Capitolo 9 corso di diritto

parlamentare
Diritto Costituzionale
Alma Mater Studiorum – Università di Bologna
6 pag.

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2. I PARLAMENTI NAZIONALI DOPO IL TRATTATO DI LISBONA

2.1. I poteri europei dei Parlamenti nazionali

• Art.10 trattato di Lisbona: “i cittadini sono direttamente rappresentati, a livello dell’unione, nel
Parlamento europeo”.
• Questa capacità rappresentativa del Parlamento europeo è stata messa in discussione dalla
famosa pronuncia del Tribunale costituzionale tedesco, con riguardo al trattato di Lisbona, in
base alla quale “il parlamento europeo non è un organo che rappresenta un popolo europeo
Sovrano”. Secondo la corte l’UE rimane un’associazione di stati che deve operare nel rispetto
del principio delle competenze di attribuzione. “Per l’azione dell’unione è sufficiente la
legittimazione proveniente dagli stati membri che è mediata principalmente dai parlamenti e dai
governi nazionali e integrata e sostenuta dal Parlamento europeo”—> in base a questa lettura i
parlamenti nazionali sono la fonte essenziale di legittimazione delle decisioni europee, sia
ratificando i trattati che controllando i governi.
• Trattato di Lisbona (2009) articolo 12: i parlamenti grazie a questo articolo divengono
interlocutori diretti dell’UE—>sono trasmessi i documenti di consultazione della Commissione
tutti i progetti degli atti legislativi dell’unione europea. Si fornisce così un continuo flusso di
informazioni ai Parlamenti nazionali.

2.2. La vigilanza sul rispetto del principio di sussidiarietà

• Funzione di vigilanza preventiva, affidata ai parlamenti nazionali dai trattati europei, sul
rispetto del principio di sussidiarietà con riguardo ai progetti degli atti legislativi dell’UE.
• Ogni camera ha a disposizione 8 settimane per analizzare i progetti e formulare pareri con
riguardo al principio di sussidiarietà, formulando un cosiddetto early warning.
• Questi pareri vengon tenuti in considerazione nella misura in cui lo ritengono opportuno. Ma se
i rilievi sono fatti propri da almeno 1/3 dei Parlamenti nazionali in progetto deve essere
riesaminato e al termine del riesame la decisione di modificarlo, ritirarlo o mantenerlo deve
essere motivata (c.d. “cartellino giallo”). Entrato in vigore l’atto normativo, i parlamenti
nazionali, se lo ritengono opportuno possono chiedere ai Governi di ricorrere alla corte di
Giustizia per violazione del principio di sussidiarietà.
• Il trattato di Lisbona ha aggiunto un’altra previsione che viene detta “cartellino arancione”: nel
caso che si formi una maggioranza semplice di Parlamenti che formuli pareri motivati sul
mancato rispetto del principio di sussidiarietà, la commissione può mantenere la propria
proposta di atto legislativo solo motivandone le ragioni. In questo caso il Consiglio e il
Parlamento europeo dovranno valutare la compatibilità della proposta con il principio di
sussidiarietà e potranno bloccare il provvedimento (il consiglio con il 55% dei voti, il
parlamento con la maggioranza semplice).
• L’esercizio di questo nuovo potere è stato disciplinato in modi diversi all’interno dei parlamenti
nazionali. In Italia:
- Alla Camera: 2 pareri della giunta per il regolamento, hanno attribuito in via esclusiva il compito
di verificare la conformità al principio di sussidiarietà dei progetti degli atti legislativi europei
alla commissione politiche dell’UE. Su richiesta di 1/5 dei membri della commissione o di 1/10
dei membri dell’assemblea il documento motivato può essere rimesso all’Assemblea.
- Al Senato: il regolamento dal 2017 attribuisce la competenza esclusiva dell’analisi dei progetti in
conformità al principio di sussidiarietà alla quattordicesima commissione permanente. La
pronuncia può essere rinviata all’esame dell’assemblea se lo richiede il Governo o 1/5 dei
componenti della quattordicesima commissione.

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 • A partire dal 2006, la commissione europea ha cominciato a trasmettere le proprie iniziative
normative ai Parlamenti nazionali, chiedendo di esprimere non solo un parere con riguardo al
principio di sussidiarietà, ma anche nel merito del provvedimento. Questa procedure si chiama
“dialogo politico”. Camera e senato hanno risposto a questa iniziativa della Commissione
limitandosi a trasmettere alla commissione Europea le deliberazioni delle commissioni
permanenti sui progetti di atti dell’UE indirizzate al Governo, rese nella ordinaria procedura
prevista per l’esame in fase ascendente.
• Questa procedura del dialogo politico ha trovato un riconoscimento nella legge 234/2012 che
all’articolo 9 ha previsto che ha previsto che le camere possano far pervenire alle istituzioni
europee e contestualmente al Governo ogni “documento utile alla definizione delle politiche
europee”.

Quadro 9.2. I primi tre cartellini gialli e la dibattuta natura dell’early warning sistem
• Fino ad oggi solo 3 volte si è arrivati alla soglia necessaria per emettere “un cartellino giallo”
(con riguardo al regolamento del diritto di sciopero nel 2012, sul regolamento sul procuratore
europeo nel 2013 e nel 2016 sulla direttiva del distacco dei lavoratori nell’ambito della
presentazione di servizi). Solo nel 2012 la commissione ha deciso di ritirare la propria
proposta.
• Restano privi di attuazione sia il “cartellino arancione”, sia la procedura che permette
l’attivazione di un ricorso alla corte di giustizia su iniziativa dei parlamenti nazionali.

2.3. I Parlamenti nazionali nelle procedure di revisione dei trattati

• Articolo 48 TUE: i trattati possono essere modificati o revisionati:
A. Con una procedura di modifica ordinaria—>
1. La procedura di revisione ordinaria riguarda le modifiche più importanti apportate ai trattati,
quali l’aumento o la riduzione delle competenze dell’UE.
- Le proposte di modifica vengono notificate ai parlamenti nazionali e viene convocata una
Convenzione, su modello della convenzione che ha redatto il trattato di costituzione (composta
da rappresentanti dei parlamenti nazionali, dai capi di Stato, dal Parlamento europeo e dalla
Commissione).
- La Convenzione esamina le proposte di modifica—>ruolo dei parlamenti nella fase preparatoria,
contribuendo a legittimare il processo di revisione.
- I padron del processo di modifica rimangono comunque sempre i parlamenti nazionali in quanto
le modifiche entrano nell’ordinamento interno grazie alla legge di ratifica.
- Non vi sono norme che disciplinano chi siano i rappresentanti del parlamento. Nella prassi i
rappresentanti del Parlamento italiano sono stati scelti dai Presidenti delle due camere, che hanno
designato un rappresentante della maggioranza e uno dell’opposizione.
2. Il consiglio europeo può decidere di non convocare una convenzione, se l’entità delle modifiche
non lo giustifica, previa approvazione del Parlamento—>la scelta di utilizzare una procedura
semplificata è esclusivamente rimessa ad organi dell’UE, che testimonia la debolezza della
posizione dei parlamenti nazionali. Tuttavia i parlamenti nazionali conservano il potere della
necessaria approvazione di una legge di attuazione delle modifiche.
B. Modalità semplificate:
- La legge 234/2012: disciplina anche le forme di revisione semplificata.
1. Par.6 art.48:
- il Governo degli stati membri, Il Parlamento europeo e la Commissione europea possono
sottoporre progetti volti a modificare in tutto o in parte le disposizioni della parte terza del

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 trattato sul funzionamento dell'Unione europea relative alle politiche e azioni interne
dell’Unione.
- Il Consiglio europeo può adottare una decisione, deliberando all’unanimità (e previa
consultazione del Parlamento europeo, della Commissione), di modifica delle disposizioni della
parte terza del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. Questa decisione entra in vigore
solo previa approvazione degli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali.
2. Le c.d. clausole passerella:
- Per tutte le materie nelle quali è previsto che il Consiglio deliberi all'unanimità, il Consiglio
europeo può adottare una decisione che consenta al Consiglio di deliberare a maggioranza
qualificata (questo non si applica alle decisioni che hanno implicazioni militari o che rientrano
nel settore della difesa).
- Quando è prevista una procedura legislativa speciale, il Consiglio europeo può adottare una
decisione che consenta l'adozione di tali atti secondo la procedura legislativa ordinaria.
- Ogni iniziativa presa dal Consiglio europeo in base alle clausole passerella è trasmessa ai
parlamenti nazionali. In caso di opposizione di un parlamento nazionale (in Italia è chiesta
l’opposizione di entrambi i rami del Parlamento) entro sei mesi dalla data di tale trasmissione, la
decisione con queste clausole non è adottata. In assenza di opposizione, il Consiglio europeo può
adottare detta decisione.
• È chiesta , dalla legge 234, deliberazione positiva di entrambe le camere in tutti i casi nei quali
l’entrata in vigore di una decisione del consiglio europeo o del Consiglio sia subordinata dai
trattati alla previa approvazione degli Stati membri. Sono decisioni molto delicate, che spesso
hanno una rilevanza di tipo costituzionale.
• Per alcune delicate fattispecie è previsto che ogni stato possa chiedere che una decisione di
particolare rilevanza sia rimessa al Consiglio europeo, per definire una decisione consensuale.
La procedura legislativa europea viene quindi bloccata.

2.4. La cooperazione interparlamentare: la COSAC, ma non solo

• COSAC:
- Strumento tradizionale di cooperazione tra Parlamenti nazionali e Parlamento europeo.
- Opera dal 1989.
- Si riunisce due volte all'anno, di norma presso il parlamento del paese che detiene la presidenza
di turno dell'Unione europea.
- Nella COSAC la delegazione dell’UE è posta sullo stesso piano (numericamente e per rilevanza
politica) rispetto alle delegazioni dei Parlamenti nazionali.
- Ciascuna camera invia alla conferenza tre parlamentari che fanno parte della commissione per gli
affari europei (6 in totale).
- Ruolo svolto: può esaminare proposte o iniziative di atti legislativi concernenti la realizzazione
di uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia che possa incidere direttamente sui diritti e le
libertà dei singoli; può sottoporre all'attenzione delle istituzioni dell'Unione i contributi che
ritenga opportuni sulle attività legislative dell’Unione.
- Il protocollo 1 stabilisce che i contributi della COSAC non vincolano i parlamenti nazionali e
non pregiudicano la loro posizione—>limiti strutturali.
• Visti i limiti strutturali della COSAC, la cooperazione interparlamentare si sta sviluppando
grazie alla Conferenza parlamentare per la politica estera e di difesa:
- Composta da 6 membri per parlamento e 12 membri parlamentari europei.
- Fondamento normativo della conferenza—>articolo 9 del protocollo 1: “il parlamento europeo e
i parlamenti nazionali definiscono insieme l’organizzazione e la promozione di una cooperazione
interparlamentare efficace e regolare in seno all’Unione”.

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 • Conferenza interparlamentare sulla stabilità, il d’ordinamento economico e la governance
dell’UE:
- Composta da parlamentari delle commissioni bilancio e finanze di ciascun parlamento nazionale
e del Parlamento europeo.
- Si riunisce 2 volte all’anno
• Valutazione da parte del parlamento europeo insieme ai parlamenti nazionali dell’attività di
Eurojust e Europol—>il controllo su europol viene fatto da un gruppo di lavoro formato da
rappresentanti dei parlamenti, che svolge un monitoraggio di tipo politico.
• Un qualche ruolo di coordinamento tra tutte queste conferenze interparlamentari viene svolto
dalla Conferenza dei Presidenti dei Parlamenti dell’UE.
• Vi sono quindi una molteplicità di iniziative di cooperazione interparlamentare.

3. LA COSIDDETTA “FASE ASCENDENTE” E LA RISERVA D’ESAME PARLAMENTARE

• "Fase ascendente”: la fase di formazione del diritto europeo.
• La materia sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e attuazione delle norme politiche
dell’UE oggigiorno è regolata: dalla legge 234/2012, dai regolamenti parlamentari e da una
serie di convenzioni e prassi.
• L’articolo 6 della legge 234 prevede che il presidente del consiglio debba trasmettere alle
Camere tutti i progetti di atti dell’UE, gli atti preordinati alla loro formazione e le loro
modifiche.
• Nei fatti il governo trasmette i documenti con cadenza settimanale alla Presidenza, che a sua
volta sono inviati alle commissioni competenti per materia e, sempre, anche alle commissioni
permanenti per le politiche dell’UE—>Gli attori principali della fase ascendente sono quindi le
commissioni parlamentari.
• Le commissioni esprimono il proprio avviso sui documenti che le sono stati affidati con un atto
di indirizzo al Governo.
• Una delle camere, messo all’ordine del giorno l’esame del progetto di atto dell’UE può attivare
la riserva di esame parlamentare. Se viene apposta questa riserva, Il Governo non può
“procedere alle attività di propria competenza per la formazione dei relativi atti del’UE” prima
che si sia concluso l’esame parlamentare. Decorsi 30 giorni, però, il Governo è libero di
procedere anche in mancanza della pronuncia parlamentare—>Grazie alla “riserva di esame
parlamentare”, perciò, un procedimento parlamentare è in grado di esercitare un’incidenza
diretta sull’attività del Consiglio dei ministri dell’Unione.
• L’effetto della pronuncia parlamentare è quello proprio degli atti di indirizzo. Tuttavia
l’incidenza degli indirizzi parlamentari è direttamente proporzionale al margine negoziale a
disposizione della delegazione italiana nella fase della procedura in cui l’indirizzo interviene
(muta se è chiesta una maggioranza dei voti in consiglio oppure l’unanimità).
• Per rafforzare il ruolo del governo la legge 234 ha previsto che nel caso in cui il Governo che
non si sia attenuto agli indirizzi delle camere debba tempestivamente riferire le ragioni ai
competenti organi parlamentari. È inoltre previsto che, prima delle riunioni del consiglio, su
richiesta degli organi parlamentari è chiamato a riferire.—>disposizioni che risultano in gran
parte inattuate.
• È stata tutta pienamente la disposizione che prevede che il governo riferisca prima e dopo le
riunioni del Consiglio.
• La completa informazione del governo nella fase ascendente è essenziale per una piena e
puntuale trasposizione degli obblighi europei nell’ordinamento interno.
• La legge 234 per il Pieno coinvolgimento del parlamento nella fase ascendente prevede; che il
presidente del consiglio trasmetta le relazioni e note con riferimento alle riunioni del consiglio,

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 ma anche quelle che si svolgono in sedi informali (per queste il governo può raccomandare
l’uso rilevato di queste informazioni); i ministeri devono elaborare una relazione tecnica su ogni
progetto di atto legislativo, che permetta di valutare se vi è rispetto dei principi di sussidiarietà e
proporzionalità, l’impatto finanziario e sull’ordinamento interno: obbiettivo di anticipare nella
fase ascendente i problemi che sorgerebbero nella fase discendente.

4. LA COSIDDETTA “FASE DISCENDENTE”: LA LEGGE EUROPEA E LA LEGGE DI

DELEGAZIONE EUROPEA
• “Fase discendente”: è il momento nel quale viene data concreta attuazione agli obblighi
europei, disponendone la concreta attuazione nell’ordinamento nazionale.
• Lo strumento che ha tradizionalmente svolto questo compito è la “legge comunitaria” annuale,
il cui procedimento è disciplinato oggigiorno dalla legge 234 del 2012 e da norme contenute nei
regolamenti parlamentari.
• Attraverso la legge comunitaria, deleghe legislative e, più raramente con autorizzazioni a
emanare regolamenti si sono abrogate le norme interne incompatibili con il diritto comunitario e
si sono predisposte le norme per la piena attuazione in Italia delle norme europee.
• Nel corso degli anni non si è sempre garantita l’approvazione annuale della legge comunitaria,
cosicché la legge 234/2012, ha diviso il contenuto della legge comunitaria in 2 distinti disegni
di legge annuali:
- Il primo contiene la legge di delegazione europea: deleghe legislative per il recepimento di
direttive e altri atti dell’UE; autorizzazione al governo di recepire il diritto UE con regolamenti,
quando la fonte da utilizzare sia secondaria; i principi ai quali le regioni si devono attenere se la
materia è concorrente.
- Il secondo contiene la legge europea: contiene tutte le altre previsioni diverse dalle deleghe,
necessarie per attuare gli obblighi derivanti dall’appartenenza all’UE.
• La divisione in due disegni di legge permette una maggiore celerità.
• I due regolamenti delle camere prevedono che questi due disegni di legge: debbano essere
presentati dal governo entro febbraio; vengono assegnati in sede referente alla commissione
competente per materia, che ha 15 giorni per approvare una relazione; la relazione viene riferita
alla commissione politiche dell’UE; la commissione ha 30 giorni per concludere il proprio
lavoro; questi limiti temporali non si ritrovano nell’esame in assemblea, nei quali i tempi sono
rimessi alla calendarizzazione generale dei lavori parlamentari. È prevista una disciplina molto
rigorosa, sul modello della legge di bilancio, quanto all’ammissibilità degli emendamenti.
• I tempi di esame troppo lunghi sono stati presi quale giustificazione del ricorso all’adozione di
decreti-legge per attuare le direttive dell’UE. Nella prassi l’esame di questi atti è stata affidata,
in sede referente, alle commissioni competenti per materia, anche se il loro contenuto era spesso
eterogeneo. Per ovviare a questo problema il regolamento del senato, a partire dal 2017, ha
esteso la competenza referente della commissione politiche dell’Ue anche agli altri disegni di
legge recanti disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi derivanti dall’UE.
• Insieme alla legge di delegazione europea, le camere ricevono dal Governo due relazioni
annuali: la relazione consultiva dell’anno precedente, con la quale il governo da conto delle
attività svolte in sede europea; la relazione programmatica riferita all’anno in corso, con la
quale preannunzia gli orientamenti che intende assumere.
• Nella prassi, visto il ritardo del Governo a presentare queste relazioni, le Camere si sono servite
del programma legislativo annuale della commissione europea, per valutare le politiche UE.
Questa valutazione si chiude con il voto di una risoluzione. Per compiere questa attività le
commissioni possono interrogare membri della Commissione europea e del Parlamento e

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 europeo ed esaminare le sentenze della Corte di Giustizia e a questo scopo le camere hanno un
proprio ufficio a Bruxelles, ospitato dal Parlamento europeo.
• La legge 234/2012 introduce una disciplina per garantire alle camere la possibilità di
controllare tutte le procedure di inflazione avviate dalla comunità europea nei confronti
dell’Italia.

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