costituzionale dice però che
comunque bisogna pagare Sotto forma di contributo agli oneri urbanistici che l’ente pubblico ha
sostenuto per urbanizzare quella zona (illuminazione, asfaltamento etc.)
Con riferimento ai provvedimenti costitutivi favorevoli e sfavorevoli che tipo di potere si esercita?
Un potere discrezionale. Scocca nota che c’è uno sconvolgimento nel caso dei provvedimenti

Letizia Brichese
favorevoli dove l’autorizzazione è attivata dal soggetto privato e l’amministrazione fa un raffronto

tra interesse privato e interesse pubblico. Nei provvedimenti sfavorevoli, soprattutto in quelli di
ablazione si sacrifica l’interesse privato soddisfano prima l’interesse pubblico.
INVALIDITA’ DEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO

Quando si parla di invalidità si distingue in:
1. ILLEGITTIMITA’ che comporta l’ANNULLAMENTO
2. NULLITA’
3. IRREGOLARITA’
Parliamo di atto amministrativo dove rientra anche il provvedimento.
Nell’ambito dell’agire della pubblica amministrazione non solo andiamo a prendere in
considerazione l’atto amministrativo ma anche il COMPORTAMENTO il quale può causare un
danno all’interesse legittimo che può essere risarcibile. Lo strumento di misurazione del
comportamento e della risarcibilità è l’ILLECITA’.
Il capo 4 bis della legge 241 parla dell’invalidità.
La revoca e il recesso eliminano un provvedimento in caso di merito, cioè di opportunità.
Storicamente la nascita della concessione nasce perché quando l’illuminazione era basata
sull’accensione e sullo spegnimento manuale, questa attività di illuminazione veniva attribuita o
per contratto oppure ad un certo punto si decide di usare il provvedimento amministrativo della
concessione perché è più facile andarsene. Con il contratto la recessione doveva essere accettata
e se ciò non avveniva si pagavano penali. Con la concessione in caso di nuove opportunità si
revoca per sopravvenuto interesse e si concede ad un altro soggetto (es.: tecnologie obsolete)
Si toglie dal mondo giuridico il provvedimento amministrativo o con l’annullamento o la nullità.

Finché qualcuno non impugna un provvedimento invalido questo rimane valido (inoppugnabilità).
La distinzione importante nell’ambito dell’invalidità sono:
ANNULLAMENTO: fattispecie abbastanza nuova e regolamentata di recente = conseguenza
giuridica dei tre vizi di illegittimità = rimedio di un procedimento illegittimo
ILLEGITTIMITÁ: riassume le peculiarità dell’atto viziato (3 vizi) = legge 1865 del 2248 si
parla già dei tre vizi di legittimità ovvero: incompetenza, violazione di potere ed eccesso di
potere
I vizi possono essere:

1. PROCEDURALI: mancato rispetto della normativa sul procedimento

Letizia Brichese
2. PROVVEDIMENTALI: non buon esercizio del potere o in caso di incompetenza
Altro effetto dell’annullamento normalmente dovrebbe essere la RETROATTIVITA’ cioè si

eliminano gli effetti all’indietro.
INCOMPETENZA
Distinzione:
1. INCOMPETENZA ASSOLUTA: difetto di attribuzione = non motivo di annullamento ma
motivo di nullità
Incompetenza PER GRADO (es. distribuzione competenze questore – ufficiale)
Incompetenza PER TERRITORIO (es. il questore di Napoli non può chiudere la discoteca di
Lignano)
VIOLAZIONE DI LEGGE
Ha un contatto con l’incompetenza. Si ha quando si viola una legge. Anche per violazione di
principi? Per Clarich si, per Scocca no perché è eccesso di potere.
Ci sono situazioni che in passato rientravano nell’eccesso di potere mentre oggi nella violazione di
legge. La mancanza di motivazione in un provvedimento non era violazione. L’obbligo di
motivazione nasce da una pluralità di sentenze dal giudice amministrativo. La motivazione viene
inserita nel nostro ordinamento tramite l’eccesso di potere. Nel momento in cui all’art. 3 prevede
la motivazione, se la motivazione non c’è abbiamo una violazione di legge
ECCESSO DI POTERE
Riguarda il concreto esercizio del potere da parte dalla pubblica amministrazione. Riguarda il
potere discrezionale dove c’è una comparazione degli interessi. Ci si interroga anche se l’eccesso
di potere riguarda anche il potere vincolato. Oggi l’eccesso di potere riguarda la funzione, ovvero
l’attribuzione dei poteri ad un determinato soggetto.
In una sentenza del 49 si dice che bisogna distinguere tra cattivo esercizio del potere (giudice
amministrativo) e carenza di potere (giudice ordinario).
FIGURE SINTOMATICHE DELL’ECCESSO Di POTERE

Per individuare gli eccessi di potere sono state individuate le figure sintomatiche per individuare
cattivo esercizio del potere:
1. ERRORE O TRAVISAMENTO DI FATTI

Letizia Brichese
2. DIFETTO DI ISTRUTTORIA
3. DIFETTO DI MOTIVAZIONE
4. MOTIVAZIONE ILLOGICA E CONTRADDITORIA O DUBBIOSA O MOTIVAZIONE PERPLESSA
5. DISPARITA’ DI TRATTAMENTO
6. NORME INTERNE DELLE PRASSI AMMINISTRATIVE CIRCOLARI
7. INGIUSTIZIA GRAVE E MANIFESTA
Scocca fa un’analisi critica di alcune delle figure sintomatiche e dice che oggi vanno presi in analisi i
principi generali che possono essere posti a parametro delle ipotesi di
Principio di proporzionalità: riconfigura la figura dell’eccesso di potere sotto il caso di
sviamento del potere
Principio di ragionevolezza
Nel caso di travisamento la pubblica amministrazione non indica le cose come stanno. Per Scocca è
un’ipotesi di violazione di legge perché viene data l’opportunità al giudice amministrativo non di
credere alla pubblica amministrazione ma è il giudice stesso che tramite strumenti processuali può
verificare i fatti, e non è vincolato a giudicare la verità e i fatti da parte della pubblica
amministrazione.

Letizia Brichese
30/10/17 Crismani
LEZIONE 13
VIZI
LEGITTIMITA’ = IV bis 241/90
Annullamento
Nullità
Irregolare
(atto illegittimo non
INVALIDITA’
Invalidità = espressione generica

TOTALE o PARZIALE
DIRETTA o DERIVATA: si prendono in considerazione gli atti presupposti:
A. Non immediatamente lesivo: abbiamo un piano regolatore del comune che

stabilisce aree e requisiti per l’edificazione, pone anche dei limiti che non mi
creano un interesse attuale o concreto ma mi può ledere quando vorrò in un
futuro chiedere un’autorizzazione ad edificare. Abbiamo quindi un atto viziato
dall’atto che sta alla base, ovvero l’atto presupposto.
B. Immediatamente lesivo: dobbiamo immediatamente impugnarlo, e se viene

emanato un altro atto dobbiamo impugnare anche quello. Se non ci accorgiamo
per tempo possiamo incorrere nella decadenza dipesa dall’inoppugnabilità
decorso un certo periodo.
TESTUALE o VIRTUALE
EFFETTI DELL’INVALIDITA’
1. EFFETTO CADUCANTE: comporta la caducazione di tutti gli altri atti (Caso in cui la gara
viene assegnata ad un’impresa, il contratto viene firmato e nel mentre gli altri partecipanti
impugnano. La sentenza del giudice annullava il procedimento. Se l’effetto è meramente

Letizia Brichese
viziante viene dichiarata illegittima l’aggiudicazione ma il contratto è in procedura

d’esecuzione. Se vi è un effetto caducante l’esecuzione del contratto viene annullata).
2. EFFETTI INVALIDANTE: non comporta la caducazione di tutti gli altri atti
ANNULLAMENTO:
1. Violazione di legge: difetto di forma, difetto (assenza) di motivazione, inosservanza delle
norme sulla validità dei collegi
2. Incompetenza = forma specifica e particolare di violazione di legge
3. Eccesso di potere:
Se la motivazione è mancante o fatta male c’è eccesso di potere. Se è totalmente mancante è

violazione di legge
ECCESSO DI POTERE
Situazione patologica che riguarda l’esercizio del potere da parte della pubblica amministrazione.
Difficilmente inquadrabile in rigidi schemi predeterminati. Interessa il potere discrezionale (e non
al vincolato dove si applica solo una norma). Un cattivo esercizio del potere vincolato rientra nel
vizio di violazione di legge. L’eccesso di potere viene definito come cattivo uso del potere da parte
della pubblica amministrazione. Il potere discrezionale consiste nella valutazione comparativa tra
interessi in gioco. Perché si configuri questo vizio sono necessari:
1. Esistenza del potere discrezionale
2. Potere discrezionale esercitato per fini diversi rispetto a quelli previsti dalla norma che ha
attribuito potere = SVIAMENTO DEL POTERE
3. prova dello sviamento del potere = maggiore problema nel trovare la prova
FIGURE SINTOMATICHE DI ECCESSO DEL POTERE

Sono stati individuati una serie di casi nella pratica utilizzati come sintomi quando la pubblica
amministrazione esercita il potere
1. TRAVISAMENTO O ERRONEA VALUTAZIONE DEI FATTI: quando la pubblica amministrazione
nell’emanare un provvedimento ritiene esistente o inesistente un determinato fato o

Letizia Brichese
quando a questo determinato fatto viene dato un significato erroneo e questo porta ad
una soluzione che non coincide con la realtà dei fatti (espulsione di uno perché considerato
senza permesso di soggiorno quando invece lo ha – si licenzia un dipendente perché
considerato assente ma in realtà ha portato il certificato medico). Secondo scocca questa è
un’ipotesi che rientra nella violazione di legge mentre per Clarich questa è una situazione
dell’eccesso del potere. Era previsto nel procedimento classico che un giudice nel corso di
un processo poteva prendere in considerazione solo i fatti che gli venivano presentati dalla
pubblica amministrazione (non aveva poteri per andare ad indagare i fatti)
2. ILLOGICITA’ MANIFESTA O CONTRADDITORIETA’ DELLA MOTIVAZIONE: Se la motivazione

c’è ma non viene fatta nel modo corretto allora abbiamo eccesso di potere, cioè quando la
motivazione è illogica e si contrasta tra le varie parti o si contrasta con la decisione
(all’esame sono inidoneo ma poi prendo un voto positivo). Contrasto tra giudizio e fase
istruttoria
3. CONTRADDITORIETA’ TRA PIU’ ATTI NELL’AMBITO DELLO STESSO PROCEDIMENTO: più atti
si contrastano e non si riesce a trovare il giudizio (es.: nei casi di pareri vincolanti viene
detto X e poi viene fatto Y)
4. DISPARITA’ DI TRATTAMENTO: quando nella situazione x viene deciso qualcosa, mentre

nella stessa situazione con un altro soggetto viene deciso qualcosa di diverso, violando il
principio dell’uguaglianza e il principio della ragionevolezza. Per Scocca non si dovrebbe
vere la disparità di provvedimento quando si fa il confronto con un procedimento emanato
favorevole individuato poi come illegittimo. Scocca dice che non c’è un diritto ad avere un
provvedimento uguale perché la pubblica amministrazione può emanare un
provvedimento diverso sempre motivando. Scocca dice quindi che l’uguaglianza di
trattamento non deve essere intesa in senso assoluto.
5. INGIUSTIZIA MANIFESTA: UN INTERESSE DEL SOGEGTTO PRIVATO: si cerca di dimostrare

che l’azione della pubblica amministrazione ha sacrificato un interesse in modo non
proporzionato alla salvaguardia dell’interesse. Può manifestarsi come disparità di
trattamento o può aversi anche quando la pubblica amministrazione si comporta in modo
parziale (a me 6 domande e al mio amico 3 e il mio amico sa meno di me e prende di più). È
un vizio che si avvicina molto al merito e la possibilità di assumere una determinata
decisione nl rispetto di norme per motivi di convenienza e opportunità. È l’opzione che più
penetra nell’esercizio del potere discrezionale.
6. INOSSERVANZA DELLE CIRCOLARI: Le circolari non possono dar luogo ad un vizio di

legittimità in quanto non sono norme di legge, ma la loro mancata osservazione fa sì che il
potere non venga esercitato in modo corretto e vengono quindi considerate eccesso di
potere per non escluderle
7. VIZI DEL PROCEDIMENTO: si riferiscono al rispetto della legge 241. Un caso di vizio del
procedimento è quello della slealtà, cioè quando l’amministrazione si comporta in modo
sleale (si consegna al destinatario un termine per presentare le proprie difese ma

Letizia Brichese
l’amministrazione non rispetta tale termine). Oppure quando non si segue un potere
vincolante o si dice che nel parere c’era qualcosa di scritto che poi nella realtà non era tale
In Scocca viene detto che ci sono sì delle ipotesi sintomatiche che possono incontrarsi e che spesso
non hanno autonomia rispetto agli altri vizi ma che grazie ai principi generali alla base dell’eccesso
di potere sta la violazione dei principi generali. Clarich dice che la violazione dei principi generali
rientra nell’ambito della violazione di legge. I principi principali sono i principi della ragionevolezza
e della proporzionalità. Per Clarich dobbiamo considerare i principi codificati in una norma di legge
dove quindi si parla di violazione di legge). Il principio di ragionevolezza non è stato codificato e
non trova una copertura normativa espressa e oggi è posto alla base del corretto esercizio del
potere. Anche il principio di proporzionalità non è stato codificato ma trova spiegazione insieme al
principio di ragionevolezza nelle figure sintomatiche che vanno a delineare i casi di eccesso di
potere.
merito: insieme di soluzioni che sono compatibili con il canone della logicità, il quale canone della
logicità regola il potere discrezionale. Violazione di norme non giuridiche come quelle di
opportunità e come tali non sono aggredibili se non attraverso l’illogicità manifesta.
NULLITA’
L’ipotesi di nullità è stata regolata con l’articolo 21 del 2005 della lege 241. Legge frutto di
un’elaborazione giurisprudenziale. L’articolo dice che è nullo il procedimento amministrativo che:
1. MANCA DI ELEMENTI ESSENZIALI:
2. DIFETTO ASSOLUTO DI ATTRIBUZIONE
3. VIOLAZIONE O ELUSIONE DEL GIUDICATO: sentenza passa in giudicato vuol dire che la
sentenza non è più impugnabile. Se la pubblica amministrazione viola una sentenza che
aveva giù annullato un provvedimento amministrativo attraverso una sentenza, e lo viola
emanando un provvedimento uguale o simile o quello precedentemente annullato, questo
risulterà nullo (prima andava impugnato nuovamente).
4. Altri casi previsti dalla legge
Un atto nullo porta a:

1. Inesistenza giuridica (inefficacia dell’atto)
2. Inesecutorietà
3. Siccome l’atto nullo è inesistente non può essere sanato o convalidato

Letizia Brichese
L’atto è nullo quando:

1. Viene individuato un soggetto non qualificato come appartenente alla pubblica
amministrazione
2. Se manca una norma che attribuisce il potere alla pubblica amministrazione
3. Se non rispetta la orma prevista dalla legge
4. Atto che non è sottoscritto
La pubblica amministrazione non può respingere la richiesta con la mancanza di un documento

non presentato sul sito informativo.
DISTINZIONE TRA NULLITA’ E INESISTENZA DI UN ATTO AMMINISTRATIVO

L’atto nullo può essere impugnato entro 180 giorni. L’atto inesistente è quello che non produce
alcun effetto in quanto l’atto non può essere ricondotto a nessun schema normativo. Viene
considerato come atto irrilevante e improduttivo di effetti. Inizialmente non c’era una distinzione
tra atto nullo ed esistente. La distinzione è la produzione di effetti. L’atto nullo produce effetti
mentre quello inesistente no. Oggi si dice che la mancanza di sottoscrizione rende l’atto nullo, in
passato si diceva inesistente. La distinzione tra atto nullo e inesistente nasce nel momento in cui
viene regolamentata la nullità dalla legge 241 dall’art 21 e nel codice del processo amministrativo
dove si parla dell’azione di nullità all’art.31.

Letizia Brichese
31/10/17 Crismani
LEZIONE 14
ARGOMENTI DOMANDE D’ESAME (comunicati dal professore)
- Nozione di diritto
- Fonti
- Principi (ne viene chiesto o uno in particolare o tutti insieme)
- Le norme della costituzione che riguardano il diritto amministrativo
- Organizzazione amministrativa: nozione di pubblica amministrazione
- Relazioni intersoggettive e interorganiche
- Funzioni
- Attribuzione poteri e competenze
- attività amministrativa
- Situazioni giuridiche soggettive
- tipi di potere
- situazioni giuridiche dei privati
- Procedimento amministrativo
- responsabile del procedimento
- partecipazione al procedimento
- diritto d’accesso
- Provvedimento e atto amministrativo
- provvedimenti amministrativi di secondo grado
- invalidità e vizi + annullabilità e nullità e irregolarità
- vizi di legittimità o specifica di eccesso di potere
ECCESSO DI POTERE: RIMEDI

Si individua in qualsiasi branca della pubblica amministrazione dove questa ha libertà d’azione si
prende in considerazione soprattutto negli appalti (ma neanche tanto a causa di requisiti e
discrezionalità tecnica) e concorsi. È principio consolidato che sebbene non si possa valutare
merito e opportunità, il giudice può controllare che l’operato della discrezionalità tecnica sia
conforme ai limiti di illogicità, congruità e completezza del modo di procedere. L’amministrazione
deve autoregolarsi ad esempio con i criteri predeterminati si limita il potere discrezionale, es.:
prima della prova scritta bisogna valutare i titoli perché si tarerebbe il punteggio non seguendo
l’imparzialità e bisogna correggere le prove che devono essere anonimizzate. Con la riforma del
processo amministrativo al giudice vengono dati strumenti probatori per verificare le regole
tecniche, come la consulenza tecnica. Per esempio a medicina e chirurgia ci sono ogni anno ricorsi
per gli esami di accesso. Si contesta:
1. Il numero chiuso
2. Formulazione dei quiz

Letizia Brichese
Il tar Campania dice che in sede di legittimità non sono impugnabili i limiti al fabbisogno
produttivo (se sei arrivato 81 su 80 non puoi contestare questa scelta discrezionale), è una scelta
politiche dove influiscono ragioni di bilancio, strutture logistiche. Un altro aveva sostenuto che i
quiz erano troppo difficili e il giudice dice che la scelta dei quiz rientra in una discrezionalità di
merito da parte dell’amministrazione ed è quindi non sindacabile dal giudice amministrativo a
meno che non ci siano profili di manifesta illogicità o irragionevolezza.
MOTIVAZIONE
Abbiamo casi in cui la valutazione è espressa in forma sintetica e/o numerica. All’esame di
avvocato si cerca di dichiarare illegittima la valutazione negativa basandosi sul fatto che la
valutazione è solo numerica. La corte costituzionale ci dice che in linea di massima è possibile una
valutazione in forma solo numerica ma ci sono anche delle norme che prevedono anche
dettagliata di ipotesi particolari. Questi numeri sono predeterminati con dei criteri. Altri elementi
sono il tempo e la correzione. La giurisprudenza senza correzione dicono che non c’è evidenza di
correzione e viene detto che lasciare segni o meno non è elemento di prova. In fattori di tempo si
vede il numero di minuti per ogni compito (illogicità: è impossibile correggere in 3 secondi). La
giurisprudenza dice che sfugge il tempo medio di correzione di legge a meno che ci siano elementi
di arbitrarietà o illogicità, poi si ripete che c’è merito e quindi insindacabilità e poi perché chi
corregge ha elevate capacità tecniche per capire quindi non serve un tempo prestabilito per
esame.
Qualcuno diceva che i suoi titoli non erano adeguati o non presi a considerazioni, mentre l’attività
uguale del vincitore è stata tenuta in considerazione. Si annulla la procedura e si nomina una
nuova commessione. I vincitori fanno ricorso al consiglio di stato che ha confermato la sentenza di
primo grado dando ragione al primo. I due vincitori hanno fatto ricorso per cassazione e dicono
che il consiglio di stato quando annulla il concorso è sceso nel merito. La cassazione dice che il
giudice amministrativo in giudizio di illogicità può giudicare gravi carenze di motivazione,
manifesta illogicità e irragionevolezza, cioè non ha ecceduto nel suo potere giurisdizionale nella
sua valutazione e ha dato ragione al primo che ha fatto ricorso.
Revoca del porto d’armi se c’è abuso di alcol e uso di sostanze stupefacenti. Si impugna e si dice
che c’è stato uso di alcol e non abuso (deve essere reiterato). Si è parlato di vizio procedimentale
(mancata comunicazione d’avvio) e si pensava di aver preso un provvedimento inadatto
(uso/abuso). Con l’art.21 dice che non è necessaria la comunicazione se non sarebbe cambiata la
valutazione finale. Il giudice dice che chi fa uso anche solo occasionale di alcol e si mette alla guida
di un veicolo compie un vero e proprio abuso (interpretazione logico – sistematica). Un altro
giudice dice poi che non basta un singolo episodio. Il secondo giudice non ha usato il termine
abuso nei confronti delle norme

Letizia Brichese
Parere vincolante tardivo

Il fatto di fornire il parere vincolato oltre il termine porta a due conseguenze:
1. Scadenza del potere
2. Il potere esiste ma è stato violato il termine entro il quale portare a termine il
procedimento
Per la giurisprudenza non comporta perdita del parere o illegittimità ma perde la sua natura
vincolante, non condiziona l’atto successivo obbligatoriamente. Chi opera senza parare vincolato
in questo caso agisce lo stesso ma con maggiori motivazioni.

Letizia Brichese
06/11/17 Crismani
LEZIONE 15
MOTIVAZIONE
La motivazione è uno degli elementi fondamentali del provvedimento amministrativo, tanto che la
mancanza di motivazione comporta la violazione di legge, mentre una sua carenza comporto
l’eccesso di potere. Ci sono poi varie posizioni minoritarie sia di disciplina che di giurisprudenza. È
prevista la motivazione per le leggi comunitarie. Anche negli atti giudiziari, cioè nelle sentenze del
giudice la motivazione è obbligatoria. Le funzioni sono:
1. Garantire e assicurare la trasparenza
2. Agevolare l’interpretazione (facilitare la comprensione)
3. È una garanzia per il soggetto privato
4. Obbligo della pubblica amministrazione di rispettare il privato
Per individuare il contenuto della motivazione prendiamo in considerazione l’art.3 comma 2 e

l’art. 6 (Legge 7 agosto 1990, n. 241), sia con riferimento al comma 1 lettera B e lettera E. Poi
possiamo prendere anche in considerazione l’art.10. L’art.3 spiega che è necessario indicare i
presupposti di fatti e le ragioni giuridiche che hanno determinato il provvedimento. L’art.3 è
l’articolo che abbiamo utilizzato per individuare le tre fasi del provvedimento. Con l’articolo 6
riguarda il responsabile del provvedimento, e riguarda l’accertamento dei fatti. La lettera E fa
riferimento alla fase decisoria, quella finale dove viene emesso il giudizio. La parte importante
riguarda il fatto che non si può decidere diversamente da le risultanze precedenti, salvo
motivando. Altro elemento importante con riferimento alla motivazione è circa l’art. 10 punto B
che riguarda il diritto di partecipazione al provvedimento dove ci sono due diritti:
1. Prendere visione dei documenti
2. Presentare memorie scritte e documenti che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare
qualora siano inerenti al provvedimento.
I presupposti di fatto si individuano attraverso i doveri e i compiti del responsabile del
provvedimento ma anche attraverso ciò che le parti interessate presentano. Dalla motivazione
bisogna poter risalire all’iter logico attraverso il quale la pubblica amministrazione ha preso quel
determinato provvedimento. I procedimenti con la comparazione dei vari interessi in gioco hanno
per oggetto una valutazione di quei dati interessi oltre alla valutazione dei fatti. Qui la motivazione
deve essere fatta in modo narrativo per spiegare, appunto, le motivazioni alla base della decisione.
Lo strumento dell’art. 10bis è la comunicazione dei motivi ostativi. Si dice che se ci sono motivi che
ostacolano all’accoglimento della domanda si comunica al destinatario del provvedimento
probabilmente negativo in modo da dargli il tempo per consegnare i documenti mancanti o errati.
Questa è una garanzia nei confronti del cittadino ed è una delle forme di rispetto da parte della
pubblica amministrazione nei confronti del soggetto privato.
Uno strumento che depotenzia la motivazione è quello della mera irregolarità, dove per gli atti
vincolati non è annullabile il provvedimento quando il suo contenuto nonostante inosservanze

Letizia Brichese
delle norme sul procedimento o sulla forma non sarebbe potuto essere diverso (in questo caso
non è proprio necessaria la motivazione se si dimostra che non sarebbe cambiato niente).
MOTIVAZIONE PER RELAZIONE

Motivazione per rimando o per relazione: collegamento tra un provvedimento e un altro. Si dà la
possibilità di fare un rimando ad un altro atto della amministrazione (art.3 comma 3). Si usava nel
caso di provvedimenti di esportazione di massa dove i provvedimenti di espulsione avevano una
motivazione per rimando. Questa è stata considerata una palese violazione delle norme sul
provvedimento e si è parlato di una sorta di atto di deportazione. L’Italia è stata condannata per
utilizzo improprio (abuso del diritto)
STRUMENTI PER L’ELIMINAZIONE DEI VIZI

1. VOLONTARIO: la pubblica amministrazione si accorge dell’errore e attua un provvedimento
di secondo grado di autotutela (per ragioni di legittimità – annullamento d’ufficio) o revoca
d’ufficio (per ragioni di merito)
Oppure abbiamo il recesso.
2. STRUMENTI A DISPOSIZIONE DEL DESTINATARIO: nel rispetto dei principi di giustiziabilità e

di azionabilità. Sono strumenti di tipo amministrativo e altri sono gli strumenti di tipo
giurisdizionale.
RICORSO GIURISDIZIONALE: si ricorre davanti al giudice. Il decreto 104/2010 del CPA, art.
7 comma 1: spettano al giudice amministrativo le controversie sull’interesse legittimo su
provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili immediatamente all’esercizio
del potere. Ci sono tre tipi di giurisdizione ma a noi interessa la giurisdizione di legittimità
che ha per oggetto i tre vizi di legittimità (visti per la prima volta nella legge 5992/1889,
art. 3) = da queste due leggi vediamo che abbiamo delle garanzie davanti al giudice
amministrativo in questi casi dove si applica l’annullamento, che viene disciplinato
dall’art.29 del CPA che ha un termine di decadenza di 60 giorni.
La legge 241/2005 abbiamo l’azione declaratoria di nullità (art.31) e deve essere
fatta entro 180 giorni. Deve essere quasi sempre fatto attraverso un legale.
RICORSO AMMINISTRATIVO: previsto dalla legge 1179/72 che prevede la possibilità di

rivolgersi alla stessa amministrazione all’organo gerarchicamente superiore che ha
emanato il provvedimento tramite ricorso amministrativo (proprio). Può essere di vari tipi,
proprio, improprio e straordinario. Nel caso improprio si va nella stessa amministrazione
(la stessa, non gerarchicamente superiore). Il termine sono di 30 o 60 giorni. Se
presentiamo ricorso amministrativo e se entro 60 giorni non abbiamo risposta dobbiamo
andare davanti al giudice amministrativo. Di solito non si ricorre al ricorso amministrativo
ma si va direttamente dal giudice. Può essere fatto direttamente dal soggetto privato.

Letizia Brichese
RICORSO STRAORDINARIO AL CAPO DELLO STATO: termine di 180 giorni. Si possono

creare due situazioni. La sezione consultiva emana un parere vincolante che dal 2009 è
obbligatorio che il presidente deve seguire. Oppure succede che la sezione consultiva
dispone la trasposizione davanti al giudice amministrativo anche decorso il termine (para
giurisdizionale).
AUTOTUTELA
Il termine autotutela viene utilizzato sotto vari significati e a volte in modo improprio. Abbiamo
annullamento d’ufficio 21/9 per ragioni di legittimità, revoca (art. 21/5) per ragioni di opportunità
sui provvedimenti amministrativi, abbiamo anche il recesso sui contratti (art. 21/6). L’autotutela è
la capacità che viene riconosciuta al soggetto pubblica dalla legge di farsi ragione da sé con i mezzi
amministrativi che ha a disposizione, prevede il potere esprimersi unilateralmente sui
provvedimenti di sua competenza. Si fa una distinzione tra:
1. AUTOTUTELA ESECUTIVA: consiste nel complesso di attività volte ad attuare le decisioni
già prese dalla pubblica amministrazione (esercizio della forza) – non è permesso al
soggetto privato
2. AUTOTUTELA DECISIORIA: la pubblica amministrazione pubblica un provvedimento di

2°grado che incide sulla validità di un provvedimento di primo grado emanato
dall’amministrazione stessa. Può essere non contenziosa (esercizio spontaneo
dell’autotutela). La contenziosa riguarda il fatto che a seguito di un ricorso la pubblica
amministrazione si rende conto che potrebbe perdere il ricorso, allo prima della sentenza
annulla il provvedimento. Nel codice dei contratti pubblici in riferimento all’ANAC veniva
data a questa la possibilità di invitare l’amministrazione all’annullamento e se questo non
avveniva c’era un elemento a favore dell’impresa che poteva poi fare ricorso, è stata
abrogata dopo un anno per eccessiva ingerenza.
L’autotutela è un provvedimento volontario. Se prendiamo in considerazione l’art.21/9 si dice che

il provvedimento amministrativo illegittimo può essere annullato d’ufficio (può, non deve).
PRESUPPOSTI PER ESERCITARE L’AUTOTUTELA
1. Provvedimento amministrativo illegittimo
2. Può essere annullato d’ufficio per motivi di interesse pubblico: si fa una ponderazione, cioè
una valutazione degli interessi in gioco. Necessario motivare con le ragioni di pubblico
interesse. Sono da prendere in analisi anche gli interessi del destinatario e quello del
controinteressato (oltre all’interesse pubblico)
3. Annullare entro ragionevole tempo: 18 mesi.
4. Rimangono ferme le responsabilità connesse

Letizia Brichese
PRESUPPOSTI PER LA REVOCA

Un provvedimento può essere revocato in caso di:
1. Sopravvenuti motivi del pubblico interesse
2. Gli interessi non erano prevedibili in quel momento
3. Nuova valutazione dell’interesse pubblico iniziale
Quindi si esercita nuovamente il potere discrezionale perché si vanno a valutare degli interessi in
gioco.
La revoca determina l’inidoneità del provvedimento a produrre effetti. Se la revoca crea pregiudizi
ai soggetti interessati viene previsto un ristoro, ovvero un indennizzo (che è minore di un
risarcimento che interessa anche il mancato guadagno)

Letizia Brichese
07/11/2017 Crismani
LEZIONE 16
ATTIVITA’ CONSENSUALE DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI

1. ACCORDI
2. CONTRATTI
= art. 1 bis della legge 241/90: per gli atti non autoritativi è possibile ricorrere a moduli o strumenti
di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente.
Alcuni pensano che anche gli atti attributivi di vantaggi potrebbero avere natura non autoritativa
perché siccome il soggetto richiede, anticipa il proprio consenso.
3. ATTI SOGGETTI A LIBERALIZZAZIONE
ACCORDI
INTEGRATIVI: atto che integra la fase istruttoria
SOSTITUTIVI DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO: La fase decisoria si può concludere con

un provvedimento, un accordo sostitutivo o il silenzio
Il significato dell’accordo:
1. RINUNCIA ALL’UNILATERALITA’: Certe volte l’amministrazione non ha un potere
abbastanza forti per imporsi su alcuni soggetti (es.: multinazionali che hanno la potenza
economia per disinteressarsi del provvedimento) = ci si accorda sulla decisione finale. La
norma generale è prevista dall’art.11 ma abbiamo anche convenzioni urbanistiche per
l’utilizzo di un determinato terreno ad esempio, oppure nel caso dell’espropriazione si può
avere o per ablazione o c’è la possibilità che la pubblica amministrazione e chi sta per
perdere il terreno si mettano d’accordo per evitare il provvedimento ablatorio.
2. FUSIONE TRA IL POTERE E L’AUTONOMIA PRIVATA: l’interesse pubblico non viene

eliminato ma c’è un confronto con il destinatario: del provvedimento portatore di diversi
interessi
3. ISTITUTO DI PARTECIPAZIONE AL PROVVEDIMENTO: si veda l’accordo integrativo nella

fase istruttoria dove si concordano i fatti in vista di una decisione.
ART. 11 LEGGE 241/90

L’accordo si fa su iniziativa del soggetto privato in accoglimento delle proposte dell’art.10
Non si devono pregiudicare diritti di terzi attraverso un accordo
L’accordo è soggetto alla giurisdizione del giudice amministrativo

Letizia Brichese
Con gli accordi si esercita potere ma con una forma diversa da quella classica del
provvedimento (non c’è una rinuncia)
Si deve sempre perseguire il pubblico interesse il quale non può essere sacrificato.
C’è possibilità di accordo nel caso di potere discrezionale
= stipulazione dell’accordo.
Tuttavia la norma prevede con il comma 4 bis che a garanzia dell’imparzialità e del buon
andamento delle funzioni della pubblica amministrazione, la stipulazione dell’accordo deve essere
successiva ad un’analisi da parte di un organo addetto.
Abbiamo quindi la richiesta di Istanza, poi abbiamo la trattativa, determinazione della stipulazione
(ulteriore atto amministrativo dal quale emerge la volontà della pubblica amministrazione a voler
stipulare l’accordo e anche qui ci deve essere la motivazione) infine la stipulazione dell’accordo.
Gli accordi interessano quindi la regolamentazione di un assetto di valori ma sempre in funzione
dell’interesse pubblico.
La disciplina degli accordi è prevista dal secondo comma dell’articola. Non si applica la normativa
del codice civile ma i principi, come la buona fede, l’incontro del consenso e via dicendo, questo
per distinguerli dai contratti. Gli accordi si avvicinano ai provvedimenti amministrativi proprio per
la presenza di motivazione e anche questi possono essere sottoposti a controlli.
Il quarto comma la pubblica amministrazione può recedere l’accordo con un indennizzo se
danneggia il privato (per motivi di sopravvenuto interesse). Il recesso non si ha per un vizio di
merito ma in seguito di un nuovo assetto di interesse. Questo significa che se la pubblica
amministrazione recede il potere non si consuma perché c’è una riedizione del potere.
Si usa lo strumento del silenzio adempimento: ci si rivolge al giudice amministrativo contestando
alla pubblica amministrazione di non aver provveduto e si agisce secondo il codice processuale
amministrativo.
Anche gli accordi possono essere sottoposti ai vizi di legittimità propri del provvedimento
amministrativo e quindi anche ai rimedi:
1. Autotutela
2. Rimedio amministrativo
3. Rimedio giurisdizionale
Non bisogna arrecare pregiudizio dei diritti dei terzi. La tutela del terzo deve essere garantita sia
nel provvedimento che negli accordi. Quando si fa un accordo tra due interessi o più
CONTRATTI
Il contratto è disciplinato da diritto privato. È un negozio giuridico dove due o più parti si
accordano su una determinata fattispecie. Si ricorre nella fattispecie dei contratti quando non è
possibile esercitare il potere (es.: contratto di appalto per la costruzione di un edificio). Non è

Letizia Brichese
un’autonomia privata in senso pieno perché c’è il limite positivo del perseguimento dell’interesse
pubblico e bisogna sempre garantire i principi generali della legalità, della concorrenza. La
caratteristica è che sono presenti due momenti:
1. Momento disciplinato dal DIRITTO AMMINISTRATIVO:
Momento FINANZIARIO
Momento della SELEZIONE: EVIDENZA PUBBLICA = selezionato il soggetto si stipula il
contratto. Una volta stipulato si va nella fase di esecuzione
= INTERESSE LEGITTIMO = giudice amministrativo, I° TAR, II° CDS (consiglio di stato)
2. Momento disciplinato dal DIRITTO PRIVATO:

Momento ESECUTIVO
= DIRITTO SOGGETTIVO = giudice ordinario, tribunale, corte d’appello, cassazione
A) CONTRATTI ORDINARI (no aleatori)

B) CONTRATTI SPECIALI DI DIRITTO PRIVATO: contratto di leasing, di spostamento ferroviario
C) CONTRATTI AD OGGETTO PUBBLICO: rappresentano un mix tra il provvedimento
amministrativo e il contratto come la concessione.
Quando si pala di contratti ad evidenza pubblica è un modulo procedimentale che si usa nel
settore dei contratti ma NON è un modello contrattuale.
Non esistono contratti di diritto pubblico nel nostro ordinamento.
D) CONTRATTI PASSIVI: uscita di denaro dalla pubblica amministrazione (fornitura di carta,
manutenzione, pulizia)
E) CONTRATTI ATTIVI: la pubblica amministrazione riceve un introito, un’entrata
CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI CCP

Il codice dei contratti pubblici è disciplinato da D.lg. 50/2016, modificato poi quest’anno dal
decreto 56/17. Il settore degli appalti pubblici è importante per l’UE perché tocca il mercato e la
pubblica concorrenza e rappresenta il 20% del PIL. Sono un volano per lo sviluppo dell’unione
europea e per i vari stati perché fanno lavorare le imprese. Sono regolamentati in ambito
comunitario per garantire la concorrenza. La disciplina nazionale era la disciplina di contabilità di
stato del 2240/23 dove si disciplinava la gestione del sistema contabile dello stato e vi rientravano
i contratti perché si disciplinavano dal punto di vista dell’erogazione del denaro pubblico, per
quanto riguarda i contratti passivi. Si adottava un sistema di regole per evitare uno sperpero del
denaro pubblico. Oggi con la concorrenza comunque si riducono gli sprechi trovando soluzioni a
prezzi inferiori rispetto allo stato. Si introducono sistemi più stringenti di selezione evitando la
trattativa privata e la corruzione.
Settori in ambito:
1. SETTORE LAVORI E OPERE

Letizia Brichese
2. SETTORE DELLE FORNITURE

3. SETTORE DEI SERVIZI
Prima del codice dei contratti pubblici non c’era una specifica regolazione in merito. Ora c’è anche
la regolamentazione in ambito di CONCESSIONI.
Il precedente codice 161/2006, ora abrogato, era un sistema di 630 articoli e questa ne era una
critica. Oggi ne abbiamo 220 di articoli con 25 allegati. Abbiamo oggi quindi un codice meno
voluminoso rispetto al precedente anche se quello precedente aveva meno caratteri e parole di
quello attuale perché oggi gli articoli sono stati accorpati per mostrare che il codice è stato
snellito. Si crea una nuova fonte cioè il SOFT LAW, le linee guida di attuazione del codice che sono
redatte dall’ANAC la quale sta attuando il nuovo codice non attraverso un regolamento di
attuazione ma attraverso un nuovo sistema di fonti, cioè il soft law. Si vuole creare una nuova
impostazione del modo d’agire della pubblica amministrazione, ovvero sulla specializzazione =
accorpamento dei vari comuni e creazione dei centri di competenza + maggiore discrezionalità +
sistemi di controllo. + tutela delle piccole e medie imprese con lo scorporo dell’appalto, cioè i lotti
degli impianti.

Letizia Brichese
08/11/2017 Crismani
LEZIONE 17
PRINCIPI DEI CONTRATTI PUBBLICI
Sono da prendere in considerazione i principi che stanno alla base della disciplina soprattutto circa
appalti pubblici. La norma che contiene i principi è l’art.4 del codice dei contratti pubblici, dove si
dice che l’affidamento dei contratti pubblici che sono esclusi cioè economicità, efficacia,
imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità pubblicità, tutela dell’ambiente ed
efficienza energetica. L’art 29 ci parla di principi in materia di trasparenza mentre l’rt.30 parla dei
principi per l’esecuzione e l’aggiudicazione degli appalti pubblici.
“Art. 4. Principi relativi all’affidamento di contratti pubblici esclusi
1. L'affidamento dei contratti pubblici aventi ad oggetto lavori, servizi e forniture, dei contratti attivi,
esclusi, in tutto o in parte, dall'ambito di applicazione oggettiva del presente codice, avviene nel
rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza,
proporzionalità, pubblicità, tutela dell'ambiente ed efficienza energetica”
L’art. 120 del codice amministrativo parla del rito in maniera di appalti ed è collegato a quelli sopra
citati.
L’art. 30 dice che ci sono due momenti, cioè quello dell’affidamento (evidenza pubblica) e poi c’è il
momento dell’esecuzione del contratto. Questo articola fa una distinzione tra quali principi si
applicano nei due diversi momenti. Il primo comma mostra i principi comuni ad entrambi:
Art.30, comma I:
1. “L'affidamento e l'esecuzione di appalti di opere, lavori, servizi, forniture e concessioni, ai sensi del
presente codice garantisce la qualità delle prestazioni e si svolge nel rispetto dei principi di
economicità, efficacia, tempestività e correttezza.”
2. “Nell'affidamento degli appalti e delle concessioni, le stazioni appaltanti rispettano, altresì, i

principi di libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonché di
pubblicità con le modalità indicate nel presente codice.”
3. “Il principio di economicità può essere subordinato, nei limiti in cui è espressamente consentito
dalle norme vigenti e dal presente codice, ai criteri, previsti nel bando, ispirati a esigenze sociali,
nonché alla tutela della salute, dell'ambiente, del patrimonio culturale e alla promozione dello
sviluppo sostenibile, anche dal punto di vista energetico.”
Il comma 2 prevede:
Le stazioni appaltanti non possono limitare in alcun modo artificiosamente la concorrenza allo
scopo di favorire o svantaggiare indebitamente taluni operatori economici o, nelle procedure di
aggiudicazione delle concessioni, compresa la stima del valore, taluni lavori, forniture o servizi.

Letizia Brichese
Con riferimento alla fase di esecuzione abbiamo il comma 3 che ci dice che gli operatori devono
rispettare dei limiti e degli obblighi.
Nell’art.30 al punto 8 abbiamo che nella fase di affidamento si ricorre alla legge sul procedimento
amministrativo 241/90. Qi ci rendiamo conto che esistono due fasi, appunto quella di affidamento
e quella di esecuzione successiva alla stipula del contratto.
Comma 8:
Per quanto non espressamente previsto nel presente codice e negli atti attuativi, alle procedure di
affidamento e alle altre attività amministrative in materia di contratti pubblici si applicano le disposizioni di
cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, alla stipula del contratto e alla fase di esecuzione si applicano le
disposizioni del codice civile.
Il codice attua delle direttive comunitarie:

N. 23, sui settori ordinari
N. 24, sui settori speciali (acqua, energia, trasporti, servizio postale = monopolio naturale)
N. 25, concessioni = Regolamentazioni sulle concessioni ponendo dei limiti
ASPETTO ISTITUZIONALE DEI CONTRATTI PUBBLICI: GOVERNANCE

abbiamo una serie di soggetti che riguardano la governance dei contratti pubblici. È previsto agli
articoli 212 e seguenti, titolo terzo della parte sesta del codice sulle disposizioni finale e
transitorie. Fino ad ora nessun codice in merito aveva previsto in modo coordinato gli attori che
stanno alla base dell’infrastruttura dei contratti:
CABINA DI REGIA: disciplinato dall’art.212; organo che viene istituito presso la presidenza
del consiglio dei ministri e ha funzione di indirizzo e coordinamento.
Ha tre compiti:
1. Effettuare una ricognizione sullo stato di attuazione
2. Verificare le difficoltà che possono incorrere le stazioni appaltanti
3. Attività di riferimento per il coordinamento con la commissione europea
MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E TRASPORTI: disciplinato dall’art.214; strumento di

raccordo con gli enti territoriali, promuovendo le intese tra il governo e le singole regioni
per la realizzazione di infrastrutture e trasporti (TAV, oleodotti etc.)
CONSIGLIO SUPERIORE DEI LAVORI PUBBLICI: costituito nel 48-49 ed è il massimo organo
tecnico consultivo dello stato in maniera di appalti (lavori e operi) e svolge pareri
obbligatori circa i lavori pubblici di competenza statale superiori a 50 milioni di euro

Letizia Brichese
AUTORITA’ NAZIONALE ANTICORRUZIONE (ANAC): art. 213 che dice cosa fa l’ANAC:
1. Vigilanza
2. Controllo
3. Regolazione della materia = Prevenire i fenomeni di criminalità e corruzione
Comma 3, art 213:

https://www.codiceappalti.it/DLGS_50_2016/Art__213__Autorit%C3%A0_Nazionale_Anticorruzio
ne/8621
L’ANAC può anche fare:

Atti di REGOLAZIONE (di solito vincolanti)
Atti di AMMINISTRAZIONE (di solito non vincolanti)
Questi provvedimenti di natura sostanziale normativa ma formalmente di natura amministrativa
quindi possono essere impugnati. L’ANAC non solo redige delle linee guida, cioè delle spiegazioni,
ma anche redige i capitolati tipo, i bandi tipo, cioè gli strumenti per regolare le gare. I contratti
tipo, con una serie di clausole, essendo preconfezionato, limita il potere discrezionale di alcuni
soggetti, assicurando così una maggiore libertà di concorrenza. L’ANAC ha un potere ispettivo e
può irrogare sanzioni nei confronti degli operatori economici quando questi si comportano in
modo non idoneo, come nei casi di autocertificazioni. Gestisce poi la banca dati dei contratti
pubblici per monitorare il sistema e vedere lo stato di attuazione del codice, l’utilizzo o meno dei
modelli standard e via dicendo. Il perno della governance viene dato quindi in mano all’ANAC.
AMBITO DI ATTUAZIONE DEL CODICE

Devono essere presi in analisi:
AMBITO SOGGETTIVO: abbiamo una serie di soggetti che in termine generico possono
considerarsi stazioni appaltanti, cioè quelle pubbliche amministrazioni e in qualche caso
soggetti privati che fanno la gara, sono cioè banditori. La definizione ci viene data dall’art.
3 del codice. Si parla di:
1. AMMINISTRAZIONI AGGIUDICATRICI: amministrazioni dello stato, enti

pubblici territoriali, enti pubblici non economici, organismi di diritto
pubblico, unioni, consorzi etc., cioè i veri soggetti che fanno parte della
pubblica amministrazioni
2. ENTI AGGIUDICATORI: in virtù dei diritti speciali o esclusivi svolgono

determinate funzioni e possono essere soggetti privati che comunque
devono applicare il codice dei contratti (es.: concessioni autostradali).

Letizia Brichese
L’organismo di diritto pubblico è un soggetto creato a seguito di una serie di azioni

svolte avanti ai tribunali amministrativi e davanti alla corte di giustizia. Questo nasce
nel momento in cui avevamo delle pubbliche amministrazioni che si sono trasformate
in società di capitali le quali hanno pensato di non essere più sotto il sistema dei
contratti pubblici e hanno quindi utilizzato l’affidamento diretto. Questa posizione è
stata contestata davanti ai tribunali e la corte di giustizia europea ha deciso che sono
comunque costretti ad applicare la materia sui contratti pubblici. Alcuni soggetti sono
considerati organismi di diritto pubblico mentre altri non lo sono e questo varia in base
al territorio. Un esempio sono l’ente fiera di Milano (non organismo pubblico) e l’ente
fiera di Bari (considerato organismo pubblico perché sovvenzionato dal pubblico).
AMBITO OGGETTIVO: si applica agli appalti e alle concessioni.
1. APPALTO: L’appalto è un contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto da una

stazione appaltante e un esecutore economico per la realizzazione di lavori,
opere e forniture. È importante stabilire se sono appalti di lavoro o di forniture
a causa delle soglie comunitarie.
2. CONCESSIONI: Le concessioni possono essere di lavori o di servizi, e sono

contratti a titolo oneroso per iscritto dove si affida e differisce dall’appalto per il
corrispettivo, dove in questo caso non rientra nel pagamento ma il diritto di
gestione. C’è quindi anche una differenza nel rischio della gestione, dove negli
appalti il rischio è affidato alla pubblica amministrazione mentre nella
concessione il rischio è a carico del concessionario (recupero di denaro) =
RISCHIO OPERATIVO
Il rischio operativo è un calcolo economico e si ha o viene inteso quando in condizioni

operative normali non è garantito il guadagno = Rischio espositivo alle fluttuazioni di
mercato.
3. PARTENARIATO PUBBLICO PRIVATO: una determinata opera è finanziato dal

soggetto privato e poi da lui gestito. (es.: general contractor) + BARATTO
AMMINISTRATIVO = fattispecie di partenariato pubblico privato che realizza la
sussidiarietà orizzontale (art.190) per i servizi = riduzione dei contributi – La
corte dei conti ha poi limitato la sua applicazione a causa del principio di
irrinunciabilità del contributo.

Letizia Brichese
CONTRATTI ESCLUSI E CONTRATTI ESTRANEI
CONTRATTI ESCLUSI: si applicano soltanto i principi del codice e non il codice in maniera puntuali.
Ciò viene spiegato dall’art.4. Si parla di affidamenti diretti, quelli di acqua, energia, trasporti che
sono esonerati o derogati dalla disciplina dei contratti pubblici
CONTRATTI ESTRANEI: non hanno a che fare con il codice dei contratti pubblici. Non si applicano
nemmeno i principi. Un caso è l’ipotesi in cui in una scuola superiore per evitare che i ragazzi
andassero al bar durante la ricezione attraversando la strada, si chiede ad una società di mettere
dei distributori automatici a titolo gratuito (comodato d’uso). Un concorrente impugna perché non
è stata fatta una gara ma questo è risultato un contratto estraneo perché non era a titolo oneroso
ma a titolo gratuito.

Letizia Brichese
13/11/17 Crismani
LEZIONE 18
La caratteristica dei contratti previsti dal codice è la loro onerosità. Nei contratti esclusi si
applicano i principi. I principi alla base dell’attività contrattuale derivano dall’art.4 e all’art.30. Il
settore dei contratti pubblici si divide nel momento della selezione del contraente ad evidenza
pubblica (interesse legittimo), poi c’è la fase dell’esecuzione del contratto (diritto soggettivo).
CONTRATTI CON RIFERIMENTO AL LORO VALORE

La prima distinzione è:
- Contratto sotto soglia
- Contratto sopra soglia
Storicamente questo discrimine nasce quando inizia ad imporsi il potere sovranazionale. La

disciplina comunitaria ha dato libertà d’azione ai singoli stati dividendo i contratti per valore, dove
i contratti sopra soglia vengono gestiti dall’UE. In materia di forniture la soglia è di 130.00 per le
associazioni statali. Per i contratti sotto soglia c’era la franchigia, ovvero una certa libertà del
legislatore nazionale di gestire i contratti. Oggi la differenza si vede soprattutto negli oneri di
pubblicazione del bando. I bandi sopra soglia vengono pubblicati nella gazzetta unitaria
(pubblicazione che ha un costo elevato). Oggi il nuovo codice prevede che i costi vengano pagati
dal vincitore (onere non più a carico statale o comunitari). Nei contratti sopra soglia e sotto soglia
sono disciplinati dagli art. 35 e art.36.
Nell’ambito dei principi generali abbiamo il principio di rotazione, introdotto dall’art.36. Questo
principio è stato previsto imponendo che il principio di rotazione debba assicurare l’effettiva
partecipazione delle micro imprese e delle piccole e medie imprese nell’ambito dei contratti sotto
soglia.
CASI SOTTOSOGLIA: PRINCIPIO DI ROTAZIONE E PROCEDURA NEGOZIATA

Diverse casistiche in base al valore:
- L’affidamento diretto è possibile nei contratti di importo inferiore a 40.000 (quindi 39.999). Con
la modifica di maggio 2017 con il decreto 56 è stato ulteriormente reso palese l’affidamento
diretto perché prima bisognava comunque consultare uno o più operatori economici, mentre oggi
per contratti di meno di 40.000 non è necessario consultare.
- Per gli importi pari a maggiori di 40.000 fino a 150.000 si può utilizzare la procedura negoziata (e
non l’asta) con un minimo di 10 operatori economici. Suppone una negoziazione diretta però si
richiede una previa consultazione.

Letizia Brichese
- tra 150.000 e 1 milione si applicano solo per i lavori
In questi casi si privilegia l’elemento della trattativa diretta con appunto dei limiti. Fuori da questi
casi abbiamo le procedure ordinarie.
L’affido diretto presuppone il dare sempre allo stesso soggetto i lavori eludendo però il principio di
rotazione. Un caso era quello dell’appalto dei baracchini per Natale. Un soggetto aveva a
disposizione i tendoni e con lui c’era sempre o affidamento diretto o procedura negoziata allora
con il principio di rotazione è stato escluso quest’anno.
Altro elemento è in riferimento all’ambito soggettivo. Con la legge delega n.11 si introducono dei
requisiti delle stazioni appaltanti. Oggi oltre alla qualificazione dell’operatore economico, cioè del
soggetto privato, si dice che anche le stazioni appaltanti devono avere dei requisiti, pena: la
perdita del poter fare da aggiudicatore. C’è la possibilità di aggregarsi con altre stazioni appaltanti
oppure si può optare per la centralizzazione per farsi procurare ciò di cui si ha bisogno al posto di
indire la gara (consip s.r.a.).
Gli elementi importanti che abbiamo sono quindi:
1. QUALIFICAZIONI DELLE STAZIONI APPALTANI: verranno eliminati molti pretendenti ma
potranno sempre fare contratti di meno di 40.000€. Alla luce di questa esclusione, le
stazioni appaltanti escluse potranno:
2. AGGREGAZIONE
3. CENTRALIZZAZIONE
QUALIFICAZIONI
Bacino territoriale, tipologia e fascia del contratto, importo. Le capacità che le stazioni appaltanti
devono avere per fare le gare è:
1. Capacità di programmazione e progettazione: la programmazione è importante perché
vanno a individuarsi i fabbisogni con le risorse a disposizione
2. Capacità di aggiudicazione
3. Capacità di esecuzione e di controllo dell’intera procedura
Sono riferite a tre momenti essenziali del contratto:

1. Momento contabile finanziario
2. Momento dell’evidenza pubblica
3. Momento finale
La qualifica è valida per cinque anni ma il soggetto è sempre sottoposto a verifica.

Letizia Brichese
AGGREGAZIONE E CENTRALIZZAZIONE
L’aggregazione serve per ridurre il numero delle stazioni appaltanti. Presuppone che gli enti locali
si aggreghino agli enti capoluogo in determinati casi. La centralizzazione riguarda la creazione di un
soggetto centrale che svolge attività di centralizzazione in modo permanente, come la Consip, cioè
è una stazione appaltante unica e centrale. Sono stabiliti dalla legge e hanno una qualifica
derivante dalla legge. Sono attività strumentale che soddisfano il fabbisogno di altri enti, cioè fare
le gare.
FASE CONTABILE
C’è l’aspetto soggettivo e quello procedurale. L’art.31 del codice dei contratti pubblici definisce chi
gestisce la gara e come.
1. Ante fase o fase 0: FASE DI PIANIFICAZIONE, PROGETTAZIONE E PROGRAMMAZIONE:
momento decisionale dove le amministrazioni fissano obbiettivi e modalità con cui questi
obbiettivi andranno realizzati seguendo i criteri di massima efficienza e efficacia. Nella fase
di progettazione e pianificazione si individua i fabbisogni in termini di risorse disponibili. Si
indicano poi le priorità già inserite nei bilanci di previsione. Questa attività non è più
disorganica rispetto l’attività contrattuale ma viene ribadita e specificata nel codice dei
contratti pubblici. Ci sono infatti i programmi biennali e triennali che sono pubblicati nei siti
istituzionalizzati nel rispetto del principio di trasparenza:
1. Veicolare l’amministrazione secondo i fini che si era posta
2. Indicare alla collettività dei contribuenti come viene usato il denaro pubblico e quali
sono gli obbiettivi e le priorità =verifica civica;
3. Anche le imprese possono sapere cosa faranno le pubbliche amministrazioni per sapere
se ci saranno gare e nel caso prepararsi.
4. Controllo per l’ANAC per la verifica della centralizzazione e dell’aggregazione.
Circa la progettazione, questa viene richiesta già nelle leggi nazionali con la legge Merloni
109 del ’94. Uno dei metodi per far lievitare la spesa pubblica nel settore appalti e opere
pubbliche era affidare opere senza una progettazione esecutiva. (1. progettazione di
fattibilità, 2. Progettazione definitiva, 3. Progettazione di esecutivo) - dove si definiva nel
dettaglio tutto per poi eseguire -. C’erano quindi le varianti in corso d’opera che
comportava una lievitazione incontrollata della spesa dove venivano applicati pezzi più alti
rispetto a quelli determinati in sede d’offerta (= violazione del principio di libera
concorrenza perché modificando in corso d’opera creo un nuovo contratto che viene
affidato senza aver svolto una nuova gara).
Per le opere incompiute si prevede un obbligo nell’ambito della pianificazione per dire cosa
si intende fare con loro, per esempio con soluzioni alternative di utilizzo per:
1. Evitare che si autodistruggano perché non utilizzate;
2. Trovare un utilizzo al posto di costruire cose nuove.

Letizia Brichese
EVIDENZA PUBBLICA
2. MOMENTO DELLA DELIBERAZIONE A CONTRARRE: fase dove l’amministrazione esterna la
propria volontà a cominciare una procedura svolta ad effettuare un acquisto o così via. È
un atto preparatorio che costituisce il presupposto del futuro negozio, cioè nell’ambito di
questo atto amministrativo si vanno ad individuare gli estremi del futuro contratto. Sulla
base della deliberazione si fanno i documenti di gara (bando e/o documenti alternativi). Si
possono poi fare delle consulenze di mercato, guardando le specifiche tecniche di un
determinato prodotto al fine di avere idee più chiare e di esplicitare meglio la domanda.
3. MOMENTO DELLA SCELTA DEL CONTRAENTE:
A) FASE DI INVITO: la gara si indice con il bando, dove chi si presenta diventa il destinatario
(atto amministrativo di carattere generale ma non astratto). C’è poi l’avviso di preinformazione,
che serve per avvisare cosa si farà in futuro (progettazione e pianificazione) ed è previsto che
questo avviso si trasformi in un bando di gara, cioè un invito (per motivi di economicità e celerità).
In alcuni casi non è previsto il bando di gara. La garanzia è che chi non è stato invitato può
chiedere di essere invitato e ne ha il diritto se ne ha i requisiti (invito a fare la sua offerta) e ciò
avviene soprattutto nei casi di procedura negoziale nei contratti sotto soglia.
B) FASE DI VALUTAZIONE
C) FASE DI SCELTA: si prendono in considerazioni dei criteri di scelta. Storicamente avevamo

procedure aperte (aste pubbliche con il sistema delle candele vergini del 1923), ristrette e
negoziate.
PROCEDURA PER LA SCELTA:

- procedura aperta: (art.60) chiunque può offrire in riferimento ad un bando di gara.
- procedura ristretta: si invitano solo determinati soggetti ma chi non è invitato può chiedere di
esserlo.
- procedura competitiva con negoziazione: si negozia tra le parti.
- partenariato per l’innovazione (art.65) presuppone che la stazione appaltante abbia delle
esigenze che non trovano ancora riscontro nel mercato, allora si contattano i produttori
dialogando sugli aspetti tecnici e poi si fa la gara.
- dialogo competitivo: ipotesi in cui ci sono già più soluzioni presenti nel mercato tutte innovative
allora bisogna scegliere quella che soddisfa maggiormente le esigenze.
- procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara: ci sono casi in cui è possibile
ed è previsto dall’art. 63, e si può fare quando nelle precedenti gare nessuno si è presentato, poi si
utilizzano per le materie segrete (es.: sicurezza di stato e costruzione di base missilistica).

Letizia Brichese
TECNICHE UTILIZZATE NELLA SCELTA:

- Accordo quadro: l’amministrazione preventivamente stipula regole con una serie di
amministrazioni. Oggi spesso sono contratti mostro.
- sistema dinamico di acquisizione: sistema telematico dove vengono presentate offerte e
qualcuno le sceglie (si evitano collusioni)
- asta elettronica: asta attraverso sistemi telematici per evitare qualsiasi ipotesi di collusione e di
aperture di buste per favorire determinati soggetti.
D) FASE DI AGGIUDICAZIONE (quello che si va ad impugnare):

Criteri di aggiudicazione:
- Offerta economicamente più vantaggiosa
- Offerta al minor prezzo
C’era il problema dell’offerta anomala che aveva un prezzo troppo basso e veniva il sospetto che
non si riuscisse a soddisfarla = calcolo dell’anomalia dell’offerta. Per evitare i ricorsi si stabilisce nel
bando quale criterio per il calcolo dell’anomalia si sarebbe usato (ma così si faceva un’offerta
anomala che risultava tale con l’utilizzo dei criteri che si è detto non sarebbero stati usati). Oggi si
usa il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
REQUISITI PER L’AGGIUDICAZIONE:

- Requisiti di idoneità professionale (iscritti alla camera di commercio)
- Requisiti economico finanziari
- Requisiti di capacità tecnica e professionale (minimo 5 camion, una cava etc. a
disposizione
- Requisiti del soggetto (non aver compiuto frodi etc., no condanne penali)
Il soccorso istruttorio risolve eventuali errori. Falsa testimonianza o altro determinano l’esclusione
dalla gara.
L’aggiudicazione non equivale all’accettazione dell’offerta ma individua solo il soggetto vincitore.
L’aggiudicazione non può essere revocato fino alla fine del termine per la stipula del contratto.
Diventa efficace dopo la verifica dei requisiti)
4. MOMENTO DELLA STIPULAZIONE DEL CONTRATTO: tra aggiudicazione e stipulazione

devono passare 35 giorni per poter fare ricorso. Dopo i 35 giorni se tutto va bene, diventa
efficace e quindi si può stipulare il contratto (firmano).

Letizia Brichese
5. MOMENTO DELL’APPROVAZIONE DEL CONTRATTO: Il contratto deve essere approvato dagli

organi della stazione appaltante. Una volta approvato questo diventa efficace.
6. CONTROLLO DEL CONTRATTO: dopo l’approvazione ci sono controlli dalla parte della corte dei
conti.
CONSULTAZIONE DI MERCATO = prima di fare la gara o di scegliere il vincitore la pubblica

amministrazione può contattare prima i potenziali concorrenti (prima si parlava di concussione e
corruzione quindi la pubblica amministrazione partiva al buio), non si può fare una gara per
favorire solo chi era stato contattato però.
L’esecuzione deve essere comunque controllata (responsabile unico del procedimento che
controlla anche la fase del procedimento e nel caso dei lavori c’è il direttore di lavori, mentre per
la c’è un controllo immediato nel momento dell’arrivo della merce.)

Letizia Brichese
14/11/2017 R. Fusco
LEZIONE 19
SILENZIO
Quando abbiamo silenzio inadempimento abbiamo una mera inerzia della pubblica
amministrazione che non adempie all’obbligo che ha di concludere il procedimento con un
provvedimento (art.2). Originariamente era la figura originaria di silenzio amministrativo. Questa
era la regola, cioè se la pubblica amministrazione non rispondeva abbiamo silenzio
inadempimento. Per vincere queste situazioni il legislatore ha previsto dei rimedi. Le figure 2. e 3
(nello schema sopra riportato). Sono due regole di superamento per il silenzio inadempimento, la
legge ci dà cioè i casi in cui il silenzio inadempimento può avere valenza provvedimentale. Questi
due regimi, cioè il silenzio assenso e il silenzio diniego, sono stati creati per ovviare al problema del
silenzio inadempimento. Con l’art. 20 della legge 241/90, dal 2005 in poi il silenzio assenso è
diventata la regola (che era originariamente una eccezione come oggi lo è il silenzio diniego, si
aveva cioè in casi tassativi). Nel 2005 cambiano i rapporti tra silenzio assenso e silenzio
adempimento, in quanto il silenzio assenso diventa la regola generale: se la pubblica
amministrazione non ci risponde entro un determinato termine, la mancata risposta varrà come

Letizia Brichese
provvedimento favorevole alla mia istanza. Questa regola è garantista per il soggetto privato e
mira a responsabilizzare la pubblica amministrazione.
ECCEZIONI AL SILENZIO ASSENSO

L’art. 20 dice che non viene applicato silenzio assenso nei casi di:
1. Provvedimenti autorizzatoti sostituiti dalla certificazione di inizio attività
2. Procedimenti che riguardano una serie di interessi pubblici meritevoli di particolare tutela
(comma 4): patrimonio culturale, rischio idrogeologico, asilo e cittadinanza, salute, tutela
pubblica etc.
3. Casi in cui la normativa europea dispone l’adozione di un provvedimento formale;
4. Casi di silenzio diniego
5. Procedimenti individuati con decreto del presidente del consiglio dei ministri che può
contenere una serie di procedimenti sottratte al regime di silenzio assenso.
SILENZIO DINIEGO
Silenzio assenso e silenzio diniego sono “gemelli opposti”. Il silenzio diniego non è la regola
generale ma l’eccezione. Il silenzio diniego si ha quando c’è una norma che equipara il rigetto di
una determinata istanza al rifiuto. L’art. 25 dice che se formulo un’istanza di accesso a governi
amministrativi ma non ho risposta questa mancanza corrisponde ad un rifiuto, idem nel caso di
richiesta di sanatoria (art.36). Non silenzio assenso non occorre una precisa casistica perché è una
regola generale. Il silenzio diniego è previsto solo nei casi in cui è previsto ad hoc. Ciò non toglie
che possano esserci casi codificati particolari di silenzio assenso, anche se è previsto dall’art.20 ed
ha carattere generale, ciò non vuol dire che non possano esserci casi particolari di silenzio assenso.
È vero che la regola generale è il silenzio assenso e che l’eccezione o è silenzio diniego o che nei 5
casi sopracitati si abbia il silenzio inadempimento, ma è anche vero che nella prassi non è così
semplice avere un silenzio assenso anche se è una regola generale dal momento che le eccezioni
sono molte e riguardano la maggior parte dei procedimenti amministrativi. Il limite della
ricostruzione normativa dell’istituto del silenzio è la sua indefinitezza. Per porre rimedio alla sua
incertezza con i decreti legislativi scia 1 e scia2 sono state allegate delle tabelle dove per varie
tipologie pratiche ci dicono ogni materia a quale provvedimento giuridico è associata.
RICORSO
Restiamo quindi nell’ambito del provvedimento, quindi per la sua contestazione andiamo
dall’avvocato e faremo ricorso al TAR al quale chiederemo l’annullamento (possiamo chiederlo

Letizia Brichese
entro 60 giorni). Nel caso di silenzio inadempimento (che non è provvedimentale) dobbiamo
seguire il rito 117 CPA, dove abbiamo un termine molto lungo per lamentarci di questa inerzia. Il
termine dipende anche da chi chiede, infatti abbiamo il richiedente e il controinteressato. Il
richiedente potrà avere interesse ad opporsi ad un silenzio diniego (provvedimentale, quindi con
ricorso al TAR entro 60 giorni) oppure ad un silenzio inadempimento (1 anno dal termine della
scadenza che aveva la pubblica amministrazione per notificare). Se perdo la domanda, posso
rifarla, facendo un’altra istanza e aspettando il termine. Il controinteressato può essere
pregiudicato da un provvedimento, il quale può impugnare il silenzio assenso o l’atto tacito atterro
il quale la pubblica amministrazione permette all’altro soggetto di fare ciò che aveva chiesto.
Invece nel caso di silenzio assenso chiederemo la condanna dell’amministrazione a provvedere, il
giudice condannerà la pubblica amministrazione ad emanare un provvedimento sia esso
favorevole o non favorevole (accertamento e condanna). Negli altri casi essendo provvedimenti
possono essere annullati dal giudice e la palla sarà poi rimandata alla pubblica amministrazione.
SILENZIO RIGETTO
Esperimento di un ricorso gerarchico, cioè oltre che impugnare un provvedimento ammnistrativo
al TAR, possiamo impugnarlo anche ad un organo amministrativo gerarchicamente superiore. Se
l’autorità competente non risponde entro 90 giorni si forma il silenzio rigetto. Lo chiamiamo in un
altro modo perché vicino al silenzio diniego ma che non ha valenza provvedimentale vera e
propria, cioè permette al soggetto ricorrente di aprire la via giurisdizionale.
DIA
La Dia è la dichiarazione di inizio attività che è stata però sostituita con la SCIA. Qui siamo
nell’ambito delle autorizzazioni. Se parliamo di SCIA questa sostituisce un’autorizzazione. L’art. 19
della legge 241/90, prima riguardava la DIA e ora la SCIA prevedeva che una serie di atti di assenso
sono stati liberalizzati e sostituiti con una denuncia di inizio attività. (autorizzazioni, abilitazioni,
nullaosta, permessi = appartengono tutti al genere delle autorizzazioni). Le autorizzazioni in alcuni
casi possono essere sostituiti da dichiarazione e svolgimento dell’attività. Il potere autorizzatorio
ex stante della pubblica amministrazione per effetto della liberalizzazione di certe attività lascia
spazio ad un potere ex post di tipo inibitorio e ripristinatorio.
Nella DIA non si può iniziare subito l’attività mentre nella SCIA sì. Nella DIA si dichiara e si deve
aspettare il decorso di un termine di 30 giorni (art.19 – 241/90 ante 2010) dopo il quale posso
iniziare a svolgere l’attività. La pubblica amministrazione con l’autotutela poteva revocare ad
annullare.
30 30
DIA INIZIO/COMUNICAZIONE STOP

Letizia Brichese
Quando si parla di autotutela (provvedimenti di secondo grado) si parla di provvedimenti

amministrativi che vanno a toccare provvedimenti precedenti.
La direttiva 2006/123/CE è stata recepita con il decreto legislativo numero 59/10. La “direttiva
Bolkestein” ci dice che il modello ex ante autorizzatorio essere mantenuto solo in casi limitati
perché dobbiamo dar spazio a modelli di liberalizzazione e controllo ex post. L’autorizzazione
preventiva è indicata solo quando l’obbiettivo dell’interesse pubblico non può essere conseguito
tramite una misura meno restrittiva, cioè quando un controllo a posteriori non sarebbe funzionale
ai fini dell’interesse pubblico. Questo spiega il perché dell’utilizzo della scia
SCIA
Art 49, 122/10 sostituisce l’art. 19, 241/90 e ci dice che ogni autorizzazione può essere svolta
attraverso la presentazione di una segnalazione certificata di inizio attività.
1. presentazione di DIA e SCIA

2. inizio dei lavori: con la DIA si attende e con la SCIA si iniziano subito i lavori
3. nella SCIA 60 giorni successivi la pubblica amministrazione può verificare i requisiti e le
dichiarazioni presentate dal soggetto e sempre nei 60 giorni può richiede al privato di conformare
l’attività alla normativa vigente.
Per l’avvio in abito edilizio i giorni non sono 60 ma 30
NATURA GIURIDICA DELLA SCIA

Ci sono state diverse teorie in merito.
1. TESI PROVVEDIMENTALE: La SCIA (questa teoria in realtà era nei confronti della DIA)
consiste in un comportamento amministrativo dove c’è un’inerzia della pubblica
amministrazione nell’esercizio di potere autorizzativo. (=mancato esercizio di un potere
inibitorio);
2. TESI PRIVATISTA: la SCIA non è un provvedimento tacito ma è un’attività privata.
Non sono però provvedimentali ma attività private liberalizzate non assoggettate a un

preventivo controllo della pubblica amministrazione ma ad un controllo successivo. Siamo
nell’ambito di attività entro la quale la pubblica amministrazione ha potere ma si instaura
nel momento in cui questa agisca nei 60 giorni successivi.

Letizia Brichese
POTERI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE IN RELAZIONE DI UN’ATTIVITA’ PER LA QUALE È

PREVISTA LA SCIA:
1. Potere di controllo che può diventare POTERE INIBITORIO (entro 60 giorni o 30 nel caso
dell’edilizia);
2. GENERALE POTERE REPRESSIVO DEGLI ABUSI (comma 2 bis, art. 21, 240/90);
3. ASSUMERE DETERMINAZIONI IN VIA DI AUTOTUTELA: agire in autotutela sull’attività di un

privato
TUTELA DEL TERZO CIRCA LA SCIA

Come posso io oppormi ad un’azione di terzi che operano attraverso la SCIA? Con la 15 del 2011 in
un primo momento viene attribuita al terzo la possibilità di proporre al giudice l’accertamento di
una situazione di illegittimità, un secondo momento dice che dato che il soggetto pubblico ha 60
giorni per i poteri inibitori, io soggetto privato impugno il tacito diniego sull’utilizzo dei poteri
inibitori. L’art 19 comma 6 ter prevede poi esplicitamente cosa deve fare il privato pregiudicato da
un’attività iniziata con la SCIA. Questo avviene attraverso il ricorso contro l’inerzia, cioè il ricorso
avverso al silenzio, il soggetto dovrà sollecitare la pubblica amministrazione a fare le verifiche e ad
esercitare il potere inibitorio e, qualora il comune non lo faccia, il soggetto si dovrà rivolgere al
TAR contro l’inerzia del comune. Se il comune risponde ma negativamente, il soggetto potrà
impugnare.

Letizia Brichese
15/11/17 R. Fusco
LEZIONE 20
La SCIA non si applica a procedimenti connotati da discrezionalità. Il silenzio assenso riguarda sia i
provvedimenti vincolati sia quelli discrezionali. Nella SCIA abbiamo una serie di interessi tutelati in
presenza dei quali non si può applicare questo istituto.
Come rispondere alla domanda sulla SCIA all’esame?

1. Definizione/oggetto;
2. Campo di applicazione;
3. Inizio lavori (attività) – differenza con DIA –
4. Poteri della pubblica amministrazione in merito
5. Natura (tesi provvedimentale pubblicistica e privatistica di attività libera)
6. Tutela del terzo
SILENZIO TRA AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE

Il meccanismo di silenzio assenso può avvenire, oltre che tra pubbliche amministrazioni, anche tra
soggetto pubblico e uno privato ma che esercita una funzione riguardante il pubblico (es.:
gestioni). L’art. 17 bis dice che questo è uno strumento che mira a superare l’impasse che si può
verificare tra pubbliche amministrazioni dove sono necessari più atti di assenso per ottenere un
risultato. Qui il silenzio è considerato non come inadempimento ma come assenso, cioè come
consenso favorevole in risposta all’altra amministrazione che lo ha richiesto.
CERTIFICAZIONE PUBBLICA
Lo stato ha la funzione di certificare la correttezza e detenere le informazioni, mettendole a
disposizione di chi le richiede.
Strumenti utilizzati:
1. Scambio delle informazioni tra le pubbliche amministrazioni;
2. Prevedere un sistema di autocertificazioni da parte del soggetto privato
DICHIARAZIONE SOSTITUTIVA DI CERTIFICAZIONE E DI ATTO DI NOTORIETA’

= DPR 445/2000
- Dichiarazione sostitutiva di certificazione (art.46): il soggetto può dichiarare un

elenco di cose = status che riguardano la persona (sostituisce una dichiarazione
della pubblica amministrazione)

Letizia Brichese
- Dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà: fatti a diretta conoscenza

dell’interessato.
BENI PUBBLICI
Beni appratenti a soggetti pubblici o privati ma funzionalmente destinati alla cura di interessi
pubblici. I beni pubblici costituiscono uno strumento fondamentale per l’esercizio delle pubbliche
funzioni. La disciplina generale è contenuta nel codice civile. L’art.42 della costituzione copre la
proprietà pubblica. Un bene di interesse pubblico è assoggettato ad una regolamentazione
pubblicistica. I beni pubblici sono quei beni pubblici in senso oggettivo (cioè di soggetti pubblici e
destinati alla cura di interesse pubblico).
BENI DEMANIALI
= Beni che servono in modo diretto a soddisfare bisogni collettivi:
C. Sono sempre beni immobili o universalità di beni mobili;
D. Questi beni appartengono a enti pubblici territoriali
Può essere distinto in:

- DEMANIO ACCIDENTALE: beni che possono essere demaniali o meno (strada
privata- strada statale)
1. STRADALE
2. FERROVIARIO
3. AERONAUTICO
4. INFRASTRUTTURE IDRICHE

Letizia Brichese
5. DEMANIO CULTURALE: sia beni immobili che universalità di mobili (collezioni di

quadri, reperti archeologici)
- DEMANIO NECESSARIO: tutti i beni che qualora esistono sono demaniali. Il

demanio necessario si divide in:
1. MARITTIMO: litorali etc.
2. MILITARE: opere destinate alla difesa nazionale (aeroporti militari, basi etc.)
3. IDRICO: fiumi, torrenti, ghiacciai etc.
Il demanio può essere anche un demanio provinciale, regionale o comunale = Art. 824.
C’è un’ulteriore distinzione dei beni demaniali, cioè la distinzione tra demanio naturale e
artificiale:
- DEMANIO NATURALE: acquistano e perdono la loro identità fisica per fatti
naturali = la perdita della demanialità coincide con il venir meno dell’identità
fisica (se il lago si asciuga).
- DEMANIO ARTIFICIALE: acquistano la loro identità fisica per opera dell’uomo =

l’acquisto della demanialità si ha con la costruzione dell’opera e destinazione per
l’interesse pubblico (quando il bene continua ad esistere ma non è più destinato
all’interesse pubblico si ha solo nel caso del demanio artificiale accidentale)
REGIME GIURIDICO
I beni demaniali sono:
- Inalienabili
- Non acquistabili per usufrutto da parte di nessuno
- Non possono essere oggetto di procedure esecutive di qualsiasi genere
- Incommerciabili e intrasferibili
BENI PATRIMONIALI
= beni pubblici che appartengono alle pubbliche amministrazioni ma possono appartenere a
qualsiasi ente pubblico (non solo territoriali) e possono consistere sia in beni immobili che in beni

Letizia Brichese
mobili. Sono quei beni pur demaniali ma che costruiscono il patrimonio dello stato (la proprietà
privata dello stato).
- INDISPONIBILI: non possono essere sottratti alla loro destinazione di pubblica
utilità (beni vincolati: foreste, miniere, cave, beni di interesse storico-artistico)
= non sono inalienabili MA non possono essere sottratti alla loro destinazione
pubblica, cioè possono essere alienati ma purché rimanga fermo il loro vincolo di
destinazione.
- DISPONIBILI: beni che non sono sottoposti a questo vincolo = di appartenenza

della pubblica amministrazione (nessun regime giuridico speciale)
USO DEI BENI PUBBLICI:

1. DIRETTO: beni che vengono utilizzati dalle amministrazioni pubbliche proprietarie (es.:
sedie dell’ufficio)
2. PROMISCUO: un bene ha una destinazione principale e una secondaria, cioè lo utilizza la

collettività e il soggetto pubblico che lo detiene (es.: biblioteca)
3. GENERALE: utilizzo che fanno del bene a generalità degli individui, cioè la collettività (es.:
uso delle strade)
4. PARTICOLARE: beni che pur suscettibili di un uso generale vengono attribuiti ad un singolo
soggetto privato che ha il compito di valorizzarli e sfruttarli (es.: concessione mineraria, di
un lido, dell’occupazione del suolo pubblico del bar che vuole metterci i tavolini)
Si può espropriare il bene demaniale? (I “casi” si riferiscono all’elenco numerato sopra citato)
Caso 1: mai
Caso 2: solo se la finalità di interesse pubblico che si persegue attraverso l’espropriazione è più
importante rispetto a quella a cui è destinato il bene
Caso 3: sempre espropriabili

Letizia Brichese
BENI PRIVATI
- INTERESSE PRIVATO
- INTERESSE PUBBLICO:
a) Patrimonio culturale, paesaggistico, artistico
BENI PUBBLICI
- INTERESSE PUBBLICO:
b) Beni demaniali
c) Beni patrimoniali a interesse pubblico
- INTERESSE PRIVATO
a) Patrimoniali disponibili

Letizia Brichese
20/11/17 Crismani
LEZIONE 21
Tipi di responsabilità:
RESPONSABILITA’ PENALE: è personale perché incide sulla persona
RESPONSABILITA DISCIPLINARE: si rischia il licenziamento
AMMINISTRATIVA CONTABILE:
CIVILE VERSO TERZI: patrimoniale
DI RISULTATO: riguarda il dirigente
La responsabilità penale va a prendere in considerazione i singoli dipendenti della pubblica

amministrazione (violazione di norme). La responsabilità disciplinare
Circa la responsabilità verso terzi, possiamo prendere in esame il caso in cui la pubblica
amministrazione è chiamata a rispondere per immedesimazione organica, dove c’è, quindi, il
rapporto dipendente/soggetto privato terzo. I danni che la pubblica amministrazione ha subito li
vanta nei confronti del dipendente e questo riguarda la responsabilità amministrativa contabile. La
responsabilità di risultato riguarda il dirigente nel momento in cui gli obbiettivi prestabiliti non
sono portati a termine.
Storicamente vigeva il principio dell’irresponsabilità (formula: The King can do no wrong), dove il
sovrano aveva sia potere legislativo, sia potere esecutivo, sia potere di dare giustizia o meno. In un
primo momento, a seguito della tripartizione dei poteri, era presente l’ipotesi secondo la quale
non ci fosse giudice che avrebbe potuto sindacare sul potere della pubblica amministrazione ma
poi si arriva ad una rivisitazione di questa posizione estrema. Quando si parla di responsabilità
civile verso terzi dove deve rispondere la pubblica amministrazione o il dipendente, la fonte può
essere il mero comportamento (es.: l’autista che guida e investe dei passanti) che ha la violazione
di un diritto soggettivo e non un esercizio di potere (es.: violazione al diritto alla salute della
persona investita) si va davanti al giudice ordinario. Se c’è invece esercizio del potere ci si rivolge al
giudice amministrativo. Abbiamo poi il caso della responsabilità amministrativo contabile dove si
svolge un rapporto di servizio tra un dipendente e la pubblica amministrazione dove c’è la
competenza della corte dei conti nella sua funzione di sezione giurisdizionale. Per la responsabilità
penale si va dal giudice penale. Per i casi di responsabilità disciplinare che riguardano il rapporto di
lavoro (licenziamento o simili) si va dal giudice ordinario nella sua composizione della sezione del
giudice del lavoro. Se nasce una contestazione circa il dirigente che non ha raggiunto gli obbiettivi
ci si rivolge al giudice ordinario nella sezione del giudice del lavoro.
RESPONSABILITA’ CIVILE VERSO TERZI

1. Responsabilità patrimoniale;

Letizia Brichese
2. Intercorre con un soggetto terzo estraneo alla pubblica amministrazione;
Ci sono due modelli:

- MODELLO INGLESE: si fonda sulla responsabilità personale del dipendente pubblico cioè se
c’è un danno si chiama in causa il dipendente pubblico
- MODELLO TEDESCO: se c’è un danno si chiama in causa la pubblica amministrazione
PRINCIPIO RESPONSABILITA’ SOLIDALE

Il modello italiano deriva dall’articolo 28 della costituzione, dove si dice che i funzionari e i
dipendenti degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali, civili e
amministrative degli atti compiuti nella violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si
estende allo stato e agli enti pubblici.
Articolo 28
I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi
penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti.
In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici.
Per la responsabilità civile ci sono due soggetti. L’art.28 prevede responsabilità solidale, cioè il
soggetto privato può rivolgersi indistintamente nei confronti dell’uno o dell’altro.
Ci sono delle deroghe per alcune categorie dove non si applica il principio della responsabilità
solidale dove non risponde lo stato ma il soggetto operante. SI applica ad esempio per:
- Ufficiali giudiziari
- Conservatori dei registri immobiliari
Ci sono poi dei limiti riguardando questo principio.
D.P.R. DEL 10 GENNAIO 1957, N. 3

Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato
Il “D.P.R. del 10 gennaio 1957, n.3” era la norma fondamentale circa il rapporto di lavoro dei
dipendenti pubblici ma è stata abrogata, oggi è stata sostituita, mentre il rapporto di lavoro è stato
privatizzato con il decreto legislativo 165/09.

Letizia Brichese
REGOLE del d.P.R.:

Regola 22: responsabilità verso i terzi.
“L'impiegato che, nell'esercizio delle attribuzioni ad esso conferite dalle leggi o dai regolamenti, cagioni ad
altri un danno ingiusto ai sensi dell'art. 23 è personalmente obbligato a risarcirlo. [...]”
Regola 23: danno ingiusto.
“È danno ingiusto, agli effetti previsti dall'art. 22, quello derivante da ogni violazione dei diritti dei terzi che
l'impiegato abbia commesso per dolo o per colpa grave; […]”
= la pubblica amministrazione risponde per tutti i tipi di colpa mentre il dipendente risponde in
caso di dolo e colpa grave. Questo si collega alla responsabilità amministrativo contabile dove il
dipendente risponde solo per gravi colpe.
C’è responsabilità che deriva da mero comportamento materiale (poliziotto che spara per sbaglio,
guidatore che investe qualcuno)
1. Soggetto
2. Nesso occasionale
3. Comportamento (materiale o che genera un potere)
4. Danno ingiusto (può essere futuro ma non ipotetico) (il danno giusto è se i pompieri mi
rompono le finestre per salvarmi)
5. Elemento soggettivo
6. Nesso di causalità (collegamento tra il comportamento e il pregiudizio)
MODELLI DI RESPONSABILITA’
Non esiste una responsabilità di diritto pubblico ma c’è quella civile che trova applicazione nelle
norme del codice civile.
1. RESPONSABILITA’ CONTRATTUALE: mancato rispetto del contratto
- RESPONSABILITA’ PRECONTRATTUALE: ho imbastito delle contrattazioni che

dovevano portare all’attuazione del contratto ma poi qualcuno si tira indietro (mi
sono messa d’accordo per firmare il contratto di locazione ma il proprietario non
si presenta)
2. RESPONSABILITA’ EXTRACONTRATTUALE: quando non vi è un rapporto contrattuale ma è

un rapporto tra soggetti sconosciuti con alcun rapporto precedente (uno per strada mi tira
una testata)
Per le pubbliche amministrazione non c’è un modello univoco ma dipende dalle situazioni.

Letizia Brichese
RESPONSABILITA’ DI RISARCIMENTO DERIVANTE DA VIOLAZIONE DI INTERESSE

LEGITTIMO: interessa la pubblica amministrazione; c’è risarcibilità dell’interesse legittimo
grazie alla sentenza 500/99. Inizialmente c’è stata una lettura ridotta dell’art.28 dove viene
espressa violazione dei diritti, con gli art. 113, 101 si diceva che c’è tutela solo per
l’illegittimità, c’era anche l’interpretazione della norma del codice civile art.2043 circa la
responsabilità extracontrattuale che veniva letto in modo ristretto nel diritto civile stesso
(fino agli anni ’70 si diceva che il risarcimento avveniva solo nella violazione di diritti
soggettivi assoluti ma con il caso Superga si applica anche per i diritti di credito, poi fino al
99 non c’era risarcimento del danno perché solo in riferimento al risarcimento dei diritti. La
sentenza del 99 ammette la risarcibilità, l’anno dopo giurisdizione del giudice
amministrativo anche in materia di risarcimento del danno + illegittimità del
provvedimento per illecità).
ONERE DELLA PROVA

responsabilità extracontrattuale: spetta al danneggiato dimostrare di aver subito il danno
per un comportamento altrui colpevole
responsabilità contrattuale: chi ha subito un danno basta che lo dica perché la fonte è il
contratto e spetta al danneggiante a dover provare di aver fatto tutto il possibile per aver
evitato il danno
Il modello classico del potere ha come risultato e di conseguenza ogni tipo di responsabilità
è extra contrattuale
RESPONSABILITA’ OGGETTIVA: è extracontrattuale e non richiede al carico del

danneggiato l’onere di fornire la prova ma basta che sostenga di aver subito un danno
(ipotesi create per tutelare la parte debole, es.: mi scoppia in mano il pc e devo dimostrare
che è colpa di un suo malfunzionamento, come faccio a dimostrarlo contro la
multinazionale? Spetta al produttore dimostrare che era funzionante)
= Inizia a trovare applicazione per influenza della corte europea di giustizia nel settore degli
appalti da parte della pubblica amministrazione.
RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA CONTABILE

È una responsabilità interna che ha per oggetto il rapporto tra un dipendente pubblico e
l’amministrazione
Nasce quando c’è un danno che la pubblica amministrazione subisce un danno e individua
chi nella sua organizzazione ha compiuto il danno attraverso l’immedesimazione organica.

Letizia Brichese
In questo caso concorre in via solidale anche chi lo ha commesso ma generalmente paga la
pubblica amministrazione.
1. Si svolge davanti alla Corte conti
2. Perseguita da un pubblico ministero contabile
Il modello della responsabilità è simile a quello della giustizia penale, perché come quello della
giustizia penale, è un tipo id giustizia oggettiva. Il modello di giustizia civile e amministrativa è un
modello soggettivo. Abbiamo una differenza tra giurisdizione oggettiva e soggettiva.
Legge 14 gennaio 1994, n. 20

Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti
Art. 1
Si prevede nell’abito della legge 20/94 che il soggetto chiamato a rispondere è un
dipendente o un funzionario pubblico o comunque un qualsiasi soggetto legato da un
rapporto di servizio con la pubblica amministrazione (rapporto di impego, volontario o
obbligatorio) = SOGGETTO QUALIFICATO
Si pone in essere un comportamento attivo o passivo (anche omissivo).

L’elemento soggettivo è il dolo o la colpa grave
Il danno deve essere (perdita subita o mancato guadagno)
Nesso di causalità
ELEMENTI COSTITUTIVI DELLA RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA
• La corte dei conti non può sindacare il merito delle scelte discrezionali;
• Si applica il principio di a ciascuno il suo (se un individuo rapina e un altro fa il palo ci sono
presupposti di reato diversi);
• Le conseguenze patrimoniali si estendono anche agli eredi (nato dopo tangentopoli dove le
tangenti venivano date agli eredi, si recupera il denaro anche dagli eredi che hanno ricevuto);
• Non si risponde quando si confida nelle scelte tecniche (si applica anche per salvaguardare
l’organo politico perché ha prestato LEGITTIMO AFFIDAMENTO nei confronti dell’organo
tecnico);

Letizia Brichese
• Si prendono in considerazione i benefici arrecati dove nel caso si applica il POTERE RIDUTTIVO
• Si risponde per il danno non solo arrecato alla propria amministrazione ma anche ad altre
= il danno arrecato a qualsiasi altra amministrazione è a carico di tutta la collettività
RESPONSABILITA’ CONTABILE
Imputabile agli agenti contabili, al contabile, cioè colui che è preposto a gestire il danaro. In questo
caso si parla di AMMANCO (se dovevano essere 100 e sono 80, rispondi per i 20).
= responsabilità contrattuale che deriva da un incarico che è stato dato.
Non c’è potere riduttivo
Non si parla di risarcimento del danno ma di RESTITUZIONE

Letizia Brichese
21/11/17 Avvocato Carmine Furlano

SEMINARIO SULLE ESPROPRIAZIONI
LEZIONE 22
ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICO UTILIZZO

L’espropriazione per pubblico utilizzo risulta essere una delle manifestazioni del potere ablativo
della pubblica amministrazione. Dal punto di vista sociale, questo provvedimento ha una grande
rilevanza, dal momento che questo strumento viene utilizzato per poter costruire delle opere
pubbliche. In Italia è riconosciuta la proprietà privata. L’art. 42 della costituzione sancisce il diritto
alla proprietà privata ma all’ultimo comma viene sancito che la proprietà privata può essere
espropriata per utilizzo pubblico, riconoscendo il potere alla pubblica amministrazione secondo i
termini e le modalità descritte dalla legge. Questo potere va normato dalla legge, il che significa
riserva di legge. La prima legge che se ne è occupata è la legge de 25 giugno 1865, n. 2359 che è
l’unica legge generale ed organica in merito. La legge del 1885, n. 2282 è una legge nota per il
risanamento della città di Napoli, dove era presente il colera, e si previde l’abbattimento e la
ricostruzione dei quartieri infetti. Questo avvenne prima dell’avvento della repubblica. Una legge
seguente è la legge n.186 del 1871. La legge del 1865 riguardava l’edilizia, per l’urbanizzazione
primaria e secondaria. Successivamente ci sono state altre leggi, come la legge Beccalossi in
materia delle concessioni edilizie dove l’articolo 14 si interessava degli espropri. La legge 78, n.1
parla dell’esproprio per pubblica ed era molto significativa perché la sola approvazione del
progetto determinava la pubblica autorità.
Il testo unico 327 del 2001. Questo D.P.R. è una normativa di carattere innovativo anche se in
realtà recepisce molto la normativa precedente (nel DPR ci sono dei rimandi, dove L vuol dire che
la normativa è di carattere legislativo mentre R rimanda al carattere regolativo).
PRESUPPOSTI GIURIDICI
- Funzionalizzazione alla realizzazione dell’interesse pubblico;
Chi sono i soggetti del procedimento amministrativo:
- Il soggetto espropriato;
- Il beneficiario dell’espropriazione (che può essere o la pubblica amministrazione o
un provato se portatore di un pubblico interesse)
- La pubblica amministrazione che deve attivarsi e portare a termine
l’espropriazione.
= principio di simmetria: corrispondenza tra l’autorità che cura la procedura e
autorità che realizza l’opera (questa è un’innovazione perché nelle leggi precedenti
c’era una confusione tra prefettura e comune)
- Soggetto privato: soggetto di autorità espropriativa se gli sono state date le
relative funzioni
- Fondi di proprietà privata

Letizia Brichese
Diritti che si possono espropriare:

- Diritto di proprietà
- Diritto personale di godimento
- Diritto reale limitato: come l’usufrutto, la natura-servitù
Procedura prevista nel testo unico. Anche in questa parte il testo unico ha un po’ innovato.
1. PIANO REGOLATIVO: Intanto la procedura espropriativa ha come primo sintomo iniziale

l’approvazione di uno strumento urbanistico che ha vincoli = PIANO REGOLATIVO.
Nel momento in cui viene stabilito il vincolo ha efficacia 5 anni, quindi la pubblica
amministrazione deve attivarsi attivamente entro 5 anni, dopo dei quali il vincolo decade e
il terreno riacquista la pienezza che avevo prima del vincolo (es.: ho un terreno e un piano
regolativo mi dice che ci sarà un vincolo per costruirci una scuola – posso vendere il mio
terreno ma lo venderò con il vincolo).
2. DICHIARAZIONE DI PUBBLICA UTILITÁ: deve avvenire nei 5 anni, così facendo se viene
adottata il vincolo non può decadere:
- Espressa: provvedimento ad hoc;
- Implicita: quando la pubblica amministrazione approva il progetto
Se il comune adotta la dichiarazione di pubblica utilità ha il limite di altri 5 anni per
attivarsi nelle fasi successive altrimenti il vincolo e la dichiarazione decadono.
In questo caso ci sarà un risarcimento danni perché sacrifico il diritto del proprietario.
Si deve determinare quindi l’indennizzo.
3. DETERMINAZIONE DELL’INDENNIZZO PROVVISORIO O DEFINITIVO: la proposta di

indennizzo che arriva con la dichiarazione di pubblica utilità può anche non essere
accettata. Se non viene accettato l’indennizzo proposto si impugna per determinazione in
contenzioso di tale indennità. A tal proposito i giudici, la corte d’appello, decidono in unico
grado. In materia di indennizzo ci sono stati anche interventi della corte europea dei diritti
dell’uomo che ha sanzionato più volte l’Italia perché gli indennizzi non erano costituzionali
o non rispettavano il diritto di proprietà.
Oggi si fa riferimento al valore di mercato del bene, a meno che non siano destinate a
grandi opere di carattere economico e sociale dove in questo caso il valore del bene va
ridotto del 25%.
Tutte le questioni che riguardano l’esproprio vengono trattate davanti al TAR.
Il decreto di esproprio va trascritto, registrandolo.

Letizia Brichese
Se non mi va bene l’indennizzo posso fare anche una trattativa per fare una cessione
volontaria che chiude tutti i giochi, cioè trasferisco volontariamente il bene ma prendo un
corrispettivo negoziato da me (è come se vendessi il mio immobile ad un privato) = si
arresta la procedura d’esproprio e si eliminano le lungaggini amministrative.
Posso sempre avare indietro il terreno (retrocessione) ma devo rinegoziare.
4. DECRETO DI ESPROPRIO: fase finale del procedimento, che trasferisce la proprietà alla
pubblica amministrazione, si procede all’immissione in possesso e si procede poi con la
realizzazione dell’opera. L’opera va realizzata dopo l’immissione in possesso. Circa il DPR
viene disposta la possibilità di occupazione d’urgenza.
L’accessione invertita è la soluzione offerta dalla giurisprudenza per risolvere la questione
delle procedure espropriative sbagliate o incomplete e quindi irrisolvibili dove in questo
caso c’è risarcimento del danno (e non indennizzo) perché il comportamento della pubblica
amministrazione è illecito e illegittimo. Il risarcimento porta al ripristino, cioè devo
riportare questa persona al momento in cui non aveva ancora subito il danno.
Nell’art. 46, 47 e 48 si parla della retrocessione totale o parziale del bene espropriato. La
retrocessione totale avviene quando il terreno è stato espropriato ma l’opera non è stata
ancora costruita se son passati 10 anni. La retrocessione parziale riguarda la situazione in
qui ad esempio mi espropriano 1000 mq2 di terreno ma ne vengono usati solo 800mq2. Se
i termini vengono rispettati vengono restituiti i 200mq2 non utilizzati. Se non vengono
rispettati i termini da una parte ho retrocessione e dall’altra ho accessione invertita.
Occupazione appropriativa: avviene dopo il decreto di pubblica utilità

Occupazione usurpativa: occupo ma ho il decreto scaduto o non ancora in essere
= la giurisdizione in questi due casi è del giudice ordinario
L’art.834 del codice civile:

“Nessuno può essere privato in tutto o in parte dei beni di sua proprietà se non per causa di
pubblico interesse, legalmente dichiarata, e contro il pagamento di una giusta indennità.
Le norme relative all'espropriazione per causa di pubblico interesse sono determinate da leggi
speciali.”
Chi ha diritto è il proprietario del terreno o il proprietario del diritto reale che trova sacrificio
nell’azione della pubblica amministrazione.
 ACQUISIZIONE SANANTE: Art 43 del testo unico DPR

Letizia Brichese
22/11/2017 Crismani
LEZIONE 23
PRINCIPIO DI TRASPARENZA
La fonte normativa è il decreto 33 del 2013, che ha subito però delle modifiche dal decreto 97 del
2016 che, a sua volta, trova la sua fonte dalla legge 190 del 2012.
La trasparenza è un principio fondamentale alla base del diritto amministrativo e della legge in
generale. Oggi la trasparenza:
1. è una forma diffusa di controllo delle funzioni istituzionali degli apparati amministrativi;
2. ha la funzione di verificare la corretta utilizzazione del denaro pubblico.

Attua il principio democratico costituzionale dell’uguaglianza, imparzialità, buon andamento,
responsabilità, efficacia, efficienza, integrità, lealtà e servizio alla nazione. I principi generali
trovano ulteriore attuazione nella trasparenza, la quale trova la sua disciplina compiuta nel
decreto legislativo 33 del 2013.
ALTRE DEFINIZIONI DI TRASPARENZA

La trasparenza è condizione di garanzie delle libertà individuali e collettive nonché dei diritti civili,
politici e sociali. Integra il diritto ad una buona amministrazione. Concorre alla realizzazione di
un’amministrazione aperta al servizio del cittadino.
Art. 1. Principio generale di trasparenza
1. La trasparenza è intesa come accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche
amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati
all'attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali
e sull'utilizzo delle risorse pubbliche.
2. La trasparenza, nel rispetto delle disposizioni in materia di segreto di Stato, di segreto d'ufficio, di segreto
statistico e di protezione dei dati personali, concorre ad attuare il principio democratico e i principi
costituzionali di eguaglianza, di imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza
nell'utilizzo di risorse pubbliche, integrità e lealtà nel servizio alla nazione. Essa è condizione di garanzia
delle libertà individuali e collettive, nonché dei diritti civili, politici e sociali, integra il diritto ad una buona
amministrazione e concorre alla realizzazione di una amministrazione aperta, al servizio del cittadino.
3. Le disposizioni del presente decreto, nonché le norme di attuazione adottate ai sensi dell'articolo 48,
integrano l'individuazione del livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche a
fini di trasparenza, prevenzione, contrasto della corruzione e della cattiva amministrazione, a norma
dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione e costituiscono altresì esercizio della
funzione di coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale,
regionale e locale, di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera r), della Costituzione.

Letizia Brichese
Rientra nei livelli essenziali di prestazione.

Gli oggetti della trasparenza sono:
- organizzazione
- attività
- risorse
La trasparenza si realizza attraverso la pubblicità, cioè rendere pubblici i dati.
Circa i soggetti attivi nella pretesa di trasparenza si parla di “chiunque”, cioè non solo cittadini ma
anche soggetti non cittadini che si trovano sul nostro territorio e hanno una serie di diritti. I diritti
sono:
1. DIRITTO DI CONOSCERE LE INFORMAZIONI
2. DIRITTO DI FRUIRE DEI DATI
3. DIRITTO DI RIUTILIZZARE I DATI
I limiti sono:
- Segreto di stato;
- Segreto d’ufficio;
- Privacy.
- L’interesse dei singoli soggetti che potrebbero creare pregiudizi
Dal punto di vista dei soggetti sono le pubbliche amministrazioni perché l’art. 2 bis ci dà la
definizione di pubblica amministrazione finalizzata al principio della regola sulla trasparenza:
Art. 2-bis. Ambito soggettivo di applicazione

(articolo introdotto dall'art. 3, comma 2, d.lgs. n. 97 del 2016)
1. Ai fini del presente decreto, per "pubbliche amministrazioni" si intendono tutte le amministrazioni di cui
all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, ivi
comprese le autorità portuali, nonché le autorità amministrative indipendenti di garanzia, vigilanza e
regolazione.
2. La medesima disciplina prevista per le pubbliche amministrazioni di cui al comma 1 si applica anche, in
quanto compatibile:
a) agli enti pubblici economici e agli ordini professionali;

b) alle società in controllo pubblico come definite dall'articolo 2, comma 1, lettera m), del decreto legislativo
19 agosto 2016, n. 175. Sono escluse le società quotate come definite dall'articolo 2, comma 1, lettera p),
dello stesso decreto legislativo, nonché le società da esse partecipate, salvo che queste ultime siano, non per
il tramite di società quotate, controllate o partecipate da amministrazioni pubbliche;

Letizia Brichese
c) alle associazioni, alle fondazioni e agli enti di diritto privato comunque denominati, anche privi di
personalità giuridica, con bilancio superiore a cinquecentomila euro, la cui attività sia finanziata in modo
maggioritario per almeno due esercizi finanziari consecutivi nell'ultimo triennio da pubbliche
amministrazioni e in cui la totalità dei titolari o dei componenti dell'organo d'amministrazione o di indirizzo
sia designata da pubbliche amministrazioni.
C’è quindi anche il RESPONSABILE DELLA TRASPARENZA.
I soggetti dell’infrastruttura che governano in materia di trasparenza:
1. ANAC;
2. Garante per la protezione dei dati personali;
3. Agenzia per la digitalizzazione
Abbiamo l’obbligo di pubblicazione dei dati e c’è l’accesso (se non c’è pubblicazione). Abbiamo
accesso civico per le informazioni che dovevano essere pubbliche ma che non sono state
pubbliche e poi c’è l’accesso per delle informazioni che ho il diritto di avere ma che non era
obbligatorio pubblicarle.
L’adempimento della trasparenza ha una sua impostazione attraverso il PROGRAMMA
TRIENNALE PER LA TRASPARENZA dove si fa una verifica del livello della trasparenza e si dice
che interventi si faranno a riguardo (previsto dall’art.10). Il fatto che sia triennale presuppone
una ricognizione dei costi dove vanno poi rilevati gli standard per i servizi erogati.
*Viene consigliata la lettura degli articoli da 1 a 11.
QUALITÁ DELLE INFORMAZIONI (art.4)

Le pubbliche amministrazioni garantiscono la qualità delle informazioni riportate nei siti
istituzionali nel rispetto degli obblighi di pubblicazione previsti dalla legge, assicurandone
l'integrità, il costante aggiornamento, la completezza, la tempestività, la semplicità di
consultazione, la comprensibilità, l'omogeneità, la facile accessibilità, nonché la conformità ai
documenti originali in possesso dell'amministrazione, l'indicazione della loro provenienza e la
riutilizzabilità.
DECORRENZA E DURATA DELL’OBBLIGO DI PUBBLICAZIONE

L’obbligo è quello della tempestività e devono essere anche costantemente aggiornati i
documenti. L’art.8 comma 3 dice che i dati, le informazioni e i documenti oggetto di pubblicazione
obbligatoria ai sensi della normativa vigente sono pubblicati per un periodo di 5 anni

Letizia Brichese
AMBITO DI PUBBLICAZIONE
- Atti normativi e amministrativi di carattere generale (circolari, decreti) art.12;
- Organizzazione delle pubbliche amministrazioni art.13 (organi dirigenziali, di
indirizzo politico, articolazione degli uffici, consulenti e organi di controllo)

Letizia Brichese
27/11/17 Crismani
LEZIONE 24
CONTABILITÁ E FINANZA
Dell’aspetto finanziario si occupa la contabilità di stato, cioè la finanza pubblica. La contabilità
pubblica, ovvero la finanza pubblica può essere intesa o come concezione tecnico ragionieristica, o
pubblica. Assume oggi un ulteriore connotato perché non contabilizza più solo i dati ma è oggi
una materia molto più ampia che riguarda la finanza pubblica, che riguarda decisioni di natura
politica, amministrativa e legislativa.
Nasce con il costituzionalismo, in seguito alla tripartizione del potere e alla creazione delle
assemblee.
1. ATTIVITÁ FINANZIARIA: ci deve essere l’obbligo di copertura;
2. NOZIONE DI CONTABILITÁ: prima era solo contabilità di stato, oggi contabilità pubblica in
seguito al titolo quinto; oggi si parla di finanza pubblica (presuppone aspetti importanti
come le azioni di tipo politico, le azioni amministrative, sistemi di raccordo e
coordinamento tra soggetti e strumenti di gestione delle risorse) e quindi non più di mera
contabilizzazione + art. cost. 103
Ai fini della materia della contabilità pubblica si riprendono una serie di istituti:
- BILANCIO
- BENI PUBBLICI;
- CONTROLLI;
- CONTRATTI.
La regola generale era il ribasso, che era sinonimo di risparmio. Oggi si dice che l’affare bisogna
farlo con il sistema dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Si prende in considerazione la
qualità delle merci, la tutela dei lavoratori, la tutela della salute e la tutela dell’ambiente (cose che
non venivano assicurate con l’offerta al ribasso). Si deve pensare anche al ciclo di vita del bene, il
quale deve avere una certa durata, quindi non ci si mette solo d’accordo sulla costruzione ma
anche sulla manutenzione.
3. PRINCIPI E NORME: devono essere prese in considerazioni le norme derivanti dalla

costituzione e quelle dell’Unione Europea; i principi vengono definiti marcatamente nel
2012 dove vengono introdotti dei vincoli alla sovranità finanziaria, dove solo la repubblica
ceca e l’Inghilterra non hanno accettato questi vincoli, che sono EQUILIBRIO DI BILANCIO e
SOSTENIBILITÁ DEL DEBITO PUBBLICO; hanno un significato importante perché oggi c’è
ancora una maggiore limitazione perché c’è un sistema di co-decisione
Art. Cost. 71, 81 e 119
4. SOVRANITÁ FINANZIARIA

Letizia Brichese
NORME DI RIFERIMENTO: BILANCIO DI PREVISIONE E RENDICONTO CONSULTIVO

Possiamo fare una lettura congiunta degli articoli della Costituzione 2 e 3 che spiegano che le
risorse che sono raccolte attraverso il sistema dell’imposizione o del ricorso al debito pubblico che
sono poi redistribuite a seconda delle esigenze della collettività. Lo stato deve poi permettere lo
sviluppo pieno dell’individuo in quanto tale e come parte aggregata di una collettività. Questi due
punti sono collegati all’ articolo 97, che deve essere letto introducendo il principio della
sostenibilità del debito pubblico (non ci si può indebitare troppo) e dell’equilibrio di bilancio.
L’ art. 23 introduce uno dei principi cardine dello stato di diritto, cioè la legalità dell’imposizione
tributaria, cioè le tasse (prestazioni patrimoniali) e le imposte non possono essere fissate se non in
base alla legge = garanzia per il contribuente
L’ art. 53 si pone dal punto di vista del contribuente e dice che tutti i soggetti (anche i non
cittadini) sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche. Il raccordo tra l’art.23 e l’art. 53 riguarda il
fatto che le imposte sono fatte per sopperire alle spese pubbliche per poi soddisfare gli interessi
della collettività.
L’ art. 81, modificato nel 2012 si va a chiarire in modo molto puntale la distinzione dei poteri tra
potere esecutivo e potere legislativo. Si va a capire che il progetto di bilancio viene formato dal
governo il quale se ne assume la responsabilità e poi questo viene approvato dal parlamento. Se il
parlamento non vota la legge di bilancio vuol dire che sfiducia il governo. Ci deve essere una
copertura finanziaria. Le leggi vetrina erano leggi fatte in procinto delle elezioni per ottenere più
consenso ma non c’era copertura finanziaria per essere fatte. Ci sono il bilancio di previsione e il
rendiconto consultivo (rendiconta le risorse che sono state impiegate). Il bilancio di previsione che
viene approvato con una legge si autorizza l’utilizzo delle risorse (principio di legalità sul principio
di spesa)
In sede di approvazione del bilancio veniva prevista la possibilità del voto segreto in modo di non
identificare i soggetti. Questo comportava i franchi tiratori e più volte cadevano i governi nel
momento del bilancio. Per risolvere si è deciso che circa il bilancio ci deve essere non voto segreto
ma voto palese.
L’ esercizio provvisorio di bilancio è sempre regolamentato dall’art.81 e presuppone che per 4
mesi (cioè fino ad aprile dato che il bilancio viene fatto a dicembre) si possa continuare a trovare
soluzioni se no ne è stata trovata una definitiva.
TAPPE DEL SISTEMA DI BILANCIO

1. Normativa delle leggi di bilancio
2. Struttura del bilancio
Una delle prime leggi organiche sulla finanza pubblica la abbiamo sulla 468 del 1978 circa il
bilancio pubblico. La caratteristica di questa legge è che non poneva vincoli alla spesa pubblica
perché c’era l’idea del “deficit spending” (più spendi più gira e cresce l’economia) che aveva visto

Letizia Brichese
la creazione dello stato imprenditore. Si diceva poi che con la legge di bilancio non si possono
istituire nuovi tributi (concezione della legge di bilancio formale). Così facendo si crea la legge
finanziaria che camminava in parallelo con la legge di bilancio. Prima di approvare la legge di
bilancio si votava la legge finanziaria, dove ci si accordava sulle nuove spese, creando nuove spese.
Si arriva alla legge 368 del 1988 dove si introduce il principio della programmazione per capire
quali fossero le priorità dato che il debito era troppo alto (pensiamo alla già citata
programmazione della costruzione delle opere pubbliche).
Nel 1997 con la legge 94 si introduce un altro elemento importante ovvero i nuovi tipi di bilancio:
precedentemente era presente solo bilancio finanziario (prende in considerazione solo entrate ed
uscite) ma si vanno a indagare anche gli investimenti (“quanto costa e quanto frutta?”) con
strumenti economici
La legge 29 del 1993 introduce il principio della separazione tra attività politica e attività
amministrativa.
AMMINISTRAZIONE E POLITICA NEL BILANCIO: MISSIONI E OBBIETTIVI

C’è la parte attuativa ed esecutiva che non comprende un’elezione ma è importante per la
pubblica amministrazione per la gestione delle somme. Il politico vota delle unità previsionali di
base. L’aggregato più importante è la “missione”. Oggi sono circa 34 e corrispondono agli elementi
più importanti (debito pubblico, sanità, immigrazione, educazione etc.) Dopo le missioni ci sono gli
obbiettivi per strutturare il bilancio. Poi si arriva dopo la missione ad un’ulteriore voce che prima
era l’unità previsionale di base ma oggi è il centro di spesa dove i parlamentari votano nell’ambito
di una decisione complessiva esprimendo loro voto. Fino al 1997 le somme venivano date ai singoli
ministeri solo che certe funzioni tra loro erano simili e venivano quindi gestiti due volte e questo
portava ad uno spreco. Oggi non si finanzia in base al soggetto ma in base alla missione.
Si introducono quindi criteri diversi dal mero criterio di legalità.
Gli obbiettivi costituiscono valido criterio per i controlli. Altra novità introdotta è quella di
prevedere una serie di regole circa l’imputazione dei dati nei bilanci.
L’esecuzione del bilancio presuppone la procedura contabile (dove c’è quindi l’impegno di spesa e
altre fasi fino all’accertamento, liquidazione e pagamento). Abbiamo quindi che la prima fase è
quella di formazione di bilancio.
Ci sono vari tipi di linguaggio contabile. Quando si arriva ad un maggiore decentramento, il potere
impositivo viene in parte dato anche alle regioni e agli enti locali (a livello di legge delega). I vari
sistemi di linguaggio, i bilanci e i vari strumenti di contabilizzazione. Si arriverà poi ad utilizzare
sistemi di linguaggio comune per fornire dei dati in un linguaggio conforme a quello dell’unione
europea. La legge 196 vuole individuare tutti i soggetti, vuole obbligarli a tenere un linguaggio
unitario e a fornire poi i dati in maniera corretta attraverso lo stato italiano.
L’art 119, ultimo comma, dice che lo stato non può assumersi i debiti per gli altri soggetti, non può
cioè assumere funzione di garanzia (es.: sui prestiti di comuni province etc.).

Letizia Brichese
28/11/2017 Fusco
LEZIONE 25
INVALIDITÀ
La nullità rende un procedimento assolutamente inidoneo a produrre i suoi effetti. La nullità si

collega ad un’azione dichiarativa di accertamento (180 giorni). L’annullabilità è un’azione
costitutiva che va esperita in 60 giorni. Quando abbiamo un provvedimento nullo dobbiamo
accertare la nullità. Anche se è nullo può essere portato ad esecuzione lo stesso. Quando abbiamo
una nullità non chiediamo al giudice di eliminare questo provvedimento ma dobbiamo chiedere al
giudice di dichiarare che sia nullo.
Nell’annullamento, il provvedimento è “malato” ma è idoneo a procurare degli effetti fino a
quando non c’è un secondo provvedimento amministrativo o giurisdizionale che lo elimina.
L’inoppugnabilità è l’impossibilità di impugnare un provvedimento con il fine di eliminarlo, decorso
il periodo di impugnazione previsto dalla legge.
Ripasso sul potere:

POTERE
- VINCOLATO: la pubblica amministrazione si trova a dare applicazione ad una
norma di legge molto dettagliata.
- DISCREZIONALE:
1. Individuazione dell’interesse pubblico primario e degli altri interessi secondari
(che possono essere pubblici o privati);
2. Valutazione comparativa di questi interessi;

Letizia Brichese
3. La pubblica amministrazione compie una scelta tra le varie soluzioni possibili.
Possiamo avere delle criticità: eccesso di potere (la pubblica amministrazione non esercita
correttamente il proprio potere discrezionale) + sviamento di potere. Lo sviamento di potere non
era facile da individuare, quindi sono state create delle figure sintomatiche che hanno allargato il
perimetro applicativo dell’eccesso di potere.
- DISCREZIONALITÀ TECNICA: vengono applicate delle scelte di natura tecnica

(valutazione tecnico-scientifica).
RIMEDI
Un provvedimento nullo o annullabile può essere impugnato davanti ad un giudice per averne
l’annullamento o la dichiarazione di nullità. Prima ancora di scendere nel campo del diritto
amministrativo, dobbiamo tenere conto che i rimedi alla patologia sono diversi:
AUTOTUTELA
PROCEDIMENTI DI SECONDO GRADO
= tutela della pubblica amministrazione; può essere una tutela del soggetto privato perché il
soggetto è sempre libero di sollecitare il potere di autotutela della pubblica amministrazione.
TUTELA NON GIURISDIZIONALE

RICORSI AMMINISTRATIVI (es.: ricorso al superiore gerarchico)
TUTELA PARA GIURISDIZIONALE

RICORSO STRAORDINARIO AL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA (si conclude con
d.P.R.)
TUTELA GIURISDIZIONALE
GIUDICE ORDINARIO
GIUDICE AMMINISTRATIVO
Interesse legittimo: situazione giuridica soggettiva dove c’è la pretesa di un soggetto ad

ottenere un legittimo esercizio del potere nei propri confronti correlato al conseguimento
o al mantenimento di un bene della vita

Letizia Brichese
Nei casi di appalti pubblici, servizi pubblici, urbanistica etc. (art.133 del codice del processo
amministrativo) è necessario andare davanti al TAR.
PROCESSO
- TAR (I grado; magistrati);
- Ricorrente (che fa il ricorso);
- Parte resistente (amministrazione);
- Contro interessato (non sempre presente).
- L’oggetto è un provvedimento.
RICORSO
1) AZIONE DI ANNULLABILITÀ (60 giorni);
2) AZIONE DICHIARATIVA DI NULLITÀ (180 giorni);
3) AZIONE DI CONDANNA (es.: condanna al risarcimento del danno)
4) AZIONE CONTRO IL SILENZIO (costringe la pubblica amministrazione ad agire e a terminare

il procedimento)
Il ricorso deve essere notificato entro 60 giorni e dopo 30 giorni depositato. Depositato, le altre
parti hanno un termine di 60 giorni dal ricevimento del ricorso per costituirsi in giudizio e
presentare le proprie difese. Almeno 60 giorni dopo, viene celebrata un’udienza (o due se c’è
istanza cautelare) e con l’esito di questa udienza abbiamo la decisione, cioè accoglimento o
rigetto.

Letizia Brichese
29/11/17 Crismani
LEZIONE 26
AMMINISTRAZIONE DI CONTROLLO
Con riferimento ai controlli possiamo prendere in considerazione una griglia in base alla quale
possiamo prendere in considerazione i vari tipi di controllo.
SOGGETTI CONTROLLORI:
- ESTERNI (corte di conti)
- INTERNI
DESTINATARI:
- SOGGETTI PRIVATI
- SOGGETTI PUBBLICI:
a) CONTROLLO INTERSOGGETTIVO
b) CONTROLLO INTERORGANICO
TEMPO:
- PREVENTIVO;
- CONCOMITANTE;
- SUCCESSIVI
PARAMETRI:
- ECONOMICO FINANZIARI (3 E: economicità etc.)
MERITO;
- LEGITTIMITÀ, REGOLARITÀ CONTABILE
Legge 20/94 - 3
MISURE (quali esiti può avere un controllo):

- PROPULSIVE
- REPRESSIVE (presuppone un VISTO e li abbiamo nei controlli preventivi di
legittimità)

Letizia Brichese
OGGETTO DEL CONTROLLO:

- ATTO AMMINISTRATIVO;
- NEGOZIO GIURIDICO (come i contratti);
- ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA
Abbiamo già tre tipi di controllo previsti dalla costituzione ma è stato detto che sono previsioni ma
non sono vincolanti, cioè il legislatore può gestire in modo più ampio. La costituzione prevede un
controllo successivo sulla gestione del bilancio.
*Viene consigliata l’integrazione attraverso il manuale
IL RUOLO DELLA CORTE DEI CONTI

Altro problema era stato posto, riguardava il fatto che la Costituzione diceva che la Corte dei conti
era un organo di controllo dello stato. Le regioni pensavano di non dover più sottostare ai controlli
e alla giurisdizione della corte dei conti. La corte dei conti è stata più individuata come l’organo
che è servente alla collettività, cioè è un organo della repubblica. C’è una sezione regionale di
controllo, integrata da magistrati di nomina o di concorso regionale e queste si riferiscono solo agli
organi regionali e locali. Non abbiamo un altro organo che va a verificare i vari enti e va poi a
mostrare i risultati allo stato. Abbio obblighi e limiti di tipo quantitativo circa al ricorso alle spese e
all’indebitamento complessivo imposti dall’UE attraverso il patto di stabilità e crescita, abbiamo
anche dei provvedimenti europei che sottopongono i singoli stati con controlli precedenti e
successivi secondo vari parametri, per questo la finanza della repubblica deve essere il più unitaria
possibile. Questo richiede che ci sia quindi un organo che controlli complessivamente tuti gli
organi e questo organo è la corte dei conti.
Il controllo viene svolto su tre livelli:
1. LIVELLO MACRO: rispetto e adozione di tutte le attività e le azioni volte ad assicurare il
rispetto dei vincoli di finanza pubblica;
2. LIVELLO MESO: verifica dei bilanci (controllo finanziario puro);
3. LIVELLO MICRO: verifica delle gestioni e delle attività

Letizia Brichese
La corte dei conti ogni anno fa un piano di verifiche indicando anche i soggetti che saranno
controllati. Questi sono i controlli standard ma ci sono anche i controlli a sorpresa o su richiesta
perché è un tipo di controllo non repressivo ma è un CONTROLLO COLLABORATIVO.
CONTROLLO INTERNO
Il decreto 286/99 e il decreto 123/11 vanno a disciplinare i controlli interni. Abbiamo quattro tipi
di controlli interni svolti da soggetti diversi all’ interno della struttura amministrativa:
- CONTROLLO AMMINISTRATIVO CONTABILE
- CONTROLLO DI GESTIONE: ha per oggetto efficacia, efficienza ed economicità;
- VERIFICA FATTA DAGLI ORGANISMI INDIPENDENTI: vanno a valutare quanto

rende una struttura;
- VALUTAZIONE DI TIPO STRATEGICO: supposta per gli organi politici

Letizia Brichese
4/11/2017 Crismani
LEZIONE 27
I servizi pubblici sono una fattispecie del diritto. Facevano parte dell’organizzazione della pubblica
amministrazione tramite l’erogazione di servizi.
LIBERALIZZAZIONE E PRIVATIZZAZIONE
Abbiamo un monopolio legale quando vi è una situazione di monopolio che si instaura quando,
per disposizione dell'autorità pubblica, la produzione e/o l'offerta di un bene sono attribuiti in
esclusiva ad un unico agente economico. Il monopolio naturale è un tipo di servizio che può essere
svolto soltanto da un soggetto (es.: rete elettrica, rete ferroviaria, estrazione del gas). Questa
materia trova fondamento costituzionale all’articolo 43.
Articolo 43
A fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo
indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o
categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di
monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale.
Nel 1962 assistiamo appunto alla nazionalizzazione del settore dell’energia. Oggi abbiamo un
andamento che si orienta verso la denazionalizzazione, ovvero una forma di gestione diretta
tramite agenzie speciali. In questi casi abbiamo molte entità prive di personalità giuridica, il che
comporta una limitazione della responsabilità.
SERVIZI
Abbiamo esercizio di funzione quando vi è una concessione amministrativa anche a valenza
amministrativa. Oggi le concessioni sono controllate e possono essere date attraverso il principio
della gara.
La concessione poteva essere revocata in qualsiasi momento al fine di far valere l’autotutela. Oggi
sono presenti due elementi: la concessione e il controllo. Il servizio pubblico è un servizio svolto da
un soggetto pubblico in forma non autoritativa. Le prestazioni e lo svolgimento sono sottoposte
allo stesso regime delle pubbliche funzioni al fine di soddisfare i bisogni della collettività.
Gli articoli da leggere e da tenere qui in considerazione sono: art. 32 e 33 (salute ed istruzione);
art. 38 (assistenza sociale); art. 177 comma 3.
Esiste una distinzione tra i tipi di servizi:

Servizi a funzione COLLETTIVA (necessaria): es.: luce per le strade;

Letizia Brichese
Servizi a funzione INDIVIDUALE: es.: autobus, luce, gas, telefono
Le normative dell’Unione Europea prevedono il libero mercato e la libera circolazione di persone,

merci, capitali e prevedono anche il rispetto della regola di concorrenza, che deve essere applicata
anche nelle gare per i servizi, inoltre vi sono delle regolamentazioni di settore.
In riferimento ai servizi, individuiamo tre momenti importanti:

1. ASSUNZIONE: decisione politica di pubblico potere che a seconda del mercato interviene;
2. REGOLAZIONE: i soggetti pubblici devono sottostare a dei principi;
3. GESTIONE: riserva di servizio a favore dello stato:
- diretto
- indiretto (crea un ente pubblico);
- interna
 d.lgs. 175/2016
PARTENARIATO ISTITUZIONALE PUBBLICO

- CARTE DEI SERVIZI: condizioni generali di contratto che contengono le
prestazioni;
- REGOLAZIONE:
o Autorità indipendenti;
o Apparati amministrativi indipendenti dal governo;
o Antitrust
- SERVIZI FORNITI DAGLI ENTI LOCALI

Letizia Brichese
05/12/2017 Giudice del Piero

LEZIONE 28
LEGGE ABOLITRICE DEL CONTENZIOSO AMMINISTRATIVO (2248/1865 ALLEGATO E)

Legge abolitrice del contenzioso amministrativo (2248/1865 allegato E) è una legge che serviva a
togliere di mezzo tutti i tribunali precedenti istituendo un unico sistema. Con questa legge
capiamo la differenza tra diritto soggettivo e interesse legittimo e ci rendiamo contro dei poteri
dei giudici circa gli atti dell’amministrazione con particolare interesse alla disapplicazione del
giudice ordinario. Con questa disposizione il legislatore vuole che tutte le cause che hanno come
diritto un diritto soggettivo siano devolute ad un giudice ordinario (art.2). L’art.3 dice che gli affari
che non rientrano nell’articolo 2, ovvero gli interessi legittimi, cioè quelle particolari posizioni in
cui si trova il cittadino oggetto del potere amministrativo.
DEFINIZIONI DI NIGRO
La definizione migliore di interesse legittimo è quella di Mario Nigro:
INTERESSE LEGITTIMO: posizione di vantaggio fatta ad un soggetto da

parte dell'ordinamento in ordine a un bene oggetto di potere amministrativo e consistente
nell’attribuzione al medesimo soggetto di poteri atti ad influire sul corretto esercizio del potere,
così da rendere possibile la realizzazione dell’interesse al bene.
DIRITTO SOGGETTIVO: la fondamentale posizione di vantaggio fatta ad un
soggetto dall'ordinamento in ordine ad un bene e consistente nell'attribuzione al
medesimo soggetto di una forza concretantesi nella disponibilità di strumenti vari (facoltà, pretese
e poteri) atti a realizzare in modo pieno l’interesse al bene
Quando nasce l’interesse legittimo? Ogni volta che il legislatore da un potere all’amministrazione,
contemporaneamente dà in capo al privato l’interesse legittimo. Con questa impostazione
capiamo che l’interesse legittimo può rimanere quiescente per moltissimo tempo.
La legge 2248/1865 allegato E qualifica il potere di disapprovazione del giudice ordinario. Il
fondamento della disapprovazione risiede nell’art.4. Quando un giudice ordinario si occupa di atti
amministrativi? Quando viene emesso un atto amministrativo, a meno che non sia in carenza
assoluta di potere, il suo destinatario è sempre l’interesse legittimo. Se io sono il destinatario di un
provvedimento amministrativo e lo voglio eliminare dal mondo giuridico devo rivolgermi al giudice
amministrativo. Ma quando entra in gioco il giudice ordinario? Nel caso in cui il destinatario
dell’atto amministrativo non agisce in giudizio (che è in posizione di interesse legittimo) ma è un
terzo (es.: quando X costruisce qualcosa ma quest’azione danneggia Y che vuole difendere il suo
diritto di proprietà).

Letizia Brichese
La disapplicazione principale si verifica ogni qual volta colui che agisce davanti al giudice ordinario
vanta un diritto soggettivo rafforzato da tutela costituzionale. Il primo caso avviene negli anni 70:
X va dal medico che gli trova una malattia rara e gli prescrive farmaci costosi; X va dal farmacista e
questo gli chiede tot. soldi, X replica che è iscritto al servizio nazionale e che quindi ha diritto ai
farmaci gratuitamente e il farmacista risponde che i farmaci richiesti non sono passabili
gratuitamente; Il diritto alla salute è un diritto garantito dalla costituzione e come tale è un diritto
indegradabile. Quindi quando c’è un rafforzamento costituzionale il giudice ordinario può
annullare e non solo disapplicare.
La legge del 1865 dava diritti al giudice ordinario e tutte le altre questioni all’autorità
amministrativa, la quale rispondeva ai ricorsi gerarchici. Questa situazione non poteva durare,
infatti sono seguite altre legge:
3761/1887: attribuisce alla cassazione la risoluzione di tutti i conflitti di giurisdizione
5992/1889 “legge Crispi”: istituisce la IV sezione del consiglio di stato prima giurisdizionale
(prima ne aveva solo 3 e consultivi). Questa legge è importantissima perché:
1. Ha creato la IV sezione;
2. Preserva gli atti politici dalla giurisdizione perché contro questi atti il cittadino non
deve ricorrere al giudice ma al voto (il cittadino non voterà chi ha sbagliato);
3. Definizione schematica dei 3 vizi di potere
4. Dà un primo accenno di giurisdizione di merito intesa nel senso tradizionale
(specificata poi nella legge Giolitti) che significava solo che il giudice decideva con
gli stessi diritti del giudice civile.
6893/1890: crea le giunte provinciali amministrative che aveva poteri para giurisdizionali,
decidevano infatti in primo grado su una serie di materie e sono il principio dei tribunali
regionali.
In una sentenza viene dichiarato che il silenzio dell’amministrazione è equiparato ad un
provvedimento impugnabile.
La legge Giolitti organizza meglio, in maniera più puntuale, la giurisdizione di merito. Istituisce la V
sezione di stato e l’adunanza plenaria. L‘adunanza plenaria in una certa forma esisteva già ma è
stata organizzata meglio da questa legge (art.62).
Nel 1907 abbiamo la legge 638 (testo unico sul consiglio di stato) e la 641 (regolamento di
procedura)
2840/1923: legge che viene quasi completatemene recepita con lieve modifiche negli art.
29 e 30 sul testo unico del ’34; istituisce la giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo.

Letizia Brichese
La giurisdizione di merito nasce come una vera e propria valutazione di opportunità. I primissimi
casi di giurisdizione di merito che noi conosciamo sono i giudizi di ottemperanza. Oggi è un
giudizio dove il giudice ha tutti i diritti del codice civile e del diritto amministrativo. Il merito sta
nella capacità istruttoria, infatti si valuta il fatto in quanto tale.
Nella giurisdizione esclusiva si ha in tutti in quei casi in cui è difficile distinguere diritti e interessi, o
dove questi sono talmente legati da essere inscindibili o per la specificità della materia. Nel 1923 si
è stabilità l’esclusività in materia di pubblico impiego che è stata poi trasfusa negli art. 29 e 30.
PRINCIPI IMPORTANTI DELLA COSTITUZIONE
Art.24: “Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi. La difesa è diritto
inviolabile in ogni stato e grado del procedimento. Sono assicurati ai non abbienti, con appositi istituti, i
mezzi per agire e difendersi davanti ad ogni giurisdizione.”
= a nessuno può essere inibito l’accesso alla giurisdizione
Art. 102: “La funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme
sull'ordinamento giudiziario. Non possono essere istituiti giudici straordinari o giudici speciali. […]”
Art. 103: “Il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela
nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla
legge, anche dei diritti soggettivi. […]”
Art. 111: “La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge. Ogni processo si svolge
nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale. La legge ne
assicura la ragionevole durata. […]”
Art. 113: “Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei
diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa.”
= detta il canone della generalità della giurisdizione
1034/1971: istituisce i TAR; il contezioso è aumentato enormemente (prima non era

accessibile a tutti)
DPR 1199: ridisegna, modificandoli, i ricorsi amministrativi e straordinari al capo dello stato
241/1990: ha dettato alcune norme nuove alcune importante dalla giurisprudenza degli
anni precedenti; ha disciplinato una serie di questioni nuove e ha modificato in parte il
sistema dei vizi dell’atto amministrativo.
Art. 21-Septies:
“È nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato da difetto
assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché negli altri casi
espressamente previsti dalla legge.”

Letizia Brichese
= critica: questa norma non individua gli elementi essenziali. La violazione è quando
l’amministrazione è chiamata ad eseguire una sentenza ma si rifiuta di eseguirla, l’elusione è
quando emette il provvedimento fingendo di darne esecuzione ma in realtà non dandone
esecuzione.
Art. 21-Octies:
“1. È annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di

potere o da incompetenza.
3. Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma
degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto
dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento
amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del
procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento
non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.”
Ci dice che tutti gli atti viziati sono annullabili ma dà delle eccezioni. Se anche non è stato tenuto
conto delle norme sul procedimento, e quindi l’atto sarebbe viziato per violazione di legge, il
giudice non lo può annullare quando l’amministrazione può dimostrare che se anche avesse
applicato le norme, il risultato sarebbe rimasto invariato.
Risarcimento del danno
PUNTO DI VISTA STRUTTURALE E FUNZIONALE DEL PROCESSO
Dal punto di vista strutturale c’è il problema della terzietà del giudice. Le regole caratteristiche di
questo processo sono:
- Concentrazione (l’istruttoria è eventuale);
- Pubblicità (tranne per alcuni casi);
Da punto di vista funzionale serve per dare tutela a situazioni giuridiche soggettive. Il giudice
amministrativo ha un compito limitato, cioè decide se quel certo atto amministrativo è illegittimo
alla stregua dei motivi presentati (il giudice non decide chi ha ragione e chi ha torto ed è
totalmente dipendente dalla domanda e non può andarvi oltre).
L’effettività della tutela è tendenziale, cioè significa che il soggetto interessato deve essere
ripristinato come se quell’atto annullato non fosse mai esistito (protezione e ripristino totale).

Letizia Brichese
06/12/17 conferenza con relatore

LEZIONE 29
CORTE DEI CONTI

La corte dei conti nasce come organismo di controllo. La corte dei conti dell’ordinamento italiano
ha una co-intestazione della funzione di controllo e della funzione giurisdizionale. La corte dei
conti è il giudice che tutela le pubbliche risorse. Alla base dell’imposizione fiscale c’è una sorta di
rapporto di mandato (in senso civilistico). Se non ci fosse la necessità di osservare degli obbiettivi
ben precisi, non ci sarebbe neanche la necessità di controlli. Gli enti locali sono i primi
protagonisti, perché nella nostra costituzione sono visti come gli enti territoriali più vicini al
cittadino, da qui il decentramento dell’amministrazione. Se l’esigenza è di livello locale, la gestisce
il comune, se l’esigenza è più ampia viene gestita dalla regione, altrimenti dallo stato.
Oggi nell’ambito dell’unione europea, la corte dei conti deve essere garante dell’equilibrio del
bilancio, sia statale, sia regionale e degli enti pubblici.
La corte dei conti è situata nell’ art.100 della Costituzione, insieme agli organi ausiliari:
“La Corte dei conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, e anche quello
successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al
controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce
direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito. […]”
Essendo una legge costituzionale, la corte dei conti potrebbe essere eliminata o modificata solo da
un’altra legge costituzionale, quindi non da una di rango inferiore come una legge ordinaria.
I componenti della corte dei conti sono magistrati, cioè assolutamente indipendenti da qualsiasi
autorità politica.
Nel momento in cui è stato applicato il decentramento, son fatti venire meno dei controlli che
prima avvenivano sugli enti locali, per fare in modo che l’attività amministrativa diventasse più
veloce e più efficiente, adattandola all’idea di aziendalizzazione (3 E).
La legge di riforma è la legge 20/1994, in particolare gli art.1 e art.3. Con la legge 20, viene
introdotto il controllo sulla gestione, un controllo non più preventivo inibitorio dell’atto, ma un
controllo successivo per assicurare il raggiungimento degli obbiettivi prestabiliti, la modalità
d’azione e il rispetto di legge. Si è creata un’ipotesi di danno erariale che si presenta nel momento
in cui la pubblica amministrazione gestisce le risorse pubbliche in modo non corretto.
Il vero significato della tutela circa il pareggio di bilancio coincide con il fatto che bisogna
preoccuparsi della sostenibilità nel tempo della spesa pubblica. A questo proposito è importante
l’art. 81 della costituzione:
“Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse
e delle fasi favorevoli del ciclo economico. […] Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai
mezzi per farvi fronte. […]”

Letizia Brichese
La corte dei conti può anche dare dei parerei alle pubbliche amministrazioni (che possono,
appunto, richiedere pareri). Altro articolo importante da tenere in considerazione è l’art. 103.
DANNO ERARIALE
Il danno erariale è oggetto della giurisdizione della corte dei conti. Senza danno erariale specifico e
concreto non si applicherà mai la giurisdizione della corte dei conti. Non basta l’illegittimità, che
anzi è una caratteristica del comportamento e quindi pertiene all’elemento soggettivo. Il danno
erariale si presenta quando vi è: qualsiasi ingiustificata maggiore spesa, qualsiasi ingiustificata
minore entrata, qualsiasi ingiustificato utilizzo patrimoniale o qualsiasi ingiustificata perdita
patrimoniale. L’elemento comune è l’ingiustificatezza e anche in questo caso possiamo vedere
come la parte più importante di un atto amministrativo sia la motivazione. Non c’è una codifica di
danno ma è un’ipotesi aperta, la quale si riempie dei contenuti attuali nel momento in cui versa
l’ordinamento. La segnalazione all’ufficio di pubblico ministero alla corte dei conti è assolutamente
libera e si può fare in qualsiasi modo. È un controllo diffuso dei cittadini sulla spesa pubblica.
Ci deve anche dolo (consapevolezza che il mio comportamento procurerà una conseguenza e io
consciamente lo faccio lo stesso) o colpa grave, ovvero l’elemento soggettivo. La colpa lieve non
rileva perché l’attività amministrativa è considerata difficile e rischiosa, cioè pur facendo del
proprio meglio si può sbagliare, allora per evitare che le amministrazioni non facessero più niente
per paura della responsabilità contabile si è creata l’ipotesi di colpa lieve.
Comunque è da tenere in considerazione la discriminante della discrezionalità amministrativa nel
caso di indirizzo politico, area entro la quale la giurisdizione non può entrare in base al principio di
separazione dei poteri. La discrezionalità è correttamente esercitata quando riguarda attuazioni
valide nei confronti valide rispetto agli obbiettivi prefissati.
Il processo parte da una denuncia specifica e concreta di danno. Il magistrato deve controllare se
ci sono i presupposti; se ci sono mette il caso in istruttoria avviando l’indagine. In caso contrario il
magistrato deve proporre l’archiviazione al capo della procura. L’art. 67 parla dell’invito a fornire
deduzioni, che non è ancora un momento del giudizio ma è un momento di ammissibilità, o
inammissibilità se manca, e contesta a tutti i soggetti che hanno partecipato a difendersi con la
massima libertà, o scrivendo le deduzioni o sentendo di essere sentiti dal magistrato con
verbalizzazione. Se il pubblico ministero non fa l’invito a dedurre o la nega ad un soggetto, la
citazione in giudizio rispetto a quel soggetto è inammissibile. Dopo 120 giorni non c’è più potere di
chiamata in giudizio.

Letizia Brichese
11/12/2017 Crismani
LEZIONE 30
PERSONALE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI
Con la divisione dei tre poteri si individua una branca del potere esecutivo individuabile come le
pubbliche amministrazioni. In particolare in Italia con l’Unità, dove l’unità era importante, ci
doveva essere un collante che tenesse insieme i vari territori, cioè un insieme di soggetti pubblici
che sostenevano esigenze particolari. Si inizia così a affermare il potere della pubblica
amministrazione. Il rapporto tra persona fisico e figura giuridica si basa sull’immedesimazione
organizza, cioè c’è l’imputazione diretta. Il potere necessitava di avere dei soggetti con status
particolare, dato con una disciplina di diritto pubblico. La prima necessità era regolare i rapporti
con norme imperative. C’era quindi la garanzia di stato, cioè si doveva garantire l’esercizio del
potere. Bisognava limitare anche l’ingerenza della politica (nel 93 con il decreto 29 si sancisce la
delimitazione della sfera politica). Altro punto importante riguarda l’assicurare l’imparzialità
nell’esercizio del potere, garantita attraverso una serie di strumenti.
4. immedesimazione organica;
5. limitare l’ingerenza politica nella cura del benessere pubblico;
6. assicurare l’imparzialità;
7. limitare la sindacalizzazione del pubblico impiego.
Non si volevano sindacati nel pubblico impiego perché avrebbero condizionato il principio
dell’imparzialità e del buon andamento (oggi c’è però la sindacalizzazione del rapporto di lavoro).
Attraverso il provvedimento ammnistrativo il dipendente diventa titolare di funzioni e cioè di
potere e ne deriva uno status differente rispetto a quello di un normale lavoratore che lavora nel
privato. Tra i principi per il personale delle pubbliche amministrazioni ci sono fedeltà allo stato e
segretezza del segreto d’ufficio e c’erano (o ci sono) anche dei limiti, come il limite
dell’appartenenza ai sindacati (oggi non c’è limite) e lo stipendio veniva visto come credito di
diritto pubblico e per questo motivo non era quindi pignorabile. Oggi questa disciplina è venuta e
sta venendo meno.
Come fonti, al tempo, avevamo da un lato gli atti normativi (disciplinavano in modo generale il
rapporto di lavoro) e da un lato avevamo gli atti amministrativi (disciplinavano specifici rapporti).
L’art. 97 della Costituzione (comma 3 e 4) diceva che i vari dipendenti di un appartato
amministrativo sono collocati in uffici e in questi sono determinate le sfere di competenza, le
attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari (principio di responsabilizzazione e dovere di
esercitare la funzione che è stata loro attribuita). Alle posizioni si accede attraverso concorso salvo
nei casi previsti dalla legge. L’art. 98 Cost. spiega il vincolo che i pubblici impiegati sono a servizio
esclusivo della nazione. Prevede poi una serie di limitazioni che non sono più generalizzate a carico
di tutti i dipendenti pubblici, ma solo per alcune categorie come consolari all’estero, magistrati
etc. Altra norma da prendere in considerazione è inserita nel titolo IV dove si parla dei rapporti
politici ed è l’art.54 dove si parla di adempimento al dovere.

Letizia Brichese
Circa la disciplina comunitaria abbiamo il Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, dove
l’art. 45 parla del limite per i pubblici funzionari di libera circolazione per lavoro.
Il testo unico 57 n.3 è in gran parte abrogato, e si arriva poi con il decreto 29 del 93 dove si parla
della contrattualizzazione del pubblico impiego. Si parla di contrattualizzazione perché si
affermano i diritti sindacali.
Ci sono state poi modifiche legislative sui rapporti di lavoro, ad esempio con la Legge Brunetta o la
Legge Malia.
Oggi abbiamo:
- CONTRATTAZIONE COLLETTIVA: prevista dall’art 40 (comma 1) decreto legislativo
165: delinea diritti e obblighi pertinenti al rapporto di lavoro e le materie sulle
relazioni sindacali;
- CONTRATTO INDIVIDUALE: sottoscritto quando si fa il concorso.
Da un lato i sindacati lavorano abbastanza bene ma hanno una serie di informazioni più ampie e
arrivano al tavolo delle trattative con dei dati sui quali non si può bluffare.
Il punto importante tra distinzione tra politica e amministrazione è l’art. 14. Il politico definisce
obbiettivi e programmi (e verifica se quanto da lui è stato indicato è stato realizzato). I dirigenti
(art. 4 comma 2) hanno potere di adottare atti e provvedimenti amministrativi, atti di gestione
finanziaria, poteri di spesa, strumentali, di controllo delle risorse umane, hanno in via esclusiva
responsabilità sull’attività amministrativa, gestione personale e sul perseguimento degli obiettivi.
SERVIZI SOCIALI Fusco

Fattispecie che si inserisce nei servizi pubblici (che possono essere a rilevanza economica o non
economica dove quest’ultimi vengono presi in carico dalla pubblica amministrazione perché sono
servizi erogati per il benessere della collettività). I servizi pubblici devono essere accessibili e
trattati secondo i principi di visione aziendalista. La gestione può essere:
- Diretta: gestita direttamente dall’ente titolare del servizio;
- Indiretta
- Gestioni ibride
- Esternalizzazione completa: si affida il servizio tramite appalti e concessioni.

Letizia Brichese
Un servizio sociale è la predisposizione ed erogazione di tutte quelle prestazioni destinate a

rimuovere le situazioni di bisogno e di difficoltà di una persona, con esclusione delle prestazioni
sanitarie previdenziali e delle prestazioni assicurate in sede di giustizia.
Nel 1862 con la Legge Lattanzi vengono regolamentati per la prima volta gli enti caritativi (privati o
della chiesa che non erano inseriti in un contesto pubblico e senza una regolazione).
Leggi successive iniziarono a finanziare questi enti caratativi.
Con la legge Crispi l’attività di beneficienza viene considerata come un’attività pubblica.
I servizi sociali si caratterizzano per l’attività di assistenza (erogate a persone con bisogno) e quella
di beneficienza (donazione di denaro o di altre utilità alle persone meno abbienti).
Con la legge Crispi c’è una prima pubblicizzazione del settore e vengono chiamate poi IPAB e
vengono classificati come enti pubblici locali non territoriali.
Con la costituzione c’è un cambio di rotta perché vengono qualificati tutta una serie di “diritti
sociali”.
Elementi della costituzione:
1. Principi fondamentali (art.1-2)
2. Riparto di competenze amministrative e legislative (art. 117-118)
3. Diritti sociali: diritti garantiti, tutelati e assicurati dall’ordinamento (art.38)
Art 2: la repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo sia come singolo che come
formazione sociale; richiede l’adempimento di doveri di solidarietà sociale (si favorisce la
partecipazione dei soggetti alle politiche sociali)
Art. 3: principio di uguaglianza formale e sostanziale (è compito dello stato rimuovere gli ostacoli
economico sociali che fanno di impedimento ai soggetti);
Art. 117: riparto di competenze legislative: la titolarità di emanare leggi in materia di servizi sociali
– importanti sono le modifiche apportate dalla legge Quadro, legge che va ad inquadrare gli ambiti
di tutela applicata ai livelli minimi di prestazioni in ambito sociale (criticati per la loro
indeterminatezza); prevede soggetti, ambiti, tipologie di intervento.
I soggetti del sistema integrato dei servizi sociali sono:
- SOGGETTI PUBBLICI: stato, regioni, comuni (pochissimo o non più le province); il
comune ha il piano di zona che analizza i bisogni e provvede alle azioni;
- SOGGETTI PRIVATI: soprattutto del terzo settore e senza fine di lucro posso
entrare nel sistema di servizio pubblico attraverso accreditamento e
aggiudicazione (principio di sussidiarietà orizzontale).

Letizia Brichese
ARGOMENTI DOMANDE D’ESAME

- Rapporti organizzativi
- potere discrezionale
- attività consensuale
- responsabile procedimento
- diritto accesso
- Nozione di diritto amministrativo
- vizi di legittimità del provvedimento
- provvedimenti di secondo grado
- principi
- attività provvedimentale
- fasi procedimento
- organo e ufficio
- accordi amministrativi
- accesso ai documenti amministrativi
- SCIA
- accesso agli atti
- potere amministrativo e interesse legittimo
- relazioni organizzative
- fase istruttoria
- attività non provvedimentale
- tipi di provvedimento
- responsabilità.
- Situazioni giuridiche soggettive in generale
- immedesimazione organica
FINE DELLE LEZIONI

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Il procedimento amministrativo ha radici storiche antichissime, coincidenti con il momento in cui,

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EFFICIENZA, EFFICACIA, ECONOMICITÁ E LEGALITÁ

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ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA, ORGANI E UFFICI– prof. Fusco

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3. Rapporto di controllo: può essere elevato a tipologia di attività della pubblica

4. Rapporto di coordinamento: c’è un rapporto di equi ordinazione, ed oltre ad essere un

PRINCIPALI FIGURE CHE COMPONGONO LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

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Principi alla base dell’organizzazione:

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I principi dell’attività amministrativa:

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Principi della finanza pubblica

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Questa distinzione ci serve a distinguere il potere in:

B. Potere discrezionale: (nell’ipotesi in cui ci sia un immobile pericolante la pubblica

- Valutazione di tipo tecnico

B. Conservazione: divieto di fare qualcosa = provvedimenti generalmente negativi

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Il Potere può essere un potere vincolato o un potere discrezionale. Ma se il potere vincolato è un

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11/10/2017 Roberto Fusco

SITUAZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE

Queste possono classificarsi in diversi modi:

2. Dinamiche: consentono la trasformazione di assetti di interessi (attraverso il potere la

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