LA RESPONSABILITA'

dal punto di vista storico, la responsabilità dello Stato per comportamenti o atti illeciti dei suoi agenti costituisce
l'esito di un'evoluzione il cui punto iniziale è il principio dell'immunità del sovrano → sancito in tutti gli ordinamenti
prima dello Stato di Diritto.
A fine 800 la dottrina italiana sosteneva che la responsabilità dello stato fosse incompatibile con il carattere etico
dello stato e con l'esigenza di tutelare gli interessi pubblici che giustificavano il sacrificio imposto ai sogg privati.
Tutt'al più poteva risponderne il funzionario.
Ma con l'affermarsi dello Stato di diritto l'immunità della pa venne spazzata via e già prima della Cost nel nostro
ordinamento si affermò la tesi secondo la quale la pa è responsabile nei confronti di terzi in relazione agli atti di
gestione (diversi dagli atti di imperio) perchè con questi essa opera sul piano di parità con i sogg privati.
Il punto di arrivo è ravvisabile nell'art 340 del trattato sul funzionamento dell'UE: stabilendo che, in materia di
responsabilità extracontrattuale, l'Unione deve risarcire i danni cagionati dalle sue istituzioni\agenti nell'es delle loro
funzioni conformemente ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri → la pa risponde per danni
cagionati a terzi.
Modelli di responsabilità della pa nel diritto europeo
1-in Gran Bretagna, il modello si fonda sulla responsabilità personale del dipendente pubblico nei confronti dei
3°danneggiati e può essere estesa agli apparati al servizio dei quali opera il dipendente (entro certi limiti)
2-in Germania, il modello si fonda sul principio opposto della responsabilità oggettiva indiretta dell'apparato, nella
sua veste di datore di lavoro.
Quale che sia il modello, la responsabilità della pa richiede un bilanciamento tra più esigenze contrapposte tra cui
rifondere pienamente il privato del danno subito, scoraggiare comportamenti illegiti dei dipendenti e soprattutto
evitare il rischio di overdeterrence = eccesso di deterrenza, in quanto il timore della responsabilità personale può
costituire un freno all'attività dell'amm per perseguire interessi pubblici, compromettendone dunque l'efficacia →
porta alla necessità di contenere la responsabilità.

L'art 28 della Cost e gli sviluppi successivi

la responsabilità della pa in Italia trova fondamento in questo art che stabilisce “i funzionari e i dipendenti dello Stto
e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali\civili\amm degli atti compiuti in
violazione di diritti. In tali casi la responsabilità si estende allo Stato e agli enti pubblici”. → rinvia alle norme
codicistiche sulla responsabilità contrattuale\extrac e prec. A prima vista, l'art sembra porre in primo piano la
responsabilità personale e solo in via subordinata e successiva la resp dell'apparato, pare che questa abbia carattere
sussidiario (il danneggiato deve proporre l'azione per danni prima nei confronti del dipende e può agire contro l'amm
solo qualora questo non abbia patrimonio capiente) e parallelo (può sorgere solo a condizione che susista una resp
personale del dipendente). Invece l'interpretazione della giurisprudenza ha impostato che la responsabilità del
dipendente e dell'amm abbiano natura solidale. L art 28 infatti fu il risultato della riformulazione infelice di una disp
dei costituenti per rafforzare la tutela dei diritti di libertà sanciti dalla Cost ma gli emendamenti introdotti
snaturarono l'articolo, che diede adito a numerosi dubbi interpretativi. La giurisprudenza però ricondusse la
disposizione al modello della responsabilità che pone in primo piano la resp della pa, la quale risponde
immediatamente e direttamente per i fatti illeciti dei dipendenti.
Già prima della Cost, la responsabilità degli apparati pubblici veniva ricostruita come responsabilità diretta che
sorge in base al rapporto organico tra l'agente e l'amministrazione di appartenenza → a quest'ultima si imputa
direttamente l'attività dell'agente perchè, dal punto di vista formale, non è il dipendente pubblico che opera ma è
l'ente di appartenenza.
L'applicazione alla pa dei principi di diritti comune in tema di responsabilità subì inizialmente numerose deroghe:
leggi speciali riferite a particolari attività connesse a servizi pubblici ponevano limiti alla responsabilità del gestone.
es. si ritenne per molto tempo che all'amm non si applicasse l'art 2050 del cc secondo il quale chi prova un danno
nello svolgimento di attività pericolosa è responsabile se non prova di aver adottato tutte le misure idonee ad
evitarlo. Lo stesso valeva per il 2051 cc in materia di responsabilità da cose in custodia.
Gli sviluppi giurisprudenziali hanno ridotto pian piano per arre di immunità applicando il 2050 per danni da omessa
o insufficiente manutenzione delle strade pubbliche, escludendola solo quando vi è oggettiva impossibilità di
esercizio di un potere di controllo;
anche la CC ha dichiarato incostituzionali varie leggi che riconoscevano esenzioni dalla responsabilità a favore
dell'amm; l'evoluzione normativa\giurisprudenziale nel nostro ord ha fatto confluire sempre più la responsabilità
della pa nel diritto comune.

La responsabilità civile da comportamento illecito

la responsabilità della pa e dei suoi agenti riferita a meri comportamenti ovvero a condotte non ricollegabili all'es di
un potere e all'emanazione di un provv va analizzata tenendo distinti tre rapporti: quello tra danneggiato e
dipendente pubblico; quello tra danneggiato e pa; rapporto interno tra dipendente e amm di appartenenza.
→ Inanzittutto, la responsabilità del funzionario e della pa per danni provacati a terzi è una responsabilità diretta di
tipo solidale quindi il terzo può decidere liberamente se agire contro il funzionario, l'amm o entrambi. Per prassi, dto
che l'amm è un debitore patrimoniale molto più capiente del dipendente, l'azione risarcitoria viene esperita solo nei
confronti dell'amm.
→ la responsabilità della pa è più ampia di quella del dipendente; la responsabilità di quest'ultimo infatti è limitata ai
casi di dolo o della colpa grave. In caso di colpa lieve, l'azione risarcitoria può essere proposta solo nei confronti
dell'amm e viene meno il parallelismo, il quale viene escluso anche nei casi di impossibilità ad identificare il
dipendente che ha posto in essere il comportamento dannoso, purché si sia accertato che la condotta sia riferibile a
un dipendente di quella amm.
→ l'amministrazione che ha risarcito il terzo del danno cagionato dal dipendente può esperire contro quest'ultimo
l'azione di regresso secondo i principi della resp amm.
Ora, va posta la distinzione tra illecito causato da meri comportamenti degli agenti della pa e illecito conseguente
all'emanazione di provv amm illegittimi.
La responsabilità da meri comportamenti-> rientrano in questo ambito i danni conseguenti ad un incidente stradale
che coinvolge un automezzo militare; danni subiti da uno scolaro non sorvegliato adeguatamente ecc.
In base all'art 2043 del cc, per essere risarcibile questo danno deve essere riconducibile:
1- ad una condotta
2-colposa o dolosa dell'agente;
3- deve essere qualificato come ingiusto e
4-deve sussistere un nesso di causalità tra condotta ed evento dannoso.

1- la condotta: la responsabilità del dipendente e della pa può sorgere sia quando l'illecito consegue al compimento
di atti\operazioni, sia quando consegua all'omissione atti\operazioni al cui compimento l'impiegato è obbligato.
La proposizione dell'azione risarcitoria deve essere preceduta da un atto formale di diffida.
La condotta deve essere riconducibile all'agente che esclude l'imputabilità in caso di incapacità di intendere e volere
al momento in cui la condotta è stata posta in essere e deve essere riferibile all'amm in base al rapporto di
immedesimazione organica (può spezzarsi solo nei casi in cui il dipendente agisce per finalità personali ed
egoistiche al di fuori delle proprie incombenze).
4-nesso di occasionalità necessari tra attività illecita e mansioni del dipendente è necessario al fine che possa
sorgere la responsabilità: occorre verificare se il comportamento sia comunque collegato ad un interesse dell'amm o
se l'esercizio delle mansioni abbia determinato una situazione tale da agevolare e rendere possibile il fatto illecito. In
particolare, va analizzato se lo specifico comportamento dell'agente, pur costituendo un abuso\reato, si inserisca in
un'attività complessiva rivolta al perseguimento dei fini istituzionali dell'ente.
2-rapporto tra colpa e discrezionalità:in passato era precluso al giudice l'accertamento della colpa perché esso si
sarebbe risolto in un giudizio sulla discrezionalità della pa; progressivamente la giurisprudenza ha superato questa
chiusura affermando invece il principio secondo il quale il potere discrezionale incontra un limite nelle disposizioni
di legge ma anche nelle comuni regole di diligenza e prudenza: l'amm nell'operare le scelte discrezionali è tenuta al
rispetto del principio generale del neminem laedere (=non offendere nessuno).
3- l'ingiustizia del danno: prima della svolta operata dalle sezioni unite con la sentenza 500 del 99, riteneva che
potesse essere definito come ingiusto solo il danno conseguente alla lesioni di un diritto soggettivo → escludeva la
risarcibilità dei danni causati da provv illegittimi lesivi di interessi legittimi.
Già in precedenza la giurisprudenza aveva esteso l'ambito della responsabilità della pa a fattispecie nelle quali
emergeva un collegamento almeno indiretto con l'esercizio di poteri amm correlati agli interessi legittimi oppositivi
(es. proteggere una proprietà da un'espropriazione per pubblica utilità cioè mira a mantenere un'utilità già
conseguita). L'esempio più significativo è quello dell'occupazione di un terreno avvenuta in esecuzione di un provv
di espropriazione illegittimo → risarcimento conseguente all'annullamento di un atto illegittimo. Il proprietario leso
di un suo interesse legittimo poteva proporre un'azione di annullamento davanti al g amm; in caso di accoglimento,
la retroattività del provv ripristinava e faceva riespandere il diritto soggettivo del privato. Allo stesso modo, la
revoca illegittima di una concessione amm attributiva del diritto sogg di un privato a svolgere una determinata
attività poteva costituire un illecito risarcibile. C'era la necessità di instaurare 2 giudizi: uno davanti al g amm per
tutelare l'interesse legittimo, e uno davanti al g ordinario per tutelare il diritto sogg.

La risarcibilità del danno da lesione di interessi legittimi

la sentenza 500\99 ha abbattuto la barriera della irrisarcibilità del danno da provv illegittimo, cogliendo le
indicazioni del diritto europeo che non conosce la distinzione tra diritti sogg e interessi legittimi.
La corte ha operato una nuova interpretazione di danno ingiusto dell'art 2043 cc: si tratta di una norma primaria e
non secondaria, volta ad apportare una riparazione del danno ingiustamente sofferto da un sogg per effetto
dell'attività altrui; per la sua applicazione, l'art non richiede che si rinvengano altre norme primarie recanti divieti o
costitutive di diritti, ma pone direttamente il criterio giuridico per stabilire se il danno possa essere qualificato come
ingiusto. Non ha più rilievo la qualificazione formale della situazione giuridica del danneggiato, ma è sufficiente che
sia riscontrabile la lesioni di un interesse giuridicamente rilevante.
Bisogna allora stabilire quali sono i casi in cui un interesse è giuridicamente rilevante. La Corte ha precisato che
occorre operare una valutazione\comparazione tra interessi in conflitto, accertando con quale consistenza e intensità
l'ordinamento assicura tutela all'interesse del danneggiato → ma non tutti gli interessi legittimi sono risarcibili:
occorre verificare se per effetto del provv illegittimo risulti leso l'interesse al bene della vita al quale l'interesse leg si
corrella.
1- interessi legittimi pretensivi e giudizio prognostico: la lesione degli int leg pretensivi può derivare sia dal diniego
illegittimo del provv favorevole richiesto sia dal ritardo ingiustificato di questo; ma è necessario un giudizio
prognostico circa la fondatezza o meno dell'istanza del privato al fine di stabilire se il pretendente fosse titolare non
di una mera aspettativa (non tutelabile) ma di una situazione suscettiva di determinare un oggettivo affidamento circa
la sua conclusione positiva cioè si una situazione destinata ad un esito favorevole e dunque giuridicamente protetta.
Questo giudizio richiede un esame della normativa di settore che disciplina quel tipo di procedimento soprattutto per
verificare quali siano i margini di discrezionalità riconosciuti all'amm.
Il risarcimento è commisurato esclusivamente alla cd perdita di chance nei casi in cui non sia possibile accertare in
termini di certezza assoluta ma soltanto di probabilità, l'acquisizione o la conservazione del bene della vita in capo al
titolare dell'int legg. In ogni caso la chance, per poter essere risarcibile, deve consistere in una concreta ed effettiva
occasione favorevole di conseguire un determinato bene o risultato.
Concludendo, secondo la Corte di cass, la linea di confine tra risarcibilità e irrisarcibilità non è più tracciata dalla
distinzione tra d sogg e int legittimo ma è costituita dall'esistenza o meno della lesione di un bene della vita accertata
attraverso il giudizio prognostico.

2- l'accertamento della colpa: l'accertamento dell'illegittimità del provv non integra in modo automatico il requisito
della colpa ma è richiesta un'indagine ulteriore che verifichi se l'illegittimità deriva dalla violazione delle regole di
imparzialità, correttezza, buona amministrazione alle quali deve ispirarsi l'es della funziona amministrativa e che si
pongono come limiti esterni alla discrezionalità; non solo: la colpa va riferita -non al funzionario agente- ma
all'apparato nel suo complesso (es. disfunzione a causa di una cattiva organizzazione del personale\mezzi\risorse).
L'onere probatorio in capo al danneggiato è stata semplificato dalla giurisprudenza la quale ha riconosciuto a questo
la possibilità di assolverlo invocando l'illegittimità come indice presuntivo della colpa, allegando anche altre
circostanze idonee a dimostrare che si è trattato di un errore inescusabile (es. chiarezza della norma da applicare,
carattere vincolato del potere, mancata considerazione dell'amm dell'apporto partecipativo del privato); a questo
punto, l'amm potrà produrre elementi indiziari volti a qualificare l'errore come scusabile.

3- la natura extracontrattuale della responsabilità: la giurisprudenza amm inquadra la responsabilità per danno da
lesione di int legittimi all'interno degli schemi della resp extracontrattuale (ex art 2043 cc). Tuttavia in dottrina sono
emerse ricostruzioni che adottano gli schemi della resp contrattuale\precont perchè si è osservato che il privato non
può essere equiparato a chiunque o al semplice passante con il quale il danneggiante non ha alcuna relazione eprchè
si tratta di un rapporto che impone alle parti una serie di obblighi comportamentali di correttezza e buona fede;
riconoscere natura contrattuale o prec alla resp per danno da provv ill ha come conseguenza l'applicazione del
relativo regime. La questione in realtà rimane aperta e in ogni caso qualche adattamento rispetto agli schemi
civilistici puri sembra inevitabile.

4-danno da ritardo: amministrazione non conclude il procedimento entro il termine previsto; le amm stabilisce che
le pa sono tenute al risarcimento del danno ingiusto in conseguenza dell'inosservanza dolosa\colposa del termine di
conclusione del procedimento → rafforza principio della certezza del tempo dell'agire amm che costituisce un bene
della vita. Possono esserci in astratto 3 situazioni: l'amm ha emanato nel termine il provv di diniego illegittimo,
annullato dal giudice e che poi abbia rilasciato il provv favorevole in esecuzione della sentenza → ritardo è causato
dal primo provv di diniego e si tratta quindi di responsabilità da provv illegittimo; la seconda è che l'amm ha
rilasciato il provv favorevole in ritardo e la terza è che l'amm ha negato legittimamente il provv richiesto ma in
ritardo; nelle due ultime ipotesi il danno da ritardo non è causato dal provv che risulta illegittimo, ma dall'inerzia
dell'amministrazione.

5-l'azione risarcitoria: rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo e può essere proposta
conseguentemente all'azione di annullamento oppure in autonomia. Il danno da ritardo rientra tra le materie attribuite
alla giurisdizione esclusiva del g amm.

6-la responsabilità contrattuale e precontrattuale: la resp contr è da sempre ammessa nei casi in cui l'amm agisce
nella sua capacità di diritto privato nei rapporti con i terzi; anche i principi della resp precontrattuale trovano piena
applicazione nei confronti delle pa: il principio di correttezza e buona fede deve informare il comportamento della
pa, oltre che del sogg privato, all'interno del procedimento amm.

La responsabilità nel diritto europeo

la responsabilità della pa nel diritto europeo può essere analizzata sotto due profili principali:
1-la responsabilità degli organi dell'UE in relazione all'attività giuridica posta in essere dai propri agenti in
contrasto con il d europeo: disposizione importante è l'art 340 tfue: il comma 1 disciplina la respons contrattuale
della Comunità e si limita ad operare un rinvio alla legge nazionale applicabile al contratto in causa; il comma 2
regola la resp extracontrattuale della Comunità e prevede che l'Unione debba risarcire i danni cagionati dalle sue
istituzioni o dai suoi agenti nell'esercizio delle loro funzioni; il comma 4 stabilisce infine che la resp personale dei
dipendenti dell'Unione nei confronti di questa è regolata dalle disposizioni sullo loro stato giuridico.
Quanto al profilo processuale, la Corte di Giustizia è competente a conoscere le controversie relative alla
responsabilità extracontrattuale della Comunità.
I presupposti sostanziali della respons delle istituzioni comunitarie sono deducibili sempre dall'articolo
menzionato : comportamento contra jus; esistenza di un danno; nesso di causalità. Il comportamento contra jus è sia
quel comportamento\fatto materiale -omissivo o commissivo- , sia l'atto giuridico -normativo o amm-. La
violazione deve avere un carattere grave e manifesto; il danno risarcibile deve essere effettivo cioè certo e attuale e
non è solo quello emergente ma anche il lucro cessante.
2- la responsabilità degli Stati membri per violazione del d europeo: importante è la sentenza Francovich che
segna una tappa fondamentale nella costruzione del sistema europeo come ordinamento autonomo e che fa sì la
responsabilità degli Stati membri non sia più retta solo dal d nazionale, ma anche dai principi autonomamente
formatisi nel diritto europeo. Il caso riguardava il mancato recepimento da parte della Repubblica italiana di una
direttiva europea entro il termine previsto; la Corte di Giustizia ha esaminato la questione della resp dello stato per
danni derivanti dalla violazione degli obblighi sorti in forza del d comunitario e la motivazione della sentenza
afferma: il principio della responsabilità dello Stato x danni causati ai singoli da violazioni del d comunitario ad esso
imputabili inerentemente al sistema del Trattato; ed ununcia 3 presupposti in presenza dei quali può sorgere la
responsabilità degli Stati membri: la direttiva attribuisce diritti a favore dei singoli; il contenuto di tali diritti può
essere individuato sulla base della direttiva; esiste un nesso di causalità tra violazione dell'obbligo a capo dello stato
e danno subito da sogg lesi.
Poi c'è la sentenza Brasserie du pecheur-Factortame stabilisce che gli stati membri possono essere tenuti a risarcire i
danni cagionati da violazioni del d comunitario da parte del legislatore nazionale.
La sentenza Lomas sancisce che la resp dello Stato può sorgere non solo in relazione ad un atto amm, bensì anche a
un atto amm adottato in violazione del diritto europeo.

La responsabilità amministrativa
il cui accertamento -dinanzi alla Corte dei Conti- trova fondamento nel Testo unico degli impiegati civili dello Stato
secondo il quale l'impiegato è tenuto a risarcire l'amministrazione dei danni derivanti da violazioni di obblighi di
servizio (danno erariale diretto). Una cosa particolare è il danno erariale indiretto cioè nel caso in cui l'amm
condannata a risarcire il terzo per conto del proprio dipendente può agire in via di regresso contro quest'ultimo. Le
condotte che possono dar origine a danno erariale sono atipiche, ma il legislatore sempre più, sta individuando dei
comportamenti suscettibili di far sorgere la resp amm.
La responsabilità amm interessa il rapporto interno tra dipendente pubblico e amministrazione di appartenenza e
costituisce quindi una sottospecie della responsabilità del lavoratore subordinato nei confronti del proprio datore di
lavoro che nasce in conseguenza della violazione dei doveri di diligenza. Il regime però della resp amm si distacca
dal diritto comune e ha natura ibrida (a metà tra resp contrattuale e resp extrac), ha una finalità essenzialmente
risarcitoria ma in alcune fattispecie emerge una finalità sanzionatoria.
Quanto al campo di applicazione, questo tipo di resp vale per funzionari, impiegati, agenti pubblici e amministratori
delle amm pubbliche statali e non e di enti pubblici. Nel corso del tempo la giurisprudenza ha ampliato il novero
delle figure rientranti nella nozione di agente pubblico; possono essere chiamati a rispondere anche sogg esterni
all'amm legati da un “rapporto di servizio”.
La giurisprudenza della Corte dei Conti aveva esteso l'ambito della resp amm anche agli amministratori e dirigenti
delle spa pubbliche, sottoponendole quindi ad un doppio regime di responsabilità -resp in base al d societario e a
quella per danno erariale-. La Corte di Cassazione però ha posto un limite a questa estensioni, affermando che le
società ubbliche non rientrano nel perimetro della resp amm; semmai possono rispondere per le perdite derivanti
dalla cattiva gestione i responsabili dei ministeri e delle amm pubbliche titolari delle azioni per aver svolto in modo
poco diligente il loro ruolo di azionisti.
La resp ha natura personale, nel caso di fatto dannoso causato da più persone, ognuna risponde solo della parte di
sua competenza.
La responsabilità per dolo o colpa grave: sotto al profilo oggettivo, la resp sorge in relazione ai fatti\omissioni
commessi con dolo e colpa grave; se il danno deriva da un provv, rimane l'insidacabilità nel merito delle scelte
discrezionali; se il provv è legittimo la corte dei conti non può sindacare le scelte amministrative. Il sindacato della
Corte, come il g amm, può riguardare tutti i profili di legittimità, incluso l'eccesso di potere.
È risarcibile non solo il danno provocato all'amm in cui il dipendente è incardinato, ma anche il danno obbliquo
ovvero cagionato ad amministrazioni o enti diversi da quelli di appartenenza.
Il diritto al risarcimento si prescrive in 5 anni dalla data in cui il fatto si è verificato o dalla data della sua scoperta, in
caso di occultamento doloso.
Ai fini della quantificazione del danno vanno valutati il decremento patrimoniale o la mancata entrata da parte
dell'amministrazione e in alcuni casi si aggiunge il danno all'immagine dell'amm (es. caso di tangenti). A questa
somma vanno sottratti i vantaggi comunque conseguiti dall'amm (es. utilità che l'ente ha ricavato grazie all'attività
del dipendente) → sorta di compensatio lucri cum damno = compensazione del guadagno con il danno. Un
particolare regime della resp amm consiste nel potere riduttivo in base al quale la Corte può porre a carico dei
responsabili tutto o parte del danno accertato, modulando la somma a carico delle finanze del dipendente rispetto
all'enormità dei danni potenziali dell'amministrazione ( es militare che distrugge aereo).
La resp amm viene accertata in un giudizio davanti alla Corte dei Conti.