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Quaderni Crasl

S10/2003/finale

Responsabilit per danni allambiente:


valutazioni giuridiche ed economiche
Barbara Pozzo
Professore ordinario di diritto privato comparato
Facolt di Giurisprudenza Universit dellInsubria Como
Coordinatore sceintifico del master in diritto dellambiente
Facolt di Giurisprudenza Universit degli Studi, Milano
e-mail: barbara.pozzo@unimi.it

Sommario: Larticolo analizza le pi recenti leggi e progetti in materia di


responsabilit civile per danni allambiente. Le leggi ed i progetti pi rilevanti da un
punto di vista comparatistico verranno analizzati tenendo conto delle diverse
problematiche: la definizione di danno allambiente, la legittimazione processuale, il
nesso di causalit, i criteri di risarcimento del danno, i problemi di assicurazione del
danno ambientale.

Abstract: This article focuses on most modern statutes and drafts concerning civil
liability for environmental harm. Laws and the projects that are most representative
and pertainent from a comparative law point of view will be examined focusing on
the different problematics: definition of environmental damage, legal standing,
causation, damage assessement criteria, insurability of environmental risks.

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1. Introduzione: il dibattito nel contesto internazionale


Negli ultimi anni, ed in particolare dallinizio degli anni 80,
appare evidente il tentativo di rivalutare lo strumento della
responsabilit civile come strumento di lotta contro gli inquinamenti e
come strumento di prevenzione del danno ambientale.
Tale fenomeno ha riguardato sia i sistemi di tradizione
anglosassone, sia i sistemi dellEuropa continentale in modo alquanto
generalizzato.
Solo per citare alcuni esempi sono entrati in vigore a partire
dallinizio degli anni 80 il Comprehensive Environmental Response
Compensation and Liability Act (il c.d. CERCLA) negli Stati Uniti nel
1980, la Legge Federale sulla Protezione dellambiente in Svizzera nel
1981, la Legge di Base sullambiente portoghese nel 1986. Sempre
nello stesso anno stata promulgata la legge italianaistitutiva del
Ministero dellambiente e recante norme in materia di danno
ambientale (l. 349/86). Infine nel 1991 entrata in vigore la Legge
sulla
responsabilit
civile
per
danni
allambiente
(Umwelthaftungsgesetz) in Germania. Un analogo progetto di legge
in esame in Austria.
Un analogo trend rinvenibile anche nel contesto europeo ed
internazionale, con lelaborazione di apposite Convenzioni e progetti.
Mi sia permesso di ricordare qui ad esempio il Libro Verde della
Comunit Europea e la Convenzione di Lugano sulla responsabilit
civile derivante dallesercizio di attivit pericolose entrambi del 1993,
esperienze queste che sono poi state riprese dal Libro Bianco del
2000.
Piuttosto che passare in rassegna le diverse esperienze
nazionali citate, pi opportuno appare in questa sede sottolineare i
problemi che i diversi legislatori nazionali hanno dovuto affrontare
nella redazione delle leggi e dei progetti summenzionati, al fine di
indicare quali siano i modelli emersi nel panorama comparatistico e
di sottolineare i pro e i contra delle diverse soluzioni sino ad ora
sperimentate.

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In base ad uno studio condotto sulle normative che si occupano


espressamente delle problematiche attinenti alla responsabilit civile
in campo ambientale si possono identificare tutta una serie di problemi
che i diversi legislatori nazionali hanno dovuto affrontare e che sono
stati risolti in diverso modo:
1) Il primo importante problema concerne loggetto di tutela,
afronte delle diverse definizioni di danno allambiente che i
legislatori nazionali hanno adottato.
2) A seconda di quale sia la nozione di danno ambientale
accolta in seno alla disciplina nazionale derivano poi pi o
meno ampli problemi di legittimazione processuale a
richiedere il risarcimento di tale danno,
3) le modalit inerenti alla riparazione ed i criteri per il
risarcimento del danno stesso,
4) i criteri di imputazione della responsabilit,
5) i problemi inerenti alla identificazione del nesso di
causalit, ed infine al problema inerente alla
6) assicurabilit del rischio ambientale.

2. Tipologie e diverse definizione di danno ambientale


Non tutte le leggi che hanno introdotto la responsabilit civile
come strumento di politica ambientale condividono lo stesso oggetto
di tutela.
Alcuni interventi legislativi prendono in considerazione solo i
danni a cose e persone derivanti da attivit inquinanti, mentre in altre
ipotesi dettano unapposita disciplina per quei danni che riguardano
lambiente in senso stretto, indipendentemente dalle lesioni arrecate a
diritti individuali.
Nella prima ipotesi si parler dunque pi appropriatamente di
danno da inquinamento e solo nella seconda di danno ambientale in
senso stretto.

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La differenza non di poco conto, alla luce di tutta una serie di


conseguenze che tale diversa impostazione esercita sul problema della
quantificazione del danno, della legittimazione ad agire e in generale
su tutte le altre variabili della responsabilit civile.
Un esempio della prima ipotesi, quella del danno da
inquinamento, si ritrova nella Legge tedesca del 1991 (1).
LUmwelthaftungsgesetz (UmweltHG) tedesco entrato in
vigore il 1 gennaio 1991 (2), prevede infatti al suo 1 che:
Qualora da una immissione nellambiente, proveniente da
uno degli impianti indicati nellappendice 1 (della presente legge),
derivi la morte, la lesione del corpo o della salute, oppure della
propriet di un soggetto, il proprietario dellimpianto tenuto a
risarcire il danno che ne derivato (3).
(1) Cfr. SOMMA, Il danno ambientale nel sistema tedesco di responsabilit civile,
in: Contratto ed impresa, 1992, p. 1033. BRGGEMEIER, Jenseits des
Verursacherprinzips? Zur Diskussion um den Kausalittsnachweis im
Umwelthaftungsrecht, in: Kritische Vierteljahresschrift, 1991, p. 297;
LANDSBERG/LLLING, Die Ursachenvermutung und die Auskunftsansprche
nach dem neuen Umwelthaftungsgesetz, in: Der Betrieb (=DB), 1991, p. 479
(2) Sulla legge tedesca del 1991 i commenti da parte della letteratura tedesca sono
stati copiosi. Cfr. BERGER/MADL/SCHMELZ: Zum Entwurf eines
Umwelthaftungsgesetzes, in: sterreichische Juristenzeitung, 1992, anno 47, p. 393;
DIEDERICHSEN, Die Haftung fr Umweltschden in Deutschland,
in:
Produkthaftpflicht International (=PHI), 1992, p. 162. Id. BR-Deutschland:
Industriegefhrdung durch Umweltgefhrdunegshaftung?, in: PHI, 1990, p. 78.
SCHMIDT-LEITHOFF, Auswirkungen des neuen Umwelt-Haftungsrechts auf die
Industrie, in: Versicherungspraxis (VP), 1991, p. 204; SCHMIDT-SALZER,
Kommentar
zum
Umwelthaftungsrecht,
Heidelberg,
1992;
LANDSBERG/LLLING, Das neue Umwelthaftungsgesetz, in: DB, 1990, p. 2205;
Id. Umwelthaftungsrecht, Kln-Stuttgart, 1991; DIEDERICHSEN/WAGNER, Das
UmweltHG zwischen gesetzgeberischer Intention und interpretatorischer Phantasie,
in: Versicherungsrecht ( = VerR), 1993, p. 641 ss.; HAGER, Das neue
Umwelthaftungsgesetz, in: Neue Juristische Wochenschrift (=NJW), 1991, p. 136.
(3) Il 1 dell'Umwelthaftungsgesetz recita infatti: "Wird durch eine
Umwelteinwirkung, die von einer im Anhang 1 genannten Anlage ausgeht, jemand
gettet, sein Krper oder seine Gesundheit verletzt oder eine Sache geschdigt, so
ist der Inhaber verpflichtet, dem Geschdigten den darus entstehenden Schaden zu
ersetzen".

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La legge tedesca si rif dunque ad una concezione di danno


tradizionale, evitando di affrontare lo spinoso problema del danno
all'ambiente in senso stretto, limitandosi a prendere in considerazione
i danni alle persone ed alle cose che possano derivare da immissioni
nocive nell'ambiente, e quindi tutelando l'ambiente - come tale - solo
in via indiretta.
Con questa soluzione il legislatore tedesco ha messo fine a
quella lunga discussione presente in Germania circa la possibilit di
risarcire i c.d. danni ecologici (c.d. koschden) (4), ossia quei danni
che ledono la natura in quanto tale, indipendentemente dalla
sussistenza di una situazione di appartenenza di questa nei confronti di
chicchessia.
Nei lavori preparatori alla legge tedesca del 1991 traspare
come motivo principale per addivenire a tale scelta il timore derivante
dalla difficile determinazione di criteri per quantificare il valore, il
prezzo del bene ambiente.
Nella seconda ipotesi, quella del danno ambientale in senso
stretto, si sono volute tutelare le risorse naturali indipendentemente
dalla lesione di diritti tradizionalmente protetti, elaborando una
clausola generale di responsabilit civile per danni allambiente.
Questa scelta ha avuto come conseguenza la difficile
determinazione di un concetto di ambiente tutelabile, il problema di
stabilire il portatore di diritti nei confronti di questo nuovo bene,
nonch i criteri per addivenire ad una quantificazione del danno in
termini monetari.
A fronte di queste indubbie difficolt, la scelta a favore di una
clausola generale per danni allambiente deriva indubbiamente dalla
volont di colmare le lacune lasciate dalle norme che precedentemente
(4) cfr. a questo proposito GASSNER, Der Ersatz des kologischen Schadens nach
dem geltenden Recht, in UPR 1987, p. 370 ss; REHBINDER, Ersatz kologischer
Schden , cit., p. 105 ss; SCHULTE, "Zivilrechtsdogmatische Probleme im
Hinblick auf den Ersatz kologischer Schden", in JZ 1988, p. 278; KNEBEL,
berlegungen zur Fortentwicklung des Umwelthaftungsrecht, in UTR 5, 1988, p.
261, in particolare p. 274 ss.

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tutelavano lambiente, ossia quelle per mezzo delle quali il bene


ambiente veniva s tutelato, ma solo quando attraverso la lesione
dellambiente venivano lesi altri interessi giuridicamente protetti
(come nel caso del danno da inquinamento) e quelle, che allinterno
del modulo pubblicistico di tipo comando-controllo, tutelavano solo
alcuni beni ambientali (come ad esempio: particolari tipi di flora o di
fauna, la qualit dellacqua o dellaria, ecc...), predisponendo perci
una mera tutela settoriale.
Coprire le ipotesi residuali di danno allambiente riveste quindi
un indubbio vantaggio in quanto comporta il tentativo di internalizzare
il costo delle risorse ambientali anche al di fuori delle ipotesi di
lesione a diritti soggettivi.
Ci corrisponde al suggerimento principale che deriva dalle
analisi economiche, le quali appaiono univoche nel prescrivere che,
sotto il profilo dellefficienza, tutti i costi esterni debbano essere presi
in considerazione (5).
Esempi importanti appaiono a questo proposito quelli offerti
dalla legge statunitense denominata Comprehensive Environmental
Response, Compensation and Liability Act del 1980 (CERCLA) e
dalla legge italiana del 1986 .
Il CERCLA in particolare (6) dispone la risarcibilit del danno
causato alle risorse naturali, indipendentemente dalla lesione di altri
diritti individuali come la salute e la propriet (7).
(5) Sui contributi della analisi economica mi sia permesso di rinviare a POZZO,
Danno ambientale ed imputazione della responsabilit - Esperienze giuridiche a
confronto, Milano, 1996, 272.
(6) Sul CERCLA in generale cfr. BROWN, Superfund - The 1986 Amendments, in
Litigation and Administration Practice Series - Litigation - Course Handbook
Series, N. 315; GULICK, Superfund: Conscripting Industry Support for
Environmental Cleanup, in 9 Ecol.L.Q. 524 (1980/81); MALONEY, A legislative
history of liability under CERCLA, 16 Seton Hall Legislative Journal, 517 (1992).
(7) CARSON/NAVARRO, Fundamental Issues in Natural Resource Damage
Assessment, 28 Nat. Res. J., 816 (1988); CROSS, Natural Resource Damage
Valuation, in 42 Vanderbilt L.R., 269 (1989); HABICHT, The Expanding Role of
Natural Resource Damage Claims under Superfund, in 7 Virginia Journal of
Natural Resources 1 (1987); WOODARD, Natural Resource Damage Litigation

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Le natural resources vengono definite dalla legge come


linsieme delle terre, della fauna ittica e selvaggia, dellaria, delle
acque di superficie e sotterranee, nonch di tutte le risorse
appartenenti, sottoposte a trust, amministrate o in qualsiasi altro
modo controllate dal governo federale degli Stati Uniti, o da altro
ente locale appartenente allamministrazione statale o federale (8).
Alla luce dei lavori preparatori e delle interpretazioni fornite
dalla dottrina americana, scopo precipuo della clausola generale di cui
sopra, doveva essere quello di considerare le risorse ambientali come
qualsiasi altra risorsa per il cui uso limprenditore tenuto a pagare un
corrispondente prezzo.
Considerando lambiente alla stregua di una risorsa primaria, i
potenziali fruitori/danneggiatori avrebbero dovuto tenere in debito
conto anche il prezzo di questultima, cos internalizzando i costi delle
esternalit negative create dallesercizio delle loro attivit.
Conseguentemente il CERCLA non prevede nessun
meccanismo per il risarcimento dei danni ai singoli privati. In questo
caso, infatti, i rimedi disponibili rimangono tuttora quelli di diritto
comune.
Un altro esempio di normativa che si prefigge di sanzionare il
danno ambientale in quanto tale - come noto - quello offerto dal
sistema italiano che con la legge n. 349 del 1986 ha introdotto la
nozione di ambiente come oggetto di tutela diretta da parte dello Stato.
Pur mancando una specifica definizione dellambiente nella
legge, ci si evince specificatamente dal dettato del 1 comma dellart.
18 della stessa legge, che dispone: qualunque fatto doloso o colposo
in violazione di disposizioni di legge o di provvedimenti adottati in
Under the Comprehensive Environmental Response, Comprensation, and Liability
Act, in 14 Harv. Env. L.R. 189 (1990).
(8)land, fish, wildlife, biota, air, water, ground water, drinking water supplies, and
other such resources belonging to, managed by, held in trust by, appartaining to, or
otherwise controlled by the United States ..., any State or local government, or any
foreign Government. Cfr. 42. U.S.C. 9607(a)(4)(Supp.IV 1986); cfr. inoltre
CROSS, Natural Resource Damage Valuation, in 42 Vanderbilt L.R., 269 (1989).

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base a legge che comprometta lambiente, ad esso arrecando danno,


alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte,
obbliga lautore del fatto al risarcimento nei confronti dello Stato.
Lart. 18 stabilisce quindi la risarcibilit del danno ambientale
indipendentemente dalla violazione di altri diritti individuali quale la
propriet privata o la salute: con tale norma non si vuole tutelare
lambiente salubre, ma lambiente tout court.
Se si legge il dettato di tale norma in combinato disposto con
quanto stabilito allart. 1 della stessa legge ( compito del Ministero
assicurare ... la promozione, la conservazione ed il recupero delle
condizioni ambientali conformi agli interessi fondamentali della
collettivit ed alla qualit della vita, nonch la conservazione e la
valorizzazione del patrimonio naturale nazionale e la difesa delle
risorse naturali dellinquinamento), il legislatore italiano
sembrerebbe avere adottato un concetto assai ampio ed unitario di
ambiente, non solo come insieme di beni ambientali, ma anche come
elemento essenziale per il benessere della collettivit.
Questi esempi concernenti il diritto tedesco, americano ed
italiano, che possono considerarsi illustrativi delle due ipotesi sopra
enunciate, aprono la porta ad un ulteriore dibattito circa i pro ed i
contra dei due sistemi.
Se da un lato chiaro infatti il motivo che ha spinto i moderni
legislatori ad ampliare la tutela allambiente in generale - ossia quello
di poter effettuare una migliore internalizzazione delle diseconomie
ambientali - non si possono daltra parte sottacere le difficolt cui
sono andati incontro i sistemi che hanno adottato tale soluzione.
Due sono i problemi maggiori che derivano dal
riconoscimento di una tutela diretta nei confronti dellambiente.
Il primo si ricollega agli aspetti processualistici della tematica
ed in particolar modo alla determinazione di chi debba avere la
legittimazione ad agire nel giudizio di danno ambientale; il secondo ai
criteri che dovranno essere seguiti per addivenire alla quantificazione

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del danno ad un bene che si presenta generalmente privo di un prezzo


di mercato.

3. I problemi processuali collegati alla legittimazione ad agire nei


giudizi di danno ambientale
Negli ordinamenti che riconoscono la mera risarcibilit del
danno da inquinamento la legittimazione attiva non ha posto
particolari problemi, spettando al titolare del diritto leso, quindi
generalmente al proprietario o al titolare di un altro diritto reale
minore, nonch al soggetto la cui salute o integrit fisica sia stata
violata dal fenomeno di inquinamento ambientale.
Diversamente, negli ordinamenti che hanno assunto un
modello di tutela diretta delle risorse ambientali, si aperto il
problema di individuare i soggetti cui a vario titolo doveva essere
affidata tale titolarit.
Sia nel sistema statunitense che in quello italiano la legge
stabilisce che siano innanzitutto lo Stato, o suoi rappresentanti, ed in
particolare gli enti locali o territoriali, i legittimati attivi nellazione
diretta a richiedere o la restitutio in integrum, ossia il ripristino dello
stato dei luoghi alla situazione esistente prima del verificarsi del
danno, oppure il risarcimento del danno.
Appare tuttavia interessante osservare come alcune funzioni
vengano affidate alle associazioni ambientali, o a singoli individui.
In questo caso le associazioni possono rivestire un ruolo
particolarmente importante, non essendo meramente chiamate ad
essere rappresentanti di particolari interessi dei loro membri
localizzati sul territorio (9), ma assumendo piuttosto il compito di
coaudiuvare leffettiva applicazione delle politiche ambientali.

(9) ed infatti, come si vedr, non si richieder l'esistenza di una injury in fact.

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Nella parabola delle associazioni ambientali levoluzione della


situazione statunitense assume un ruolo paradigmatico (10).
A partire dallinizio degli 70 il Congresso ha cominciato ad
inserire negli statutes federali particolari previsioni volte a legittimare
singoli individui o associazioni ambientali a richiedere lapplicazione
delle disposizioni poste a tutela dellambiente, indipendentemente dal
fatto che tale violazione di legge avesse provocato un danno specifico
agli stessi (11).
Disposizioni di questo genere si ritrovano a partire da
questepoca nel Clean Water Act e nel Clean Air Act e vengono poi
introdotte nella maggior parte degli statutes in materia (12).
Il Congresso voleva per questo tramite affidare ai cittadini un
ruolo importante nella attuazione delle policies ambientali.
Lo scopo infatti di tali rimedi, chiamati appunto citizens suits,
non era quello di fornire ai cittadini uno strumento per ottenere una
migliore tutela dei loro interessi individuali, ma piuttosto quella di
rendere possibile lazione dei privati nei confronti di coloro che
avessero violato delle disposizioni poste a tutela dellambiente, come
standards od altre misure previste dalla legge stessa (13).
(10) Sull'esperienza americana GAMBARO, Danno ambientale e tutela degli
interessi diffusi,in Per una riforma della responsabilit civile per danno
allambiente, a cura di P. Trimarchi, Milano, 1994, p. 43.
(11) gli esempi che si ritrovano generalmente citati a questo proposito nella
letteratura americana sono quelli della protezione del consumatore (consumer
protection), della prevenzione dell'insider trading ed altri. Cfr. a questo proposito
GREVE, The Private Enforcement of Environmental Law, in 65 Tulane L.R. 339 ,
340 (1990).
(12) per un elenco degli statutes in cui sono state inserite delle disposizioni di questo
genere cfr. FADIL, Citizen Suits against Polluters: Picking up the Pace, in: 9 Harv.
Env. L.R., 23-25, nt. 14. (1985). Sui citizens suits cfr. in generale: STEWART, The
Reformation of American Administrative Law, in 88 Harv.L.R. 1667 (1975),
BOYER/MEIDINGER, Privatizing Regulatory Enforcement: A Preliminary
Assessment of Citizen Suits under Federal Environmentale Laws, in: 34 Buff.L.R.,
833 (1985); BLOMQUIST, Rethinking The Citizen as Prosecutor Model of
Environmental Enforcement Under the Clean Water Act: Some Overlooked
Problems of Outcome-Independent Values, in: 22 Georgia L.R., 337 (1988).
(13) cfr. BOYER/MEIDINGER, op.cit., p. 837; BLOMQUIST, op.cit., p. 339.

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In questo modo i cittadini si venivano a porre in una posizione


di tipo concorrenziale nei confronti delle istituzioni pubbliche create
per attuare una politica dellambiente.
Oggi come oggi quasi tutti gli statutes in materia ambientale
contengono delle clausole stabilenti:
a. che passato un certo lasso di tempo dal momento in cui si
verificato il fenomeno di inquinamento senza che lente
competente abbia proposto azione contro il presunto
inquinatore, uno o pi cittadini, oppure uno o pi
associazioni possano sostituirsi allente inerte e proporre
essi stessi lazione in giudizio.
b. che il risarcimento dei danni ottenuto dalle associazioni o
dai cittadini finisca comunque nelle casse dello Stato o
dellente competente per il ripristino.
c. che nei confronti delle associazioni e dei cittadini che si
siano attivati, il giudice possa almeno liquidare le spese
processuali.
Il contesto in cui vennero elaborate per la prima volta le norme
che prevedono i citizens suits quello caratterizzato dalla dilagante
sfiducia nei confronti delle agencies, come enti in grado di
raggiungere un alto grado di efficace applicazione delle leggi nel
nostro settore (14).
Da un primo punto di vista, la funzione affidata ai citizens suits
poteva considerarsi di tipo deterrente sia nei confronti della agency,
incentivata a far rispettare le previsioni di legge, sia nei confronti del
potenziale polluter, che non poteva pi fare affidamento sullinerzia
della pubblica amministrazione.
Da altro punto di vista la funzione affidata a questo istituto
veniva ritenuta quella di iniziare un processo di democratizzazione del
(14) come si legge nell'articolo si BOYER e MEIDINGER (pp. 836-837):
"government agencies are often unable or unwilling to enforce regulatory laws as
they should be enforced"... "regulatory agencies rarely seem able to act quickly and
comprehensively enough to resolve the social problems committed to them".

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processo decisionale (15) e di parziale deregulation in materia


ambientale, ove una totale assenza di disposizioni era comunque vista
con sfavore (16).
In Italia la vicenda prende le mosse sempre dalla l. 349/86 (17).
Qui il legislatore del 1986 aveva inizialmente previsto un
limitato potere di intervento delle associazioni nel giudizio di danno
ambientale.
La L. 349/86, dopo avere disposto la legittimazione attiva dello
Stato e degli altri territoriali sui quali incidano i beni oggetto del fatto
lesivo, stabiliva infatti al 4 comma che le associazioni di cui al
precedente articolo 13 e i cittadini, al fine di sollecitare lesercizio
dellazione da parte dei soggetti legittimati, possono denunciare i fatti
lesivi di beni ambientali dei quali siano a conoscenza.
Lo stesso art. 18 prevedeva inoltre al 5 comma che le
associazioni individuate in base allart. 13 della presente legge
potessero intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in
sede di giurisdizione amministrativa per lannullamento di atti
illegittimi.
I poteri delle associazioni e dei cittadini apparivano dunque
alquanto limitati, soprattutto se si pensa che al potere di denuncia non

(15) cos GREVE, op.cit., p. 340.


(16) BOYER/MEIDINGER, op.cit., p. 837.
(17) sul ruolo delle associazioni ambientali nella l. 349 /86 cfr. AINIS, Questioni di
democrazia ambientale: il ruolo delle associazioni ambientaliste, in
Riv.giur.amb. 1995, p. 217; LANDI, La tutela processuale dell'ambiente, Padova,
1991, p. 40 ss; LUBRANO, Danno ambientale e tutela giudiziaria, in L'ambiente e
la sua protezione, a cura di C. Murgia, Milano, 1991, p. 305; SANTANIELLO,
Tutela dell'ambiente e diritto di propriet, in Propriet, danno ambientale e tutela
dell'ambiente, Napoli, 1989, p. 77, in particolare p. 90; TARUFFO, La
legittimazione ad agire e le tecniche di tutela nella nuova disciplina del danno
ambientale, in: Riv.crit.dir.priv., 1987, p. 429; SCHETTINI, L'intervento delle
associazioni nel giudizio di danno ambientale, in Riv.crit.dir.priv., 1987, p. 619;
POSTIGLIONE, L'azione civile in difesa dell'ambiente, in: Riv. trim. dir. pubbl.,
1987, p. 303; GRASSO, Una tutela giurisdizionale per l'ambiente, in Riv.Dir.Proc.,
1987, p. 506.

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faceva riscontro un effettivo obbligo di attivarsi da parte dellente


competente.
La situazione si venuta a modificare con lentrata in vigore
della legge 3 agosto 1999 n. 265, che con il art. 4 comma 3 ha
introdotto una norma che - almeno sotto certi profili - riprende un
meccanismo gi sperimentato dallordinamento statunitense.
Ai sensi di tale norma le associazioni di protezione
ambientale di cui allarticolo 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349
possono proporre le azioni risarcitorie di competenza del giudice
ordinario che spettino al comune alla provincia, conseguenti a danno
ambientale. Leventuale risarcimento liquidato in favore dellente
sostituito e le spese processuali sono liquidate in favore o carico
dellassociazione.
La norma non ha ancora ricevuto ampia applicazione da parte
della giurisprudenza, segno questo che il movimento ambientalista in
Italia non poi cos sviluppato come negli Stati Uniti. Al contempo
un chiaro sintomo del fatto che il problema dellente pubblico inerte
esiste e che devono essere introdotti correttivi o meccanismi affinch
la declamazione della risarcibilit del danno ambientale non resti
lettera morta.

4. Le modalit inerenti alla riparazione ed i criteri per il


risarcimento del danno stesso
Per quanto concerne la risarcibilit del danno allambiente va
sottolineata la predilezione da parte delle legislazioni ambientali per il
ripristino dello stato dei luoghi alla situazione preesistente al
verificarsi dellincidente, a svantaggio delle forme di risarcimento
monetarie.
Il problema del risarcimento per equivalente nel settore
ambientale va infatti incontro a numerose difficolt derivanti
dallassenza di mercati per i beni qui oggetto di tutela.

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Mancano quindi criteri collaudati, che possano essere utilizzati


in sede giurisdizionale per addivenire alla quantificazione del danno
ambientale (18).
La necessit di unelaborazione di tali criteri, nonostante tutte
le difficolt accennate, rimane urgente. Le ragioni di tale urgenza
appaiono chiare laddove si collochi il problema delle stime nel pi
ampio contesto della responsabilit civile.
Ove la quantificazione fosse troppo bassa rispetto al risparmio
od al guadagno ricavato dal polluter con una determinata attivit
inquinante, tale da non costituire un valido incentivo per il
danneggiante ad evitare il medesimo danno in futuro, si verrebbe a
vanificare anche ogni discorso sulla scelta del criterio di imputazione
della responsabilit. In questo senso infatti la scelta a favore di un
regime di responsabilit pi severo, come quello che presume la colpa,
non porterebbe comunque a risultati soddisfacenti ove tale opzione
non fosse coadiuvata da criteri di quantificazione che perseguissero il
medesimo scopo.
La scelta di criteri di quantificazione adeguati per raggiungere
lo scopo di incentivare il potenziale inquinatore a tenere una
determinata condotta appare allora nella sua intera importanza: essi
vengono infatti ad incidere direttamente sulla funzione preventiva
della responsabilit civile.
A ci si aggiunga lesigenza di sviluppare criteri univoci in
questo settore dovuta anche alla necessit di raggiungere decisioni
omologhe in tutte le corti. Sarebbe infatti auspicabile che i giudici
avessero delle direttive prestabilite da seguire, onde evitare che la
quantificazione del danno possa portare a risultati difformi - e quindi
sostanzialmente iniqui - a seconda della giurisdizione che si trovi a
decidere su di una determinata causa ambientale.
Infine, lesistenza di tali criteri esplicano unulteriore funzione:
ossia quella di rendere in qualche modo prevedibile la quantificazione
(18) V. GERELLI, Il risarcimento dei danni ambientali: aspetti economici, in: Amm.
1987, p. 237.

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del danno, fatto di non poco conto e che soprattutto gli assicuratori
tengono in debita considerazione quando essi debbano scegliere se
rendere disponibile una polizza adeguata. Questultimo dato, a dire il
vero, viene passato spesso sotto silenzio ancorch lesperienza italiana
successiva allentrata in vigore della L.349/86 sembri ampiamente
ribadirlo (19).
Tuttavia n lesperienza italiana, volta ad addivenire alla
quantificazione del risarcimento del danno allambiente secondo un
criterio di equit (20), n quella statunitense, che si rifaceva a specifici
criteri di valutazione economica (21), sembrano avere dato buoni
risultati fino ad ora.
Alla luce di questa esperienza negativa del tentativo di
monetizzare il danno ambientale e soprattutto di elaborare criteri
univoci di quantificazione si potranno comprendere meglio ed
apprezzare le scelte effettuate dalla Convenzione di Lugano e poi
riprese dal Libro Bianco.
Nel caso in cui il ripristino non sia tecnicamente possibile, il
Libro Bianco riprende infatti un suggerimento fatto proprio gi dalla
Convenzione di Lugano, stabilendo che la quantificazione del danno
debba basarsi sui costi delle soluzioni alternative, finalizzate
all'introduzione nell'ambiente di risorse equivalenti a quelle distrutte
(22).

(19) cfr. CANDIAN, La responsabilit civile per danno ambientale e assicurazione,


in La parabola del danno ambientale - Quaderni di Diritto ed Economia
dell'assicurazione, n.1, p. 45.
(20) cfr. POZZO, op.cit., p. 189 ss.
(21) cfr. POZZO,op.cit., p. 205 ss.
(22) Come gi stabilito dalla Convenzione di Lugano. Cfr. supra e comunque
GIAMPIETRO, Responsabilit per danno all'ambiente: la Convenzione di Lugano,
il Libro Verde della Commissione CEE e le novit italiane, op.cit., in Riv.giur.amb.,
1994, p. 23.

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S10/2003/finale

5. I criteri di imputazione della responsabilit per danno ambientale


Nelle moderne leggi ecologiche appare nitida la tendenza a
introdurre un criterio di imputazione della responsabilit di tipo
oggettivo. Tale scelta condivisa dal CERCLA statunitense cos come
dalla Legge tedesca, quella svizzera e quella portoghese.
Le giustificazioni addotte per suffragare il criterio della
responsabilit oggettiva sono di vario tipo. Se ne possono indicare
almeno quattro:
1. quella di alleviare il compito del giudice, che nel caso di un
processo per colpa, oltre a determinare l'entit del danno si trover a
rispondere anche all'altra domanda concernente il giusto livello di
diligenza che il convenuto avrebbe dovuto tenere (23);
2. quella di costringere i potenziali danneggianti dell'ambiente
a modulare anche il proprio livello di attivit in funzione della
probabilit di causare un danno ambientale;
3. quella conseguente di internalizzazione di tutti i costi sociali
e non solo di quelli causati da negligenza;
4. quella infine di venire incontro altres alle esigenze della
vittima, la quale in caso di responsabilit per colpa si troverebbe di
fronte al difficile compito di dover dimostrare la negligenza
dell'agente.
a) in particolare la Legge tedesca del 1991
LUmwelthaftungsgesetz (24) introduce un sistema di
responsabilit oggettiva per tutti quei danni causati alla salute ed
(23) cfr. per le note critiche di POSNER, Strict Liability: A Comment, in: 2 J. of
Legal Studies 1973, p. 29 ss., in particolare p. 209, ove si afferma a questo proposito
che: "By increasing the scope of liability, strict liability enlarges the universe of
claims, so even if the fraction of cases that go to trial is smaller the absolute number
may be larger. And, by increasing the certainty that the plaintiff will prevail, strict
liability encourages him to spend more money on the litigation; conceivably,
therefore, the costs of trials might actually increase".
(24) sulla genesi legge tedesca mi sia permesso di rinviare a POZZO, La
responsabilit civile per danni all'ambiente in Germania, in: Riv.dir.civ., 1991, I, p.
619; sul sistema della legge in generale, cfr. SOMMA, Il danno ambientale nel

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Quaderni Crasl
S10/2003/finale

all'integrit sia delle persone che delle cose, che siano state la
conseguenza di una immissione nociva nell'ambiente 25. Il 1 della
legge dispone, infatti, a carico del titolare di uno degli impianti
specificatamente indicati nell'appendice 1 della legge stessa l'obbligo
di risarcire il danno cos cagionato.
Tale responsabilit viene estesa dalla legge (26) a quegli
impianti, rientranti nelle categorie prese in considerazione dalla legge,
che non siano ancora in funzione ed altres a quelli che siano gi fuori
esercizio.
A questo tipo di responsabilit sar assoggettato anche
l'impianto che abbia funzionato a norma di legge (c.d. Normalbetrieb),
ossia che sia stato fatto funzionare dopo avere ottenuto le eventuali
richieste autorizzazioni e rispettando gli standards previsti dalla legge
(27).
Dai lavori preparatori della legge (28) si pu chiaramente
evincere come il legislatore tedesco nella redazione del testo di tale
atto sia stato ispirato dalle istanze presenti nel dibattito internazionale
che si in questa sede riportato.

sistema tedesco di responsabilit civile, in: Contratto e impresa, 1992, p.1033,


SIEVERS, Le Droit allemand et la responsabilit civile en matire
d'environnement: la loi 10 dcembre 1990, in Gaz.Pal. 4-5 mai 1994, p. 35. Sul
sistema previgente alla legge del 1991, cfr. PIGNATELLI, Responsabilit per danni
all'ambiente in Germania secondo l'ordinamento giuridico tedesco, in:
Resp.civ.prev., 1988, p. 933.
(25) cfr. FELDMANN, Umwelthaftung aus umweltpolitischer Sicht - zum
Inkrafttreten des Gestzes ber die Umwelthaftung am 1. Januar 1991, in UPR 1991,
p. 45.
(26) cos dispone infatti il 2 della legge.
(27) il 6 della Legge qui in esame, prevede per l'impianto che abbia funzionato a
norma di legge (il c.d. Normalbetrieb) alcune esimenti, nel senso, ad esempio, che a
tale impianto non verr applicata la presunzione di causalit; cfr. quanto si dir in
seguito nel testo e, comunque, LANDSBERG-LLLING, Umwelthaftungsrecht,
Stoccarda, 1991, p. 159, sub 6, n. 68 ss.
(28) Nella motivazione ("Begrndung") che accompagna la legge (si legge in: BTDrucks. 11/6454).

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Lo strumento della responsabilit civile viene infatti


innanzitutto presentato come uno strumento di prevenzione del danno
(29).
In particolare poi la responsabilit oggettiva viene presentata
come uno strumento dotato di maggiore efficacia preventiva della
responsabilit per colpa, in quanto il danneggiato non deve provare
l'esistenza della colpa del danneggiante (30).
Con l'introduzione di una responsabilit oggettiva il potenziale
inquinatore verrebbe inoltre incentivato ad adottare le misure
necessarie ad evitare il danno o comunque a limitarlo il pi possibile
(31).
Infine, il legislatore tedesco ha giustificato l'introduzione di
una responsabilit particolarmente severa, poich questa porterebbe ad
una pi efficiente allocazione delle risorse scarse presenti in natura,
dato che i processi produttivi pericolosi per l'ambiente sarebbero
costretti ad introdurre maggiorazioni dei prezzi a causa dei
risarcimenti dei danni cui sarebbero tenuti dal regime di responsabilit
oggettiva (32). Cos facendo i processi produttivi particolarmenti
pericolosi per l'ambiente sarebbero costretti ad uscire dal mercato
perch non concorrenziali o ad adottare misure di prevenzione ove
queste risultino economicamente vantaggiose (33).

(29) Nella Parte generale della motivazione si legge infatti al punto II: "Wie alle
Haftungsvorschriften soll auch das Umwelthaftungsrecht einen gerechten
Schadensausgleich bei individuellen Rechtsgutverletzungen herbeifhren. Darber
hinaus dient es aber auch der Verhinderung von Schden".
(30) ibidem, infatti, si legge: "Dabei kommt der Gefhrdungshaftung eine grere
Prventivwirkung zu als der Verschuldenshaftung, da der Geschdigte kein
Verschulden des Schdigers nachweisen mu".
(31) ibidem: infatti, si legge: "Durch die Einfhrung einer Gefhrdungshaftung
werden
potentielle
Umweltschadensverursacher
dazu
veranlat,
scahdensvermeidende Manahmen zu ergreifen, die dazu gerichtet sind, schdliche
Umwelteinwirkungen so gering wie mglich zu halten".
(32) ibidem.
(33) cfr. ibidem.

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Quaderni Crasl
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La legge stabilisce inoltre alcune ipotesi di esclusione della


responsabilit, specificatamente nei casi di forza maggiore (34), oppure
qualora vi sia un danno irrilevante o comunque prevedibile date le
condizioni locali (35).
b) in particolare il CERCLA del 1980
Il CERCLA statunitense prevede alla 107 (36) una
responsabilit di tipo oggettivo (strict), solidale (joint & several) e
retroattivo (retroactive) nei confronti delle c.d. potentially
responsible parties (PRPs). Tale categoria definita dal
C.E.R.C.L.A. in maniera decisamente ampia (37), rciomprendendo i
(34) cos il 4 della legge
(35) cfr. 5.
(36) Che dunque, in questo contesto operativo, si affianca ai principi di diritto
comune in materia.
In ambito di common law rimane comunque tutta la
regolamentazione del danno ambientale inteso come danno di tipo individuale,
indirettamente cagionato a terzi dall' inquinamento dell'ambiente. Avremo perci
una common law "environmental" liability for bodily injury, derivante da morte o
lesioni personali risultanti da esposizione a sostanze dannose (i cosiddetti toxic torts
) ed una common law "environmental" liability for property damage, che potrebbe
ad esempio derivare dalla contaminazione del terreno o della falda acquifera altrui.
L'imputazione della responsabilit per queste tipologie di danno in common law
segue, nella maggior parte dei casi, i tradizionali principi della negligence, anche se
qualche volta viene utilizzato il criterio della strict liability (cfr., ad esempio:
Restatement ( Second ) of Torts 520, che prevede la responsabilit oggettiva per
lesioni causate da attivit " abnormally dangerous ").
(37) Si veda, in particolare : CERCLA 107 (a), 42 U.S.C. 9607 (a), la quale
ricomprende nella categoria: "(1) the owner and operator of a vessel or a facility, (2)
any person who at the time of disposal of any hazardous substance owned or
operated any facility at which such hazardous substances were disposed of, (3) any
person who by contract, agreement, or otherwise arranged for disposal or
treatment, or arranged with a transporter for transport for disposal or treatment, of
hazardous substances owned or possessed by such person, by any other party or
entity, at any facility or incineration vessel owned or operated by another party or
entity and containing such hazardous substances, and (4) any person who accepts or
accepted any hazardous substances for transport to disposal or treatment facilities,
incineration vessels or sites selected by such person, from which there is a release,
or a threatened release which causes the incurrence of response costs, of a
hazardous substance ".

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Quaderni Crasl
S10/2003/finale

proprietari attuali del sito inquinato e gli utilizzatori e operatori della


discarica, gli ex proprietari ed ex operatori fin dal momento del primo
utilizzo di qualsiasi sostanza nociva in quel luogo, chiunque abbia
organizzato il trasporto dei materiali pericolosi sul luogo, chiunque
abbia prodotto le sostanze inquinanti depositate in quel sito, chiunque
abbia provveduto allo smaltimento ed alla eliminazione di dette
sostanze.
Ai sensi del C.E.R.C.L.A., dunque potenzialmente
responsabile qualsiasi soggetto che abbia od abbia avuto una pur
minima relazione con il sito inquinato.
La 107 del C.E.R.C.L.A. stabilisce inoltre che le PRPs sono
responsabili, oltre che per i costi di clean-up, anche per i danni
arrecati alle risorse naturali (natural resources damages) ma questa
volta solo se il danno stato causato da una emissione nociva
verificatasi, almeno parzialmente, dopo l'11 dicembre 1980, data
dell'entrata in vigore del C.E.R.C.L.A. (38).
Le difese opponibili a questa forma di reponsabilit, sono poi
estremamente limitate.
Le uniche difese previste dal testo originario sono, in sostanza,
quelle derivanti dalla dimostrazione che l'evento stato unicamente
causato da forza maggiore (39), in conseguenza di una guerra, o da un
atto vandalico (40). Nell' Ottobre del 1986, peraltro, stato emanato il
(38) Per una approfondita analisi di questo diverso aspetto del C.E.R.C.L.A. si
rimanda a : POZZO, B., Il criterio di imputazione della responsabilit per danno
all'ambiente nelle recenti leggi ecologiche, in TRIMARCHI (cur.), 'Per una riforma
della resposabilit civile per danno all'ambiente', Monografie dell'Istituto per
l'Ambiente, Milano, 1994, pp. 13 ss.; ID., Danno ambientale ed imputazione della
responsabilit - Esperienze giuridiche a confronto-, Milano, 1996, pp.151 ss..
(39) Letteralmete da un act of God, su cui cfr. P.G. MONATERI, Acts of God, Digesto
IV Discipline privatistiche - sez. civile, Utet, 1987, vol. I, p. 93
(40) " Responsible parties under 107 (a) of CERCLA have defenses against
liability only if a 'release or threat of release of hazardous substances and the
damages resulting therefrom were caused solely by (1) an act of God; (2) an act of
war;' or an act or omission of a third party with whom the potentially responsible
party is not in a direct or indirect contractual relationship, if the responsible party
exercised due care with hazardous substances and took precautions against the

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Quaderni Crasl
S10/2003/finale

Superfund Amendments and Reauthorization Act (SARA) che ha


introdotto un'ulteriore possibile difesa contro la responsabilit
derivante dalla 107, nota come la difesa dell' "innocent landowner":
il proprietario del sito contaminato che si sempre comportato con
diligenza pu dimostrare di essere stato vittima di un inganno che non
gli ha obiettivamente permesso di conoscere l'esistenza di sostanze
pericolose depositate in passato nel fondo (41).
L'ultima connotazione che caratterizza la responsabilit per
danno ambientale attualmente imposta dal C.E.R.C.L.A. e che
costituisce uno dei punti maggiormente discussi nel dibattito sulla
riforma, la sua applicazione retroattiva; ci significa che, ad oggi, le
PRPs possono essere considerate responsabili anche per le azioni
compiute e gli avvenimenti verificatisi prima che questa legge
entrasse in vigore. Si noti che per le PRPs la responsabilit non
evitabile nemmeno ove risulti provato che tutte le operazioni di

foreseeable acts or omission of third parties." ABRAHAM , KENNETH S., Cleaning up


the environmental liability insurance mess, 27 Valparaiso University Law Review
601 ( Summer, 1993).
Cfr. CERCLA 107 (b), 42 U.S.C. 9607 (b) (1988) ["(b) Defenses - There
shall be no liability under subsection (a) of this section for a person otherwise liable
who can establish by a preponderance of the evidence that the release or threat of
release of a hazardous substance and the damages resulting therefrom were caused
solely by (1) an act of God; (2) an act of war; (3) an act or omission of a third
party other than an employee or agent of the defendant, or than one whose act or
omission occurs in connection with a contractual relationship, existing directly or
indirectly, with the defendant (except where the sole contractual arrangement arises
from a published tariff and acceptance for carriage by a common carrier by rail), if
the defendant establishes by a preponderance of the evidence that (a) he exercised
due care with respect to the hazardous substance concerned, taking into
consideration the characteristics of such hazardous substance, in light of all
relevant facts and circumstances, and (b) he took precautions against foreseeable
acts or omissions of any such third party and the consequences that could
foreseeably result from such acts or omissions; or (4) any combination of the
foregoing paragraphs.].
(41) [42 U.S.C. S 9601(35)(A)]

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Quaderni Crasl
S10/2003/finale

trattamento, stoccaggio e smaltimento dei rifiuti pericolosi erano state


svolte a regola d'arte secondo la normativa allora vigente (42).
c) in particolare la legge italiana del 1986
Unica eccezione al principio della responsabilit oggettiva,
proprio quella fornita dalla legge italiana del 1986, il cui art. 18
stabilisce infatti Qualunque fatto doloso o colposo in violazione di
disposizioni di legge o di provvedimenti adottati in base a legge che
comprometta lambiente, ad esso arrecando danno, alterandolo,
deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte, obbliga lautore
del fatto al risarcimento nei confronti dello Stato..
Anche qui peraltro, la giurisprudenza ha effettuato una rilettura
del dato legislativo, introducendo forme di responsabilit oggettiva,
giustificando il proprio operato richiamando gli articoli del codice
civile in materia di attivit pericolose (43).

6. I problemi inerenti alla identificazione del nesso di causalit


Il danno all'ambiente un settore in cui regole comuni volte a
disciplinare il nesso di causalit hanno dimostrato di non dare buoni
risultati e ove la loro applicabilit risulta particolarmente problematica
(44).
(42) Cfr. United States v. Northeastern Pharmaceutical &Chem. Co., 810 F. 2d
726 (8th Cir. 1986), cert. den., 484 U.S. 848 (1987).
(43) Si rinvia per lanalisi approfondita della situazione italiana al contributo di
Gianroberto VILLA, in questo stesso volume.
(44) Sul problema del nesso di causalit si soffermata l'attenzione dei nostri
penalisti. Cfr. soprattutto ANTOLISEI, Il rapporto di causalit nel diritto penale,
Padova, 1934; STELLA, Leggi scientifiche e spiegazione causale nel diritto penale,
Milano, 1990; FIANDACA, Causalit (rapporto di), in Digesto pen., vol. II, Torino,
1988, p. 119. Di fondamentale importanza per i civilisti sono le opere di
FORCHIELLI, Il rapporto di causalit nell'illecito civile, Padova, 1960;
TRIMARCHI, Causalit e danno, Milano, 1967; REALMONTE, Il rapporto di
causalit nel risarcimento del danno, Milano, 1967. per quanto riguarda
l'interpretazione data dalla giurisprudenza italiana al problema della causalit, cfr.
CARBONE, Il rapporto di causalit, in La responsabilit civile, una rassegna di

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Quaderni Crasl
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I problemi pratici inerenti alla fenomenologia ambientale


paiono infatti alquanto peculiari. E' sufficiente pensare al dato per cui
il danno in quanto tale o le sue conseguenze possono venire alla luce
anche molti anni dopo il verificarsi delle azioni dannose, con
conseguenti difficolt a dimostrare la relazione esistente tra azione
dannosa ed evento lesivo (45).
E' inoltre tipico in questo ambito il verificarsi di ipotesi ove il
danno non la conseguenza di una singola azione dannosa: nei casi
delle c.d. immissioni cumulate, ci si trover di fronte alla problematica
di determinare quale sia la percentuale di ogni inquinatore all'attivit
inquinatrice (46).
I fenomeni di inquinamento, per, possono presentare
dinamiche totalmente differenti: si pensi al caso in cui sia
sostanzialmente certo ed appurato che sia avvenuta la fuoriuscita di
una sostanza nociva, ma non si conoscono i soggetti che ne subiranno
le conseguenze dannose.
Conseguentemente, sia in dottrina sia in giurisprudenza che
nelle recenti legislazioni straniere si assistito ad un crescente
dottrina e giurisprudenza a cura di Alpa e Bessone (Giurisprudenza sistematica di
diritto civile e commerciale fondata da Walter Bigiavi), Torino, 1987, vol.I, p.139;
cfr. inoltre: MONATERI, Nesso causale e determinazione della responsabilit, nota
a Cass. civ., 19 luglio 1982, n.4236, in Resp.civ.prev., 1983, p. 456; FEDI, Nesso di
causalit: nuove prospettive della giurisprudenza di Cassazione, nota a Cass.,
sez.III, 7 gennaio 1991 n.60, in Giust.civ., 1991, I, p. 3019; la stessa sentenza stata
commentata anche da SIMONE, Nesso di causalit e danno <esistenziale> in Foro
it., 1991, I, c. 459.
(45) Da ultimo del tema del nesso di causalit in materia ambientale si sono occupati
GAMBARO, Danno ambientale e tutela degli interessi diffusi, op.cit., p. 43,
soprattutto p. 54 ss.; VILLA, Nesso di causalit e responsabilit civile per danni
all'ambiente, in Per una riforma ... , op. cit., p. 93 ss. Cfr. inoltre DI GIOVANNI,
Strumenti privatistici e tutela dell'ambiente, Padova, 1982, p. 97.
(46) La problematica delle immissioni cumulate stata ampliamente affrontata dalla
dottrina tedesca. Cfr. ASSMANN, Multikausale Schden im deutschen
Haftungsrecht, in: Multikausale Schden im modernen Haftungsrechten, a cura di
Fenyves e Weyers, Frankfurt, 1988; KINKEL, Mglichkeiten und Grenzen der
Bewltigung von umwelttypischen Distanz- und Summationsschden, in ZRP 1989,
p. 293 ss.

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Quaderni Crasl
S10/2003/finale

interesse per il tema del nesso di causalit, ed allo sviluppo di teorie


alternative a quelle solite (47).
a) in particolare la legge tedesca del 1991
Alcuni ordinamenti, come quello tedesco ad esempio, hanno
affrontato il problema di identificare il responsabile dell'inquinamento
introducendo eccezioni alla normale disciplina relativa al nesso di
causalit.
Nell'Umwelthaftungsgesetz del 1991 (48), stata introdotta una
particolare presunzione di causalit che porta ad alleviare l'onere
probatorio del danneggiato (49).
Il regime di responsabilit predisposto dal legislatore tedesco
astrae infatti almeno in linea presuntiva dal nesso di causalit (50); tale
facilitazione per il danneggiato si concretizza in un ribaltamento
dell'onere della prova che viene posta cos a carico del presunto
inquinatore. Se infatti da un esame delle circostanze del fatto concreto
un impianto sar ritenuto idoneo a provocare il danno verificatosi, si
presumer che quest'ultimo sia effettivamente stato provocato
dall'impianto in questione, senza bisogno per il danneggiato di dare la
prova certa del nesso causale.
L'idoneit specifica dell'impianto a produrre il danno verr
giudicata in base al concreto svolgersi del suo esercizio, alle
attrezzature ivi impiegate, alla natura ed alla concentrazione delle
sostanze immesse nell'ambiente, alle condizioni metereologiche, al
tempo ed al luogo del verificarsi del danno, nonch in base a ogni altra

(47) sottolinea il problema PRIEUR, Droit de l'environnement, 2a ed., Parigi, 1991,


p. 734, n. 939.
(48) cfr. l'ormai pi volte citato Umwelthaftungsgesetz del 1991, al 6.
(49) cfr. DEUTSCH, Umwelthaftung: Theorie und Grundstze, in: NJW, 1991, p.
1097. LANDSBERG/LLLING, Umwelthaftungsrecht, Colonia, 1991, p. 133 ss. e
la bibliografia ivi cit.
(50) cfr. a questo proposito DEUTSCH, Umwelthaftung: Theorie und Grundstze, in:
JZ, 1991, p.1097 ss.; BRUEGGEMEIER, Jenseits des Verursacherprinzips? Zur
Diskussion um den Kausalittsnachweis im Umwelthaftungsrecht, in: KritV, 1991, p.
296.

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S10/2003/finale

circostanza che, nella fattispecie concreta, possa fornire elementi


contro o a favore del verificarsi del danno (51).
Nei confronti dell'impianto che sia stato fatto funzionare nel
rispetto delle norme di legge tale presunzione di causalit verr
esclusa qualora siano stati assolti tutti gli obblighi d'esercizio e non si
sia riscontrato alcuna anomalia nell'esercizio (52). Per "obblighi di
esercizio particolari" s'intendono quelli risultanti da "autorizzazioni,
direttive, disposizioni esecutive, nonch da decreti o da norme di
legge, semprech mirino a prevenire le lesioni ambientali che
debbano considerarsi all'origine del danno".
In particolare, qualora la legge disponga che in base ad uno di
questi obblighi particolari l'esercizio dell'impianto doveva essere
assoggettato a controlli specifici per verificarne il rispetto, si
presumer che tale obbligo sia stato effettivamente assolto sia nel caso
che i controlli abbiano avuto luogo nell'arco di tempo in cui la lesione
ambientale pu avere avuto origine e gli stessi controlli non abbiano
riscontrato alcunch a riprova dell'esistenza di una violazione
dell'obbligo particolare, sia nel caso in cui tra il momento della
richiesta di risarcimento dei danni e la lesione ambientale siano
trascorsi pi di 10 anni (53).
Vi sono inoltre altre disposizioni che mirano ad escludere
l'operativit della presunzione (54). Tale esclusione prevista infatti
qualora vi siano pi impianti che possono essere considerati idonei secondo le circostanze concrete - ad avere causato il danno, oppure
qualora si siano verificati altri fatti idonei a produrre il danno (55).
Nel dibattito dottrinale tedesco non sono mancate le voci che
hanno fatto notare la particolare gravit di tali presunzioni, nonostante
(51) cos dispone il 6 (1) della legge.
(52) cos dispongono i commi (2) e (3) del 6.
(53) cfr. il comma 4 dello stesso 6.
(54) cfr. 7 della legge.
(55) Altra esclusione, questa volta di tipo assorbente, quella prevista dal 4 della
legge, che dispone un'esclusione di responsabilit nel caso in cui il danno sia
imputabile a una causa di forza maggiore.

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S10/2003/finale

le numerose ipotesi di esclusione (56), evidenziando i notevoli costi cui


andr incontro
l'imprenditore per documentare il corretto
funzionamento del suo impianto durante gli anni a venire. In
particolare ci si chiesti come potrebbe l'imprenditore, senza incorrere
in costi esorbitanti, dimostrare che tutte le disposizioni contenute in
"autorizzazioni, direttive, disposizioni esecutive, decreti o norme di
legge, semprech mirino a prevenire le lesioni ambientali considerate
all'origine del danno" siano state rispettate in ogni momento, oppure
dimostrare che altri impianti od altri fatti siano stati all'origine della
genesi del danno.
Tuttavia, queste facilitazioni dell'onere della prova per il
danneggiato sono state considerate come un valido strumento per
ovviare alla situazione di sfavore in cui si trova il danneggiato da
immissioni atmosferiche. D'altro canto esse avevano gi dato buona
prova nella giurisprudenza precedente all'entrata in vigore della legge
tedesca del 1991 (57).
b) in particolare lelaborazione di nuovi criteri offerti dalla
giurisprudenza americana
La giurisprudenza americana ha elaborato nuovi spunti in
materia di nesso di causalit in campo ambientale dovendosi
confrontare con problemi sempre pi urgenti come quello dovuto
all'inquinamento atmosferico.
Le regole che disciplinano il nesso di causalit nel sistema di
Common Law sono tradizionalmente le seguenti.
In primo luogo, similmente a quanto si verifica nei nostri
ordinamenti, si adotta il meccanismo della condicio sine qua non,
ossia il but for test (58) in base al quale la condotta dell'individuo non
(56) cfr. BREINING, Umwelthaftung und Umwelthaftpflichtversicherung, in: ZfV,
1990, p.193 ss.
(57) cos si legge nella Relazione che accompagna il Progetto di Codice per
l'ambiente, cit., p. 428.
(58) cfr. PROSSER, Handbook of the Law of Torts, 4a ed., 1971, p. 239;
HART/HONORE', op.cit., p. 109 ss..

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Quaderni Crasl
S10/2003/finale

pu essere considerata causa dell'evento, se l'evento si sarebbe


verificato anche senza di essa.
Altra regola tradizionale, si concretizza nel c.d. substantial
factor test (59). In base a questa regola, l'attore tenuto a dimostrare
che l'azione del convenuto deve considerarsi un elemento essenziale,
anche se non esclusivo, per il verificarsi del danno da lui subito.
Un primo passo in avanti rispetto a queste regole tradizionali le
giurisdizioni statunitensi l'hanno fatto verso la fine degli anni '40 in
occasione del caso Summers v. Tice (60). In questa sede i giudici
elaborarono la c.d. alternative liability theory (61), in base alla quale
"nell'ipotesi in cui la condotta di due o pi soggetti illecita, se
provato che il danno stato causato alle vittime da uno solo di essi,
ma v' incertezza in ordine a chi lo abbia causato, ognuno dei soggetti
ha l'onere di provare che egli non abbia causato il danno" (62).
In questo caso, dunque, la Corte stabil la possibilit di
invertire l'onere della prova a carico dei convenuti, determinando la
responsabilit solidale dei due in quanto joint tortfeasors a fronte della
loro condotta negligente e, comunque, mantenendo ferma la
possibilit per ognuno di loro di discolparsi (63).
Quali potrebbero essere le applicazioni della alternative
liability theory nei casi di inquinamento?
Certamente tale regola apre nuove vie per i danneggiati da
fenomeni di inquinamento, in quanto tali soggetti potrebbero
coinvolgere in un procedimento gli eventuali inquinatori od emittenti
di determinate sostanze nell'ambiente, senza per dovere provare chi
fossero i responsabili in concreto delle piogge acide, rimettendo poi
(59) ibidem.
(60) 33 Cal. 2nd 80, 199 P. 2nd 1 (1948).
(61) il principio della causalit alternativa recepito sia in Germania, al 830 I BGB,
che dal nuovo codice civile olandese Art. 6:99 NBW, nonch da alcune sentenze
francesi, tra cui C.de Cass.civ., 16 maggio 1976, JCP 1978 II 18773. Cfr.
FLEMING, The American Tort Process, cit., p. 253.
(62) cos la formulazione della regola come codificata alla sec. 433 (B) (3) del
Restatement (Second) of Torts, 1965.
(63) cfr. DI PAOLA, op.cit., p. 350.

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S10/2003/finale

l'arduo compito di determinare la partecipazione effettiva all'azione


illecita agli stessi convenuti.
Seppur a prima vista tale regola parrebbe offrire un primo
adeguato rimedio alla problematica dei joint tortfeasors in cui per
l'attore appare quasi impossibile determinare il nesso eziologico tra il
danno da lui subito da una parte e l'interazione di pi azioni dannose
dall'altra, non bisogna dimenticare le caratteristiche peculiari della
nostra problematica che ridimensionano immediatamente i primi
favorevoli auspici.
Rispetto alla fattispecie del caso Summers (64), infatti, nei casi
di inquinamento atmosferico non vi sarebbe affatto la certezza che tra
i convenuti vi sia il vero responsabile del danno, o che vi siano tutti
gli autori del fatto illecito, con la conseguenza che l'applicazione della
alternative liability theory potrebbe portare in questi casi a notevoli
ingiustizie nella ripartizione dei danni.
Tale teoria, in conclusione, pur costituendo un primo valido
passo avanti rispetto al Common Law tradizionale, incontra dei limiti
nei casi in cui gli ipotetici danneggianti non siano tutti identificabili
come nel caso Summers in cui essa fu sviluppata.
Un'ulteriore dottrina sviluppata dalle Corti di Common Law
per venire incontro alle problematiche di identificazione dei
tortfeasors quella che va sotto il nome di concert of action (65). Le
Corti hanno infatti imposto in alcuni casi una joint and several
liability in capo a coloro che avessero agito d'accordo o seguendo un
piano comune per commettere un atto illecito, anche nel caso in cui
solo alcuni di questi soggetti fossero realmente gli autori del danno,
(64) nel caso Summers un cacciatore era stato colpito da una pallottola nel corso di
una battuta di caccia. Ad esplodere il colpo erano stati due suoi compagni, ma a
colpire l'attore era stato solo uno dei due. Vista l'identit delle due armi da sparo e
visto che i due colpi erano partiti contemporaneamente era risultato impossibile per
Summers dimostrare chi fosse stato in concreto l'autore dell'azione dannosa.
Tuttavia, risultava chiaro che senz'altro il vero autore del danno fosse uno dei due
convenuti. Cfr. FLEMING, op.cit., p. 253.
(65) cfr. PROSSER, op.cit., p. 291 ss.

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sulla scorta dell'argomentazione che anche qualora colui che fosse


stato dichiarato responsabile non fosse il vero autore, la sua azione
avrebbe dovuto in ogni modo ritenersi agevolatrice di quella del vero
colpevole.
Rispetto alla teoria dell'alternative liability, tale dottrina
presenta il vantaggio per l'attore di potere ottenere il risarcimento
anche nei casi in cui tra i convenuti non vi sia il vero responsabile, in
quanto questi vengono dichiarati solidalmente responsabili, senza
neppure la possibilit di eccepire di non avere commesso l'azione
dannosa (66).
Anche qui per si potr obbiettare che per quanto concerne i
problemi di inquinamento, difficile apparir provare l'esistenza di un
piano comune o di un accordo tra le varie imprese ritenute potenziali
responsabili, cosicch anche questa dottrina non sembra poter
risolvere i problemi di identificazione tra autore del danno e fatto
dannoso.
Da ultimo stata elaborata dalla dottrina e dalle Corti
americane una nuova teoria per addivenire ad una soluzione nei casi in
cui i potenziali responsabili siano difficilmente identificabili (67).
Si pi volte ribadito come sia sempre presente il rischio che
gli effetti dannosi di una azione illecita si verifichino in concreto solo
dopo un periodo molto lungo, corrispondente ad alcune decadi.
Qualora le risultanti azioni per danni contro i produttori o gli
emittenti di tali sostanze tossiche dovessero essere effettuate secondo
le regole processuali tradizionali, ovvero mediante giudizi sui singoli
casi individuali, ci potrebbe comportare costi tali da vanificare la
previsione della compensazione.
Nel processo, la prova del nesso causale tra azione illecita ed
evento dannoso, si fonda sulla c.d. preponderance-of-the-evidence
rule, secondo la quale spetta normalmente all'attore fornire i mezzi di
(66) per eventuali esemplificazioni,cfr. DI PAOLA, op.cit., p. 353.
(67) cfr. SCHWARTZ/MAHSHIGIAN, Failure to Identify the Defendant in Tort
Law: Towards a Legislative Solution, in: Calif. L.R., vol. 73, 1985, p. 941.

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prova in base ai quali la giuria si possa convincere che l'esistenza del


fatto contestato pi probabile della sua inesistenza (68), anche se poi
non vi concordia sul giudizio di prevalenza.
Secondo un'interpretazione di tipo restrittivo di tale regola, le
correlazioni fatte derivare da indagini di tipo statistico, anche qualora
esse indichino che le probabilit del verificarsi del fatto superino il
50%, non sono sufficienti a fondare la responsabilit, poich
richiesta una prova individualizzata del particolare nesso di causalit:
"some particularistic proof of the causal connection is required" (69).
D'altronde il motivo per cui si richiede un tale elemento di
prova sembrerebbe evidente. Responsabilizzare unicamente il
convenuto la cui azione illecita ha in concreto causato il danno per cui
l'attore agisce pi che un semplice mezzo per effettuare un controllo
sul verificarsi degli incidenti: la determinazione individualizzata del
nesso causale strettamente connessa a funzioni deterrenti insite nella
responsabilit civile.
Secondo una visione pi lassista sarebbe invece sufficiente che
venga raggiunta la prova che la probabilit che il fatto esista superi il
50% (70).
Una applicazione particolare di tale dottrina, si avuta con
l'elaborazione della market-share-liability, di cui si fatto impiego in
alcuni casi in cui le vittime erano donne ammalatesi di cancro in
seguito all'esposizione al farmaco DES nello stadio fetale (71).
(68) cfr. McCORMICK, Handbook of the Law of Evidence, 2a ed., St.Paul, Minn.,
1972, p. 793; ROSENBERG, The causal connection in mass exposure cases: a
public law vision of the Tort System, in 97 Harv.L.R. 849, 857 (1983-1984); cfr.
inoltre W. PROSSER, op. cit., 38, p.208 ss.; cfr. inoltre West Law Dictionary, 5a
ed., voce: Preponderance of evidence, p.1064.
(69) ROSENBERG, op.cit., p.857.
(70) ibidem, p. 858.
(71) Cfr. PONZANELLI, Diritto privato, diritto pubblico, diritto misto, nella
responsabilit civile nordamericana negli anni '80, in Riv.crit.dir.priv., 1988, p.
289, in particolare p. 301 ss; ZTSCH, Kausalittsprobleme bei deliktischen
Massenschden, Die Probleme der alternativen Kausalitt in den USA, den
Niederlanden und in Deutschland, in ZVglRWiss 93 (1994) 177.

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Nel caso Sindell v. Abbott Laboratories (72), Judith Sindell


cit in giudizio la casa farmaceutica Abbott Laboratories ed altre che
avevano prodotto il farmaco DES durante gli anni '50 e '60.
Nel corso della causa la Corte Suprema della California
esamin la possibile applicazione delle varie dottrine elaborate fino ad
allora dal case-law americano per addivenire infine all'elaborazione
della nuova market-share-liability (73).
A differenza delle teorie gi prospettate (74) la Corte anche qui
ritenne che si potesse profilare un'inversione dell'onere della prova,
ma con la differenza che il convenuto, che non fosse stato in grado di
provare la propria estraneit al fatto dannoso, non dovesse essere
considerato responsabile in modo solidale con gli altri, ma piuttosto in
proporzione alla quota di mercato del prodotto incriminato che egli
deteneva nel momento in cui il feto fu esposto al farmaco (75).
In dottrina vi stato poi chi ha effettuato il tentativo di adattare
al problema ambientale la dottrina della market-share-liability,
parlando a questo proposito di una pollution-share-liability (76). In
questi casi il danneggiato dovrebbe citare in giudizio il maggior
numero di emittenti della zona, in modo tale da chiamare in causa una
substantial share del "mercato" degli inquinatori. Questi dovrebbero
poi essere ritenuti responsabili proporzionalmente alla quota di
inquinamento da loro provocata.

(72) 26 Cal. 3rd 588, 607 P. 2nd 924. Sul caso Sindell cfr. in generale FLEMING,
The American Tort Process, cit., p. 255. Cfr. sul caso anche un autore tedesco
BODEWIG, Probleme alternativer Kausalitt bei Massenschden, in AcP, vol. 185,
p. 505, in particolare p. 508 ss.
(73) ZTSCH, op.cit., p. 180.
(74) cfr. supra sub 3.
(75) cfr. per quanto concerne la problematica del DES: ROBINSON, Multiple
Causation in Tort Law: Reflection on the DES Cases, in: Vanderbilt L.R., vol. 68,
1982, p. 713; DELGADO, Beyond Sindell: Relaxation of Cause-in-Fact Rules for
Indeterminate Plaintiffs, in: 70 Calif.L.R., 881, 1982.
(76) cfr. FRIEDLAND, Pollution Share Liability: A New Remedy for Plaintiffs
Injured by Air Pollutants, in: Col. J. Envtl. L., vol. 9, 1984, p. 297.

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Applicazioni pratiche di questa teoria non ve ne sono ancora


state, anche se l'interesse per essa non mancato anche nei sistemi di
Civil Law (77).
Evidenziati sono stati anche i difetti della pollution-shareliability (78). Si in particolare sottolineato che anche se si riesce a
citare in giudizio quella che pu essere ritenuta dalla Corte una
substantial share del "mercato" dei polluters, appare pur sempre
presente il rischio che tra i convenuti non vi sia il vero responsabile, o
che non tutti responsabili siano tenuti al risarcimento dei danni
qualora essi non vengano chiamati in causa.

7. Lassicurabilit del rischio ambientale


L'assicurabilit del danno all'ambiente stato tema a lungo
dibattuto in sistemi ove l'emergenza ambientale si verificata in un
momento storico precedente a quello nostro. Prima che in Europa, si
aperto negli Stati Uniti un lungo dibattito sulla funzione
dell'assicurazione in campo ambientale (79).
La dottrina americana, infatti, testimonia questo travaglio con
una letteratura alquanto copiosa (80), di cui bene tenere conto, ove si
vogliano studiare le implicazioni ed i problemi, teorici e pratici, cui
andato incontro il mercato delle assicurazioni in America, al fine di
vagliare quali siano i migliori strumenti con cui operare in questo
(77) cfr. HAGER, Umweltschden - ein Prfstein fr die Wandlungs- und
Leistungsfhigkeit des Deliktsrechts, in: NJW, 1986, p.1961 ss.
(78) cfr. DI PAOLA, op.cit., p. 359.
(79) Su queste problematiche si veda amplius la relazione di Alberto MONTI, in
questo stesso volume.
(80) mi limiter a rinviare al SIMPOSIO pubblicato sulla Houston Law Review del
1987 (vol. 24 p. 1 ss.) intitolato: Rethinking Tort and Environmental Liability Laws:
Needs and Objectives of the late 20th Century and beyond, ed al fondamentale
articolo di ABRAHAM, Environmental liability and the limits of insurance, in
Col.L.R. 1988, vol. 88, p. 942. Cfr. inoltre KELLY, L'assicurazione di
responsabilit civile contro il rischio di inquinamento negli USA, in Ass., 1993, p.
129 ss; PFENNIGSDORF, L'assicurazione r.c. danni da inquinamento Considerazioni politiche per gli assicuratori, in Ass., 1991, p. 48 ss.

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campo. Come stato sapientemente messo in luce dagli osservatori di


quel sistema, infatti, si deve ricordare come il mercato assicurativo
americano sia in grande crisi e come aumentino sempre pi i settori
dell'attivit economica in cui non sia pi possibile ottenere
un'adeguata copertura assicurativa (81).
Le problematiche presenti in questo campo sono molteplici.
Qui si avr cura di identificarle e di analizzarle brevemente per poi
passare in concreto all'esame delle soluzioni proposte in alcuni
ordinamenti.
Uno dei pi importanti problemi dell'assicurazione per danni
all'ambiente quello derivante dalla carenza di informazioni (82) che
in questo settore si manifesta a diversi livelli. Si pu trattare di
mancanza di informazioni che genera incertezza circa i dati che sono
necessari sia all'assicurato che all'assicuratore al fine di effettuare un
qualche calcolo, anche se approssimativo, sull'entit e sulla frequenza
dei danni in questione, e quindi sulla sua prevedibilit. Si potr
trattare di dati relativi alla tossicit di determinate sostanze, la
pericolosit di un determinato procedimento chimico, o di un
determinato impianto.
Si potr trattare per anche di un fenomeno del tutto
unilaterale, concretantesi in una asimmetria delle informazioni, nel
senso che gli assicuratori disporranno di meno informazioni di quante
non ne posseggano i soggetti che desiderino assicurarsi, dando luogo
ad un caso emblematico di selezione avversa o adverse selection (83).
In campo ambientale risulta quanto mai difficile all'assicuratore
rilevare variazioni nel livello del rischio del proprio assicurato.
Questi, una volta coperto da assicurazione potrebbe diminuire le
proprie difese contro il verificarsi dei danni, dando luogo a quel
(81) cfr. PONZANELLI, Nuove figure di danno alla persona e tecniche assicurative,
in Resp.civ.prev., 1989, p. 404.
(82) cfr. ABRAHAM, op. cit., p. 946; PFENNIGSTORF, op.cit., p. 54.
(83) ne descrive il funzionamento A. CANDIAN, in Responsabilit civile ed
assicurazione, Milano, 1993, p. 311. Cfr. per la letteratura americana COOTERULEN, op.cit., p. 65 ss.

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fenomeno noto come moral hazard (84), costituente una delle cause
primarie del malfunzionamento di alcuni mercati assicurativi. E'
chiaro infatti che gli assicuratori che devono muoversi in un campo
ove sia possibile che ci si verifichi saranno portati ad alzare i prezzi
delle polizze e, quindi, a rendere questi non competitivi rispetto
all'autoassicurazione per quei soggetti che hanno un basso tasso di
rischi, i quali dovrebbero sopportare inutilmente il costo di un premio
troppo alto.
Per venire incontro a questi problemi, gli assicuratori hanno
sviluppato tecniche particolari con cui affrontare queste deficienze
informative, al fine di mantenere fermi gli incentivi alla prevenzione
del danno (85), ed evitare l'affermarsi di comportamenti caratterizzati
da moral hazard.
Si tratta, in definitiva, di evitare che la copertura assicurativa
serva a rendere disponibile "una sorta di licenza ad inquinare" (86), a
"diminuire gli incentivi a investire in prevenzione" (87) per l'assicurato
e quindi di predisporre quegli strumenti necessari affinch
l'assicurazione si inserisca negli ingranaggi del meccanismo della
responsabilit civile in modo coerente allo scopo di prevenzione del
danno ambientale (88). Lo scopo dell'assicurazione per danno
all'ambiente dovrebbe infatti essere quello di garantire ai danneggiati
di essere in ogni caso risarciti, anche qualora la momentanea
situazione finanziaria del danneggiante non lo permetta, e non quella
(84) cfr. SHAVELL, op.cit., p. 195; COOTER-ULEN, op.cit., p. 65 ss.
(85) cfr. ABRAHAM, op. cit., p.949.
(86) cos si legge in BERNARDI, Il mercato assicurativo italiano di fronte ai rischi
da inquinamento, in Dir. e Pratica dell'ass., 1987, p. 472.
(87) A. CANDIAN, op. cit., p. 54
(88) sul problema della prevenzione nell'assicurazione cfr. CABALLERO
SANCHEZ, Prevenzione ed assicurazione, in Ass. 1978, p. 425 ss; VOLPE
PUTZOLU, Danno da inquinamento, responsabilit ed assicurazione, in Dir. e
Pratica dell'ass., 1987, p. 100; DENOZZA, Prevenzione ed assicurazione, in Ass.,
1978, p. 168; MANDO', L'assicurazione per i danni da inquinamento ambientale
dopo l'art.18 della legge n. 349/86, in Riv.crit.dir.priv., 1988, p. 799, in particolare
p. 806 ss.; BUTTI, L'ordinamento italiano ed il principio chi inquina paga, in
Contratto e impresa, 1990, p. 561, in particolare p. 575 e ss.

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di coprire i comportamenti illeciti dell'inquinatore (89). La funzione di


deterrence (90), che si riconosce - assieme a quella di compensare le
vittime - all'istituto della responsabilit civile, dovrebbe quindi essere
mantenuta grazie a particolari accorgimenti assicurativi.
Tre sono in sostanza gli strumenti di cui gli assicuratori si
servono in questo settore.
1. Il primo quello costituito da una stringente disamina dei
rischi e, quindi, da una loro classificazione (91). La classificazione dei
rischi serve a mantenere omogeneo il rischio per la classe degli
assicurati, potendo cos offrire dei prezzi pi competitivi all'interno di
ogni classe. Tale classificazione avviene generalmente secondo due
metodi, che possono essere a loro volta combinati tra loro.
Un primo metodo quello basato sulle caratteristiche
particolari dell'assicurato, quali la grandezza dell'impianto da questi
gestito, la quantit di sostanze tossiche prodotte, la gestione del
trasporto di queste da parte sua o meno.
Un secondo metodo quello empirico, che si basa
sull'esperienza di un precedente periodo di attivit dell'assicurato e
delle eventuali perdite verificatesi in quel lasso di tempo.
Si dovr tener presente che questi metodi di classificazione dei
rischi incidono in modo diverso sull'incentivo a prevenire i danni da
parte degli assicurati. Si immagini, a titolo di esempio, l'effetto che
potrebbe avere un criterio basato sul primo dei due metodi,
concernente le caratteristiche particolari dell'assicurato, sul livello di
diligenza con cui viene esercitata una determinata attivit, quindi sul
livello di sicurezza di quest'ultima. Se tale criterio prendesse in
considerazione, ad esempio, la quantit di rifiuti prodotta
dall'assicurato per determinare il prezzo dell'assicurazione, si
potrebbbe affermare che tale criterio crea un incentivo a ridurre la
quantit di rifiuti. D'altro canto, qualora detto criterio prendesse in
(89) cfr. sul punto CANDIAN, op.cit., p. 42 ss.
(90) sul punto v. PONZANELLI, La responsabilit civile, Bologna, 1992, p. 30 ss.
(91) ibidem.

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considerazione variabili non condizionabili da parte dell'assicurato,


esso non potrebbe in nessun modo incidere od influire sul livello di
sicurezza della sua attivit. Tali sono ad esempio i criteri che si
rifanno al livello delle vendite.
Un ulteriore vantaggio di questo primo metodo basato su
variabili dipendenti dall'assicurato quello che deriva dalla sua
funzione informativa, nel senso che esso pu servire ad indicare quali
sono le caratteristiche della sua attivit che influenzano il livello di
rischio della stessa.
Confrontando questo primo metodo con il secondo, si potr
affermare (92), che un criterio basato sulla esperienza dei danni
provocati in precedenza non assolve alla stessa funzione informativa,
in quanto non indica le caratteristiche che verranno prese in
considerazione per determinare il premio assicurativo, ma che ad esso
corrisponde sempre un incentivo a diminuire i rischi, poich una
diminuizione nella sinistrosit permetter di ottenere una diminuizione
dell'ammontare del premio assicurativo.
Sia il primo che il secondo metodo, inoltre, possono
influenzare oltre che il livello di diligenza, anche il livello di attivit
dell'assicurato. Ad esempio, un criterio afferente il livello di vendita
all'ingrosso dell'assicurato non potr influire sul livello di diligenza
con cui condotta quella particolare attivit, ma potr condizionare il
livello stesso di attivit, che a sua volta condiziona il rischio
creato da quel determinato tipo di impresa (93).
2. Un secondo ed importante strumento impiegato dagli
assicuratori al fine di scongiurare comportamenti di moral hazard da
parte degli assicurati sono le c.d. franchigie (94), per cui qualunque sia
l'ammontare del danno verificatosi, l'assicurato dovr comunque
sopportare una percentuale fissa del danno, incentivandolo quindi ad
evitare il danno in ogni caso.
(92) cfr. ibidem, p. 950.
(93) cfr. quanto detto supra a questo proposito al n. 3.
(94) cfr. ABRAHAM, op.cit., p.951.

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In questo contesto si inseriscono anche le tecniche premiali,


tipo quella di bonus malus, per cui al momento del rinnovo del
contratto l'assicuratore vaglier la sinistrosit dell'assicurato durante
uno specifico periodo, determinando un aumento/diminuzione del
premio assicurativo a seconda del numero di incidenti verificatisi in
seno all'impianto, in modo da incentivare l'assicurato a tenere bassa la
percentuale dei sinistri per conseguire un vantaggio economico a
livello di prezzo dell'assicurazione.
Con lo stesso fine operano anche le fissazioni di tetti massimi,
oltre ai quali le assicurazione non pagheranno il risarcimento del
danno.
3. Con la previsione di esclusioni specifiche per determinati
tipi di danni si dovrebbe altres venire incontro alla stessa esigenza,
quella cio di colpire il comportamento se non doloso, almeno
negligente da parte dell'assicurato. Generalmente - soprattutto
nell'esperienza statunitense (95) - queste esclusioni riguardano in
particolar modo: a. i danni intenzionali, la cui copertura sarebbe del
tutto contraria all'intento preventivo; b. i danni comunque previsti; c.
tutti i tipi di inquinamento che non possano essere considerati "sudden
and accidental".
Il danno ambientale assicurabile, secondo questa concezione,
rimane quello che deriva da un incidente, da un fatto imprevisto ed
imprevedibile, ma anche quello che conseguenza del funzionamento
normale dell'impianto, ove le conseguenze di tale funzionamento
fossero sconosciute allo stato della scienza, e quindi non prevedibili, e
comunque non previste dall'esercente dell'impianto.
4. Infine, si deve rilevare come le imprese assicuratrici possano
svolgere un ruolo importante nella prevenzione dei danni all'ambiente
effettuando un'opera che gli autori americani definiscono di
"surrogate regulation", nella misura in cui l'impresa assicuratrice, e
non lo Stato o la Pubblica Amministrazione, che ispeziona gli impianti
(95) ibidem.

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S10/2003/finale

e gli stabilimenti, svolgendo inoltre un ruolo non solo di mero


controllo o di verifica, ma anche di consulenza.
In questo tipo di "regolamentazione surrogata", sono le stesse
imprese che pongono determinati standards di sicurezza, senza
l'adozione dei quali l'assicuratore inserir l'impresa in classe di rischi
pi elevata, con conseguente maggiorazione del premio assicurativo,
oppure - nei casi pi estremi - si rifiuter di coprire del tutto il rischio
in questione, o minaccer la decadenza od il mancato rinnovo di
polizze gi in corso.
Il controllo delle attivit inquinanti si sposta in questo modo
dallo Stato alle imprese di assicurazione, le quali, appunto in quanto
imprenditori, avranno tutto l'interesse a ricavare un utile dalle loro
attivit e svolgeranno quindi in modo adeguato il controllo preventivo
degli impianti assicurandi, rifiutando quindi la copertura a quelle
attivit, i cui rischi non siano mitigati da misure preventive adeguate.
L'obbligo di fornire la prova della propria solvibilit al fine di
poter esercitare o di poter continuare ad esercitare una determinata
attivit ormai requisito richiesto in molte legislazioni. In mancanza
di tale copertura l'autorit pubblica potr vietare in tutto od in parte
l'esercizio dell'attivit (96).
L'introduzione di un'assicurazione che sia obbligatoria per gli
esercenti di impianti pericolosi, ma non per gli assicuratori, innesta
quindi un meccanismo di controllo da parte di questi ultimi sulle
attivit particolarmente rischiose.
Recenti ricerche hanno messo in luce come le imprese
esercitanti attivit pericolose siano particolarmente interessate alle
analisi effettuate sul campo dagli assicuratori, anche quando le
conclusioni di questi siano negative rispetto all'assicurabilit
dell'impianto, poich gli studi svolti dagli assicuratori sono comunque
una fonte sicura di informazioni dettagliate per gli imprenditori per

(96) cfr. KELLY, op. cit., p. 131.

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quanto concerne gli eventuali miglioramenti apportabili alla sicurezza


(97).
In conclusione si pu affermare che con adeguati accorgimenti
strategici lo strumento dell'assicurazione pu incidere addirittura
favorevolmente sul meccanismo di prevenzione o di deterrence
predisposto dalla responsabilit civile, che pu sfociare - almeno
potenzialmente - in un dialogo costruttivo tra assicuratore ed
assicurato (98).
Vi un ulteriore tema cui si vuole accennare, prima di passare
all'esame delle problematiche presenti all'interno dei singoli
ordinamenti, e che riguarda la problematica dell'intercorrere di lunghi
lassi di tempo tra il meomento in cui il danno si verificato ed il
momento in cui stato scoperto.
A questo proposito si ricorder come il nostro art. 1917 c.c.
disponga che "l'assicuratore obbligato a tenere indenne l'assicurato
di quanto questi in conseguienza del fatto accaduto durante il tempo
dell'assicurazione deve pagare ad un terzo, in dipendenza della
responsabilit dedotta dal contratto". L'assicuratore dovr quindi
mantenere indenne l'assicurato per quegli eventi dannosi che siano la
conseguenza di incidenti verificatisi durante il periodo di efficacia del
contratto di assicurazione stessa. In materia ambientale, ove difficile
appare determinare con precisione - vista la fenomenologia complessa
(97) cfr. HUSSON, L'assurance pollution, in Risques, n. 11, juillet-septembre 1992,
p. 43, in particolare p. 47, ove l'Autore afferma: "Il apparat en effet trs clairement
que l'analyse approfondie n'est pas mal ressentie dans les entreprises activit
dangereuse pour l'environnement. Celles-ci sont en effet particulirement
intresses par les apprciations de l'assureur, mme lorsque les conclusions de
l'tude aboutissent la non-assurabilit. L'information dtaille sur les diffrentes
mesures et conditions ncessaires pour modifier ces conclusions est ressentie avec
beaucoup d'intrt par les responsables d'entreprise. Il est d'ailleurs relativement
frquent que, sur les 30% d'entreprises refuses par le groupement, une partie non
ngligeable reprennent ultrieurement contact en faisant tat des amliorations
apportes. Cela montre clairement que les conseils en prvention donns par
l'assureur sont bien reus".
(98) per queste riflessioni cfr. COMBY, L'assurabilit des risques pollution, in
Risques, n. 11, juillet-septembre 1992, p. 39.

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del danno all'ambiente, soprattutto di quello denominato graduale - il


fatto generatore del danno, la pratica assicurativa ha fatto proprio il
principio sviluppato negli Stati Uniti e denominato claims made (99),
in base al quale si identifica il sinistro con la richiesta di risarcimento
(100). Con tale sistema l'assicuratore dovr far fronte alle richieste di
risarcimento che sorgono durante il periodo di validit della polizza,
anche se i fatti generatori dei danni per cui si richiede tale
risarcimento appartengono ad un periodo anteriore a quello della
polizza in questione.
La formula claims-made (101) ha riscosso notevole successo in
quanto viene incontro ad una duplice esigenza: quella
dell'assicuratore, il quale riesce a fissare chiaramente i limiti temporali
della sua esposizione al rischio, e quella dell'assicurato, per il quale
possono sorgere problemi nel momento in cui debba determinare con
esattezza il fatto generatore del danno.
Si tratta, tuttavia, di una clausola, che una volta adottata
potrebbe agire in modo contrario al ruolo preventivo svolto
dall'assicurazione, in quanto sotto il regime di una formula claimsmade l'assicuratore tenuto a risarcire dei danni che trovano la loro
causa in un momento precedente a quello in cui questi ha potuto
svolgere alcun controllo sulle infrastrutture dell'assicurato.
L'assicuratore, pur potendo promuovere l'adozione di nuovi
macchinari e di nuove tecnologie non potr infatti avere il controllo
sull'attivit passata dell'impianto; in questi casi l'unico margine di
scelta che rimane all'assicuratore quello di rifiutare la copertura
assicurativa all'impianto che in passato abbia trascurato di adottare
delle misure preventive che l'assicuratore possa considerare minime
per la prevenzione dei rischi.
(99) cfr. sul punto BERNARDI, op. cit., p. 478 ss.; CANDIAN, op. cit., p. 290.
(100) sulla recezione del principio claims made cfr. JOUHAUD, volution de la
jurisprudence en matire d'assurance, in Risques, n. 10, avril-juin 1992, p. 59;
NICKL/TEUFL, Der Umweltschaden in der Betriebs-Haftpflichtversicherung, in
VW, 1993, p. 1126, in particolare 1129.
(101) o "principio della manifestazione", in contrasto a quello c.d. dell'evento.

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Per gli assicurati vi peraltro il rischio di non risultare coperti


nel caso di cessazione della polizza, anche se i fatti generatori dei
danni risalgono ad un momento in cui sussisteva copertura
assicurativa. A questo inconveniente si pu per venire incontro con
una garanzia postuma che gli assicuratori si reputano pronti a fornire
(102). Ci, come si vedr (103), attenua il funzionamento del
meccanismo claims-made, rendendolo solo uno dei modelli cui si
ispirano, in concreto, le polizze.

8. La recente proposta di Direttiva in materia di responsabilit


ambientale
Il contesto in cui si sviluppa il dibattito comunitario in materia
di responsabilit civile appare carratterizzato da grande eterogeneit
non solo delle soluzioni, ma delle stesse impostazioni proposte dai
diversi legislatori, dottrine e giurisprudenze nazionali.
Tali profondi differenziazioni presenti a livello nazionale
dovranno essere prese in debita considerazione dal futuro legislatore
comunitario, non solo chiaramente - nellelaborazione di una
apposita direttiva, ma soprattutto nel collocare il tessuto normativo di
tale elaborato nei diversi contesti normativi in cui dovr aver luogo il
recepimento, ci che ripropone il noto e spinoso problema del
legislatore che debba formulare norme che valgano in culture
giuridiche differenti, dotate di lingue e linguaggi giuridici diversi.
Questa considerazione appare tanto pi urgente ove si voglia
sinceramente perseguire lo scopo di armonizzazione del diritto a
livello europeo.
Tali considerazioni vanno tenute presenti alla luce
delliniziativa comunitaria che ha portato alla approvazione in prima
lettura in Parlamento di una Proposta di Direttiva elaborata dalla
Commissione, mirante a definire una disciplina-quadro per la
(102) cfr. BERNARDI, op.cit., p. 480.
(103) Si veda MONTI, in questo stesso volume.

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S10/2003/finale

prevenzione ed il risarcimento dei danni significativi allambiente,


tenendo conto dei diversi regimi di responsabilit ambientale vigenti
nei diversi sistemi nazionali europei, nonch negli Stati Uniti (104).
8.1. Il danno preso in considerazione dalla Proposta di Direttiva
Ai sensi della Proposta di direttiva non ogni e qualsiasi danno
ambientale rientrer nel campo operativo della direttiva, ma solo
quello concernente la biodiversit, cos come gi protetta a livello
comunitario (105) e a livello nazionale, e i corsi dacqua presi in
considerazione dalla Direttiva quadro sulle acque (106).
Tale nozione dovrebbe inoltre coprire quelle situazioni in cui
la salute umana venga violata o seriamente messa in pericolo, anche
nel caso in cui la minaccia a tale diritto fondamentale derivi dalla
contaminazione dei suoli.
Tuttavia, a differenza da quanto ipotizzato precedentemente
dal Libro Bianco, la futura direttiva non dovrebbe invece prendere in
considerazione il c.d. danno tradizionale, ossia il danno a cose e
persone (107).Tale esclusione viene giustificata apparendo troppo
ambizioso estendere la copertura del regime comunitario anche a tali
danni e soprattutto per una certa riluttanza ad occuparsi di un tema gi
molto dibattuto a livello nazionale.
8.2. Le attivit oggetto del nuovo regime di responsabilit
Non ogni e qualsiasi attivit che produca immissioni nocive
per lambiente incorrer nelle responsabilit stabilite dal nuovo quadro
normativo, che intende invece selezionare determinate attivit, che per
(104) Tutti gli studi messi a punto dalla Commissione sui diversi regimi di
responsabilit civile per danni allambiente sono reperibili al seguente sito
http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/followup.htm
(105) La disciplina inerente alla protezione della biodiversit contenuta nella
Direttiva 79/409/CEE del 2 aprile 1979 e nella Direttiva 92/43/CEE del 21 maggio
1992.
(106) Direttiva 2000/60/CE del 23 ottobre 2000.
(107) Si veda Libro Bianco, cit., punto 4.2.

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le loro qualit intrinseche di pericolosit per lambiente, siano gi


state oggetto di disciplina da parte del legislatore comunitario.
Le attivit assoggettate al regime della futura direttiva sono
solo quelle professionali. Tali attivit dovrebbero essere identificate
con riferimento alla legislazione ambientale gi in vigore a livello
comunitario, che sottoponga lo svolgimento di tali attivit a
determinate condizioni, quali lottenimento di una autorizzazione o di
una apposita registrazione, ladozione di certe precauzioni o altro. La
Proposta in discussione elenca in un apposto Allegato I, quali sono le
norme da prendere in considerazione a questo fine (108).
Nel caso di danno alla biodiversit, tuttavia, la Proposta
richiede che la responsabilit sia estesa a qualsiasi attivit
professionale, anche a quelle non direttamente o direttamente
identificabili dalla legislazione comunitaria gi in vigore (109), purch
se ne possa dimostrare la colpa o la negligenza (110).
8.3. Il criterio di imputazione della responsabilit
Il criterio di responsabilit delineato dalla Proposta deve
considerarsi caratterizzato da tipicit, dato che non ogni e qualsiasi
danno allambiente viene sanzionato, ma solo quello espressamente
considerato significativo dalla normativa comunitaria.
In generale, il criterio di imputazione della responsabilit per
tale danno significativo, cui soggiacciono le attivit occupazionali
prese in considerazione dalla Proposta, deve considerarsi oggettivo.
(108) Cos dispone l'art.3, primo comma. 1: This Directive shall apply to significant
environmental damage caused by the operation of any of the occupational activities
listed in Annex I, and to any imminent threat of such damage occurring by reason of
any of those activities.
(109) Cos dispone l'art.3, secondo comma: This Directive shall apply to significant
biodiversity damage caused by the operation of any occupational activities other
than those listed in Annex I, and to any imminent threat of such damage occurring
by reason of any of those activities.
(110) Art. 8: .where it is not established that the relevant operator is at fault or has
been negligent, that operator shall not be obliged to bear the cost of preventive or
restorative meausures taken in pursuance of this Directive.

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Per quanto concerne invece il danno alla biodiversit, non


presupponendo lattuale Proposta alcuna limitazione in ordine alle
attivit occupazionali da prendere in considerazione, il criterio di
imputazione sar basato sulla prova della colpa o della negligenza.
Tale impostazione riflette quanto gi disposto in precedenza
dal Libro Bianco e corrisponde a quanto emerge nei regimi nazionali
e internazionali di responsabilit ambientale, partendo dallassunto
che con la responsabilit oggettiva gli obiettivi ambientali si
conseguono pi facilmente (111).
Da una parte, infatti, molto difficile per lattore dimostrare la
colpa del convenuto in processi per responsabilit ambientale.
Dallaltra, si ritiene che, se qualcuno esercita attivit intrinsecamente
pericolose, sia lui in prima persona a doversi assumere il rischio in
caso di danno e non la vittima o la societ in senso lato (112).
8.4. Principio di non retroattivit
Il principio di non retroattivit esplicitamente riconosciuto
dallart. 19 della Proposta di Direttiva.
Ogniqualvolta lautorit competente sia in grado di provare
con un certo grado di plausibilit che il danno si verificato dopo
lentrata in vigore della Direttiva, si applicher la disciplina ivi
contenuta, a meno che il presunto responsabile non sia in grado di
provare che il danno si era gi concretizzato in un momento
precedente. La Direttiva fa salva la normativa statale che voglia
disciplinare la responsabilit per danno allambiente nel senso di
volerla estendere anche ai danni verificatisi nel passato (113).
(111) Su questi temi mi sia permesso di rinviare a POZZO, Danno ambientale e
criteri di imputazione della responsabilit Esperienze giuridiche a confronto,
Milano, 1996, 249 ss.
(112) Cos Libro Bianco, cit., sub. 4.3.
(113) Article 19. 1. This Directive shall not apply to damage the cause of which
occurred before the date of implementation provided for in Article 21(1).
2. Where the competent authority is able to establish with a sufficient degree of
plausibility and probability that the cause of damage occurred after the date of
implementation of this Directive, this Directive shall apply unless the relevant

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Tale esplicita presa di posizione pu comprendersi alla luce del


fatto che in alcuni sistemi giuridici, come quello statunitense, la
previsione di una responsabilit retroattiva aveva causato notevoli
problemi, soprattutto in campo assicurativo (114), mentre in altre realt,
come quella italiana, la mancanza si una specifica presa di posizione
da parte del legislatore, aveva indotto la giurisprudenza ad
applicazioni comunque retroattive della responsabilit ambientale.
8.5. I soggetti responsabili del ripristino e delle misure preventive
In applicazione dellart. 174 del Trattato e del principio chi
inquina paga, la Proposta di direttiva richiede che sia leffettivo
responsabile del danno a sopportare i costi del ripristino. Tuttavia, al
fine di garantire in ogni caso unelevata protezione e preservazione
dellambiente, nonch unadeguata tutela della salute umana, la
Commissione prevede tutta una serie di casi in cui si debba comunque
far luogo al ripristino, ancorch il responsabile non possa essere
identificato, oppure non abbia una sufficiente copertura finanziaria per
farvi fronte.
La Proposta in discussione stabilisce infatti che nel caso in cui
si sia verificato un danno significativo allambiente, lautorit
competente in ciascuno Stato (115) richieda al soggetto responsabile di
procedere alla restitutio in integrum, oppure esegua direttamente le
operazioni richieste a tale fine (116).
operator can establish that the cause of the damage in question occurred before the
date of implementation of this Directive.
3. This Directive is without prejudice to any measures which Member States may
deem opportune to take with respect to damage the cause of which occurred before
the date of implementation of this Directive.
(114) Sullesperienza americana si veda MONTI, Le responsabilit delle imprese in
campo ambientale, a cura di A.Gambaro, Milano, 1997, soprattutto p. 29.
(115) Per autorit competente, si deve intendere ai sensi dellart. 2 .3.: the
authority or the authorities designated by the Member States as responsible for
fulfilling the duties prescribed by this Directive.
(116) Art. 5: Where significant environmental damage has occurred, in the
circumstances provided for in Article 3(1) and (2), the competent authority shall

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Nel caso in cui il soggetto responsabile non adempia a tale


richiesta, lautorit competente provveder comunque ad adottare le
misure ripristinatorie necessarie, fatta salva la possibilit di rivalsa nei
confronti del responsabile (117).
Nellimminenza del verificarsi di un danno significativo
allambiente, lautorit competente potr altres richiedere al soggetto
ritenuto responsabile di tale minaccia per la salute umana e
lambiente, di provvedere alle misure ritenute necessarie al fine di
scongiurare il verificarsi di un tale danno (118).
Indipendentemente da quanto le autorit competenti riterranno
opportuno mettere in atto, gli Stati membri dovranno provvedere
affinch nellimminenza di un danno significativo allambiente, i
responsabili siano tenuti di loro propria iniziativa ad assumere tutte le
misure preventive necessarie per prevenire tale danno (119) e ad
informare immediatamente le autorit competenti (120).
Ai fini dellimputazione dei costi nei confronti del vero
responsabile dellinquinamento, la Proposta in discussione stabilisce
che lautorit competente, che abbia effettuato opere di prevenzione,
either require the relevant operator to take the necessary restorative measures or
shall itself take such measures.
(117) Art. 7: The competent authority shall recover from the relevant operator the
costs it has incurred in relation to the taking of preventive or restorative measures
under this Directive.
(118) Art. 4, primo comma: Where significant environmental damage has not yet
occurred but there is an imminent threat of such damage occurring, in the
circumstances provided for in Article 3(1) and (2), the competent authority shall
either require the relevant operator to take the necessary preventive measures or
shall itself take such measures.
(119) Art. 4, secondo comma: Without prejudice to any further action which could
be required by the competent authority under paragraph 1, Member States shall
provide that operators shall be obliged to take, on their own initiative, when they are
aware of an imminent threat or ought to be aware of such an imminent threat, the
necessary measures to prevent significant environmental damage from occurring.
(120) Art. 4 comma 3: Where appropriate, and in any case when the imminent threat
of significant environmental damage increases despite the preventive measures
taken by the relevant operator, Member States shall provide that operators shall be
obliged to inform the competent authority of the situation.

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bonifica o ripristino del danno ambientale, abbia diritto di rivalsa nei


confronti del soggetto esercente lattivit professionale ritenuta
responsabile sia per quanto concerne le misure di prevenzione e
ripristino, sia per quanto riguarda invece le eventuali spese incorse per
effettuare il monitoraggio e la valutazione del danno ambientale (121).
Nel caso in cui il danno sia stato causato da pi responsabili, la
Proposta prevede che qualora vi sia un sufficiente grado di plausibilit
e probabilit che il danno sia stato causato da pi soggetti, lautorit
competente possa considerare tutti solidalmente responsabili, oppure
stabilire in modo equo e ragionevole lonere risarcitorio che ognuno di
questi dovr sopportare. Per converso, il soggetto che sia in grado di
dimostrare leffettivo contributo della sua attivit al verificarsi del
danno, sar obbligato a sostenere i soli costi inerenti al ripristino di
tale parte di danno (122).
La Proposta di Direttiva sembra superare la dicotomia
responsabilit solidale-responsabilit individuale, delineando una
soluzione originale, che tenga conto delle peculiarit del danno
ambientale, innovando rispetto alle soluzioni prospettate dai diversi
sistemi nazionali.

(121) Art. 7: 1. The competent authority shall recover from the relevant operator the
costs it has incurred in relation to the taking of preventive or restorative measures
under this Directive. 2.The competent authority shall also recover from the relevant
operator the costs of assessing significant environmental damage from the relevant
operator and, as the case may be, the costs of assessing an imminent threat of such
damage occurring.
(122) Article 11: 1. Subject to paragraph 2, where the competent authority is able to
establish with a sufficient degree of plausibility and probability that the same
damage has been caused by the actions or omissions or several operators, Member
States may either provide that the relevant operators shall be held jointly and
severally financially responsible for that damage or that the competent authority
shall apportion on a fair and reasonable basis the share of the costs to be borne by
each operator. 2. Operators, who are able to establish the extent to which the damage
results from their activities, shall only be obliged to bear the costs related to that part
of the damage.

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8.6. Le responsabilit degli Stati membri


Al fine di ottenere un migliore e pi elevato standard di tutela
delle risorse ambientali, la Proposta di Direttiva stabilisce tutta una
serie di casi in cui gli Stati membri debbano comunque garantire che
le misure preventive e di ripristino del danno ambientale vengano
adottate, ed in particolare anche quando non sia possibile identificare
il responsabile dellinquinamento, oppure quando il responsabile sia
stato identificato, ma non abbia i mezzi finanziari per affrontare le
spese di prevenzione o di ripristino del danno ambientale.
Infine, lo Stato dovrebbe comunque intervenire in quei casi in
cui il responsabile, pur essendo stato identificato, non sia obbligato
ai sensi della direttiva a sostenere i costi delle misure preventive e di
ripristino del danno ambientale (123). Tale il caso in cui ad esempio
loperatore che abbia arrecato un danno all biodiversit non possa
essere ritenuto responsabile, in quanto non pu essere provato che
abbia agito in modo negligente.
La Proposta di Direttiva rispecchia dunque quellapproccio a
due livelli gi presente nel Libro Bianco, per cui gli Stati membri
dovrebbero essere tenuti in primis (primo livello) a garantire la
riparazione del danno alla biodiversit e la decontaminazione,
utilizzando le somme dellindennizzo o del risarcimento pagate
dallautore del danno (124).
Un secondo livello invece quello che riguarda liniziativa
delle autorit competenti nei confronti delleffettivo autore del danno,
sia per quanto concerne le misure preventive che per quelle di
ripristino del danno ambientale.
(123) Art. 6: 1. Member States shall ensure that the necessary restorative or
preventive measures are taken:(a) where it is not possible to identify the operator
who caused the damage; (b) where the operator can be identified but has insufficient
financial means to take any of the necessary restorative or preventive measures; (c)
where the operator can be identified but has insufficient financial means to take all
of the necessary restorative or preventive measures; or (d) where the operator is not
obliged under this Directive to bear the cost of the necessary restorative or
preventive measures.
(124) Si veda Libro Bianco, cit., punto 4.7.1.

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8.7. Il risarcimento del danno


La Proposta prevede come misura principale di risarcimento
del danno significativo allambiente quello in forma specifica. La
soluzione sinora delineata determina in un apposito Allegato alla
Direttiva i criteri che le autorit competenti dovranno seguire a questo
proposito (125).
Il danno allambiente concernente la biodiversit, cos come le
risorse idriche, dovr essere risarcito secondo modalit che
permettano il ripristino dellhabitat e delle specie danneggiate alla
situazione esistente precedentemente al verificarsi del danno. Tale
operazione implica la valutazione delle c.d. baseline-conditions (126).
Il ripristino dello stato dei luoghi alla situazione preesistente implica
comunque anche la rimozione di qualsiasi causa o fonte di danno alla
salute umana (127).
Al fine di raggiungere una completa internalizzazione dei costi
ambientali, il responsabile dovrebbe essere tenuto altres al

(125) Si tratta dellAnnex II Restoration of significant envrionmental damage.


(126) Cos Annex II: Restoration of significant environmental damage, in terms of
biodiversity damage and water pollution, is achieved through the return of the
damaged habitats and species to baseline condition. La determinazione della
situazione di base (baseline-condition) viene ripresa dalla esperienza americana, ed
in particolare da quelle Regulations che il Department of the Interiors aveva
pubblicato al fine di rendere univoci i criteri di quantificazione del danno alle
natural resources, cos come indicato nel CERCLA. Per i dettagli mi sia permesso
di nuovo di rinviare a POZZO, Danno ambientale ed imputazione della
responsabilit, cit., 212.
(127) In particolare si specifica che: Where polluted soil or subsoil gives rise to a
serious harm to human health or could pose such a risk, the necessary measures shall
be taken to ensure that the relevant contaminants are controlled, contained,
diminished or removed so that the polluted soil does not pose any serious harm or
serious potential harm to human health which would be incompatible with the
current or plausible future use of the land concerned. Plausible future use shall be
ascertained on the basis of the land use regulations in force when the damage
occurred.

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risarcimento dei c.d. danni interinali (interim losses), emergenti dal


momento del verificarsi del danno al momento del ripristino.
La Proposta peraltro non si limita ad indicare gli obiettivi da
raggiungere mediante il risarcimento, ma prende in esame le diverse
opzioni risarcitorie, tra cui identificare quella pi ragionevole
(reasonable).
In primo luogo le autorit competenti dovranno valutare se vi
siano possibilit che le risorse ambientali danneggiate recuperino
naturalmente le loro funzioni originarie, senza che vi sia bisogno di
alcun intervento umano, oppure se questo si renda necessario per
addivenire ad un pieno ripristino delle funzioni.
Qualora la restitutio in integrum in integrum non sia pi
fattibile, lautorit competente dovr valutare le diverse opzioni a sua
disposizione ed in particolare la possibilit di introdurre nellambiente
risorse equivalenti a quelle andate distrutte. Tale soluzione, gi
proposta dalla Convenzione del Consiglio d'Europa sulla
responsabilit civile per danno all'ambiente da attivit pericolose
ratificata a Lugano il 21-22 giugno 1993 (128), in alternativa al
risarcimento per equivalente viene ora ripresa nella Proposta di
Direttiva come una delle opzioni che le autorit competenti dovranno
prendere in considerazione.
Una volta effettuata la disamina delle diverse opzioni a
disposizione, lautorit competente dovr scegliere quale eseguire
tenendo conto del costo necessario a realizzarla, della plausibilit
di successo delle diverse opzioni, della misura in cui ciascuna
opzione sar in grado di prevenire danni futuri o danni collaterali,
del beneficio indotto da ciascuna delle opzioni rispetto alle diverse
componenti ambientali coinvolte nel danneggiamento, leffetto di
ciascuna opzione sulla salute umana e la pubblica sicurezza.

(128) Su cui mi sia permesso di rinviare a POZZO, Danno ambientale ed imputazione


della responsabilit, cit., 305 ss., ed in particolare 308.

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8.8. Prescrizione
Il documento in discussione non prende direttamente in
considerazione il termine di prescrizione concernente lazione di
risarcimento nei confronti dellobbligato primario, ossia
dellinquinatore, ma piuttosto il diritto dellautorit competente a
rivalersi nei confronti di questultimo.
Ai sensi dellattuale Proposta, infatti, il diritto di rivalsa nei
confronti del responsabile dellinquinamento da parte dellautorit
competente che abbia provveduto alle misure preventive e di ripristino
del danno significativo allambiente si prescrive in cinque anni.
Qualora le misure siano state intraprese nel corso di un certo arco di
tempo, il diritto di rivalsa si prescrive dal momento in cui sia stata
perfezionata lultima di queste misure (129).
La scelta per una soluzione di tal fatta, che presieda i rapporti
tra ente che ha effettuato le misure di ripristino del danno ambientale e
soggetto responsabile, sembra superare tutti i numerosi problemi che
le problematiche ambientali tendono ad acuire in materia di
prescrizione.
In particolare si ricorder come proprio nel settore ambientale,
ed in particolare nel caso delle immissioni cumulate, sorgano i
maggiori quesiti relativi al concreto verificarsi del danno, i quali
comportano notevoli difficolt per determinare il momento da cui far
decorrere i termini di prescrizione.
8.9. Legittimazione attiva
Liniziativa spetta innanzitutto alle autorit competenti.
Queste vengono definite dallattuale Proposta come quegli enti
designati dagli Stati membri come responsabili per ladempimento
(129) Article 12: 1. The competent authority shall be entitled to recover costs from
an operator in relation to any measures taken in pursuance of this Directive at least
during a period of five years from the date on which the measures in question have
been carried out. 2. When the measures referred to in paragraph 1 have been carried
out over a certain period of time, the five-year period shall run from the end of that
period of time.

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degli obblighi scaturenti dalla Direttiva (130). Ogni Stato membro potr
scegliere se delegare tali responsabilit ad apposite authorities
amministrative, alle Corti, oppure ad enti para-giudiziali (131).
Singoli individui ed enti qualificati (132) che siano perci
preposti ai sensi della legge nazionale alla tutela dellambiente potranno comunque presentare segnalazioni e denunce alle autorit
competenti, sollecitandone liniziativa (133).
Le autorit competenti potranno richiedere al soggetto che
presenta la denuncia tutte le informazioni considerate rilevanti per
(130) Article 2 .3.: the authority or the authorites designated by the Member States
as responsible for fulfilling the duties prescribed by this Directive.
(131) Si veda a questo proposito lart. 13, primo comma: Where a Member State
decides not to give to the competent authority the powers to issue the binding
decisions or the powers to enforce any such decisions, the Member State shall
ensure that a court or other independent and impartial body established by law shall
have jurisdiction to issue and enforce such decisions. Si veda inoltre il commento
allart. 13, contenuto nellExplanatory Memorandum che accompagna lattuale
Proposta di Direttiva: From one Member State to another, the powers necessary to
implement and enforce the proposed regime might be given either to courts or quasijudicial bodies or to administrative authorities. In line with the principle of
subsidiarity, Member States should be free to maintain their institutional
arrangements insofar they are compatible with the achievement of the proposals
objectives. Some of the tasks to be carried out, namely assessing the significance of
the damage and determining the restorative measures, should, however, be carried
out in any case by administrative authorities or by third parties on their behalf, since
those tasks require particular expertise and ways of proceeding which are not always
and entirely compatible with the manner judicial bodies operate. The relevant
operator should be associated to the procedure since his knowledge of the activity
that has caused the damage would usually be useful.
(132) Sulla nozione di ente qualificato si veda Art. 2.16: qualified entity means
any person, bodies or organisation which, according to the criteria, if any, laid down
in national law, has an interest in ensuring that significant environmental damage is
restored. Bodies and organisations whose purpose, as is shown by the articles of
incorporation thereof, is to protect the environment and which meet any
requirements under national law shall be deemed to have such an interest .
(133) Si veda Article 14, primo comma: 1. Persons adversely affected or likely to be
adversely affected by significant environmental damage and qualified entities shall
be entitled to submit to the competent authority any observations relating to any
instances of significant environmental damage within their knowledge and shall be
entitled to request that the competent authority take action under this Directive.

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S10/2003/finale

valutare leffettiva esistenza di un danno significativo o di un pericolo


concreto per lambiente. Qualora le richieste avanzate appaiano
plausibili e sufficientemente motivate, le autorit competenti saranno
tenute a prenderle in considerazione e comunque a far conoscere il
risultato delle loro valutazioni ai soggetti interessati entro un lasso di
tempo considerato ragionevole (134).
Qualora, infine, i soggetti interessati non siano daccordo con
le decisioni prese dallautorit competente, o in caso di inattivit da
parte di questultima - ritengano comunque che dovesse essere presa
una iniziativa, potranno rivolgersi allautorit giudiziaria al fine di
ottenere una nuova valutazione dei fondamenti sostanziali e
procedurali della decisione presa dallautorit competente (135).
8.10. Danno concernente pi Stati membri e rapporti con i diritti
nazionali
Nel caso in cui il danno significativo allambiente riguardi pi
Stati membri, la Proposta di Direttiva prevede che questi debbano
(134) Si veda Article 14, secondo, terzo e quarto comma: 2. The competent
authority shall be entitled to require that the request for action be accompanied with
all relevant information and data supporting the observations submitted in relation to
the significant environmental damage in question.
3. Where the request for action and the accompanying observations show in a
sufficiently plausible manner that an instance of significant environmental damage
exists, the competent authority shall consider any such observations and requests for
action.
4. The competent authority shall, as soon as possible or in any case within a
reasonable time-frame having regard to the nature, extent and gravity of the
significant environmental damage concerned, inform the relevant person or qualified
entity of its decision about taking action or not under this Directive and shall provide
the reasons for its decision.
(135) Article 15: Judicial review. 1. Any person who, or qualified entity which, has
lodged a request for action under this Directive, shall have access to a procedure
before a court or any other independent and impartial body established by law in
which the procedural and substantial legality of the decisions, acts or failures to act
of the competent authority may be reviewed. 2. This Directive is without prejudice
to any national laws which would require that administrative review procedures be
exhausted prior to recourse to judicial review proceedings.

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S10/2003/finale

cooperare al fine di adottare le migliori misure preventive e di


ripristino del danno (136).
La Direttiva dovrebbe applicarsi solo ove gli Stati non abbiano
gi predisposto una disciplina pi severa in materia di danni
allambiente. Vi potrebbero quindi essere divergenze anche notevoli
tra diversi regimi di responsabilit.

9. Alcune prime conclusioni


La Proposta di Direttiva oggetto dellanalisi sin qui condotta
deve ancora essere assoggettata ad una seconda lettura e ad una nuova
approvazione in Parlamento.
Tuttavia, anche da una prima e superficiale analisi sorge
spontaneo il plauso per alcune scelte innovative, cos come alcune
perplessit.
Nellattuale Proposta, ad esempio, i contorni del danno
allambiente appaiono alquanto sfumati. Da un lato, si vuole escludere
dalla definzione di danno preso in considerazione dalla direttiva il
danno tradizionale a cose e persone, dallaltro se ne deve invece
tenere conto in fase di risarcimento, qualora dal danno significativo
derivi un danno o un pericolo alla salute umana.
Pi in generale, si ha la sensazione che il campo in cui potr
essere operativo il regime di responsabilit della direttiva sia alquanto
esiguo e che di conseguenza limpatto della normativa comunitaria
sar effimero. Si dovr trattare infatti di unipotesi di danno
doppiamente delimitata: da un lato, dalla tipologia delle attivit poste
in essere, dallaltro dalla selezione delle risorse ambientali prese
esplicitamente in considerazione dalla Direttiva.
(136) Article 16. Cases involving several Member States: Where a significant
environmental damage affects or is likely to affect several Member States, those
Member States shall co-operate with a view to ensuring proper and effective
restorative or, as the case may be, preventive action in respect of, any significant
environmental damage.

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S10/2003/finale

Nebulosa appare ancora la disciplina della monetizzazione del


danno allambiente, ove lapparato normativo non fornisce alcuna
indicazione precisa.
Pur se con queste riserve, sono invece da elogiare alcune scelte
che la Commissione propone su alcune problematiche pi tecniche,
che da sempre affliggono gli studiosi della materia. In materia di
solidariet, ad esempio, si ricorder la discussione che si era
sviluppata in Italia, allindomani della promulgazione della l. 349/86,
che introduce come si visto uneccezione al principio codicistico
della solidariet.
Tale eccezione era stata criticata da parte della dottrina, che
laveva considerata inaccettabile perch rappresentante un costo sia
per la vittima sia per lordinamento (137)
Altri lavevano invece condivisa, sottolineando come la
responsabilit solidale contrastasse con le finalit deterrenti della
responsabilit civile in materia ambientale (138)
I diversi sistemi nazionali hanno adottato una scelta a favore
delluna o dellaltra opzione. La Commissione elabora a questo
proposito una soluzione originale che tiene conto sia delle specificit

(137) Feola, Analisi della disciplina ex art. 18 della l. 349/1986 in materia di danno
ambientale ed evoluzioni giurisprudenziali, in Resp.Civ.Prev., 1996, 1078; Matteini
Chiari, Il danno da lesione ambientale - Tecniche di tutela, Rimini,1990, 100.
(138) In questo senso, la solidariet troverebbe una giustificazione solo se i
responsabili potessero incidere l'uno sull'operato dell'altro ed in qualche modo
influenzarlo, non invece in campo ambientale dove l'inquinamento da parte di
un'impresa non pu considerarsi collegato a quello effettuato da un'altra. In questo
senso si potrebbero venire a creare delle situazioni che contrastano in modo
lampante colle funzioni della responsabilit civile. La solidariet dell'obbligazione
risarcitoria in capo all'impresa che adotta costose tecnologie per evitare di inquinare
l'ambiente svolger effetti negativi e disincentivanti in quanto questa si trover a
sopportare il rischio di essere escussa prima dell'impresa inadempiente nei confronti
degli obblighi di tutela ambientale e che omette di ottemperare agli obblighi imposti
dalla legge, forse perch gi si trova in una situazione finanziaria precaria. Si veda
Trimarchi, Per una riforma della responsabilit civile per danno ambientale, in Per
una riforma della responsabilit civile per danno allambiente, Milano, 235, 244.

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della problematica ambientale, che delle finalit deterrenti della


responsabilit civile.
Un analogo discorso potrebbe farsi anche in materia di
prescrizione.
E noto infatti che il danno allambiente si presenta il pi delle
volte come il risultato di attivit inquinanti, che possono a volte essere
prese in considerazione singolarmente, a volte invece essere il
risultato di reciproca interazione dando luogo a fenomeni di
stratificazione delle immissioni.
Il verificarsi del danno potr quindi avere luogo anche a
notevole distanza dal punto in cui si sono esercitate le differenti azioni
dannose. Un esempio tipico di tale fenomenologia quello fornito
dalle piogge acide.
Il problema dellidentificazione del danno ambientale non si
ferma qui: ununica azione dannosa potr infatti dar luogo sia ad un
danno individuale che ad una danno allambiente in senso stretto.
Inoltre si dovr tener conto dei c.d. effetti di lunga durata del
danno ambientale, che possono venire alla luce anche dopo un lungo
lasso di tempo dal fatto lesivo.
I problemi inerenti alla determinazione del momento in cui far
scattare i termini della prescrizioneappaiono a questo punto ovvi.
La soluzione delineata dalla Commissione sembra anche qui
riuscire a superare le diverse impasses che la fenomenologia
ambientale presenta (139).
Non sono tutti chiari peraltro i riflessi che tale soluzione
avr sul problema delle coperture assicurative, che pure la Direttiva in
gran parte trascura.
Pi in generale si potrebbe addirittura affermare che nel
sistema attulamente delineato dalla Proposta leffetto deterrente della
responsabilit civile appaia ridimensionato, se non addirittura
vanificato, dalla previsione che in ogni caso sia addossato allo
Stato lobbligo di ripristino ambientale.
(139) Si veda quanto gi espresso pi sopra in materia di prescrizione.

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In conclusione, la richiesta di effettuare valutazioni


comparative sulle diverse policies e normative ambientali al fine di
addivenire ad una migliore protezione dellambiente allordine del
giorno (140) ed senzaltro stata fatta propria dalla Commissione
nellambito del lungo iter che ha portato alla elaborazione del
documento in esame. Alcuni problemi peraltro sembrano non avere
ancora ricevuto una solucione convincente
E chiaro, daltra parte, che le scelte e le soluzioni operative
indicate da tale Proposta divergono sotto molteplici profili rispetto a
quelle presenti nel nostro ordinamento, ove come pi sopra
accennato - ci si auspica di apprestare a breve una profonda riforma di
queste tematiche.
Tale riforma, tuttavia, pur riproponendosi di mettere ordine nel
sistema dei diversi criteri di responsabilit civile ormai vigenti in
campo ambientale nel nostro ordinamento, apparirebbe assai poco
lungimirante ove non tenesse conto dei risultati gi raggiunti in altre
esperienze giuridiche sui medesimi temi e ove non seguisse da vicino
i progressi delliniziativa europea in fieri.
Barbara Pozzo

(140) Si veda da ultimo Guy BEAUCAMP, Umweltrechtsvergleichung Hoffnungen,


Probleme, Ausschnitte aus der Realitt, in Umwelt und Planungsrecht, 4/2001, p.
134 ss.

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