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FEDERALISMO di Giovanni Bognetti

Parte prima: concetti generali ed evoluzione storica


1. Il federalismo nelle prospettive della vecchia e della nuova scienza del diritto.
Federalismo il termine con cui si suol designare la tendenza, presente come fenomeno abbastanza diffuso nella storia
moderna, a organizzare ordinamenti politico-giuridici ripartendo i poteri di comando tipici dello Stato tra enti politici
distinti: un apparato di governo centrale e una pluralit di apparati di governo periferici, l'uno e gli altri sovrapposti allo
stato delle semplici autorit amministrative municipali o locali.
Nell'antichit e durante il Medioevo il fenomeno non manca di certo. Applicare tuttavia l'aggettivo federalistico a
queste forme passate di divisione organizzativa dei poteri tra entit di governo distinte non pu farsi senza il grave
pericolo di perdere, sotto le le analogie che pure esistono, il senso dell'irripetibile peculiarit del federalismo moderno
o, per meglio dire, del federalismo senz'altro.
D'altra parte, per comprendere a fondo il significato del fenomeno storico federalismo, anche solo da un punto di vista
che voglia essere rigorosamente giuridico, i complessi schemi concettuali elaborati dalla scienza del diritto del XIX e
della prima met del XX secolo in ordine alla natura dello stato federale e delle pi o meno contigue figure della
confederazione di stati, delle organizzazioni sovranazionali di stati, dello stato regionale ecc., mentre certamente
sono per alcuni lati d'aiuto, per altri possono riuscire gravemente svianti e in ogni caso non bastano. Quella scelta del
diritto ha posto efficacemente in luce la maggior forza del vincolo che lega nello stato federale l'apparato centrale e
quelli periferici rispetto al nesso che corre tra autorit centrali e stati membri nelle confederazioni e nelle
organizzazioni sovranazionali, ed ha parimenti utilmente illustrato la maggior subordinazione delle regioni allo stato
nello stato regionale rispetto al rapporto che stringe i cosiddetti stati membri allo stato centrale nello stato
federale. Ma essa ha per lo pi tentato di fondare la distinzione tra quelle vane figure classificatorie soprattutto
utilizzando un concetto dogmatico di sovranit come potere originario, assoluto e illimitato di comando che sarebbe
caratteristico dell'ente stato e in base al quale, attraverso la ricerca della sua diversa collocazione nel sistema di ciascuna
figura, si potrebbero identificare i precisi tratti qualitativi differenzianti di tutte esse. Il concetto dogmatico di sovranit
non , se preso alla lettera, una rivendicazione uniforme e costante delle classi politiche che hanno fondato e governato
gli stati dell'epoca moderna: ed anzi, a parere di chi scrive, non fu mai forse rivendicazione effettiva di ciascuna di
quelle classi politiche. Sul piano della realistica descrizione del fenomeno storico-giuridico stato, e dei sottotipi stato
federale e regionale e confederazione e organizzazione sovranazionale di stati, il concetto non pu dunque
servire per un'intelligente trattazione della materia.
Al di l delle riserve che si possono fare per i motivi accennati al concetto di sovranit che sta alla base delle definizioni
classificatorie operate dalla scienza del diritto fino alla met del nostro secolo, va poi il fatto che quelle definizioni,
proprio per il loro concentrarsi sul problema della collocazione della sovranit e comunque per volerne dedurre rigorose
differenze qualitative tra figure figura, non hanno abbastanza avvertito che i concetti di stato federale e di stato
regionale, di confederazione e di organizzazione sovranazionale di stati sono astrazioni classificatorie che sfumano l'una
nell'altra e che si riferiscono in realt a ordinamenti concreti tra i quali intercorrono differenze ma non cesure
rigidamente separanti. Dal polo dello stato unitario, la fenomenologia storica ci mette dinanzi il dispiegarsi, verso un
polo opposto, di una distribuzione quantitativamente crescente e sempre pi stabile di poteri politici ad altre distinte
entit o formazioni governative.
Ma allora, di fronte a questo continuum fenomenologico di diversificata distribuzione dei poteri, una scienza del diritto
che non si contenti di aridi incasellamenti classificatori vorr conoscere, se non le molteplici cause che hanno
determinato nelle varie situazioni l'adozione delle diverse forme di distribuzione dei poteri, almeno i valori che, nel
compiere la scelta, le classi politiche hanno inteso servire; e vorr sapere se esistono raccordi pi o meno sistematici tra
certi insiemi di valori e i vari tipi di distribuzione dei poteri che la storia ci fa scorrere davanti agli occhi.
Proprio l'insoddisfazione nei confronti degli elaborati della scienza tradizionale del diritto ha spinto nella seconda met
del nostro secolo vari giuristi, e primo tra essi il Friedrich, a rifiutare la statica equazione federalismo = instaurazione
di uno stato federale in senso stretto e ad attribuire al termine un significato largo, coprente l'insieme dei processi onde
gli ordinamenti tendono a ripartire, in varia maniera e misura, verso l'interno e verso l'esterno, i poteri politici tra distinti
centri o livelli di governo; processi di federalizzazione che vanno studiati nella loro mobile dinamicit.
2. Lo Stato occidentale moderno e le diverse figure di organizzazione federalistica dei poteri.
L'avvento della figura moderna dello stato si realizzato dall'et del Rinascimento e della Riforma: lo stato punta di
solito a una concentrazione rigorosa di poteri nelle mani di un apparato governativo unico, il quale non ammette altra
autorit sopra di s o sotto di s, capace di comandare e obbligare i singoli individui a lui sottoposti. Codesta
concentrazione intransigente di poteri, spazza via nella prima fase dell'epoca moderna, vecchi istituti e formazioni
politico-sociali che in diverse guise legavano l'individuo: opera indirettamente, in altre parole, per la sua liberazione. Lo
stato a forte concentrazione di poteri, lo stato unitario, diventa cos di per s un presidio della libert individuale.
A fianco di questo tipo di stato fin dal secolo diciottesimo si pu constatare l'esistenza di figure organizzative in cui
poteri non sono concentrati ma distribuiti variamente tra soggetti politici distinti; e il numero e la complicatezza delle
figure cresce col tempo. Qui, come nell'et premoderna, le autorit, con poteri di imperio dal contenuto vario e dagli
effetti giuridici diversi, sono plures. Senonch, la pluralit ha un significato profondamente diverso da quello della

precedente pluralit. In non pochi casi essa nasce espressamente perch, nelle circostanze, l'unitariet dello stato o
l'assenza per esso di precisi vincoli istituzionali verso l'esterno appare pericolosa per la conservazione delle
fondamentali libert e dei fondamentali diritti dell'individuo come li definisce la coscienza politica moderna; la
divisione dei poteri tra pi enti o la loro limitazione a favore di autorit terze risulta necessaria ed voluta in funzione
della miglior tutela di attese e di pretese dell'individuo che l'et premoderna assolutamente non avrebbe riconosciute.
Le forme del moderno federalismo tendono ad atteggiarsi in modo tale da rispettare quanto meno quelle attese e
quelle pretese. Nella loro variet, esse, nel mondo occidentale, assumono di solito contenuti che si adeguano
strettamente alle esigenze di quell'ideale individualistico che da 2-3 secoli informa, sebbene in modi e misure diverse, i
nostri ordinamenti. E senza quell'adeguamento non riusciremo a spiegarne le caratteristiche peculiari.
2.1 L'unione confederale di Stati (esempio: Stati Uniti d'America)
Qui una pluralit di stati conferisce a un'autorit politica centrale una serie di poteri per la cura di alcuni interessi
comuni particolari, di solito concernenti la difesa e la politica estera, ma talvolta anche materie economiche. Le
decisioni dell'autorit centrale vincono gli stati membri e valgono, verso l'esterno, come decisioni di tutti essi, ma, salvo
casi assolutamente eccezionali, norme e comandi dell'autorit centrale non penetrano negli ordinamenti statuali a
vincolare direttamente i singoli individui ad essi soggetti.
2.2 L'organizzazione sovranazionale di stati (esempio: Unione Europea)
In questa figura i tratti sono analoghi a quelli dell'unione confederale. Le materie assegnate alla competenza dell'autorit
centrale sono peraltro di solito di natura economico-sociale e non hanno a che fare con la difesa. Qualche volta la
robustezza e le articolazioni istituzionali dell'autorit centrale sono ragguardevoli e maggiori che nell'unione
confederale e le norme e comandi d'essa raggiungono immediatamente, all'interno dei singoli ordinamenti statali, gli
individui.
2.3 Lo Stato federale (esempio: Germania)
In esso l'autorit centrale possiede le dimensioni di un vero e proprio stato-apparato, in quanto le appartengono tutti i
tipi di funzioni (legislative, giudiziarie, amministrative) che non possono mancare ad uno stato. Anche le materie
affidate alla competenza dell'autorit centrale oltre ad includere sempre la politica estera e la difesa spaziano in altri
campi e non sono cos particolari e circoscritte come nelle figure precedenti. L'autorit centrale stabilisce nella sua
opera norme e comandi che vincolano direttamente gli individui e pu imporre, e riscuotere direttamente da loro, tributi.
Include in s un organo che ha il potere di interpretare autoritativamente la costituzione federale e dunque, tra l'altro,
la ripartizione dei poteri tra autorit o stato centrale e gli stati membri le rispettive sfere di competenza.
Il recesso dall'unione del singolo stato membro, anche se non esplicitamente vietato, escluso, a meno che la
costituzione federale eccezionalmente non lo permetta.
2.4 lo Stato regionale (esempio: Italia)
In questo stato sono i poteri delle regioni ad essere enumerati e limitati a materie particolari. La loro stabile
pertinenza alle regioni e il loro rispetto sono comunque garantiti dalla costituzione rigida dello stato. I poteri delle
regioni possono essere talvolta assai vasti; ma non includono mai, o quasi mai, poteri giurisdizionali. Alla regione non
riconosciuto il diritto di separarsi dallo stato. Questi sistemi federalisti di distribuzione dei poteri sono presenti in
genere sia tra gli ordinamenti dell'epoca liberale sia tra gli ordinamenti contemporanei di democrazia sociale. Ma in
concreto si tratta, presso gli uni e presso gli altri, di cose diverse.
3.Confederazione di stati e stati federali nel modello costituzionale liberale.
Il modello costituzionale ideale dello stato liberale -l'insieme dei valori fondamentali tendono ad informarsi gli
ordinamenti dei maggiori stati occidentali dell'Ottocento- si ispira ad un'idea fondante principale: quella della
separazione della societ civile dallo stato-apparato. La societ civile si compone di individui cui vanno riconosciute
sfere inviolabili di libert in tutti i campi in cui possono esplicarsi le attivit umane. Lo Stato deve appunto definire con
precise norme giuridiche quelle sfere e badare che esse vengano di fatto rispetto da tutti. In ci si attua naturalmente un
contatto tra stato e societ civile: ma oltre questo contatto, secondo il modello costituzionale liberale, lo stato non ha
molte ragioni di ulteriori incontri con la societ.
Ci vale in particolare per quanto concerne il vastissimo e importantissimo campo dell'economia.
Data questa esigenza di separazione tra societ civile e stato, il modello costituzionale liberale ravvisa la necessit, per
meglio garantirne l'attuazione, di procedere a una particolare divisione dei poteri nell'ambito dell'organismo stesso dello
stato-apparato. Tre funzioni vengono identificate come le fondamentali dello stato-apparato: la normativa, l'esecutiva e
la giurisdizionale; le ultime due da svolgersi nel rigoroso rispetto dei precetti posti dalla prima. Le tre funzioni, inoltre,
vanno assegnate in via tendenzialmente esclusiva a tre distinti gruppi di organi, costituenti i tre poteri dello stato
(legislativo-esecutivo-giudiziario).
A questo modello costituzionale hanno pi o meno tentato di conformarsi - con diversa misura di successo-, durante
l'epoca liberale, tutte le principali unit statali occidentali. Ma mentre per gli stati unitari e liberi di legami istituzionali
all'esterno il discorso sull'influenza dell'idea fondante del modello pu in certo senso fermarsi a questo punto, le cose
stanno diversamente con gli stati che in qualche modo risultano partecipi di quelli che abbiamo chiamato processi
federalistici.
In verit, confederazioni di stati e stati federali assumono, durante l'epoca liberale, forme e contenuti particolari che
appaiono proprio dettati dal bisogno di meglio servire l'idea-base della giusta separazione tra stato e societ civile.
L'impulso principale alla formazione di confederazioni dato senza dubbio, anche in questo periodo, dal desiderio di
rinforzare le condizioni di pace tra una pluralit di stati e di potenziarne, unendole, le capacit di difesa-offesa nei

confronti di stati terzi. Ma spesso affiora anche -e trova recezione in principi inclusi nell'atto confederale- la volont di
eliminare, in campo economico e in altri campi, alcune interferenze dello stato che possono intralciare il libero, utile
spiegarsi dell'iniziativa privata individuale.
I fattori che rendono possibile e favoriscono il confederarsi di stati sono di solito condizioni di stretta affinit tra i vari
popoli sotto il profilo linguistico o culturale o genericamente storico-politico; ma attira anche molto la speranza di
realizzare su spazi pi vasti quella libert del mercato che viene ormai acquisendo, all'interno di ciascun stato, la
posizione di un importante valore. Si spiega in tal modo la presenza per esempio nell'atto che rinnova e rifonda nel 1815
la Confederazione elvetica del principio secondo cui (art. 11) su tutto il territorio della Confederazione il libero
mercato delle derrate, dei prodotti del suolo e delle merci, la libera uscita e il passaggio da un cantone all'altro di questi
oggetti e del bestiame, sono garanti. E la stessa aspirazione, sia pur in parte diversamente fraseggiata nelle disposizioni
normative, ritroviamo nei documenti di fondazione di altre importanti unioni confederali del periodo: negli Articoli di
confederazione (1778) degli stati americani da poco diventati tali da colonie che erano sotto la Corona britannica (art.
4); nell'Atto costitutivo della Confederazione germanica (1815) -ove (art. 18) si assicura la libera mobilit personale e
patrimoniale all'interno della Germania, premessa per quell'unione doganale (Zollverein) che, formalmente distinta dalla
Confederazione, pure integrer, sul versante economico, la logica di unificazione germanica che questa vuol perseguire
soprattutto sul versante politico-militare.
Appartiene storicamente all'epoca liberale l'invenzione della figura dello Stato federale in senso proprio e stretto:
invenzione che si attribuisce agli autori della Costituzione americana del 1787. Ma appunto alle origini di quella
Costituzione, e poi negli sviluppi di essa nel corso di 150 anni di storia fino al New Deal, opera potentemente il
sentimento delle esigenze dell'ideale della societ civile separata dallo stato.
A rinforzare l'autorit centrale creata dagli Articoli di confederazione fino a farla diventare un vero e proprio stato i
padri fondatori americani furono in parte di certo indotti dal pensiero che solo cos gli Stati Uniti, sicuri nella loro pace
interna, avrebbero potuto far fronte, nell'arena internazionale, a colossi militari-economici quali Gran Bretagna, Francia,
Spagna. Ma sembra che in misura maggiore essi vi fossero indotti anche dal desiderio di meglio assicurare la giustizia
sul territorio americano, cio data la loro idea di giustizia gli istituti di un libero mercato di dimensioni in prospettiva
continentali.
Gli stati, vigendo gli Articoli di confederazione, non si erano trattenuti dal compiere operazioni che erano loro a rigore
permesse, ma che danneggiavano seriamente la sicurezza dei rapporti commerciali e la libert dei traffici. Ed ecco la
Costruzione del 87 togliere loro tutta una serie di poteri che impedirebbero il formarsi di un mercato unico nazionale
operante in piena autonomia e certezza del diritto.
A petto di queste sottrazioni di potere agli stati membri stava, in quella stessa costituzione, una attribuzione di poteri al
nuovo stato centrale che, se era piena, quasi esclusiva e illimitata per ci che riguarda la politica di difesa e la politica
estera in genere, era invece assai cauta e circoscritta per ci che riguarda l'intervento nelle faccende economiche e
sociali interne dell'Unione. In quest'area interna la principale norma attributiva di poteri allo stato centrale era quella
relativa al regolamento del commercio tra gli stati (commerce clause).
L'effetto complessivo della ripartizione dei poteri in materia economico- sociale tra stati membri e stato centrale fu
dunque, nell'America liberale, il formarsi di una potente, indiretta garanzia per l'autonomia della societ civile in
quell'area e per la sua esenzione da eccessivi controlli statali provenienti da qualsiasi parte periferica o centrale che
fosse. La materia rimaneva, nell'insieme, di competenza degli stati membri: ma questi, anche a prescindere dai divieti
particolari che legavano loro le mani, erano scoraggiati dal regolare in modo comunque aggravante le attivit produttive
e la ricchezza dal timore che esse defluissero nel territorio di altri stati pi liberali. Lo stato centrale, poi, aveva
competenze di intervento limitate.
Il sistema funzionava in senso nettamente restrittivo e impeditivo nei confronti di qualunque volont normativa
speciale; e tutelava ed esaltava in conseguenza il ruolo di una societ civile che liberamente produceva e distribuiva
ricchezza, in modo unitario su tutto il territorio nazionale, avvalendosi degli strumenti giuridici tipici dell'ideologia
individualistica: la propriet privata estesa a tutti i mezzi di produzione; la libert di iniziativa economica; la libert di
lavoro; la pi ampia autonomia contrattuale.
La guerra civile (1861-65) produsse anche un'altra e persino pi importante novit costituzionale: distrusse negli stati
del sud e viet per sempre (XIII emendamento) l'istituto della schiavit, che rappresentava una contraddizione rispetto
al modello di un'economia libera e un ostacolo al pieno espandersi dei suoi metodi di produzione su tutto il territorio
nazionale. Poco dopo la guerra civile fu anche adottato il XIV emendamento.
La due process of law clause di quell'emendamento, cos come del resto l'analoga clausola contenuta nel precedente Bill
of Rights restrittivo dei poteri dello stato centrale (V emendamento), fu intesa a proteggere rigorosamente da ogni
interferenza incisiva della legge la propriet privata, la libert di iniziativa economica, la libert di contratto. Gli
strumenti giuridici onde si autogoverna la societ civile separata ricevevano in tal modo una diretta e globale
consacrazione, la quale si affiancava alle altre dirette e indirette tutele gi previste per quegli strumenti e finiva cos per
ribadire la totale subservienza dell'ordinamento federale americano al modello di quel tipo di societ.
La costituzione fin dalle origini aveva stabilito (supremacy clause art 6) che i giudici degli stati membri dovevano
applicare il diritto federale anche a preferenza del proprio diritto statale eventualmente contrario: e con ci aveva
predisposto l'immediata vigenza delle norme statali-centrali dentro gli ordinamenti degli stati membri.
La Corte Suprema degli Stati Uniti -organo dello stato centrale- aveva inoltre ben presto rivendicato il potere di
interpretare in maniera vincolante, per tutti, anche per i giudiziari statali, tutto il diritto federale e di dichiarare nulle
tutte le leggi, degli stati membri e dello stato centrale, che contrastassero alla costituzione federale.

Il sistema americano rappresenta, durante l'epoca liberale, l'esempio pi compiuto e perfetto di stato federale costruito
per attuare i valori del modello costituzionale liberale. La divisione orizzontale dei poteri (quella delle funzioni
fondamentali tra i poteri dello stato), adottata dagli americani sia a livello di stati membri sia a livello di stato centrale in
una versione particolarmente idonea a ritardare i processi decisionali, serviva a suo modo ad assicurare l'autonomia
della societ civile. Ad essa si aggiungeva una divisione verticale dei poteri (il federalismo: la ripartizione delle
competenze tra stato centrale e stati membri) che lavorava con grandissima efficacia al medesimo effetto. Stato centrale
e stati membri ripartivano le materie su cui legiferare e svolgere amministrazione senza possibilit in genere di
interferenze reciproche nelle sfere attribuite alle competenze dell'uno e degli altri.
La Svizzera, da confederazione che era, divenne stato federale dopo il tentativo di secessione dei cantoni cattolici
(1848) e si diede una Costituzione federale definita nel 1874. In essa furono garantiti, anche nei confronti dei cantoni e
dei loro ordinamenti, tutti i fondamentali diritti di libert dell'individuo, da quelli strettamente civili a quelli politici, a
quelli in particolare economici (libert di circolazione delle persone e delle cose sul territorio nazionale: art. 45 e 62;
libert d'industria e di commercio: art. 31). La potest di regolare i rapporti all'interno della societ fu lasciata, di
massima, ai cantoni. Sui rapporti interni, allo stato centrale furono conferite competenze enumerate e non molto ampie.
Un insieme di poteri che non permetteva di certo alle autorit federali di intervenire a fondo, anche se l'avessero voluto
nei liberi processi della societ civile.
Come in America, lo stato centrale poteva stabilire in Svizzera dazi sulle merci importate, ma non tributi diretti. Il
legislativo federale svizzero -Consiglio nazionale; Consiglio degli Stati-era per composizione in tutto simile a quello
americano; e non molto diversi erano gli effetti rallentatori dei complessivi meccanismi di divisione orizzontale dei
poteri attuati nella piccola repubblica delle Alpi.
Un discorso pressoch uguale potrebbe tenersi con riguardo ad altri due stati del periodo, Canada e Australia.
Contrariamente alla regola solita degli stati federali, che vuole enumerati i poteri dello stato centrale e i poteri residui
assegnati a quelli membri, la legge istitutiva del Canada indipendente faceva una duplice enumerazione e attribuiva al
governo centrale le materie non menzionate. Ma ci non toglieva di certo il carattere strettamente federale
dell'ordinamento, perch le materie assegnate alle province erano moltissime e vastissime, la distribuzione dei poteri
non avrebbe potuto in pratica alterarsi senza il consenso di tutte le province e sul rispetto della distribuzione stabilita
vegliava un Giudiziario indipendente. Tra le materie di competenza delle province rientrava, in particolare, la
legislazione sulla propriet e i diritti civili (art. 92); e l'interpretazione che si diede di tale formula in congiunzione a
quella delle norme relative alla competenza del governo centrale fu tale, fino oltre la Seconda Guerra mondiale, che la
massima parte dell'area economico-sociale venne sottratta a un regolamento dal centro e riservata alla normazione della
periferia con l'ovvio, tendenziale effetto, che si gi sottolineato, del lasciar libere le forze spontanee della societ
civile. E il medesimo effetto produsse la Costituzione concessa dalla Gran Bretagna all'Australia nel 1900: una
Costituzione che faceva dell'Australia uno stato federale per moltissimi aspetti ricalcato sull'esempio americano (salva,
in particolare, la forma parlamentare, anzich presidenziale del governo).
L'importanza dell'esperienza tedesca dipende dal suo presentare tratti di ispirazione inequivocabilmente liberare assieme
ad altri che riflettono un diverso indirizzo e che, per certi lati, anticipano il futuro.
Di fronte alla fattispecie di stato federale che abbiamo ricordate, il federalismo tedesco mette in mostra alcuni aspetti di
maggior accentramento nel sistema, di maggiore robustezza nell'apparato governativo centrale. Le unit politiche
periferiche, in quanto in qualche modo rappresentate come tali in una delle due camere legislative del centro, potevano
invece in una certa misura influire come tali sulla politica nazionale: con un'opera soprattutto di freno che riusciva tanto
pi efficace nei sistemi dove quella rappresentanza era stabilita su basi paritarie.
Da un certo punto di vista questa era anche la situazione nel secondo Reich: dove gli stati membri erano, nella loro
sfera, oggettivamente indipendenti e l'influsso che potevano esercitare sulla politica nazionale attraverso la camera alta
non era di scarso rilievo. E tuttavia vi erano pure delle differenze sostanziali. Intanto uno degli stati della federazione -la
Prussia- era molto pi popoloso degli altri e il suo volto godeva di un peso nettamente superiore in seno alla camera
alta.
Codesta innegabile preponderanza prussiana nel sistema introduceva indirettamente in esso, in varie direzioni, elementi
di concentrazione del potere. Ma ci non era tutto. Allo stato centrale, il Reich, la Costituzione garantiva poteri pi ampi
di quelli goduti dagli stati centrali negli altri sistemi federali del periodo. Per la verit, non cos disponeva l'originale
Costituzione del 1871; ma gi una riforma del 1873 assegnava al Legislativo dell'impero la competenza sull'insieme
del diritto civile, sul diritto penale e sulla procedura: e questa formula metteva il Reich in condizioni di fare cose che
erano per lo pi precluse agli stati centrali degli altri sistemi federali. Di fatto, per esempio, lo sviluppo di un organico
diritto del lavoro e dei primi spezzoni di uno stato sociale a livello nazionale non incontr in Germania gli ostacoli
costituzionali che a lungo gli sbarrarono la strada nei sistemi federali dei popoli di lingua inglese.
Detto questo, va ribadito che il federalismo dell'impero tedesco portava ben chiara su di s, nonostante tutto, l'impronta
del costituzionalismo liberale. Il suo stato centrale a dispetto delle sue forti strutture, per via dei freni e contrappesi vari
che agivano in esso, operava rilento. Gli mancava per questo, tra l'altro, l'adeguato mezzo fiscale; come gli altri stati
federali liberali non poteva stabilire imposte dirette e doveva vivere su quelle indirette. All'interno del sistema, gli stati
membri erano a loro volta tenuti a freno dal principio, valevole anche nella federazione tedesca della piena libert di
circolazione di persone, beni e capitali sul territorio nazionale (art. 3 Cost.).

4. Stati federali e stati regionali nel modello costituzionale sociale.


4.1.Modello sociale e stato federale.
L'avvento del secolo ventesimo ha profondamente modificato il concetto prevalente in Occidente del rapporto ideale tra
stato e societ civile. Sotto certi aspetti il desiderio che il potere politico si astenga dal regolare dall'alto le attivit dei
privati persino cresciuto al confronto con l'epoca liberale. Ma codesto desiderato ampliamento delle sfere di
intangibile autonomia dell'individuo riguarda essenzialmente le libert di esso di natura non economica.
In tutto ci che invece tocca i rapporti economici l'idea della netta separazione tra stato e societ civile venuta meno
nell'epoca contemporanea: l'epoca vuole anzi un regolamento statale abbastanza intenso della vita economico-sociale
della comunit, al fine di realizzarvi valori di solidariet e di uguaglianza sostanziale e anche in fondo, di libert, ma di
una libert che significa -per l'individuo- pi potere di fatto in certe direzioni che non assenza generalizzata di
soggezione a vincoli e controlli statali. Propriet privata dei mezzi di produzione, libert di iniziativa economica, libert
di lavoro permangono; ma sono istituti o principi ormai contornati da molteplici restrizioni e limiti.
L'affermarsi negli ordinamenti occidentali del modello costituzionale sociale ha prodotto, come era inevitabile, anche
una profonda modificazione nel sistema liberale della divisione orizzontale dei poteri. Il Legislativo, tra i poteri dello
stato, ha in genere perso quella posizione di centralit e preminenza che prima gli apparteneva. Il suo posto stato sotto
pi di un profilo assunto dall'Esecutivo che, meritandosi di essere chiamato ormai il Governo, ha intrapreso a dar
veramente l'indirizzo all'intera macchina dello stato-apparato. Sotto di lui, la pubblica amministrazione, autorizzata a un
esteso regolamento e controllo della societ civile, si grandemente dilatata e ha visto moltiplicarsi i punti e le
occasioni dei suoi interventi discrezionali.
Il sopravvivere del modello sociale doveva come ovvio ripercuotersi anche sulle forme federalistiche o di
divisione verticale dei poteri. E ci quanto per l'appunto accaduto. La prima e forse pi vistosa ripercussione
riguarda la forma dello stato federale in senso proprio e stretto.
Quella soluzione giovava all'attuazione istituzionale della societ civile separata e dell'individualismo economico.
Ma l'opinione pubblica vuole oggi un certo sensibile controllo dello stato sulla societ e l'adozione di istituti di
solidariet tra i cittadini che permettano ai deboli il godimento di un minimo di diritti sociali. La struttura dualistica
dello stato federale liberale ostacola peraltro tutto ci: intrinsecamente incompatibile o, se non incompatibile, certo
ostile al pieno affermarsi del modello sociale. Perci, nell'ordinamento del tipico stato federale contemporaneo essa
non pu pi venire accolta. In suo luogo un'altra e diversa struttura si instaura: nella quale allo stato centrale spettano in
aggiunta a quelle del passato per lo meno tante competenze in pi quante bastano per governare l'economia
assicurandone lo sviluppo continuo ed equilibrato e per garantirne almeno i principali diritti sociali. In certo senso
l'ordinamento federale dell'epoca liberale e quello contemporaneo sono animati da una logica assai simile se non
identica: entrambi richiedono che allo stato centrale spetti di tutelare l'attuazione, nell'ordinamento, di tutti i valori
essenziali, del modello e in particolare dei diritti fondamentali della persona. Ma proprio questa medesima logica
conduce ad una attribuzione molto pi ampia di poteri allo stato centrale contemporaneo: perch nel federalismo
liberale valore essenziale era la libert del mercato che postulava l'astensionismo di ogni autorit statale, mentre ora il
catalogo dei diritti fondamentali si arricchito della categoria dei sociali, che richiede un intervento fattivo dal centro.
Si vuol dire con ci, in primo luogo, che le competenze normative dello stato centrale sono ora sempre estesissime in
campo economico-sociale, anche se di questo campo non coprono necessariamente tutti i settori; esse non escludono in
genere analoghe competenze degli stati membri nelle stesse materie, ma si sovrappongono a queste e, nella concorrenza
prevalgono su di esse, talvolta e anche spesso lasciando peraltro spazi alla legislazione periferica che viene cos in
qualche modo a cooperare, da una posizione subordinata, con quella centrale. La cooperazione del nuovo
federalismo si pu realizzare anche, in secondo luogo, sul piano amministrativo: nel senso che lo stato centrale in certi
campi detta le regole che spetta poi alle amministrazioni degli stati periferici di mandare di mandare ad effetto,
curandone l'osservanza (si parla quindi di federalismo di esecuzione). Infine in qualche caso previsto dalla
Costituzione che le regole debbano scaturire da accordi tra stato centrale e stati membri senza i quali le regole non
nascono.
Nel tipico stato federale contemporaneo lo stato centrale ha acquisito anche poteri di imposizione tributaria conformi
all'esigenza di una ridistribuzione equitativa delle ricchezze propria del modello sociale. Lo stato centrale, che in
epoca liberale doveva accontentarsi dell'imposizione indiretta e in particolare dei prelievi daziari sul commercio con
l'estero, ora pu stabilire imposte dirette sui patrimoni e sui redditi e mediante l'applicazione di aliquote progressive pu
attuare o cercare di attuare opportune correzioni della distribuzione della ricchezza che il mercato ha attuato, e pu
procurarsi i mezzi finanziari per sviluppare e mantenere una rete robusta di servizi sociali. L'imposizione progressiva
decisa separatamente dai singoli stati membri rischierebbe di far defluire ricchezze dal loro territorio a vantaggio di altri
stati meno fiscalmente esosi, stabilita dal centro eliminava i tentativi di interessate elusioni.
Le risorse finanziarie dello stato centrale sono di solito attualmente superiori a quelle di cui possono disporre tutti
insieme gli stati membri. Questa maggiore disponibilit determina il fenomeno non infrequente di trasferimenti in
dono di fondi alle statali centrali a quelle periferiche.
Dovendo intervenire con larghezza e con rinnovati e continui adattamenti nella vita della societ civile, allo stato
sociale occorre poter assumere con relativa celerit le sue decisioni. Questa esigenza pone speciali problemi in seno a
un ordinamento federale perch lo stato centrale, come abbiamo visto, tradizionalmente organizzato, dai tempi del
modello liberale, in modo da consentire agli stati membri di interrompere in una certa misura, specie attraverso la loro
particolare rappresentanza nella seconda camera, ostacoli a deliberazioni che non riscuotono un consenso larghissimo: il
che ha di per s effetti rallentanti sull'azione dello stato. La lentezza dell'azione dello stato centrale un pericolo che

incombe negli ordinamenti federali contemporanei: un pericolo che stato in genere superato sia talvolta strutturando la
composizione della seconda camera in modo che essa sia meno rappresentanza di stati di quanto non fosse in passato,
sia riducendo i poteri di detta Camera, sia utilizzando altri congegni istituzionali idonei ad accelerare i tempi di
decisione e ad eliminare poteri sostanziali di veto, sia soprattutto attraverso la modificazione del sistema della divisione
orizzontale dei poteri di cui si fatto cenno. L'assurgere dell'Esecutivo a vero motore complessivo dell'apparato
statale ha determinato anche nel quadro dell'apparato centrale di un ordinamento federale, il recedere del ruolo del
legislativo e dunque l'attenuarsi dell'efficacia dei meccanismi di impedimento e rallentamento dell'azione statale.
Si tratta di caratteri che possono per lo pi riscontrarsi in tutti gli ordinamenti federali di cui abbiamo parlato con
riferimento all'epoca liberale e che tuttora rappresentano, in campo occidentale, i pi significativi esempi di stati
federali: Stati Uniti d'America, Canada, Australia, Svizzera, Repubblica federale tedesca, Austria e i paesi dell'America
latina.
Negli Stati Uniti, la grande crescita in statura dello stato centrale che era necessaria affinch il nuovo modello si
realizzasse, ha incontrato la forte, prolungata opposizione della giurisprudenza della Corte Suprema, custode di una
Costituzione nata liberale. Per superare questa opposizione su un punto si dovette ricorrere al procedimento difficoltoso
e malagevole, in quel paese, della revisione costituzionale (una riforma costituzionale deve essere approvata dai 2/3 dei
membri di entrambe le Camere del Congresso o da una speciale Convenzione nazionale e ratificata dai 3/4 dei
Legislativi degli stati membri): quando si tratt di permettere allo stato centrale di imporre tributi ad aliquota
progressiva sui redditi (emendamento XVI, 1913). Alla revisione costituzionale ci si dovette affidare anche per
diminuire drasticamente la dipendenza dei membri del senato federale dalle elites politiche dominanti negli apparati dei
vari stati membri (emendamento XVII, 1913: elezione popolare diretta dei senatori in luogo dell'elezione da parte delle
assemblee legislative degli stati). Per il resto, le nuove competenze dello stato centrale furono da esso acquisite dopo
che la Corte Suprema accett di rileggere in maniera evolutiva-rivoluzionaria talune disposizioni fondamentali della
Costituzione, prima interpretate in chiave liberale. Ci avvenne negli anni '30, quando la Corte, che aveva invalidato
pressoch per intero la legislazione rooseveltiana del primo New Deal, decide di non poter pi reggere il contrasto con
la prevalente volont del paese e con le tendenze dei tempi. La commerce clause venne reinterpretata in modo da
attribuire al Congresso il potere di regolare qualsiasi fenomeno economico che, in qualsiasi campo, presentasse un
rilievo a giudizio del Congresso stesso d'interesse nazionale. Il potere di spesa (spending power) dello stato centrale
fu inteso nel senso che a questo fosse consentito di offrire agli stati membri contributi in denaro affinch condotte
fossero tenute ed opere compiute secondo le indicazioni del Congresso, anche in campi che il Congresso non potrebbe
altrimenti regolare. Contemporaneamente la Corte Suprema abbandon l'interpretazione liberale della due process
clause in campo economico, ossia tolse le rigide garanzie di intangibilit prima concesse all'iniziativa privata e
all'autonomia contrattuale, permettendo cos all'autorit dello stato (e in particolare proprio all'autorit dello stato
centrale) di regolare a fondo i vari aspetti della vita della societ civile.
In virt di questa interpretazione radicalmente innovatrice della Costituzione, oggi negli Stati Uniti lo stato centrale pu
in pratica disciplinare, in un modo o nell'altro, tutti i rapporti di cui si intesse la vita collettiva nazionale economici e
non economici.
Legislazione federale intervenuta per in molti settori e per esempio in quelli del diritto industriale, del diritto del
lavoro e sindacale, del diritto della previdenza e dell'assistenza, e cos via: stabilendo spesso principi che tocca poi alle
legislazioni statali di integrare con norme di dettaglio, secondo la prima accezione del concetto di federalismo
cooperativo di cui si diceva sopra.
Gli stati membri, laddove lo stato centrale non intervenuto, non di rado si accordano per realizzare operazioni in
comune e per uniformare il trattamento normativo di materie che tocca alla loro legislazione disciplinare (l'ultimo tipo
di federalismo cooperativo).
L'apparato statale centrale divenuto capace di un'azione interventista continua e nel complesso adeguata per via
dell'assunzione della Presidenza al ruolo di Potere principale nel concerto dei Poteri.
Come in America, la tendenza dello stato centrale ad assumere il controllo complessivo dell'economia nazionale
incontr in Australia e Canada l'ostilit dei Giudiziari, guardiani, in entrambi gli ordinamenti della Costituzione:
un'ostilit che fu superata solo dopo la seconda guerra mondiale o per un addolcirsi della giurisprudenza o per qualche
marginale ritocco al testo costituzionale. Attualmente, la composizione del sistema giuridico sia in Australia sia in
Canada risulta, in conformit alla Costituzione, come negli Stati Uniti da prevalenti apporti delle legislazioni periferiche
(statali o provinciali) ma col concorso di un sostanziosissimo apporto della legislazione centrale in tutte o quasi
tutte le aree economiche e non, dove il modello sociale richiede una regola uniforme dettata dal centro. In Australia e
in Canada vige, a livello centrale e periferico, la forma di governo parlamentare: ma il bipartitismo e la disciplina dei
partiti all'inglese assicurano l'incisivit e la speditezza dell'azione statale.
In entrambi paesi la Costituzione stata alla fine rimpatriata ossia resa modificabile con procedura locale senza
bisogno di intervento del Parlamento britannico, ed anche cessata ogni supervisione di Londra in campo
giurisdizionale.
Anche il federalismo svizzero ha compiuto in questo secolo la parabola che ha portato gli altri dal tipo liberale a
quello sociale e cooperativo. Il tratto forse pi meritevole di rilievo nell'esperienza svizzera la via particolare
seguita da quel federalismo per potenziare le competenze dello stato centrale. In Svizzera il Giudiziario non pu
sindacare la costituzionalit delle leggi federali. Pertanto, non avrebbe potuto avere luogo col quella resistenza
giurisprudenziale ai tentativi di espandersi della legislazione centrale che abbiamo constatato gli Stati Uniti, in
Australia, in Canada. Senonch, il legislatore federale svizzero, molto pi di quegli altri suoi colleghi, non s' sentito di

forzare le maglie del sistema costituzionale tradizionale e ha atteso che questo venisse modificato secondo la regolare
procedura prevista. D'altra parte, la procedura per la revisione della Costituzione in Svizzera (come attualmente in
Australia) di facile attivazione e di facile esercizio. L'uso ripetuto della riforma costituzionale per voto popolare
punteggia cos la storia del federalismo elvetico: e lo storico pu segnare, alle date dei molteplici emendamenti, le tappe
del progressivo allargarsi della originariamente ristretta competenza legislativa centrale.
La Germania di Bonn ha dotato il suo stato centrale di una massa imponente di poteri nell'espressa previsione della
Costituzione federale e nell'effettivo esercizio che ne ha fatto in pratica quello stato. Il Grundgesetz contempla, quanto
alla funzione legislativa, una serie di materie in cui la competenza del Bund esclusiva, salvo che esso espressamente
deleghi ai Lander di legiferare; e un'altra vastissima serie di materie in cui la competenza concorrente, ma la
normativa del Bund, se c', spiazza quella eventuale dei Lander e il loro potere di legiferare.
Poich nei settori in cui lo stato centrale competente esso ha esercitato appieno i suoi poteri lasciando, poco spazio a
norme promananti dai Lander, e poich i settori di competenza dello stato centrale sono, come si visto, estesissimi, n
risulta che il sistema giuridico tedesco complessivamente composto, oggi, da una prevalente massa di norme di
origine centrale: una massa assai pi corposa di quella degli ordinamenti federali dei popoli di lingua inglese e
probabilmente anche di quella dell'ordinamento svizzero.
La cooperazione federale tedesca si realizza invece largamente sul terreno amministrativo. Il Grundgesetz prescrive
che le leggi federali siano di principio eseguite a cura di uffici amministrativi dei Lander (art. 83).
Nel sistema federale tedesco, come negli Stati Uniti, in Australia, e in Canada, il potere giurisdizionale, nell'istanza
della Corte Costituzionale, pu giudicare della costituzionalit delle leggi, non solo degli enti statali periferici, ma dello
stato centrale. I diritti fondamentali della persona, civili e politici, sono garantiti dalla Costituzione federale nei
confronti di qualsiasi autorit; mentre i diritti sociali sono assicurati da leggi federali ancorate alla costituzione
materiale o dalle Costituzioni dei Lander.
In quanto prevalentemente braccio esecutivo di una pervadente legislazione centrale, i Lander potrebbero venire
ritenuti entit di molto basso profilo nel sistema federale: anche perch non v' pi una Prussia che preponderi tra di
loro (la Bavaria non ne ha preso il posto). Non cos. La loro importanza nel sistema dipende in primo luogo dalla
grande importanza che l'amministrazione ha assunto nello stato di modello sociale. Ed essi dispongono in aggiunta di
un volume cospicuo di risorse di cui curare la distribuzione nei campi in cui pur sono competenti. La Costituzione
disciplina nei dettagli la vasta gamma di entrate tributarie che sono di pertinenza dei Lander. Di fatto, le disponibilit
finanziarie dei Lander sono per volume complessivo vicine a quelle del Bund; e il rapporto per essi molto pi
favorevole di quanto non sia per esempio per gli stati membri americani nei confronti dello stato centrale.
4.2. I valori serviti dallo stato federale nel modello sociale.
Quali valori particolari invece servono oggi le strutture federali di un ordinamento ove la societ civile e lo stato non
sono pi separati, anzi si compenetrano e vogliono compenetrarsi, e il federalismo divenuto variamente
cooperativo? A quali particolari tratti del modello sociale offrono una garanzia aggiuntiva le istituzioni dell'attuale
stato federale? Una garanzia che, di regola, uno stato unitario non pu offrire, o offre meno bene?
L'odierno stato federale occidentale mantiene un livello di governi intermedio tra il governo centrale della comunit e i
piccoli governi locali delle le autorit municipali: un livello intermedio di governi democraticamente eletti e
responsabili, che hanno minor statura e forza di quanto non avessero in et liberale, ma pure rappresentano sempre rami
importanti dell'ordinamento. Il livello governativo intermedio serve principalmente oggi a tre scopi.
Esso tende in primo luogo a potenziare l'elemento democratico che anima il sistema politico-giuridico, giacch rimette
la decisione di una quantit di questioni aventi prevalente interesse regionale ad autorit che pi di quelle centrali sono
vicine, accessibili e immediatamente controllabili dalle popolazioni direttamente coinvolte.
In secondo luogo l'esistenza di una pluralit di governi intermedi tende a spezzare la compattezza della classe politica
che globalmente si occupa degli affari pubblici di un paese.
Infine, decentrare largamente le decisioni politiche e amministrative, come accade in un ordinamento federale, serve a
dare a queste decisioni contenuti pi prossimi ai desideri e ai bisogni delle diverse popolazioni su cui le decisioni
verranno a cadere. La diversificazione delle soluzioni -che non metta in gioco quanto nel sistema deve restare unitario e
uniforme-corrisponde a un'altra esigenza di un ordinamento democratico- rappresentativo: che gli atti di governo
vengono incontro, per quanto possibile, alle attese concrete e particolari dei cittadini. Anche una maggiore efficienza dei
servizi pubblici dovrebbe essere assicurata, posto che in molti casi le autorit ad essi preposte saranno soggette a un
controllo elettorale che, per essere geograficamente delimitato, sar di massima pi oculato, pi stringente, pi efficace.
In qualche misura le strutture di tutti gli ordinamenti federali che abbiamo sopra esaminati lavorano produrre i risultati
che si sono ora indicati e li conseguono in concreto: anche se ovvio che il successo di ciascuno in proposito poi
molto diverso, e dipende da una molteplicit di altri fattori.
In un certo senso i valori che si sono indicati come quelli oggi promossi dalle strutture federali di un ordinamento erano
gi serviti da quelle stesse strutture in et liberale.
Ma c' una differenza essenziale. Lo Stato liberale -in tutte le sue possibili conformazioni federali, unitari ecc.- uno
stato piccolo: reggeva la societ civile mediante un sistema giuridico composto da istituti di libert stabili nel tempo;
aveva minimi poteri di intervento; manovrava una ridottissima burocrazia e gestiva ridotti servizi. Il tasso di
partecipazione democratica, di frazionamento della classe politica, di rispondenza delle attivit statali a speciali desideri
dei cittadini, aveva per esso un'importanza limitata e in qualche caso molto limitata. Le cose sono completamente
mutate con l'avvento dello stato sociale. Questo tipo di stato governa l'intera economia del paese, indirizzandola verso
lo sviluppo, piegandola qua e l a suoi fini particolari, ridistribuendo a piene mani ricchezza.

Nel quadro di questo stato, l'esigenza che non si crei un distacco lacerante tra classe politica, la quale su quasi tutto
mette le mani, e cittadini, diviene cruciale. Il bisogno che la classe politica sia pluristicamente articolata si fa tanto pi
urgente quanto pi ci si avvede che una concentrazione autoritaria di potere, in uno stato cos potente ed disteso,
comporterebbe sacrifici per la libert ben maggiori che in un quadro di uno stato pi ridotto.
Tutte queste speciali esigenze dello stato sociale le strutture federali di un ordinamento sembrano in grado di
soddisfarle, e di soddisfarle meglio di quanto non riuscirebbero, di massima, le strutture di uno stato rigorosamente
unitario.
L'autore che abbiamo gi sopra menzionato, il Friedrich, ha fatto della tesi il suo cavallo di battaglia. A suo parere, le
libert tipiche di una democrazia contemporanea e il buon funzionamento di questa non possono essere stabilmente
assicurati se non dall'adozione di una forma tanto federale o quasi-federale. A parte il carattere troppo rigido della tesi,
che pu lasciare perplessi, le osservazioni che abbiamo fatto sembrano portar acqua al mulino delle opinioni di
Friedrich.
4.3. Modello sociale e stato regionale.
Una conferma della validit della tesi di Friedrich potrebbe venir considerata anche la proliferazione intervenuta in anni
recenti di un tipo di dato poco diffuso in passato: lo stato regionale.
Sopravvenuto per lo stato sociale, le molte voci che sul continente europeo gi in epoca liberale avevano invocato il
superamento o almeno un netto temperamento dell'unitarismo, si sono ingrossate, hanno fatto coro potente, e alla fine,
sul continente, hanno prevalso un po' dappertutto. La necessit di stabilire, dentro lo stato, un terzo livello di governo,
guadagn dapprima i consensi con riferimento a regioni che per differenza di lingua, di cultura, di condizioni
economiche, si distaccavano dal resto della comunit statale e meritavano perci, in molte materie, la piena autonomia.
Fu cos che, uno dopo l'altro, con modalit e misure diverse l'ordinamento italiano e poi quello belga, quello spagnolo, e
infine quello francese accolsero un processo di federalizzazione interna nel senso friedrichiano della parola: diedero
vita a governi regionali intermedi, responsabili dinanzi alle rispettive popolazioni, dotati di poteri sottratti al centro.
Il processo di federalizzazione interna di questi ordinamenti non si spinto tanto innanzi da far loro adottare per i
governi regionali intermedi i vari tratti che formalmente si possono assumere come caratteristici dello stato federale:
titolarit dei cosiddetti poteri residui; titolarit, in misura consistente e garantita, di tutte e tre le classiche funzioni
statali: legislativa, amministrativa, giurisdizionale; partecipazione, di un certo peso, al procedimento di revisione
costituzionale.
In effetti, le regioni francesi sono entit giuridiche la cui esistenza, la cui organizzazione e le cui competenze non sono
garantite dalla Costituzione nazionale ma derivano solo da leggi statali ordinarie. Ai consigli regionali eletti dal popolo
della regione, la legge non riserva nemmeno spazi specifici di autonomia normativa. D'altra parte, il trasferimento
all'esecutivo della regione (e a quello dei dipartimenti) del pi dei poteri amministrativi di cui disponeva per l'innanzi il
prefetto ha senza dubbio intaccato a fondo il centralismo plurisecolare del sistema francese. Soprattutto l'importanza
dell'ente regione nell'attuale ordinamento non va sottovalutata perch la regione partecipa ai procedimenti di formazione
del piano economico nazionale e a quelli della sua attuazione: un esempio di cooperazione tra centro e periferia che
ha poco da invidiare agli esempi pi noti di federalismo cooperativo in autentici stati federali: con riguardo a uno
strumento di indirizzo e guida dell'economia, il piano, la cui rilevanza per l'intera vita nazionale, in Francia, ben
conosciuta.
Pienamente applicabile appare il termine ai presenti ordinamenti di Italia e Spagna.
In Italia la Costituzione nazionale prevede l'esistenza di regioni a statuto ordinario e a statuto speciale. Peraltro la
Costituzione consente deleghe legislative e amministrative dello stato alle regioni: le quali sono state con larghezza
deliberate, cosicch ora si pu dire che alle regioni ordinarie l'ordinamento italiano ha demandato di operare in almeno
tre vasti organici settori della vita pubblica oltre il settore della propria interna organizzazione: agricoltura; governo del
territorio; servizi sociali. vero che anche in questi settori la sovraordinata legislazione statale detta sovente norme cos
minute che il compito della regione si riduce per lo pi a quello di una cooperazione (legislativa e amministrativa) di
esecuzione: ma sappiamo quanto questo tipo di cooperazione sia anche frequente in stati federali. La Corte
Costituzionale veglia a che l'autonomia delle regioni sia rispettata dallo stato: anche se occorre dire che almeno finora la
sua giurisprudenza appare ispirata a prevalenti simpatie centralistiche.
In Spagna la Costituzione del 1978 non contempla come necessaria la suddivisione dell'intero paese in regioni o
Comunit autonome. Ma essa prevede come certa l'istituzione di tali Comunit tra province con caratteristiche storicoculturali ed economiche comuni o altrimenti dalla natura o dalla storia destinate in qualche modo all'autonomia (art.
143); mentre prevede la semplice possibilit dell'istituzione di Comunit autonome tra le altre province. Di fatto, anche
superando le non facili strettoie procedurali, stabilite dalla Costituzione, le province, cui competeva l'iniziativa hanno
fatto s che tutto il territorio del Regno spagnolo risulti oggi suddiviso in Comunit: che la Spagna sia cio uno stato
regionale dalle caratteristiche non troppo dissimili da quelli italiano. Le autonomie delle Comunit spagnole sono pi
differenziate di quelle pi omogenee delle regioni d'Italia. Sono anche nel complesso, probabilmente pi larghe sia sul
terreno legislativo sia sul terreno amministrativo.
Il Belgio rappresenta il caso dello stato unitario che si federalizza sotto la spinta prepotente di due gruppi etnici
distinti, i quali avvertono che un regolamento non differenziato e per ciascuno non autonomamente deliberato di larghe
serie di materie non risponderebbe pi ai valori della reciproca eguaglianza e della democrazia. Il processo di
federalizzazione comincia negli anni '60 e per tappe successive si completa con le recenti revisioni costituzionali del
1988. Lo stato ha deciso nel 1970 di istituire al suo interno 3 Comunit e 4 Regioni, con rispettivi organi legislativi ed
esecutivi; e fin dal 1980 ha attribuito alle istituite Comunit vallone e fiamminga ampie competenze in campo culturale

e dei servizi personalizzabili (sanit, assistenza), nonch in campo economico. Tali competenze sono state
ulteriormente rafforzate nel 1988. A dirimere i conflitti di competenza tra Stato, Comunit e Regioni provvede una
Corte d'arbitrato. Il Belgio, cos organizzato al suo interno, pu senz'altro venir considerato uno stato regionale. Ma a
taluno parso di poter addirittura parlare di uno stato federale. in effetti nell'ordinamento costituzionale belga
figurano oggi alcuni tratti che sembrano appartenere pi al tipo dello stato federale in senso stretto, quando pure non
siano persino pi simili a caratteristiche proprie delle stesse vecchie forme organizzative delle confederazioni. Cos,
occorre ricordare che tutte le norme statali che attengono alle questioni etnico-culturali e in particolare determinano le
concrete competenze delle Comunit necessitano dell'approvazione a maggioranza qualificata di entrambi i gruppi
parlamentari di lingua francese e olandese, nelle due Camere del Parlamento nazionale; e che il Governo nazionale deve
essere composto di un eguale numero di ministri di lingua francese e di lingua olandese.
4.4. Le figure di organizzazione federalistica dei poteri nel quadro di una nuova sistematica concettuale.
1-I tratti che abbiamo inizialmente indicati come caratteristici di ciascuna figura di organizzazione federalistica dei
poteri non tutti e sempre ricorrono in ordinamenti che si ritiene comunemente appartenere al tipo e che non si saprebbe
comunque come altrimenti classificare; ordinamenti che, per converso, presentano isolate caratteristiche proprie di altre
figure. Per esempio: lo stato centrale nell'ordinamento canadese il titolare dei poteri residui, contrariamente a quanto
vorrebbe la definizione offerta del tipo stato federale e in conformit invece a quella dello stato regionale.
2-In ordinamenti solitamente qualificati come stati federali la massa dei poteri attribuiti allo stato centrale e da esso
esercitati talvolta cos grande da far sorgere la questione se non ci si trovi di fronte pi propriamente a uno stato
regionale. il caso, a ben guardare, della Repubblica Federale Tedesca. il caso, appena visto del Belgio. Le due
classi tendono agli estremi delle loro fattispecie attuative, a sovrapporsi e a confondersi, se si considerano i rapporti
complessivi di potere politico e sociale tra centro e periferia.
3-I tratti che abbiano detti caratteri dello stato federale si trovano ricorrere formalmente sia in ordinamenti federali
dell'epoca liberale sia in ordinamenti federali dell'epoca nostra. E tuttavia il rapporto tra lo stato centrale gli stati
membri completamente diverso nelle due epoche. Nell'ambito del modello liberale la capacit dello stato membro di
autodeterminarsi nelle vastissime aree di sua esclusiva competenza, senza riguardo a ci che faceva lo stato centrale, era
piena. Oggi, lo stato membro, anche se opera in territori a lui strettamente riservati non pu in concreto decidere senza
tener conto delle decisioni che lo stato centrale prende nell'ambito che gli riconosciuto. Nell'insieme, lo stato membro
deve oggi cooperare, da posizione tendenzialmente subordinata: la sua azione finisce sempre per essere pi o meno
condizionata da quella sviluppata dallo stato centrale. La cosa manifesta se appena realisticamente si compari la
situazione costituzionale-politica di uno stato membro americano dell'Ottocento e la situazione dello stesso stato
membro oggi o, pi ancora, di un Land tedesco; e se si estenda poi la comparazione alla situazione di questi ultimi e di
una regione italiana o di una Comunit spagnola belga. Insomma: v' pi sostanziale e complessiva affinit tra lo stato
federale sociale e lo stato regionale dei nostri tempi che non tra lo stato federale sociale e lo stato federale
liberale -a dispetto di certe forme restate identiche tra questi due.
Da queste tre considerazioni non si deve dedurre che la definizione delle figure di organizzazione federalistica dei
poteri di cui ci siamo avvalsi sono imprecise e dunque abbisognano di correzioni o sono comunque inutili. Occorre
piuttosto concludere che:
1-Le varie figure di organizzazione federalistica sono strumenti concettuali costruiti per facilitare l'approccio alla
intelligenza concreta dei vari ordinamenti e dell'effettiva loro logica interna. Codesti strumenti concettuali non colgono
ed evidenziano essenze od entit giuridiche realmente esistenti. Sono costruiti raccogliendo tratti istituzionali simili
in una pluralit di ordinamenti, allo scopo di mettere in luce approssimativamente simiglianze di risposte ai problemi
dell'organizzazione costituzionale.
2-Le varie figure di organizzazione federalistica dei poteri, cos come l'abbiamo inizialmente definite sono senza
dubbio insufficienti a spiegarci la particolare portata delle loro stesse strutture nell'ambito degli ordinamenti in cui si
applicano. Queste strutture acquistano un pi preciso significato solo nel quadro dei valori ultimi della formula politica
a cui si ispira un ordinamento, in quanto sono esse stesse strumenti per la realizzazione di quei valori.
Sullo sfondo d'esse dato comprendere natura e funzione delle organizzazioni federalistiche dei poteri in Occidente.
Non v' perci nulla di strano che, nel passaggio dal un modello all'altro, una figura come quella dello stato federale
muti profondamente di contenuti e di finalit. Ed vano pensare di poter acquisire compiutamente idea di che cosa sia
lo stato federale senza riferimento ai diversi modelli politici nel cui sistema esso si inserisce.
La scienza giuridica di tradizione positivistica non accetta la riduzione della sovranit a una somma di poteri mai di
principio assolutamente illimitati e sempre divisibili e ripartibili; e non accetta che i poteri debbano concepirsi, nei loro
contenuti e nella loro organizzazione, in rapporto a valori etico-politici fondamentali al cui servizio essi
necessariamente si pongono.
Muovendo perlopi dal presupposto che ordinamento, stato, stato unitario, stato federale, stato regionale,
confederazione di stati, siano cose salde, distinti enti che esistono in rerum natura ancora pi essenziale per essa
la ricerca della esatta definizione di ciascuno di quei concerti; mentre ossessivo diventa poi in essa lo sforzo di
incasellare senza residui, dentro le varie figure predefinite delle diverse organizzazioni dei poteri, tutti i vari
ordinamenti particolari che la fenomenologia storica ci mette dinanzi. La vera ragione di questo ossessivo impegno
presto detta: la tradizione positivistica pensa che dall'incasellamento classificatorio si possano trarre deduzioni o
inferenze che aiuteranno nell'opera di interpretazione e di sviluppo del dato normativo dei vari ordinamenti senza
coinvolgere giudizi di valore e scelte politiche dell'interprete.
Per il positivismo compito della scienza giuridica sarebbe appunto affrancare per quanto possibile l'operatore del diritto,

che lavora sub lege, dalla necessit di procedere a scelte personali tra valori confliggenti. Di contro alle pretese della
tradizione positivistica occorre invece di tener fermo innanzitutto che, secondo un'analisi realistica del diritto, i concetti
giuridici null'altro sono se non approssimative rappresentazioni di modi di pensare, di sentire, di comportarsi di
individui operanti con maneggio di norme giuridiche.
Viceversa indispensabile riconoscere che -se il nostro scopo l'obiettiva comprensione storica- l'insieme di quei
concetti classificatori deve essere messo in rapporto con un'altra serie di concerti: quelli relativi ai valori ultimi dei
modelli di stato-comunit in cui si sono volute inserire quelle forme organizzative. La scelta delle suddette formule,
infatti, stata in genere storicamente compiuta soprattutto in funzione della miglior realizzazione di quei valori.
Soltanto una sistematica concettuale cos integrata pu dunque offrirci uno strumento valido per avvicinarci
all'intelligenza piena della reale effettivit storica.
5. Stati federali e stati regionali nei paesi socialisti e in quelli in via di sviluppo
La teoria politico-giuridica ufficiale del comunismo (cio di un'ideologia e di una prassi che hanno governato molti,
grandi popoli attraverso l'intero corso del secolo XX) respinge la divisione orizzontale dei poteri in quanto istituto di
schietta origine borghese (giudizio senz'altro storicamente esatto): un istituto che frapporrebbe inaccettabili ostacoli
all'immediato e pieno riversarsi della volont popolare nel comando dello stato. La teoria non invece altrettanto
avversa all'altra invenzione borghese della divisione dei poteri sulla verticale: lo stato federale. E in effetti il
maggior stato socialista del mondo l'URSS, e due altri stati socialisti europei, la Cecoslovacchia e la Jugoslavia, si sono
organizzati come stati federali (mentre l'ultima Costituzione della Repubblica cinese in Asia definisce la Cina uno stato
unificato multinazionale e prevede autonomie per minoranze etniche).
Le tendenze federalistiche occidentali -sfocianti nelle soluzioni dello stato federale e dello stato regionale- ritengono
vantaggioso l'esistenza di governi intermedi perch essi in generale rappresentano un potenziamento in molteplici
direzioni della democrazia. La teoria e la pratica del mondo socialista non giungono a tanto. Per esse la divisione dei
poteri sulla verticale si giustifica soltanto, in sostanza, quando nell'ambito del sistema statale esistono differenti etnie
e si tratta in quel contesto di riconoscerne e preservarne la distinta identit culturale. La composizione multinazionale o
multietnica della societ appunto la premessa dappertutto esistente nella fattispecie di stati federali socialisti. In
assenza di quella premessa, lo Stato unitario.
La seconda osservazione concerne il carattere largamente nominalistico e non effettivo delle strutture costituzionali
formali nei paesi socialisti.
Fa eccezione a questa drastica conclusione il caso della Jugoslavia: la quale, almeno dopo la scomparsa di Tito, stata,
anche di fatto, un vero e compiuto stato federale. Il caso jugoslavo poi di speciale interesse per lo studioso del
federalismo perch esso conferma due effetti gi da noi notati in collegamento con l'esistenza di genuine strutture statali
federali nel contesto di comunit contemporanee.
Le strutture federali facilitano il differenziarsi interno della classe politica di un paese e dunque lavorano a prevenire o
attenuare plumbee concentrazioni di fatto del potere. In Jugoslavia, l'esistenza di sei repubbliche federate munite di
consistenti autonomie, ha di certo aiutato il formarsi di distinti centri di aggregazione politica, i quali, non appena la
ferrea disciplina accentrata del partito comunista ebbe un rilassamento, si fecero valere per quel che erano, ossia
espressioni di opinioni politiche e interessi socio-economici differenti. Le libert economiche e politiche dell'individuo
sono sempre rimaste in quel paese seriamente compromesse. In questo contesto, assume una speciale importanza il
pluralismo garantito dall'esistenza di strutture federali: le quali, in un ordinamento democratico occidentale possono
costituire un'assicurazione in pi della libert, ma in Jugoslavia divennero addirittura una condizione indispensabile per
la conservazione di quel tanto di libert che era data.
Ora, la Costituzione jugoslava del 1974 conferiva allo stato centrale grosso modo tutti i poteri di governo dell'economia
e della societ che abbiamo visti appartenere allo stato centrale negli ordinamenti occidentali. Ma mentre in questi
ultimi il passaggio dal modello liberale a quella sociale ha comportato in genere una crescita di dinamismo
nell'apparato dello stato centrale con diminuzione dei congegni istituzionali di rallentamento utilizzabili dalle elites
politiche degli stati membri, la Costituzione jugoslava si preoccupata al contrario di garantire a ciascuna delle
repubbliche federate un massimo di poteri impeditivi nei confronti di deliberazioni e azioni centrali non gradite. La
Costituzione ottiene ci sia attraverso una particolare composizione degli organi legislativi ed esecutivi centrali sia
attraverso la disciplina delle loro votazioni. Codesta strutturazione dello stato-apparato centrale si giustifica
probabilmente con il desiderio di assicurare in un contesto politico complessivo di scarsa libert una voce genuinamente
indipendente alle varie etnie e formazioni socio-culturali che compongono la federazione e che sono fortemente rivali
fra loro.
Al di l del campo socialista, nel campo dei non-allineati, in Asia, in Africa, in America Latina, molti sono gli esempi
di stati federali e regionali: India, Pakistan, Sudafrica, Messico, Brasile, Argentina, Cile, Venezuela, Columbia ecc.
Di alcuni di questi potrebbe ripetersi quanto appena detto degli stati socialisti: legittimo il sospetto che i testi
costituzionali che delineano l'ordinamento come federale o regionale, si riferiscono ad istituzioni la cui esistenza pi
apparente che reale: istituzioni spesso anche ben visibili all'esterno ma prive poi di una vera sostanza interna. Essi sono
spesso del tutto manovrati dagli organi centrali dello stato, o dall'apparato militare, o da cricche autocratiche locali.
Una parola a parte, merita, in questo gruppo di ordinamenti, quello dell'India: perch esso illustra in maniera che meglio
non si potrebbe le difficolt che si incontrano quando si vogliono riportare taluni particolari sistemi politico-giuridici
sotto la categoria dello stato federale piuttosto che sotto quella dello stato regionale o viceversa.
La Costituzione dell'India non pu propriamente dirsi, nell'insieme, nominalistica. Essa disegna il paese una repubblica

federale composta (nel 1988) di 24 stati membri e di 7 territori federali. Attribuisce allo stato centrale la competenza su
una lista di 97 materie, mentre su altre 66 la competenza assegnata agli stati membri e su 47 la competenza
concorrente (con eventuale prevalenza della legislazione federale). I poteri residui spettano allo stato centrale.
Gli Stati membri indiani sono spesso unit politiche nettamente indipendenti, con classi dirigenti talvolta in aperto
contrasto con quella dominante a New Dehli. Tutto ci farebbe propendere verso una classificazione che confermi il
titolo ufficialmente dato dalla Costituzione alla Repubblica.
Vi sono per altri elementi che fanno invece pensare a uno stato sostanzialmente regionale. Tra essi: la relativa facilit
con cui la Costituzione pu essere emandata senza necessit di un largo concorso di consensi da parte degli stati
membri; la possibilit per lo stato centrale di legiferare anche nelle materie riservate agli stati membri, quando lo
richieda la necessit, il potere dello stato centrale di sciogliere gli organi costituzionali degli stati membri e di
provvedere alla loro sostituzione, quando lo richieda la sicurezza nazionale.
Il caso dell'India dimostra, una volta di pi, che esistono fattispecie di confine che non possono venir facilmente
sospinte dentro il territorio dell'una o dell'altra classe e che del resto il sospingervele aiuterebbe poco la comprensione
degli effettivi equilibri e delle effettive modalit di funzionamento di un sistema politico-giuridico e nemmeno
l'orientarsi intelligente di un'interpretazione dei suoi materiali normativi che avesse scopi pratici.
6. Le organizzazioni sovranazionali di stati e la Comunit europea.
La propensione dei nostri tempi ad attivare processi federalistici non si manifesta solo nella recente proliferazione di
stati federali e di stati regionali. Oggi a livello internazionale, molto diffusa la tendenza a creare, per una svariata serie
di fini, organizzazioni particolari di stati, all'uopo istituendo organi centrali che provvedono alla cura del fine comune:
organi centrali che peraltro, come nelle vecchie confederazioni, non dispongono di poteri tanto forti quanto quelli di un
vero e proprio stato.
L'esempio d'esse attualmente pi rilevante e significativo senza dubbio la Comunit economica europea. Il nostro
discorso si svilupper con riferimento essenzialmente a quest'ultima.
La recente spinta a regionalizzarsi di stati gi unitari nasce almeno in parte da un desiderio di potenziarne la vita
interna democratica. La spinta di stati indipendenti a federarsi, puntando talvolta a realizzare veri stati federali ma pi
spesso solo organizzazioni sovranazionali di stati, ha in genere un'altra origine. Anche invoglia all'unione la prospettiva
di rinforzare le capacit di difesa militare e di influire nella politica internazionale, mentre in ogni caso agli stati che si
uniscono verrebbero tolte tante occasioni, o addirittura verrebbero sottratti i mezzi, per conflitti armati tra loro.
Ma sotto almeno due profili l'esperienza comunitaria europea molto rilevante per una teoria giuridica del federalismo:
e a questi due profili conviene dedicare alcune considerazioni.
Da un certo punto di vista il vincolo che lega gli stati europei nella Comunit meno forte di quello che univa le
vecchie confederazioni. Meno forte in quanto la Comunit non ha competenza di politica estera e militare. Ora, sono
queste competenze il cemento che salda pi solidamente attorno ad un centro una pluralit di stati indipendenti. Il
cemento dei comuni interessi economici di solito meno potente. Inoltre, almeno sul piano degli impegni formali
espressi, i due esempi di confederazione sopra ricordati prevedevano, nell'atto costitutivo la perennit e
inscioglibilit del vincolo confederale.
Da un altro punto di vista, per, la saldatura tra gli stati partecipanti alla comunit appare pi estesa e profonda di quella
delle vecchie confederazioni e i poteri delle sue autorit centrali pi pervadenti ed efficaci. In realt, per certi aspetti, la
Comunit presenta strutture che rassomigliano da vicino a quelle di uno stato federale. La comunit, in quanto tale, ha
un suo apparato centrale di autorit, detentrice di poteri legislativi, amministrativi, giurisdizionali. Essa produce diritto
in vastissime aree della vita economico-sociale; e questo diritto opera direttamente sui rapporti individuali all'interno
degli ordinamenti statali. I giudici degli stati membri debbono applicare le norme dei regolamenti comunitari (oltrech
del Trattato istitutivo) a preferenza, in caso di contrasto delle norme legislative del proprio ordinamento.
Come nei sistemi federali, una Corte dell'ente centrale l'unica interprete autoritativa del diritto comunitario. Ve ne
sarebbe abbastanza per concludere che, nel campo in cui opera, la Comunit ha gi raggiunto il livello dello stato
federale: un imbricarsi di ordinamenti in cui quello centrale domina e prevale su quelli periferici. E sarebbe
probabilmente conclusione inappuntabile se non fosse per almeno due elementi che appaiono frapporvi ostacolo
difficilmente superabile. Se gli stati membri ritengono il potere di disfare, attraverso recessi contemporanei o per
accordo, la Comunit, male all'ente centrale di questa parrebbe applicabile il nome di stato in un contesto federale.
Inoltre, alla Comunit mancano poteri in materia di politica estera e di difesa.
I processi federativi hanno di recente generato stati regionali: una figura se non ignota, certo poco conosciuta in
epoca liberale. Hanno anche generato organizzazioni sovranazionali come la Comunit economica europea che non
per struttura riportabile ad alcuna figura gi affermatasi nell'Ottocento e che combina elementi di un accordo
internazionale tra stati indipendenti che conservano in astratto piena libert di ripensamento con elementi propri di una
compenetrazione statal-federale di ordinamenti. La grande tendenza alla collaborazione tra stati che si constata ai nostri
giorni dipende soprattutto dall'accorciamento delle distanze tra le varie comunit e dal rimpicciolimento delle loro
dimensioni determinato dalle strepitose innovazioni tecnologiche introdotte dalla scienza negli ultimi cinquant'anni.
Qualcuno pensa che la distribuzione dei poteri in organizzazioni di vario tipo tra enti politici diversi finir per togliere
all'ente stato molto del rilievo che ancora possiede e a ricondurre i popoli ad una situazione politico- giuridica simile a
quella medievale.
Non meno rilevante importante, agli effetti della teoria del federalismo, il rilievo che ha, all'interno anche
dell'esperienza della Comunit europea, tutta intera la problematica dei rapporti stato-societ civile di cui abbiamo gi

notato il ruolo essenziale nel caso dello stato federale e di quello regionale.
Gli stati dell'Europa occidentale aspirano a dar vita, come minimo, a un sistema economico unificato privo di frontiere
interne e permanentemente aperto alla libera circolazione di tutti i fattori della produzione e dei loro prodotti. Ma una
siffatta unificazione molto meno facile a realizzarsi oggi tra stati che si informano tutti a una qualche versione del
modello sociale di quanto non sarebbe riuscita una simile operazione 200 o 100 anni fa tra stati liberali. Abbiamo
visto nell'esempio americano e in quello svizzero che una piena federazione liberale pu effettuarsi, per quanto
riguarda l'economia, in modo assai semplice: sottraendo agli stati membri il potere di interferire nella libera circolazione
di merci, capitali, persone e nel gioco della libera iniziativa privata e conferendo allo stato centrale pochissimi poteri di
regolamento dell'economia.
Ma in un contesto di stati sociali, l'unificazione dell'economia diviene faccenda assai pi complicata. Il differente
livello di interventismo statale gi esistente nei vari ordinamenti pu ritorcersi, ceteris paribus, in danno dei popoli in
cui l'intervento statale pi accentuato, quando si stabilisca, di colpo o anche la fine di un processo graduale, il
principio della piena libert di circolazione di tutti gli elementi che compongono il sistema economico. Una certa
uniformizzazione del livello degli interventi diventa cos un'esigenza connessa con l'equo funzionamento del sistema. A
garanzia dell'osservanza dappertutto di un equo livello di intervento occorre allora conferire all'autorit centrale il
potere di stabilirne la portata per tutto il territorio dell'unione, e di vegliare sulla sua applicazione. In altre parole: il
trasferimento di poteri all'autorit centrale deve essere molto pi grande di quello che si richiede nel caso di una
federazione economica in contesto liberale.
Lo dimostrano anche le norme del Trattato, e dei suoi successivi emendamenti e integrazioni, che conferiscono alle
autorit comunitarie poteri di regolamento o di direttiva o di raccomandazione o di controllo in materia di agricoltura, di
aiuti finanziari concessi alle imprese degli stati, di ravvicinamento di legislazioni statali incidenti sul funzionamento del
mercato comune, di coordinamento delle politiche economiche statali, di collaborazione tra stati nelle politiche sociali,
di amministrazione di un Fondo sociale europeo; e ancora, pi recentemente, in materia di armonizzazione delle
legislazioni statali relative alle imposte sulla cifra d'affari, alle imposte di consumo, alle imposte indirette, di
ravvicinamento delle disposizioni normative degli stati membri che interessano la realizzazione del mercato interno, di
armonizzazione delle legislazioni statali concernenti gli ambienti del lavoro.
Si tratta di poteri che la logica di un ordinamento federale liberale non assegnerebbe alle autorit centrali e che invece
a queste ultime conviene siano senz'altro affidati nel quadro di un tipo sociale.
I poteri che abbiamo ricordati sono poteri che si inseriscono cos nel quadro di un sistema cooperativo e servono per
avviare e costringere gli stati membri alla collaborazione. Ma sono poteri complessivamente molto pi deboli di
quelli del tipico, contemporaneo stato federale sociale. Sono deboli innanzitutto perch non sufficientemente estesi.
Ma i poteri sono deboli anche e soprattutto perch il loro esercizio estremamente difficoltoso: ritiene infatti gradi
elevatissimi di consenso degli stati partecipanti. Abbiamo visto che uno dei tratti caratteristici del passaggio degli stati
federali del tipo liberale a quello sociale stato dappertutto in Occidente la riduzione dei congegni di rallentamento
e di veto nei processi deliberativi e attuativi dello stato centrale; nonch un incremento, in genere, del tasso di
rappresentativit democratica degli organi di quello stato. Nella Comunit, viceversa, il grado di rappresentativit
diretta degli organi costituzionali politici basso (solo il Parlamento eletto direttamente dal popolo ed esso titolare
di veri poteri decisionali in misura assai ridotta).
L'unificazione completa dell'economia europea, in un quadro che non potr essere quello del modello sociale,
nell'interesse di tutti popoli d'Europa, e quello stessi interesse spinge addirittura verso la creazione di un vero e proprio
stato federale europeo.
Nelle prospettive di lunga durata non sembra dubbio dunque che, almeno per chi auspichi questi sviluppi, le autorit
comunitarie centrali debbano essere dotate di poteri molto pi ampi degli attuali e debbano essere democratizzate.
Tuttavia, l'accoglimento di questa conclusione non pu far dimenticare i gravi problemi che una tale trasformazione
dell'autorit comunitarie comporterebbe alla luce delle esperienze degli stati federali compiute finora.
stato giustamente detto che spesso le strutture di uno stato federale consentono di mantenere unite in un ordinamento
popolazioni che mai accetterebbero di convivere sotto uno stato unitario perch questo troppo ne comprimerebbe le
esigenze di autonomia. Affinch uno stato federale possa formarsi e sussistere in modo stabile occorre che un vincolo di
ideali e di interessi comuni leghi tra loro di fatto le diverse comunit coinvolte che pure aspirano a conservare una
distinta identit e una certa autonomia e che il vincolo sia cos forte da far loro superare le inevitabili tendenze
centrifughe e da far loro accettare, come rispondenti al bene di ciascuna, le decisioni dello stato centrale.
Ora, nel caso della comunit europea, quanto agli ideali, possiamo dare per scontato un sostanziale consenso di tutte le
comunit statali sul modello costituzionale sociale. Ma nota la potenza dei vari fattori che tuttora dividono:
soprattutto le profonde diversit etnico-linguistiche e culturali e la notevole distanza nello sviluppo economico e nella
ricchezza dei vari paesi. Ebbene: dubbio che il vincolo di interessi che d'altronde oggi spinge i popoli europei
all'unione sia tanto forte da permettere, almeno negli anni pi immediatamente vicini, di dar vita a un'autorit centrale la
quale possegga poteri cos ampi e strutture cos ispirate al principio democratico-maggioritario quali ritroviamo nei
tipici stati centrali degli attuali sistemi federali dell'Occidente.
Pertanto, in termini di previsione, possiamo aspettarci cos un incremento di poteri e una democratizzazione degli
organi comunitari centrali nel prossimo futuro; ma probabilmente non in misura molto forte. Quanto meno, i singoli
Stati conservano un potere di impedimento o di rallentamento delle decisioni comunitarie che oggi non appartiene pi
allo stato membro del tipico modello federale sociale. La relativa debolezza del centro -e le conseguenze che ne
derivano- non sono forse il prezzo inevitabile da pagarsi nei casi in cui le tendenze centrifughe agenti presso le diverse

popolazioni sono forti e la solidariet tra queste ultime non di tal grado da tollerare operazioni a pieno ritmo di uno
stato centrale sociale e il tentativo di predisporre e compiere tali operazioni metterebbe in pericolo la stessa
continuazione dell'unione?
7.Lo Stato federale mondiale come pretesa soluzione per il superamento delle guerre e come garanzia di pace
perpetua.
A partire dal XVIII secolo la mente dell'uomo ha seriamente cominciato a vagheggiare come possibile una convivenza,
non di alcuni, ma di tutti i popoli della terra liberati in modo certo definitivo dal flagello della guerra; e, allora e in
seguito, a vari sembr che il mezzo per realizzare quella speranza fosse l'instaurazione di uno stato federale mondiale:
uno stato che raccogliesse sotto le sue ali tutti gli stati nazionali esistenti; e che sapesse imporre la pace tra questi,
assicurando l'autonomia di ciascuno e risolvendo d'autorit le eventuali controversie.
Questo sogno del pensiero internazional-federalista, da Kant ai nostri giorni, rappresenta verosimilmente ancora, per
la nostra epoca, un'utopia.
Si osservato in precedenza che uno stato federale non pu formarsi o mantenersi se tutti gli ordinamenti degli stati
membri e quello dello stesso stato centrale non si ispirano sostanzialmente a un medesimo modello costituzionale.
Ora, sebbene al presente la maggior parte degli stati del mondo abbia sottoscritto le stesse convenzioni internazionali
per la tutela dei diritti dell'uomo, la verit che di fatto i loro ordinamenti incorporano modelli costituzionali del tutto
diversi e contrapposti. In queste condizioni non credibile che i singoli stati accettino di farsi sottrarre porzioni
rilevantissime di sovranit, come occorrerebbe, a vantaggio di un erigendo stato centrale mondiale dagli indirizzi
politici incerti.
D'altra parte, quand'anche esistesse o si formasse rapidamente una convergenza di tutti popoli verso un unico modello di
rapporto tra potere politico e societ civile, mancherebbe pur sempre quell'altro grado di solidariet tra i diversi
popoli del mondo che precondizione per la creazione di ogni vera e propria solida unione federale. Qui bisogna anche
soggiungere con coraggio che tutto ci non solo rende in costruzione di uno stato federale mondiale, finch tali
condizioni durano, altamente improbabile; la rende anche indesiderabile.
Le Nazioni Unite, che furono create proprio per impedire guerre sulla terra, sono, a termini del loro statuto,
un'organizzazione sovranazionale che resta ben al di qua della figura dello stato federale. I meccanismi preventivi e
repressivi contemplati nello statuto non hanno poi funzionato del tutto, sicch oggi le Nazioni Unite, nonostante
posseggano un apparato di organi propri complicato e per certi aspetti imponente, di fatto rassomigliano pi a
un'organizzazione internazionale che facilita la cooperazione tra gli stati in varie aree, che non a una vera
organizzazione sovranazionale che amministri la polizia della pace.
Infatti la vera garanzia della pace -la pi importante di tutte- risieder negli atteggiamenti pi distesi e concilianti- che
oggi non appaiono inverosimili per il futuro- delle maggiori potenze fra loro. La persuasione che la guerra ai massimi
livelli, cio tra quelle potenze, non serva ormai pi a dirimere controversie di ideali e di interessi, perch si risolverebbe
in una distruzione totale reciproca e nella completa devastazione del mondo, ha di certo contribuito a prevenire per
mezzo secolo un terzo conflitto mondiale.
La vecchia politica degli equilibri militari, accoppiata a quella della persuasione, avr insomma ben servito l'interesse
comune e generale della pace. Dunque, l'idea dello stato federale mondiale potrebbe rimanere come un lontano, ideale
traguardo da raggiungersi il giorno in cui talune precise condizioni si fossero verificate. Un ideale traguardo, che, come
pensava Kant, non va concepito come l'indispensabile, necessario completamento di un processo rivolto a stabilire
ordinamenti giusti tra gli uomini sulla terra. La promozione della civilt potr richiedere, ma potr anche non richiedere,
in istituzione di uno stato federale mondiale: a seconda di circostanze il cui verificarsi non ci dato di prevedere oggi
con certezza.

Parte seconda: i pi recenti sviluppi


8. Tendenze fondamentali.
Nella prima parte di questo saggio sono stati posti in rilievo alcuni concetti essenziali per la comprensione dei fenomeni
federalistici dal punto di vista di una scienza del diritto post-positivistica, fondata sui canoni del realismo.
Richiamiamone la sostanza.
a) Possono considerarsi genericamente federalistici tutti i fenomeni per cui i poteri d'imperio su un territorio
determinato e relative popolazioni si ripartiscono in qualche modo tra enti politici distinti- un governo centrale e una
pluralit di governi periferici, l'uno agli altri sovrapposti allo strato delle semplici autorit amministrative municipali o
locali.
b) Le figure in cui per tradizione si sogliono incasellare le concrete fattispecie di tale ripartizione di poteri osservabili
nella fenomenologia storica sono concetti classificatori approssimativi che tuttora aiutano alla migliorare comprensione
delle singole fattispecie concrete, ma non conducono a un incasellamento esaustivo delle medesime ed anzi di recente
sono fronteggiate da casi che sempre pi spesso si ritrovano a cavallo dei confini tra quelle figure, condividendo tratti
dell'una e tratti dell'altra.
c) La storia degli ultimi decenni mette in luce due sviluppi evolutivi che tendono, in diversa direzione, a ridurre sempre
pi la prevalenza della figura dello stato unitario nel panorama internazionale: lo stato si federalizza verso l'esterno,
entrando in formazioni di vario tipo con altri stati; lo stato si federalizza all'interno, facendo spazio a forme di governo

intermedio tra s e le autorit amministrative locali.


Le due tendenze da ultimo menzionate si spiegano in ragione di taluni fattori economici e politici che oggi operano nel
corpo e sul corpo di pi o meno delle comunit del globo e che del resto influenzano in certa misura anche le strutture di
sistemi gi federalizzati.
Vi in primo luogo il rapido rinnovamento tecnologico dei processi produttivi e la congiunta unificazione dei mercati
economici mondiali. Questi fenomeni spingono non pochi stati di antica tradizione a unirsi con altri in pi ampi sistemi
politici, nella speranza di far meglio fronte alle sfide di un'economia globalizzata.
Vi , in secondo luogo, una crescente insofferenza per un interventismo dello stato nella vita della societ civile che
via via aumentato nel corso del XX secolo e che, esercitato da un lontano apparato statale corposo e burocratico, appare
offendere al tempo stesso i valori dell'efficienza e della democrazia.
Nella prima parte del saggio l'esame dell'evoluzione storica ha coperti fenomeni realizzatisi fino all'incirca alla caduta
del Muro di Berlino (1989), offrendo un quadro sistematico dei principali ordinamenti di tipo federalistico fino a tale
data.
Dopo il 1989 i fattori che gi prima spingevano gli ordinamenti giuridici a federalizzarsi sia verso l'esterno (a livello
internazionale) sia nel loro stesso seno hanno accentuato la loro pressione. Ne sono derivate tendenze a pi rapidi
processi di federalizzazione nelle due direzioni, con frutti di momento in momento sempre pi notevoli.
9. Unioni sovranazionali in cammino verso formazioni federalisticamente pi forti: il caso dell'Unione europea.
La Comunit europea alla fine degli anni '80 era caratterizzata da alcuni tratti che l'avvicinavano alle strutture tipiche di
uno stato federale.
La Comunit era comunque ancora molto lontana dal modello di un autentico stato federale per una lunga serie di
fondamentali differenze, tra le quali spiccavano l'assenza della competenza in materia di politica estera e della difesa e
l'insufficiente capacit decisionale delle Autorit comunitarie, legate da regole procedurali che, col richiedere il
concorso di altissime maggioranze, ne rallentavano oltremodo l'azione.
Sono, dopo d'allora, intervenuti i trattati di Maastricht (1992), di Amsterdam (1997) e di Nizza (2000, peraltro non
ancora ratificato), i quali hanno ampliato le competenze comunitarie e corretto parzialmente in senso dinamico e
democratico l'organizzazione delle Autorit centrali, realizzando in tal modo una chiara tendenza al rafforzamento
federalistico dell'unione.
Sul versante delle competenze va in primo luogo ricordato il progetto di creazione di una moneta europea unica,
governata da una banca europea indipendente dai governi nazionali e incaricata tutelare la stabilit monetaria: progetto
che, oggi praticamente gi realizzato, quando lo sar per intero produrr la centralizzazione completa della politica
della moneta nel sistema, a perfetta somiglianza di quanto accade nei tipici stati federali. I nuovi trattati hanno altres
allargato ulteriormente le competenze dell'unione in campo economico-sociale, ridefinendo le materie ove previsto il
suo intervento e i fini che lo dovranno ispirare. Talmente larga oggi in questo campo la competenza della Comunit, in
concorrenza con quella degli stati membri, che il trattato di Maastricht ha creduto opportuno sancire espressamente il
principio della sussidiariet (in forza del quale, nelle materie di competenza concorrente, l'intervento della Comunit
si giustifica solo se i fini comunitari non sono raggiungibili dall'azione indipendente degli stati membri).
Nel campo della politica estera e della difesa, peraltro, un vero e proprio trasferimento di competenze alle Autorit
comunitarie non vi stato. Si affermato l'impegno alla collaborazione in tale campo degli stati membri prevedendo
procedure per la realizzazione di una corrispettiva azione comune.
D'altra parte, i trattati di Maastricht e di Amsterdam hanno ridotto i casi in cui le decisioni delle Autorit comunitarie
incombono poteri pi o meno estesi di veto degli stati membri ed hanno ampliato il ruolo del Parlamento europeo: ma
senza in effetti conferire ai Poteri europei quel minimo di strutture dinamiche e democratiche che permetta di parlare di
un vero stato-apparato centrale nel quadro di un ordinamento federale.
Alla luce dei recenti sviluppi, e restando dunque per ora esclusa la qualificazione di stato federale, si avanzato da
taluno (La Pergola) la proposta di rispolverare con riguardo alla Comunit europea il vecchio concetto di
confederazione, ridefinito attraverso alcuni opportuni adattamenti. Ora, il concetto di confederazione , per origine
storica e per uso linguistico protratto, collegato strettamente all'idea di un'unione nata e mantenuta soprattutto per fini di
comune verso l'esterno. Sarebbe di per s in astratto lecito convertire quel termine a significare fenomeni di natura
diversa, ma in concreto l'operazione produrrebbe fraintendimenti che meglio evitare: onde converr conservare il
significato tradizionale al termine confederazione; e continuare invece a qualificare l'Unione- Comunit europea, alla
quale per ora non appartiene alla sfera della difesa- politica estera, genericamente unione nazionale.
L'enucleazione concettuale di questo tipo di unione sovranazionale (unione economica che procede verso lo stato
federale) importante, perch il modello posto dalla Comunit europea sembra cominci a trovare altrove imitazioni, e
dunque costituisca una figura di formazione federalistica rispondente ai bisogni e a potenzialit diffuse nel mondo.
Come esempio di tendenziale ricalco del modello europeo pu menzionarsi il Mercosur, o mercato dell'America Latina,
nato nel 1991 fra quattro paesi (Brasile Argentina, Paraguay, Uruguay; ma stanno per accedervi anche Cile e Bolivia).
10. Stati federali socialisti che si dissolvono.
A fronte della tendenza di molti stati ad aggregarsi in nuove o pi forti formazioni federaliste sta per, come si
detto, la tendenza di molte entit politiche ad allentare i loro vincoli interni, sia ponendo fine a preesistenti legami sia
attenuandone la morsa, sia cercando comunque di valorizzare autonomie periferiche con l'adozione o il rafforzamento
nel proprio seno di strutture in vario modo federalistiche.

La prima manifestazione di questa seconda tendenza la si riscontra nel caso estremo della dissoluzione di alcuni stati
federali socialisti.
L'Unione delle Repubbliche Socialiste Sovietiche si dissolta nel 1991, a seguito della crisi mondiale dell'ideologia
comunista. Venuto meno il collante dell'ideologia e del partito, l'unione crollata, col distacco definitivo di varie suoi
componenti (per esempio Ucraina, Georgia e gli Stati balcanici). Ha preso il posto della vecchia unione una Comunit
di stati indipendenti, collegati fra loro da semplici trattati internazionali (i baltici comunque restando estranei anche a
questa teorica comunit). La Russia, il maggiore soggetto statale della vecchia URSS, emersa dal processo come
stato organizzato federalisticamente al suo interno; stato peraltro deciso a non tollerare -secondo del resto la pi classica
logica del tipico stato federale in senso stretto- ulteriori tentativi di secessione o distacco: come dimostra l'episodio della
Repubblica di Cecenia costretta con la forza delle armi a restare nella federazione russa.
A un processo analogo di dissoluzione soggiaciuta l'Unione federale jugoslava. Venuto meno il legame imposto dal
partito comunista, Slovenia, Croazia e successivamente Bosnia-Erzegovina hanno rivendicato l'indipendenza dalla
federazione (1991-92). La repubblica di Serbia che costituiva il nucleo centrale dello stato federale jugoslavo, tent di
opporsi alla secessione ma il conflitto armato con la Croazia si risolse in un insuccesso e la comunit internazionale ben
presto riconobbe Slovenia e Croazia come stati indipendenti e sovrani (1992). Il residuo moncone federale jugoslavo,
centrato attorno alla Serbia e a livello internazionale considerato un nuovo stato, tuttora turbato da spinte secessioniste
robuste in Kosovo e Macedonia.
11. Stati democratici che si aprono a strutture interne di tipo federalistico.
il caso della Gran Bretagna, la quale si per lungo tempo retta come stato rigorosamente unitario. Alla fine, peraltro,
la necessit di soddisfare insistenti richieste di autonomia da parte di gruppi rivendicanti una loro distinta identit
socioculturale, stata avvertita, il Parlamento di Westminster, dopo un primo tentativo non riuscito alcuni anni fa
(1979), ha provveduto a devolvere con legge poteri autonomi alle popolazioni di Scozia e Galles.
Di speciale interesse la legge di devoluzione che ha fatto nascere in Scozia una regione largamente autonoma. Vi si
prevede un Parlamento e un Esecutivo scozzesi con cospicui poteri legislativi e amministrativi. La competenza
legislativa del Parlamento di carattere generale e copre tutte le materie non riservate espressamente al legislatore di
Westminster.
12. Stati democratici federali che riducono le loro caratteristiche centralistiche o almeno contengono le spinte
centralistiche cui sono soggetti.
La tendenza ad accrescere i poteri dello stato centrale una caratteristica di tutti gli ordinamenti statali federali nel loro
passaggio dal modello liberale classico a quello sociale del secolo XX. Si tratta di una tendenza imposta
dall'interventismo statale che, al di l di un certo livello, non pu efficacemente realizzarsi, in un contesto federale, se
non dal centro. Le spinte centralistiche hanno per a tal punto spostato la ripartizione dei poteri in taluni stati federali da
fare attualmente sorgere nell'opinione pubblica l'impressione che ogni ulteriore spostamento cancellerebbe il carattere
federale del sistema, trasformando lo stato nella migliore delle ipotesi in stato regionale. Da questa impressione nata
di recente in alcuni tipici paesi federali una reazione diretta a far refluire il centralismo da alcune delle molte
posizioni da esso conquistate o almeno a farne arrestare l'avanzata.
In America, la Corte Suprema ha sia pur con qualche esitazione riscoperto alcuni limiti al potere regolatorio del
Congresso in forza della commerce clause e ha sancito che il governo federale non pu far obbligo inderogabile alle
amministrazioni pubbliche degli stati membri di provvedere esse all'esecuzione di leggi nazionali. Esiste insomma una
garanzia costituzionale, tutelabile dal Giudiziario, dell'autonomia statale, che per qualche momento era parsa essersi
quasi dissolta. Pi importante ancora lo sviluppo intervenuto da oltre vent'anni a questa parte di una prassi che
diminuisce le condizioni fatte agli stati membri per l'utilizzo di fondi concessi dal governo federale a promozione di fini
o di interessi pubblici (grant-in-aid). Mediante tali grants lo stato centrale facilita la realizzazione di opere e servizi
pubblici che di per s non rientrerebbero forse nella sfera di sua competenza; in aggiunta, esso per lungo tempo aveva
condizionato l'utilizzo statale di quei fondi al rispetto di normative federali specifiche e minute in materia, cos da
cancellare di fatto ogni potere discrezionale delle amministrazioni statali nella fornitura di quelle opere e di quei servizi.
La Germania stata definita stato federale unitario (Hesse). E tale essa certamente almeno sotto il profilo del
sistema normativo: il quale in misura prevalente il prodotto della legislazione del Bund. Non moltissime sono invero
le materie riservate alla legislazione esclusiva dello stato centrale; ma amplissima la sua competenza concorrente e il
Bund non ha esitato a esercitarla il lungo e largo fino agli estremi limiti concessi. Avrebbe dovuto restringere
quell'esercizio secondo un vago principio di sussidiariet incorporato nelle disposizioni dell'originario art. 72 G.G.
Ma cos non in pratica stato. Negli anni '90 -anche per effetto di riflessioni indotte dall'ingresso nella federazione dei
cinque Lander dell'Est, portatori di situazioni e di bisogni diversi da quelli degli undici Lander dell'Ovest- si
proceduto a una revisione delle disposizioni dell'art. 72 accentuando l'esigenza che l'intervento del Bund in campo di
competenze concorrenti, abbia meno facile sviluppo e minore incidenza di quanto accadeva precedentemente e si
previsto uno specifico controllo in proposito della Corte Costituzionale.
La Confederazione elvetica ha finalmente attuato (1999) una riforma globale della propria Costituzione, che nel testo
precedente esibiva il prodotto di quasi 150 successivi interventi di revisione parziale della Carta del 1874, e pertanto
non brillava per organica sistematicit. Nel testo della nuova costituzione, approvata in referendum dal popolo, il Titolo
terzo, dedicato al rapporto tra stato centrale cantoni, prende atto degli sviluppi che nel quadro del modello interventista
e sociale hanno di molto rinforzato il centro anche in Svizzera, e da ai risultati di tali sviluppi una veste formale

definitiva e sistematica. Ma la nuova Costituzione non contiene principi che spingano pi in l,, nettamente, il
centralismo gi di fatto realizzato in precedenza nel sistema. Anzi, vi sono disposizioni che riflettono la
preoccupazione per una possibile ulteriore avanzata della spinta centralistica e la volont di fermarla quanto meno
sulle posizioni attuali. L'art. 3 ribadisce il principio che i cantoni sono sovrani, salvi i limiti previsti dalla Costituzione,
mentre alla Confederazione spetta solo di adempiere i compiti che le assegna la Costituzione. L'art. 34 pone il
principio della collaborazione tra centro e periferia (la quale presuppone la supremazia della legge federale su quella
cantonale, art. 40) ma precisa poi che lo stato centrale deve osservare il principio della sussidiariet. L'art. 37 prevede
-secondo il modello tedesco e a differenza del diritto americano- che la legge federale possa obbligare i cantoni a
concretizzare ed eseguire il diritto federale; ma aggiunge, in proposito, che la Confederazione deve lasciare ai cantoni
una libert operativa quanto pi possibile ampia. La nuova Costituzione prevede poi il Tribunale federale possa
esaminare le leggi federali sotto il profilo della loro costituzionalit anche in rapporto alla violazione delle
competenze cantonali garantite dalla Costituzione (art. 178): una difesa giurisdizionale dei diritti dei cantoni, minacciati
da possibili invadenze dello stato centrale, che non era contemplata dal vecchio testo e che potrebbe molto giovare
domani contro illegittimi tentativi centralisti.
Menzione speciale merita il caso del Canada, ove non si riscontra tanto la recente tendenza al recupero di ruolo delle
unit periferiche visibile in altri ordinamenti democratici federali, quanto la ben pi radicale possibilit di un evento di
secessione.
13. Stati democratici regionali che si trasformano in stati federali o che accentuano il loro regionalismo interno.
Con la riforma costituzionale del 1993 il Belgio ha completato la sua transizione a stato federale. Stato unitario fino a
dopo la seconda guerra mondiale, esso, per la pressione dell'antagonismo etnico-culturale tra fiamminghi e valloni, ha
cominciato dapprima a trasformarsi in stato regionale. Dopo la riforma del 1980 apparteneva di certo a tal tipo di stato,
ed anzi gi presentava caratteristiche che facevano pensare a una figura federalistica pi avanzata. Ora ricorrono nel
sistema belga quasi tutti (e forse tutti) i tratti tipici dello stato federale.
Vi lo stato centrale e accanto ad esso tre Comunit (identificate in base alla rispettiva lingua: fiamminga, francese,
tedesca) e quattro Regioni. Non vale il criterio della competenza concorrente, con prevalenza del diritto statale, bens
quello della ripartizione rigida delle materie, con compiti dirimenti spettanti, in caso di conflitti, alla Corte d'Arbitrato.
Alle Comunit competono tutte le materie cadenti nella sfera della cultura e dei servizi sociali -inclusa l'istruzione-; alle
Regioni la gestione dell'economia sul territorio. Comunit e Regioni godono di adeguate garanzie finanziarie nonch di
un limitato potere di autonoma imposizione fiscale; si reggono con un legislativo ed esecutivo propri.
Ad ogni modo, per principio, le competenze dello stato sono enumerate; i poteri residui appartengono a Comunit e
Regioni. La forma dello stato federale si manifesta anche nella regola che vuole il governo composto da un pari numero
di ministri fiamminghi e valloni; nella composizione del Senato; e nei procedimenti legislativi di revisione
costituzionale.
La Spagna offre a sua volta l'esempio di uno stato regionale che rinforza vigorosamente, fino a un limite molto
avanzato, il suo regionalismo. La Costituzione (1978) conferiva all'iniziativa delle Province il potere di istituire
Comunit che avrebbero potuto darsi competenze differenziate attraverso la scelta da compiersi dai rispettivi, autonomi
statuti. Nacquero cos la prima Comunit collegate popolazioni vantanti una precisa, preesistente identit storica
(Catalogna, Paesi Baschi, Galizia, Andalusia), con statuti contemplanti per esse vaste competenze.
Comunit del secondo gruppo hanno costantemente aspirato ad allargare le proprie competenze fino al livello di quelle
del primo gruppo e in larga misura hanno ottenuto alla fine quanto volevano. Le Comunit dotate di maggiore
tradizione storica pi forti non sembrano peraltro rassegnarsi a questa omologazione; e vorrebbero ulteriori
concessioni di autonomia e permettano loro di mantenersi differenziate.
14. Le proposte di federalizzazione dello stato italiano.
Anche per lo stato regionale italiano la storia degli ultimi anni registra una serie di tentativi rivolti ad accentuarne il
decentramento, fino a ricavarne (nella speranza di alcuni) uno stato genuinamente federale.
Ad un certo decentramento hanno puntato nel 1996-97 alcune leggi ordinarie (leggi Bassanini), operanti peraltro
entro i margini consentiti dalle norme in vigore della Costituzione. Pi rilevanti, per il tema federalismo, i molteplici
progetti di riforma della Costituzione in materia di rapporti stato-regioni, elaborati nel corso del decennio 1989-1999.
I presidenti delle regioni italiane e poi i rispettivi consigli regionali hanno approntato un disegno di riforma modellato
essenzialmente l'esempio tedesco del rapporto Bund-Lander e l'hanno presentato al Parlamento.
Istituita una speciale Commissione bicamerale per la proposta di riforme della seconda parte della Costituzione (1997),
la redazione di un primo progetto relativo alla forma di stato fu affidato all'onorevole D'Onofrio. Il quale prepar un
testo che prendeva a modello il sistema spagnolo delle Comunit a istituzione volontaria, scalata nel tempo e
comportante possibilit di competenze, a scelta, diversificate. La Commissione bicamerale non accolse per la proposta
D'Onofrio e redasse un proprio, diverso testo come base per il definitivo disegno da approvare e poi sottoporre al
Parlamento. Almeno di massima il testo dunque optava per un regime dualista, escludente sovrapposizione di
competenze e cooperazione tra centro e periferia: un regime simile a quello recente belga ma pi rigido e di difficile
maneggio. Allo stato veniva concesso di organizzare ministeri solo per le materie di sua esclusiva competenza e non gli
era dato di dirigere e coordinare l'azione delle amministrazioni regionali. Il Senato avrebbe dovuto comporsi di
rappresentanti di Regioni, Province, Comuni; rispetto alla prima Camera (Parlamento) non avrebbe avuto il potere di
sfiduciare il governo ma non sarebbe stato suscettibile di scioglimento anticipato.

Nessuno dei progetti sopra menzionati ebbe un seguito positivo.


Restano per ultimo da ricordare la legge costituzionale di riforma del modello di governo delle regioni del 22 novembre
1999 e la legge costituzionale di riforma generale del Titolo V della seconda parte della Costituzione, approvata dal
Parlamento proprio alla fine della XIII legislatura (marzo 2001).
La principale innovazione introdotta dalla prima delle due leggi stata l'elezione popolare diretta del Presidente della
giunta regionale cio del capo dell'Esecutivo in regione. La riforma ha notevolmente rinforzato le capacit di decisione
dell'ente rialzandone di molto la statura nei confronti dell'ente politico centrale.
La seconda legge ha ridistribuito la funzione legislativa tra stato e regioni sulla falsariga del progetto della Bicamerale
ma aumentando un poco il numero delle fattispecie di competenza concorrente. Ha decentrato potentemente le funzioni
amministrative, assegnandole di principio ai comuni. Ha attribuito di principio autonomia finanziaria di entrata di spesa
a comuni, province, federalistico di questa legge molto incerto.
L'esito delle elezioni politiche del 13 maggio 2001 fa per pensare che forse finalmente venuto anche per l'Italia il
momento in cui il suo sistema in una maniera e nell'altra conoscer un processo di genuina, corposa federalizzazione.
15. Il vizio della passione classificatoria.
La dottrina di impronta positivistica ritiene che il compito della scienza giuridica sia quello di incasellare in maniera
esaustiva i fenomeni particolari appartenenti all'area del diritto dentro concetti pi generali che di quei fenomeni
rivelerebbero l'essenza.
Consapevoli ad ogni modo del valore solo strumentale e genericamente indicativo delle classificazioni suggerite e del
fatto che, ai fini della vera scienza, ci che soprattutto conta rilevare i grandi movimenti a cui la storia assiste dei
singoli ordinamenti da una delle varie figure verso un'altra.
Alle tendenze generali insiste in questi movimenti abbiamo cercato di dare il dovuto spicco.