IL PLURALISMO INFORMATIVO

Citazione di un classico del costituzionalismo moderno, A. DETOCQUEVILLE, “La

democrazia in America”1835-1840: la sovranità del popolo e la libertà di stampa sono due
cose del tutto correlate; la censura e il suffragio universale sono al contrario due cose che
si contraddicono reciprocamente. Chi afferma l'una deve accettare anche l'altra, in tutte le
sue possibili manifestazioni.
Ed è per questo che la costituzione Americana, quella a cui guardava Tocqueville, qualifica
la libertà di stampa come assoluta e mai limitabile per legge, tanto che i limiti sono
individuati solamente dalla giurisprudenza.
Nei paesi totalitari, le vetrine sono sempre in ordine; andate a Washington, invece, e vedete
di tutto, non si nasconde nulla, e la sua stampa è lì a garantire questa visibilità; ecco perché
secondo T., nulla è più raro in questo paese, che vedere un procedimento giudiziario contro
un giornale.
La ragione è semplice:gli Americani, ammettendo il dogma della sovranità del popolo,
l'hanno sinceramente applicato.
Sono citazioni di due secoli fa circa, ma che mantengono una straordinaria attualità: CHE
COSA CI DICONO QUESTE CITAZIONI?
-fra mezzi di comunicazione, controllo del potere e organizzazione del consenso c'è un
nesso strettissimo;
-tra la libertà d'informazione e la democraticità dell'ordinamento esiste un rapporto
simbiotico;
-la democrazia si fonda sul consenso e il consenso politico, non diversamente dal consenso
ai trattamenti medici, per essere tale deve essere informato: ecco perché non c'è democrazia
senza pluralismo e imparzialità dell'informazione1.
Ecco perché la Corte Costituzionale ha definito la libertà di manifestazione del pensiero
pietra angolare dell'ordinamento costituzionale.
Guardiamo la giurisprudenza costituzionale sul punto:
la costante in questa materia è sempre stata quella di assicurare, soprattutto nel settore
televisivo,il valore fondamentale del cosiddetto pluralismo informativo.
La cosa bizzarra è che se voi consultate i 139 articoli di cui è composta la costituzione,
questa parola non la trovate mai, eppure la Corte ragione su questo tema, ma addirittura ha
iscritto questo valore in un club esclusivo, quello dei “principi supremi dell'ordinamento
giuridico; come noi abbiamo un dna, anche la Costituzione ha un genoma: in questo sono
iscritti pochi principi,fra questi c'è proprio il pluralismo informativo.
Concretamente questo vuol dire che una maggioranza, nemmeno qualificata, può mai
abrogare il principio del pluralismo informativo né può limitarne l'ambito di applicazione.
QUAL è LA GENEALOGIA DI QUESTO PRINCIPIO?
Dobbiamo guardare l'art.21 della Costituzione: tutti hanno diritto di manifestare
liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di
comunicazione.
Alla lettera questo comma garantisce e tutela la comunicazione del singolo verso un'altra
persona, cioè la libertà di informare, ma non ci dice nulla circa il diritto dell'altra persona di
essere informato; questo secondo aspetto, il diritto di essere informato, si aggancia ad un
altro comma dell'art.21, il c.5: la legge può stabilire con norme di carattere generale che
1 Cit. Carlo Azeglio Ciampi, nel messaggio alle camere del 23 luglio 2002 sul tema dell'informazione.

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siano resi noti i mezzi di finanziamento della stampa periodica.
Ecco i due aspetti:informare-diritto di essere informati; quanto poi, a quali sono i mezzi di
comunicazione coperti dall'ombrello dell'art.21, il costituente ha pensato alla radio e alla
stampa, ma quel riferimento ad ogni altro mezzo di diffusione è un finestra aperta su tutti gli
altri mezzi di comunicazione (noi mettiamo oggi non solo la televisione , ma anche le
comunicazioni elettroniche, internet).
Dunque, lavorando su via interpretativa all'art.21, la Corte Costituzionale ha enucleato un
principio supremo, il principio del pluralismo informativo, in linea peraltro con altra fonte
trans-nazionali, che essendo più recenti della nostra costituzione, recepiscono il principio e
l'attenzione al mezzo di comunicazione televisivo, penso ad es. all'art10 c.1 della
Convenzione Europea dei diritti dell'uomo che così recita: ogni persona ha diritto alla
libertà di espressione.
Tale diritto include la libertà di opinione, la libertà di ricevere o di comunicare
informazioni o idee senza ingerenza alcuna delle autorità pubbliche.
L'ultima nata, la carta di Nizza, all'art.11 ricalca l'art. Della convenzione europea con
un'aggiunta significativa: la libertà dei media e il loro pluralismo sono rispettati.
Quindi il costituzionalismo non è mai pietrificato, evolve nel tempo; e le norme
costituzionali, arricchite da norme trans-nazionali ormai scolpiscono il principio del
pluralismo informativo
Allora, se dobbiamo parlare di pluralismo informativo, cerchiamo innanzitutto di capire
cosa vuol dire:è alla giurisprudenza della Corte che dobbiamo guardare.
Una giurisprudenza molto robusta e molto coerente,diversamente da altri settori
tematici;declina il PLURALISMO INFORMATIVO N TRE MODI:
sono tre differenti ma correlate accezioni, sono tre declinazioni complementari, non
alternative, cioè devono esistere tutte e tre contemporaneamente,quali sono queste tre
declinazioni?
1. Il Pluralismo interno (qualitativo): cioè il necessario rispetto da parte dei soggetti
che si occupano del settore dell'informazione di tutte le diverse opinioni, tendenze
politiche,ideologiche, culturali, religiose, presenti nel tessuto sociale.
2. Il pluralismo esterno (quantitativo): cioè presenza nel mercato dell'informazione del
maggior numero possibile di giornali ed emittenti radio-televisive.
3. La libertà di scelta dei cittadini tra una pluralità di fonti d'informazione
qualitativamente diversificate.
Tante voci possono anche dar vita ad un coro omogeneo, e dunque il pluralismo numerico
da solo non conta, essenziale resta la diversità delle voci, ecco perché ci deve essere una
pluralità di fonti qualitativamente diversificate.
Qual è la conseguenza giuridica?
Se la Costituzione è la fonte delle fonti, l'ordinamento legislativo e tutti i suoi atti legislativi
devono essere coerenti con il principio del pluralismo informativo.
Come si fa a tradurre in concreto l'astratto principio del pluralismo informativo?
1. Eliminare le posizioni dominanti nel settore informativo.
2. Ripartire le risorse pubblicitarie all'interno dell'intero settore informativo.
Andiamo a vedere se così è nel nostro ordinamento.
Cominciamo dal primo punto, serve una normativa anti-trust: è da mezzo secolo che la
Corte Costituzionale invoca la necessità di una normativa contro la concentrazione
proprietaria nel settore radio-televisivo

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Ha cominciato a richiederla con la sentenza n.59 del 1960: nel caso in questione, la Corte
salva il monopolio televisivo pubblico, in forza della limitatezza delle frequenze e dei costi
imprenditoriali che farebbero, altrimenti, della televisione via etere, un'attività predestinata,
in regime di libera iniziativa, quantomeno all'oligopolio.
Le sentenze che poi negli anni 70 portano la Corte a rompere il monopolio pubblico e ad
ammettere nel 74 “le tv private di ambito locale via cavo” e nel 76 “le tv private via etere in
ambito locale” si fermano però solo ad un'apertura in ambito locale, perché dati i costi e la
limitata disponibilità del mezzo, se si aprisse il mercato televisivo all'ambito nazionale, ci
sarebbe il pericolo di situazioni monopolistiche od oligopolistiche private.
Quando con la l. n.10 (decreto Craxi) del 1985, la cosiddetta “legge Berlusconi”, quando si
apre la televisione nazionale via etere anche ai privati, la Corte costituzionale fin dalle
sentenza n.148 del 1981 e n.826 del 1988, ribadisce la necessità che il legislatore apporti un
sistema di garanzie anti-trust.
Questa cocciuta insistenza è del tutto giustificata, la posizione dominante di un soggetto o di
un gruppo privato può alterare le regole della concorrenza, condurre ad una situazione di
oligopolio che mette a rischio le altre voci; una posizione di dominanza nel settore privato
permette di fare incetta delle risorse pubblicitarie, a scapito di altri operatori del settore
destinati alla marginalità o alla morte.
Ci sono una serie di luoghi comuni che possono essere oggetto di discussione:
● “una presenza dominante nell'emittenza privata s'impone quasi per legittima difesa
per ragioni di mercato, a causa della presenza di un'emittente pubblica di eguali
dimensioni”.
Questo sillogismo è fallace: perché?
Il ruolo della RAI è diverso, per meglio dire dovrebbe essere diverso da quello delle
televisioni private;il pluralismo interno è un obbligo giuridico che grava sulla RAI, non
grava in pieno sull'emittenza privata, dove c'è un imprenditore televisivo che è titolare di un
diritto di manifestazione del proprio pensiero e dell'iniziativa economica privata.
La tv privata non rientra solo all'interno dell'art.21 della Cost. ma anche nell'art.41 che tutela
la libertà d'iniziativa privata economica, quindi il pluralismo qualitativo informativo è
tendenziale nelle tv private, mentre è massimo in quelle pubbliche.
Se così è, allora il pluralismo esterno deve essere massimo; in ragione di questa asimmetria
tra tv pubblica e private s'impone, s. n.826 del 1988, la necessità di garantire al massimo il
pluralismo esterno onde soddisfare attraverso una pluralità di voci concorrenti il diritto del
cittadino di informazione.
La tesi per cui se ci sono tre canali rai ci devono essere tre reti mediaset, non tiene
giuridicamente proprio perchè la tv privata ha un vincolo tendenziale al pluralismo
qualitativo, si deve garantire il massimo del pluralismo esterno nelle emittenti private.
Altra conseguenza attiene alla ripartizione delle risorse pubblicitarie nell'intero settore
dell'informazione: lo spot non è infatti una libera manifestazione del pensiero, non rientra
sotto l'ombrello dell'art.21, è semplicemente la fonte di finanziamento dell'intero comparto
dell'informazione, dunque rientra nell'art.41, libertà d'iniziativa privata che può essere
limitata per legge a tutela dell'utente consumatore oppure per fini di utilità sociale.
Ecco perché è costituzionalmente legittimo porre dei vincoli quantitativi alla pubblicità
(indici di affollamento); accanto a limiti quantitativi, la legge può fissare anche dei limiti
modali alla pubblicità (es:netta separazione fra spot e programma), che garantiscano l'utente
consumatore.

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 Se tali vincoli, quantitativi e modali non esistessero o fossero inconsistenti, è facile
immaginare cosa accadrebbe:accadrebbe ciò che accade oggi con la SIPRA e
PUBBLITALIA, le due concessionarie pubblicitarie dominanti nel mercato, la prima
riconducibile alla rai mentre la seconda a mediaset.
Esse si trovano nella condizione di offrire pacchetti di spot su più reti, di convincere i clienti
a non fare spot su altri emittenti televisive, di abbassare i prezzi per stroncare la
concorrenza, di influire sugli investimenti pubblicitari relativi alla stampa, alle radio
decretando la vita o la morte delle voci gradite o sgradite, insomma di fare il bello e il
cattivo tempo attraverso l'accorpamento delle risorse pubblicitarie nel sistema informativo.
In questa situazione di duopolio, che resiste nonostante i tentativi di scardinarlo di la7 e sky,
dovrebbe essere chiara a tutti, considerando gli inviti di Berlusconi rivolti alla platea di
confindustria, di non stipulare contratti pubblicitari a favore di talune testate giornalistiche o
televisive responsabile, a suo dire, di seminare pessimismo sull'Italia e sull'attuale situazione
economica.
Sono stati approvati i provvedimenti legislativi, nel nostro ordinamento, miranti a realizzare
queste due condizioni?
Sì, ma non si sono rilevati efficaci. Qualche esempio:l.n.223 del 1990 (legge Mammì), che
viene dichiarata incostituzionale (s.n.420 del 1994) dalla Corte che colpisce l'art.15, il quale
diceva: un privato poteva controllare fino a tre reti televisive su nove assegnabili ai privati
oltre alle tre assegnate alla rai.
Cade la legge Mammì e se ne fa un'altra, la l. n.249 del 1997, nota come legge Maccanico,
la quale crea l'autorità garante per le telecomunicazioni e introduce per la prima volta una
normativa anti-trust con dei tetti, il 30% del mercato televisivo e il 20% delle frequenze, con
una piccola postilla, che questi tetti anti-trust non si applicano subito ma vengono rinviati al
momento in cui si sarà creato un congruo mercato alternativo di parabole e di satellite.
Dopo la legge Maccanico abbiamo una terza legge, quella attualmente in vigore la n.112 del
2004, nota come la legge Gasparri, che in materia di anti-trust recita:
i tetti stabiliti sono più severi in termini di percentuale numerica della legge Maccanico, ma
finiscono per poi essere più generosi, come mai?
Perché il nuovo limite anti-trust del 20% viene rapportato ad un'enorme paniere di risorse, al
sistema integrato delle telecomunicazioni.
Tale sistema abbraccia tutte le risorse rispetto alle quali una televisione non può superare il
20%, quali sono le risorse che rientrano in questo paniere?
Canone radio-televisivo, pubblicità nazionale e locale, sponsorizzazioni,televendite,
investimenti da parte di enti e imprese, provvidenze pubbliche ecc..
In questo modo in realtà, il legislatore fa il gioco delle tre carte: se io restringo il
numeratore, il limite anti-trust, ma contemporaneamente allargo il denominatore, cioè il
mercato pubblicitario, la frazione che ottengo è più grande e così il nuovo tetto della legge
Gasparri, numericamente più basso, finisce invece per non spaventare nessuno.
La legge inoltra eleva al 20% l'indice degli affollamenti pubblicitari, cioè li rende più alti,
questo alle tv private al fine di permettere loro di svolgere le cosiddette telepromozioni, una
torta di fatturato pubblicitario che solo nel 2004 valeva da sola 500 milioni di euro l'anno.
Questa norma ha fatto infuriare la FIEG, la federazione Italiana degli editori e dei giornalisti
perché questi soldi, che diventano appetibili per le tv, sono risorse sottratta alla carta
stampata, rispetto alla quale la legge Gasparri rimuove il divieto di acquisizioni di testate
giornalistiche da parte di chi possiede più di una rete nazionale, il che favorisce la

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formazione di quelle posizioni dominanti, non solo nelle tv ma anche nei giornali, che
andrebbero prevenute e, se del caso, severamente colpite.
Dopo l'analisi di questi 3 provvedimenti, si può giungere ad una conclusione: c'è un
principio costituzionale ce richiede due cose,anti-trust e ripartizione delle risorse
pubblicitarie, abbiamo avuto negli anni provvedimenti legislativi che non hanno garantito ne
l'una né l'altra condizione essenziale.
Per quali ragioni non è possibile avere in Italia nel mercato dell'informazione una seria
legislazione anti-trust e una seria legislazione che impedisca la razzia del fatturato
pubblicitario?
Rispondere a questa domanda permette di sfatare una serie di leggende che popolano il
dibattito pubblico sul sistema radio-televisivo:
● severe misura anti-trust sarebbero un vero e proprio esproprio a danno del principale
imprenditore televisivo del panorama italiano, una legge contra personam.
Giuridicamente questa è una bugia, che per quanto venga ripetuta resta una bugia, perché?
Berlusconi è proprietario delle telecamere, è proprietario degli studi di Cologno Monzese,
ma non è proprietario dell'etere, attraverso il quale le sue televisioni trasmettono, perché
l'etere è un bene pubblico, limitato in natura.
Ne rimangono 12 per irradiare canali televisivi:ecco perchè assegnare una frequenza a Tizio
piuttosto che a Caio obbliga il passaggio di un regime concessorio pubblico, e il privato
rispetto a questo ha un mero interesse legittimo e il riordino del numero delle concessioni,
asservibili ai privati, non solo è possibile ma è costituzionalmente obbligato se imposto dal
principio del pluralismo informativo.
● Una normativa contro le concentrazioni proprietarie in materia radio-televisiva
sarebbe un unilaterale attacco ad un'azienda, mediaset,una legge contra una impresa.
Questa considerazione si basa su una trama molto suadente: bisogna differenziare la
concentrazione proprietaria dal trust; la prima è fisiologica a un mercato, perchè il mercato
premia il più bravo.
Il trust, invece, è l'aberrazione della logica del mercato, è un abuso della posizione
dominante, dunque se così stanno le cose per eliminare il trust bisogna creare mercati,e si
deve innanzitutto smantellare la rai, che opera sul mercato senza rispondere alle leggi sul
mercato(ha canone, tre reti riservate, provvedimenti ad hoc).
Dove sta lo sbaglio?
Così ragionando, si confonde la tutela della concorrenza con la tutela del pluralismo, che
non sono la stessa cosa:
produrre informazione televisiva è qualcosa di particolare, i valori del pluralismo
dell'informazione sono diversi da qualunque altra impresa imprenditoriale;questo si riflette
sulla norma costituzionale da applicare e sulle leggi che danno attuazione alla normativa
costituzionale.
Una disciplina anti-trust, cioè il divieto di abuso di posizione dominante si muove entro
l'articolo 41 della costituzione, che tutela la libera iniziativa economica privata; qui è in
gioco l'interesse del consumatore.
La disciplina anti-trust nel settore televisivo invece, chiama in causa non solo l'art.41 ma
anche l'art.21 della costituzione, esige che venga vietato non l'abuso di posizione dominante,
ma prima ancora che si formi una qualunque posizione dominante, qui è in gioco il diritto
all'informazione del cittadino, il processo di formazione del consenso e dell'opinione
pubblica.

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 ● Praterie della nuova tecnologia digitale, è con il digitale terrestre che vi saranno tanti
canali e quindi avremo realizzato l'agoniato pluralismo.
Questa considerazione è stata fatta propria dalla legge Gasparri, che nel titolo V si dedica
proprio a questo.
Dove sta lo sbaglio?
C'è un alibi e un equivoco: si contrabbanda illegittimamente la mancanza del pluralismo
attuale con la promessa futura di un maggior pluralismo informativo.
L'equivoco sta invece nel fatto che il vero problema del pluralismo informativo non è dato
dalla possibilità teorica di accesso ai canali digitali, che certo saranno numerosissimi, il
problema è l'accesso alle risorse pubblicitarie; e queste risorse pubblicitarie rimangono in
mano saldamente alle due concessionarie dominanti, SIPRE e PUBLIITALIA di rai e
mediaset.
● C'è oligopolio nella situazione televisiva, però in Italia abbiamo tante testate
giornalistiche, tanti quotidiani, tanti periodici di carta stampata numerosa e questo
bilancia ampiamente il settore televisivo, quindi permette il massimo di pluralismo
possibile.
Per sfatarlo si affronta il pluralismo informativo dei giornali: stampa e tv sono fenomeni
profondamente diversi, lo sono innanzitutto sotto il profilo tecnico; per la stampa non c'è un
problema di scarsità di mezzo;per la tv esiste un problema di scarsità del mezzo, le
frequenze attraversano un bene pubblico, l'etere.
Seconda differenza: la stampa è un mezzo di comunicazione freddo, cioè richiede una
pacata riflessione da parte del lettore e questo da conto del fatto è un mezzo meno
penetrante e meno persuasivo.
Differenza di regime giuridico: l'art.21 al c.4 vieta qualunque autorizzazione preventiva e
qualunque censura sulla stampa, non sono possibili interventi preventivi dell'autorità
pubblica sui giornali.
Viceversa la tv è invece sottoposta a un intervento preventivo della pubblica
amministrazione, la concessione della frequenza, limiti modali di trasmissione fissati dalla
legge ecc., ci sono dei costi elevatissimi, tutto questo diverso regime giuridico fa sì che
inevitabilmente le emittenti che siano in grado di trasmettere in chiaro sono in numero
limitato.
Poi anche differenza di diffusione:l'Italia è un Paese dove poco si legge e pare che i numeri
di vendita siano gonfiati.
La tv invece bussa alle porte di tutti ed entra nelle case di milioni di individui, tutte queste
motivazioni ci spiegano come il principio pluralistico operi in modo diverso nei confronti
dei giornalisti della carta stampata rispetto ai giornalisti della televisione.
Il diritto all'informazione non può farsi valere nei confronti dei giornali e dei loro giornalisti
, un giornale ha la sua linea editoriale, ha dei giornalisti che danno esecuzione a quella linea
editoriale e scelgono sempre come e quando dare la notizia.
Il diritto all'informazione, invece, è proprio un dovere giuridico, per le emittenti tv e per i
giornalisti della televisione, nei confronti dell'emittente di stato questo dovere giuridico è
massimo.
Parlare di bilanciamento fra tv e stampa non ha senso, sono due mezzi completamente
diversi.
Soffermiamoci sul rapporto tra pluralismo informativo e stampa:anche qui c'è un luogo
comune.

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 ● La stampa sarebbe il quarto potere, chiamato ad esercitare attraverso la sua attività di
controllo e di denuncia, una funzione democratica; in campo giuridico non è
possibile, sostenerlo è l'anticamera di possibili limitazioni all'esercizio della libertà di
stampa.
Carlo Esposito spiega che la Costituzione Italiana conosce e tutela la libertà di
manifestazione del pensiero nella sua natura individualistica, per dire che il diritto di
manifestare il proprio pensiero è garantito al singolo come tale indipendentemente dai
vantaggi e dagli svantaggi che possano derivarne allo Stato.
Questa è una linea che va preservata, perché se diciamo che la libertà di stampa non è
individuale ma funzionale alla democrazia, qual è la conseguenza?
Che la manifestazione del pensiero anti-democratiche sono vietate, e ogni forza al potere,
qualunque essa sia, tende sempre a qualificare le idee antagoniste alle proprie come anti-
democratiche.
Ecco perchè è un boomerang ricostruire la libertà di stampa come finalizzata ad interessi
generali.
Si deve metter in conto che giornali vicino al potere possono omettere notizie sgradite,
possono presentarle in una luce diversa da quella adottata dalle testate di opposizione, ma
questo è la sola possibilità di rendere possibile anche il contrario e solo facendo leva sulla
natura individualistica della libertà di manifestazione del pensiero che noi possiamo dire che
è illegittimo che l'autorità pubblica invochi il silenzio stampa per motivi di interesse
generale, oppure che è illegittimo che l'autorità pubblica imponga la pubblicazione di
notizie gradite al potere con la scusa che sono di interesse generale.
Tutto questo significa che la stampa non ha dei limiti?Può fare quello che vuole?
Ovvio che ci siano dei limiti, ma questi vanno interpretati restrittivamente, più restringo il
limite più amplio l'esercizio della libertà.
La Cassazione, nel 1984,ha scolpito quelli che i giuristi definiscono i comandamenti, cioè
ha indicato quali sono i paletti che il diritto di cronaca non deve travolgere:
1. deve rispettare la realtà oggettiva o putativa dei fatti esposti
2. ci deve essere interesse pubblico della notizia
3. ci deve essere esposizione civile dei fatti
nel primo caso , ad essere vietate sono solo le manifestazioni soggettivamente false, non
anche quelle oggettivamente erronee (il giornalista deve verificare le fonti e deve essere in
buonafede).
Il reato di diffamazione sussista anche quando ciò che viene narrato è vero, ma è raccontato
offensivamente (va evitata la falsificazione personale, le insinuazioni).
Ultima osservazione:
continuiamo a d avere la legge n.69 del 1993 che prevede l'ordine dei giornalisti e un albo
ad iscrizione obbligatoria per lo svolgimento della professione;questa è una strozzatura del
pluralismo quantitativo (esterno).