CAPITOLO III

I PROCEDIMENTI INTERISTITUZIONALI
1. I
Procedimenti di formazione degli atti dell’ Unione Europea
Le procedure necessarie per l’adozione degli atti dell’unione sono
codificati dai trattati istitutivi e si svolgono in maniera differente a seconda
del diverso “peso” che assumono le istituzioni all’interno della Unione.
Non sorprende quindi che le procedure abbiano subito molte revisioni dai
vari trattati europei a seconda del diverso peso specifico assegnato via via
dai trattati, in special modo riguardo al ruolo del Parlamento.
Prima di Lisbona, erano varie le procedure, alcune di queste tuttora attive.
La Procedura Consultiva: Tale procedura prevede che,(per alcune materie
previste ancora dai trattati) l’atto del Consiglio, detentore del potere
decisionale, viene adottato su proposta della Commissione, previo parere
del Parlamento(o di altri organi consultivi), parere obbligatorio ma non
vincolante. Ciò comporta che, l’atto adottato dal Consiglio, senza attendere
il parere del Parlamento è nullo. E’ ovvio, che il parere deve arrivare in
tempi ragionevoli, in caso contrario è di fatto ammesso x il Consiglio
adottare l’atto, per evitare che il Parlamento possa di fatto paralizzare con
il suo potere consultivo i lavori del Consiglio. E’ prevista una nuova
consultazione in caso di modifiche sostanziali da parte del Consiglio al
testo proposto dalla Commissione, a meno che tali modifiche non
rispecchino il parere già dato dal Parlamento.

La Procedura di Cooperazione: Tale procedura fu introdotta dall’atto

unico europeo ed oggi non più usata. Prevedeva che la posizione comune
adottata dal Consiglio sulla base della proposta della Commissione era
trasmessa al Parlamento, che poteva apportare degli emendamenti o non
approvarla. In tal caso veniva riproposta al in seconda lettura al Consiglio
che poteva decidere in via definitiva.

La Procedura di Codecisione: introdotta da Mastricht, ha rappresentato

prima di Lisbona la massima riduzione del deficit democratico tra
Consiglio e Parlamento (gli atti figuravano come adottati da Consiglio e
Parlamento). La proposta era sempre presentata dalla Commissione, in
questo caso ai 2 Organi. Il Consiglio deliberava di norma con a
maggioranza qualificata. L’atto però non poteva essere adottato se il
Parlamento respingeva a maggioranza assoluta dei suoi membri la
posizione comune del Consiglio, o se una delle due istituzioni non
approvava il progetto comune elaborato dal comitato. Il valore di tale
procedura era tale, e fruttava solo se vi era un accordo preventivo tra le
due istituzioni, altrimenti si entrava in un circuito politico da cui
difficilmente si riusciva ad uscire.

La Procedura del parere conforme: Procedura prevista dall’atto unico

europeo, ed era prevista per le domande di adesione di nuovi Stati e per la
stipulazione di accordi di associazione. Tale procedura è stata ripresa da
Mastricht, ed anzi , estesa anche ad altri ambiti. Si prevede un parere
conforme del Parlamento, che però si sostanziava in un diritto di veto
piuttosto che in una seria codecisione, dato che il P. non partecipava alla
determinazione del contenuto dell’atto.
Il trattato di Lisbona innova profondamente l’argomento ponendo il
Parlamento in una posizione paritaria rispetto a quella del Consiglio. La
procedura legislativa ordinaria, che in sostanza riprende, seppur
snellendola, la procedura di codecisione, non impedisce differenziazioni al
suo interno, a seconda del tipo di atto da adottare o in relazione al diverso
ruolo dell ‘ istituzione (procedure speciali) , per cui sono previste delle
varianti direttamente dal trattato.
In alcuni casi limite, infatti, il Consiglio può adottare atti senza consultare
preventivamente il Parlamento, o avendo consultato altri organi (Comitato
Economico e sociale – Comitato delle Regioni – Comitato economico e
finanziario), o su proposta della Commissione. Le materie in questione
sono:
• unione doganale
• mercato interno
• in riferimento all’adozione di misure temporanee in situazioni di
emergenza o in relazione all’afflusso di cittadini da paesi terzi
• politica economica
Tale possibilità è esclusa per il Consiglio Europeo, e non è prevista in
materia PESC.
Tutti gli atti normativi derivati hanno medesima forza giuridica,
indipendentemente dall’autorità che li emana; dunque si può dire che il T.
di Lisbona non ha introdotto nessuna nuova fonte nel sistema giuridico
Europeo. Resta quindi da analizzare in che rapporto sono tra loro tali atti
(atti legislativi e atti emanati da una singola istituzione). Data la loro pari
forza formale, vale il principio secondo cui l’atto successivo prevale sul
precedente, ciò pero’ potrebbe portare a problemi se una singola istituzione
adotti un atto che modifichi o contrasti per certi aspetti un atto legislativo
precedentemente adottato. In tal caso, è ammissibile il ricorso alla corte di
Giustizia.
2. (Segue) La Proposta Della Commissione
La procedura di adozione degli atti dell’Unione inizia di regola con una
proposta della Commissione (art 17, par 2, TUE), salvo che il trattato
disponga diversamente. Sono, infatti, diverse le eccezioni prevista dal
Trattato; l’iniziativa infatti può provenire anche:
• Da un gruppo di stati
• Dal Parlamento
• Su raccomandazione della BCE
• Su richiesta della Corte di Giustizia o della BEI
• Dal Consiglio
• Da un milione di cittadini di diversi Stati membri
• In casi limite(politica economica e monetaria) da un singolo Stato
membro
La proposta della Commissione può essere emendata solo all’unanimità
dal Consiglio e ovviamente respinta laddove si raggiunga la maggioranza
prevista per il singolo atto. D’altro canto la Commissione, finché il
Consiglio non abbia deliberato, può modificare la propria proposta
adeguandola a quelli che sono gli orientamenti mostrati da Consiglio e
Parlamento.
NOTA: la Commissione non ha potere in materia di polizia estera e
sicurezza comune e con riguardo agli atti adottati dalla BCE.
3. La Procedura Legislativa Ordinaria
La procedura di codecisione è stata pressoché trasformata per intero nella
“procedura legislativa ordinaria”, senza però ricevere quello snellimento
che sembrava necessario.
La Commissione presenta la sua proposta a Parlamento e Consiglio per
consentire l’esame parallelo dell’atto (prima lettura) e per favorire la
possibilità di una reciproca influenza prima che le posizioni si siano
consolidate. A differenza della precedente disciplina, il primo progetto
dell’atto legislativo proviene dal Parlamento, il quale è chiamato ad
adottare la sua posizione e trasmetterla al Consiglio, che se lo accoglie si
può considerare adottato, se invece ha una posizione discordante, la
trasmette a sua volta al Parlamento (per la seconda lettura).
Entro 3 mesi il Parlamento può:
a. Approvare la posizione del consiglio o non pronunciarsi, in tal caso il
l’atto è adottato nella posizione del Consiglio
b. Respingere tale posizione a maggioranza dei suoi membri, e allora
l’atto non è adottato
c. Proporre emendamenti alla posizione del Consiglio e comunicando il
testo così emendato al Consiglio e alla Commissione(che formula
parere in proposito). Se entro altri 3 mesi il Consiglio approva a
maggioranza qualificata (unanimità per il pareri negativi della
Commissione)il testo così emendato, l’atto è adottato; se non
approva il presidente del Consiglio d’intesa col presidente del
Parlamento convoca entro 6 settimane il COMITATO DI
CONCILIAZIONE composto da pari membri sia del Parlamento che
del Consiglio.
Il compito del Comitato è quello di trovare un progetto comune , in un
tempo limite di 6 settimane prorogabili di altre 2. Laddove tale progetto
risulta dalla attività del Comitato, Consiglio e Parlamento (terza lettura)
hanno ulteriori 6 settimane per adottarlo, il primo a maggioranza
qualificata e il secondo a maggioranza assoluta dei votanti. In mancanza di
approvazione anche solo da una istituzione l’atto non viene adottato. La
procedura termina anche se il Comitato non riesce nel tempo limite ad
approvare un progetto comune.
4. Le
Procedure Legislative Speciali e La Procedura del Parere
Conforme
In alcuni casi specificamente previsti dai Trattati, gli atti legislativi dell’
Unione possono essere adottati con procedure speciali; ciò si verifica
maggiormente quando l’adozione di un regolamento, di una direttiva o di
una decisione avviene da parte del Parlamento con la partecipazione del
Consiglio o viceversa. La specialità sta nel fatto che si crea un
disequilibrio tra i 2 organi a favore di uno di essi, in realtà nella maggior
parte dei casi a favore del Consiglio.
In tali casi si ritorna sostanzialmente alla Procedura Consultiva, in cui il
Consiglio è tenuto ad attendere il parere non vincolante del Parlamento, il
quale è tenuto a sua volta a fornirlo in un tempo ragionevole. I casi previsti
dai trattati sono:
• In materia di stipulazione di accordi internazionali da parte dell’
Unione
• Per la decisione del Consiglio europeo favorevole all’esame delle
modifiche dei trattati
• Per l’adozione di misure relative alla sicurezza sociale dei cittadini
europei
• Per i modi di voto nelle elezioni comunali al Parlamento europeo
• Per l’adozione di direttive in materia di tutela dei cittadini all’estero
• In materia di movimenti di capitali verso Paesi terzi
• Per la nomina dell’Alto Rappresentante dell’ Unione per gli affari
esteri
• Per la nomina del comitato esecutivo della BCE
• Per alcune misure relative alla Unione economica e monetaria
• In materia di concorrenza e aiuti di stato
• Per la protezione dei lavoratori e sicurezza sociale
Nei rari casi inversi, in cui è il Parlamento ad adottare l’atto, le materie
riguardano solo organizzazione interna o modalità di esercizio delle
competenze del Parlamento.
Anche la procedura del parere conforme (ora denominata previa
approvazione del parlamento europeo) è ancora prevista dal T. di Lisbona
nell’ambito delle procedure speciali, soprattutto in materia di accordi
internazionali.
Le procedure legislative speciali possono essere sostituite da quella
ordinaria a seguito di una decisione unanime del Consiglio Europeo in tal
senso. In questo caso deve essere trasmessa tale decisione ai Parlamenti
dei paesi membri ed in caso di opposizione anche solo di uno di essi,
bisogna per forza adottare la procedura speciale.
5. La Procedura di conclusione degli Accordi Internazionali
Analisi storica: il Trattato CE attribuiva competenza a stipulare accordi
internazionali alla Comunità in relazione a quelle che erano le ipotesi
previste specificamente (principio di attribuzione). Ma la Corte di giustizia
ha ampliato la gamma di ipotesi, in relazione a quella che è la personalità
giuridica della Comunità e quindi la sua soggettività sul piano
internazionale. La Corte ha formulato il principio del parallelismo secondo
cui, se la Comunità ha adottato disposizioni normative in determinate
materie, imponendosi su quella che è la capacità normativa dei singoli
stati, in tali materie, può affermare la proprio competenza anche in ambito
internazionale, anche se non è espressamente previsto dai trattati.. La linea
della Corte è comprendibile considerando che si vuole tutelare la posizione
della Comunità nelle relazioni internazionali, evitando così di trovarsi in
difficoltà con accordi stipulati esclusivamente dagli Stati membri.
Il Trattato di Lisbona si conforma a tale giurisprudenza. L’Unione può
stipulare accordi internazionali quando:
• I Trattati lo prevedono
• La sua conclusione sia necessaria per realizzare uno degli obiettivi
fissati dai trattati
• Sia prevista da un atto vincolante dell’unione
• Possa incidere su norme comuni già emanate.
Si ricorda che la competenza a concludere accordi internazionale
dell’Unione è esclusiva in merito alle materie in cui abbia competenza
esclusiva a livello interno, e concorrente in tali altre materie. Tale
competenza concorrente però si trasforma in sussidiaria nel momento in
cui l’Unione stipuli accordi internazionale che siano necessari a
consentirle(all’unione) di esercitare le sue competenze a livello interno.
Procedura: varie fasi
1. La Commissione (o l’Alto Rappresentante dell Unione per gli affari
esteri in materia PESC) rivolge al Consiglio una raccomandazione
con la quale richiede l’autorizzazione ad aprire i negoziati
2. Il Consiglio accorda con maggioranza qualificata designando un
negoziatore e indicando le linee guida da seguire; il Consiglio può
altresi’ designare un comitato speciale, composto da rappresentanti
degli stati membri, che deve essere consultato durante la fase di
negoziazione
3. Il negoziatore, una volta accordato il progetto del testo dell’accordo
lo sottopone al Consiglio, il quale adotta una decisione per
autorizzare la firma
4. Il Consiglio, poi, su proposta del negoziatore, adotta una decisione
relativa alla conclusione dell’accordo e notifica alla controparte che
sono terminate le procedure di analisi interne. La conclusione
definitiva si ha con lo scambio o il deposito dell’atto di approvazione
(procedura solenne).
NOTA: Il Consiglio delibera di norma a maggioranza qualificata, tuttavia
è richiesta l’unanimità quando si tratta di accordi concernenti un settore
per il quale a livello interno tale unanimità è richiesta, e per altre materie
specificamente indicate dai trattati.
E’ prevista anche una procedura semplificata in cui il Consiglio abilita il
negoziatore a concludere l’accordo con la semplice firma o ad approvare a
nome dell’unione le modifiche dell’accordo se questo ne prevede
l’adozione con una procedura semplificata.
In generale la decisione di conclusione viene adottata previa consultazione
del Parlamento. Invece, la previa approvazione del Parlamento è richiesta
in casi specifici; per gli accordi di associazione; per l’adesione dell’Unione
alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle
libertà fondamentali; per accordi che organizzano procedure di
cooperazione; per quelli che hanno ripercussioni finanziarie notevoli sulla
Unione.
Il Parlamento, quindi, a seconda dei casi, interviene nella procedura con
pareri obbligatori ma non vincolanti o con l’approvazione preventiva.
Allorchè i negoziati sono conclusi, ma prima che l’accordo sia firmato, il
relativo progetto è sottoposto al Parlamento per il parere o per
l’approvazione. Quando tale parere è negativo, il presidente del
Parlamento può chiedere al Consiglio di non concludere l’accordo in
questione.
Nel caso di accordi relativi alla politica commerciale, la procedura subisce
delle varianti, che sostanzialmente di esplicano nella non partecipazione
del Parlamento(è solo periodicamente informato sull’andamento dei
negoziati), e i negoziati sono condotti dalla Commissione in consultazione
con un comitato speciale designato dal Consiglio.
NOTA: in materia di politica monetaria la consultazione è svolta dalla
BCE.
Quando l’accordo verte su materie rientranti nella competenza concorrente
si esegue la prassi degli accordi misti o in forma mista . sono accordi
conclusi sia dal Consiglio dell’ Unione che dai singoli Stati membri, i quali
li ratificano secondo le norme loro interne. In sostanza, l’Unione può
concludere l’accordo solo quando la totalità degli Stati membri (o di quelli
coinvolti) l’abbiamo ratificato.
Se l’accordo internazionale presuppone che vengano modificate norme dei
Trattati, deve essere preventivamente sentito il parere della Corte di
Giustizia, la quale, laddove ritenga la incompatibilità con le norme dei
trattati dà parere negativo, che diviene vincolante, a meno che non
vengano modificati i termini dell’accordo in base a quello che è il parere
dato dalla Corte..
Quanto agli effetti giuridici degli accordi internazionali, tali hanno forza
vincolante sia per le istituzioni dell ‘Unione che per gli Stati membri.
6. L’adozione del Bilancio
Consiglio e Parlamento europeo sono sullo stesso piano e concorrono
entrambe nella determinazione dell’insieme delle spese.
L’art. 311 TFUE recita: “il bilancio è finanziato integralmente tramite
risorse proprie”. Ciò significa che l’Unione si era totalmente indipendente
dagli Stati membri. Tali risorse sono costituite dai dazi doganali; dai
prelievi agricoli; dalle imposte sul trattamento dei funzionari dell’
Unione;dalle ammende inflitte alle imprese in ambito di concorrenza; da
penalità o somme forfettarie dovute dagli Stati; ma l’entrata certamente più
rilevante è costituita da una percentuale di IVA calcolata su una base
imponibile determinata in modo uniforme secondo regole europee; infine
alte risorse sono percepite sotto forma di contributo calcolato sulla base
del PNL di ciascuno stato.
La formazione del bilancio è regolata dagli artt. 310-324 TFUE, dal
regolamento finanziario n. 1605/2002 e da vari accordi interistituzionali tra
Parlamento e Consiglio.
L’esercizio finanziario va dal 1°gennaio al 31 dicembre. Il bilancio
annuale si colloca, all’interno del bilancio pluriennale stabilito per
almeno 5 anni.
IL BILANCIO PLURIENNALE è determinato con regolamento dal
Consiglio che delibera all’unanimità previa approvazione del Parlamento
a maggioranza dei suoi membri.
IL BILANCIO ANNUALE viene approvato dal Parlamento e dal
Consiglio secondo una procedura speciale e complessa.
1. La Commissione redige un progetto preliminare di bilancio, sulla
scorta dello stato di previsione delle spese fattole pervenire da
ciascuna istituzione ad eccezione della BCE, il quale viene
presentato al Parlamento e al Consiglio entro il 1°settembre (Tale
progetto, che comprende una previsione delle spese e delle entrate,
può essere modificato dalla Commissione nel corso della procedura)
2. Il Consiglio adotta la sua decisione e la comunica al Parlamento
entro il 1°ottobre,comprendendo i motivi che hanno spinto verso
quella posizione
3. Il Parlamento entro 42 giorni deve pronunciarsi in merito e può:
a. Approvare la posizione del Consiglio o non pronunciarsi; e
in tal caso il bilancio è adottato
b. Può apportare degli emendamenti. In tal caso il progetto
emendato viene ritrasmesso al Consiglio e alla
Commissione, dopodichè se il Consiglio entro 10 giorni
non approva, viene convocato un comitato di conciliazione,
con il compito di trovare una posizione comune entro 21
giorni. Se l’accordo viene raggiunto, le due istituzioni
hanno 14 giorni per approvare il progetto, altrimenti lo si
considera decaduto e la Commissione deve presentarne uno
nuovo.
In definitiva, in relazione al progetto comune, il bilancio si considera
adottato se:
a. Le 2 istituzioni approvano il progetto comune o non riescono a
deliberare, o se una delle due lo approva e l’altra non riesce a
deliberare
b. Se il Parlamento approva mentre il Consiglio lo respinge, ma il
primo decida, a maggioranza dei suoi membri e dei tre quinti dei voti
espressi, di confermare tutti gli emendamenti a suo tempo presentati
o parte di essi
Deve essere invece presentato un nuovo progetto di bilancio se:
a. Le 2 istituzioni respingono il progetto comune o se una delle due
respinge mentre l’altra non riesce a deliberare
b. Il Parlamento respinge a maggioranza dei suoi membri anche se il
Consiglio lo approva.
Dalla analisi appena fatta si riesce a comprendere come il ruolo del
Parlamento sia maggiormente incisivo rispetto a quello del Consiglio.
Nel mentre viene presentato un nuovo progetto di bilancio, si applica il
sistema dei dodicesimi, secondo cui, le spese effettuate mensilmente non
possono superare un dodicesimo dei crediti aperti nel bilancio precedente.
Le istituzioni devono rispettare il principio di equilibrio delle entrate e
delle spese, perciò ogni qual volta venga presentato un progetto legislativo,
bisogna che venga prima individuata la copertura finanziaria.
Il Parlamento, su raccomandazione del Consiglio dà atto alla Commissione
dell’esecuzione del bilancio (decisione di “discarico”). La Commissione
deve dar seguito alle indicazioni che accompagnano la decisione di
discarico. Un rappresentate della Commissione può partecipare al dibattito
in Parlamento relativo alla decisione di discarico, difendendo l’operato
della Commissione. Si comprende come, il Parlamento prenda tale
decisione solo quando rilevi che la Commissione abbia agito nel migliore
dei modi in ambito di bilancio e finanziario. Il rifiuto di concedere l’atto di
discarico, seppur non previsto dal Trattato, comporta una chiusura formale
dei conti per l’esercizio in questione con l’invito alla Commissione di
rilasciare una dichiarazione. E’ un atto grave, che scredita del tutto
l’operato della Commissione. Si è dibattuto molto sulla necessità o meno
dei membri della Commissione di dare le proprio dimissioni in seguito ad
un rifiuto in tal senso, ma si è giunti alla conclusione che le dimissioni
sono obbligatorie solo in caso di censura; in questo caso sono ammissibili,
ma non obbligatorie, non essendo previste dal Trattato.