LEZIONE 21/2 : QUADRO NORMATIVO NAZIONALE E TERRITORI

L’articolo 21 della nostra Costituzione è fondamentale. Afferma infatti che:

«Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo
scritto e ogni altro mezzo di diffusione. La stampa non può essere soggetta ad
autorizzazioni o censure. Si può procedere a sequestro soltanto per atto motivato
dell'autorità giudiziaria nel caso di delitti, per i quali la legge sulla stampa espressamente
lo autorizzi, o nel caso di violazione delle norme che la legge stessa prescriva per
l'indicazione dei responsabili.
In tali casi, quando vi sia assoluta urgenza e non sia possibile il tempestivo intervento
dell'autorità giudiziaria, il sequestro della stampa periodica può essere eseguito da ufficiali
di polizia giudiziaria, che devono immediatamente, e non mai oltre ventiquattro ore, fare
denunzia all'autorità giudiziaria. Se questa non lo convalida nelle ventiquattro ore
successive, il sequestro s'intende revocato e privo d'ogni effetto.
La legge può stabilire, con norme di carattere generale, che siano resi noti i mezzi di
finanziamento della stampa periodica.
Sono vietate le pubblicazioni a stampa, gli spettacoli e tutte le altre manifestazioni
contrarie al buon costume. La legge stabilisce provvedimenti adeguati a prevenire e a
reprimere le violazioni».

La società decide quando qualcosa è contrario al buon costume, che tra l’altro è cambiato
negli anni rispetto a quanto questo articolo è stato scritto nella Costituzione.
Questo articolo favorisce la libertà di espressione, ma con dei binari entro cui stare
con fattori da osservare per il rispetto di tutti.
È stato necessario tutelare la libertà di stampa e di espressione perchè nelle epoche
precedenti alla stesura delle Costituzione tutto era controllato, stampa compresa, dal Partito
Fascista dove non si potevano esprimere opinioni contrarie a quelle del Regime.

Questo è avvenuto sostanzialmente in tutte le Costituzioni occidentali e se ne è parlato

recentemente riguardo l’assalto avvenuto tramite i social di Trump a Capitol Hill. È emerso
quindi il tema dei social media e di come dobbiamo considerarli, se editori o uno spazio
neutro dove tutti possono dire quello che vogliono senza che la piattaforma sia responsabile.

L’articolo 21 della Costituzione Italiana sancisce il diritto di informazione ma non il

diritto all’informazione: non si parla del diritto del cittadino ad essere informato, ma della
libertà di espressione. Si tutela la stampa, il diritto di avere libertà di espressione, ma non si
parla del diritto di ricevere informazioni: il cittadino come tale ha accesso ad informazioni che
sarebbero di proprietà della pubblica amministrazione: è importante infatti essere aggiornati
e sapere quali sono i nostri diritti, creando così una democrazia matura e cittadini sempre
più informati in modo libero.

Il diritto ad essere informati evolve attraverso una serie di leggi:

- LEGGE 67/87: impulso alla pubblicità della PA, con l’avvento delle televisioni
private ci si accorge dell’importanza della pubblicità in questo mezzo di
comunicazione. Superata la prima diffidenza riguardo la pubblicità ora la si usa
anche per far sapere cose ai cittadini.
- Legge 142/90: diritto di accesso e autonomia statutaria
 - LEGGE 241/90: trasparenza, pubblicità, partecipazione, accesso ai documenti e
nuovi doveri. Questa è tutt’ora la legge cardine della PA in Italia e posso notarlo
quando cerco di entrare in qualsiasi posizione di lavoro pubblico in Italia.
- Decreto Legislativo 29/93: crea gli URP (cfr. anche Direttiva 11- 10-1994 della
Presidenza del Consiglio: valutazione dell’utenza e dirigente di alto grado all’URP)
- Direttiva 27-01-1994 della Presidenza del Consiglio: La Carta dei Servizi Pubblici
- Manuale di Stile 1997
- LEGGI BASSANINI (59/97, 127/97, 191/98, 50/99): semplificazione, decentramento
e sussidiarietà (l’amministrazione più prossima al cittadino è quella che viene
preferita per erogare un servizio, partendo dall’idea che un ente più vicino dovrebbe
conoscere meglio le esigenze del singolo. Si parla come detto di sussidiarietà
amministrativa, nulla a che fare con autonomia e federalismo che invece affrontano il
problema delle scelte di fondo per un determinato territorio e la gestione dei fondi) ,
informatizzazione. La legge 127/97 in particolare introduce l’autocertificazione
(contiene il principio secondo il quale quando, per esempio, devo affermare di aver
conseguito un certo titolo di studio come il diploma per iscrivermi all’Università, non è
necessario che debba procurarmi un attestato o altro. È necessario e sufficiente
autocertificare la cosa, con lo Stato che sostanzialmente si fida e farà solo
successivamente e a campione dei controlli.

Fanno parte delle PA comuni, province, regioni, città metropolitane, Stato ed in generale
organi che hanno anche una rappresentanza politica, ma sono PA anche tutti i servizi
pubblici come la sanità, la sicurezza e le scuole. L’Istat predispone l’elenco delle unità
istituzionali che fanno parte del settore delle Amministrazioni Pubbliche. Parlando di
comunicazione pubblica analizziamo quindi la comunicazione che fanno tutti questi enti delle
Pubbliche Amministrazioni.

LEGGE 142/90 - nuove regole sulla trasparenza amministrativa:

Riconosce il diritto di accesso dei cittadini alle informazioni e ai procedimenti amministrativi
e la valorizzazione della partecipazione dei cittadini all’amministrazione locale.
Una delle innovazioni maggiori introdotte dalla legge 142/90 è l’autonomia statutaria
riconosciuta a Comuni e Province: ogni ente deve adottare il proprio Statuto e all’interno
di questo determinerà le forme di partecipazione dei cittadini e dell’accesso alle informazioni
e ai procedimenti amministrativi. Lo statuto indica quindi quali sono, per esempio, i valori di
riferimento per una certa PA e quindi gli atti che vengono emanati non possono essere in
contrasto con questo statuto.

LEGGE 241/90: specifica le norme sulla trasparenza della Legge 142/90 e le estende a tutti
gli enti pubblici. In essa si afferma che l’attività amministrativa deve fondarsi sul criterio di
pubblicità (insieme a quelli di economicità ed efficacia) che si riferisce principalmente alla
possibilità offerta al cittadino di partecipare al procedimento e al suo diritto di accesso ai
documenti amministrativi. Viene riconosciuto al cittadino il diritto di chiedere e avere
informazioni, ovvero il DIRITTO ALL’INFORMAZIONE.

Con questa legge si introducono inoltre nuovi doveri a carico delle PA:
- Obbligo di comunicare (al soggetto o ai soggetti interessati) l’avvio del procedimento
mediante comunicazione personale (o pubblicitaria) e i suoi riferimenti. È infatti
 fondamentale comunicare, per esempio, l’esistenza di un certo servizio presso un
comune.
- Obbligo di motivazioni del provvedimento
- Obbligo di valutare quanto comunica il privato che partecipa al procedimento
- Conformità a criteri di economicità, efficacia e pubblicità

Si passa dal principio “tutto è segreto salvo quello che io ti faccio sapere” al principio “tutto è
pubblico e accessibile con la sola esclusione di alcune informazioni a tutela di interessi
circoscritti”.

DECRETO LEGISLATIVO 29/93: Il ruolo della comunicazione è doverosa e non più

discrezionale, parlando anche di comunicazione interna come qualcosa di grande impatto.
Solamente con una buona comunicazione interna, infatti, può esserci una buona
comunicazione verso l’esterno. I confini della comunicazione si allargano e comprendono:
- Comunicazione esterna verso gli utenti
- Comunicazione extra-istituzionale (o inter-istituzionale)
- Comunicazione interna

Non solo comunicazione finalizzata a garantire l’accesso agli atti e la partecipazione ai

procedimenti, ma anche iniziative di comunicazione di pubblica utilità per assicurare la
conoscenza di normative, servizi, strutture. Questo decreto introduce l’obbligo di istituire
presso le pubbliche amministrazioni, gli Uffici per la Relazioni con il Pubblico (URP) ≠
Relazioni Pubbliche. In un URP vengono ascoltate le persone con l’obiettivo di risolvere i
problemi che la popolazione ha ed essendo un gruppo numeroso si cerca di migliorare
politiche e servizi della PA.

URP - D.Lgs 29/93: ruolo di ascolto dei bisogni dei cittadini attraverso la realizzazione di
indagini (dall’analisi delle richieste e delle osservazioni fatte dai cittadini alle indagini di
customer satisfaction) al fine di poter riorientare servizi e organizzazione interna dell’ente
per una migliore soddisfazione dei bisogni e delle domande espressi dagli utenti.

Si parla di marketing legato al settore pubblico, un orientamento al marketing in base al

quale la produzione e la distribuzione dei servizi (dall’ideazione al processo di erogazione)
vanno definite a partire dai bisogni da soddisfare: il fine dell’attività amministrativa non è il
rispetto delle norme, bensì la realizzazione di risultati che – attraverso il rispetto delle norme
– soddisfino i bisogni espressi dalla collettività. Il comma 3, art. 12, prevede che agli URP
venga assegnato “personale con idonea qualificazione e con elevata capacità di avere
contatti con il pubblico, eventualmente assicurato da apposita formazione”: questo è
necessario per qualificare il lavoro e l’ufficio stesso.
Tramite una Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 1994 è stato previsto come
finalità che l’URP debba fare una sorta di customer satisfaction, “proporre adeguamenti
e correttivi per favorire l’ammodernamento delle strutture, la semplificazione dei linguaggi e
l’aggiornamento delle modalità con cui le amministrazioni si propongono all’utenza” per
capire se stiamo procedendo nella giusta direzione. Spesso questo viene guardato con
sospetto dall’interno, come fosse esclusivamente un sistema di verifica del personale.
Il dirigente dell’URP deve essere “un dirigente appartenente al più elevato livello
previsto dall’ordinamento dell’amministrazione”, per dargli spessore e in modo che il suo
parere abbia peso nel giudizio complessivo, cosa che spesso accade quanto una cosa non
funziona correttamente.

Si prevede inoltre l’adozione – da parte delle pubbliche amministrazioni che erogano servizi
pubblici – della “Carta dei servizi pubblici”: questa carta contiene l’elenco dei servizi che
una determinata PA, come il nostro comune, deve offrire ai propri cittadini. È un documento
che ogni struttura che eroga servizi pubblici è obbligata a predisporre per fissare le
caratteristiche dei servizi resi e in base alle quali gli utenti possono presentare reclamo in
caso di difformità dagli standard dichiarati. Tra gli obblighi previsti per la comunicazione
verso gli utenti: strumenti adeguati, contenuti semplici e chiari che illustrino le condizioni e le
modalità di erogazione del servizio, standard di qualità prefissati e dati relativi al rispetto
degli standard, modalità di relazione improntate al rispetto e alla cortesia nei confronti degli
utenti.

MANUALE DI STILE 1997 (Cfr. Codice di stile del 1993): la comunicazione pubblica
non è solamente quella che viene fatta sul sito o sul giornale con la pubblicità. È
comunicazione pubblica anche il modo in cui scrivo le leggi, i provvedimenti e gli atti
amministrativi, se uso o meno un linguaggio criptico per il cittadino a cui è rivolto, le
brochure e i loghi che inserisco. Anche l’edificio che ospita la PA è comunicazione pubblica.
Il manuale di stile fornisce regole e linee guida da seguire per migliorare l’efficacia delle
comunicazioni scritte in relazione a:
- organizzazione logico-concettuale dei testi;
- sintassi e lessico;
- elementi grafici e tipografici;
- impaginazione

Il burocratese, per esempio, non facilita la relazione tra amministrazione e cittadino,

negando a quest’ultimo la certezza del diritto e la garanzia della trasparenza su quello che
l’amministrazione vuole e/o offre.

LEGGI BASSANINI (Seconda metà degli anni ’90): sono specchio di una nuova cultura
della relazione. Obiettivi comuni di queste leggi:
- Semplificazione di leggi, norme, procedimenti amministrativi e del linguaggio
- Attuazione del decentramento amministrativo sulla base del principio di
sussidiarietà
- Lo sviluppo dell’informatizzazione e l’adozione di strumenti telematici (fax e internet
al posto di posta e sportelli)
- Nuove regole per la dirigenza e per il lavoro pubblico

La legge 127/97 in particolare introduce l’autocertificazione:

- Il cittadino è degno di fiducia (anche se in alcuni concorsi pubblici viene ancora
chiesto di consegnare alcuni documenti in forma autentica)
- Le PA devono dialogare tra loro (è inutile che il cittadino consegni copie di
documenti già in possesso di altri enti pubblici, basta l’autocertificazione)
- Con essa si sono ridotti tempi e costi per i cittadini e per le PA.
STATUTI E NORMATIVE REGIONALI (Anni ‘90): Le regioni sono enti legislativi che
possono, come lo Stato, creare leggi a differenza di province e comuni, secondo il principio
per cui l’ente locale non può promulgare leggi che vadano in conflitto con le leggi nazionali.

+ LEGGE 150/2000: è la legge più importante per questo corso poiché è la prima legge
quadro sulla comunicazione istituzionale, resasi necessaria per:
- Stabilire l’importanza strategica della comunicazione istituzionale, ed è
necessario un ambito normativo unico (una legge quadro appunto) capace di
regolamentare l’ambito della comunicazione pubblica.
- Individuarne gli ambiti di applicazione
- Fissare alcune regole che la rendessero efficace
- Dare legittimazione professionale agli operatori
- Rendere omogenea l’applicazione della comunicazione istituzionale in tutte le
PA

Questa legge fu resa possibile poiché si sente la necessità di qualcosa di nuovo per ordinare
quello che già c'era, ammodernando decisioni prese 10/15 anni prima che, considerando i
cambiamenti rapidi in questo settore, in poco tempo sono diventate obsolete. Come detto
questa legge fu resa possibile:
- Dall’impegno dell’Associazione della Comunicazione Pubblica e Istituzionale in
alleanza con la Federazione Nazionale della stampa
- Dalla convergenza tra centrodestra e centrosinistra
- Dalla maturità normativa raggiunta su questo tema
- Dalla necessità di un adeguamento delle normative vigenti alla realtà e alle sue
evoluzioni

Questa legge è piuttosto breve e possiamo trovarla qui in modo completo.

Come detto differenzia (comma 4 dell’art.1) le tre principali attività di comunicazione in:
- Informazione verso i mezzi di comunicazione di massa (Ufficio Stampa)
- Comunicazione esterna (URP)
- Comunicazione interna (URP)

Con questa legge la comunicazione interna viene considerata di pari livello rispetto a
quella esterna dove entrambe sono in mano all’URP. Vengono anche definite le finalità
delle attività di informazione e di comunicazione (art. 1, comma 5): non solo attuare il
diritto di accesso, illustrare attività e servizi, ma anche “favorire processi interni di
semplificazione delle procedure e di modernizzazione degli apparati” e “promuovere
l’immagine delle amministrazioni, nonché quella dell’Italia, in Europa e nel mondo,
conferendo conoscenza e visibilità ad eventi d'importanza locale, regionale, nazionale e
internazionale”. Questi aspetti vengono trattati col branding o negli uffici che trattano
di reputazione.

Negli artt. 6,7,8,9 si definiscono le strutture della comunicazione delle PA:

- URP (si estendono le funzioni previste ad esso dal D.Lgs 29/93)
- Ufficio stampa
- Portavoce
URP: Secondo l’art. 8, agli URP competono:
- La comunicazione esterna verso i cittadini ma anche verso le altre PA
- La comunicazione interna
- L’attuazione di processi di verifica della qualità e dei servizi mediante l’ascolto dei
cittadini, l’adozione di interconnessioni telematiche e il coordinamento delle reti
civiche.
Dunque l’URP non è un semplice sportello informazioni, ma un ufficio di
comunicazione, come avviene nelle imprese. Facendo un riepilogo normativo:
- Legge 142/90: diritto di accesso e partecipazione attiva
- Legge 241/90: trasparenza amministrativa estesa a tutti gli enti pubblici
- Decreto legislativo 29/93: istituzione dell'URP
- Legge 150/2000: legge quadro

In passato questo ufficio era negli intenti l’ufficio comunicazione della pubblica
amministrazione, ma nella pratica - soprattutto negli enti più grossi - si è dovuto scontrare
con altri uffici che si occupano di cose simili. All’URP si affiancano e talvolta si
sovrappongono anche l’ufficio comunicazione (per la comunicazione esterna) e
l’ufficio risorse umane (per la comunicazione interna tra dipendenti, non solo le
“paghe”). Negli artt. 6,7,8,9 della legge 150/2000 si definiscono le strutture della
comunicazione delle PA:
- URP (si estendono le funzioni previste dal D.Lgs 29/93)
- Uffici stampa
- Portavoce

Il personale dell’URP è preposto alla comunicazione diretta con i cittadini e alla

comunicazione interna. Incontra i cittadini che lo richiedono, fornisce loro informazioni
sull’organizzazione e tenta di risolvere le loro esigenze facendosene carico presso gli uffici
dedicati. Svolge inoltre attività di comunicazione interna tra gli uffici, i dipendenti e il vertice
dell’organizzazione. Per svolgere a pieno la sua funzione, andrebbe sempre coinvolto dai
vertici nei processi decisionali. L’accesso alla professione avviene tramite concorso
pubblico e si rivolge in modo particolare ai laureati in scienze della comunicazione.
Può quindi lavorare nell’URP chi abbia conseguito una laurea in scienze della
comunicazione o abbia conseguito una formazione equiparabile (es. altro corso di laurea
completato da un master o specializzazione in comunicazione). L’accesso avviene
attraverso un concorso pubblico. Non è necessario essere iscritti all’albo dei
giornalisti e il contratto del direttore dell’URP non decade con il cambio dei vertici dell’ente.

UFFICIO STAMPA: secondo l’art. 9 ogni PA ha la possibilità (non l’obbligo come invece
accade per l’URP) di dotarsi di un Ufficio Stampa che gestisca le relazioni e le attività di
informazione rivolte ai media. Il personale deve essere iscritto all’albo nazionale dei
giornalisti (nella legge 150 adesso non più, anche se avere il tesserino da giornalista è
utile) essendo un ufficio che si relaziona con i vari media. Questo ufficio cerca nei media
situazioni in cui la PA viene citata o argomenti di interesse, rendendo poi queste
informazioni facilmente notiziabili secondo i criteri dei diversi media. Il filtro dei media
non è sempre il più adeguato perchè un’istituzione riesca a comunicare col cittadino, perchè
i media hanno delle leggi proprie di selezione delle notizie (che finiscono anche per
determinare i temi di cui la politica si occupa: è il fenomeno denominato “agenda setting”).
Per risolvere i problemi di agenda setting posso, per esempio, invitare un personaggio di
rilievo ad una iniziativa comunale, rendendo la notizia notiziabile dalle diverse testate.

La PA per comunicare efficacemente con i media deve:

- Essere fonte autorevole e tempestiva (importanza delle banche dati) per i media
- Pianificare efficacemente ogni comunicazione e fare in modo che sia appetibile per i
media (organizzando conferenze stampa ed eventi in modo adeguato, strutturando
efficacemente i comunicati stampa, etc.)
- Intessere buone relazioni con i giornalisti
- Utilizzare canali informativi diretti, non soggetti alla mediazione dei giornalisti (es. sito
web completo di news, web-tv, social media, etc.)

Se per esempio quindi apre un nuovo ufficio nel mio comune e lavoro in un ufficio stampa
devo convocare una conferenza stampa, scrivere un comunicato stampa in cui descrivo
questo nuovo servizio, ecc.. analizzando poi le conseguenze.