PARLAMENTO (55-82)

Il nostro è un parlamentarismo bicamerale perfetto o paritario: camere hanno medesima funzione, vi sono
solo alcune differenziazioni relative alla composizione dei due rami del parlamento.

La costituzione ha previsto il parlamento in seduta comune: ha due funzioni -> compiti elettorali e
funzione accusatoria:

 elezione pres. della Repubblica

 elezione di 5 giudici costituzionali
 elezione di 1/3 dei componenti del consiglio superiore della magistratura
 votazione elenco dei cittadini da cui si sorteggiano membri aggreganti alla corte costituzionale
 messa in stato di accusa del pres. della Repubblica.

REGOLAMENTI PARLAMENTARI e MINORI, i secondi sono quei regolamenti che i singoli organi
parlamentari si danno per disciplinare propria organizzazione interna.

Ciascun ramo del parlamento è organizzato in:

 presidente d’assemblea,
 ufficio di presidenza,
 commissioni,
 gruppi parlamentari
 conferenza dei capigruppo

PRESIDENTI D’ASSEMBLEA -> eletti con una maggioranza qualificata

regolamento camera dei deputati prevede che-> l’elezione avvenga con uno scrutinio segreto con un
quorum che nella prima votazione è dei 2/3 dei componenti; dopo la terza votazione richiede maggioranza
assoluta dei voti.

Per l’elezione del senato è eletto presidente colui che ottiene la maggioranza assoluta dei voti dei
componenti:

se per due scrutini non si raggiunge la maggioranza è sufficiente la maggioranza dei presenti; se dopo il
terzo scrutinio nessuno ha raggiunto la maggioranza allora si va al ballottaggio e risulta eletto colui che
ottiene la maggioranza relativa.

UFFICIO DI PRESIDENZA

Successiva è l’elezione dei vicepresidenti, deputati questori e segretari che costituiscono ufficio di
presidenza che va coadiuvare il Presidente nell’esercizio delle sue funzioni. I regolamenti parlamentari
stabiliscono in questo ufficio siano rappresentati tutti i gruppi parlamentari così prima dell’elezione dei
membri dell’ufficio il presidente promuove le intese fra i gruppi parlamentari, quindi parlamentari
riconducibili a schieramenti di maggioranza e opposizione.

GRUPPI PARLAMENTARI

Quindi unioni di membri di una camera; i regolamenti parlamentari intendono perseguire due obiettivi:
rafforzare il collegamento tra il parlamento e la società organizzata nei partiti; salvaguardare l’efficienza
decisionale del parlamento.

 I presidenti possono dare vita alla conferenza dei presidenti dei gruppi parlamentari che ha
poteri determinanti sull’organizzazione dell’assemblea.
 Alla camera i presidenti dei gruppi azionano poteri procedurali
 Al gruppo è attribuito il potere di designare i membri che faranno parte delle commissioni
parlamentari
I presidenti di ciascun gruppo parlamentare vengono sentiti dal pres. della Repubblica. I partiti politici
delle semplici associazioni private non riconosciute. I gruppi parlamentari rappresentano l’unica
proiezione dei partiti sul piano delle istituzioni.

COMMISSIONI PARLAMENTARI E GIUNTE

Esse possono essere monocamerali o bicamerali oppure permanenti o temporanee.

 Le commissioni temporanee assolvono a specifici compiti e durano in carica un tempo stabilito.

 Le commissioni permanenti o stabili hanno poteri importanti in ambito legislativo; discutono
comunicazioni del governo ed esercitano funzioni di indirizzo, di controllo e poi si riuniscono in
sede consultiva per esprimere pareri.

Alla camera dei deputati ricordiamo: la commissione affari costituzionali e la commissione del
bilancio, tesoro e programmazione che devono esprimere il loro parere nell’iter dei progetti assegnati
alle commissioni competenti in un’unica materia.

Con legge sono state istituite commissioni bicamerali con poteri di controllo, di indirizzo e vigilanza. Le
giunte sono organi collegiali previsti dai regolamenti parlamentari per l’esercizio di funzioni diverse da
quelle legislative.

La durata in carica delle camere è pari a 5 anni. La cost. prevede che le funzioni della camera e del senato
possano essere esercitate anche dopo la loro scadenza (prorogatio). La prorogatio è un istituto in virtù del
quale l’organo scaduto non cessa di esercitare le sue funzioni. Per assicurare la continuità funzionale del
parlamento la cost. stabilisce che il potere delle camere siano prorogati.

Per la validità della seduta, la costituzione richiede la maggioranza dei componenti ciò significa che il
numero legale (quorum strutturale) della seduta si raggiunge con la partecipazione alla stessa della
metà +1 dei deputati o senatori. Per la validità delle deliberazioni è richiesta la maggioranza dei presenti
(quorum funzionale).

I regolamenti di camera e senato dettano disposizioni analoghe circa il computo delle astensioni. Astenuto
è colui che non si esprime né in modo favorevole né in modo contrario ma si astiene. In ordine alle
modalità di voto, la regola è che si procede con voto palese, l’eccezione è il voto segreto. Il voto può
essere espresso per alzata di mano, per appello nominale, mediante procedimento elettronico, per schede.

COME LAVORA IL PARLAMENTO?

La corsia preferenziale che riguarda la manovra di bilancio.

Il metodo della programmazione serve a bilanciare le esigenze della maggioranza che ha il diritto di
realizzare l’indirizzo su cui è stata accordata la fiducia al governo e la garanzia del ruolo delle opposizioni.
L’ordine dei lavori si basa sulla predisposizione del programma, calendario e ordine del giorno.

 Il programma contiene l’elenco dei lavori che la camera intende esaminare sulla base delle
indicazioni del governo e dei gruppi con le relative priorità per un periodo di tempo di almeno due
mesi non superiore ai tre mesi.
 Il calendario specifica il programma ed indica quali materie saranno trattate nelle singole sedute
previste.
 L’ordine del giorno organizza i lavori di ogni singola seduta ha una funzione esecutiva.

Sia il programma che il calendario sono approvati alla camera dei deputati con il consenso dei presidenti
dei gruppi che rappresentano i ¾ dei componenti.

Per il senato, programma e calendario sono approvati dalla conferenza dei presidenti dei gruppi
all’unanimità ; se non si raggiunge tale unanimità , il presidente predispone uno schema che comunica
all’assemblea e quest’ultima delibera su eventuali proposte di modifica.
PREROGATIVE PARLAMENTARI

Non sono privilegi dei singoli ma garanzie dell’indipendenza del parlamento con la conseguenza che sono
rinunciabili da parte del singolo parlamentare. Esse dovrebbero tutelare la libertà di opinione dei
parlamentari e porli a riparo da azioni della magistratura penale che siano pretestuose, dirette a
condizionare l’operato politico.

L’ART.68 prevede due istituti:

 Insindacabilità: in qualsiasi sede (penale, civile, disciplinare) per le opinioni espresse ed i voti dati
nell’esercizio delle sue funzioni parlamentari.
 Immunità penale: in virtù della quale il parlamentare non può essere sottoposto a misure
restrittive della libertà personale o domiciliare senza previa autorizzazione della camera di
appartenenza.

La prima copre l’attività del parlamentare anche dopo la scadenza del mandato; la seconda è limitata alla
durata della legislatura.

La corte costituzionale ha precisato che l’autorità giudiziaria quando si trova di fronte dinanzi ad una
questione di sindacabilità del parlamentare ai sensi dell’art.68, non è ‘’carente di giurisdizione’’: sta al
giudice valutare se l’imputato sia o meno insindacabile; nel caso in cui è insindacabile allora chiude il
procedimento penale, nell’altro caso rigetta l’eccezione sollevata dall’imputato con ordinanza non
impugnabile.

La cost., secondo l’interpretazione fornita dalla corte costituzionale è riconosciuta alle camere la
competenza a valutare se i comportamenti dei parlamentari rientrino o meno nell’esercizio delle
funzioni parlamentari e quindi siano coperti dalla insindacabilità. Il giudice può soltanto sollevare il
conflitto di attribuzione ove ritenga che il potere parlamentare sia stato esercitato in maniera
illegittima.

Tale prerogativa copre il parlamentare quando le opinioni espresse e i voti dati siano collegabili
all’esercizio della funzione parlamentare e non sempre è semplice accertare tale nesso funzionale. La
giurisprudenza costituzionale ha ritenuto che nella insindacabilità non si può ricondurre l’intera attività
politica svolta dal parlamentare.

Non è più richiesta l’autorizzazione per sottoporre a procedimento penale il parlamentare com’era previsto
dal testo originale dell’articolo 68. Secondo il nuovo testo è richiesta l’autorizzazione della camera di
appartenenza per sottoporre il parlamentare a misure restrittive della libertà personale o domiciliare e a
limitazioni della libertà di corrispondenza e comunicazione.

 L’autorità competente richiede l’autorizzazione della camera alla quale il soggetto appartiene. In
attesa dell’autorizzazione l’esecuzione del provvedimento resta sospesa.
 L’autorizzazione non deve essere richiesta solo se il membro del parlamento è colto nell’atto di
commettere un delitto per il quale è previsto l’arresto obbligatorio in flagranza oppure quando si
tratta di eseguire una sentenza irrevocabile di condanna.

Per atti giudiziari limitativi della libertà di corrispondenza e di comunicazione si è parlato di un ‘’istituto
ipocrita’; se deve essere chiesta autorizzazione per svolgere intercettazioni su una linea a disposizione del
parlamentare è certo che questo si guarderà bene dal fatto di riferire fatti o notizie che aggravano la
posizione processuale. Intercettazioni indirette sono operate su linee telefoniche non intestate al
parlamentare ma a persone con cui è entrato in comunicazione.

GLI INTERNA CORPORIS

Ogni camera è dotata di:

 autonomia normativa -> per quanto riguarda la disciplina delle proprie attività e della propria
organizzazione;
 autonomia contabile-> per quanto riguarda la gestione del proprio bilancio
 autodichia-> riguarda i ricorsi relativi ai rapporti di lavoro con i dipendenti

la medesima esigenza sta alla base degli interna corporis che consiste nella sottrazione a qualsiasi controllo
esterno degli atti e dei procedimenti che si svolgono all’interno delle assemblee parlamentari. Una parte
della dottrina oggi ha sostenuto che gli interna corporis potessero formare oggetto di controllo della corte
costituzionale.

FUNZIONE PARLAMENTARE DI CONTROLLO

Si concretizza in singoli istituti di diritto parlamentare diretti a far valere la responsabilità politica del
governo nei confronti del parlamento. Con l’affermazione dei partiti politici, il parlamento si trova diviso in
maggioranza politica e minoranze che istaurano tra loro e con il governo rapporti diversi. Ricordiamo
alcuni istituti:

 interrogazione-> una domanda che un parlamentare rivolge, per iscritto, al governo avente ad
oggetto la veridicità o meno di un determinato oggetto.
 interpellanza-> l’interpellante chiede, per iscritto, di conoscere quale sia l’intenzione politica del
governo in riferimento ad una determinata situazione. L’interrogazione consiste in una domanda
che il parlamentare rivolge al governo. I regolamenti parlamentari dispongono che il governo possa
dichiarare di non rispondere ovvero che preferisce differire la risposta indicando una data per la
quale si avrà la sua risposta.

I regolamenti parlamentari prevedono alcuni atti che mirano a indirizzare l’attività del governo: mozione,
risoluzione ed ordine del giorno.

a. La mozione può essere presentata da un presidente di un gruppo parlamentare o da 10

parlamentari alla camera oppure da 8 parlamentari al senato. Il fine per il quale si presenta una
mozione è quello di determinare una discussione e la deliberazione della camera su questioni che
incidono sull’attività del governo.
b. La risoluzione può essere proposta anche in commissione. Manifesta un orientamento o definisce
un indirizzo. La risoluzione al pari della mozione condiziona l’indirizzo governativo.
c. L’ordine del giorno è un atto di indirizzo rivolto al governo che ha carattere accessorio, si
inserisce nella discussione di un altro atto perlopiù una legge. Detta direttiva su come deve essere
applicata. Il governo può accettarlo o meno.

LE INCHIESTE PARLAMENTARI

La costituzione attribuisce a ciascuna camera la facoltà di istituire commissioni d’inchiesta su materie di

pubblico interesse con poteri e limiti dell’autorità giudiziaria (ART.82). Si tratta di un potere
‘’monocamerale’’ anche se nella prassi si istituiscono commissioni bicamerali di inchiesta che vengono
deliberate da entrambe le camere. L’oggetto dell’inchiesta riguarda una ‘’materia di pubblico interesse’’
dalla quale è difficile dedurre effetti limiti di ammissibilità dell’inchiesta.

Il problema delle inchieste è che esse si svolgono parallelamente ad indagini giudiziarie sugli stessi fatti
storici. Solo il procedimento penale mira all’accertamento di responsabilità giuridiche individuali.
L’inchiesta parlamentare può far valere la responsabilità politica; i dati acquisiti dalla commissione non
possono essere usati come prova nel processo penale.

La prassi dimostra che possono crearsi intrecci e connessioni fra i due livelli:

 Con pubblici ministeri che trasmettono documenti alle commissioni parlamentari d’inchiesta
 Con le commissioni che ‘’ricambiano’’ inviando documenti acquisiti.
 PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA (83-91)

Può assumere ruoli politico-costituzionali differenti che oscillano trai due estremi dell’organo di garanzia
costituzionale e dell’organo governante. Per la prima prospettiva il capo di stato è estraneo alle scelte
politiche che sono riservate ai partiti, al parlamento e al governo; quindi i suoi poteri dovrebbero garantire
il corretto funzionamento del sistema costituzionale.

La seconda prospettiva amplia la sfera di intervento del presidente così quando la politica dei partiti non
trova una soluzione ai problemi allora il pres assume il ruolo di decisore politico di ultima istanza.

La costituzione italiana ha previsto un pres della Repubblica distinto e autonomo dal governo dotato di
propri poteri.

Il presidente della repubblica è eletto dal parlamento in seduta comune integrato dai delegati regionali
eletti dai rispettivi consigli in modo da garantire la rappresentanza delle minoranze.

ELEZIONE DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Il pres. della camera, trenta giorni prima della scadenza del mandato presidenziale, convoca il parlamento
in seduta comune e i delegati regionale per l’elezione del nuovo presidente. Analoga iniziativa è assunta dal
pres. entro 15 giorni nell’ipotesi di morte, impedimento, dimissioni del pres. della Repubblica.

 Nel caso in cui le camere siano sciolte o se mancano meno di tre mesi alla loro cessazione, allora
l’elezione avverrà ad opera delle nuove camere entro 15 giorni dalla loro riunione. Ovviamente i
poteri del vecchio pres sono prorogati.

L’elezione avviene con uno scrutinio segreto e con la maggioranza dei 2/3 in assemblea.

CONTROFIRMA

È la firma apposta da un membro del Governo sull’atto adottato e sottoscritto dal Presidente della
Repubblica; essa è requisito di validità dell’atto. Tra gli atti emanati dal presidente della Repubblica
distinguiamo tre categorie:

 atti formalmente presidenziali e sostanzialmente governativi

 atti formalmente e sostanzialmente presidenziali
 atti complessi eguali

Chi controfirma? Il testo costituzionale si riferisce al MINISTRO PROPONENTE usando una formula che va
bene per gli atti formalmente presidenziali e sostanzialmente governativi. Il contenuto sostanziale dell’atto
è del governo, atto è emanato dal capo dello stato per consentirgli di vigilare sul rispetto dei principi cost.
da parte del governo.

Negli atti formalmente e sostanzialmente presidenziali, una prassi ha affidato la controfirma di questi atti al
ministro competente per materia. La controfirma rende irresponsabile lo stesso presidente.

Negli atti complessi eguali e lo scioglimento anticipato delle Camere sono di regola controfirmati dallo
stesso Presidente del consiglio dei ministri. (atti duumvirali)

LA IRRESPONSABILITA’ DEL PRESIDENTE

Non può essere chiamato a rispondere sul terreno della responsabilità politica infatti la costituzione non ha
previsto nessun meccanismo che consenta la rimozione anticipata dalla carica di Presidente della Rep.
Invece per quanto riguarda la responsabilità giuridica del Presidente della Rep. Bisogna distinguere gli atti
posti in essere nell’esercizio delle sue funzioni da quelli che adotta come qualsiasi altro cittadino.
Nei primi la costituzione prevede la responsabilità penale per i reati di alto tradimento e attentato alla
costituzione; al di fuori di queste ipotesi il pres è giuridicamente irresponsabile e non potrà essere
perseguito neppure dopo che è cessato il suo mandato.

 L’opinione prevalente ritiene che il capo dello stato sia penalmente responsabili per i reati
commessi estranei all’esercizio delle sue funzioni però l’azione penale è improcedibile per tutta la
durata del mandato per evitare che il pres. sia in balia di un giudice; mentre sarebbe responsabile
civilmente al pari di qualsiasi altro cittadino.

Il capo dello stato dispone di due poteri:

 nomina del presidente del consiglio

 sciogliere anticipatamente il parlamento

Nel parlamentarismo maggioritario questi due compiti costituiscono una ratifica decisionale presa da
altri infatti per la nomina del pres. del consiglio interviene il corpo elettorale che sceglie la maggioranza,
laddove invece è il governo che propone scioglimento.

Nei sistemi parlamentari in cui le maggioranze e i governi si formano dopo le elezioni allora i poteri
presidenziali di nomina del presidente del consiglio e scioglimento del parlamento assumono una funzione
politico-costituzionale diversa. In questi sistemi il problema è quello di fare in modo che si formino delle
maggioranze capaci di formare il governo che deve avere un certo grado di stabilità . Il ruolo del capo dello
stato è diverso perché attraverso i suoi poteri può influenzare la soluzione delle crisi.

La funzione di intermediazione politica si basa su due pilastri:

il primo è il dato dal diritto costituzionale e il secondo è prodotto dal sistema politico

 il capo di stato può sciogliere entrambe le camere o anche una sola di esse
 prima di sciogliere le camere deve sentire i due presidenti delle camere che esprimono parere a
riguardo obbligatorio ma non vincolante
 il potere di scioglimento anticipato non può essere esercitato negli ultimi sei mesi del mandato
presidenziale

A chi spetta la decisione sostanziale di sciogliere anticipatamente il parlamento? La previsione del

‘’semestre in bianco ’’ autorizzerebbe a configurarlo come un potere presidenziale: se il divieto di
scioglimento nell’ultimo periodo di mandato serve ad evitare che il pres. sciolga le Camere con la speranza
che il nuovo parlamento sia favorevole alla sua rielezione allora la premessa è che si tratta di potere
presidenziale. Si potrebbe giustificare un’interpretazione che presupponga l’esistenza di una proposta di
governo e quindi potere governativo. Combinando il semestre in bianco e la controfirma siamo in presenza
di un ‘’atto complesso ’’ alla cui formazione partecipano capo di stato e governo.

L’ESPERIENZA ITALIANA

Il fatto che la forma di governo italiana sia stata lontano dal parlamentarismo maggioritario spiega perché
lo scioglimento è stato considerato atto duumvirale; il capo di stato svolgeva la funzione di intermediazione
cercando di creare una coalizione capace di esprimere il governo. Se il suo tentativo falliva allora l’unica
soluzione era lo scioglimento.

Le elezioni in presenza di un sistema elettorale proporzionale non consentono di individuare una coalizione
ed un governo ma permettono di misurare il consenso di cui ogni partito gode nel paese. Nelle successive
negoziazioni per la formazione di una coalizione e di un Governo ciascun partito può far valere la propria
‘’forza’’ politica. Per questo lo scioglimento viene deciso insieme dal Capo dello stato e dal Governo. Lo
scioglimento anticipato è chiamato scioglimento funzionale.

Discorso diverso è lo scioglimento del 94 disposto dal presidente Scalfaro dopo il referendum del 93 e
l’approvazione elettorale maggioritaria. In questo caso non c’era stata una crisi di governo e quest’ultimo
conservava il sostegno parlamentare ma nonostante ciò il presidente della Rep. sciolse il parlamento.
Scrisse una lettera indirizzata ai presidenti delle due camere in cui motivò lo scioglimento del parlamento
con i risultati del referendum che esprimevano l’esigenza del popolo italiano di avere non sola riforma
elettorale ma anche il parlamento nuovo.

 In una situazione di crisi di legittimità dei partiti con una forte perdita di fiducia nel Parlamento è
chiaro che la decisione di sciogliere il parlamento non fa capo direttamente ai partiti ed interviene il
pres della Repubblica che scioglie in accordo con il governo in quanto ha bisogno della sua
controfirma. La costituzione ha previsto l’obbligo della controfirma del decreto di scioglimento
andando ad escludere uno scioglimento unilateralmente deciso dal pres. del capo dello stato.

Che cosa succede se il sistema si evolve verso i moduli funzionali del parlamentarismo maggioritario?
La costituzione non pare escludere un’interpretazione governativa dello scioglimento anticipato.
Coerentemente con i moduli funzionali del parlamentarismo maggioritario se in parlamento la coalizione
entra in crisi non si può escludere che il governo proponga il decreto di scioglimento e il capo dello stato lo
firmi.

Dopo lo scioglimento anticipato del Parlamento a seguito di una crisi di governo, il governo dovrà restare in
carica e gestire le elezioni. Quale governo dovrà restare in carica e gestire le elezioni? La soluzione è che
il decreto di scioglimento sia controfirmato dal governo dimissionario che sta in carica per l’ordinaria
amministrazione. È stata discutibile nel 1972-1987 la nomina di un governo privo di sostegno
parlamentare che ha controfirmato il decreto di scioglimento.

ATTI FORMALMENTE E SOSTANZIALMENTE PRESIDENZIALI

 atti di nomina
 rinvio delle leggi
 messaggi presidenziali
 ATTI DI NOMINA-> il pres. della Repubblica nomina 5 senatori a vita; la nomina può riguardare
quei cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico.

Il decreto presidenziale di nomina di un terzo dei giudici costituzionali è controfirmato dal presidente del
consiglio dei ministri senza che ciò possa far pensare ad un intervento governativo circa il contenuto del
decreto stesso: la controfirma certifica la sola regolarità del procedimento seguito.

 Il RINVIO DELLE LEGGI-> il pres. della Repubblica con un messaggio motivato può rinviare una
legge alle Camere per una nuova deliberazione.
 I MESSAGGI PRESIDENZIALI-> il pres. della Repubblica può inviare mess alle camere ai sensi
dell’art.87. Essi non sono vincolati non nel senso che la Costituzione non disciplina il contenuto;
sono atti con cui il presidente della repubblica stimola ed orienta l’attività parlamentare su
problemi ritenuti cruciali che riguardano il paese.
 ESTERNAZIONI ATIPICHE-> manifestazione del pensiero presidenziale i cui destinatari sono la
pubblica opinione e il popolo. Quindi accanto ai massaggi tipici, la prassi introduce le esternazioni
atipiche cioè le manifestazioni di opinioni del pres. della Repubblica che non assumono le forme
previste dalla Costituzione per i messaggi.
 CONVOCAZIONE STRAORDINARIA DELLE CAMERE-> è diretta a garantire il funzionamento delle
istituzioni costituzionali contro eventuali prevaricazioni della maggioranza.

ATTI FORMALMENTE PRESIDENZIALI E SOSTANZIALMENTE GOVERNATIVI

 EMANAZIONE DEGLI ATTI GOVERNATIVI AVENTI VALORE DI LEGGE-> cioè decreti-legge e decreti
legislativi nonché dei regolamenti del Governo che assumono la forma del decreto presidenziale.
 ADOZIONE, CON LA FORMA DEL DECRETO PRESIDENZIALE-> dei più importanti atti del governo
ed in particolare la nomina dei funzionari dello stato nei casi previsti dalla legge.
  La PROMULGAZIONE DELLA LEGGE-> è attribuita al capo dello stato che deve provvedervi entro un
mese dall’avvenuta approvazione parlamentare salvo il minor tempo richiesto dalle camere sul
presupposto dell’urgenza.
1. Accerta che la legge è stata approvata nel medesimo testo da entrambi i rami del parlamento
2. Manifesta la volontà di promulgare la legge
3. Ne ordina la pubblicazione nella raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana
4. Obbliga chiunque ad osservarla e farla osservare come legge dello stato

 RATIFICA DEI TRATTATI INTERNAZIONALI->predisposti dal governo ed autorizzati dal

parlamento, l’accreditamento dei rappresentanti diplomatici esteri, la dichiarazione dello stato di
guerra previa deliberazione delle camere chiamate a conferire al governo i poteri necessari.
 CONCESSIONE DELLA GRAZIA E LA COMMUTAZIONE DELLE PENE-> che si differenziano
dall’amnistia e dall’indulto perché si riferiscono a persone singole e consistono nella commutazione
della pena irrogata.
 COSTITUZIONE AFFIDA AL CAPO DELLO STATO I POTERI->

Al capo dello stato è attribuita la presidenza del Consiglio supremo di difesa, di questo organi fanno parte il
presidente del consiglio dei ministri che svolge le funzioni di vicepresidente, alcuni ministri e il capo di
stato maggiore della difesa.

Per quel che concerne la presidenza del Consiglio superiore della magistratura si ritiene che l’attività
presidenziale si fonda con quella del collegio con la conseguenza che si hanno atti del presidente del
consiglio superiore e non atti del presidente della repubblica.
 FORMA DI GOVERNO ITALIANA

La forma di governo italiana è una forma di governo parlamentare a debole razionalizzazione in cui gli
interventi del diritto costituzionale sono limitati per assicurare la stabilità del rapporto di fiducia e
capacità di direzione politica del governo.

In seno all’assemblea costituente fu piuttosto isolata la proposta di Calamandrei a favore di un sistema

presidenziale, ed ebbero maggiori consensi le proposte finalizzate all’irrobustimento del potere governo
perché si arrivò ad affermare che la debolezza del potere esecutivo avesse portato alla crisi dello stato
liberale e all’avvento del fascismo. Le sinistre non accettarono tali proposte, le quali preferivano un
sistema parlamentare aperto e flessibile. Il risultato di tale dibattito fu l’ordine del giorno PERASSI.

Con la mozione di sfiducia il parlamento interrompe il rapporto di fiducia con il governo obbligandolo alle
dimissioni. Essa deve essere motivata e votata per appello nominale; questo comporta una assunzione di
responsabilità da parte di chi fa cadere il governo impedendo il fenomeno dei franchi tiratori.

Essa deve essere firmata almeno da un decimo dei componenti della carica e non può essere messa
in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione. La costituzione precisa che il voto contrario
di una o entrambe le camere, su una proposta del governo, non comporta obbligo di dimissioni.

E’ disposto che il governo entro 10 giorni dalla sua formazione debba presentarsi davanti alle camere per
ottenere la fiducia che viene accordata o respinta sempre con una mozione motivata e votata per
appello nominale. Quindi deve avere una maggioranza predeterminata che accetta di sostenerlo senza la
quale non riuscirebbe ad ottenere la fiducia iniziale voluta dalla costituzione.

La costituzione imponendo la mozione di fiducia richiede che il governo non trovi tanto un generico
sostegno parlamentare quanto l’accordo con quella parte del parlamento che dovrà sostenerlo. L’obbligo
della votazione ad appello nominale spiega in quanto i partiti e i singoli parlamentari assumono una
precisa responsabilità politica di fronte al corpo elettorale ovvero quella di dare sostegno al governo.

Questione della fiducia-> governo ha bisogno dell’approvazione del parlamento. Il governo, dichiara che
ove la sua proposta non dovesse essere approvata dal parlamento, riterrà venuta meno la fiducia e
rassegnerà le sue dimissioni.

Il sistema politico italiano ha operato a lungo come multipartitismo esasperato che ha spinto ad una
forma di governo vicino al parlamentarismo compromissorio. A partire dalla IX legislatura, quindi dal
93, si sono affermate tendenze a favore del parlamentarismo maggioritario. Il sistema elettorale
proporzionale ha operato fino al 93. In consistenti settori della società italiana è nata la spinta ad
abbandonare le pratiche della democrazia consociativa a favore della democrazia maggioritaria. Quindi
ricordiamo referendum del 18 aprile del 1993 che ha registrato oltre l’80% dei SI a favore di un sistema
prevalentemente maggioritario.

Gli anni 90 hanno vista una modificazione del sistema politico che riguardato tanto l’identità dei partiti che
ne fanno parte, quanto le loro relazioni. Nascono nuovi partiti e scompaiono i partiti storici della
democrazia italiana che nella maggior parte dei casi si sono trasformati in soggetti nuovi.

Esiste una condizione che può consentire il funzionamento bipolare del sistema politico quale premessa
del parlamentarismo maggioritario. Si è affermata una competizione politica bipolare e un’alternanza.
Infatti le elezioni politiche del 1994-2001-2008 hanno visto la contrapposizione di due coalizioni di partiti
tra loro alternative perciò è stato possibile praticare l’alternanza. La tendenza alla semplificazione e alla
bipolarizzazione del sistema politica si ha nel 2008-2009. Le elezioni politiche del 2013 hanno accentuato
la frammentazione del sistema e reso impossibile il funzionamento della dinamica bipolare.

LA FORMAZIONE DI UNA COALIZIONE

In un sistema pluripartitico come quello italiano, in cui nessuna forza politica ha la maggioranza assoluta
dei parlamentari, la maggioranza sarà formata attraverso l’accordo tra più partiti che prende il nome
di coalizione, pertanto il governo viene chiamato governo di coalizione. Il governo monocolore
espressione di un solo partito, tipico del parlamentarismo maggioritario operante nei sistemi bi-partitici
(Regno Unito).

Le modalità per la formazione di una coalizione possono essere diverse a seconda delle caratteristiche del
sistema politico o forme di governo. Vanno distinte:

 le coalizioni annunciate davanti al corpo elettorale: il corpo elettorale può scegliere tra
coalizioni alternative e quella che vince le elezioni diventa la maggioranza che esprime il governo.
Il candidato alla carica di primo ministro guida la coalizione nella competizione elettorale. La
maggioranza presenta un grado di stabilità , il sistema politico funziona in modo bipolare con due
poli politici formato da più partiti.

 le coalizioni formate in sede parlamentare dopo le elezioni: ciascun partito si presenta davanti
al corpo elettorale con programmi propri. Dopo le elezioni iniziano le negoziazioni per la scelta
della maggioranza.

In Italia, prima del 1994, le coalizioni sono sempre state formate dopo le elezioni attraverso negoziati tra le
forze politiche. A seguito della crisi del sistema politico e delle spinte verso una democrazia maggioritaria è
stata abbandonata la formazione della coalizione dopo le elezioni e si è sviluppata la tendenza verso un
sistema basato sulla competizione tra due coalizioni annunciate al corpo elettorale.

Le elezioni del 4 marzo 2018, avvenute sulla base di un sistema elettorale proporzionale, segnano la fine
delle coalizioni. Solo alcune forze si sono presentate insieme in una coalizione davanti al corpo elettorale
mentre le altre forze principali si sono presentate da sole. La formazione del governo è diventata un rebus.

LA CRISI DI GOVERNO

Consiste nella presentazione delle dimissioni del governo causate dalla rottura del rapporto di fiducia tra il
governo e il parlamento. Distinguiamo:

 crisi parlamentari: sono determinate dall’approvazione di una mozione di sfiducia oppure da un

voto contrario sulla questione di fiducia posta dal governo. Il governo è obbligato a presentare le
sue dimissioni al capo dello stato.
 crisi extraparlamentari: si aprono a seguito di dimissioni volontarie del governo causate da una
crisi politica all’interno della sua maggioranza. A queste sono assimilabili le crisi causate dalle
dimissioni del solo pres. del consiglio.

Nella storia repubblicana non si è mai avuta una crisi di governo parlamentare dovuta all’approvazione di
una mozione di sfiducia. Soltanto in 5 casi ci sono state dimissioni del governo determinate dalla mancata
concessione di fiducia iniziale. Le crisi extraparlamentari sono state la regola. Se le coalizioni e il governo
vengono formati a seguito di accordi conclusi tra i partiti dopo le elezioni, il venir meno di tali accordi
comporta la crisi della maggioranza politica e di conseguenza il governo si trova privo di un sostegno
parlamentare. Ciò non impedisce che uno o più ministri siano indotti alle dimissioni ‘’volontarie’’ e poi
sostituiti dando luogo al rimpasto ministeriale senza che si apra una crisi di governo.
 GOVERNO (92-100)

E’ un organo costituzionale complesso formato dal presidente del consiglio dei ministri, dai ministri e
dall’organo collegiale Consiglio dei ministri. Il governo esercita una quota rilevante dell’attività
dell’indirizzo politico, delle podestà pubbliche proprie della funzione esecutiva, nonché importanti
poteri normativi.

Le regole che disciplinano il governo sono:

a) per quanto riguarda la sua formazione ricordiamo gli articoli 92-93-94:

1) il pres della repubblica nomina il pres del consiglio dei ministri
2) i ministri sono nominati dal pres della repubblica su proposta del pres del consiglio
3) i membri del governo, prima di svolgere loro funzioni, devono giurare nelle mani del capo dello
stato
4) entro 10 giorni dalla sua formazione il governo deve presentarsi dinanzi alle camere per
ottenere fiducia
5) la fiducia è accordata e revocata secondo mozione che deve essere motivata e votata per
appello nominale.

b) per quanto riguarda la struttura la costituzione cita gli organi governativi necessari cioè il pres
del consiglio e i ministri: insieme danno vita ad un terzo organo che è il consiglio dei ministri.
Organi governativi non necessari, come per esempio, il vice-presidente del consiglio, i ministri
senza portafoglio.

c) per quanto riguarda il funzionamento l’ART. 95 rinvia alla legge sull’ordinamento della
presidenza del consiglio dei ministri, è ’ stata approvata nel 1988. In attuazione della stessa sono
stati adottati il regolamento interno del consiglio dei ministri e numerosi ordini di servizio di
organizzazione delle strutture della presidenza del consiglio.

d) per quanto riguarda la pubblica amministrazione ricordiamo articoli 95-97-98

Nel sistema parlamentare il governo si configura come un soggetto politicamente unitario,

responsabile politicamente nella sua unità per l’indirizzo politico che segue. Il problema consiste
nell’assicurare che il governo si comporti in modo politicamente unitario e quindi che i suoi componenti
agiscano conformemente ad un unico indirizzo politico.

L’ART. 95 prevede che:

 il pres. del consiglio dirige la politica generale del governo ed è responsabile

 il pres. del consiglio mantiene l’unità dell’indirizzo politico ed amministrativo del governo
promuovendo e coordinando l’attività dei ministri
 i ministri rispondono collegialmente per gli atti del consiglio dei ministri e individualmente per gli
atti dei loro ministeri

se il presidente del consiglio ‘’dirige’’ la politica generale del governo e poi mantiene l’unità dell’indirizzo
politico, sarà il consiglio dei ministri a determinare tale politica generale. L’ART. 95 ha consacrato tre
principi di organizzazione del governo:
  il principio della responsabilità politica di ciascun ministro che comporta il riconoscimento
dell’autonomia di ciascun ministro nella direzione del suo ministero.
 Il principio della responsabilità politica collegiale incentrata nel consiglio dei ministri
 Il principio della direzione politica monocratica basata cioè sui poteri del presidente del
consiglio

LA FORMAZIONE DEL GOVERNO

Tale formazione nelle democrazie pluraliste può avvenire secondo modalità riconducibili a due tipi:

 Le democrazie mediate in cui sono i partiti, dopo le elezioni, sono i reali detentori del potere di
decidere struttura e programma del governo
 Le democrazie immediate in cui esiste l’investitura popolare diretta del capo del governo.

La forma di governo parlamentare esclude che il corpo elettorale formalmente possa scegliere il pres. del
consiglio.

La costituzione prevede che il pres. della repubblica nomini il pres. del consiglio e su sua proposta i
ministri. Tale norma costituzionale avrebbe consentito che il capo dello stato, dopo le consultazioni,
procedesse direttamente alla nomina del pres. del consiglio che poi avrebbe esercitato il potere di proporre
al capo dello stato la lista dei ministri da nominare.

Tale soluzione presupponeva un presidente del consiglio autorevole in grado di formare

personalmente la lista dei ministri. La presenza di coalizioni formate dopo le elezioni attraverso
accordi tra i partiti ha impedito che si affermasse la modalità di attuazione dell’ART.92;

La prassi ha visto l’affermazione di una figura non contemplata dalla costituzione che è l’incarico per la
formazione del governo il cui conferimento precede la nomina del presidente del consiglio e dei ministri.

In presenza di coalizioni formate in sede elettorale, il capo dello stato si limita a conferire l’incarico al
leader della coalizione che ha vinto le elezioni. Se manca una coalizione elettorale o se i risultati elettorali
non consentono alla coalizione che ha vinto le elezioni godere di una maggioranza parlamentare cresce la
discrezionalità del capo dello stato nella scelta della persona cui conferire l’incarico per la formazione
del governo. In tali casi il pres. della repubblica ha scelto la personalità di grande autorevolezza tecnica non
appartenenti a nessun partito, formando dei governi che prendono il nome di governi tecnici.

FORMAZIONE DEL GOVERNO

Dopo la crisi del governo, il presidente della repubblica procede alle consultazioni non previste dal testo
costituzionale con cui si apre il procedimento della formazione del governo. Il capo dello stato incontra i
presidenti dei gruppi parlamentari, consulta delle due camere e gli ex- presidenti della repubblica.

Fino a quando la formazione del governo era caratterizzata per la formazione delle coalizioni dopo le
elezioni, la composizione personale del governo ed il suo programma rientravano nel complesso processo
di contrattazione politica svolto dai partiti che sfociava negli accordi di coalizione. L’incarico è conferito
oralmente dal pres. della repubblica e viene accettato con riserva che viene sciolta solo dopo che
l’incaricato ha svolto con successo la sua attività ovvero individuazione della lista dei ministri da
proporre al capo dello stato per la nomina e del programma del governo.

I RAPPORTI TRA GLI ORGANO DEL GOVERNO

Per garantire l’unità e l’omogeneità del governo, la costituzione fa leva sulla competenza collegiale del
consiglio dei ministri a determinare la politica generale del governo (principio collegiale) e sulla
competenza del pres. del consiglio a dirigere questa politica e a mantenere l’unità dell’indirizzo
politico ed amministrativo promuovendo e coordinando l’attività dei ministri. (principio monocratico).
Principio monocratico e collegiale contrastano gli eccessi di autonomia dei ministri che potrebbero
minacciare l’unità politica del governo.

Affinché collegialità e monocraticità possano assicurare l’unità e l’omogeneità del governo è

necessario che ci siano gli strumenti giuridici che rendano possibile a questi due principi di contenere
gli eccessi dei ministri.

STRUMENTI GIURIDICI

 Il potere del pres. del consiglio di proporre al capo dello stato la lista dei ministri da nominare
 Il potere di indirizzare direttive politiche ed amministrative ai ministri in attuazione della politica
generale del governo

Nei governi di coalizione, il potere di formare la lista dei ministri è condizionato dalle decisioni dei partiti e
ciò soprattutto nella fase delle coalizioni post-elettorali. I ministri si sono comportati come ‘’delegati’’ dei
rispettivi partiti all’interno del governo e quindi perciò si è parlato di neo-feudalesimo ministeriale.

REVOCA DEL MINISTRO

Ove un ministro assuma comportamenti che vanno a ledere gravemente l’unità dell’indirizzo politico, il
presidente del consiglio non sembra disporre di efficaci strumenti con cui mettere fine a tali
comportamenti. Nessun presidente del consiglio ha ritenuto di poter impiegare lo strumento di revoca del
ministro.

LEGGE 400/1988

Per mantenere l’unità dell’indirizzo politico ed amministrativo del governo ci sono altri strumenti previsti
da fonti subordinate alla costituzione. Ricordiamo il decreto Zanardelli che risultava inadeguato rispetto
ai problemi del governare posti da una società , da un’economia diversi da quelli del XX secolo. Solo nel
1988 è stata approvata la legge 400 che ha razionalizzato gli strumenti di garanzia dell’unità politica e
amministrativa del governo.

 Concentrazione delle decisioni relative alla politica generale del governo nel consiglio dei ministri
 Attribuzione al pres. del consiglio dei poteri relativi al funzionamento del consiglio dei ministri; il
pres. del consiglio convoca il consiglio dei ministri e ne forma l’ordine del giorno.

 può sospendere l’adozione degli atti da parte dei ministri componenti; concorda con i ministri
interessati le pubbliche dichiarazioni che essi intendano rendere e che impegnano la politica
generale del governo.
 Può istituire comitati di ministri con il compito di esaminare questioni di comune competenza.

L’unità dell’indirizzo politico e amministrativo del governo e la sua attuazione amministrativa sono al
centro del PNRR. Il governo italiano ha adottato il PNRR e ne ha fatto oggetto di comunicazioni alla camera
e al senato che lo hanno approvato con due risoluzioni. Contiene un pacchetto completo e coerente di
riforme e investimenti necessario per accedere alle riforme finanziare messe a disposizione dall’UE.

LA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI

Per lo svolgimento dei suoi compiti, il presidente del consiglio dispone di una struttura amministrativa di
supporto che la presidenza del consiglio dei ministri. La legge 400/1988 modificata dal decreto
legislativo 303/1999 ha previsto che gli uffici di diretta collaborazione del pres. del consiglio siano
organizzati nel segretariato generale della presidenza del consiglio dei ministri cui è preposto un
segretariato generale nominato con DPCM.

La legge 400/1988 ha razionalizzato alcuni organi governativi non necessari

 1. Vice-presidente del consiglio dei ministri: nominato fra i ministri e, su proposta del pres. del
consiglio, il consiglio dei ministri gli attribuisce le funzioni di supplente del presidente nei casi in
cui è assente o impedito.
2. Consiglio del gabinetto: che in passato il pres. del consiglio ha istituito per riunire i ministri che
rappresentano le diverse componenti politiche della coalizione.
3. Comitati interministeriali: possono essere stabili per legge oppure con decreto del presidente
del consiglio.
4. I ministri senza portafoglio: sono i ministri non preposti ad un ministero svolgono funzioni loro
delegate dal pres. del consiglio sentito il consiglio dei ministri.
5. Sottosegretari di stato: coadiuvano il ministro, sono collaboratori del ministro e del pres. del
consiglio, non fanno parte del consiglio dei ministri e non possono partecipare alla formazione della
politica generale del governo. Il più importante è il sottosegretario di stato alla presidenza del
consiglio che cura la verbalizzazione e la conservazione del registro delle deliberazioni e dirige
l’ufficio di segreteria del consiglio dei ministri.
6. Viceministri: sono sottosegretari e possono essere invitati dal pres. del consiglio d’intesa con il
ministro competente, a partecipare alle sedute del consiglio dei ministri senza diritto di voto.
7. Commissari straordinari del governo: nominati con decreto del presidente della repubblica su
proposta del presidente del consiglio previa delibera del consiglio dei ministri.

La rappresentanza dell’intero è assunta dal presidente del consiglio che controfirma le leggi e gli atti con
forza di legge, tiene i contatti con il pres. della repubblica, assume le decisioni proprie del governo nei
procedimenti legislativi, pone la questione della fiducia.

Il governo ha a disposizione una molteplicità di strumenti giuridici:

 La direzione dell’amministrazione statale

 I poteri di condizionamento della funzione legislativa del parlamento che riguardano la fase di
programmazione dei lavori parlamentari e il procedimento legislativo vero e proprio.

SETTORI DELLA POLITICA GOVERNATIVA

 La politica di bilancio e finanziaria rientra tra le principali responsabilità del governo ed è

affidata al ministro dell’economia e finanze.
 La politica estera si sostanzia nella stipula dei trattati internazionali nella cura dei rapporti con gli
altri stati soprattutto nell’ambito delle organizzazioni internazionali cui l’Italia partecipa (ONU).
 La politica europea fa riferimento ai rapporti con le istituzioni dell’UE
 La politica militare è uno dei settori dell’indirizzo politico e amministrativo prevalentemente
rimosso al governo ed in cui l’intervento del parlamento è limitato e generalmente tardivo. La
costituzione ha disciplinato il regime di emergenza bellica (ART.78-87)
 La politica informativa e di sicurezza riguarda la difesa dello stato democratico e delle istituzioni
poste dalla costituzione.

Ciascun ministro è preposto ad uno dei grandi rami dell’amministrazione che prende il nome di ministero.
Il ministro ha una doppia veste istituzionale: da una parte partecipa alla formazione dell’indirizzo politico
in quanto membro del consiglio dei ministri; dall’altra costituisce il vertice amministrativo di un ministero
chiamato a realizzare quell’indirizzo. Dal 1993 il modello del rapporto di gerarchia è stato abbandonato.
Prima del 93 c’era una struttura verticistica di tipo gerarchico fatta di uffici al cui ministro impartiva ordini.

L’organizzazione dei ministeri è basata sul principio della separazione tra politica e amministrazione:
agli organi di governo spetta l’esercizio della funzione di indirizzo politico e amministrativo che consiste
nel determinare gli obiettivi e i programmi da attuare e la verifica della rispondenza dei risultati
dell’attività amministrativa agli indirizzi impartiti;
ai dirigenti amministrativi spetta l’adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi che impegnano
l’amministrazione verso l’esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica. Il ministro definisce obiettivi,
priorità , piani e programmi da attuare ed emana le direttive generali cui dovranno conformarsi i dirigenti.

GLI ORGANI AUSILIARI

Sono quegli organi cui sono attribuite funzioni di ausilio nei confronti di altri organi.

a) CNEL: è composto di esperti e di rappresenti delle categorie produttive. I componenti sono 64, sono
nominati con DPR previa deliberazione del consiglio dei ministri e durano in carica 5 anni.

b) Consiglio di stato: è un organo di consulenza giuridico-amministrativa del governo, di appello

della giustizia amministrativa. Si articola in 7 sezioni (4 con competenza consultiva e 3 con
competenza giurisdizionale). Esistono altresì:
 Adunanza generale del consiglio di stato: composta da tutti i membri del consiglio e
dotata di funzioni consultive.
 Adunanza plenaria: formata dal pres. del consiglio di stato e da 12 ministri con funzioni
giurisdizionali.

c) Corte di conti esercita:

 Controllo preventivo di legittimità: su alcuni atti delle amministrazioni statali nonché il
controllo sulla gestione delle amministrazioni statali, regionali e degli enti locali.
 Controllo successivo sulla gestione del bilancio dello stato: la corte controlla la
rispondenza delle previsioni finanziarie contenute nel bilancio preventivo dello stato.
 Controllo sulla gestione finanziaria: degli enti cui lo stato contribuisce in via ordinaria.
La corte costituzionale ha chiarito che il controllo permane anche nei confronti degli enti
pubblici.
d) Funzione giurisdizionale:
 in materia di giudizi di responsabilità dei pubblici funzionari
 di giudizi di conto
 di giudizi in materia di pensioni