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Lezioni di diritto amministrativo dell'economia (primo capitolo -

libro Carullo)
Diritto amministrativo (Università di Bologna)

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LEZIONI DI DIRITTO
AMMINISTRATIVO DELL’ECONOMIA
ANTONIO CARULLO

PARTE PRIMA
CAPITOLO PRIMO:I SOGGETTI
Premessa e problemi definitori:Per azione amministrativa si intende la condotta di
soggetti che si manifesta sia mediante forme tipiche del diritto amministrativo,sia
mediante strumenti(istituti) che,invece,prevedono il ricorso a forme
consensuali(istituti di natura negoziale) con soggetti terzi. L’elemento che
qualifica un intervento in ambito economico quale espressione di azione
amministrativa,è il fine pubblico perseguito e non la natura formale del soggetto,al
quale l’ordinamento giuridico attribuisce la titolarità di strumenti idonei ad incidere
in ambito economico. La pluralità di istituti e,dunque,di mezzi di intervento di
soggetti determinati rende lo studio certamente più arduo,ma anche più attuale e
vicino alla complessità che la realtà economica rappresenta.
La pluralità dei soggetti dell’azione,livello internazionale-comunitario-nazionale:Vi
è un complesso sistema di strumenti di intervento nell’economia,che devono
essere considerati anche in ragione della loro diversa natura ed
origine(statale,sovranazionale o internazionale) e che presentano natura
eterogenea.—>è fondamentale,per una corretta impostazione del
problema,individuare una molteplicità di ordinamenti,diversi da quello
statale,rispetto ai quali lo stato autolimita la propria sovranità; accanto a ciò
bisogna tener presente come sussistano,nell’ambito del diritto
internazionale,istituzioni di natura pattizia,espressione di accordi sottoscritti dai
singoli stati(quali la WTO,World Trade Organization). A livello nazionale:il potere
esecutivo è stato tradizionalmente visto come il principale soggetto titolare dei
poteri di intervento nell’economia; la nascita di soggetti distinti dal potere
esecutivo,titolari di poteri legislativi ed amministrativi(le regioni),ha mutato in
modo rilevante il quadro in cui gli agenti economici si potevano muovere in
precedenza; va ancora tenuto conto degli altri EE.PP.(Enti pubblici)capaci di
condizionare i comportamenti economici(i comuni,su tutti),ai quali si ricollegano
tutti gli altri enti considerati determinanti nella vita economica del paese:imprese
per l’attuazione di servizi pubblici,imprese a partecipazione statale,holding
pubbliche.
Il ruolo degli ordinamenti sovranazionali:Questi incidono profondamente sulla
capacità cui intervento nell’economia del nostro Stato. Il WTO è
un’organizzazione internazionale,istituita nel 1994 nell’ambito della conferenza di
Marrakech,che ha in sintesi il compito di disciplinare e liberalizzare il commercio
mondiale,attraverso la negoziazione di accordi commerciali tra i governi dei Paesi

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membri,accordi sui principi generali che riguardano i beni,i servizi,la proprietà

intellettuale. Il WTO ha istituzioni proprie e gli stati firmatari che non si adeguano
alle regole stabilite nei vari accordi possono essere costretti a farlo dalle sanzioni
commerciali stabilite da un tribunale ad hoc.
Unione europea e Unione economica monetaria:Il processo di integrazione
europea inizio dapprima con la realizzazione di un programma comune di
sviluppo industriale tentato dall’organizzazione europea per la cooperazione
economica(OSCE),la quale n on ebbe successo a causa dell’eterogeneità
dell’economie dei diversi stati; si ritenne più opportuna nel 1950 la creazione della
CECA,comunità europea del carbone e dell’acciaio, che stimolò la collaborazione
anche in altri settori, quali l'energia atomica(nel 1957 nasce la comunità europea
per l'energia atomica e la CEE). Nel 1967 le tre comunità europee vennero fuse in
una organizzazione istituzionale unitaria, nella quale era assicurata la libera
circolazione delle persone, dei capitali, dei servizi e delle merci. Con il trattato di
Maastricht del 1992 ha preso avvio il processo di costituzione dell'unione
economica monetaria(UEM) dell’Ue ed è stata sancita la divisione dell’UE in tre
pilastri: le comunità economiche, la politica estera e di sicurezza comune(PESC)
e la cooperazione in materia di giustizia e affari interni. Nel 2000 il consiglio
europeo adottò la carta dei diritti fondamentali a Nizza dando manforte al
processo di integrazione europea, il cui punto essenziale fu individuato nella
convocazione di una convenzione sul futuro dell’Europa, che nel 2004 elaborò il
trattato che istituiva una costituzione per l’Europa, il trattato di Roma, che non
entrò in vigore a causa del veto posto da Francia e Paesi Bassi all'esito del
referendum; il contenuto sostanziale di tale trattato venne però ripreso il
rappresentò la base del trattato di Lisbona, entrato in vigore nel 2009, e costituito
da più documenti fondamentali:TUE,TFUE, Carta dei diritti fondamentali dell’UE.
Nel contempo il consiglio europeo adottava il patto di stabilità e crescita,
introducendo vincoli rigidi alla programmazione economica e finanziaria degli
Stati; con il patto euro plus(2011)ed il successivo Six Pack&Two Pack, gli Stati
hanno rafforzato la cooperazione delle rispettive politiche economiche per porre
fine all'indebitamento e garantire la stabilità della moneta.
Il livello nazionale:1) Lo Stato: il governo è ancora oggi il principale punto motore
e di riferimento, egli attua la sua politica economica o con la presentazione di
progetti di legge alle camere o con atti amministrativi. Fondamentale è il
documento di programmazione economico finanziaria(DPEF), che in principio il
governo presentata entro l’estate, mentre oggi è stata fissata al 10 aprile la data
di presentazione alle camere del documento di economia e finanza(DEF), che
costituisce il principale strumento di programmazione economica e finanziaria.
2)Gli organi del governo:A)il presidente del Consiglio dei Ministri: organo al quale
spetta la direzione della politica generale del governo, titolare di funzioni di
impulso indirizzo e coordinamento nei confronti dei ministri, dirige il Consiglio dei
Ministri, svolge l'attività di progettazione delle politiche generali e coordina
l'attività normativa e amministrativa del governo. Nell'ambito della materia
economica il suo ruolo ha acquisito una rilevanza sempre maggiore. B) il MEF:
con il decreto legislativo 300 del 1999, le funzioni del Ministero del Tesoro, del

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bilancio e della programmazione economica e del Ministero delle Finanze sono

state trasferite al MEF, il quale esercita vigilanza e controllo Sulla cassa depositi e
prestiti ed è articolato in cinque dipartimenti, fra cui la ragioneria generale dello
Stato(compito di preparare la bozza del bilancio statale da sottoporre poi al
governo e successivamente alle camere), il tesoro(gestisce e determina l'entità di
tutte le masse finanziarie necessarie per coprire il deficit pubblico) e le politiche
fiscali. Al MEF sono attribuite le funzioni e i compiti spettanti allo Stato in materia
di politica economica, finanziaria e di bilancio, programmazione degli investimenti
pubblici, coordinamento della spesa pubblica;il MEF può inoltre reperire i mezzi
finanziari necessari allo stato attraverso l'immissione nel mercato di Bot,Btp,Cct,
ossia di prestiti a breve,medio e lungo termine. C)Il MSE, già denominato
ministero dell'industria, commercio ed artigianato, fu creato nel 1916 con funzioni
di vigilanza controllo; oggi si articola in 14 direzioni generali e nell'istituto
superiore delle comunicazioni e delle tecnologie dell’informazione,ed ha lo scopo
di formulare e attuare politiche e strategie per lo sviluppo del sistema produttivo,
secondo il principio di sussidiarietà e leale collaborazione con gli enti territoriali
interessati. D) il comitato interministeriale: possono essere istituiti per legge o
con decreto del presidente del Consiglio dei Ministri, con compiti di istruzione e
determinazione dei problemi di loro competenza; tra queste ricordiamo:Il CIPE,
composto dal presidente del Consiglio dei Ministri e dalla maggior parte dei
ministri con portafoglio: ha il compito di predisporre gli indirizzi della politica
economica nazionale, senza alcun limite di materia; il CICR, emana direttive che
diventano norma interna dell'ordinamento bancario ed hanno come destinatari IL
MEF e la Banca d’Italia. Il CIAE, comitato interministeriale per gli affari europei:ha
la funzione di concordare le linee politiche del governo nel processo di
formazione della posizione italiana. Il comitato interministeriale per la
prevenzione e il contrasto della corruzione e dell'illegalità nella PA, istituito dalla
legge 190 del 2012.
3)Il Parlamento: oggi alle camere sono attribuiti perlopiù compiti di indirizzo
generale e Meno compiti di controllo della spesa pubblica. Nel quadro che a noi
interessa il Parlamento opera principalmente nel momento dell'approvazione della
legge di bilancio e più complessivamente della manovra di finanza pubblica. 4)Le
agenzie: organismi che hanno una certa autonomia di organizzazione e di
decisione, ma sono incardinati presso gli apparati ministeriali; operano al servizio
delle PA, sono sottoposte al controllo della corte dei conti e ai poteri di indirizzo e di
vigilanza del ministero afferente la materia. Quelle istituite con legge sono:a)
agenzia nazionale per la protezione dell’ambiente;b) agenzia per i servizi sanitari
regionali;c) agenzia nazionale per la rappresentanza sindacale: rappresenta
legalmente le PA, ai fini della contrattazione collettiva nazionale.
I nuovi modelli organizzativi, le autorità amministrative indipendenti: trattasi di
soggetti che hanno rilevanti poteri d'intervento del governo dell’economia ed
Opera dell'amministrazione dello Stato in posizione tendenzialmente estranea al
circuito politico; sono istituite con legge del Parlamento ed agiscono per
realizzare gli obiettivi e le finalità indicate dal legislatore. Alla base di questo
fenomeno sembra esservi la necessità di assicurare la neutralità e l'indipendenza

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nell'esercizio di funzioni di primario rilievo, in modo da garantire esigenze quali la

qualità delle regole e la loro imparzialità.
Gli enti locali territoriali: in base all’art.114 Cost., I soggetti della Repubblica, oltre
allo stato, sono i comuni, le province, le città metropolitane e le regioni, i quali
sono enti locali(EE.LL) territoriali, in quanto il territorio è elemento sia costitutivo
che delimitativo della competenza e dell'efficacia dei provvedimenti dell’ente. Con
la legge 142 del 1990, di riforma delle autonomie locali, hanno ottenuto una prima
sistematizzazione della materia; la disciplina è poi confluita nel decreto legislativo
267 del 2000(T.U.E.L.); Il fenomeno sia poi accentuato con l'approvazione della
legge costituzionale n.3 del 2001, che ha portato a livello costituzionale il
riconoscimento della maggiore autonomia(attribuzione delle funzioni
amministrative di pertinenza statale agli enti locali territoriali in ossequio al
principio di sussidiarietà, suddivisione della potestà legislativa fra Stato e regioni).
Tra gli enti locali territoriali ricordiamo:A) il comune:ente locale più vicino alla
comunità, l’ente che per vocazione rappresenta la propria comunità, ne cura gli
interessi ne promuove lo sviluppo. Il comune ha competenza in materia di
funzioni fondamentali(gestione finanziaria e contabile-organizzazione dei servizi
pubblici-pianificazione urbanistica-gestione dei servizi di raccolta e smaltimento
dei rifiuti-edilizia scolastica-polizia municipale e amministrativa locale). B) la
provincia: ente locale intermedio fra Comune e regione che cura gli interessi e
promuove lo sviluppo della comunità provinciale e che sta oggi perdendo la sua
importanza a favore delle regioni e dei comuni; le funzioni fondamentali che essa
svolge sono: pianificazione territoriale provinciale e tutela dell’ambiente,
pianificazione dei servizi di trasporto, programmazione provinciale della rete
scolastica, gestione dell'edilizia scolastica. C) le città metropolitane:l.56/2014
definisce le città metropolitane come enti territoriali di area vasta che perseguono
le seguenti finalità istituzionali generali: cura dello sviluppo strategico del territorio
metropolitano, promozione gestione dei servizi e dell’infrastrutture della città
metropolitana. Dal 1 gennaio 2015, il loro territorio coincide con quello delle
province di Roma -Torino -Milano- Venezia- Genova- Bari- Firenze -Bologna-
Napoli- Reggio Calabria. D)Le regioni: sono enti territoriali dotati di autonomia
statutaria ,politica legislativa, amministrativa e finanziaria. Le regioni hanno
competenza legislativa esclusiva in tutte le materie non espressamente elencate
dall'articolo 117 della costituzione, mentre hanno una competenza legislativa
concorrente con quella statale in settori economici rilevanti, quali commercio
all'estero, Governo del territorio, Grandi reti di trasporto, comunicazione. La
titolarità della potestà legislativa in capo alla regione, letta insieme all'autonomia
finanziaria e di bilancio, permette alla regione di effettuare scelte di indirizzo
politico. L'autonomia amministrativa delle regioni si esplica nel rispetto del
principio di sussidiarietà verticale, le funzioni di cura di interessi pubblici sono
quindi allocate perlopiù ai livelli più vicini cittadini. Le regioni inoltre partecipano
alla formazione delle politiche comunitarie attraverso la conferenza Stato-regioni,
istituita presso la presidenza del Consiglio dei Ministri.
Gli enti pubblici non territoriali: mentre di recente stata avviata una politica di
privatizzazione dell'imprese pubbliche, in origine venivano create aziende

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autonome, cioè organismi atipici, privi di personalità giuridica, ma dotati di una

propria e distinta organizzazione amministrativa: queste godevano di autonomia
amministrativa e contabile e finanziaria, ma erano soggette al controllo politico da
parte del Parlamento, gerarchico da parte del ministero competente e contabile
da parte della corte dei conti. La liquidazione e la vendita dei grandi enti pubblici
territoriali ha rappresentato la fine del periodo dello “Stato imprenditore”, il quale
non agisce più come imprenditore, ma si riserva il compito di regolare e
controllare l'andamento economico dell’economia. Per meri fini classificatori
possiamo distinguere gli enti pubblici tra:economici, aventi per oggetto esclusivo
o principale un'attività economica, non economici, ove perseguono fini propri o
esclusivi di un altro ente; associativi, come ad esempio gli ordini e i collegi
professionali(enti pubblici esponenziali delle categorie di professionisti che, per
svolgere peculiari attività professionali, devono conseguire il diploma di istruzione
secondaria superiore o la laurea.
Gli organismi di diritto pubblico e le imprese pubbliche: oggi tutte le aziende sono
state trasformate in s.p.a. Con capitale o totalmente pubblico o pubblico-privato;,
Ossia:1) soggetti riconducibili alla definizione comunitaria di “organismo di diritto
pubblico”, ossia organismi: istituiti per soddisfare esigenze di interesse generale,
aventi personalità giuridica, le cui attività sono finanziate in modo maggioritario
dallo Stato. 2) soggetti riconducibili alla definizione comunitaria “d'impresa
pubblica”, ossia l'impresa con attività commerciale che opera nel mercato, in
concorrenza con gli altri operatori, su cui le amministrazioni possono esercitare
un'influenza dominante o perché detengono la maggioranza del capitale
sottoscritto,o perché controllano la maggioranza dei voti,o perché hanno il diritto
di nominare più della metà dei membri del c.d.a.—> in definitiva: oggi abbiamo un
quadro dove, accanto alle amministrazioni tradizionali(stato, regioni, province,
comuni) esistono una serie innumerevole di società pubbliche, Organismi di diritto
pubblico, impresa pubblica che svolgono attività tipiche dell'amministrazione e
che devono quindi sottostare alla più rigida disciplina pubblicistica nel momento
dell'esercizio della loro azione proprio per il rispetto dei principi di democraticità.

CAPITOLO SECONDO-LE FONTI DEL GOVERNO

DELL’ECONOMIA
Gli strumenti dell'azione: bisogna ora fare riferimento agli strumenti di cui i
soggetti dispongono nel governo dell’economia, si tratta di analizzare le fonti
attraverso le quali soggetti possono agire: gli strumenti di intervento
nell'economia sono senz'altro superiori alle sole fonti normative, ma queste
costituiscono il mezzo fondamentale di intervento nell'economia stessa. Ci
troviamo di fronte ad un modello molto complesso e di tale complessità si può
avere una percezione sia avendo riguardo alla dimensione spaziale dei sistemi
giuridici che si articolano in una molteplicità di livelli di
normazione(sovranazionale, nazionali e infranazionali), sia avendo riguardo alla
forza e al valore giuridico delle norme prodotte ai diversi livelli. Va quindi rilevata,

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da un lato, la progressiva riduzione della sovranità statale del governo

dell'economia a favore dell'ordinamento internazionale e di quello comunitario,e,
dall’altro, un progressivo ampliamento dell'autonomia di altri soggetti della
Repubblica, in particolare degli enti e delle autonomie territoriali. Infine bisogna
dar conto anche della progressiva introduzione di norme di carattere generale
attraverso atti di natura amministrativa: ci si riferisce agli atti delle autorità
amministrative indipendenti, finalizzati alla definizione della disciplina di interi
settori di grande rilievo per il sistema economico: in materia va sottolineato il
crescente ricorso alla normazione dell'economia mediante atti regolazione, cioè
mediante norme a carattere generale contenute in atti che sono espressione del
potere amministrativo.
La costituzione: questa contiene le scelte fondamentali del nostro ordinamento,
ne definisce la forma e l'organizzazione fondamentale, riconosce e garantisce
libertà fondamentali, i diritti civili, sociali ed economici. La scelta costituzionale
della forma di governo parlamentare incide sul procedimento per la formazione
della manovra di bilancio, ossia del più importante momento di espressione
dell'esercizio del potere di governo dell’economia(la legge di bilancio deve
essere approvata a Parlamento con il procedimento ordinario, non può essere
oggetto di referendum abrogativo,e art.81 cost. ne disciplina i contenuti—> È la
costituzione che qualifica la nostra forma di Stato quale stato democratico,
sociale e di diritto,e connota quindi il modo d’essere e l'intervento dei pubblici
poteri dei settori economici, un intervento che in base all’art.117 cost. Deve
tutelare la concorrenza che, insieme al credito ed al risparmio, costituisce una
delle principali leve dell’economia.
Il diritto dell'unione: I trattati UE costituiscono il diritto pattizio e contengono la
disciplina fondamentale Dell’Ue in tema di governo dell’economia; essi
individuano gli ambiti di competenza in cui interviene l’Ue, gli organi e le
modalità d’intervento.—> le fonti dell'unione: si definiscono fonti derivate inviate
degli organi Dell’Ue:art.288 TFUE dispone che il Parlamento europeo,
Congiuntamente con il consiglio e la commissione, adotta regolamenti direttive,
prendere decisioni a formula raccomandazioni pareri, per l'assolvimento dei
compiti indicati al trattato stesso:1) I regolamenti hanno portata generale, sono
obbligatori in tutti i loro elementi e direttamente applicabili negli ordinamenti degli
Stati membri(non necessitano di atti di recepimento-in caso di incompatibilità tra
norme nazionali e regolamento comunitario, questo prevale);2) le direttive
vincolano gli Stati membri quando di un risultato raggiungere, lasciando però
libertà allo stesso quanto alle modalità per il raggiungimento di tale fine: evitare
direttive devono essere attuate nell'ordinamento nazionale da Stato, regioni e
province, attraverso l'adozione di fonte normativa primaria, in base a quanto
disposto dagli art.29 e ss. l.234/2012; le direttive rappresentano lo strumento per
assicurare il ravvicinamento delle legislazioni, ossia per garantire un sistema
uniforme così da non ostacolare il funzionamento del mercato comune. 3) le
decisioni della commissione, adottate con riferimento a fatti specifici e concreti,
hanno contenuto obbligatorio. 4) pareri e raccomandazioni sono atti non
vincolanti, nel senso che non fanno sorgere diritti ed obblighi. 5) possiamo infine

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ricordare le decisioni della corte di giustizia, chiama il compito di assicurare

l'interpretazione e l'applicazione uniforme del diritto negli Stati.
Gli atti dello Stato e degli enti territoriali locali:A) le fonti primarie(leggi statali e
regionali, Atti con valore di legge come decreti legge e decreti legislativi): la
rilevanza della fonte primaria nel governo dell'economia è di immediata
percezione, basti considerare che la nostra costituzione fa ampio uso di riserve
di legge in questo settore(I limiti alle libertà economiche, ad esempio, possono
essere introdotti solo con legge-è sempre con legge dello Stato determina i livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali da garantirsi su tutto
il territorio nazionale); il legislatore ha inoltre la facoltà di adottare atti che hanno
contenuto specifico il concreto, così da poter essere annoverati nella categoria
delle leggi-provvedimento; il decreto legislativo è impiegato per disciplinare
materie che richiedono una particolare specializzazione tecnica(settore dei
trasporti,dell’energia), il decreto-legge, che presuppone la necessità e l’urgenza,
è utilizzato al governo per interventi specifici,talora correttivi della manovra
finanziaria. B) le fonti secondarie: ci riferiamo agli atti amministrativi di portata
generale attraverso il quale si esplica l'autonomia degli enti preposti all'esercizio
della funzione(bilanci, regolamenti, piani, progetti) oppure ai regolamenti di
organizzazione o attuazione della normativa primaria—> nel settore della finanza
locale, Assumono particolare importanza le delibere dei consigli comunali, che
costituiscono uno strumento per la raccolta del capitale e per il finanziamento di
attività di interesse locale. C) gli atti espressione di autarchia: tra questi
ricordiamo i decreti ,gli atti concessori, Le autorizzazioni,le sovvenzioni, gli
incentivi, I provvedimenti di esecuzione gli sgravi fiscali.
Gli atti delle autorità amministrative indipendenti: distinguiamo tra atti a
contenuto generale, quindi sostanzialmente normativi,e provvedimenti specifici,
anche di natura sanzionatoria. Possiamo ancora distinguere tra atti a rilevanza
interna, come ad esempio i regolamenti di organizzazione, piatti a rilevanza
esterna, ossia quegli atti generali ed astratti che le autorità indipendenti possono
adottare per regolare il determinato settore di loro competenza. Questi atti sono
sottoposti ad uno stretto controllo di legalità e devono essere collocati tra le fonti
di grado secondario, quindi subordinati alla legge—> le autorità indipendenti
sono inoltre titolare di poteri amministrativi: Adottano infatti provvedimenti, ossia
atti a contenuto specifico e concreto, rivolti a destinatari determinati o
determinabili, diretti ad essere applicati una sola volta o un numero di volte
predeterminato—> distinguiamo qui tra provvedimenti preventivi(quindi
autorizzatori o inibitori di una determinata azione) e successivi(quindi diretti a
modificare comportamenti già tenuti o atti già adottati).

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