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Storia delle relazioni internazionali

Democrazie. L’Europa meridionale e la fine delle dittature


1.L’occidente e la Grecia: dal colpo di stato militare alla transizione alla democrazia.

La Grecia dal 1944 al 1967


Alla vigilia dello scoppio della seconda guerra mondiale la Grecia rappresentava un attore
secondario sullo scenario politico europeo. La posizione di neutralità assunta dalla Grecia nel
conflitto viene messa in crisi dall’attacco da parte dell’Italia fascista e dalla conseguente invasione
tedesca nel 1941. Questi eventi avvicinarono le sorti della Grecia a quelle della Gran Bretagna. Il
monarca in esilio, con governo al seguito, fu ospitato al Cairo, mentre nel paese si organizzava la
resistenza all’occupazione nazifascista. Nasce così il Fronte di Liberazione Nazionale (EAM) al cui
interno gioca un ruolo fondamentale il partito comunista greco KKE, che porterà anche alla nascita
di un’organizzazione militare l’ELAS. Successivamente tra il 41 e il 42 venivano costituiti due
movimenti di resistenza di ispirazione non comunista, l’EDES e l’EKKA, vicini alle posizioni della
monarchia e del governo in esilio, che nel frattempo fini sotto la forte influenza delle autorità
britanniche. Queste furono ben presto costrette a gestire le forti rivalità tra i partigiani dell’ELAS e
quelli dell’EDES, che poi finiranno per sfociare in violenti scontri, a causa del mancato accordo
sulla possibilità di abolire la monarchia greca.
Nel febbraio del 45 venne raggiunto un fragile compromesso, il cosiddetto accordo di Varkiza, che
poneva fine alle ostilità. Nel 46 si tennero cosi le elezioni che affermarono la vittoria delle forze
moderate e filomonarchiche, permettendo il rientro del re, Giorgio II, in patria, a cui sarebbe
succeduto nel 47 il fratello Paolo. Nel frattempo i comunisti, sostenuti dagli altri regimi comunisti
affermatisi nei Balcani, assumevano il controllo di alcune aree settentrionali del paese, che si
scontrarono duramente con le truppe regolari inglesi, ponendole in difficoltà. Nel 47 gli USA
cominciarono ad elargire un forte contributo economico e militare al governo di Atene e, sebbene
l’influenza inglese non scomparisse completamente, la Grecia entrò rapidamente a far parte del
sistema occidentale guidato dagli USA, godendo anche degli aiuti del Piano Marshall. Il sostegno
degli Usa e, dopo il 48, lo scisma di Tito, che privò la guerriglia comunista dell’appoggio
jugoslavo,favorirono la vittoria delle truppe regolari sulle forze comuniste.
In questo periodo fu forte l’ingerenza americana nella politica interna del paese, che riuscì tramite
una riforma elettorale maggioritaria, a portare al potere il Raggruppamento greco, formazione di
destra guidata dal Generale Alexandros Papagos, che consentì una parziale stabilità politica. Ciò
permise inoltre alla Grecia di essere ammessa al Consiglio d’Europa e nel 1952 nel Patto Atlantico,
pur non partecipando ai processi di “costruzione europea”.
Nel corso degli anni 50 i rapporti greco-turchi si deteriorano per la mai sopita questione cipriota: gli
abitanti greci dell’isola, colonia inglese, iniziarono a chiedere con forza l’indipendenza alla Gran
Bretagna in vista di una unione con la madrepatria greca. Queste tensioni si sarebbero poi
organizzate nell’organizzazione di resistenza clandestina EOKA guidata dal colonnello Grivas. Il
governo di Atene sostenne le tesi indipendentiste, mentre la Turchia condivideva le preoccupazioni
della comunità turco-cipriota contraria alla prospettiva di annessione con la Grecia. La posizione
assunta da Atene si scontrava così sia contro la Turchia che la stessa Gran Bretagna. Dopo lunghi e
difficili negoziati, in cui la Gran Bretagna favorì il pieno coinvolgimento della Turchia, con gli
Accordi di Zurigo e di Londra nel 1960, Cipro acquisiva la piena indipendenza sotto la guida
dell’arcivescovo Makarios, in teoria garantita da Atene, Londra e Ankara. Restava comunque viva
l’idea dell’annessione (l’Enosis) in molti ciprioti e in vari settori del mondo politico greco.
Nel frattempo, nel quadro politico greco era emersa la figura di Karamanlis che, dopo aver creato
un nuovo partito di destra (ERE), nel 1955 era giunto al governo per restarvi quasi ininterrottamente
fino al 63. Nonostante le varie difficoltà di carattere economico, nel 1961 con il Trattato di Atene, la
Grecia diveniva il primo paese associato alla CEE, entrando anche a far parte del Consiglio
d’Europa. Karamanlis mirò inoltre a rafforzare i rapporti con alcuni paesi europei occidentali in
particolare la Germania di Adenauer e soprattutto la Francia di De Gaulle. I suoi principali
oppositori erano da un lato una serie di partiti di ispirazione liberale, il cui esponente era Papandreu,
dall’altro la Sinistra Democratica Unita (EDA) che rappresentava in larga misura la parte di
popolazione già vicina al partito comunista. La Questione di Cipro aveva favorito nell’opinione
pubblica una forte ostilità nei confronti della NATO, la soluzione raggiunta nel 60 non soddisfaceva
le posizioni nazionaliste di Atene e sembrò indebolire le posizioni di Karamanlis. Nel 61 egli
sciolse il parlamento, convinto di vincere le elezioni: l’ERE ottenne la maggioranza ma
l’opposizione delle forze progressiste guidata da Papandreu ottenne il 34%. Le accuse di brogli
elettorali da parte delle opposizioni, la difficile situazione economica del paese, i crescenti contrasti
con la Corona ed infine l’uccisione di Lambrakis, deputato di sinistra, ad opere di elementi di
estrema destra contribuì ad offuscare il consenso di Karamanlis. Così nelle elezioni del 64 diedero
un risultato favorevole all’Unione di centro (EK) di Papandreu. Alcune decisioni prese dal governo
Papandreu, intervenuto con importanti riforme di stampo progressista, irritarono gli ambienti più
conservatori. La tensione tra il governo e le forze armate crebbe inoltre a causa di una serie di
scandali che coinvolsero sia l’esercito che il figlio del primo ministro, Andreas. Il nuovo re
Kostantinos II, che si ergeva a difensore delle forze armate, chiese le dimissioni di Papandreu,
aprendo una grave crisi politica. In questa occasione l’ambasciata americana ad Atene registrava
voci di un possibile colpo militare, mentre da Washington crescevano le preoccupazioni per
l’atteggiamento sempre più anti americano di Andreas Papandreu. La situazione fu superata grazie
all’uscita dall’EK dell’ala più progressista, che permise la formazione di un nuovo governo con il
sostegno dell’ERE.

Il colpo di stato militare e le prime reazioni occidentali (1967-1968)


La prospettiva di nuove elezioni nel 67, aprì una fase politica confusa e di forte tensione che
avrebbe favorito il colpo di stato. Kostantinos II temeva che una vittoria elettorale dei progressisti e
della sinistra avrebbe messo in discussione l’istituto monarchico e parve valutare l’ipotesi di un
ricorso a una legislazione d’emergenza nel caso di risultati elettorali sfavorevoli, convinto di poter
contare sull’appoggio delle forze armate e degli americani. Agli americani giungono notizie di
riunioni segrete tra ufficiali greci che avevano dato vita ad un’organizzazione clandestina chiamata
“Consiglio Rivoluzionario”: la loro reazione è negativa e contraria a qualsiasi iniziativa che
comporti misure anticostituzionali, men che meno ad una dittatura militare. L’ambasciatore Talbot
aveva proposto una “operazione coperta” di finanziamento alle forze conservatrici, dato che le
posizioni di Andreas Papandreu, si facevano sempre più radicali in opposizione alla monarchia e
agli USA, ma ottenne parere negativo dal Segretario di Stato. Lo stesso Talbot sembrava poi
convinto dell’inesistenza di un piano concreto di colpo di stato da parte dei militari.
Di fronte alla debolezza dei governi di destra e agli interventi del sovrano in favore di esponenti
dell’ERE, alimentarono il fuoco della protesta guidata dal giovane Papandreu e dall’EDA. In
parallelo tra i vertici delle forze armate proseguivano i contatti segreti al fine di prevenire
un’eventuale affermazione del giovane leader radicale, sulla scia del Piano “Ierax due” che
prevedeva l’intervento dei militari in caso della presa del potere da parte dei comunisti. La
posizione americana rimaneva però fermamente contraria a progetti di questo tipo, poiché vi era la
convinzione che l’instabilità politica conseguente ad un colpo di mano militare avrebbe potuto
favorire l’infiltrazione di agenti comunisti nelle forze di opposizione, come ebbe modo di
comunicare l’ambasciatore al sovrano greco.
A dispetto di tutti i segnali, il colpo di Stato parve cogliere di sorpresa i maggiori protagonisti della
vicenda sia in Grecia, che in ambito internazionale. Nella notte tra il 20 e il 21 aprile alcune unità
dell’esercito guidate dai colonnelli Papadopoulos, Pattakos e Makarezos prendevano il controllo del
paese. I militari raggiunsero il sovrano nella sua residenza e dopo aspri colloqui riuscirono ad
imporre a Kostantinos II di accettare il fatto compiuto; il re riuscì solo ad ottenere che alla guida del
governo, posto sotto il controllo delle forze armate, fosse guidato da un civile nella persona di
Kollias, un giudice della suprema corte.
L’ambasciatore americano Talbot ebbe una conversazione con Kollias e il gen. Spantidakis
(ministro degli esteri), a cui si limitò a recriminare l’utilizzo di materiale militare americano, e
sottolineò la necessità che il nuovo governo fosse leale al re. Talbot ritenne di adottare un
atteggiamento di basso profilo puntando sul mantenimento di stretti contatti con il sovrano, che
veniva considerato dall’ambasciata l’unico utile e legittimo interlocutore. Da parte americana
emergeva il desiderio di muoversi con prudenza nonché l’implicita speranza che il colpo di Stato, il
quale era stato in apparenza eseguito senza spargimenti di sangue, rappresentasse una sorta di breve
parentesi; da qui l’appoggio del Dipartimento di Stato alla linea dell’ambasciatore che sosteneva
l’idea che l’Amministrazione USA, pur non sostenendo il nuovo governo greco, favorisse una serie
di misure transitorie che consentissero il ritorno alla democrazia.
Con il trascorrere del tempo però, l’ambasciata USA ad Atene fu costretta a constatare la mancanza
di qualsiasi resistenza organizzata contro il regime ed una sorta di accettazione di gran parte della
popolazione della nuova situazione, mentre la giunta militare faceva sforzi per convincere
Washington che il colpo di stato era stato compiuto anche negli interessi dell’occidente e di come i
nuovi leader godessero del consenso della popolazione. Nel frattempo l’attenzione internazionale si
spostava sulla crisi determinata dalla “guerra dei sei giorni”.
Diverso era stato l’atteggiamento dell’Europa Occidentale, dove la reazione dell’opinione pubblica
al colpo di Stato si era rivelata fin da subito profondamente negativa e i partiti della sinistra avevano
organizzato manifestazioni nel cui ambito non erano mancate accuse aperte contro
l’amministrazione americana (già duramente criticata per via del Vietnam). Nell’ambito della CEE
la prima reazione di condanna era stata espressa dal Parlamento europeo, il quale avanzò la richiesta
che quanto previsto nell’accordo di associazione con la Grecia venisse immediatamente congelato.
La questione si presentò nel concreto per via di un prestito che la Bei era sul punto di concedere alla
Grecia: chiamata ad esprimere un parere in merito la Commissione concordò sul congelamento del
prestito, e di un sostanziale congelamento dell’Accordo di associazione, nonostante l’opinione
contraria sostenuta dai commissari francesi.
Nel frattempo re Kostantinos II, stanco delle politiche troppo caute dell’amministrazione USA, e
prendeva un’iniziativa contro la giunta militare. Nel dicembre 67 si ritirò nel nord della Grecia dove
sperava di radunare la parte delle forza armate a lui fedele, informando di ciò l’ambasciatore Talbot.
Questi spiegò come solo nel caso il re avesse ottenuto la fiducia della maggioranza delle forze
armate gli USA sarebbero intervenuti a suo favore. La reazione della giunta fu però rapida: in una
presa di posizione pubblica si dichiarava deposto il re, il col Papadopoulos veniva nominato primo
ministro e il gen Zoitakis Reggente. Il sovrano non riuscì a radunare attorno a sé le forze sperate e
con la famiglia si recò in esilio in Italia. L’amministrazione Johnson pur mantenendo contatti
privilegiati col sovrano, decise di proseguire con una politica di basso profilo, che se da un lato non
implicava relazioni particolarmente cordiali con il nuovo governo di Atene, dall’altro non riteneva
utile rompere con i golpisti greci, soprattutto in merito alla situazione sempre più tesa di Cipro.
Quanto al governo di Papadopoulos, quest’ultimo cercò di mantenere relazioni cordiali con
Washington, ad esempio rilasciando Papandreu dagli arresti e consentendogli di trovare rifugio
negli USA, e rinnovando la fedeltà al blocco occidentale e all’alleanza con gli USA.
L’apparente immobilità dell’amministrazione americana era d’altronde la conseguenza delle gravi
difficoltà incontrate dal presidente Johnson nel corso del 1968 sia sul piano politico interno, sia su
quello internazionale a causa del riacutizzarsi del conflitto in Vietnam.
La convinzione che il regime fosse destinato a durare aveva cominciato a diffondersi anche negli
ambienti diplomatici dei maggiori paesi occidentali d’Europa, più interessati alla Grecia.
Opposizione in Europa occidentale, “realpolitik” a Washington (1968-1772)
La progressiva acquiescenza occidentale nei confronti dei colonnelli sembrava trovare parziale
giustificazione nella sostanziale mancanza di opposizione interna al regime. Fra i rari esempi di
aperta resistenza interna si registra il tentato omicidio di Papadopoulos, da parte di un giovane
militante dell’EK, A. Panagoulis, il cui piano venne però scoperto e venne perciò condannato a
morte. Solo la pressione dell’opinione internazionale spinse il governo a tramutare la condanna in
ergastolo, a riprova dell’inconsistenza di una concreta opposizione interna. Vi erano comunque
figure importanti, intellettuali operanti all’estero che lottavano contro il regime di Atene, attraverso
campagne di informazione e di protesta. Il clima generato dal maggio 68 rendeva poi le opinioni
pubbliche più attente ai temi connessi alle lotte di liberazione e ai diritti umani. La mobilitazione e
l’attenzione nei confronti delle vicende greche era forte soprattutto negli ambienti della sinistra
europea occidentale (Internazionale socialista), con in testa le nazioni scandinave, Olanda e Belgio,
tradizionalmente attente al tema della democrazia, e anche dalle ONG come Amnesty International.
Ben più prudente era l’atteggiamento assunto dai responsabili delle maggiori potenze occidentali, in
particolare Gran Bretagna, Francia e Germania. Queste nazioni avevano vari interessi
nell’economia greca: di particolare rilievo erano gli investimenti francesi, che vedevano in primo
piano il gruppo industriale “Aluminium de Grece”, un grosso produttore di alluminio con elevati
profitti. In tale ottica sono da contestualizzare le spinte francesi affinché la Comunità rivedesse le
sue decisioni in merito al congelamento dell’accordo di associazione.
La posizione della Grecia in sede europea risentiva però del problema del mancato rispetto dei
diritti umani, sollevato fin dal 67 dai tre paesi scandinavi, Svezia, Norvegia, Danimarca e
dall’Olanda all’interno del Consiglio d’Europa, peraltro sottolineati anche dai lavori di una
commissione di inchiesta del Consiglio d’Europa appositamente costituita. Per evitare le
conseguenze di queste risultanze tentarono il governo greco puntò su un accordo amichevole basato
su una parziale attuazione di una nuova costituzione, ma al contempo contando sull’aiuto della
Francia, nonché della Gran Bretagna e della Germania occidentale preoccupate del fatto che una
possibile condanna della Grecia in sede del Consiglio d’Europa avrebbe provocato un’analoga
situazione nell’Alleanza atlantica ( che aveva già dovuto subire la crisi della fuoriuscita della
Francia dalle strutture militari della NATO, due anni prima). Gli obiettivi di Atene e delle tre
potenze europee si scontravano però con la crescente rigidità del mondo politico e dell’opinione
pubblica europei. Londra Bonn e Parigi confermavano comunque la loro intenzione di evitare una
condanna aperta del regime dei colonnelli. Atene riponeva le proprie speranze che in sede di
votazione nel Consiglio d’Europa non si raggiungessero i 2/3 a favore dell’espulsione della Grecia,
previsti dai regolamenti, mentre il governo britannico preferiva l’opzione di evitare direttamente la
votazione. Il governo greco però temporeggiava senza mostrare particolari intenzioni di
democratizzazione o di maggior rispetto dei diritti, contando sul supporto delle tre potenze. Ma il
trascorrere del tempo non era certo a favore dei colonnelli: la relazione della commissione
d’inchiesta circa le torture avvenute in Grecia, mostrò la vera natura del regime scatenando la
reazione sdegnata dei paesi scandinavi, ma anche delle opinioni pubbliche europee che spinsero i
governi di Francia UK e Germania a rivedere le proprie posizioni in merito all’espulsione della
Grecia. La soluzione alla difficile situazione fu suggerita dagli inglesi e accettata pur con riluttanza
dalle autorità greche, che infine optarono per un ritiro unilaterale dal Consiglio d’Europa.
La posizione degli Stati Uniti in merito al regime greco si avviava ad una nuova ridefinizione con
l’elezione di Nixon alle presidenziali e l’ingresso in scena di un nuovo segretario di stato: Henry
Kissinger. I due incontrarono in un breve meeting il vice primo ministro greco, che perorava la
causa del suo paese e sottolineava la costante minaccia comunista in Europa. Nixon fu convinto
dalle posizioni del ministro greco, tanto che, insieme a Kissinger iniziò a ridiscutere l’embargo
sull’invio di forniture militari ad Atene, voluto dall’amministrazione Johnson. Nel frattempo un
memorandum dell’NSC in cui si suggeriva che la posizione di Washington non mutasse
radicalmente e mirasse a mantenere buoni rapporti di collaborazione con la giunta militare, pur
continuando ad auspicare un graduale processo di democratizzazione.
Con la nomina di Henry Tasca (gennaio 70) in qualità di ambasciatore ad Atene, la politica USA
mutò profondamente. Sin dai primi contatti con le autorità greche, Tasca parve dare una valutazione
non negativa del governo greco e, soprattutto, sottolineò come questo fosse saldamente al potere e
contesse su un ampio consenso. L’ambasciatore quindi faceva pressioni su Washington affinché
riprendesse a fornire equipaggiamenti militari ad Atene, pur continuando a sottolineare la necessità
di un ritorno ad un pieno sistema costituzionale. L’importanza strategica della Grecia per gli Usa
divenne più evidente con le iniziative antiamericane di Gheddafi in Libia. Nonostante ciò
l’Amministrazione Nixon era ben consapevole della forte impopolarità del regime greco in Europa
occidentale e come qualsiasi mossa americana che potesse apparire come un sostegno al governo di
Papadopoulos avrebbe potuto creare serie difficoltà in seno all’Alleanza. Questi elementi e
l’atteggiamento di alcuni membri del Congresso di tendenze “liberal” spinsero l’amministrazione a
rallentare le procedure destinate a ripristinare pieni rapporti militari con Atene. Tale posizione
condusse a nuove pressioni da parte di Tasca e di Papadopoulos. L’occasione per sbloccare
definitivamente il trasferimento di materiale bellico fu individuata da Kissinger nel dirottamento di
alcuni aerei civili americani in Medio-Oriente e nell’esplosione della crisi fra il Re di Giordania e
l’OLP. Alla fine di settembre del 70 gli USA annunciavano il parziale ritiro dell’embargo di
equipaggiamenti militari alla Grecia e ciò conduceva a un rapido miglioramento dei rapporti tra i
due paesi.
Nel corso del 71 le relazioni si stabilizzano definitivamente: le perduranti difficoltà nella situazione
mediorientale e i vantaggi derivanti per gli interessi strategici USA nel Mediterraneo orientale dalla
presenza greca nella NATO giustificavano ampiamente agli occhi dell’amministrazione Nixon il
mantenimento di buoni rapporti coni il regime dei colonnelli. Se la posizione americana nei
confronti della Grecia si era ispirata ad un criterio di “Realpolitik”, che si era tradotta in una
sostanziale accettazione, se non sostegno, al regime di Papadopoulos, nel corso dei primi anni
Settanta anche le maggiori potenze europee avevano finito con l’accettare la situazione greca come
un dato di fatto, che difficilmente avrebbe subito cambiamenti, in un’ottica di breve periodo. Le
relazioni commerciali fra la Grecia e i principali paesi della Comunità sul piano bilaterale restavano
d’altronde positive, soprattutto per gli interessi nazionali di Francia, UK e Germania Federale.

Dai colonnelli ai generali (’73-’74): speranze frustrate e timori dell’Occidente


Le valutazioni circa la solidità del regime di Atene vennero rapidamente smentite nel corso del
1973. Le relazioni all’interno dei vertici delle forze armate greche erano più conflittuali di quanto si
credesse. In tale ambito, le ambizioni di Papadopoulos, già evidenti negli anni precedenti, ebbero
modo di rafforzarsi sottolineando le divisioni tra i leader militari. Il rapido deterioramento della
situazione economica parve inoltre mettere in discussione uno degli aspetti che avevano favorito
l’acquiescenza della popolazione rispetto al regime. Infine si riacutizzava la crisi di Cipro fra la
comunità greca e quella turca.
Dopo alcune proteste degli universitari, duramente represse dal regime, fu la volta della marina,
tradizionalmente vicina alla monarchia. L’ammutinamento del cacciatorpediniere “ Velos” e i
legami tra la marina e il sovrano spinsero Papadopoulos verso posizioni più radicali: il 1 giugno
dichiarava deposto Re Kostantinos e proclamava la nascita di una “Repubblica presidenziale
parlamentare”. Nonostante l’opposizione di alcuni politici del regime, Papadopoulos vinse il
referendum, per la riforma istituzionale e il titolo di presidente. Le scelte del leader greco
suscitarono preoccupazioni tra i responsabili delle potenze occidentali, compresa l’amministrazione
americana, che tuttavia optò per una strategia di “wait and see”. Da parte sua, Papadopoulos nella
probabile speranza di rafforzare il proprio potere, decise di compiere una parziale apertura verso un
processo di democratizzazione, abrogando la legge marziale e favorendo la formazione di un
governo civile, guidato dal moderato Markezinis, e in tal modo ottenendo l’approvazione degli
occidentali, in primis l’UK. Le speranze occidentali in un graduale processo di democratizzazione
venero però rapidamente deluse. Le caute aperture di Markezinis furono con tutta probabilità
interpretate dall’opposizione come un segno di debolezza. Il 14 novembre gli studenti scesero in
piazza contro il regime e rivendicando diritti all’interno dell’università: il 17 il governo reagì
duramente con un’azione repressiva che causò decine di morti e centinaia di feriti, nonché un
migliaio di arresti. Questi eventi rinfocolarono le critiche dei media e delle opinioni pubbliche
occidentali. Tuttavia le elite politiche occidentali prestarono poca attenzione a questi eventi per via
del contemporaneo conflitto dello Yom Kippur e dell’embargo petrolifero. Nel frattempo la
situazione in Grecia mutava nuovamente: il 25 novembre, con un colpo di stato ad opera di elementi
delle forze armate, veniva deposto Papadopoulos. Al suo posto venne nominato presidente della
repubblica il generale Ghizichis, ma in realtà l’uomo forte del nuovo regime era il generale
Ioannidis, comandante della polizia militare e indicato come maggior responsabile delle attività
repressive del regime. Persino l’ambasciatore Tasca appariva ora preoccupato: nel 74 in un
messaggio inviato a Washington, egli tracciava un quadro fosco della situazione esistente
all’interno delle Forze Armate greche, che nella sua visione, versavano ormai in uno stato di
anarchia e avevano perso qualsiasi valore come efficace strumento militare. In questo periodo egli
cominciò a valutare l’eventualità del ritorno al potere di Karamanlis. La prudenza espressa negli atti
dell’amministrazione americana in merito alla situazione greca non rifletteva certo le valutazioni di
Tasca, il quale si mostrava sempre più preoccupato per la deriva nazionalista e sciovinista del
governo militare greco e agli inizi di marzo egli esprimeva apertamente il timore che tale
evoluzione della dittatura anche in materia di politica estera potesse tradursi in scelte contrarie agli
interessi degli USA. In un incontro con l’ambasciatore Kissinger non nascose di essere più
interessato ad altri temi internazionali e più preoccupato delle relazioni tra l’esecutivo e il
Congresso, visti i contemporanei sviluppi dello scandalo Watergate. Nei rapporti della CIA e di altri
organismi l’unico timore americano risulta connesso ad un possibile tentativo greco di intervento
diretto nelle vicende cipriote e di una possibile risposta delle forze militari turche. Timore che si
rivelerà più che fondato.

Il crollo del regime militare greco e la prima reazione occidentale (1974)


Makarios, presidente di Cipro, era visto da Atene come un nemico della “Enosis”, e un probabile
strumento dell’Urss e del partito comunista cipriota. Queste convinzioni si erano tradotte in un
supporto al movimento di destra filoellenenico guidato dal colonnello Grivas, l’EOKA-B. La
tensione fra la Grecia e Makarios esplose il 15 luglio in un tentativo di colpo di stato: il palazzo
presidenziale veniva attaccato e un esponente dell’EOKA, Nikos Sampson si nominò presidente.
Makarios e i turchi si appellarono a Londra, garante degli accordi di indipendenza del 60, ma gli
inglesi rifiutarono di farsi coinvolgere. Il governo turco procedette allora con l’operazione “Attila”,
occupando militarmente ampie porzioni della zona settentrionale dell’isola, con episodi di violenza
nei confronti dei greco-ciprioti. A questo punto sia Atene che Ankara ordinano la mobilitazione
delle rispettive forze armate. Ma questa crisi non fece altro che mettere in evidenza la debolezza e le
fratture interne delle forze militari greche: così Ioannidis, che premeva per lo scontro con la
Turchia, venne rapidamente esautorato e si decise di fare appello a Karamanlis affinché rientrasse in
patria e formasse un governo civile: si apriva così nel giro di poche ore la strada per il ritorno della
Grecia alla democrazia.
Il 24 luglio Karamanlis rientrava a Atene accolto da manifestazioni di giubilo della popolazione. La
prima questione da risolvere fu la crisi di Cipro che nel frattempo si era ulteriormente aggravata,
con una seconda operazione turca, la Attila II, che aveva portato all’occupazione di metà dell’isola
causando diverse migliaia di rifugiati greci. Tutto ciò avveniva nell’impotenza dell’ONU, e
nell’inattività dell’UK, che seguiva il suggerimento di Kissinger, schieratosi a favore della Turchia
in quanto partner forte e affidabile nell’Alleanza Atlantica. Così il 14 agosto Karamanlis annuncia
l’uscita della Grecia dalla NATO, sebbene non dal patto atlantico. Era questa una ovvia reazione
determinata dal forte antiamericanismo che si era diffuso sia per via della gestione della crisi di
Cipro da parte americana, sia per l’implicito sostegno al precedente regime. Il rientro di Karamanlis
era stato salutato con favore dalle opinioni pubbliche europee ma anche americane. Tuttavia, se la
presenza di Karamanlis alla guida del paese era apparsa come garanzia di moderazione, la scelta di
uscire dalla NATO, il diffondersi di sentimenti anti americani e l’azione delle forze di sinistra, tra
cui spiccava Papandreu, erano però elementi destinati a suscitare preoccupazione sia
nell’amministrazione USA sia tra le maggiori potenze europee. In questa fase delicata gli USA sono
però distratti dalla difficile situazione interna con la maturazione dello scandalo Watergate, che
costringeva Nixon alle dimissioni l’8 agosto 74. Da questo momento in avanti l’iniziativa circa la
transizione della Grecia verso la democrazia e la sua collocazione nel contesto internazionale passò
decisamente nelle mani di alcuni attori europei, in particolare la Francia e la Commissione.
Fin dai primi giorni dopo il rientro di Karamanlis ad Atene la Francia aveva agito a sostegno della
Grecia nell’ambito dell’ONU per ciò che riguardava la crisi di Cipro; quindi si era mossa in
Consiglio d’Europa affinché si riattivasse il Trattato di associazione. Fra le ragioni che spingevano
la Francia ad agire con determinazione vi erano il timore di un mutamento degli equilibri politici a
favore della sinistra (e dell’URSS) e la speranza di riempire il vuoto di influenza esercitato fino ad
allora dagli USA. Non mancavano inoltre le ambizioni di tipo economico, soprattutto nel campo
delle forniture militari. In ogni caso l’azione francese e quella di Karamanlis ebbero l’effetto di
accelerare i tempi per un reinserimento della Grecia nell’orbita della CEE: il leader greco aveva
deciso di puntare con determinazione per il futuro sulla “carta europea”. Già alla fine di novembre
74 la Grecia veniva riammessa nel Consiglio d’Europa.
Il primo obiettivo di Karamanlis fu quello di riattivare il trattato di associazione: Atene intendeva
attribuire i propri futuri rapporti con la Comunità un prevalente significato politico, ben sapendo
che dal punto di vista economico, vista la non facile situazione dell’economia del paese, non
sarebbe stato agevole dare piena e rapida attuazione all’accordo di associazione. Nonostante la
prudenza e la cautela della commissione si preferì dare, nel breve termine qualche segnale di buona
volontà: si decideva quindi di sbloccare i crediti alla Grecia che la BEI aveva congelato dopo il
colpo di stato, in aggiunta a prestiti concessi dalla Germania.
Era però sentita da tutti gli osservatori, sia della Comunità che degli USA, l’importanza del primo
appuntamento elettorale, che oltre che chiarificare i rapporti di forza esistenti tra le varie formazioni
politiche, avrebbe anche dato l’idea delle future scelte greche in ambito internazionale. Alle elezioni
si presentarono varie formazioni: sul versante moderato c’erano “Nuova Democrazia” di
Karamanlis e l’Unione di Centro di Mavros; nella sinistra era presente la tradizionale formazione
filocomunista EDA, due partiti comunisti ed il nuovo movimento socialista panellenico (PASOK)
di Andreas Papandreu; la destra era rappresentata dall’EDE di Garoufalis, a cui si associavano
anche i nostalgici del vecchio regime. L’esito delle elezioni del 17 novembre fu rassicurante per
l’occidente: Nuova Democrazia si affermava con il 54% dei voti, mentre il PASOK otteneva il
13%; i comunisti e l’EDA congiuntamente non raggiungevano il 10%. L’affermazione elettorale di
Karamanlis era confermata dall’esito positivo del referendum che aboliva la monarchia e istituiva la
forma repubblicana.

La riuscita transizione verso la democrazia (75-76): un obiettivo francese, un


successo europeo
L’affermazione di Karamanlis rassicurava gli analisti europei sebbene rimanessero ancora dubbi, in
particolare in ambito inglese, sulla effettività e sulla tempistica dell’adesione della Grecia alla CEE
come membro a pieno titolo. Questo atteggiamento scettico contrastava però non solo con le
ambizioni del leader greco, ma anche con la politica di alcuni membri della Comunità, in primis la
Francia. Vi furono vari incontri tra autorità francesi e greche in cui fu ribadita la determinazione
della Grecia all’ingresso nella CEE, e da parte francese, pur sottolineando le difficoltà di carattere
economico, fu garantita piena solidarietà e supporto. La determinazione di Karamanlis a conseguire
l’obiettivo dell’inserimento del suo paese nella CEE era dato da una serie di motivi: in ambito
interno, egli era consapevole che il suo successo elettorale era legato dal suo ruolo nel ripristino
della democrazia, ma nel frattempo la crisi di Cipro rimaneva tesa a fronte di una Turchia che non
sembrava voler lasciare il territorio conquistato sull’isola, con le connesse relazioni problematiche
con Londra e Washington; a ciò si aggiungeva la difficile situazione economica. In ambito
internazionale avevano inizio le trattative per la concessione di basi americane sul suolo greco,
quando la posizione della Grecia nell’Alleanza atlantica era in bilico e i rapporti con gli Usa erano
sempre più difficili soprattutto per la perdurante ostilità del popolo greco verso Washington, che
trovava espressione in frequenti manifestazioni di piazza. Era evidente che in questa difficile
situazione l’Accordo di associazione non era sufficiente: solo l’ingresso a pieno titolo della Grecia
nella CEE, o almeno l’avvio ufficiale dei negoziati in tal senso avrebbe offerto al paese
l’ancoraggio necessario al sistema occidentale tale da assicurare stabilità al paese e la costruzione di
una solida democrazia; tale prospettiva godeva poi di un forte consenso dell’opinione pubblica
interna.
Per conseguire questo obiettivo il governo greco contava sul sostegno della Francia, che sin
dall’inizio era stata il suo primo punto di riferimento. Si ha quindi l’impressione che il governo
francese, fortemente tentato dall’opportunità di estendere sulla Grecia la propria influenza, fosse
pronto ad esprimere una posizione positiva nei confronti di una richiesta di adesione alla Comunità
da parte di Atene, al contempo si riteneva possibile lasciare nel vago i tempi in cui la nazione
ellenica sarebbe divenuta membro a pieno titolo della CEE, accantonando per il momento i
problemi di tipo economico. Questa posizione non era condivisa da altri membri della Comunità, in
primis l’UK: secondo i diplomatici inglesi la richiesta di adesione greca avrebbe portato alla
prevedibile richiesta di adesione da parte della Turchia, ma ciò avrebbe infine coinvolto la
questione cipriota: si rendeva quindi necessario per affrontare il tema dell’adesione risolvere
preventivamente il problema di Cipro. In più, da parte inglese, si sollevava anche il problema in
termini economici nonché nell’ambito della PAC.
Nel frattempo una missione della Commissione, guidata dal suo presidente, Ortoli, giungeva ad
Atene e traeva un’impressione positiva di colloqui con le massime autorità greche, che si
dimostravano consapevoli delle implicazioni economiche connesse all’adesione alla CEE, ma
nondimeno si mostravano fermi nei loro proponimenti. Successivamente Karamanlis e Bitsios,
ministro degli esteri, compivano un importante viaggio europeo con tappe a Parigi, Bonn e Roma,
con lo scopo di convincere i vari membri a sostenere la causa dell’adesione della Grecia. Il leader
greco ebbe successo sia Roma che a Bonn, dove precedentemente era caduto in cattiva luce per via
dell’uscita dalla NATO: egli spiegò come la posizione di Atene nei riguardi della NATO era
condizionata dalle autorità greche, oltre alla politica di Ankara in merito a Cipro, all’andamento dei
negoziati bilaterali con gli USA in merito alla concessione di basi militari, ambito in cui il leader
greco si mostrò meno ostile del previsto. Anche da parte di Londra ormai vi era l’intenzione di
dichiarare il proprio favore dal punto di vista politico all’ingresso della Grecia, pur volendo
sfruttare il negoziato per ritardare la piena adesione della nazione ellenica alla comunità. Vi era
inoltre la sotterranea speranza che una domanda ufficiale della Grecia avrebbe implicato un’analoga
mossa della Turchia favorendo dubbi e ostacoli in ambito decisionale.
Karamanlis si incontrava anche con il nuovo presidente Ford ed il segretario di stato Kissinger, a
cui mosse le sue critiche per la gestione della crisi di Cipro e dell’implicito sostegno alla Turchia.
La delegazione americana, accolse i pareri del leader greco, promettendo che in caso di attacco
turco nell’Egeo, gli USA avrebbero fatto il possibile per impedirlo, e ottenendo il riavvicinamento
della Grecia alla NATO.
Conscio di questa nuova situazione Karamanlis accelerò i tempi ed il 12 giugno presentò la formale
richiesta di adesione della Grecia alla CEE. Questo atto provocò, come era stato previsto, una serie
di reazioni preoccupate da parte del governo turco, che vedeva nella mossa greca il tentativo di
escludere la Turchia dall’Europa, e quindi chiedeva che si mantenesse l’esistente identità di
interessi tra la Turchia e i membri della CEE, ma non andò oltre. Al contempo gli inglesi, che forse
si aspettavano una richiesta di adesione turca, ribadirono le criticità economiche dell’adesione greca
alla Comunità, mentre la Francia prospettava di sfruttare i timori di Ankara per persuadere la
Turchia ad un atteggiamento più malleabile sulla questione cipriota, e mantenendo comunque una
visione nel complesso ottimistica. Nell’estate del 75 la questione dell’adesione greca alla CEE
parve attraversare una fase di relativa stasi: i Nove avevano deciso di chiedere un parere alla
Commissione in merito alla richiesta di adesione greca, mentre nel frattempo rimaneva aperto il
contenzioso in merito a Cipro, che anzi era parso aggravarsi. All’interno della Commissione
cominciavano ad affiorare dei dubbi in merito alla richiesta greca, determinati sia dalle conseguenze
derivanti da un ulteriore allargamento sulla stabilità e sull’efficacia delle istituzioni, sia dalle
difficoltà di carattere economico: interprete di queste incertezze era il Commissario alle relazioni
esterne, il britannico Soames, che rifletteva il pensiero dei diplomatici a Londra. Alla fine di
gennaio 76 venne reso pubblico il parere della Commissione: in esso prevalevano le constatazioni
contrarie ad una adesione rapida della Grecia, soprattutto in merito alla stabilità delle strutture e
dell’azione della Comunità, e alla questione di Cipro cui si auspicava una soluzione tra Turchia e
Grecia. La relazione fu accolta in maniere negativa dalla diplomazia greca; per di più giungeva in
un momento non facile per il governo Karamanlis: la questione dei rapporti fra Atene e la NATO
non era ancora risolta, mentre sul piano interno vari analisti occidentali rilevavano preoccupazioni
in merito alla stabilità e durata della politica del leader greco. Si sottolineava poi, in ambito USA, il
ruolo svolto dall’Europa nella transizione della Grecia auspicando una cooperazione tra USA e CEE
nell’ambito dell’evoluzione e stabilizzazione della situazione nell’Europa mediterranea.
In questo clima di crescente tensione e incertezza la presa di posizione della Commissione europea
venne interpretata come un elemento grave e destabilizzante da parte del governo Karamanlis. Il
governo di Parigi si poneva subito in moto al fine di porre rimedio al passo falso della
Commissione, promovendo vari incontri con esponenti della CEE: il parere della Commissione era
considerato un serio errore destinato a mettere in seria difficoltà il processo di democratizzazione,
sia la permanenza della Grecia nel sistema occidentale. Parigi condivideva pienamente la visione di
Karamanlis circa il valore essenzialmente politico della candidatura di Atene; le questioni
economiche sarebbero state esaminate in seguito nel corso dei negoziati, e rimaneva comunque
valida l’ipotesi del “periodo transitorio di pre-adesione”. Ciò che risultava essenziale era dare ad
Atene una risposta positiva perché nel breve periodo tale scelta avrebbe rafforzato Karamanlis,
favorito la piena democratizzazione ed evitato una deriva neutralista del paese: i problemi
economici, che pure la stessa Francia avrebbe in seguito sollevato, rimanevano in secondo piano
rispetto a questi obiettivi. L’atteggiamento francese era nel complesso condiviso anche dal governo
tedesco. Il 9 febbraio si riuniva il Consiglio dei Ministri dei Nove. Il presidente della Commissione
Ortoli presentava il parere della Commissione che incontrò le forti critiche di Francia e Germania,
mentre le riserve venivano esposte in maniera debole e confusa; gli inglesi alla fine si accodavano
alle posizioni franco-tedesche. Venne così dichiarata l’apertura ufficiale del negoziato di adesione
della Grecia alla CEE che avrebbe trovato compimento, dopo vari momenti di difficoltà, nel 1979.
Il reinserimento nel sistema occidentale si completò nel 1980 quando la Grecia entrò a pieno titolo
nelle strutture militari integrate della NATO. Dal 1981 la Grecia sarebbe divenuta il decimo
membro della Comunità Europea.

2. La transizione portoghese
Il Portogallo nella guerra fredda
All’indomani della IIWW, vari fattori osteggiavano l’inclusione del Portogallo nel blocco
occidentale e nella rete di interdipendenze atlantiche. Il primo tra questi era il nazionalismo,
ostentatamente autarchico e antimoderno del regime di Antonio de Oliveira Salazar. Egli guardava
con diffidenza, se non aperta ostilità, al modello di produttività, alti salari e consumi di massa, che
gli USA sognavano di proiettare anche in Europa; faceva propri stereotipi antiamericani cari a una
certa destra conservatrice europea; temeva, infine, un’integrazione economica e commerciale del
Portogallo che ne avrebbe trasfigurato la cultura ed eroso la sovranità. Il colonialismo portoghese
rappresentava il secondo fattore che rendeva più difficile la sua inclusione nella costituenda
comunità atlantica. La rigidità di Salazar che considerava i territori africani (Guinea-Bissau,
Angola, Mozambico) come parte integrante e inseparabile del paese, rendeva più difficile
immaginare soluzioni parziali e forme limitate di autogoverno, quali quelle sponsorizzate da alcuni
settori del Dipartimento di Stato. Infine pesava molto la natura politica, autoritaria e, secondo alcuni
quasi fascista, del regime salazarista. L’assenza di libertà politiche e religiose in Portogallo fu
denunciata duramente da importanti politici e commentatori statunitensi. Diversi media liberal e di
sinistra si schierarono apertamente contro l’inclusione del Portogallo nel Patto Atlantico,
presentandola come antitetica ai valori democratici e liberali che avrebbero dovuto informare
l’occidente che andava istituzionalizzandosi in qui patti. Alla fine il Portogallo vi entrò a far parte in
virtù della sua debolezza e del timore americano che una sua esclusione avrebbe isolato e reso ancor
più vulnerabile il regime. In più lo scoppio della Guerra fredda aveva indotto una parte del governo,
del mondo politico e anche dell’opinione pubblica USA ad abbandonare le remore esistenti rispetto
ad una possibile alleanza con regimi autoritari (e cattolici) come quelli portoghese, e
successivamente spagnolo. A maggior ragione dove l’interlocutore in questione poteva disporre di
una risorsa non da poco come una base nelle Azzorre. L’intensificarsi della Guerra Fredda negli
anni 50 e il conservatorismo culturale e politico del nuovo presidente Eisenhower rese ancor più
solido il legame con il Portogallo.
Un rilevante cambiamento si ebbe solo a cavallo degli anni 50 e 60, con l’elezione di Kennedy e
l’avvio di una nuova fase del processo di decolonizzazione. L’avversione di Kennedy nei confronti
del Portogallo di Salazar si manifestò in due modi: con l’appoggio a forze indipendentiste, in
particolare in Angola, e attraverso un diverso atteggiamento alle Nazioni Unite, dove il
rappresentante statunitense Adlai Stevenson assunse spesso posizioni critiche nei confronti del
Portogallo. Nel corso del 61 fu anche deciso di adottare una politica molto più restrittiva nel
trasferimento al Portogallo di armi che sarebbero state utilizzate nei conflitti coloniali. Si trattava di
una sorta di embargo nei confronti di un paese rimaneva pur sempre un alleato nella NATO.
L’occupazione indiana di Goa fu un altro evento che acuì le tensioni tra USA e salazar, che li
accusò di un trattamento troppo morbido verso l’India in sede ONU.
Questa linea non fu però mantenuta. Il segretario alla difesa McNamara, come altri all’interno
dell’amministrazione erano contrari a politiche che mettevano a rischio la relazione con Lisbona e
la fondamentale base nelle Azzorre. Nel frattempo l’apertura di nuove tensioni in Vietnam e a Cuba
distolsero l’attenzione americana dal contesto africano. Il cambiamento apportato da Kennedy non
ebbe perciò i risultati da lui sperati.

La svolta di fine anni 60


Nel 1968 Salazar, in seguito ad una caduta, riportava un’emorragia celebrale che lo avrebbe
condotto alla morte due anni più tardi. Al suo posto fu chiamato Marcello Caetano. Egli ambiva a
promuovere un processo di modernizzazione e liberalizzazione economica, reso necessario anche
dalla crescente integrazione del Portogallo in una rete europea e in parte globale di investimenti
finanziari, premessa in prima battuta dalla partecipazione all’EFTA. Nel corso degli anni 60
l’economia portoghese era cresciuta a ritmi assai sostenuti, mentre si faceva sempre più rilevante il
peso del commercio estero. Il processo in atto “europeizzava” e “internazionalizzava” il Portogallo,
allontanandone il sistema economico dal legame imperiale con le colonie africane. Questo
Portogallo mostrava anche ai suoi cittadini, e soprattutto ai suoi giovani, proprio quell’Europa e
quel mondo rispetto ai quali il regime rivendicava un’ostentata e claustrofobica diversità. Non a
caso negli stessi anni emigravano legalmente o illegalmente, più di centomila portoghesi all’anno,
soprattutto lavoratori giovani e qualificati che volevano evitare la leva. Il contrasto stridente tra
colonialismo e europeismo si acutizzava quando veniva inserito anche l’elemento dell’atlantismo.
Abbandonata la linea intransigente di Kennedy, nel corso dei 60 l’amministrazione USA aveva
optato per una politica di progressivo disimpegno e auspicando che alla graduale liberalizzazione
economica corrispondesse una diminuzione dell’autoritarismo del regime; indurre Lisbona a
garantire l’autodeterminazione alle sue colonie non valeva il costo di una rottura delle relazioni
bilaterali tra USA e Portogallo.
Con l’elezione di Nixon nel 68, e la nomina di Kissinger al ruolo di Segretario di Stato, il quadro
cambiò ulteriormente in senso ancora più favorevole a Lisbona. La scomparsa di Salazar alimentò
la speranza che il regime riuscisse a rinnovare se stesso e a promuovere quella graduale
liberalizzazione che gli USA auspicavano da tempo. Il diverso atteggiamento statunitense originava
però anche alla scarsa attenzione Nixon e Kissinger verso il tema dei diritti umani e delle libertà
politiche, che avrebbe di li a poco dominato il dibattito pubblico.
All’interno dell’amministrazione dominava il convincimento che le difficoltà interne e
internazionali degli USA, e le tensioni interne al blocco atlantico stessero rendendo l’URSS più
spregiudicata. Questo era vero per l’africa ma anche per l’Europa mediterranea. Per essere efficace,
la distensione promessa da Nixon, doveva però essere integrata dalla possibilità di esercitare
pressioni di vario tipo su Mosca, bloccando sul nascere le ambizioni interventiste del nuovo
internazionalismo sovietico. Per questo il Portogallo tornava ad occupare una rilevanza strategica
(con la base di Lajes, nelle Azzorre) non marginale nelle riflessioni USA. Il mutato atteggiamento
dell’amministrazione Nixon nei confronti del Portogallo, e più in generale, verso il colonialismo
portoghese, si manifestò in vari modi. Si adottava una linea non interventiste nelle questioni
coloniali, dando per scontata la soluzione di governi di “bianchi” di stampo razzista, e puntando
piuttosto ad un’attività di scoraggiamento delle pratiche più estreme di colonialismo e razzismo.
Queste interpretazioni sollevavano molte critiche a Washington, ma lo scenario generale che si
presentava era quello di uno spostamento della Guerra Fredda dall’Europa alle colonie africane:
quindi se il Portogallo in Africa stava combattendo per l’Occidente e contro il comunismo,
cadevano ipso facto tutte le motivazioni che avevano indotto gli USA negli anni precedenti a
mantenere una linea ostile nei confronti dell’imperialismo portoghese. Nixon cercò quindi di
alleggerire il divieto di vendere al Portogallo materiali che esso avrebbe potuto utilizzare nei
conflitti coloniali: Kissinger sottolineò l’importanza di fornire materiali non letali dall’uso duale,
civile e militare e di promuovere un allentamento della politica di fornitura di armi. Di questo
nuovo clima approfittarono anche grandi colossi privati americani che vendettero anche materiale
non autorizzato dal Dipartimento di stato. L’alleggerimento dell’embargo si combinò con una
maggiore disponibilità a sostenere il Portogallo nei fora internazionali, in primo luogo l’ONU.
Kissinger obbligò anche quei settori del dipartimento di stato particolarmente critici nei confronti
del Portogallo, come l’African desk, a mutare le proprie posizioni.
Questa nuova politica a sostegno del Portogallo si intrecciava strettamente con la questione della
base di Lajes nelle Azzorre. L’amministrazione Kennedy aveva infatti lasciato scadere i termini
dell’accordo in merito all’uso americano della base. Trovare un nuovo accordo su questo tema
costituì obiettivo prioritario tanto per Nixon quanto per Caetano. Per gli USA il valore strategico di
Lajes era aumentato in conseguenza sia della crescente importanza strategica del medioriente e
dell’Europa meridionale, sia delle tensioni con i tradizionali partner atlantici, a partire dalla
Germania Federale, sempre più restii ad appoggiare automaticamente le richieste statunitensi.
Per Caetano la negoziazione su Lajes comportava l’acquisto dello status di privilegiato nelle
relazioni con gli USA nonché una considerevole concessione di aiuti economici e tecnologici.
L’accordo fu raggiunto alla fine del 1971: gli americani guadagnavano l’uso della base per 5 anni,
mentre se i vantaggi economici per il Portogallo furono di modesta entità, la rilevanza simbolica
dell’accordo era evidente. Caetano ne usciva assai rafforzato, mentre il Portogallo, dalla condizione
di paria della comunità atlantica si ritrovava ad essere un interlocutore rispettato, se non
privilegiato, da Washington.

Crisi e transizione (1972-1974)


La svolta filo-portoghese dell’amministrazione Nixon fu accolta con irritazione da molte capitali
europee e apertamente osteggiata da settori importanti delle opinioni pubbliche europee. Pesavano
in queste reazioni l’influenza di un terzo-mondismo variamente declinato, la forte ostilità nei
confronti degli USA e di Nixon per via della guerra in Vietnam, e una parziale ma rilevante
trasformazione delle dinamiche europee della Guerra Fredda, simboleggiata su tutto dall’attivismo
diplomatico tedesco e dalla Ostpolitik di Willy Brandt. In ambito europeo si riteneva che la
soluzione migliore (oltre che più conveniente) fosse quella di osteggiare politicamente e
diplomaticamente il Portogallo, proseguendo però sulla strada della sua integrazione nella rete
d’interdipendenze economiche e commerciali europee. Vi era quindi la possibilità di offrire a
Lisbona accordi speciali capaci sia di soddisfare che di consolidare e intensificare le vocazione
ormai pienamente europea dell’economia portoghese. Nelle relazioni con la CEE il Portogallo era
andata a lungo a traino del suo storico referente europeo, il Regno Unito, il cui ingresso nella
Comunità europea favorì un accordo commerciale tra questa e Lisbona, nel 1972.
La politica coloniale portoghese e l’eccessiva indulgenza dell’amministrazione Nixon nei suoi
riguardi indussero molti, negli USA a chiedere un cambio di direzione ovvero ad osteggiare
apertamente le politiche governative, sia da parte di settori africanisti dell’amministrazione, sia del
Congresso. Una critica che si accompagnò a quella sempre più intensa e aggressiva mossa a
Lisbona da una parte dei media statunitensi, che nel corso dei 70 tornarono a denunciare con forza
le politiche coloniali del regime di Caetano e la sua azione repressiva interna. Il Congresso recepì
queste sollecitazioni. In senato venne presentato un emendamento che proponeva di convertire in
legge il decreto governativo del 61 che sanciva l’embargo al Portogallo. Venne poi approvato un
emendamento che portava a 2/3 la maggioranza richiesta per approvare gli stanziamenti per
adempiere agli accordi del 71 con Lisbona. Questo emendamento venne approvato anche a causa
della difficile situazione economica che gli USA stavano vivendo.
Settori importanti dell’opinione pubblica e del mondo politico americano si mobilitarono per
fermare il riavvicinamento con il regime portoghese. Alcuni democratici liberal, come Ted
Kennedy, presero contatti con l’opposizione portoghese, in particolare il leader socialista Mario
Sòares, in esilio a Parigi. Ancor più intensi furono i legami che Sòares e altri socialisti portoghesi
cominciarono a costruire con forze socialiste e socialdemocratiche europee, in particolare la SPD
tedesca. Gli elementi basilari della Westpolitk di Willy Brandt erano rappresentati dal sostegno al
progetto di allargamento della Comunità europea, in un’ottica che vedeva la Germania come attore
di primo piano nei processi di transizione di Portogallo e Spagna. Il governo di Bonn aveva già
fornito aiuti tecnologici e know-how tecnologico al regime portoghese. All’azione governativa si
aggiungeva anche quella privata di partiti e fondazioni private che puntavano a stabilire legami
privilegiati con una parte fondamentale della futura classe dirigente portoghese, contribuendo al
contempo alla sua formazione ed europeizzazione. La disillusione per la mancata liberalizzazione,
promessa da Caetano, spinse Sòares a cercare sostegno economico e protezione politica nelle forze
del socialismo europeo, come la socialdemocrazia tedesca e la fondazione socialdemocratica
Friedrich Ebert Stiftung.
Tuttavia questa strana commistione fra sostegno alle forze democratiche portoghesi e preservazione
(se non intensificazione) dei rapporti con il regime divenne però più difficile da mantenere. Le
pressioni sui governi si facevano sempre più forti: nemmeno la Gran Bretagna, storico alleato del
Portogallo, era più disposta ad accettarne acriticamente le politiche interne e d africane. Sulla
questione portoghese, la sinistra socialista e socialdemocratica dell’Europa occidentale stava a sua
volta costruendo un fronte sempre più compatto.
L’offensiva araba dello Yom kippur, vide gli USA scoprire di dover fronteggiare una situazione
inaspettata: timorosi per la possibile rappresaglia araba (nella forma di embargo petrolifero) e critici
nei confronti di Israele e della sua politica espansionistica, molti alleati europei di Washington
rifiutarono di concedere l’uso delle basi presenti sul proprio territorio agli aerei impegnati nel ponte
aereo di rifornimento. A questo punto Kissinger si rivolgeva al Portogallo per la rinnovata rilevanza
strategica della base di Lajes. Da Lisbona, paventando la prospettiva di una rappresaglia araba,
tentò di barattare la concessione della base con una serie di contropartite, in particolare la fornitura
di missili terra-aria (i missili red-eye) da utilizzare nei conflitti coloniali e il ritiro
dell’emendamento che prevedeva la formalizzazione dell’embargo dal 61. Quest’ultima richiesta
venne accolta facilmente, ma il tentativo portoghese di ottenere una contropartita immediata e
significativa per la concessione dell’uso di Lajes irritò moltissimo Nixon. La situazione di Israele
rimaneva assai difficile ed era diventato vitale organizzare in tempi brevi il ponte aereo per inviare i
rifornimenti richiesti da Tel Aviv. Per questo fu deciso che Nixon mandasse un durissimo
messaggio personale a Caetano. Questi decise infine di concedere l’uso di Lajes: troppo forte era il
pericolo che gli USA, come affermò Kissinger, potessero lasciare il Portogallo “al suo destino in un
mondo ostile”. Tuttavia nelle settimane successive Kissinger e il Dipartimento di Stato cercarono il
modo di soddisfare almeno in parte le richieste portoghesi, opzione necessaria in vista della
imminente riapertura delle trattative per il rinnovo della concessione della base di Lajes. Inoltre era
ritenuto fondamentale appoggiare militarmente il Portogallo per contrastare l’attivismo sovietico in
Africa e prevenire un contagio che avrebbe determinato l’estensione regionale dei conflitti di
Angola e Mozambico. L’ostilità del Congresso alle richieste portoghesi era peraltro nota: si riuscì
quindi a trovare il modo per far giungere i missili indirettamente tramite Israele, il cui commercio di
materiale militare con il Portogallo era di molto cresciuto negli anni precedenti. Questa prospettiva
però non piaceva al governo di Lisbona: nel negoziato l’elemento militare era almeno in parte
subordinato a quello politico. Per Caetano la disponibilità degli USA a trasferire materiale bellico
per i conflitti coloniali serviva per ribadire la natura speciale e strettissima del rapporto tra i due
paesi.

Rivoluzione (aprile-estate 1974)


La discussione su come fornire aiuti militari al Portogallo poggiava sull’assunto della solidità del
regime portoghese. Tuttavia la società lusitana era attraversata da diverse tensioni. Queste divisioni
iniziarono a farsi sentire nel febbraio-marzo del 1974, sulla scia degli effetti dell’embargo
petrolifero, ma ancor di più a causa delle difficoltà di cui il Portogallo soffriva in Africa e la
crescente disaffezione della popolazione verso il regime. Anche le forze armate portoghesi erano
profondamente divise e diversamente da quanto pensava Caetano, queste non erano egemonizzate
da gruppi intransigenti, indisposti a qualsiasi cedimento sulla questione coloniale. In febbraio usciva
il libro del generale Antonio Spinola, Portugal e o Futuro, uno dei militari più in vista e popolari
dell’esercito portoghese. In questo libro, il generale prendeva nettamente posizione contro la
politica coloniale di Caetano proponendo il progetto della creazione di una federazione tra le
colonie e il Portogallo. Questa idea, che pur non andava incontro alle esigenze degli indipendentisti,
rappresentava in ogni caso un atto di insubordinazione al regime, e Caetano procedette
all’immediata rimozione di Spinola e del suo superiore Costa Gomes. In risposta alcune unità
militari minacciarono di marciare sulla capitale; seguirono arresti tra i militari ma anche tra studenti
e dissidenti politici. La situazione si fece esplosiva e il regime reagì con un ulteriore inasprimento
della repressione e della limitazione delle libertà interne. Nonostante questi avvenimenti
l’amministrazione americana non espresse sostegno a Spinola e Costa Gomes: Nixon aveva deciso
di investire su Caetano, e di ricostruire un rapporto privilegiato con l’alleato portoghese. Ma
soprattutto a Washington non vi era la consapevolezza dell’intrinseca fragilità del regime. Lo si
vide bene in occasione della rivolta che il 25 aprile 1974, portò alla caduta improvvisa di Caetano e
aprì una fase, caotica e confusa, di transizione politica.
La pacifica rivoluzione di aprile, ribattezzata “rivoluzione dei garofani”, fu promossa da un gruppo
eterogeneo di giovani ufficiali organizzati nel “Movimento das Forcas Armadas” MFA. Spìnola
accettò di collaborare con l’MFA, con la convinzione di poter controllare il movimento, e fu
nominato presidente del paese. La rivoluzione permise ai rappresentanti dei partiti antisalazaristi d
rientrare nel paese e dare vita ad un governo di unità nazionale di cui fecero parte tutte le principali
forze politiche: i comunisti (PCP, finanziati dall’URSS), i socialisti di Soares (PS, finanziati dalla
SPD tedesca), il partito popolare democratico di centro (PPD, in seguito divenuto partito
socialdemocratico, PSD) e i conservatori del centro democratico sociale (CDS). Da subito si venne
a determinare una dualità nella distribuzione del potere, tra militari e forze politiche, inizialmente
molto squilibrato a favore dei primi.
Europa e USA reagirono con sorpresa agli eventi portoghesi. Nessuno immaginava un’implosione
così repentina del regime. Né si era a conoscenza del peso maturato dai giovani ufficiali dell’MFA.
I principali membri europei della Nato, Germania occidentale e UK su tutti, salutarono con
entusiasmo la rivoluzione, che apriva la possibilità di procedere rapidamente allo smantellamento
dell’impero coloniale portoghese, fonte di imbarazzo, e sembrava prospettare l’avvio di una nuova
fase democratica. La presenza del PCP non preoccupava particolarmente gli europei che anzi lo
ritenevano un dazio necessario da pagare per procedere alla riconciliazione nazionale e avviare il
processo di transizione democratica.
A Washington, la reazione alla rivoluzione fu fredda e preoccupata. Si temeva che un’accelerazione
del processo di decolonizzazione potesse favorire quelle forze più radicali ritenute vicine all’URSS.
Anche i piani moderati e assai gradualisti di Spìnola erano osteggiati da Kissinger. La composizione
del nuovo governo contribuì poi ad aumentare la diffidenza americana. Kissinger aveva in profonda
disistima Soares, che riteneva debole, ingenuo e incapace di bilanciare il peso dei comunisti
all’interno del governo. La partecipazione di un partito comunista (e ortodossamente filosovietico,
quale era quello portoghese) a un governo di un paese membro della NATO costituiva un
precedente pericoloso e, per Kissinger, inaccettabile. La valenza simbolica non poteva essere
sottostimata: il rischio era che si venisse a creare un precedente che avrebbe favorito l’ingresso di
partiti comunisti in altri governi di paesi della NATO. La preoccupazione era rivolta in primis
all’Italia, dove Berlinguer portava avanti il suo disegno di “compromesso storico”.
Se Europa e USA reagirono in modo differente alla rivoluzione portoghese, entrambi però attesero
l’evoluzione degli eventi prima di assumere impegni, soprattutto economici e vincolanti.
La situazione era ancora fluida e imprevedibile: lo stesso Soares se all’estero si presentava come la
forza politica europeista che avrebbe potuto meglio contenere le spinte dei comunisti, in ambito
interno cercò di affermarsi come colui (il PS) maggiormente in grado di dialogare con la
socialdemocrazia europea e di contenere le pressioni USA per espellere il PCP dal governo.
L’ombra del golpe cileno aleggiò, sugli eventi portoghesi per molto tempo, e Soares ne approfittò
politicamente: si temeva infatti che iniziative troppo ambiziose avrebbero scatenato la risposta
repressiva americana.
Kissinger, da parte sua, sollecitò da subito l’attivazione di meccanismi all’interno della NATO che
limitassero l’accesso dei delegati portoghesi a materiali e informazioni sensibili. Discriminare i
portoghesi nell’Alleanza, più che a uno scopo funzionale, puntava a dare un messaggio chiaro agli
altri membri, a partire appunto dall’Italia. La posizione statunitense fu illustrata da Nixon a Spìnola
nel corso di un breve incontro alle Azzorre nel giugno 74. Sia pure con gradualità ma gli USA
stavano cominciando a schierarsi dalla parte del generale in quello che sembrava prefigurarsi come
uno scontro di potere nel Portogallo post-rivoluzionario. Tutto ciò presupponeva però una forza
politica di cui Spìnola non disponeva. Lo si vide nel primo rilevante scontro politico tra il generale e
l’MFA quando Spìnola si trovò in netta minoranza e si venne a creare un secondo governo nel quale
la sinistra più radicale era meglio rappresentata di prima. Si trattava di una prima importante svolta
a sinistra dell’asse politico del paese e soprattutto una dimostrazione che il generale non era in
grado di controllare le forze liberate dalla rivoluzione.

Spostamenti a sinistra e ingerenze esterne (estate 1974-primavera 1975)


La svolta a sinistra di luglio coincise con un primo, significativo deterioramento delle condizioni
economiche del paese. Tensioni sociali e scioperi si intrecciarono con una crescita della
disoccupazione e un aumento del tasso di inflazione. Da parte europea si invitava ad attendere con
calma lo sviluppo della situazione ed evitare inutili e precoci pessimismi. Pessimismi che però
informavano sempre più la posizione degli USA e di Kissinger in particolare. Washington chiese
esplicitamente al segretario generale della NATO di bloccare la distribuzione al Portogallo di
documenti top secret, ed esclusero il paese iberico dal Nuclear Planning Group della NATO. I paesi
europei espressero pareri critici a queste misure.
Nel frattempo nel settembre 74 si assistette ad una nuova prova di forza tra Spìnola, l’MFA e i
partiti di coalizione del governo; il generale aveva indetto una manifestazione della “maggioranza
silenziosa” che lo avrebbe dovuto sostenere nei confronti di un MFA sempre più confuso e diviso.
La scarsa adesione dei partiti però lo costrinse ad una umiliante sconfitta e alle dimissioni da
presidente, ruolo ora occupato da Costa Gomes, più vicino all’MFA. La vicenda parve spingere
ulteriormente a sinistra il paese. Per Kissinger il Portogallo stava virando inevitabilmente a sinistra
per “via della stretta connessione tra MFA e partito comunista” e perciò si ritenevano necessarie
misure più drastiche. Queste posizioni pessimistiche ed estreme non erano condivise dalla maggior
parte degli alleati europei nella NATO. Prevaleva infatti l’idea che la transizione portoghese potesse
essere guidata e pilotata dalle forze del socialismo europeo, evitando una sua radicalizzazione che
avrebbe portato ad un regime di fronte popolare e, per reazione, al ritorno del regime autoritario di
destra.
Il nuovo attivismo statunitense si concretizzò in un deciso aumento delle pressioni nei confronti del
governo portoghese, nonché al finanziamento della frange più moderate e filo-occidentale
nell’MFA e nel governo. Affiancate a queste iniziative stavano però anche previsioni di pressioni
diplomatiche e azioni clandestine ai danni dei comunisti.
Nell’ottobre 74 Soares e Costa Gomes incontravano il nuovo presidente Ford e Kissinger: fu un
incontro molto teso, in cui i portoghesi ribadirono la loro fedeltà al blocco occidentale ma al
contempo rivendicarono maggiori finanziamenti per l’utilizza della base di Lajes. Gli USA
risposero che era impossibile concedere aiuti americani ad un governo che ospitava un partito
filosovietico. Kissinger poi criticò l’ingenuità di Soares che minimizzava l’influenza dei comunisti
nell’MFA. Queste posizioni furono però criticate sia dentro l’amministrazione che nella NATO.
Alla fine del 74 il fluido quadro politico e la difficile situazione economica non lasciavano ampi
spazi di prevedibilità. I rapporti tra PS e PCP si stavano facendo decisamente più tesi, mentre nelle
forze armate la fazione più radicale guidata da Goncalves e Otelo de Carvalho sembrava avere ora il
controllo della situazione, anche se emergevano figure terze, come Melo Antunes sempre legato alla
rivoluzione ma su posizioni più moderate e filo-occidentali. Sullo sfondo operava potentemente
l’ombra minacciosa dell’esperienza del Cile e della possibilità, esplicitamente menzionata da
Kissinger, di una sua replica in Portogallo. Questa linea fu contestata sia all’interno del
dipartimento di Stato che all’ambasciata dove venne nominato un nuovo ambasciatore, Frank
Carlucci, intransigente anticomunista.
Le prime settimane del 1975 furono caratterizzate da un’intensificazione delle tensioni all’interno
del governo, dove PS e PCP si scontrarono in più di un’ occasione. Il casus belli più rilevante fu
presentato da una legge sul lavoro proposta dai comunisti che puntava alla creazione di un’unica
federazione sindacale dominata dal PCP. Inoltre il deterioramento delle condizioni economiche e le
crescenti tensioni sociali sembravano spingere il paese ulteriormente verso sinistra. Da più parti si
diede per imminente un golpe comunista. L’ambasciatore Carlucci, che si era subito convinto di
questa eventualità comprese però ben presto che in realtà si trattava solo di voci fatte circolare con
lo scopo di aumentare la tensione politica. A partire da febbraio anche Carlucci sembrò avvicinarsi
alle posizioni più caute degli alleati europei e a considerare più preoccupante l’eventualità di un
golpe anticomunista: erano infatti giunti all’ambasciata vari rapporti che davano come credibile
questa probabilità. L’ambasciatore quindi invitò l’amministrazione ad evitare qualsiasi appoggio
agli uomini vicini all’ex presidente Spìnola che in più occasioni avevano contattato l’ambasciata
americana chiedendo un esplicito appoggio statunitense ai loro piani.
Sullo sfondo rimaneva però il comportamento assai enigmatico dell’URSS. La scarsità di
documenti non consente un’analisi completa, ma è assai probabile che la leadership sovietica fosse
divisa sulla linea da seguire: da un lato tentata di avere un alleato sull’Atlantico; dall’altro
preoccupata per i possibili effetti sul suo rapporto con gli USA e più in generale sui processi di
distensione.
Il tentato golpe giunse infine l’11 marzo. A promuoverlo, come previsto da Carlucci, furono
Spìnola e i suoi uomini. Mal pianificato e fondato sull’illusoria convinzione che l’MFA
rappresentasse solo una fazione minoritaria dei militari, il golpe abortì rapidamente. L’Intentona
come fu ironicamente ribattezzato il golpe, offrì alle forze della sinistra radicale l’opportunità di
consolidare la loro presa sul potere, e di attaccare gli USA, accusati da più parti di aver organizzato
il golpe. Inoltre l’MFA consolidò e istituzionalizzò la sua presa del potere, creando una sorta di
governo parallelo, il “Consiglio della Rivoluzione”. Ne emergeva un’architettura istituzionale assai
confusa, dove però il potere dei militari era riaffermato con forza. Con l’eccezione del PCP, che
aveva stabilito un legame con l’MFA, il PS egli altri partiti si trovarono sulla difensiva. Fu formato
un nuovo governo da cui fu escluso Soares, e in cui PCP e sinistra radicale aumentavano il proprio
peso relativo, che diede vita a riforme di radicale nazionalizzazione. Criticato dalla
socialdemocrazia europea, il PCP di Alvaro Cunhal fu attaccato anche da altri partiti comunisti
europeo-occidentali, quello italiano in particolare. Berlinguer era impegnato a promuovere una
strategia, il compromesso storico, che risultava ovviamente danneggiata dall’escalation di tensioni
in Portogallo.
A questa radicalizzazione politica corrispose un’intensificazione sia della propaganda antiamericana
in Portogallo sia della denuncia statunitense ed europea, della deriva autoritaria e di sinistra in atto
in Portogallo. Diversi membri dell’Alleanza atlantica decisero di esprimere la propria
preoccupazione sia a Costa Gomes sia all’Unione sovietica, sollecitando quest’ultima a non
intervenire nelle questioni portoghesi. Da parte europea si affermò altresì l’invito
all’amministrazione USA di non interferire negli affari di Lisbona e di sollecitare l’MFA e il
governo di Lisbona a garantire la trasparenza delle elezioni per la costituente che si sarebbero tenute
il 25 aprile.
Con l’eccezione della destra americana, pochi ritenevano che l’Unione sovietica fosse impegnata
nell’azzardo di sottrarre alla controparte un alleato così importante quale era il Portogallo. Kissinger
non lo credeva. L’URSS aveva fino ad allora rispettato le regole della distensione e non poteva
permettersi di mettere in discussione i prossimi accordi di Helsinki che avrebbero sancito
l’intangibilità degli equilibri geopolitici europei.
Mentre da parte europea si spingeva ancora per un appoggio a Soares e al PS, secondo Kissinger gli
eventi di marzo dimostravano che non vi erano soluzioni intermedie tra il “perdere” il Portogallo o
ancorarlo ancora più saldamente all’Alleanza, se necessario con il ritorno di un regime autoritario di
destra. Egli espose una sua teoria, la teoria dell’inoculazione, che suscitò critiche e imbarazzi tra gli
alleati europei. Secondo il Segretario americano, inoculare il virus comunista nell’Alleanza avrebbe
aiutato a renderla più forte e a evitare una diffusione del morbo fuori dal Portogallo, “vaccinando” i
paesi europei, e in particolare l’Italia, contro il comunismo. Questa sua posizione lo avrebbe messo
in rotta di collisione con l’ambasciatore Carlucci, più vicino alle analisi europee.
I risultati delle elezioni di aprile sorpresero però tutti. A dispetto dei moniti e dello scetticismo le
elezioni si svolsero in modo regolare, e l’affluenza fu elevatissima. Il PS ottenne il 38% dei voti, i
centristi il 26,5% mentre il PCP si attestò su un modestissimo 12,5%. Questo risultato fu accolto
con grande entusiasmo negli USA e nell’Europa occidentale, dove appariva ormai lontana la
possibilità di un regime autoritario di sinistra, e al contempo si progettavano azioni di sostegno per
rinforzare le forze democratiche. Ancora una volta Kissinger si trovava in disaccordo rispetto queste
posizioni: il fatto che Soares avesse vinto non rappresentava che un semplice “concorso di
popolarità”, il vero problema rimaneva: i comunisti facevano ancora parte del governo di un paese
della NATO e ciò era inaccettabile. Soares si sentì in obbligo di replicare decretando che la politica
intransigente degli USA avvantaggiava solo le forze più reazionarie intenzionate a ricreare una
dittatura fascista e una soluzione in “stile cileno”. In tal senso sembrava spingere anche il PCP, che
da subito assunse un atteggiamento sprezzante nei confronti del risultato elettorale, forte della sua
alleanza con l’MFA e incline a forzare la mano per accelerare un processo rivoluzionario
chiaramente osteggiato dalla maggioranza della popolazione. Alla frattura politica che lacerava la
sinistra portoghese, facevano da contraltare le divisioni all’interno dell’MFA, che si sarebbero
ampliate nei mesi successivi.
L’azione statunitense, contrastata però dall’ambasciatore Carlucci, si sviluppò secondo due
direttrici: le pressioni diplomatiche e l’attivazione di strumenti non ortodossi e clandestini.
Washington chiese aiuto a regimi amici, come quelli brasiliano e spagnolo, e tornò a ribadire agli
interlocutori portoghesi l’assoluta inaccettabilità della direzione assunta dal processo
postrivoluzionario. La possibilità di sostenere un golpe controrivoluzionario non era ancora stata
abbandonata, a dispetto di Carlucci. Nel nord del paese si era prossimi a lanciare un’azione contro
le sedi e l’organizzazione del PCP, ad opera di Spìnola e dei suoi. Soprattutto nella primavera del
75 si cominciò a valutare seriamente la possibilità di una secessione delle Azzorre (dato
l’anticomunismo della popolazione) che consentiva almeno di mantenere il controllo di Lajes. Ma
gli analisti della CIA e Carlucci presero decisamente posizione contro questi piani. Anche gli
europei, pur preoccupati che il Portogallo potesse passare nel blocco comunista, continuavano a
dissentire radicalmente con l’approccio kissingeriano e la sua teoria dell’inoculazione, poiché la
soluzione migliore rimaneva quella di appoggiare le forze politiche e militari che avrebbero
promosso un’integrazione del Portogallo in Europa e nella rete di democrazie occidentali.

La calda estate del 1975


Le tensioni nelle Azzorre continuarono durante l’estate, mentre lo scontro politico ( e dentro
l’MFA) si sarebbe a sua volta intensificato fino a raggiungere un punto di non ritorno. Il partito
comunista cercò più di una volta di forzare la mano e di acquisire il controllo anche di quei media
più vicini ai socialisti o ad altre forze politiche. Nel nord del paese però i comunisti furono vittime
di violenze e aggressioni, in un contesto in cui la probabilità di una guerra civile non era più tanto
remota. Le forze socialiste europee iniziarono a denunciare con asprezza la linea del PCP e a
sottolineare anche le responsabilità sovietiche. Al contempo però decresceva la fiducia in Mario
Soares e nei socialisti, che sembravano non essere i grado di porre un freno ai comunisti di Cunhal.
Nel luglio 75 il PS e il PPD decisero di uscire dal governo Goncalves e di aprire una nuova crisi
politica. Soares denunciò l’influenza sovietica e sollecitò un esplicito intervento esterno, e di legare
il summit di Helsinki alla disponibilità dell’URSS ad evitare di appoggiare un golpe comunista in
Portogallo. Queste posizioni così radicali non erano condivise dai suoi tradizionali partner europei e
contribuirono a minare ancor di più la credibilità del leader socialista. Nel frattempo però i socialisti
europei decisero di aumentare il proprio impegno tramite la creazione di un’apposita commissione
volta ad attuare un programma di cooperazione economica solo laddove il Portogallo si fosse dotato
di un governo democratico.
Le difficoltà economiche, le forti pressioni politiche, esercitate in forma diverse sia dagli USA che
dagli europei, la consapevolezza delle potenziali, profonde implicazioni geopolitiche di quanto
stava avvenendo in Portogallo, indussero infine Antunes e il “Gruppo dei Nove” (un’organizzazione
di suoi collaboratori, formata da comandanti militari) a prendere in mano la situazione. Antunes si
schierò apertamente contro la formazione di un nuovo governo Goncalves sconfiggendolo in
un’assemblea dell’MFA, tenutasi in settembre. Nel nuovo governo, di fatto, i socialisti e soprattutto
l’ala moderata dell’MFA si trovavano in una posizione di forza, mentre per la prima volta il PCP
veniva messo all’angolo. Gli europei e parte degli USA, con la rilevante eccezione di Kissinger,
diedero pareri positivi a questa svolta, anche se elementi di rimanevano criticità: l’autunno del 75
vide il rinnovarsi delle tensioni politiche e sociali. In novembre un’ulteriore e per molti aspetti
prova di forza del PCP, quando alcune unità di paracadutisti legate a Goncalves tentarono di
promuovere l’insurrezione. L’ammutinamento fu però rapidamente fermato grazie all’azione
congiunta delle forze anticomuniste. I settori più radicali dell’MFA e il PCP si trovarono
definitivamente isolati all’opposizione. Nei mesi successivi europei e americani cominciarono a
coordinare maggiormente la propria azione e a fornire quegli aiuti di cui il Portogallo aveva un
disperato bisogno, ma che l’incertezza politica aveva indotto a congelare.
La transizione non terminò nel 75: più di tutto rimase in piedi e si consolidò ulteriormente
l’architettura costituzionale bizzarra che preservava un elemento (il primato del potere militare su
quello civile) inaccettabile per i paesi dell’Europa occidentale. La fase post-settembre 75 vide anche
uscire di scena definitivamente il Portogallo rispetto alla questione coloniale con l’indipendenza
dell’Angola e del Mozambico (Guinea-Bissau aveva ottenuto l’indipendenza nel 74). La fine
dell’impero e la sconfitta delle forze della sinistra radicale rimovevano due ostacoli fondamentali
sulla strada ella piena integrazione del Portogallo nella Comunità europea. L’Europa occidentale
offrì gli incentivi ed esercitò le pressioni necessarie per limitare le opzioni a disposizione delle forze
politiche e militari portoghesi.
Tra il 76 e il 77 il Portogallo avviò il processo con cui entrare a far parte della CEE: un obiettivo
condiviso da tutte le forze politiche e dalla leadership militare, con l’eccezione del PCP. In poco più
di un anno la Commissione diede parere positivo e diede inizio ai negoziati che si sarebbero
conclusi solo nel 1985. Fu anche per soddisfare i criteri richiesti dalla Comunità che Lisbona
accettò infine di rivedere la propria costituzione, abolendo il “Consiglio della rivoluzione” e
ponendo fine al primato delle forze armate. Dal 1 gennaio 1986 il Portogallo, insieme alla Spagna
entrava a far parte ufficialmente della Comunità europea.

3. La transizione spagnola

1969-1975: la fine del franchismo


Il mondo politico spagnolo si presentava diviso in correnti, riunite tutte sotto il Movimento
Nacional. La prima e maggioritaria corrente era quella degli immobilisti, in cui valeva
un’interpretazione restrittiva delle leggi fondamentali, e pretendevano di impedire l’ampliamento
della partecipazione al di fuori del contesto restrittivo costituito dal Movimento e da altri
meccanismi di rappresentazione organica. Una seconda corrente riteneva invece necessario uno
sviluppo politico che avrebbe permesso, a partire dalle istituzioni del regime, di confezionare una
democrazia limitata: questa democrazia alla spagnola era propugnata da membri delle classi colte
dell’apparato dello Stato, che ricevettero il nome di riformisti.
La classe politica occidentale focalizzò la propria attenzione sullo scenario di uno scontro tra
immobilismi e riformisti, mentre prestò scarso interesse a un terzo gruppo, formato da partiti e
sindacati rappresentanti dei vinti della guerra civile, che propugnavano l’instaurazione della
Repubblica e quindi il rovesciamento del regime di Franco. Per questo motivo il gruppo, i cui
componenti essenziali erano il PSOE e il PCE, fu conosciuto come rotturista.
Sul finire degli anni 60, oltre all’aria di mutamento culturale e di valori che permeò anche in
Spagna, andavano riaccendendosi anche i conflitti etno-regionalisti, in special modo nei paesi
baschi. Il bisogno di un rinnovamento del regime andava diffondendosi in ampi strati del mondo
politico e della società civile. Il governo spagnolo si sforzò di dare un’immagine di volontà e
capacità del regime di evolversi a partire dalle proprie leggi fondamentali, giungendo ad esempio al
primo accordo commerciale con la CEE. La linea politica ufficiale della Comunità europea nei
confronti della Spagna franchista era stata stabilita con l’accordo commerciale del giugno 1970, che
presupponeva l’idea di un’integrazione in primo luogo economica con il sistema europeo, a cui
avrebbe fatto seguito un infittirsi degli scambi commerciali ma allo stesso tempo anche culturali: lo
sviluppo economico sarebbe stato seguito, a tempo debito, dallo sviluppo politico. Tuttavia durante
i negoziati non si fece mai esplicito riferimento all’ambito politico interno, e i risultati in questo
campo crearono molta ambiguità. Il governo spagnolo colse l’occasione per pubblicizzare la firma
del trattato come un primo passo nella direzione dell’integrazione in Europa, quando in realtà gli
attori europei chiedevano, a tal fine, una riforma netta in merito al rispetto dei diritti civili e politici.
Il governo instaurato nel 69 fu comunque percepito unanimemente come aperturista, ossia incline a
condurre processi di riforma che avrebbero portato ad una riduzione dell’oppressività del regime.
Il problema era l’indisponibilità della CEE a condizionare la propria politica verso la Spagna
all’ottenimento di un minimo di garanzie di difesa dei diritti fondamentali degli spagnoli. Se la forte
repressione in Spagna forniva continue opportunità alla Commissione per mostrare in pubblico il
suo impegno per la difesa dei diritti al proprio partner commerciale, nel concreto le elite europee
agirono sempre con molta discrezione nei confronti del regime, anche nel caso dei processi di
Burgos, avvenuti pochi giorni prima dell’entrata in vigore dell’Accordo commerciale. Si discusse
infatti della possibilità di bloccare tale accordo sulla base dell’assenza delle condizioni politiche
richieste; ma essendo questa condizionalità politica molto vaga, se non inesistente la risposta
definitiva della stessa Commissione e del Consiglio, fu che data la natura strettamente commerciale
dell’Accordo, esso doveva essere valutato rigorosamente da questa prospettiva, per cui ogni
questione di natura politica ricadeva al di fuori delle competenze comunitarie.
La mancanza di determinazione venne intesa a Madrid come un segno di comprensione, di
Realpolitik della Comunità, di fronte alle difficoltà della specificità spagnola. Tutto ciò dava
ragione alle critiche espresse nel PE sul fatto che la mancanza di chiarezza rispetto alla
condizionalità politica di ogni futura relazione con la Spagna non aiutasse a migliorare il panorama
delle libertà in quel paese, ma anzi dava l’idea che tutto fosse possibile fra il regime e la CEE.
Durante la primavera del 72 la Francia propose che l’accordo con la Spagna fosse trasformato in un
accordo di libero commercio. Questa proposta che tralasciava la necessità di un compromesso
politico, scatenò le critiche dei sindacati, delle organizzazioni per la difesa dei diritti umani,
dell’Internazionale socialista, fu comunque sposata dalla politica europea. La Spagna alla metà del
72 non era certo meno repressiva di quella precedente alla firma dell’accordo del 70: durante
l’estate nuove corti marziali avevano esercitato un’azione repressiva nel confronto di movimenti
operai e dell’opposizione. Il presidente della Commissione Mansholt decise di adottare una politica
di basso profilo nei confronti delle autorità spagnole, suggerendo addirittura di evitare di generare
cattiva pubblicità politica che avrebbe potuto impedire, attraverso l’opposizione delle opinioni
pubbliche, il concretizzarsi di relazioni commerciali più strette. Il peso dell’opinione pubblica
internazionale e la sua capacità di limitare la libertà di movimento dei governi nelle relazioni con
paesi terzi iniziava a farsi sentire, anche se ciò non si tradusse nella necessità di accelerare un
processo di democratizzazione spagnola ma soltanto nel trovare formule meno visibili di
repressione.
La presunta ambiguità del trattato sembrò evidentemente risolta con una dichiarazione del Consiglio
Europeo nel 72, che annunciò che ogni futuro sviluppo della Comunità avrebbe dovuto basarsi su
principi di democrazia e libertà. In parallelo e di particolare rilevanza furono anche le conclusioni
che il governo di Bonn raggiunse con la visita del principe Juan Carlos. Il governo tedesco ritenne
che l’erede di Franco avesse una sua propria agenda rispetto alla progressiva democratizzazione
della Spagna, tanto rapida quanto le condizioni lo avrebbero permesso. Ciò contribuì alla
convinzione che l’arrivo alla democrazia, dopo la morte del Caudillo, sarebbe stato causato dalla
mano degli eredi riconosciuti dell’autorità e della legittimità istituzionale del franchismo. Così
Willy Brandt specificò il suo appoggio al regime e non alle forze democratiche rotturiste; inoltre,
comprendendo le numerose difficoltà che sarebbero sorte lungo il cammino, si assicurò che lo
standard di richieste del governo tedesco si sarebbe mantenuto molto basso.
I rapporti tra la Spagna e la Comunità continuarono inalterati nel biennio 73-74 nonostante i
numerosi atti di repressione: anche l’esecuzione del giovane Salvador Puig, che pure aveva spinto il
PE a richiedere che fosse espressa una netta condanna, non mutò nei fatti la posizione della
Commissione. La nuova ondata repressiva coincise con la proposta del nuovo governo spagnolo,
guidato da Carlos Arias, di ampliare la partecipazione politica tramite le associazioni come formule
di pluralismo all’interno del Movimento stesso: questo favoriva i riformisti nel loro progetto di
riforme, piuttosto che i rotturisti, che ora erano guardati con più sospetto di prima per via degli
eventi portoghesi. La maggioranza dei governi occidentali apprezzava fortemente, da un lato, la
lealtà del governo Arias al blocco occidentale e, dall’altra, un progetto di possibile evoluzione
democratica ordinata e condotta a partire dal potere.
La posizione europea era incomprensibile per gli oppositori del regime, che avevano sempre
guardato all’Europa come meta per eccellenza di una futura Spagna democratica. Le stesse famiglie
dell’opposizione politica al regime, nel 74, costituirono una piattaforma d’azione unitaria: la Junta
Democratica Espa ola. La Junta era dominata dal PCE, il partito meglio strutturato all’interno della
Spagna e con una base sociale in crescita, motivo per cui il PSOE si autoescluse per riuscire a
rafforzare la sua indipendenza rispetto ai comunisti. La Junta desiderava contrapporre la fermezza
del blocco di opposizione, che riuniva in un solo gruppo dai riformisti democristiani ai comunisti,
alle deboli istituzioni del regime, coinvolte nel delicato passaggio di autorità da Franco al Principe
Carlos. Il regime questa volta non poteva tollerare la junta, poiché metteva in discussione il progetto
di evoluzione politica del governo, con il suo manifesto unitario che costituiva un richiamo
all’azione generale che non escludeva neppure gli stessi riformisti al governo; cosa che avrebbe
portato al superamento della dicotomia riformisti-rotturisti che tanti vantaggi aveva portato al
regime. Si procedette quindi all’arresto di tutti i leader dell’opposizione che si erano arrischiati a
rientrare nel paese. Il fatto che tra gli arrestati fossero presenti anche membri elle istituzioni europee
facilitò la mobilitazione internazionale.
Le vive proteste spagnole di fronte al fatto che rappresentanti della Junta fossero stati ricevuti dal
PE, trovarono piena comprensione da buona parte dei governi dei Nove, convinti che il dialogo con
una forza politica dominata dai comunisti fosse da irresponsabili, visti i risvolti della crisi
portoghese. Approfittando di questa comprensione, Madrid volle mettere in chiaro che non avrebbe
tollerato nessuna tutela politica da parte di chiunque nell’evoluzione politica alle porte e chiese le
scuse ufficiali per l’interferenza con gli affari di politica interna. La Commissione si espresse
pubblicamente, e da parte dei Nove non tardò di molto il loro ribadire la propria comprensione per
la strategia di Arias, a favore di un’evoluzione politica cauta ma continua, piuttosto che una brusca
rottura. Il timore generale che un brusco collasso del regime franchista avrebbe potuto portare come
in Portogallo, a instabilità politica e caos sociale avrebbe spinto la maggior parte dei governi
occidentali ad accettare l’eventualità di una democratizzazione alla spagnola.
Nel 75 una nuova ondata repressiva e l’esecuzione capitale di 5 giovani accusati di reti di
terrorismo, scatenarono una nuova ondata di proteste in tutto il continente. Il Consiglio dei ministri
sospese i negoziati con la Spagna e molti governi dell’Europa occidentale ritirarono il proprio
ambasciatore da Madrid. Non c’è dubbio che questo scenario aveva molti punti di somiglianza con
quello del 46, dal che si deduce che tutta l’ipotetica pressione esercitata dall’esterno per accelerare
la democratizzazione non aveva condotto, in pratica, a nessun cambiamento visibile dal 46 al 75. I
governi di Madrid non trovarono nelle azioni delle istituzioni di governo europee alcun reale
incentivo neppure per cominciare a prendere in considerazione l’idea di portare a termine un
programma di riforma politica.
Nel frattempo, il 26 settembre 76, veniva rinnovato l’accordo bilaterale tra Spagna e Usa con la
firma del ministro Cortina e di Kissinger. I rapporti fra Spagna e Usa possono essere definiti come
peculiari almeno a partire dal 1953. da allora e tramite un accordo esecutivo (che non richiede
l’approvazione del senato) il governo USA giungeva ad avere a disposizione basi militari in
territorio spagnolo. L’accordo del 53 permise alla Spagna di passare, dalla condizione di paria
internazionale del secondo dopoguerra, ad una posizione strategica rilevante nel meccanismo di
difesa occidentale, pur non facendo parte della NATO. L’accordo implicò quindi un riconoscimento
del regime franchista da parte della prima potenza occidentale e un impegno di questa per la
stabilità del dittatore e del suo regime, una stabilità che risultava imprescindibile per l’utilizzo delle
basi militari. Se le autorità europee non spesero mai parole di apprezzamento per il dittatore,
diverso fu il giudizio di Kissinger per i servizi prestati dalla Spagna e per il suo leader, caratterizzati
da una grande positività. Questa differente valutazione sul caso spagnolo però non può essere vista
solo dal punto di vista della più o meno presenza di una “scrupolosità democratica”, ma anche dal
punto di vista strettamente strategico. Washington si era assunta la responsabilità di articolare a
livello bilaterale l’inclusione della Spagna nella difesa occidentale, poiché era politicamente
impossibile che fosse ammessa nell’Alleanza atlantica. Da questo traeva beneficio, indirettamente,
tutta l'Organizzazione, ma solo Washington si assumeva il costo politico derivante dal dover
negoziare e stringere patti con Franco, che era il garante del sistema che permetteva l’utilizzo delle
basi. Di conseguenza, molti in Europa potevano permettersi di non intrattenere relazioni con il
regime e di criticare apertamente il dittatore senza pagare alcun prezzo in materia di sicurezza.
I dubbi americani si concentravano sul problema della successione a Franco, e sulla conseguente
perdita della garanzia di affidabilità e stabilità offerta dal dittatore. La stabilità della Spagna era
possibile solo se questa fosse rimasta ben ancorata nell’area euroatlantica, il che a sua volta era
concepibile solo con l’ingresso della Spagna nella NATO. Ciò avrebbe richiesto l’omologazione del
sistema spagnolo a quelli dei suoi vicini europei. Questo era il contenuto del rapporto dell’NSC del
73, ordinato da Kissinger, in vista del rinnovo degli accordi nel 75.
Il rapido deterioramento della stabilità del fianco meridionale dell’Alleanza Atlantica forzò
Washington ad adottare una politica più decisa in nome della stabilità spagnola e, insieme, degli
interessi gestiti dagli USA in territorio iberico, in nome degli interessi di sicurezza occidentali.
L’obiettivo dell’amministrazione era il rinnovo degli accordi del 70 negli stessi termini,
mantenendo l’uso delle installazioni esistenti con il minimo delle restrizioni possibili. Al contrario
la parte spagnola desiderava elevare l’accordo a livello di trattato, includere una garanzia di mutuo
soccorso simile a quella esistente nella NATO, rinegoziare verso il basso le installazioni USA e
stabilire un qualche vincolo tra la Spagna e la NATO. Dato il mancato progresso americano di
fronte a queste richieste, Madrid richiese la smobilitazione delle truppe, aviazione e marina
statunitensi assegnate alla NATO. Era evidente che per risolvere la situazione era necessario trovare
un qualche tipo di legame con l’Alleanza atlantica. Cos Washington consultò a riguardo i suoi
alleati NATO ottenendo però risposte negative, in primis dalla Gran Bretagna, con l’eccezione della
Germania ovest. In definitiva, quello che sarebbe stato l’ultimo governo di Franco, desiderava
ricevere un qualche riconoscimento pratico del suo contributo alla difesa atlantica. Il problema per
Madrid e Washington era che offrire questa cosa in forma pubblica (come pretendevano le autorità
spagnole) risultava un anatema per molti dei membri europei dell’Alleanza e quindi qualunque
soluzione doveva venir trovata nell’ambito delle relazioni bilaterali tra i due paesi. Così si giunse ad
un compromesso: agli USA veniva concesso tutto ciò che chiedevano; l’unica contropartita era la
firma di un accordo quadro che includesse il tipo di struttura politica fra Spagna e USA che il
ministro aveva suggerito e che peraltro non costituiva un vincolo esplicito e formale all’Alleanza.
Kissinger acconsentì senza particolari problemi.
Il 30 ottobre 1975, il principe Carlos assunse per la seconda volta la carica di Capo dello Stato che
non avrebbe più abbandonato dato lo stato terminale del dittatore. Con la morte di Franco, il 20
novembre, parve chiudersi tutta un’epoca dei rapporti fra Madrid e Washington. Lo stesso giorno
Kissinger manifestò a Juan Carlos il pieno appoggio degli USA per la nuova fase che iniziava,
auspicando una fase di apertura del regime e sconsigliando mutamenti troppo veloci. Per gli USA
l’essenziale rimaneva la stabilità del paese a tutti i livelli.

1975-1982: la monarchia
Il Re aveva ereditato tutto il potere detenuto da Franco, e ciò lo avrebbe trasformato nella figura
chiave per decidere quale cammino intraprendere. Oggi è innegabile che Juan Carlos scelse il
percorso evolutivo, con tutta probabilità l’unico possibile se si desiderava che i molti elementi
franchisti che ancora popolavano la vita politica e sociale spagnola non utilizzassero tutti i mezzi a
loro disposizione, compresa la violenza, per cercare di fermare qualunque iniziativa che non
rispettasse la continuità istituzionale.
Sul piano interno egli decise infatti di mantenere Arias come primo ministro, un uomo che non
possedeva nessun requisito di quelli necessari al momento, se non la capacità di placare i sostenitori
di Franco nei primi momenti del postfranchismo. Questo però lo obbligava sul piano esterno a
spiegare a molti dei propri interlocutori il motivo di questa continuità, viste le promesse di
democratizzazione fatte in precedenza. Carlos aveva però suscitato simpatie in modo generalizzato
e buona parte dei governi occidentali era disposta a concedergli un periodo di grazia. La
Commissione, da parte sua certificò di fronte al PE come l’evoluzione democratica in Spagna fosse
buon punto e che convenisse riprendere i negoziati commerciali. La situazione in Spagna era però
lontana da una vera evoluzione democratica: rispetto ai diritti civili e politici nulla era cambiato con
l’arrivo della democrazia. Le principali forze spagnole favorevoli alla democrazia, la maggioranza
delle quali ancora illegale, avevano chiesto alla Comunità, precisamente, che non venissero ripresi i
colloqui con i rappresentanti ufficiali del governo della Monarchia.
L’atteggiamento occidentale in generale, però, sarebbe stato quello di aspettare e vedere, invece che
intervenire direttamente negli affari spagnoli. Non sembrava esserci alcuna necessità di farlo visto
che i temi chiave della politica USA e occidentale rispetto alla Spagna dalla morte di Franco erano
patrimonio anche del re e delle principali forze politiche del momento. È certo però, che mano a
mano che le aspettative che molti governi europei avevano riposto nella monarchia, le differenze fra
le posizioni degli USA rispetto a quelle degli stati dell’Europa occidentale cominciarono a farsi più
evidenti. L’atteggiamento più comprensivo di Washington rispondeva meglio ai desideri e ai
programmi del primo governo del re, ossia che le riforme interne in Spagna e la sua
normalizzazione internazionale dovessero avere un’evoluzione parallela e non, come desideravano
gli europei, che la seconda fosse condizionata dal successo delle prime. In ballo rimaneva infatti la
firma del compromesso raggiunto nel 75 in merito alle basi USA in suolo spagnolo. Il Re premeva
per un ritiro dei sottomarini Polaris e per un aumento della quantità dei finanziamenti e materiali per
un ammontare di un miliardo di dollari. Ma nel corso dei negoziati queste posizioni vennero
ridimensionate; il trattato fu siglato nel gennaio 76 e venne poi ratificato dal senato americano: il
risultato finale fu che il governo USA mantenne lo status quo senza alcuna difficoltà e che i rapporti
bilaterali continuarono a essere sbilanciati come durante il periodo franchista.
Il re si trovo costretto a sostituire Arias nel momento in cui apparve chiaro che la fiducia degli
“amici” della Spagna stava per esaurirsi. Il nuovo governo, guidato da Suarez, che assunse
l’incarico nel luglio 76, annunciò immediatamente il proprio deciso impegno per portare a termine
le misure necessarie per la nascita di un sistema politico democratico: la convocazione di un
referendum di riforma costituzionale e in seguito di libere elezioni, entro un anno. Durante i primi
mesi del governo Suarez la priorità in politica estera si orientò in maniera decisa sul fronte europeo,
dato che il governo Arias aveva appena concluso il trattato di amicizia con gli USA. Ma per gli
organi europei il nuovo governo meritava un trattamento migliore rispetto a quelli precedenti. Il
sostegno europeo, quindi, non era la causa del cambiamento, ma la scusa per venderlo meglio alla
cittadinanza. Le condizioni offerte dal mandato negoziale comunitario erano inammissibili da tutti i
punti di vista: le esigenze di liberalizzazione commerciale venivano accompagnate da concessioni
di valore inferiore a quelle dell’accordo del 70, ivi compresa la mancanza di qualsivoglia
prospettiva di adesione futura. L’unica alternativa possibile che il governo Suarez riuscì ad
immaginare fu quella di posporre i negoziati bilaterali fino all’inizio dell’estate del 77, quando era
previsto il culmine della prima tranche di riforme politiche. Pertanto il governo di Suarez si vide
forzato a seguire le tattiche dilatorie delle precedenti amministrazioni. Ciò venne interpretato, a
Bruxelles e a Bonn come un raffreddamneto dell’europeismo dei nuovi governanti spagnoli, pur
capendo che questa posizione nasceva dalla consapevolezza dell’amministrazione, riguarda alla
completa mancanza di preparazione della Spagna alle sfide che l’adesione avrebbe comportato. Nel
frattempo Suarez, conscio dell’importanza di un cambiamento interno in senso democratico ai fini
dell’adesione, si dava da fare sul piano interno con una nuova riforma politica. Approvata dal
governo il 10 settembre 76 essa costituì il punto cruciale nel passaggio da un regime non
rappresentativo a uno democratico. Questa legge affermava il concetto di sovranità popolare e delle
elezioni a suffragio universale e creava un sistema parlamentare bicamerale. Il cuore del processo
consisteva nel fatto che in nessun momento si abrogavano le leggi fondamentali del periodo
franchista, ma che queste venivano modificate per dar vita ad una nuova realtà. Le Cortes
Generales franchiste approvarono la riforma a larga maggioranza. Questa riforma, che può essere
considerata un vero e proprio suicidio politico del franchismo, fu possibile perché la maggioranza
dei deputati era persuasa che il franchismo senza Franco non avesse alcun futuro; solo una piccola
minoranza recalcitrante si oppose. L’ampiezza della vittoria della riforma, tanto nelle Cortes come
fra i cittadini, chiamati ad esprimersi su di essa, costituisce il miglior riflesso del fatto che la
stragrande maggioranza degli spagnoli accettava la necessità di un’evoluzione democratica.
Ma nonostante le molte prove significative che il governo Suarez seppe dare, per ciò che concerne
la democratizzazione del paese, esso non ricevette il sostegno sperato ne dall’Europa, ne dagli USA.
I Nove si dimostrarono incapaci di adottare una posizione comune di fronte alle prospettive
democratiche che parevano aprirsi in Spagna. Il fatto certo era che l’inizio dei negoziati di adesione
con la Grecia, alla fine di luglio 76, aveva mobilitato tutti quei settori che si opponevano a un nuovo
ampliamento della Comunità ai paesi del fianco sud e povero dell’Europa.
Il governo Suarez attribuì la mancanza di una disposizione favorevole da parte della CE ai vizi e
alle inerzie acquisiti dai principali protagonisti dei rapporti ispano-comunitari durante quasi
vent’anni. Il cambio dell’ambasciatore spagnolo alla Comunità, e l’inizio dell’incarico di una nuova
Commissione contribuirono a rompere i ponti col passato. Così ai primi di gennaio 77 il governo
prese la cruciale decisione di dare il via ai preparativi per l’adesione. Si contava sul fatto che, dopo
le elezioni dell’estate 77, il governo avrebbe potuto obbligare la Comunità a disegnare una politica
nei confronti della Spagna più rispondente alle condizioni politiche del paese.
Anche l’atteggiamento di Washington, con la nuova amministrazione Carter (‘77) non andava nella
direzione sperata da Suarez, si era per così dire europeizzato. Anche se Carter, a dispetto del suo
scarso interesse per la Spagna, avrebbe preferito consolidare l’opzione politica incarnata da Suarez,
specialmente di fronte al resto dell’opposizione di sinistra in vista delle future elezioni, essenziali
per superare le reticenze del resto dei membri dell’alleanza atlantica, egli non riuscì a realizzare in
pratica azioni e politiche in questo senso. Con le elezioni dell’estate 77, a Washington si credeva
terminato il periodo critico della transizione spagnola, contribuendo a diminuire ulteriormente
l’attenzione americana sulla Spagna. L’unico tema che riguardava ancora gli USA era l’ingresso
della Spagna all’interno della NATO, ma questo era osteggiato sia da un certo numero di alleati, sia
dall’antiamericanismo che caratterizzava buona parte del mondo politico e della popolazione
spagnola. L’unica differenza rilevante, fu la diminuzione delle pressioni americane in senso
anticomunista, soprattutto per l’uscita di scena di Kissinger, eterno e dogmatico anticomunista.
La legalizzazione del PCE avvenne non tanto per pressioni esterne, dato che la maggior parte dei
paesi europei occidentali non premeva in questo senso (tranne l’Italia, sotto pressione del PCI),
quanto invece per una forte pressione interna. Essa aveva un triplo carattere: in primis la situazione
socioeconomica del momento, caratterizzata dalla paralisi del paese per via degli scioperi operai,
sul cui movimento il PCE esercitava una forte influenza; c’erano poi le pressioni del PSOE che
vedevano in una forzata e isolata clandestinità dei comunisti un forte richiamo elettorale, e la
minaccia di essere accusati di collaborazionismo se avessero partecipato alle elezioni senza i
comunisti; da ultimo va aggiunta l’opinione della strada.
Come era normale per l’epoca, le relazioni esterne di un partito comunista, erano circoscritte a
quelle con altri partiti dello stesso segno ideologico. Tuttavia il PCE di Carrillo non esitò a
schierarsi con la scelta eurocomunista inaugurata da Berlinguer, il che a sua volta lo allontanava
dalla linea del PCUS, cose che invece non avveniva per il partito comunista portoghese. Ciò che
risultò determinante per la traiettoria politica del PCE non fu una relazione esterna, quanto una
strategia propria di generare una dinamica interna alle circostanze economiche e sociali del paese
che avrebbe reso inevitabile la sua legalizzazione in nome della stabilità della democrazia. I
comunisti spagnoli quindi rafforzano la propria visibilità per forzare la loro legalizzazione e
partecipazione alla riforme istituzionali della futura democrazia.
La massiccia reazione popolare di cordoglio per il Massacro di Atocha, in cui persero la vita molti
affiliati del PCE per mano di forze reazionarie, dimostrò il potere d’attrazione del partito e allo
stesso tempo il suo potere di canalizzazione pacifica dei sentimenti di frustrazione popolare. Il re e
Suarez compresero che non fosse possibile convocare le elezioni per la costituente senza i
comunisti. La decisone di legalizzare il PCE tardò a materializzarsi perché dovevano essere
soddisfatti dei requisiti. Il primo era che il PCE accettasse la monarchia parlamentare e rinunciasse
al proprio obiettivo repubblicano; requisito che fu raggiunto con colloqui privati tra Carrello e
Suarez. Il secondo requisito, molto più complicato e che di fatto non si raggiunse pienamente, era
quello di convincere i militari dell’inevitabilità del fatto che i comunisti arrivassero a svolgere
un’attività politica legale. Il terzo era ottenere se non l’appoggio, almeno la comprensione di tutti
quegli alleati che si erano schierati nettamente contro questa scelta. A questo proposito le potenze
dell’Europa occidentale non espressero posizioni precise. Iniziò però una campagna di sostegno e di
influenza sul PSOE, soprattutto da parte della SPD tedesca che già da tempo lavorava per creare
una forza di sinistra moderata che riuscisse a strappare voti ai comunisti, e per dotare di credibilità
politica il nuovo PSOE, nato dallo scontro con il vecchio PSOE in esilio, e che a sua volta,
competeva apertamente con una molteplicità di partiti che si autodefinivano socialisti. Il duro
confronto fra destra e sinistra che allora ci si augurava fra i vigorosi comunisti e le forze
conservatrici della riforma radunate intorno a Fraga, lasciava presagire un orizzonte di instabilità
maggiore della già instabile situazione dell’Europa meridionale. Per questo nel 76 grandi risorse di
denaro furono investite in primis per la costruzione e il mantenimento di numero minimo di basi
socialiste e in seguito per la maturazione ideologica dei socialisti spagnoli e la progettazione di
campagne elettorali.
L’aiuto esterno ai partiti non fu limitato solo al PSOE. Di fatto molte formazioni partitiche, in un
modo o nell’altro, ricevettero aiuto dall’esterno. Il fenomeno era generalizzato e il governo non lo
considerava come un’ingerenza dall’esterno. La chiave quindi non sta nell’aiuto esterno, ma nel
modo in cui di questo si approfittò e in quali fattori interni favorirono il consolidamento delle
diverse opzioni politiche.
Il 15 giugno 77 ebbero luogo le prime elezioni democratiche dal 1936. queste elezioni registrarono
il trionfo della UCD (lo schieramento democratico di centro guidato da Suarez), mentre a sinistra il
PSOE prevalse nettamente sul PCE. Questi risultati furono senza dubbio graditi alle cancellerie
occidentali: gli USA si felicitavano della sconfitta del PCE, mentre a Bonn ci si felicitava per
l’appoggio riuscito al PSOE. La cittadinanza spagnola rifiutava quindi il mantenimento del modello
franchista, ma anche rifiutava il modello proposto dai comunisti. A partire da questo momento la
Spagna si avvia inequivocabilmente sulla strada della democrazia, tanto nella dimensione interna
quanto in quella internazionale. Subito dopo le elezioni fu infatti formalizzata la richiesta di
adesione alla Comunità europea.
Non ci fu mai unanimità, né all’interno, né all’esterno del paese, riguardo al momento esatto in cui
la Spagna avrebbe potuto essere considerata una democrazia, né quindi sul momento più adatto per
richiedere l’adesione alla CE con una garanzia di piena accettazione. In molti, tra cui i rappresentati
del PSOE, erano convinti che per il raggiungimento di una piena democrazia fosse necessaria
l’adozione di una nuova Costituzione, e che solo allora sarebbe stato utile avanzare la richiesta di
adesione. Era infatti diffusa la percezione che Suarez volesse utilizzare la richiesta per guadagnare
per se stesso una quota di legittimità democratica che invece la Comunità avrebbe dovuto estendere
a tutto il sistema politico, e non ad un solo partito. Il governo spagnolo in generale, e il suo ministro
degli esteri in particolare, dovettero rispondere a numerose accuse in questo senso.
La fretta di Suarez però può essere valutata sulla base di tre motivi fondamentali. Il primo era che la
strategia di ottenere i benefici commerciali di uno status prossimo all’associazione, senza pagare,
per questo, alcun pedaggio non era più possibile dopo il 31 luglio 77: la liberalizzazione del settore
industriale spagnolo era ancora molto bassa e questo bloccava i negoziati ispano-comunitari; ciò
portava ad un’azione di rappresaglia da parte dei Nove contro la protezione statale spagnola
all’esportazioni in alcuni settori. La seconda urgenza derivava dall’imminente entrata in vigore
dell’allargamento delle acque territoriali di pesca esclusiva della CEE, che obbligava ad espellere
quasi completamente e immediatamente la grande flotta peschereccia spagnola, il che avrebbe avuto
un impatto rilevante sulle economie di vaste zone industriali. Il terzo motivo era la necessità, quasi
imperiosa di raggiungere il Portogallo e la Grecia per legare il destino dei tre paesi rispetto alla
Comunità, volendo sottolineare la dimensione politica di consolidamento democratico, che un
allargamento a sud avrebbe portato per i tre paesi appena usciti dall’autoritarismo.
Tutte queste difficoltà avevano una sola via d’uscita: riunire tutte le questioni aperte n una sola, che
avrebbe permesso che ogni concessione del governo spagnolo ottenesse in cambio il maggior
guadagno che si potesse allora immaginare, l’incorporazione della Spagna nella CE.
La risposta della Comunità non fu immediata, né giunse redatta in termini che potessero essere di
molto aiuto per il consolidamento democratico spagnolo. Già da tempo Francia e Italia avevano
dato inizio a manovre dilatorie per stabilire un prezzo da pagare per poter dichiarare la Spagna,
paese candidato all’adesione.
L’ingresso della Spagna nel Consiglio d’Europa (novembre 77) generò l’illusione della relatività
facilità con cui la Spagna avrebbe ottenuto la normalizzazione internazionale ma anche l’illusione
che le principali forze politiche spagnole avrebbero mantenuto un accordo base in materia di
politica estera e sicurezza. Entrambe le illusioni non avrebbero tardato a essere demolite nel
momento in cui la questione dell’adesione alla NATO e alla Comunità, fossero poste al centro
dell’agenda politica.
La transizione spagnola conobbe un punto di svolta determinante con l’approvazione di una nuova
costituzione nel 1978, che portò nel marzo 1979 alle prime elezioni generali in un quadro
pienamente costituzionale. Ciò permise di dare il via ufficiale ai negoziati per l’Adesione alla CE.
Il programma con cui Suarez si era presentato alle elezioni (e le aveva vinte) comprendeva anche
una posizione favorevole all’adesione della Spagna all’Alleanza atlantica. Questa opzione acquistò
rilevanza quando nell’80 il presidente francese d’Estaing, per ragioni strettamente elettorali, decise
di imporre il blocco ai negoziati per l’adesione della Spagna alla CE, e rimandando sine die i
vantaggi elettorali che questa avrebbe procurato al terzo governo Suarez, assediato dalla crisi
economica e sociale, e dai partiti d’opposizione che riuscirono a sfiduciarlo. Il suo successore,
Calvo-Sotelo, continuò però sulla linea di Suarez, scatenando la reazione di Gonzàlez e del PSOE.
Di fronte a questo atteggiamento cercò l’appoggio esterno che, rispetto all’intransigenza socialista,
sembrava poter giungere soltanto dalla Germania federale, da sempre favorevole all’ingresso della
Spagna nella NATO. Contribuì ad accelerare la vicenda della veloce incorporazione all’Alleanza
atlantica l’insoddisfazione dell’atteggiamento degli USA rispetto alle necessità strategiche del paese
e del suo governo. In primo luogo l’atteggiamento degli USA era quanto meno ambiguo e la
sicurezza del paese non poteva essere riposta in un piano bilaterale con Washington. In secondo
luogo, la stabilità ad ampio raggio della democrazia richiedeva di modernizzare e occidentalizzare
le forze armate per poter così porre fine alla catena di cospirazioni da parte degli elementi più
recalcitranti dell’esercito, tese ad identificare un’evoluzione politica con la quale non si erano mai
identificati. L’incorporazione della Spagna nella NATO si era trasformata in una questione di
sicurezza nazionale: questo fu il messaggio con cui Calvo-Sotelo difese la sua richiesta di
autorizzazione parlamentare per procedere all’Adesione della Spagna alla NATO. La resistenza di
alcuni settori delle forze armate divenne palese quando un gruppo di ufficiali e di militari tentò il
colpo di stato, assaltando il parlamento nell’81. La risoluzione passò con una discreta maggioranza
ma il PSOE diede vita ad una forte campagna contro l’ingresso nella NATO. Il 28 ottobre 82 il
partito di Gonzàlez vinceva le elezioni generali, e poco tempo dopo annunciò la paralisi del
processo di incorporazione della Spagna nelle strutture dell’Alleanza fino a che il governo non
avesse potuto valutare la situazione. Il governo di Gonzàlez non avrebbe però tardato a
comprendere come l’adesione alla NATO e quella alla CEE, fossero due questioni interconnesse.
La transizione esterna della Spagna si completò solo nel 1986, quando con il suo ingresso nella
Comunità vennero anche ridefiniti i rapporti tra la Spagna e l’Alleanza (forze militari inquadrate
nella NATO ma sotto il controllo diretto del governo spagnolo).