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DIRITTO AMBIENTALE

Profili internazionali europei e comparati

Cordini – Fois – Marchisio

Il diritto ambientale è quel complesso di principi e di norme giuridiche che stabiliscono regole di
comportamento per gli Stati al fine di realizzare la tutela dell’ambiente e l’uso equilibrato delle risorse
naturali in un contesto di sviluppo economico e sociale diritto finalizzato alla soluzione di problemi che
interessano l’intera comunità internazionale.
Solo nella seconda metà del XIX secolo, gli Stati hanno iniziato a regolamentare mediante accordi l’utilizzo
di risorse naturali condivise (come i corsi d’acqua internazionali).

Esempio di cambiamento: istituzione della Commissione centrale di navigazione del Reno nel 1815-1831,
con competenze anche normative, poi divenuta Commissione internazionale per la protezione del Reno
contro l’inquinamento, tramite l’Accordo di Berna (29 aprile 1963).

Agli inizi del XX secolo rimontano invece i primi trattati multilaterali e bilaterali volti a proteggere alcune
specie faunistiche. Nello stesso periodo vengono concluse alcune convenzioni con lo scopo di:
- Istituire meccanismi di consultazione periodica
- Facilitare la prevenzione e la soluzione di controversie aventi ad oggetto l’uso di risorse naturali
condivise

Convenzione di Londra (8 novembre 1933) per la protezione della fauna e della flora naturali in certe parti
del mondo, considerate in pericolo di estinzione.
Convenzione di Washington (12 ottobre 1940) preservazione della fauna, della flora e delle bellezze
panoramiche naturali nei paesi americani.

Nel contempo, alcuni casi della prassi internazionale testimoniano gli effetti dannosi di un esercizio
illimitato, da parte degli Stati del diritto di sovranità sulle risorse naturali.
La decisione arbitrale dell’11 marzo 1941 nella controversia relativa ai fumi inquinanti emessi dalla fonderia
canadese Smelter con conseguenze dannose nel limitrofo territorio statunitense, è la prima ad affermare che
nessuno Stato ha il diritto di utilizzare, o di consentire l’uso del proprio territorio, causano danni al territorio
o alle proprietà di individui di un altro Stato.

Lo Statuto delle Nazioni Unite del 26 giugno 1945 non menziona all’art. 1, la tutela dell’ambiente tra gli
obiettivi dell’Organizzazione.
Era assente la preoccupazione per la tutela ambientale delle aree situate al di fuori delle giurisdizioni
nazionali.
I trattamenti ambientali conclusi nel corso degli anni Cinquanta e Sessanta costituiscono le prime
manifestazioni dell’emergere di una coscienza ecologica degli Stati, limitata alla tradizionale visione
utilitaristica.
La carenza di una adeguata prospettiva ambientale è ancor più evidente nei casi del Trattato di Washington
del 1 dicembre 1959 sull’Antartide, che si limita a proibire lo scarico di materiali radioattivi, senza curarsi
della tutela dell’ambiente cosmico, esposto a seri rischi per il fenomeno dei detriti spaziali e l’uso di fonti di
energia nucleare a bordo di oggetti spaziali.

14 dicembre 1962: Dichiarazione sulla sovranità permanente degli Stati sulle proprie risorse (Nazioni
Unite)

Art. 1: “Il diritto dei popoli e delle nazioni alla sovranità permanente sulle loro ricchezze e risorse naturali
deve essere esercitato nell’interesse del loro sviluppo nazionale e del benessere delle popolazioni dello Stato
interessato” dopo la decolonizzazione, si dà nuovamente importanza ai singoli Stati, trascurando le
problematiche collettive.

La fase del funzionalismo: il diritto ambientale internazionale settoriale

Durante gli ultimi decenni del secolo XX, comincia a consolidarsi l’interesse comune a mitigare il crescente
degrado ambientale.
Fattori che conducono ad un’inversione di tendenza:
- Allarme della comunità scientifica per l’estendersi di fenomeni d’inquinamento
- Sorgono nuovi movimenti ecologisti
- Gravi incidenti ambientali (18 marzo 1967: la petroliera Torrey Canyon versa un carico di 120.000
tonnellate di petrolio nel canale della Manica) l’evento dimostrò la totale inadeguatezza delle
misure d’emergenza adottate per fronteggiare la situazione, alcune delle quali, letali, come il
massiccio ricorso ai solventi chimici.

Punto di svolta: Conferenza sull’ambiente umano (Stoccolma, giugno 1972) l’Assemblea generale
dell’ONU adotta la Dichiarazione di principi e il Piano mondiale d’azione ambientale (con questa, la
comunità internazionale afferma per la prima volta con chiarezza la gravità del degrado ambientale).

Principio 21 della Dichiarazione: gli Stati hanno, conformemente alla Carta delle Nazioni Unite e al diritto
internazionale generale, il diritto sovrano di assicurare che le attività esercitate nei limiti della loro
giurisdizione o sotto il loro controllo non causino danni all’ambiente di altri Stati o in aree al di fuori dei
limiti delle giurisdizioni nazionali.
La Dichiarazione riconosce anche la diversa responsabilità dei paesi in via di sviluppo (inquinano meno).

28 ottobre 1982, Carta mondiale della Natura (Assemblea generale dell’ONU) introduce alcuni concetti
nuovi, come quello della precauzione, che richiede di evitare le attività suscettibili di causare danni
irreversibili alla natura.

1972: dopo la Conferenza di Stoccolma, viene creato l’UNEP (il Programma delle Nazioni Unite per
l’ambiente) 

- Funzioni di studio e operative


- Fornisce assistenza tecnica ai paesi in via di sviluppo
- Adotta atti non vincolanti, come raccomandazioni per gli Stati, e progetti di convenzioni ambientali

Nel 1982, in sede UNEP vengono avviati i negoziati che condurranno alla conclusione, il 22 marzo 1985,
della Convenzione di Vienna sulla protezione della fascia di ozono.
Le funzioni dell’UNEP sono state ulteriormente ampliate con il c.d. Pacchetto di Cartagena, adottato nel
2002 dal Consiglio d’amministrazione riunito in sessione speciale.
In tale contesto, si inquadra la proposta avanzata dall’Unione europea nel 2005 di trasformare l’UNEP in
istituto specializzato delle Nazioni Unite con la denominazione di United Nations Environmental
Organization (UNEO) proposta che non ha avuto seguito a causa dell’opposizione manifestata da Brasile,
India e USA.

L’azione ambientale dell’ONU si realizza anche attraverso l’opera delle commissioni economiche regionali,
organi sussidiari del Consiglio economico e sociale, tra le quali spicca la Commissione economica per
l’Europa (UNECE) nel cui ambito vengono negoziate la convenzione di Ginevra sull’inquinamento
atmosferico transfrontaliero.
Nel breve volgere di un ventennio, i trattati a tutela dell’ambiente si moltiplicano, attraverso le
organizzazioni non governative internazionali, come il World Wildlife Fund, Greenpeace e l’Unione
internazionale per la conservazione della natura (IUCN).
Aumentano sempre di più le ONG internazionali in materia ambientale (FAO, AIEA…).
Altri aspetti della tutela ambientale sono progressivamente regolati da trattati internazionali (Convenzione di
Montego Bay, 10 dicembre 1982, contiene norme ad hoc sulla protezione dell’ambiente marino).
Un numero impressionante di trattati internazionali – universali e regionali, multilaterali e bilaterali – dà
concreta specificazione al principio di cooperazione.
I trattati in questione contengono in prevalenza obblighi di risultato.

Convenzioni sulle aree protette distinguono varie tipologie: riserve naturali integrali, le riserve naturali, i
monumenti naturali, le riserve naturali speciali, i parchi naturali e le zone protette comuni a più Stati.

Convenzione sulla protezione del patrimonio culturale e naturale mondiale (Parigi, 16 novembre 1972, dalla
Conferenza generale dell’UNESCO) ispirata al principio di sussidiarietà, secondo il quale l’assistenza
della comunità internazionale nella tutela del patrimonio culturale e naturale di valore universale eccezionale
è complementare rispetto all’azione degli Stati interessati. La Convenzione identifica la nozione di
patrimonio naturale universale, ma non prefigura un regime giuridico internazionale simile a quello del
patrimonio comune dell’umanità.

2 febbraio 1971, Ramsar: Convenzione sulle zone umide di importanza internazionale soprattutto come
habitat degli uccelli acquatici.

3 marzo 1973, Washington: Convenzione sul commercio internazionale delle specie di fauna e flora
selvatiche in via di estinzione (CITES).

18 maggio 1977, Ginevra: Convenzione relativa al divieto di utilizzare tecniche di modificazione ambientale
per scopi militari o altri scopi ostili (ENMOD).

La seconda fase: il diritto internazionale ambientale e lo sviluppo sostenibile

Alla fine degli anni Ottanta, l Nazioni Unite inaugurano la seconda fase di evoluzione del diritto
internazionale ambientale, affidando ad una commissione di esperti indipendenti, la Commissione
Brundtland, l’elaborazione di un rapporto, denominato Our Commun Future, che recepisce il concetto
emergente di sviluppo sostenibile. La Conferenza delle Nazioni Unite sull’ambiente e lo sviluppo (UNCED),
svoltasi a Rio de Janeiro dal 3 al 14 giugno 1992 segna l’avvio di questa seconda fase, tendente a rendere
compatibili gli imperativi dello sviluppo economico con le esigenze della tutela ambientale di natura globale,
come i cambiamenti climatici, la perdita della diversità biologica e la deforestazione.

Atti adottati dall’ UNCED:


- Dichiarazione di Rio su ambiente e sviluppo, composta da 27 principi generali
- Agenda 21, programma d’azione volto ad identificare gli interventi necessari a realizzare lo sviluppo
sostenibile indirizzando raccomandazioni agli Stati per regolarne i comportamenti in tutti i settori
rilevanti
- Dichiarazione autorevole di principi, giuridicamente non vincolante, per un consenso globale sulla
gestione, conservazione e sviluppo sostenibile delle foreste.

Principio 2 della Dichiarazione: riafferma, come il Principio 21 della Dichiarazione d Stoccolma del ’72, il
diritto sovrano degli Stati di sfruttare le proprie risorse naturali secondo le loro politiche ambientali ed il
contestuale dovere di non determinare fenomeni significativi di inquinamento transfrontaliero (ma la
correzione del Principio 21 di Stoccolma non modifica il divieto di inquinamento transfrontaliero).

Gli atti di Rio hanno recepito inoltre l’esigenza di tutela dei beni ambientali di carattere globale (global
commons), come il clima e la biodiversità il loro degrado e la loro perdita costituiscono una
preoccupazione comune dell’umanità (commons concers).
Principio 4 della Dichiarazione: il diritto ambientale e il diritto allo sviluppo sono concetti che si integrano e
si rafforzano reciprocamente. Da ciò consegue che, nel caso in cui lo sviluppo sia suscettibile di provocare
un danno significativo all’ambiente, vi è l’obbligo di prevenire tale danno. Questo obbligo, per il Tribunale,
è ormai da considerare un principio di diritto internazionale generale.

Principio 1 della Dichiarazione: gli essere umani sono al centro delle preoccupazioni per lo sviluppo
sostenibile ed hanno diritto ad una vita salubre e produttiva in armonia con la natura.

Principio 5 della Dichiarazione: considera l’eliminazione della povertà requisito essenziale dello sviluppo
sostenibile.

Principio 3 della Dichiarazione: il diritto allo sviluppo deve essere realizzato in modo da soddisfare le
esigenze di sviluppo e di tutela ambientale delle generazioni presenti e future (responsabilità
intergenerazionale). Non è invece sancito espressamente il diritto all’ambiente come diritto umano
fondamentale.

Principio 10 della Dichiarazione: le questioni ambientali devono essere gestite assicurando la partecipazione
di tutti i cittadini interessati. Il concetto è dunque quello di rendere il processo decisionale in materia
ambientale democratico e trasparente.

Principio 7 della Dichiarazione: gli Stati hanno il dovere di cooperare nella conservazione e protezione
dell’ecosistema terrestre, unico e indivisibile, secondo il criterio della responsabilità comune ma
differenziata, in ragione del diverso contributo che hanno dato in passato, e danno attualmente, al degrado
ambientale globale.

Principio 8 della Dichiarazione: i modi di produzione e consumo degli Stati industrializzati sono
incompatibili con lo sviluppo sostenibile progressiva differenziazione tra gli obblighi ambientali dei paesi
sviluppati e quelli dei paesi in via di sviluppo; la seconda conseguenza del principio della responsabilità
comune ma differenziata è connessa agli impegni in materia di risorse finanziarie e trasferimenti di
tecnologie sicure e sane dal punto di vista ambientale, che hanno costituito il cuore dei negoziati UNCED.
Rio non ha introdotto novità rilevanti rispetto alla prassi dell’aiuto pubblico allo sviluppo, inteso come
insieme delle risorse finanziare (prestiti e doni), erogate ai paesi in via di sviluppo e alle organizzazioni
internazionali (ODA), confermando l’impegno non obbligatorio dei paesi sviluppati di destinare lo 0,7% del
PIL al finanziamento dello sviluppo sostenibile.
Altri meccanismi internazionali per il finanziamento dello sviluppo sostenibile sono gli istituti specializzati
dell’ONU e le altre organizzazioni internazionali, gli organismi multilaterali della cooperazione tecnica, in
particolare l’UNEP e il Programma delle Nazioni Unite per lo sviluppo (UNDP), i programmi bilaterali di
assistenza degli Stati e l’alleggerimento del debito estero.
In più ci sono gli investimenti privati esteri e i metodi innovativi di finanziamento (permessi negoziabili,
riconversione delle risorse attualmente destinate a scopi militati, ecc.).

Principio 11 della Dichiarazione: la base di partenza per lo sviluppo sostenibile è una legislazione
ambientale nazionale efficace, nella quale gli standard di tutela siano rapportati al contesto in cui si applicano
e differenziati in ragione dei relativi costi economico-sociali.

La Dichiarazione di Rio si occupa poi delle misure di politica commerciale a scopo ecologico, indicando due
criteri generali alla cui stregua valutare la loro compatibilità:
1. Esse non devono provocare discriminazioni arbitrarie o ingiustificate, o costituire restrizioni
dissimulate al commercio internazionale
2. Il paese importatore dovrà evitare azioni unilaterali per affrontare grandi questioni ambientali fuori
della sua giurisdizione
Agenda 21: riconosce che le restrizioni commerciali possono contribuire a rendere più efficaci gli strumenti
di politica ambientale, come dimostrano alcuni trattati internazionali, quali la Convenzione CITES ed il
Protocollo di Montreal sull’ozonosfera. Esse non devono però costituire forme larvate di protezionismo
ecologico, ma essere basate sui principi di non discriminazione e proporzionalità.

Principio 15 della Dichiarazione (concetto di precauzione): gli Stati non devono invocare l’assenza di
certezza scientifica come motivo per rinviare l’adozione di misure efficaci quando si delinea una minaccia di
danno serio e irreversibile all’ambiente.
Prevenire significa infatti evitare alla fonte il danno ambientale certo, con misure correttive adeguate, prima
che si realizzi. I principi di precauzione e di prevenzioni sono quindi entrambi destinati a sostituire gli
interventi di correzione successiva.

Principio 16 della Dichiarazione (internalizzazione dei costi ambientali): ha lo scopo di invertire la tendenza
delle politiche nazionali degli Stati a considerare l’ambiente un bene gratuito. L’internalizzazione dei costi
ambientali nei prezzi dei prodotti si realizza attraverso strumenti economici e fiscali, diretti a incidere in
forma incentivante o disincentivante sui mercati e sui comportamenti dei produttori e dei consumatori, in
base a principi come polluter pays o user pays. In tal modo, i prezzi riflettono appropriatamente il valore
delle risorse naturali e contribuiscono a prevenire il degrado ambientale.

Principio 17 della Dichiarazione (valutazione d’impatto ambientale, VIA): indica la procedura in relazione
ad attività progettate, che siano suscettibili di avere un impatto nocivo significativo sull’ambiente e che
dipendano dalla decisione di un’autorità nazionale competente.
La VIA consente agli Stati di adempiere più adeguatamente l’obbligo di evitare interferenze nocive
all’ambiente di altri Stati o di zone al di fuori delle giurisdizioni nazionali e che tale meccanismo può servire
proprio a stabilire se determinate attività possono condurre ad una violazione dell’obbligo di non
inquinamento contemplato dal diritto internazionale generale. La VIA appare strettamente collegata ai doveri
di notificazione, informazione e consultazione ed alla prevenzione delle controversie internazionali
ambientali.

La Convenzione UNECE sull’impatto ambientale (Espoo, 25 febbraio 1991) definisce la VIA come una
procedura nazionale che consente di determinare se un’attività proposta è suscettibile di avere un impatto
nocivo oltre i confini dello Stato.
L’art. 3 obbliga le Parti a notificare le informazioni pertinenti agli Stati il cui ambiente può essere
danneggiato da tali attività, assicurando loro, su richiesta, la partecipazione alla procedura di valutazione
d’impatto ambientale.

Principio 18 e 19 della Dichiarazione: si occupano dei doveri di carattere strumentale proprio in relazione
alle crisi ambientali ed alle attività con effetti inquinanti transfrontalieri. Il primo enuncia l’impegno degli
Stati di notificare immediatamente agli altri Stati le catastrofi naturali e le altre situazioni di emergenza. Più
debole appare il riferimenti all’impegno di assistere gli Stati vittime di disastri o emergenze, dato che il
Principio 18 della Dichiarazione lo attribuisce genericamente alla comunità internazionale e non menziona il
dovere degli Stati di prestarsi reciproca assistenza.
Il principio 19 riguarda invece altri due doveri procedurali:
1. Gli Stati dovranno inviare notificazione previa e tempestiva agli Stati potenzialmente interessati da
attività suscettibili di avere effetti seriamente nocivi, comunicheranno loro tutte le informazioni
pertinenti ed avvieranno fin dall’inizio con tali Stati consultazioni in buona fede.
2. Dovere di consultazioni tempestive ed in buona fede, il cui scopo è di concordare forme di
cooperazione per prevenire, ridurre o eliminare i rischi ambientali derivanti da attività inquinanti.
Le convenzioni ambientali globali

Il secondo risultato della Conferenza di Rio è costituito dalle convenzioni ambientali globali, in particolare
quelle aperte alla firma a Rio nel giugno 1992: la Convenzione sul clima (entrata in vigore il 21 marzo 1994)
e la Convenzione sulla diversità biologica (entrata in vigore il 23 dicembre 1993).
Il modello giuridico delle due Convenzioni segue quello già sperimentato dalla Convenzione di Vienna
(1985) sull’eliminazione delle sostanze che impoveriscono la fascia d’ozono.

La Convenzione sui cambiamenti climatici trae origine dalla Risoluzione 43/53, adottata dall’Assemblea
generale il 6 dicembre 1988, in cui si riconosceva che l’evoluzione del clima costituisce una preoccupazione
comune dell’umanità. Sempre nel 1988, l’UNEP e l’Organizzazione metereologica mondiale (WMO)
creavano un panel intergovernativo per studiare la gravità del fenomeno e proporre iniziative al riguardo.
Nell’agosto 1990, veniva pubblicato il primo rapporto di valutazione.
Poco dopo, l’Assemblea generale creava il Comitato intergovernativo per negoziare una convenzione quadro
sui cambiamenti climatici, il cui progetto definitivo veniva negoziato durante la sessione di New York dal 30
aprile al 9 maggio 1992.
La Convezione contiene norme cornice e obblighi di risultato, mentre la scelta delle forme e dei mezzi per
realizzare gli obiettivi concordati è rimessa alle Parti.
La Convenzione ha fissato alcuni impegni generali in materia di limitazione delle emissioni di CO2, il
principale gas a effetto serra.
In conformità al principio ella responsabilità comune ma differenziata, la Convenzione contempla un doppio
regime giuridico, il primo per i paesi sviluppati ed apparentati ed il secondo per tutti i paesi, compresi quelli
in via di sviluppo.
Spetta ai paesi industrializzati adottare politiche nazionali dirette a mitigare i cambiamenti climatici,
limitando le loro emissioni nocive e proteggendo le risorse, i processi e le attività che assorbono tali gas.

Le misure d’attuazione della Convenzione sono contenute nel Protocollo di Kyoto (1-10 dicembre 1997).
Esso impegna i Paesi industrializzati e quelli dell’Est europeo con economica in transizione a ridurre
complessivamente del 5%, entro il 2010, le principali emissioni antropogeniche di gas capaci di alterare
l’effetto serra naturale del Pianeta.
Per favorire la realizzazione degli obiettivi di riduzione delle emissioni ad un costo inferiore, sono stati
elaborati meccanismi di flessibilità: finanziamento di progetti di riduzione delle emissioni in atri paesi dello
stesso gruppo (joint implementation), finanziamento di progetti di riduzione delle emissioni in paesi in via di
sviluppo (clean development mechanism), trasferimento di unità di riduzione di emissioni (emissions
trading).
Entrata in vigore del Protocollo: 2005 gli Stati contraenti rappresentano il 55% delle emissioni totali ai
livelli del 1990.
Gli Stati Uniti, che non hanno ratificato il Protocollo, hanno confermato di preferire un sistema di volontaria
autoregolamentazione da parte delle industrie, in quanto sono contrati alla logica delle responsabilità
differenziate.
La decisione degli Stati Uniti di restare estranei al sistema del Protocollo di Kyoto indebolisce molto l’azione
internazionale diretta a mitigare l’effetto serra. Per tale ragione, gli USA sono stati invitati a partecipare alla
tredicesima Conferenza delle Parti alla Convenzione sui cambiamenti climatici, svoltasi a Bali il 3-14
dicembre 2007.
La Conferenza ha avviato i negoziati per un nuovo accordo sulla riduzione delle emissioni di gas serra per gli
anni successivi al 2012, anno in cui si concluderà il primo periodo di attuazione degli obblighi di riduzione
previsti nel Protocollo.

La Convenzione sulla diversità biologica, invece, regola l’uso delle risorse genetiche, delle specie e degli
ecosistemi, considerati parte integrante del processo di sviluppo economico.
È compito delle Parti contraenti istituire un sistema di aree protette o finalizzate alla diversità biologica,
nonché elaborare diverse direttive per la selezione, creazione e gestione di aree nelle quali adottare misure
speciali al fine di conservare la diversità biologica.
Pendant logico dell’accesso alle risorse è il trasferimento di tecnologie e risorse finanziarie, che la
Convenzione prevede a favore degli Stati in via di sviluppo, per il finanziamento dei costi aggiuntivi che tali
paesi devono sostenere nell’adempiere i loro obblighi di conservazione.
Alla categoria delle convenzioni globali appartengono due altre convenzioni ispirate agli impegni assunti a
Rio: la Convenzione sulla desertificazione (1994) e l’Accordo sulle specie ittiche sconfinanti e altamente
migratorie (2001). Inoltre, abbiamo la Convenzione di Ramsar (1971) sulle zone umide d’importanza
internazionale e la Convenzione di Barcellona sula protezione del mare Mediterraneo contro l’inquinamento.

Principio 27 della Dichiarazione di Rio: gli Stati e i popoli coopereranno in buona fede e in uno spirito di
partnership all’applicazione dei principi consacrati nella presente dichiarazione ed alla progressiva
elaborazione del diritto internazionale in materia di sviluppo sostenibile.

Il diritto internazionale ambientale da Rio a Johannesburg

Sono stati quindi due, dal punto di vista della costruzione del diritto internazionale ambientale e dei suoi
istituti, i principali risultati dell’UNCED: il consolidamento dei principi generali ed il loro progressivo
tradursi in convenzioni ambientali globali (il processo non è ancora concluso: siamo nella terza fase, in cui le
obbligazioni di risultato devono trasformarsi in precise norme di condotta).
C’è un insufficiente livello di attuazione. I ritardi e gli inadempimenti hanno aggravato i problemi ambientali
nel corso degli anni novanta, mentre la questione ambientale ha continuato ad essere al centro dell’attenzione
per il progressivo deteriorarsi dello stato di salute della Terra.
Un ulteriore dato allarmante è costituito dal progressivo declino delle risorse finanziarie destinate agli
interventi per lo sviluppo sostenibile dei paesi più poveri.
La Conferenza per il finanziamento dello sviluppo, svoltasi a Monterrey (2002) si è conclusa con un
consensus che delinea alcune misure dirette a conseguire lo sradicamento della povertà e la crescita
economica. Il documento conferma la richiesta ai paesi industrializzati di destinare all’ODA (Official
Development Assistance) lo 0,7% del loro PIL.
In questo contesto, è divenuto palese che la questione ambientale non può essere risolta solo attraverso
dichiarazioni e trattati alle quali non facciano seguito comportamenti responsabili dei principali soggetti
economici.

Ma il timore che politiche ambientali troppo restrittive possano pregiudicare i benefici effetti del libero
commercio ed avere ripercussioni negative sull’occupazione ha ridimensionato l’impegno ambientalista delle
potenze industriali.
Si contrappongono quindi, da un lato, un modello di sviluppo sostenibile che fa perno sul rispetto
dell’ambiente, sull’industria eco-compatibile e sullo sfruttamento equilibrato delle risorse naturali e culturali;
dall’altro lato, un modello basato sull’industria pesante, gli armamenti e l’uso indiscriminato di petrolio.
Il Vertice di Johannesburg (2003) ha costituito un momento di rinnovata riflessione sugli aspetti salienti
dell’agenda ambientale, di chiarimento delle diverse posizioni in campo e di fissazione di nuovi obiettivi per
risolvere i principali aspetti irrisolti, una verifica, dopo un decennio, degli impegni assunti della comunità
internazionale alla Conferenza di Rio.
Alla conferenza di Johannesburg hanno partecipato 190 Stati e si è consolidata, sulla scia dell’esperienza di
Rio, la presenza della società civile internazionale (gruppo di individui e enti non statali (tra cui le ONG) che
rappresentano i valori comuni), che comprende tutti gli attori e soggetti non statali che operano sul piano
internazionale, tra i quali in primo luogo le organizzazioni non governative.
Sul piano degli atti la Conferenza ha adottato due documenti: la Dichiarazione sullo sviluppo sostenibile e il
Piano di attuazione, al quale si aggiungono le iniziative di partenariato consistenti in una lista di varie
centinaia di progetti di cooperazione.
La Dichiarazione, se comparata a quella di Rio, appare più generica:
- Esigenza di rafforzare i pilastri interdipendenti dello sviluppo sostenibile, identificati nello sviluppo
economico, sviluppo sociale e protezione ambientale, e gli obiettivi fondamentali dello sviluppo
sostenibile (sradicamento della povertà, cambiamento dei modelli di produzione e consumo,
protezione e gestione delle risorse naturali)

Il Piano d’attuazione costituisce una sorta di novazione dell’Agenda 21, della quale ripropone i programmi,
delineando le misure prioritarie da intraprendere al fine di attuare le politiche di sviluppo sostenibile nel
quadro del processo di globalizzazione.
La principale differenza tra l’UNCED e la Conferenza di Johannesburg concerne soprattutto il risultato in
termini d’orientamenti per la politica legislativa internazionale ambientale.
La Conferenza di Johannesburg ha preso atto di quanto sia esteso il disaccordo sui principali temi della
questione ambientale. I negoziati sono stati caratterizzati dal contrasto fra gli USA, l’Unione europea e i
paesi in via di sviluppo: i primi hanno confermato di privilegiare i progetti specifici, mentre l’UE ha puntato
ad un accordo generale che indicasse obiettivi, scadenze e percentuali.
I paesi in via di sviluppo, alcuni dei quali come la Cina e l’India sono tra i maggiori inquinatori mondiali,
sembrano tenere conto solo del fattore economico e non di quello ambientale.

La proposta europea di fissare come obiettivo il 15% di aumento nell’uso di fonti energetiche rinnovabili
entro il 2015 è stata respinta, a favore della formula sostenuta da USA, Giappone e alcuni paesi in via di
sviluppo, che chiede di incrementare sostanzialmente la quota globale di energia da fonti rinnovabili. Ciò
spiega la delusione delle associazioni ambientaliste.
Sul tema dell’accesso all’acqua potabile si è raggiunto un accordo minimo, che fissa al 2015 la scadenza per
dimezzare il numero delle persone che non hanno accesso a tale risorsa (si intuisce che l’accesso all’acqua
potabile costituisce un diritto sui generis, il cui esercizio non viene tuttavia garantito attraverso l’assunzione
di impegni specifici in materia di investimenti per la distribuzione, i servizi igienici e le fognature).
Deludente anche l’impegno di frenare il progressivo calo dell’ODA, dato che i paesi europei, tra i quali
l’Italia, si sono impegnati a fornire entro il 2006 un contributo annuale pari allo 0,39% del PIL.
I risultati più innovativi di Johannesburg sono apparsi collegati al rafforzamento della metodologia del
partenariato per lo sviluppo sostenibile.
I risultati più innovativi di Johannesburg sono apparsi collegati al rafforzamento della metodologia del
partenariato per lo sviluppo sostenibile.
Si prevede un sistema di monitoraggio e coordinamento da parte della Commissione per lo sviluppo
sostenibile, organo sussidiario del Consiglio economico e sociale creato dopo l’UNCED del 1992.

La centralità dello sviluppo sostenibile, sulle sue tre componenti (sviluppo economico, sociale e protezione
dell’ambiente) è stata del resto ribadita nella risoluzione dell’Assemblea generale (2005) dal titolo “2005
World Summit Outcome”.

Le fonti del diritto internazionale ambientale

I trattati ambientali costituiscono la fonte principale del diritto internazionale ambientale ed essi sono il
risultato di pressioni esercitate dalla comunità scientifica mondiale sui governi, perché vengano adottate
misure precauzionali urgenti, dirette ad evitare l’accentuarsi di fenomeni di grave degrado ambientale.
Si limitano spesso a porre obblighi di cooperazione tra gli Stati contraenti e non impongono condotte
specifiche. Stesso carattere non self-executing presentano alcuni accordi che contengono obblighi di risultato
per gli Stati contraenti, ai quali è data ampia discrezionalità in ordine alle forme e ai mezzi per raggiungere
gli obiettivi internazionalmente concordati.
Un altro elemento comune ai trattati ambientali è quello di creare strutture istituzionali ad hoc, alle quali
sono affidate funzioni relative all’elaborazione di norme derivate e al controllo della loro attuazione. Resta
invece lontana la prospettiva di una organizzazione mondiale per la protezione dell’ambiente.
Le convenzioni ambientali seguono lo schema di regimi giuridici ad incastro, composti da trattati quadro,
integrati progressivamente da protocolli, annessi e altri atti derivati.
Il tradizionale principio della revisione tramite nuovo accordo è quindi abbandonato in favore di revisioni
periodiche attraverso procedure semplificate di emendamento, le quali consentono alla maggioranza delle
Parti contraenti di imporre le nuove norme tecniche in deroga al principio consensuale della modifica dei
trattati.
Un caso tipico è quello degli adattamenti previsti dal Protocollo di Montreal (1987) sull’ozonosfera, che
sono adottati a maggioranza e diventano vincolanti per tutti gli Stati, che abbiano o meno votato in loro
favore. Il recesso dal Protocollo è pertanto l’unica alternativa per gli Stati che ritengono inaccettabili le
modifiche adottate.
I trattati relativi ai rischi ambientali globali istituiscono obblighi solidali (o erga omnes partes) che ciascun
contraente è tenuto a rispettare nei confronti di tutti gli altri e che talora le parti devono adempiere anche nei
rapporti con Stati estranei al trattato (obblighi assoluti).
Vi è poi il comune riferimento dei trattati globali a taluni principi di politica ambientale tipici dello sviluppo
sostenibile codificati nella Dichiarazione di Rio del 1992: il principio di precauzione, il principio della
responsabilità comune ma differenziata, il principio di valutazione di impatto ambientale, il principio “chi
inquina paga”.

Fondamentali sono gli strumenti di joint implementation per realizzare un’equa ripartizione dei benefici
derivanti dall’uso delle risorse oggetto del trattato o la graduazione degli impegni dei vari gruppi di paesi
verso un comune obiettivo.
L’attuazione collettiva comporta spesso l’associazione dei soggetti economici privati, in primis l’industria,
per evitare il dumping ecologico (riduzione dei costi di fabbricazione a scapito del rispetto dell’ambiente) e
limitare gli effetti negativi sull’economia dei paesi interessati dalle misure restrittive internazionalmente
concordate.
Secondo le raccomandazioni dell’UNEP, i trattati che presentano maggiori relazioni reciproche possono
essere ricondotti, in base all’oggetto, ad alcuni grandi gruppi, o clusters (biodiversità, atmosfera e fonti di
energia, protezione del suolo, sostanze chimiche e rifiuti pericolosi, protezione dell’ambiente marino), per
favorire la cooperazione tra i rispettivi Stati contraenti e tra i rispettivi organi, al fine di coordinarne
l’applicazione.
Alcuni dei principi ambientali si collocano in una prospettiva di sviluppo progressivo del diritto, mentre altri
confermano regole già consolidate. Ciò vale per il Principio 2 della Dichiarazione di Rio, corrispondente ad
un obbligo generale degli Stati di evitare che le attività svolte nell’ambito della propria sovranità o sotto il
proprio controllo non causino danni all’ambiente di altri Stati o in zone esterne alle giurisdizioni statali.
Analoghe considerazioni possono farsi per taluni obblighi procedurali (cooperazione, notificazione,
consultazione, soluzione delle controversie) o relativi a strumenti di politica ambientale (precauzione,
prevenzione, valutazione d’impatto ambientale), che trovano riscontro nel diritto internazionale ambientale
ed in decisioni giudiziarie internazionali.
Lo stesso vale per gli atti delle organizzazioni internazionali, specie le dichiarazioni di principi
dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite (soft law), e per la prassi interna ed internazionale, che
costituisce autorevole manifestazione dell’opinio juris degli Stati.
Resta invece aperta la questione dell’esistenza di obblighi collettivi o erga omnes diretti a imporre ad ogni
Stato, singolarmente considerato, comportamenti esigibili dalla generalità degli Stati operanti uti universi per
conto della comunità internazionale nel suo insieme.
Sulla base di quanto precede possiamo affermare che il diritto internazionale ambientale costituisce un
settore speciale del diritto internazionale, in posizione di pari dignità rispetto ad altri settori più tradizionali.

I regimi di responsabilità internazionale per danno ambientale

Il diritto internazionale ambientale è pienamente radicato nell’ordinamento internazionale (quindi esistono


gli illeciti ambientali).
La Commissione del diritto internazionale, mediante la quale l’Assemblea generale svolge il compito di
promuovere lo sviluppo progressivo del diritto internazionale e la sua codificazione, ha adottato il Progetto
di articoli sulla responsabilità internazionale degli Stati per fatti internazionalmente illeciti (2001), che
contiene quindi i principi fondamentali applicabili in questa materia (tra cui l’obbligo di riparare l’illecito
nelle forme idonee, compresa la cessazione delle attività illecite e il risarcimento del danno).
La Commissione del diritto internazionale ha adottato un Progetto di articoli avente ad oggetto la
prevenzione del danno transfrontaliero causato da attività pericolose (2001) e un Progetto di articoli sulla
responsabilità per danno transfrontaliero causato da attività pericolose (2006).
Il primo sembra confermare la natura consuetudinaria dell’obbligo di prevenire danni significativi
all’ambiente di altri Stati in parziale sintonia con il Principio 2 della Dichiarazione di Rio; il secondo tende
ad affermare il principio di un pronto e adeguato indennizzo alle vittime di danni transfrontalieri causati da
attività pericolose.
I casi di accordi che stabiliscono regimi speciali di responsabilità degli Stati sono frequenti. Uno di essi è
quello della Convenzione sulla responsabilità internazionale per danni causati da oggetti spaziali del 1972,
che stabilisce un regime di responsabilità oggettiva in base al quale lo Stato di lancio ha la responsabilità
assoluta di riparare il danno causato dal suo oggetto spaziale alla superficie della terra o alle aeronavi in volo.
Non si configura quindi alcuna esclusione della responsabilità se non nel caso in cui la vittima ha essa stessa
contribuito al danno con la sua negligenza o con una omissione diretta a causare il danno.

L’uniformità di regime giuridico è perseguita al duplice fine di consentire a tali Stati di fronteggiare più
adeguatamente le conseguenze d’incidenti che potrebbero avere effetti al di là delle frontiere dello Stato nel
quale si verificano e di offrire agli operatori un quadro normativo uniforme.

Alcune di queste convenzioni stabiliscono forme di cooperazione fra gli Stati partecipanti nel far fronte agli
oneri finanziari connessi con il risarcimento dei danni causati da eventuali incidenti ambientali.
Rientrano in questa categoria le convenzioni che regolano la responsabilità civile per rischi derivanti dagli
usi pacifici dell’energia nucleare; le convenzioni in pari materia per i danni causati da inquinamento
petrolifero e attività offishore, quelle relative ai danni derivanti dal trasporto terrestre o marittimo di sostanze
pericolose.
Va poi considerato che le convenzioni ambientali stabiliscono speciali meccanismi d’informazione,
monitoraggio e verifica del comportamento degli Stati, anche tramite le valutazioni periodiche delle
Conferenze delle Parti. Detti meccanismi sono generalmente finalizzati a prevenire l’inadempimento degli
obblighi convenzionali, più che a sanzionarne la violazione.
Quale esempio di tal prassi può citarsi il Protocollo di Kyoto, in base al quale sono stati adottati meccanismi
di flessibilità per assistere le parti contraenti ad adempiere i loro obblighi, mentre il sistema di compliance,
diretto a facilitare, promuovere e garantire l’adempimento degli impegni degli Stati, ha comportato la
creazione di un Comitato ad hoc composto di due settori, la Facilitative Branch e la Compliance Branch. Il
primo fornisce assistenza e consulenza alle parti, e promuove l’adempimento degli obblighi di cui sono
titolari; il secondo serve a determinare le conseguenze di eventuali inadempimenti.
Nel 2005, la Conferenza delle Parti ha convocato un gruppo di lavoro ad hoc incaricato di negoziare le regole
di attuazione all’art. 17 che, secondo quanto sostenuto da alcuni paesi in via di sviluppo, dovrebbero stabilire
regimi differenziati di responsabilità a seconda che l’inadempimento sia attribuibile ad un paese
industrializzato o a un paese emergente. Si tratterebbe di un applicazione certo discutibile del principio della
responsabilità comune ma differenziata.

La soluzione delle controversie internazionali ambientali

Prevenzione e soluzione delle controversie ambientali principio fondamentale in argomento è che le


procedure per la soluzione delle controversie si applicano solo quando dissensi, tensioni o conflitti non
hanno potuto essere evitati nelle prime fasi del loro insorgere.
III Programma di Montevideo (2001) include, tra gli obiettivi del programma destinato allo sviluppo del
diritto ambientale nel primo decennio del XXI secolo, quello di migliorare l’efficacia di misure e metodi per
prevenire e risolvere le controversie ambientali internazionali.
Molte disposizioni si riferiscono alla prevenzione di controversie ambientali transfrontaliere: e ciò con
riferimento non solo alla procedura di notifica e consultazione ma anche e soprattutto al meccanismo delle
commissioni d’inchiesta. Tale disposizione afferma che la procedura può essere attivata unilateralmente
“qualora le parti non siano d’accordo sul fatto che possa verificarsi un impatto nocivo transfrontaliero
significativo”.
Le controversie ambientali presentano speciali caratteristiche:
- Il coinvolgimento di privati
- La conoscenza dei fatti scientifici è limitata
- VIA non sempre è certa.

“In caso di controversia fra due o più Parti sull’interpretazione e l’applicazione della Convenzione, le Parti
coinvolte ricercheranno una soluzione attraverso negoziati o qualsiasi altro mezzo pacifico di loro scelta”.
Da questo punto di vista vengono in rilievo le regole consuetudinarie del diritto internazionale che
riguardano la soluzione pacifica delle controversie, applicabili anche alle controversie ambientali. L’obbligo
di risolvere le controversi internazionali con mezzi pacifici in modo che la pace e la sicurezza internazionali,
e la giustizia non siano poste in pericolo, costituisce anche un obbligo di diritto internazionale
consuetudinario.

 Principio 26 della Dichiarazione su ambiente e sviluppo: “Gli Stati risolveranno tutte le loro
controversie ambientali pacificamente e mediante mezzi adeguati, in conformità alla Carta delle
Nazioni Unite”.

Quest’obbligo comporta due impliciti corollari:

1. Gli Stati interessati devono astenersi nel corso della controversia da ogni azione che possa aggravare
la situazione, danneggiare l’ambiente e rendere più difficile o impedire la soluzione pacifica della
controversia le parti mantengono buone relazioni reciproche anche attraverso l’adozione di
disposizioni ad hoc e l’applicazione di misure provvisorie.
2. Prevenzione delle controversie.

Le controversie internazionali ambientali possono essere risolte per mezzo di un accordo diretto tra le parti
interessate o mediante la decisione di un giudice internazionale (tribunale arbitrale o Corte internazionale di
giustizia) al quale le parti abbiano deferito la controversia. Le parti possono essere assistite da mezzi di
soluzione cosiddetti diplomatici, non risolutivi o indiretti, quali la mediazione, i buoni uffici, l’inchiesta e la
conciliazione, compresa l’assistenza prestata dalle organizzazioni internazionali esistenti.

Controversia ambientale

1. Quando una controversia può essere classificata come ambientale?


La definizione di controversia ambientale non può che essere flessibile. Inoltre, non sembra utile
adottare una definizione ristretta all’aggettivo “ambientale” nel campo delle controversie
internazionali.
Se uno Stato, accettando per mezzo di una dichiarazione ad hoc la giurisdizione obbligatoria della
Corte internazionale di giustizia in base all’art. 36, par.3, dello Statuto, intende escludere dalla sua
dichiarazione le controversie in materia ambientale o una certa categoria di controversie ambientali,
esso dovrà indicare che cosa intende per controversie ambientali.
2. Quando una questione ambientale si configura come controversia?
Il Rapporto del Direttore Esecutivo dell’UNEP sopra menzionato usa l’espressione “conflitto” per
indicare anche le controversie ed afferma che “una caratteristica dei conflitti ambientali è la
divergenza di interessi tra Stati vicini”. È invece essenziale distinguere tra conflitti di interessi,
divergenze e disaccordi in campo ambientale, da un alto, e controversie ambientali dall’altro.
L’esistenza di una controversia è condizione per l’applicabilità delle norme convenzionali che
regolano le procedure di soluzione ed è condizione per la ricevibilità delle domande nei
procedimenti giudiziari internazionali.
3. Quando una controversia ambientale ha carattere internazionale?
Occorre considerare che i soggetti coinvolti in una controversia di questo tipo sono gli Stati.
Si possono identificare tre categorie di controversie ambientali: a) controversie ambientali tra Stat
(internazionali); b) controversie ambientali tra Stati e soggetti privati stranieri; c) controversie
ambientali tra soggetti privati (nazionali e stranieri).

Venendo ora ai meccanismi di soluzione delle controversie presenti nelle convenzioni internazionali, è da
dire che la maggior parte di esse presenta un unico sistema di soluzione delle controversie per tutte le
disposizioni convenzionali. Solo pochi trattati ambientali limitano l’applicazione dei meccanismi relativi alle
controversie a determinati articoli.
Una clausola tipica di regolamento prevede normalmente due stadi di gestione della controversia: a) la fase
dei mezzi diplomatici, che consente alle parti di pervenire a un accordo, ed è generalmente obbligatoria; b) la
fase dell’intervento obbligatorio di un giudice (arbitrato o ricorso alla Corte internazionali di giustizia) che è,
invece, facoltativa.
Tra i mezzi pacifici per risolvere la controversia rientra anche l’intervento di un terzo in forma di
mediazione, che comporta la predisposizione di un piano.
La consultazione, il fact-finding (accertamento dei fatti) e altri procedimenti analoghi possono essere
utilizzati come mezzi di prevenzione solo laddove una controversia in senso stretto non è ancora sorta.
La seconda fase della procedura è quella del regolamento giudiziale.
“Se le Parti interessate non possono risolvere le loro controversie come previsto al paragrafo 1, la
controversia sarà sottoposta ad un organo ad hoc istituito dalla Conferenza delle Parti o alla Corte
internazionale di giustizia”.
L’organo ad hoc è un tribunale previsto all’Annesso V, in base al quale la parte che propone reclamo notifica
al Segretariato