Contratti Ed Appalti

IA CONTRATTI E APPALTI CGIL 2018
ISTRUTTORE AMMINISTRATIVO
APPALTI E CONTRATTI
CGIL
MARZO 2018
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vietata la riproduzione.
N.B. Data la vastità dell’argomento, la presente dispensa è solo introduttiva. Per

una trattazione più esaustiva della materia si rimanda allo studio del manuale,
nonché allo studio del D. Lgs. 50/2016, testo vigente, e delle Linee Guida ANAC
A cura di Dr.ssa Mariella Bergamini – Funzionario Delegato Corte dei Conti –
bergamini.mariella00@gmail.com
A cura di Mariella Bergamini

CONTRATTI E APPALTI
1. CARATTERISTICHE DEL CONTRATTO

Secondo l’art. 1321 del Codice Civile, il contratto è l’accordo di due o più parti per costituire,
regolare o estinguere tra loro un rapporto giuridico patrimoniale. É quindi riconducibile al concetto
di negozio giuridico che identifica, nell’ambito del diritto privato, qualsiasi manifestazione di
volontà dei soggetti.
Il contratto presenta le seguenti caratteristiche:
• bilaterale o plurilaterale, in quanto l’accordo è raggiunto fra due o più soggetti
• patrimoniale, in quanto di contenuto patrimoniale
• tra vivi, perché produce effetti subito e non dopo la morte di chi l’ha stipulato. La parte può
essere una persona fisica, più persone fisiche, persona giuridica pubblica o privata.
Il contratto inoltre è di solito caratterizzato dalla reciprocità della prestazione (prestazione e
controprestazione). L’equilibrio contrattuale consiste nel fatto che una prestazione trovi giusto
corrispettivo nell’altra. Il nesso di reciprocità fra le due parti è detto sinallagma.
Fra le innumerevoli tipologie di contratto, ricordiamo solo a titolo di esempio:
• vendita = ha per oggetto il trasferimento della proprietà o di altro dietro il corrispettivo di un

prezzo
• locazione = concessione di un mobile o immobile contro il corrispettivo di un canone
• mutuo = prestito di denaro da restituire entro un certo tempo e secondo certi interessi
• mandato = incarico di compiere atti giuridici per contro di un’altra persona
• appalto = da una parte c’è l’appaltatore e dall’altra il committente. L’appaltatore deve compiere
un’opera o un servizio in cambio di denaro
• assicurazione = una parte, l’assicuratore, in cambio di un premio in denaro, è obbligato a

risarcire l’assicurato del danno per sinistro o altro
• lavoro subordinato = una parte si obbliga, dietro retribuzione, a collaborare nell’impresa,

prestando la propria attività intellettuale o manuale alle dipendenze e sotto la direzione
dell’imprenditore.
I contratti possono inoltre suddividersi in:
▪ attivi: rivolti a procurare un’entrata (es. vendita)
▪ passivi: rivolti a procurare beni e servizi

ELEMENTI ESSENZIALI:
➢ accordo delle parti
➢ causa: la funzione e la ragione del contratto cioè la funzione economico sociale che il contratto
intende assolvere
➢ soggetto: uno di essi nella PA deve essere sempre una persona giuridica pubblica (Stato,
Comune, Provincia, Regione, …..)
➢ oggetto: il contenuto della dichiarazione della volontà. La prestazione dovuta deve essere
possibile, lecita e determinata o determinabile (es: fornitura di cancelleria)
➢ forma: la modalità della manifestazione della volontà delle parti. Per i contratti della PA deve
essere scritta e digitale, altrimenti l’atto è nullo
L’appalto è una tipologia di contratto disciplinata dagli artt. 1655 e seguenti del Codice Civile.
Secondo il dettato dell’art. 1655, “l’appalto è il contratto col quale una parte assume, con
organizzazione dei mezzi necessari e a proprio rischio, il compimento di un’opera o di un servizio
verso un corrispettivo in danaro”. Gli elementi caratterizzanti sono quindi due: l’imprenditore
(appaltatore) deve poter mettere a disposizione del committente (appaltante) un’organizzazione
adeguata ad eseguire la prestazione e se ne assume il rischio di impresa.
Gli appalti possono riguardare lavori, forniture (bene + servizio: es. mensa), servizi. Dal punto di
vista normativo, la materia degli appalti pubblici risente fortemente dell’influenza comunitaria volta
a tutelare la concorrenza e la libertà di circolazione delle merci, delle prestazioni e delle persone e,
più in generale, la libertà economica che si associa ad una maggiore concorrenza. La pubblica
amministrazione che aggiudica il contratto è denominata “stazione appaltante”.
Il contratto di sponsorizzazione è il contratto attraverso il quale un’impresa (sponsor), al fine di
pubblicizzare il proprio nome o la propria immagine o determinati prodotti, un altro soggetto
(sponsee) ottenendone, quale corrispettivo, l’assunzione di un obbligo di reclamizzazione.
Il fulcro dell’operazione è rappresentato dall’utilizzo dell’immagine altrui ai fini pubblicitari.
Quando si tratta di sponsorizzazioni pubbliche (es. per il restauro di un’opera d’arte), occorre agire
con maggior cautela nella scelta dello sponsor, il cui nome viene accostato a quello dell’Ente.
2. I CONTRATTI DELLA P.A.

La Pubblica Amministrazione ha spesso necessità di rivolgersi ai privati per acquisire beni e servizi
e far eseguire lavori nel proprio interesse e a questo scopo stipula contratti disciplinati dal diritto
privato. La P.A., in questo caso, si pone sul piano del privato cittadino e non agisce in veste di
organo pubblico, cioè con potere di imperio o di autotutela, ma come qualsiasi soggetto con
medesimi diritti e doveri.
Dalla definizione stessa di contratto si evince che l’attività contrattuale della PA è molto ampia e
differenziata, comprendendo ad esempio convenzioni per l’affidamento a terzi di pubblici servizi,
contratti per l’accensione di mutui o ricorrere ad altre forme di finanziamento quali le
sponsorizzazioni, appalti per opere pubbliche, ecc …. Inoltre la PA utilizza lo strumento
contrattuale per regolare il rapporto di lavoro col proprio personale, in quanto una delle
caratteristiche fondamentali della riforma del pubblico impiego è stata la contrattualizzazione del
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rapporto di pubblico impiego che si esplica, oltre che a livello nazionale (CCNL), a livello
decentrato (contratto integrativo dell’ente) e individuale, mentre incarichi a contratto per figure di
alta specializzazione sono previsti dalla vigente normativa. La P.A., ovviamente, non può stipulare
contratti che prevedono la partecipazione della persona fisica come matrimonio, adozione e
testamento e deve sempre e comunque perseguire interessi e fini pubblici.
Nei contratti pubblici il dato caratterizzante è l’interesse pubblico, in quanto la P.A. usa risorse della
collettività per perseguire i fini della collettività stessa. Pertanto l’attività contrattuale è sottoposta a
procedure particolari, che consentano la verifica della rispondenza del fine che si intende perseguire
all’interesse pubblico, nonché garantire l’imparzialità, il buon andamento, l’efficienza, l’efficacia e
la trasparenza dell’attività amministrativa. Si devono quindi evidenziare le ragioni per le quali si
arriva alla stipula di un contratto e pubblicizzare le modalità di scelta del contraente, le cui
procedure sono specificate e dettagliate dalla legge. Per questi motivi i contratti sono detti ad
evidenza pubblica. Il tipo di schema di evidenza pubblica prevede un iter che disciplina le varie
fasi, dalla determinazione a contrattare all’esecuzione del contratto.
2.1. LA CONCESSIONE: PROVVEDIMENTO O CONTRATTO?

La concessione, è il provvedimento amministrativo con cui la PA consente al concessionario l’uso
di risorse e/o l’esercizio di attività non disponibili da parte dei privati e riservate ai pubblici poteri.
Si distinguono, come tipi principali: la concessione di bene pubblico; la concessione di servizio
pubblico; la concessione di opera pubblica. La concessione di bene pubblico conferisce, per es.,
diritti d’uso del demanio marittimo (spiagge, arenili) per lo svolgimento di attività quali la gestione
di stabilimenti balneari, o di complessi turistici, o di impianti di raffinazione di idrocarburi; oppure
diritti d’uso del demanio idrico (acque dei fiumi) a fini di irrigazione o di conduzione di attività
industriali.
La concessione di servizio pubblico consente lo svolgimento di attività economiche quali la
distribuzione dell’energia elettrica o del gas.
La concessione di opera pubblica attribuisce il diritto di costruire e di gestire opere quali strade o
autostrade. In taluni casi si ha una concessione mista, che consente l’uso di un bene demaniale (es.
un terreno), la costruzione dell’opera e la gestione dei servizi e delle altre attività. Con le novità
apportate dal D. Lgs. 56/2017, è possibile far rientrare nella concessione anche la progettazione
dell’opera.
Vi sono anche concessioni che consentono l’esercizio di funzioni fortemente autoritative, come
l’esazione dei tributi.
L’atto di concessione, nei casi meno complessi, è un provvedimento amministrativo unilaterale. Vi
può essere il provvedimento amministrativo, che concede, e un contratto collegato (cosiddetto
‘contratto accessivo alla concessione’), che regola il rapporto patrimoniale che si viene a instaurare
fra l’Amministrazione concedente e il concessionario. Es.: concessione di un loculo cimiteriale.
Invece, nei casi più complessi – soprattutto in materia di servizi pubblici e di opere pubbliche – la
concessione è un contratto che ha la doppia finalità di concedere e di regolare gli aspetti
patrimoniali. I contratti di concessione sono definiti dall’art. 3, c. 1, lettere uu) e vv) del Codice dei
Contratti e disciplinate dagli articoli 164-178.

L’affidamento delle concessioni è regolato da diverse procedure e modalità. In casi specifici è la

legge che disciplina in estremo dettaglio i requisiti del concessionario, tanto da consentirne
l’individuazione. In altri casi l’affidamento è lasciato alla scelta largamente discrezionale
dell’amministrazione concedente. Infine, vi sono procedure di gara o a evidenza pubblica, che
consentono la competizione fra diversi aspiranti concessionari. La Commissione europea ha
raccomandato l’affidamento con gara delle concessioni, proprio per tutelare la concorrenza e la
trasparenza nel conferimento di diritti e di poteri così delicati ai concessionari. Tale prassi, tuttavia,
stenta a decollare.
La concessione costituisce un rapporto fra amministrazione concedente e concessionario. Il
concessionario ha il diritto di utilizzare il bene, di gestire il servizio, o di realizzare l’opera. Diviene
spesso titolare di privilegi, di esclusive, o di posizioni economicamente dominanti, poiché la
concessione consente la disponibilità di risorse scarse (come le spiagge), o l’esercizio di attività in
situazione di monopolio (come la distribuzione del gas a unica impresa concessionaria in un
comune). Il concessionario deve rispettare una serie di obblighi nello svolgimento delle attività
oggetto di concessione, di regola stabiliti dal contratto di concessione e spesso molto dettagliati nel
contenuto (per es., standard e criteri nella realizzazione degli impianti costruiti sul demanio) e, in
caso di concessione di beni o servizi pubblici, deve versare all’amministrazione concedente un
canone o altri corrispettivi, a fronte dell’incasso dei corrispettivi dell’attività economica esercitata.
È inoltre possibile che in sede di gara l’Amministrazione stabilisca un prezzo (contributo pubblico
e/o cessione di immobili) al fine di raggiungere l’equilibrio economico finanziario, fermo restando
il trasferimento del rischio operativo al concessionario. In ogni caso l’eventuale riconoscimento del
prezzo, sommato ad altre garanzie o finanziamenti pubblici, non può superare il 49% del costo
dell’investimento. (Art. 165 c. 2 D. Lgs. 50/2016 come modificato dal D. Lgs. 56/17).
L’amministrazione concedente è titolare di poteri molto penetranti. Deve controllare l’attività del
concessionario e adottare direttive; può sostituirsi al concessionario nei casi di inerzia di
quest’ultimo; ha un potere di sanzione, che consiste nel dichiarare la decadenza della concessione in
caso di inadempimento grave del concessionario; può, ove previsto dalla legge o dal contratto di
concessione, esercitare il diritto di riscatto, che comporta la risoluzione del medesimo contratto e il
trasferimento degli impianti all’amministrazione; può revocare la concessione per ragioni di
pubblico interesse (in tal caso, è dovuto un indennizzo al concessionario se vi è un pregiudizio
economico: art. 21 quinquies, L. 241/1990, modificata dalla l. 15/2005).
L’impiego di tale strumento si è esteso notevolmente nel corso del 20° secolo. Sul finire del secolo,
tuttavia, si è registrata una tendenza di segno contrario, a seguito del rafforzamento del principio
della libera concorrenza attuato sia dal diritto comunitario sia da quello nazionale. La concessione,
infatti, consentendo privilegi o esclusive alle imprese concessionarie e, al tempo stesso, prevedendo
poteri di controllo e di direzione della pubblica amministrazione sulle attività economiche dei
concessionari, può comportare distorsioni o restrizioni della libera concorrenza. Per tali ragioni al
posto delle concessioni sono subentrati, in diversi casi, altri strumenti e misure, come le
autorizzazioni, che permettono lo svolgimento dell’attività economica a un maggior numero di
operatori e prevedono controlli e poteri discrezionali meno penetranti da parte dell’amministrazione
pubblica. (Fonte: Enciclopedia Treccani, riadattata).
3. LE PROCEDURE AD EVIDENZA PUBBLICA

I contratti della P.A. sono di regola preceduti da una gara pubblica, in quanto i soggetti pubblici non
sono liberi di scegliere il privato contraente e devono tener conto delle ragioni di pubblico interesse
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da soddisfare e che giustificano il ricorso allo strumento privatistico del contratto. La gara pubblica
garantisce che la P.A. scelga di stipulare il contratto con il contraente che non solo presenta l’offerta
migliore sotto il punto di vista economico, ma che abbia i requisiti professionali richiesti.
Il quadro normativo prescrive quindi procedure ed adempimenti affinché l’attività contrattuale
pubblica avvenga nelle condizioni di massima obiettività e con risultati convenienti per
l’amministrazione riguardanti la formazione della volontà ad acquistare, le modalità di scelta del
contraente, il perfezionamento della scelta.
Queste procedure ed adempimenti si articolano in 4 fasi operative:
 Preliminare: determinazione/decreto a contrattare
 Scelta del contraente
 Stipula del contratto (incontro della volontà delle parti e perfezionamento del rapporto)
 Esecuzione del contratto.
In sintesi si possono distinguere due momenti nel rapporto contrattuale:
▪ Nel primo momento, che corrisponde alle prime tre fasi sopra evidenziate, prevale il diritto
pubblico, ossia la procedura amministrativa con cui la P.A. indice il pubblico interesse da
soddisfare e manifesta la volontà di stipulare il contratto fino all’aggiudicazione. Si determina il
contratto stesso, la scelta del sistema per l’individuazione del contraente, la formazione del
prezzo contrattuale, l’esperimento della relativa gara, la predisposizione delle clausole e
l’approvazione del contratto.
▪ Il secondo momento, proprio del diritto privato, corrisponde alla quarta fase ed è relativo
all’esecuzione del contratto e ai suoi contenuti.
La prima fase è caratterizzata dall’attività di programmazione. La seconda, la scelta del contraente,
è un’attività prettamente gestionale e quindi di competenza esclusiva dei dirigenti. Infatti il primo
atto è la determinazione a contrarre, provvedimento che esprime la volontà della PA di acquisire
beni o servizi mediante un contratto. individuando gli elementi essenziali del contratto e i criteri di
selezione degli operatori economici e delle offerte (art. 32 c. 2. Nuovo Codice dei Contratti).
Quindi la determinazione a contrattare specifica:
a) il fine che con il contratto si intende perseguire
b) l’oggetto del contratto stesso
c) la sua forma
d) le clausole ritenute necessarie
e) la modalità di scelta del contraente e le ragioni di tale scelta.
In sede di determinazione a contrattare sarebbe opportuno prenotare l’impegno di spesa, indicando
le modalità di copertura della spesa.

Le modifiche apportate al comma 2 dal D. Lgs. 56/17 prevedono che, in caso di affidamento diretto
sotto i 40.000 Euro la stazione appaltante può redigere un’unica determinazione a contrarre che
contenga, in forma semplificata, l’oggetto dell’affidamento, l’importo, il fornitore, le ragioni della
scelta del contraente, il possesso, da parte del fornitore, dei requisiti di carattere generale (art. 80) e,
ove richiesto, di quelli tecnico-professionali (artt. 83 e 84).
La seconda fase consiste nella scelta del contraente privato, mediante gara oppure altre procedure
previste dalla legge. La selezione del contraente privato è di competenza del dirigente, così come
l’aggiudicazione, che si concretizza in una determinazione. Tale atto contiene i risultati della
procedura di selezione, individua il contraente privato, le prestazioni richieste ed il corrispettivo
spettante. É con l’aggiudicazione che si manifesta la volontà dell’Ente di stipulare il contratto di
appalto. La terza fase, stipula del contratto, è la materiale sottoscrizione del contratto, in forma
digitale a pena di nullità, anch’essa di competenza dirigenziale. Nel diritto privato è con la
sottoscrizione che nascono i vincoli per i contraenti. Per i contratti pubblici, invece, il vincolo
contrattuale nasce per il privato al momento in cui formula l’offerta, che si formalizza con
l’aggiudicazione, mentre per la P.A. quando il provvedimento di aggiudicazione diventa esecutivo.
In alcuni casi, espressamente specificati dal regolamento sui contratti, il verbale di gara può
sostituire il contratto.
La quarta fase è l’esecuzione del contratto. É di regola sottoposta alle norme privatistiche, anche se
esistono dei casi in cui la PA, al fine di garantire l’interesse pubblico, può recedere unilateralmente,
salvo indennizzo. É anch’essa un’attività gestionale, di competenza del dirigente.
Requisiti delle imprese

Data l’incidenza delle spese per acquisizione di beni e servizi sul patrimonio della PA, per garantire
il perseguimento di fini d’interesse pubblico, i fornitori di opere, beni e servizi devono dichiarare, al
momento della gara o trattativa, di possedere requisiti tali da garantire l’esatta e puntuale
esecuzione delle forniture e dei servizi che ad esse potranno essere affidati, sia di ordine generale e
onorabilità (cittadinanza, assenza di precedenti penali e fallimenti, rispetto obblighi contributivi e
fiscali, regolarità posizione antimafia) che relativi alla capacità tecnica (attrezzature, personale,
certificazione di qualità) ed economico-finanziaria (volume di affari, fido bancario, importi
forniture pubbliche).
Tali requisiti devono obbligatoriamente essere indicati nel bando di gara. L’accertamento del
possesso dei requisiti viene fatto per l’aggiudicatario e in tutti i casi in cui vi sia fumus sulla
veridicità delle dichiarazioni presentate. In caso di iscrizione ad appositi albi od elenchi di fornitori,
che sono strumenti operativi dell’ente, che li gestisce direttamente, la verifica dei requisiti avviene
al momento dell’iscrizione all’Albo. Esistono poi albi ufficiali a cui le imprese devono
necessariamente essere iscritte per svolgere alcune prestazioni e che garantiscono che le imprese
iscritte siano in possesso della necessaria capacità tecnica, economico-finanziaria e organizzativa e
dei requisiti di onorabilità. In caso di acquisizione di beni o servizi mediante mercato elettronico o
convenzioni CONSIP, (vedi oltre) la qualificazione dell’impresa viene fatta dal gestore della
piattaforma (CONSIP, Comune, ….). In questo caso la stazione appaltante, in sede di
aggiudicazione, dovrà eventualmente acquisire solo i documenti soggetti a scadenza (es.: DURC,
Documento Unico di Regolarità Contabile). Infine, solo per gli operatori economici stabiliti sul
territorio nazionale, la legge prevede la possibilità di iscrizione in elenchi ufficiali o di certificazioni
accreditate (art. 90). Per i dati risultanti da tali iscrizioni o certificazioni opera la presunzione
d’idoneità ai fini dei requisiti per la selezione, salvo contestazione dei controinteressati.
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Forme di pubblicità
Proprio per rispettare il principio di trasparenza, la normativa prevede obblighi di pre-informazione
(artt. 70-73) e di post-informazione (art. 98).
Nell’ambito della pubblicità rientrano anche i bandi e gli inviti, che sono gli atti iniziali del
procedimento di acquisizione di beni e servizi. Il bando (art. 71) è l’atto con cui la PA si rivolge alle
imprese per stimolarle a presentare offerte, mentre l’invito (art. 75) è l’atto con cui la PA si rivolge
alle imprese prescelte da albi fornitori o a seguito di bando di gara. Sono atti di fondamentale
importanza, in quanto attraverso le loro indicazioni le imprese vengono messe in condizione di
elaborare correttamente le offerte.
L’offerta
Nelle gare, dato che l’offerta è segreta, la presentazione deve avvenire in modo da tutelarne la
riservatezza del contenuto fino all’apertura. Le modalità ed i termini di presentazione sono riportate
nel capitolato d’oneri. Può essere espressa in valore assoluto oppure come percentuale di ribasso
della base d’asta. Dopo la presentazione, l’offerta non può essere ritirata, modificata o integrata e
rimane valida per il termine stabilito nel bando e comunque fino all’aggiudicazione dell’appalto.
I criteri di aggiudicazione (art. 95)

La legge individua due criteri di aggiudicazione; quello prescelto dovrà essere obbligatoriamente
indicato nel bando o nella lettera d’invito:
A. Prezzo più basso: si fa riferimento esclusivamente alla convenienza economica dell’offerta
(quello che costa meno). Si utilizza per beni semplici e facilmente reperibili presso più fornitori.
B. Offerta economicamente più vantaggiosa: si valuta non solo la convenienza economica (il
prezzo) ma anche altri parametri quali la qualità, i tempi di esecuzione o consegna, l’estetica, la
funzionalità, l’assistenza tecnica, ...... ossia il miglior rapporto qualità/prezzo. Tali parametri
dovranno essere indicati nel bando o nella lettera di invito, specificando il peso che avranno
nella valutazione. Si utilizza per beni/servizi complessi. Occorre nominare una commissione.
Questo criterio è fortemente favorito dal nuovo Codice dei Contratti.
Le offerte anomale (art. 97)

Quando le offerte presentano ribassi eccessivi ci troviamo di fronte ad offerte anomale. Secondo la
legge sono anomale quelle offerte che presentano una percentuale di ribasso che supera la media
aritmetica dei ribassi delle offerte ammesse, calcolata secondo particolari criteri, volti ad eliminare
le distorsioni (es.: cosiddetto “taglio delle ali”). Il legislatore vuole tutelare la PA dai rischi di
aggiudicare su un prezzo eccessivamente basso, a scapito della qualità se non dell’erogazione del
servizio. Pertanto impone, di fronte ad un’offerta anomala, di chiedere per iscritto chiarimenti al
concorrente e di tener conto delle giustificazioni addotte (es. economie di scala, condizioni
particolarmente favorevoli). Se le spiegazioni sono convincenti procede all’aggiudicazione.
4. LE MODALITA’ DI SCELTA DEL CONTRAENTE (SISTEMI DI AGGIUDICAZIONE)

La scelta del contraente per la P.A. non è libera come avviene per il privato. Il limite alla libertà di
scelta è quello di cercare le condizioni più vantaggiose.

Per la scelta del contraente le procedure previste dal nuovo Codice dei Contratti sono le seguenti:
1. Procedura aperta (art. 60) - qualsiasi operatore economico interessato può presentare
un'offerta in risposta a un avviso di indizione di gara
2. Procedura ristretta (art. 61) - qualsiasi operatore economico può presentare una domanda
di partecipazione in risposta a un avviso di indizione di gara. A seguito della valutazione
delle informazioni fornite, l’amministrazione aggiudicatrice inviterà soltanto alcuni
operatori economici a presentare un'offerta
3. Procedura competitiva con negoziazione (art. 62) - qualsiasi operatore economico può
presentare una domanda di partecipazione in risposta a un avviso di indizione di gara
fornendo le informazioni richieste dall'amministrazione aggiudicatrice per la selezione
qualitativa. Solo gli operatori economici invitati dall'amministrazione aggiudicatrice, in
seguito alla valutazione delle informazioni fornite, possono presentare un'offerta iniziale che
costituisce la base per la successiva negoziazione.
4. Procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara (art. 63) - solo nei
casi espressamente previsti dalla legge e dando atto, nella determinazione/decreto a
contrarre, dell’esistenza dei presupposti.
Le prime due forme si prestano per l’acquisizione di beni e servizi le cui caratteristiche tecniche,
funzionali e di svolgimento possono essere descritte in capitolati o prescrizioni tecniche, oppure che
siano presenti sul mercato con carattere di fungibilità, costruiti/forniti da imprese diverse,
utilizzabili dalla P.A. per esigenze operative (mobili, macchine, prodotti di consumo, arredi ….).
Per l’acquisizione di prodotti specifici e per l’esecuzione di servizi che presentano una complessità
tecnica o che necessitano di una specifica competenza e per le quali si richiede, unitamente
all’offerta, un progetto o una proposta di soluzione tecnica, l’ente sceglie la procedura competitiva
con negoziazione, mentre può ricorre alla procedura negoziata solo per l’acquisizione di prodotti o
servizi che rientrano in specifiche situazioni indicate in modo tassativo dalla normativa.
5. PROCEDURE POST-AGGIUDICAZIONE
• Verbale di gara
La PA è tenuta a redigere un verbale contenente tutte le informazioni relative alla gara, ai

partecipanti, ai motivi di esclusione e a quelli di scelta. É inoltre tenuta a comunicare l’esito della
gara e quindi la scelta dell’aggiudicatario.
• Cauzioni e garanzie
Il bando o la lettera d’invito devono indicare, obbligatoriamente, sia le cauzioni che le garanzie che
i concorrenti devono presentare per avere la possibilità di partecipare alla gara (cauzione
provvisoria art. 93) e quelle che invece dovranno essere presentate soltanto dall’aggiudicatario
prima della stipula del contratto (cauzione definitiva artt. 103/104). La cauzione può essere versata
in denaro, titoli, fideiussione bancaria o polizza assicurativa. In caso di affidamento diretto sotto i
40.000 Euro la stazione appaltante ha la facoltà di non richiedere la cauzione provvisoria (art. 93 c.
1 ultimo periodo, come modificato dal D. Lgs. 56/17). Il successivo comma 7 prevede alcune
agevolazioni per particolari categorie di imprese.

La cauzione provvisoria garantisce che, in caso di aggiudicazione, il concorrente stipulerà il

contratto nei tempi concordati. Se non lo fa, la PA incamera la cauzione a titolo di penale e si
rivolge al concorrente successivo. Al termine della gara il dirigente, entro 30 gg.
dall’aggiudicazione, svincolerà le cauzioni provvisorie versate dai concorrenti non vincitori, mentre
per il vincitore la cauzione, che resta ferma fino alla stipula del contratto, dovrà essere aumentata
dell’importo occorrente ad integrare il valore di quella definitiva, che sostituisce quella provvisoria
e garantisce la regolare esecuzione del contratto. In caso di inadempimento la PA incamera la
cauzione e può anche rivolgersi al giudice per ottenere il risarcimento di un eventuale maggiore
danno. La cauzione definitiva ammonta al 10% dell’importo contrattuale, aumentato in caso di
aggiudicazione con ribassi superiori al 10% e cessa di avere effetto col collaudo o con il rilascio del
CRE (Certificato Regolare Esecuzione). Anche in caso di cauzione definitiva, la stazione appaltante
ha la facoltà di non richiederla in caso di affidamento diretto o di fornitori di riconosciuta solidità.
L’esonero dalla prestazione della garanzia deve essere adeguatamente motivato e subordinato ad
una riduzione del prezzo di aggiudicazione (art. 103 c. 11).
Stipula del contratto - esecuzione
Alla fase di aggiudicazione generalmente segue quella della stipulazione, la quale consiste nella
redazione formale del contratto. Con la stipula del contratto da parte del dirigente si persegue un
“fine probatorio”, cioè si riconosce l’impegno che deriva dal verbale di aggiudicazione o dalla
negoziazione, nonché il fine di rendere compiuta la disciplina del rapporto fra il privato e l’ente.
Il contratto può essere stipulato in:
 forma pubblica (per atto notarile)
 forma pubblica-amministrativa (per atto dell’ufficiale rogante dell’ente: es.: il segretario
comunale per i contratti del Comune)
 forma di scrittura privata (atto firmato dall’impresa e dal dirigente; obbligazione dell’impresa in
calce al capitolato; atto di obbligazione sottoscritto dall’impresa; corrispondenza secondo l’uso
del commercio).
La forma pubblica e quella pubblica-amministrativa conferiscono al contratto forza di titolo
autentico per ogni effetto di legge e quindi lo stesso è sottoposto alle formalità per gli atti pubblici
(es. registrazione). La scrittura privata invece è un documento che fa prova fino alla querela di
falso.
La stipula dei contratti a seguito di procedure aperte e ristrette deve avvenire in forma pubblica e
pubblico-amministrativa, mentre la trattativa privata può seguita sia da forma pubblica che da
scrittura privata.
Secondo l’art. 32 c. 14 del nuovo Codice dei Contratti il contratto è stipulato, a pena di nullità, con
atto pubblico notarile informatico oppure in modalità elettronica secondo le norme vigenti per
ciascuna stazione appaltante, in forma pubblica amministrativa a cura dell'Ufficiale rogante della
stazione appaltante o mediante scrittura privata. In caso di procedura negoziata e per gli affidamenti
di importo non superiore a 40.000 euro mediante corrispondenza secondo l’uso del commercio
consistente in un apposito scambio di lettere, anche tramite posta elettronica certificata o strumenti
analoghi negli altri Stati membri.
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6. ULTERIORI MODALITA’ DI ACQUISIZIONE DI BENI E SERVIZI

La Pubblica Amministrazione, per acquisire i beni o servizi di cui ha bisogno e, in misura più
limitata, per effettuare i lavori pubblici, oltre che alle modalità di acquisizione contrattuali
(procedure aperte, ristrette o negoziate, che assicurano la concorrenza fra gli operatori economici)
che abbiamo visto nei paragrafi precedenti, per lavori, servizi e forniture sotto la soglia di rilievo
comunitario può ricorrere anche alle seguenti modalità di acquisizione:
● convenzionale e mercato elettronico (Consip: art. 26 L. 488/99 e/o altro mercato elettronico)
● servizio economato
Si ricorre al servizio economato, che è disciplinato da apposito regolamento dell’Ente, per acquisti
di non rilevante ammontare. Per le procedure sotto soglia, inoltre, occorre consultare anche il
regolamento di ogni singolo Ente.
6.1. IL RICORSO A CONSIP

Consip1 è una società per azioni del Ministero dell'Economia e delle Finanze (MEF), che ne è
l'azionista unico (società in house), ed opera secondo i suoi indirizzi strategici, al servizio esclusivo
della Pubblica Amministrazione. La società svolge attività di consulenza, assistenza e supporto
nell'ambito degli acquisti di beni e servizi delle amministrazioni pubbliche. L’attività di Consip si
sviluppa con la Finanziaria 2000 (art. 26 Legge 488/99), quando nasce il Programma per la
razionalizzazione degli Acquisti della P.A., con l'obiettivo di ottimizzare gli acquisti pubblici di
beni e servizi mediante lo sviluppo di modelli di approvvigionamento basati su processi e
tecnologie innovative (e-Procurement). Convenzioni, Mercato Elettronico ed Accordi quadro sono i
primi strumenti di e-Procurement sviluppati da Consip, a cui si è affiancato, più recentemente, il
Sistema dinamico di acquisizione.
Consip è una centrale unica di committenza, dove sono state concentrate le procedure di gara delle
pubbliche amministrazioni, al fine sia di ottenere economie di scala che l’apporto di personale
specializzato e professionalizzato, in quanto dedicato esclusivamente a tale attività. Dal 2000 la
legge ha progressivamente aumentato le tipologie di amministrazioni che hanno l’obbligo di aderire
a Consip. Comunque, anche per le amministrazioni che non sono ancora obbligate ad aderire, il
prezzo aggiudicato da Consip costituisce un benchmark, ossia il prezzo di riferimento per
l'acquisizione di beni e servizi. Tale soglia non può essere superata da un’amministrazione che
voglia acquistare altrove quel bene o servizio, a parità di caratteristiche tecnico-qualitative. In caso
di acquisto ad un prezzo più alto, il dirigente risponde di danno erariale per la differenza fra i due
importi.
I fornitori che desiderano partecipare ai bandi Consip si accreditano direttamente con la medesima,
semplificando così le procedure di controllo dei requisiti da parte delle amministrazioni aderenti.
6.1.1 Convenzioni
Le Convenzioni sono contratti quadro stipulati da Consip nell’ambito dei quali i fornitori
aggiudicatari di gare - esperite in modalità tradizionale o smaterializzata a seguito della
1
Concessionaria Servizi Informativi Pubblici
11

pubblicazione di bandi - si impegnano ad accettare ordinativi di fornitura emessi dalle singole

amministrazioni che hanno effettuato l'abilitazione al sistema Acquisti in Rete
(www.acquistinretepa.it).
Tale modalità di acquisto, più idonea per approvvigionamenti di beni e servizi con caratteristiche
standard, grazie all’aggregazione della domanda permette di ottenere rilevanti economie di scala sia
in termini di processo sia di risparmi sugli acquisti. La PA, accedendo alla vetrina delle convenzioni
o navigando sul catalogo prodotti, verifica se è attiva una convenzione Consip per l’offerta di beni
e/o servizi cui è interessata. In caso affermativo invia direttamente on line l’ordine di acquisto al
fornitore, alle condizioni stabilite dalla convenzione. L'invio on line degli ordini permette non solo
di velocizzare il processo di acquisto, ma anche di monitorare direttamente sul portale lo stato degli
ordinativi effettuati.
I principali vantaggi delle Convenzioni sono:
Per le Amministrazioni:
• semplificazione del processo di acquisto
• riduzione dei costi unitari e dei tempi di approvvigionamento
• aumento della trasparenza e della concorrenza
• abbattimento dei costi legati alla gestione dei contenziosi
• miglioramento della qualità della fornitura di prodotto e di servizio
Per i Fornitori:
• accesso al mercato della P.A. con elevato potenziale di vendita
• possibilità di diventare fornitore per più Amministrazioni con un’unica gara
• garanzia di un processo negoziale improntato alla massima trasparenza
La Consip quindi, nel rispetto della normativa in materia di procedure di scelta del contraente,
stipula convenzioni quadro con i fornitori di beni e servizi. I fornitori, con la stipula della
convenzione, si impegnano ad accettare, sino a concorrenza della quantità massima complessiva
stabilita dalla stessa convenzione ed ai prezzi e alle condizioni ivi previsti, gli ordinativi di fornitura
deliberati dalle amministrazioni2. La convenzione definisce, pertanto, le condizioni generali del
contratto di fornitura, che sarà concluso successivamente dalle singole amministrazioni contraenti
con l’emissione dell’ordinativo di fornitura. Il sistema delle convenzioni Consip avviene sulla base
di due diversi rapporti giuridici, in cui sono coinvolti tre attori: la Consip, il fornitore aggiudicatario
e l’amministrazione ordinante. Il primo rapporto si instaura tra la Consip ed il fornitore, e sorge a
seguito dell’espletamento della procedura ad evidenza pubblica, dell’aggiudicazione e, quindi della
stipula della convenzione3. Il secondo interessa il fornitore aggiudicatario e l’amministrazione
ordinante, e nasce a seguito dell’accettazione dell’ordinativo di fornitura, sulla base delle condizioni
contrattuali e le specifiche sono già stabilite nella convenzione di riferimento.
2
La convenzione non è fonte di alcun obbligo della Consip nei confronti dei fornitori: la stipula della convenzione non
vincola in alcun modo le pubbliche amministrazioni, né la Consip, all’acquisto dei quantitativi minimi o predeterminati
di servizi, bensì pone in essere un obbligo del fornitore di accettare, ed eseguire, gli ordinativi di fornitura deliberati
dalle pubbliche amministrazioni che aderiscono alla convenzione stessa nel periodo della sua validità ed efficacia.
Periodo questo di durata variabile, previsto di volta in volta nelle singole convenzioni.
3
Al fine di giungere alla stipula delle convenzioni, le amministrazioni e la Consip devono condividere tutte le
informazioni relative ai fabbisogni, ai requisiti dei beni e servizi e agli standard tecnici.
12

Con il sistema delle convenzioni sopra descritto, pertanto, si realizza un affidamento all’esterno di
tutte quelle attività che l’ufficio appalti di una amministrazione generalmente deve porre in essere
per giungere all’aggiudicazione di una commessa pubblica. Tale sistema libera le amministrazioni
dall’onere di indire e gestire le gare per proprio conto, con i conseguenti benefici in termini di costi
diretti e indiretti4. Inoltre, l’effetto di semplificazione è evidente, in quanto si elimina all’origine il
problema di gestire quegli eventi critici che tipicamente insorgono durante lo svolgimento delle
gare: la definizione delle specifiche tecniche nei capitolati, la rilevazione dell’offerta anomala, la
valutazione delle spiegazioni tecniche addotte per giustificarla, nonché eventuali ricorsi e
contenziosi. La procedura in esame riduce, infatti, gli oneri procedimentali a due passaggi:
l’emanazione dell’atto contenente la decisione di precedere all’acquisto, sotto la responsabilità dei
dirigenti preposti (determinazione a contrarre) e l’invio dell’ordine, ulteriormente velocizzato
dall’utilizzo delle tecnologie informatiche, mediante il portale “Acquisti in rete”.
6.1.2. Mercato elettronico della Pubblica Amministrazione (MEPA)

Il Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione (MEPA) è lo strumento messo a
disposizione delle pubbliche amministrazioni per gli acquisti di importo inferiore alla soglia di
rilievo comunitario rivolto alle piccole e medie imprese, che possono così diventare fornitori della
P.A. Dal punto di vista normativo l’art. 7, c.2 del D.L. 52/2012 (convertito con la legge 6 luglio
2012, n. 94) ha esteso a tutte le pubbliche amministrazioni l’obbligo di ricorso al MEPA di Consip
o analogo strumento istituito da altri soggetti aggregatori (es. mercato elettronico gestito dal
Comune). Si tratta di un vero e proprio mercato totalmente elettronico, disponibile sul portale degli
acquisti Consip, in cui i fornitori che hanno ottenuto l’abilitazione possono offrire i propri beni e
servizi direttamente on-line (catalogo prodotti). E’ un mercato digitale in cui le
amministrazioni abilitate possono acquistare, solo per valori inferiori alla soglia comunitaria, i beni
e servizi offerti da fornitori abilitati a presentare i propri cataloghi sul sistema. Consip (o altro
soggetto gestore del mercato) definisce con appositi bandi le tipologie di beni e servizi e le
condizioni generali di fornitura, gestisce l’abilitazione dei fornitori e la pubblicazione e
l’aggiornamento dei cataloghi. Accedendo alla vetrina del mercato elettronico, o navigando sul
catalogo prodotti, le amministrazioni possono verificare l’offerta di beni e/o servizi e, una volta
abilitate, effettuare acquisti on line, confrontando le proposte dei diversi fornitori e scegliendo
quella più rispondente alle proprie esigenze.
Rispetto alle convenzioni tale modalità di acquisto, per le sue peculiarità, è più adatta ad acquisti
frazionati ed esigenze specifiche. I principali vantaggi del Mercato Elettronico sono:
• risparmi di tempo sul processo di acquisizione di beni e servizi sotto soglia
• trasparenza e tracciabilità dell’intero processo d’acquisto
• ampliamento delle possibilità di scelta, potendo confrontare prodotti offerti da fornitori
presenti su tutto il territorio nazionale
• soddisfazione di esigenze anche specifiche, grazie a un’ampia e dettagliata gamma di
prodotti disponibili e la possibilità di emettere richieste di offerta
4
Costi, a titolo di esempio, derivanti dalle spese di pubblicazione dell’avviso di gara, dalle giornate lavorative spese per
l’espletamento delle operazioni di gara.
13

Per i Fornitori:
• diminuzione dei costi commerciali e ottimizzazione dei tempi di vendita

• accesso al mercato della Pubblica Amministrazione
• occasione per valorizzare la propria impresa anche se di piccole dimensioni
• concorrenzialità e confronto diretto con il mercato di riferimento
• opportunità di proporsi su tutto il territorio nazionale
• leva per il rinnovamento dei processi di vendita
Le pubbliche amministrazioni registrate possono consultare i cataloghi delle offerte ed emettere

direttamente ordini d’acquisto (ODA) (acquisto di una o più offerte disponibili, direttamente a
catalogo senza possibilità di modificarne le condizioni) o richieste d’offerta (RDO) (acquisizione di
una o più offerte attraverso l’individuazione e descrizione di beni e servizi e la selezione dei
fornitori ai quali inviare l’invito ad offrire). Da Agosto 2016, oltre all’Ordine Diretto e alla
Richiesta di Offerta, è stata istituita nel MEPA una nuova procedura di affidamento: la Trattativa
Diretta. La trattativa diretta si configura come una modalità di negoziazione, semplificata rispetto
alla tradizionale RDO, rivolta ad un unico operatore economico. Come la RdO, la trattativa diretta
può essere avviata da un’offerta a catalogo o da un prodotto presente nella vetrina della specifica
iniziativa merceologica. Non dovendo garantire pluralità di partecipazione, la Trattativa Diretta non
ne presenta le tipiche richieste informative (criterio di aggiudicazione, parametri di peso/punteggio,
invito dei fornitori, gestione dei chiarimenti, gestione delle Buste di Offerta, fasi di aggiudicazione).
Viene indirizzata ad un unico fornitore e risponde a due precise fattispecie normative:
• Affidamento Diretto, con procedura negoziata, ai sensi dell'art.36, comma 2, lettera A) -

D.Lgs. 50/2016
• Procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando, con un solo operatore
economico, ai sensi dell'art.63 D.Lgs. 50/2016 (per importi fino al limite della soglia
comunitaria nel caso di Beni e Servizi, per importi fino a 1 milione di € nel caso di Lavori di
Manutenzione)
Come per la RDO, anche nella trattativa diretta le operazioni di trasmissione della richiesta, di
risposta del fornitore e dell’eventuale formalizzazione del contratto vanno effettuate a sistema,
secondo le consuete modalità di formalizzazione (caricamento a sistema dei documenti firmati
digitalmente). Gli oggetti di fornitura richiesti possono appartenere anche a bandi diversi; in tal caso
il fornitore dovrà essere abilitato a tutti i bandi oggetto della trattativa per poter sottomettere la
propria offerta.
Anche nelle fattispecie sopradescritte, sussiste in ogni caso l’obbligo di ricorso ad un mercato
elettronico, al fine di garantire la tracciabilità dell’intera procedura di acquisto ed una maggiore
trasparenza della stessa. Le Pubbliche Amministrazioni sono comunque tenute a servirsi di tali
procedure telematiche per acquistare beni e servizi sotto soglia di rilievo comunitario e concludere
nell’ambito del MePA contratti con i fornitori abilitati, nel rispetto della normativa prevista per
l’approvvigionamento di beni e servizi della Pubblica Amministrazione e dei principi di trasparenza
e semplificazione delle procedure, di parità di trattamento e non discriminazione.
Rispetto alle convenzioni, il MEPA si presenta come un canale complementare, idoneo per
l’acquisto di beni e servizi che non è efficiente trattare a livello di convenzioni per le loro
caratteristiche peculiari (ad esempio, beni non standardizzabili) o per il tipo di fabbisogno che sono
14

destinati a soddisfare (ad esempio acquisti per volumi ridotti o con opzioni di servizio specifiche).
Per le amministrazioni i benefici consistono principalmente nella riduzione dei tempi e dei costi del
processo di acquisto rispetto ai tempi di una procedura tradizionale, con maggiore rapidità nelle
indagini di mercato, nella comunicazione con i fornitori, nella conclusione degli acquisti, ed
eliminazione di alcune fasi del processo quali, ad esempio, la predisposizione dei contratti; nella
facilitazione della negoziazione con i fornitori, poiché il MEPA offre la possibilità di negoziare
tempi, prezzi e condizioni, rispetto a quanto presente sui cataloghi, attraverso l’invio on line di una
richiesta di offerta (RDO) a una selezione di fornitori, oppure individuare subito un unico fornitore
con la Trattativa Diretta (TD); nella riduzione dei prezzi di acquisto come effetto della concorrenza
fra più fornitori; nella possibilità di effettuare il monitoraggio degli acquisti e di controllare la spesa.
Per le imprese, invece, i benefici sono i seguenti: attivazione di un nuovo canale di relazione
commerciale con la PA senza costi (la partecipazione al mercato Elettronico è gratuita) con
conseguente abbattimento delle barriere all’ingresso sul mercato; ampliamento del mercato
potenziale nell’ambito della PA e della visibilità della propria offerta, poiché si può scegliere quali
prodotti inserire.
Si tratta inoltre di uno strumento totalmente trasparente, poiché l’intero processo d’acquisto,
svolgendosi in via telematica, viene tracciato dal sistema, nonché sostenibile, poiché dematerializza
totalmente il processo di acquisto, eliminando l’uso della carta, con notevoli risparmi non solo
economici ma anche di natura ambientale. Il semplice accesso al sistema consente sia alle
amministrazioni che alle imprese un confronto sui prezzi e sulle condizioni di fornitura.
6.1.3 Accordi quadro
L'Accordo quadro - introdotto dal previgente Codice degli Appalti - è uno strumento innovativo di
contrattazione, che stabilisce le regole relative ad appalti da aggiudicare durante un periodo
massimo di quattro anni. Gli Accordi quadro, aggiudicati da Consip a più fornitori a seguito della
pubblicazione di specifici bandi, definiscono le clausole generali che, in un determinato periodo
temporale, regolano i contratti da stipulare. Nell’ambito dell’Accordo quadro, le Amministrazioni
che hanno effettuato l'abilitazione al sistema Acquisti in Rete, attraverso la contrattazione di
"Appalti Specifici", provvedono poi a negoziare i singoli contratti, personalizzati sulla base delle
proprie esigenze. Accedendo alla vetrina degli Accordi quadro o navigando nel catalogo prodotti è
possibile verificare l'offerta di beni e/o servizi disponibili.
I principali vantaggi degli Accordi quadro sono:
• una maggiore garanzia, attraverso la possibilità di invitare imprese pre-selezionate
• un miglior rapporto qualità / prezzo associato ad una maggiore competizione dei fornitori
• una grande flessibilità e possibilità di personalizzazione del prodotto / servizio
• autonomia nell'impostazione della propria strategia di gara
Per i Fornitori:
• la semplificazione e la trasparenza della relazione con la Pubblica Amministrazione,
attraverso la standardizzazione delle procedure
15

• tempistiche ridotte per giungere all'esito delle procedure in fase di Appalto Specifico
• la possibilità di operare per un arco temporale esteso all'interno di un mercato pre-
selezionato, di cui si conoscono i concorrenti
In definitiva, nell'ambito degli strumenti offerti dal Programma, l'Accordo quadro - con regole
generali prefissate e la successiva personalizzazione da parte delle P.A. - si colloca idealmente tra le
convenzioni - utilizzate per merceologie con caratteristiche standardizzabili - e le gare su delega
costruite sulle specifiche esigenze di singole Amministrazioni.
6.1.5. Sistema Dinamico di Acquisizione della P.A.
Il Sistema Dinamico di Acquisizione della P.A. (SDAPA) è un processo di acquisizione

interamente elettronico, aperto per tutto il periodo di validità dello stesso a qualsivoglia operatore
economico che soddisfi i criteri di selezione.
Per l’aggiudicazione nell’ambito di un Sistema dinamico di acquisizione, le amministrazioni

aggiudicatrici seguono le norme della procedura ristretta. Tutti i candidati che soddisfano i criteri di
selezione sono ammessi al sistema e tutti i partecipanti ammessi sono invitati a presentare un’offerta
per ogni specifico appalto nell’ambito del sistema dinamico di acquisizione.
Il Sistema dinamico è caratterizzato da una procedura bifasica:
Fase 1 - pubblicazione da parte di Consip di un bando istitutivo per una o più categorie
merceologiche a cui i fornitori possono abilitarsi.
Fase 2 – indizione e aggiudicazione di appalti specifici in cui le Amministrazioni, definendo i

quantitativi, il valore e le caratteristiche specifiche dell’appalto, invitano tutti i partecipanti ammessi
a presentare un’offerta.
I principali vantaggi dello SDAPA sono:
• processo interamente informatizzato
• dinamismo della partecipazione grazie all’entrata continua di nuovi fornitori
• trasparenza e concorrenzialità della procedura
• riduzione dei tempi dell’appalto specifico
• flessibilità nel soddisfare esigenze specifiche delle Amministrazioni
Per i Fornitori:
• mercato permanentemente aperto per tutta la sua durata
• dinamismo della partecipazione dei fornitori e delle offerte presentate
• processo interamente informatizzato
• garanzia di massima concorrenza, trasparenza e parità di trattamento
Accedendo alla vetrina dei bandi del Sistema dinamico, è possibile verificare per quali di categorie
merceologiche siano stati istituiti dei bandi.
16

6.1.6. OBBLIGHI RICORSO A CONSIP
Come abbiamo visto, l’istituzione di CONSIP risale al 2007. In questi dieci anni il legislatore ha
progressivamente sancito obblighi sempre più ristretti per l’adesione a CONSIP. Attualmente la
situazione è la seguente:
MERCATO ELETTRONICO:
Fin dal 1° Luglio 2007 tutte le amministrazioni statali, centrali e periferiche, per acquisti sotto la
soglia comunitaria superiori ai 1.000 Euro sono obbligate ad utilizzare il mercato elettronico
della pubblica amministrazione, MEPA. Tutte le altre amministrazioni, fra cui gli enti locali, sono
tenute a ricorrere al MEPA oppure, in alternativa, possono ad altri mercati elettronici oppure alla
centrale acquisti regionale di riferimento (art. 1, c. 450, L. 296/06, modificato dall’art. 7 D. L.
52/2012 e dalla L. 228/12, alla luce delle modifiche introdotte dalla Legge di Stabilità 2016).
Si segnala a tale proposito che il Comune di Firenze si è dotato fin dagli inizi di un proprio mercato
elettronico, che dal 2012 è stato sostituito dalla piattaforma SIGEME (Sistema di Gestione del
Mercato Elettronico), a cui si rimanda per il funzionamento di dettaglio
(https://sigeme.comune.fi.it/). Il SIGEME prevede dei “processi d’acquisto”, ossia di procedure
guidate per gli acquisti, delle quali resta memorizzato, (log), ogni passaggio, di 2 tipi:
✓ “a paniere”, (una volta individuato il paniere dei prodotti, questo viene acquistato da un solo
fornitore)
✓ “liberi” (possibilità di acquistare singoli prodotti da diversi fornitori).
In entrambi i casi, è possibile predisporre sia ordini diretti che richieste d’offerta ad uno o più
fornitori.
Vige comunque, per tutte le pubbliche amministrazioni, un obbligo generalizzato di ricorrere al
MEPA per gli acquisti di beni e servizi informatici (Legge di Stabilità 2016, art. 1 c. 512,
modificato dalla Legge di stabilità 2017).
CONVENZIONI CONSIP:
Tutte le amministrazioni statali, centrali e periferiche, le scuole di ogni ordine e grado, le agenzie
fiscali e gli enti di previdenza e assistenza hanno l’obbligo di aderire alle convenzioni CONSIP,
qualora stipulate (art. 1, c. 449, L. 296/06, modificato dall’art. 7 D.L. 52/2012, dalla L. 228/12 e
dalla L. 208/15).
Tutte le altre amministrazioni, fra cui gli enti locali, possono ricorrere alle convenzioni; altrimenti
ne devono comunque utilizzare i parametri prezzo-qualità come limite massimo per la stipula dei
contratti. Tenendo presente che CONSIP, di solito, riesce ad ottenere ribassi molto significativi in
sede di gara, legati anche alle economie di scala, rimane piuttosto improbabile che una singola
amministrazione riesca a ottenere prezzi più favorevoli.
Vi è comunque un obbligo di utilizzo generalizzato per tutte le altre amministrazioni di aderire alle
convenzioni CONSIP oppure degli strumenti messi a disposizione dalle centrali di acquisto
regionali (ME) per la fornitura delle utilities e per l’acquisto di carburanti, telefonia, buoni pasto.
Per queste voci di spesa, è possibile ricorrere ad altre centrali di committenza o a procedure di
evidenza pubblica solo a prezzi inferiori di almeno il 10% per la telefonia e il 3% per le altre voci di
spesa. I contratti dovranno in ogni caso essere sottoposti a clausola risolutiva con possibilità di
17

adeguamento dei corrispettivi in caso di sopravvenienza di convenzioni CONSIP più favorevoli

(art. 1 D.L. 95/2012, modificato dal D. MEF 22/12/2015).
Per rafforzare la cogenza degli obblighi, la norma prevede infine severe sanzioni in caso
d’inottemperanza alle regole di acquisto. In primo luogo, i contratti stipulati in violazione degli
obblighi di approvvigionarsi attraverso CONSIP sono nulli. Inoltre, costituiscono illecito
disciplinare e sono causa di responsabilità amministrativa in capo al dirigente. Ai fini della
determinazione del danno erariale si tiene anche conto della differenza tra il prezzo, ove indicato,
dei detti strumenti di acquisto e quello indicato nel contratto (art. 1 D.L. 95/2012).
18

IL NUOVO CODICE DEI CONTRATTI D. LGS. 50/2016

1. IL QUADRO NORMATIVO
La normativa di riferimento è costituita dal Decreto Legislativo 18 aprile 2016, n. 50, entrato in
vigore il giorno successivo, “Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE
sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto
degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per
il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture”, che ha sostituito il Codice dei Contratti, D. Lgs.163/2006, anch’esso di derivazione
comunitaria. Si rileva subito che dal titolo della prima stesura della norma era scomparsa la parola
“Codice”, che viene reintrodotto dal D. Lgs. 56/2017, che apporta sostanziali modifiche al D. Lgs.
50/2016, a partire dal titolo, che diventa “Codice dei Contratti Pubblici”. Per comodità di
esposizione, comunque, chiameremo il D. Lgs. 50/2016 anche “Nuovo Codice dei Contratti”, per
distinguerlo dal D. Lgs. 163/06.
La legge Delega 11/2016 prevedeva l'intervento di manutenzione entro un anno dall’entrata in
vigore del Codice. Tale intervento è stato effettuato appunto col D. Lgs. 56/2017, che comunque è
entrato in vigore il 20/5/2017, ossia con un mese di ritardo, ipotizzando quindi la fattispecie
dell’eccesso di delega.
Numerose sono comunque le modifiche apportate al codice in 14 mesi, a partire dalla rettifica
dell’entrata in vigore5, cui sono seguite 180 correzioni apportate con l'avviso di rettifica del Luglio
2016 e, infine, le modifiche a 129 articoli del Codice ad opera del Correttivo (D. Lgs. 56/2017,
composto di 131 articoli). L’entrata in vigore del correttivo ha reso inoltre indispensabile
l’adeguamento delle Linee Guida ANAC, nei punti in cui risultino in contrasto con il novellato
dettato normativo, che sono attualmente in fase di pubblicazione.
Inoltre, il decreto correttivo prevede ulteriori provvedimenti attuativi rispetto a quelli già contenuti
nella prima stesura. Oltre al decreto, già previsto dal D. Lgs. 50/2016, sui contenuti dei diversi
livelli della progettazione (art. 23, c. 3), vengono previsti un altro decreto del Ministero
Infrastrutture e Trasporti (MIITT) per semplificare la progettazione degli interventi manutenzione
ordinaria fino a 2,5 mln di euro (art. 23, c. 3-bis); ulteriori linee guida ANAC per elaborazione costi
standard (art. 213, c. 3 lett. h-bis) e, infine, un Decreto del MIITT per determinazione costi di esami
e verifiche sui collaudi, previsti nei quadri economici (art. 111, c. 1-bis).
Infine, ulteriori modifiche sono state apportate con la L. 205/2017.
5
Il D. Lgs. 50/16 è entrato in vigore con un giorno di ritardo rispetto alla scadenza del termine (24 mesi) di recepimento
delle Direttive comunitarie. Pertanto, in assenza di un formale recepimento, le Direttive 23, 24 e 25 del 2014 sono
entrate in vigore il 18 Aprile, in modalità self-executing. L’ANAC il 22 Aprile ha emesso un comunicato in cui
precisava che il codice doveva ritenersi entrato in vigore il 19 aprile e, quindi, applicabile ai bandi pubblicati a partire
da quella data. Numerose stazioni appaltanti hanno però evidenziato come il codice sia stato pubblicato, nella versione
on line della Gazzetta Ufficiale (n. 91) del 19 aprile 2016, dopo le 22.00 e, quindi, solo da quel momento reso
pubblicamente conoscibile. Pertanto, a seguito di ulteriori indicazioni dell’ANAC, le disposizioni del D.Lgs. 50/2016
riguarderanno i bandi e gli avvisi pubblicati a decorrere dal 20 aprile 2016. Inoltre si rileva che non sono state previste
norme transitorie.
19

Il nuovo Codice dei Contratti, oltre a recepire le direttive in parola, effettua un generale riordino
della materia contrattualistica, cercando di superare le criticità della normativa previgente. Le
finalità sono la semplificazione, lo snellimento e la riduzione delle norme, la dematerializzazione, la
trasparenza, la qualità (intesa anche come qualificazione), la lotta alla corruzione. Dal punto di vista
strutturale, il nuovo Codice dei contratti pubblici si presenta, almeno all’apparenza, decisamente
più breve e snello del precedente testo normativo, con una riduzione del numero complessivo di
articoli, che passa da complessivi 630 articoli e 37 allegati a soli 220 articoli e 25 allegati (anche
tenendo conto dell’abrogazione del regolamento attuativo, che verrà sostituito da atti di cd. soft
law). Soprattutto, il nuovo testo, che si articola in sei parti, si presenta meglio strutturato6.
Dal punto di vista giuridico, la novità più sorprendente è il ricorso, per la normativa di dettaglio,
non più a regolamenti, bensì ad atti attuativi d’indirizzo, adottati con decreto del Ministro delle
Infrastrutture e dei Trasporti, su proposta dell’ANAC, e a Linee Guida emanate dall’ANAC, a
carattere generale, per le indicazioni interpretative ed esecutive 7. Si realizza così un sistema
flessibile di regolazione (soft regulation). Nel nuovo D. Lgs. n. 50/2016 non è previsto un
Regolamento attuativo, come il previgente D.P.R. n. 207/2010, che verrà sostituito da una
molteplicità di atti (circa 50), costituiti da linee-guida, che potranno essere facilmente aggiornate.
L’ANAC diventa quindi, oltre che il fulcro della scelta di Governo a favore di una
regolamentazione flessibile in luogo dell’adozione di un vero e proprio regolamento di esecuzione,
la vera Authority di regolazione del settore. L’Autorità, infatti, viene incaricata di scrivere le norme
di attuazione del nuovo testo unico, attraverso delle linee guida da approvare con un decreto del
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, nonché di assegnare i rating di impresa, redigere l’albo
dei commissari di gara, indirizzare il mercato su aspetti specifici (linee guida e bandi-tipo),
sanzionare le concessionarie inadempienti sull’in house, ecc…
Selezione di ulteriori novità importanti:
• In un’ottica d’incremento della qualità, il criterio di aggiudicazione dell'offerta
economicamente più vantaggiosa diventa quello preferenziale nella scelta del contraente ed è
stato reso obbligatorio in alcuni campi in cui è fondamentale l’utilizzo di manodopera (es. servizi
di pulizia, servizi sociali ed assistenziali, ristorazione ospedaliera e per i servizi scolastici, servizi
di ingegneria e architettura). I servizi e forniture, per essere aggiudicati al prezzo più basso,
6
La prima parte comprende le norme volte a definire il suo ambito di applicazione, nonché alcune disposizioni comuni,
come, in particolare, le definizioni (art. 3), la specificazione dei contratti esclusi in tutto o in parte dall’ambito di
applicazione (artt. 4-20), le norme sulla pianificazione, programmazione e progettazione (artt. 21-27) e i principi
comuni sulle modalità di affidamento (artt. 28-34);
La seconda parte, relativa ai contratti di appalto per lavori, servizi e forniture, è articolata in sei titoli: 1) rilevanza
comunitaria e contratti sotto soglia (artt. 35-36); 2) qualificazione delle stazioni appaltanti (artt. 37-43); 3) procedura di
affidamento (suddiviso, a sua volta, in capi e sezioni: artt. 44-93); 4) aggiudicazione per i settori ordinari (artt. 94-99);
5) esecuzione (artt. 100-113); 6) regimi particolari di appalto (ossia agli appalti nei settori speciali, nei servizi sociali,
nel settore dei beni culturali, nei concorsi di progettazione e di idee, nei servizi ricerca e sviluppo ed in specifici
settori: artt. 114-163);
La parte terza abbraccia i contratti di concessione (artt. 164-178);
La parte quarta disciplina il partenariato pubblico privato e il contraente generale (artt. 179-199);
La parte quinta attiene alle infrastrutture e agli insediamenti prioritari (artt. 200-203);
La parte sesta contiene le disposizioni finali e transitorie (artt. 204-220).
7
Per le criticità sul collocamento delle Linee Guida ANAC nel sistema delle fonti del diritto si rinvia allo specifico
capitolo.
20

dovranno avere caratteristiche standardizzate o essere caratterizzati da elevata ripetitività, ma

comunque sempre al di sotto della soglia comunitaria di 209mila euro (art. 95). Rimane salva la
possibilità di aggiudicare col criterio del prezzo più basso anche in caso di servizi ad alta
intensità di manodopera, purché affidati mediante affidamento diretto al di sotto dei 40.000 Euro,
e i lavori pubblici fino a 1.000.000 di Euro.8
• Sparisce la disciplina delle acquisizioni in economia per le forniture ed i servizi9. Permane
invece una limitata possibilità per i lavori, nei casi di somma urgenza. In via ordinaria, invece, i
lavori in economia sono possibili solo nell’ambito dei beni culturali10. Le procedure in
economia sono in parte assorbite dalle regole sui contratti sotto soglia (art. 36).
• Pubblicazione online e dematerializzazione. Le stazioni appaltanti possono ricorrere a procedure

di gara interamente gestite con sistemi telematici, senza alterare la parità di accesso agli operatori
o impedire, limitare o distorcere la concorrenza o comunque modificare l’oggetto dell’appalto
(gare elettroniche art. 58). Inoltre, fermo restando il dovere di pubblicazione per via elettronica,
gli avvisi e i bandi sono anche pubblicati senza oneri sul profilo del committente della stazione
appaltante e sulla piattaforma digitale dei bandi di gara presso l’ANAC (artt. 72 e 73).
• Centralizzazione delle committenze - Il Codice prevede una generale riorganizzazione delle

funzioni delle stazioni appaltanti disponendo anche, in particolare per le PA di minori dimensioni,
di ricorrere a forme di aggregazione o centralizzazione delle committenze. Inoltre, con
l’introduzione del nuovo sistema premiante, ossia un sistema di qualificazione delle pubbliche
amministrazioni, modellato su quello degli operatori economici, all’aumento del livello di
qualificazione la stazione appaltante avrà maggiore possibilità di appaltare opere, lavori e servizi
di importo e complessità significativi. L’ambito entro cui ciascuna amministrazione può svolgere
funzioni di stazione appaltante viene circoscritto sul piano soggettivo, imponendosi alle
amministrazioni l’onere di conseguire la qualificazione, di durata quinquennale, e limitando ad
importi modesti gli appalti che possono essere affidati da amministrazioni non qualificate. Per
quest’ultime, la possibilità, in alternativa al ricorso alle centrali di committenza, è rappresentata
dall’aggregazione con una o più stazioni qualificate, con una certa analogia ai modelli
collaborativi tra operatori economici come l’avvalimento o il raggruppamento (artt. 37 e 38).
• Viene introdotto il rating d’impresa, sulla base di indici qualitativi e quantitativi che tengono
conto, in particolare, dei precedenti comportamentali dell’operatore, con riferimento al rispetto
8
L’offerta economicamente più vantaggiosa diventa il criterio generale da utilizzarsi nell’affidamento dei contratti
pubblici. In alcuni casi, come per i servizi di progettazione, andrà utilizzato sempre, con la sola eccezione degli appalti
inferiori ai 40mila euro e i lavori pubblici fino a 1.000.000 di Euro.
9
Le acquisizioni in economia, ossia con procedure extra-contrattuali, si differenziano fra l’amministrazione diretta
(ossia con mezzi propri o appositamente acquistati) ed il cottimo fiduciario, che è una procedura negoziata con
affidamento a terzi. Gli elementi salienti delle procedure in economia sono il ruolo centrale del responsabile del
procedimento, che gestisce direttamente tutta la procedura, e la necessità di redigere preventivamente un elenco dei
lavori che la stazione appaltante intende acquisire in economia, da inserire in un apposito regolamento.
10
Art. 148 c. 7: “L’esecuzione di lavori in economia è consentita nei casi di somma urgenza, nei quali ogni ritardo sia
pregiudizievole alla pubblica incolumità o alla tutela del bene, fino all’importo di trecentomila euro, tanto in
amministrazione diretta, che per cottimo fiduciario. Entro i medesimi limiti di importo, l’esecuzione in economia è
altresì consentita in relazione a particolari tipi di intervento individuati con i decreti di cui all’articolo 146, comma 4”.
21

dei tempi e dei costi nell’esecuzione dei contratti, all’assenza di contenzioso sia in sede di
partecipazione alle procedure di gara che in fase di esecuzione del contratto. Il rating di impresa
negli appalti pubblici non è più obbligatorio, ma elemento premiale facoltativo, valutabile in
sede di gara, svincolato dal rating di legalità11 e applicabile a tutti i contratti (lavori, forniture e
servizi); (art. 83 c. 10).
• Programma degli acquisti e programmazione dei lavori pubblici. Le amministrazioni

pubbliche devono adottare il programma biennale degli acquisti di beni e servizi ed il
programma triennale dei lavori pubblici, e il relativo aggiornamento annuale, da redigere in
coerenza con i documenti programmatori e con il bilancio, secondo le norme che disciplinano la
programmazione economico finanziaria dell’Ente locale. Novità rispetto alla disciplina
previgente, viene resa obbligatoria la programmazione biennale degli acquisti di beni e servizi di
importo unitario pari o superiore a 40mila Euro (art. 21).
• Dibattito Pubblico. È legge il principio di trasparenza nella partecipazione dei portatori di
interessi e lo strumento del dibattito pubblico, di origine francese. Tale consultazione preventiva
viene resa obbligatoria per le grandi opere infrastrutturali aventi impatto rilevante sull’ambiente,
sulle città e sull’assetto del territorio. Le amministrazioni aggiudicatrici dovranno pubblicare, sul
proprio sito internet, i progetti di fattibilità relativi ai grandi progetti infrastrutturali e di
architettura di rilevanza sociale, e gli esiti della consultazione pubblica comprensivi dei resoconti
degli incontri e dei dibattiti con i portatori di interessi (art. 22).
• Progettazione12. La progettazione in materia di lavori pubblici si articola, secondo tre livelli di

successivi approfondimenti tecnici, in progetto di fattibilità tecnica ed economica, progetto
definitivo e progetto esecutivo. Il nuovo progetto di fattibilità tecnica ed economica, che
11
Che peraltro può essere chiesto da imprese che abbiano raggiunto un fatturato minimo di 2 milioni.
12
I livelli di progettazione delle opere pubbliche sono tre: Il progetto di fattibilità definisce le caratteristiche
qualitative e funzionali dei lavori, il quadro delle esigenze da soddisfare e delle specifiche prestazioni da fornire ed una
sommaria quantificazione dei costi. Consiste in una relazione illustrativa delle ragioni della scelta, della soluzione
prospettata in base alla valutazione delle eventuali soluzioni possibili e in schemi grafici per l'individuazione delle
caratteristiche dimensionali, volumetriche, tipologiche, funzionali e tecnologiche dei lavori da realizzare. Il progetto di
fattibilità dovrà inoltre consentire l'avvio della procedura espropriativa. Il progetto definitivo individua compiutamente
i lavori da realizzare, nel rispetto delle esigenze, dei criteri, dei vincoli, degli indirizzi e delle indicazioni stabiliti nel
progetto di fattibilità e contiene tutti gli elementi necessari ai fini del rilascio delle prescritte autorizzazioni ed
approvazioni. Esso consiste in una relazione descrittiva dei criteri utilizzati per le scelte progettuali, nonché delle
caratteristiche dei materiali prescelti e dell'inserimento delle opere sul territorio ecc.; in disegni generali nelle opportune
scale descrittivi delle principali caratteristiche delle opere, delle superfici e dei volumi da realizzare, nei calcoli
preliminari delle strutture e degli impianti; in un disciplinare descrittivo degli elementi previsti in progetto nonché in un
computo metrico estimativo. L’approvazione del progetto definitivo equivale a dichiarazione di pubblica utilità,
indifferibilità e urgenza dei lavori. Il progetto esecutivo, redatto in conformità al progetto definitivo, determina in ogni
dettaglio i lavori da realizzare ed il relativo costo previsto e deve essere sviluppato ad un livello di definizione tale da
consentire che ogni elemento sia identificabile in forma, tipologia, qualità, dimensione e prezzo. In particolare il
progetto è costituito dall'insieme delle relazioni, dei calcoli esecutivi delle strutture e degli impianti e degli elaborati
grafici nelle scale adeguate, compresi gli eventuali particolari costruttivi, dal capitolato speciale di appalto,
prestazionale o descrittivo, dal computo metrico estimativo e dall'elenco dei prezzi unitari. Esso è redatto sulla base
degli studi e delle indagini compiuti nelle fasi precedenti. Il progetto esecutivo deve essere altresì corredato da apposito
piano di manutenzione dell'opera, nonché dallo schema di contratto e schema di capitolato speciale d’appalto.
22

sostituisce quello preliminare, dovrà essere redatto sulla base di indagini territoriali (geologiche e
geognostiche) con verifica dell'assetto archeologico e dovrà individuare, tra più soluzioni, quella
più vantaggiosa in termini di costi e benefici per la collettività (art. 23). Si rileva inoltre che gli
appalti relativi ai lavori sono affidati ponendo a base di gara il progetto esecutivo, eliminando
quasi del tutto (art. 59 c. 1, 1bis e 1 ter) per i nuovi affidamenti la possibilità di ricorrere
all’appalto integrato (lavori + progettazione esecutiva), prevista invece dalla previgente
normativa. Viene inoltre stabilito che la progettazione definitiva e quella esecutiva siano
svolte preferibilmente dallo stesso soggetto.
• RUP. Viene dettata una nuova disciplina in materia di Responsabile Unico del Procedimento
negli appalti e nelle concessioni prevedendo, ad esempio, che anche in tema di concessione –
oltre che per gli appalti – le stazioni appaltanti nominano, nel primo atto relativo ad ogni singolo
intervento, il RUP (art. 31).
• Anticipazione del prezzo. È resa strutturale (quale misura a regime e non più transitoria) la
possibilità, cruciale per sostenere le imprese con problemi di liquidità, dell’anticipazione del
prezzo a favore delle imprese, pari al 20% da corrispondere all’appaltatore entro quindici giorni
dall’effettivo inizio dei lavori. L’erogazione viene subordinata alla costituzione di una garanzia
fideiussoria bancaria o assicurativa. Il beneficiario decade dall’anticipazione, con obbligo di
restituzione, se l’esecuzione dei lavori non procede per ritardi a lui imputabili (art. 35).
• Soccorso istruttorio. È un istituto volto a consentire agli operatori economici, in sede di gara, di
integrare eventuali domande di partecipazione che risultano essere incomplete e/o irregolari,
evitando così di essere esclusi dalla stessa. Il nuovo codice degli appalti contiene rilevanti novità
in merito al soccorso istruttorio rispetto alla precedente disciplina, che prevedeva che qualunque
irregolarità o incompletezza essenziale degli elementi e dichiarazioni sostitutive obbligasse al
pagamento di una sanzione pecuniaria fino a 50.000 euro. Con l’attuale disciplina, alla luce delle
sostanziali modifiche apportate dal D. Lgs. 56/17, l’incompletezza e ogni altra carenza formale
della domanda di partecipazione, con esclusione di quelle afferenti l’offerta tecnica ed
economica, possono essere sanate a titolo gratuito. In tal caso, la stazione appaltante assegna al
concorrente un termine massimo di 10 giorni, affinché siano rese, regolarizzate od integrate le
dichiarazioni necessarie. Decorso inutilmente tale termine, il concorrente è escluso dalla gara.
Sono irregolarità essenziali non sanabili le carenze della documentazione che non consentono
l’individuazione del contenuto o del responsabile della stessa (art. 83 c. 9).
• Incentivo 2%. Cambia la corresponsione del 2% ai dipendenti P.A., che potrà essere
riconosciuto solo alle attività di: programmazione della spesa, di predisposizione, di controllo,
espletamento delle procedure di affidamento e aggiudicazione, di responsabile unico del
procedimento, di direzione dei lavori, di direzione dell’esecuzione, di collaudo tecnico
amministrativo, di verifica di conformità, di collaudatore statico. Quindi, per la progettazione, il
favor del legislatore è decisamente che la P.A. si rivolga all’esterno, in controtendenza con la
normativa previgente. Inoltre, si rileva che il nuovo Codice estende la nota disciplina degli
"incentivi" anche a servizi e forniture, con particolare riferimento alle attività di controllo
sull'esecuzione, escludendo dagli stessi, come già attualmente per i lavori pubblici, per il
principio di omnicomprensività della retribuzione, i dirigenti (artt. 102 e 113).
23

• Subappalto. Il vincitore di una gara può ricorrere al subappalto13 previa autorizzazione della
stazione appaltante; il subappalto non può superare la quota del 30% dell’importo complessivo
del contratto; nell’offerta devono essere stati indicate le attività da subappaltare. Il subappaltatore
non deve aver partecipato alle procedure di affidamento dell’appalto e non deve incorrere nelle
cause di esclusione. Ma non soltanto: negli appalti di importo superiore alla soglia comunitaria e
in tutti quelli che riguardino le attività maggiormente esposte a rischio d’infiltrazione mafiosa, il
partecipante deve indicare, al momento della presentazione dell’offerta, una terna di
subappaltatori (art. 105).
Si rileva inoltre una particolare attenzione alla tutela dell’ambiente ed all’efficienza energetica.
Ulteriori novità, oltre a quelle sopra descritte, vengono introdotte specificatamente dal D. Lgs.
56/2017:
• Il D. Lgs. 50/2016 viene ribattezzato «Codice dei Contratti Pubblici».
• Viene introdotta la definizione di «manutenzione ordinaria» e «manutenzione straordinaria»
(art. 3 c. 1 lett. ooquater) e di lavori di categoria prevalente e di lavori scorporabili (oobis e oo
ter).
• Per gli affidamenti diretti inferiori ai 40.000 Euro, viene prevista la possibilità di procedere con
affidamento diretto anche senza la previa consultazione di 2 o più operatori economici (art. 36),
in contrasto con quanto previsto dalle Linee Guida ANAC, che quindi andranno riaggiornate.
Viene inoltre eliminato l’obbligo di motivazione, che rimane comunque supportato dall’art. 3
della L. 241/90.
• Vengono espressamente richiamati i criteri di sostenibilità energetica ed ambientale (art. 34) e
di conflitto di interesse (art. 42). Viene inoltre previsto l’obbligo d’inserire clausole sociali
volte a tutelare l’occupazione (art. 50).
• La sostituibilità del RUP (art. 31) viene resa più semplice.
• Viene espressamente prevista la possibilità di non chiedere la garanzia x affidamenti diretti
inferiori ai 40.000 Euro (art. 93).
• Cambia la nomina della commissione (ag)giudicatrice (art. 77), nominata solo per l’offerta
economicamente più vantaggiosa
• Cambia la disciplina delle offerte anomale (art. 97)
• Viene previsto l’obbligo di indicare i costi della manodopera (per valutazione anomalia) e della
sicurezza (non soggetti a ribasso) (art. 23)
• Viene prevista la possibilità di articolare il progetto di fattibilità in due fasi, ma solo per
programmazione triennale, dibattito pubblico e concorsi di idee. Nella prima fase si evidenziano
tutte le soluzioni progettuali alternative, inclusa l’opzione zero (non se ne fa di nulla) (art. 23 c.
5).
13
Il subappalto è il contratto con cui l’appaltatore affida a terzi l’esecuzione di parte delle prestazioni o lavorazioni
oggetto del contratto di appalto.
24

• Possibilità di accorpare determina a contrattare e determina di affidamento (art. 32)

• Restrizioni sull'utilizzo del prezzo più basso negli appalti di lavori di valore inferiore a 2 mln di
euro (solo se si adottano le procedure ordinarie e, se vi è esclusione automatica delle offerte
anomale)  art. 95 c. 4 lett. a)
• Appalto integrato (affidamento congiunto progettazione esecutiva ed esecuzione lavori) solo in
casi specifici e motivati nella determina (art. 59 c. 1, 1bis e 1 ter). «Riesumato» x i progetti già
approvati alla data di entrata in vigore del codice (19/4/2016) ed appaltati entro 12 mesi
dall'entrata in vigore del correttivo (art. 216 c. 4-bis).
2. GLI AMBITI DI APPLICAZIONE (art. 3)

Per quel che riguarda l’ambito oggettivo, il Codice disciplina i contratti pubblici, ossia i contratti di
appalto o concessione aventi per oggetto l’acquisizione di servizi o di forniture, oppure l’esecuzione
di opere o lavori, posti in essere dalla pubblica amministrazione, che è la stazione appaltante (SA),
nonché i concorsi pubblici di progettazione14. Per lavori pubblici si intendono le attività di
costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione di opere. L’appalto è
definito come un contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto tra una o più stazioni appaltanti e
uno o più operatori economici, avente per oggetto l’esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti o la
prestazione di servizi (art. 3 c. 1 lett. ii).
La concessione si distingue in lavori e servizi. La concessione di lavori è un contratto a titolo
oneroso stipulato per iscritto in virtù del quale la SA affida l’esecuzione dei lavori ad uno o più
operatori economici. Con la concessione di servizi, invece, viene affidata la fornitura e la gestione
di servizi diversi dall’esecuzione dei lavori. In entrambi i casi, comunque, ciò che differenzia la
concessione dall’appalto è che viene riconosciuto come corrispettivo unicamente il diritto di gestire
le opere o i servizi oggetto del contratto, che può essere accompagnato da un prezzo. Il rischio
operativo della gestione è assunto dal concessionario. I concorsi di progettazione sono tesi a fornire
alla stazione appaltante un piano o un progetto, con o senza assegnazione di un premio, soprattutto
nei settori della pianificazione territoriale, forestale, paesaggistica, naturalistica, verde urbano,
ingegneria, architettura, …
L’ambito soggettivo (art. 1) cui si applica il Codice è molto ampio: lo Stato, gli enti territoriali e le
loro forme associative, gli organismi di diritto pubblico, le Autorità Indipendenti, le centrali di
committenza, ……
14
Come si evince da quanto sopra, il Codice non disciplina le alienazioni di beni immobili della PA, per le quali, in
prima battuta, occorre fare riferimento alla legge 24 dicembre 1908, n. 783, “portante l'unificazione dei sistemi di
alienazione dei beni e di amministrazione dei beni patrimoniali dello Stato” e successive modificazioni, nonché a quelle
contenute nel regolamento approvato con regio decreto 17 giugno 1909, n. 454 e successive modificazioni. Dato però
che la “Bassanini bis” consente ad ogni Ente di disciplinare, con proprio regolamento, le procedure di alienazione del
patrimonio immobiliare, anche in deroga alla norma in parola, si rinvia alla consultazione di tali regolamenti, laddove
esistenti.
25

In questo contesto, particolarmente importante è il parametro della cosiddetta “soglia comunitaria”,

ossia l’importo, variabile a seconda della tipologia di appalto, oltre il quale si applica la normativa
di recepimento delle Direttive comunitarie. Per il biennio 2018/9 tale soglia è stata fissata dal
Regolamento 2017/2366 UE a Euro 144.000 per le forniture, i servizi e i concorsi pubblici di
progettazione aggiudicati dalle amministrazioni centrali, Euro 221.000 per le forniture ed i servizi
ed i concorsi pubblici di progettazione aggiudicati dalle altre amministrazioni (fra cui il Comune), a
Euro 5.548.000 per i lavori e per le concessioni, Euro 443.000 per servizi e forniture nei settori
speciali (utilities), Euro 750.000 per gli appalti di servizi sociali e di altri servizi specifici elencati
all'allegato IX (art. 35 Codice). Comunque anche i contratti “sotto soglia” devono rispettare i
principi posti dal Trattato istitutivo della Comunità Europea a tutela della concorrenza: economicità,
efficacia, trasparenza, non discriminazione, parità di trattamento, proporzionalità (artt. 4 e 36 nuovo
Codice).
3. IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO [RUP] (art. 31)

Le fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione di ogni singolo intervento
sono eseguite sotto la diretta responsabilità e vigilanza di un responsabile unico del procedimento,
RUP, nominato dalle amministrazioni aggiudicatrici nell'ambito del proprio organico, nel primo atto
relativo ad ogni singolo intervento e per ogni singola procedura.
Il responsabile del procedimento provvede a creare le condizioni affinché il processo realizzativo
dell'intervento risulti condotto in modo unitario in relazione ai tempi e ai costi preventivati, alla
qualità richiesta, alla manutenzione programmata, alla sicurezza e alla salute dei lavoratori ed in
conformità a qualsiasi altra disposizione di legge in materia.
Nello svolgimento delle attività di propria competenza il responsabile del procedimento formula
proposte al dirigente e fornisce allo stesso dati e informazioni circa l’intervento da realizzare a
partire dalla, seguendo tutte le fasi intermedie della progettazione, della scelta del contraente,
dell’affidamento tramite gara, del controllo delle prestazioni fino ad arrivare al collaudo finale,
laddove previsto.
Il responsabile del procedimento:
 É un dipendente di ruolo dotato di adeguato inquadramento giuridico. Solo in caso di accertata
carenza di dipendenti di ruolo con professionalità adeguate viene nominato fra gli altri
dipendenti in servizio, ma comunque non può mai essere nominato all’esterno dell’Ente.
 È nominato nel primo atto di programmazione o di avvio dell’intervento e non può rifiutare
l’incarico
 In caso di servizi di ingegneria e architettura è un tecnico in possesso di titolo di studio
adeguato, abilitato all'esercizio della professione e quindi con idonea professionalità
 Svolge i propri compiti con il supporto dei dipendenti delle amministrazioni aggiudicatrici
(ufficio del RUP)
 Può coincidere con il progettista o con il direttore dei lavori nei casi previsti dal regolamento.
Egli esperisce tutti i compiti affidatigli dal Codice ed inoltre:
- formula proposte e fornisce informazioni per la programmazione di lavori, forniture e servizi
26

- vigila sul rispetto dei programmi

- cura la correttezza delle procedure
- segnala eventuali disfunzioni
- propone la conclusione di accordi di programma
- propone la conferenza dei servizi e se è competente la indice
- verifica e vigila sul rispetto delle prescrizioni contrattuali nelle concessioni.
Il nominativo del responsabile va sempre indicato nel bando o nella lettera d’invito.
Infine, il RUP può essere nominato membro della commissione di gara solo se inferiori a 1.000.000
di Euro o di non particolare complessità, o di elevato contenuto scientifico o tecnologico, ma mai
Presidente. L’eventuale nomina deve essere valutata con riferimento alla singola procedura (art. 77
novellato D. Lgs. 56/2017).
La normativa di dettaglio è contenuta nelle linee guida n. 3 di ANAC.
4. I SOGGETTI CHE POSSONO PARTECIPARE ALLE GARE (Art. 45)

Possono partecipare alle gare i seguenti soggetti economici:
● Imprese individuali, anche artigiani, società commerciali e cooperative
● Consorzi (ordinari, fra cooperative, tra imprese artigiane, consorzi ordinari di concorrenti,
consorzi stabili, disciplinati dal Codice Civile)
● Raggruppamenti temporanei di concorrenti
• Aggregazioni tra imprese aderenti al contratto di rete

● GEIE – Gruppi Europei di Interesse Economico
● Operatori economici di stati membri
I raggruppamenti temporanei di concorrenti sono costituiti appositamente per partecipare alla gara.
Ogni raggruppamento nomina un mandatario, il quale esprime l'offerta in nome e per conto anche
degli altri membri, che comunque sono responsabili in solido. I raggruppamenti possono essere
verticali, quando si differenziano fra loro per la tipologia di beni, servizi o lavori offerte, oppure
orizzontali, quando non c’è tale differenziazione. In particolare, nel caso di lavori pubblici, nel
raggruppamento verticale di concorrenti uno di essi realizza i lavori della categoria prevalente,
mentre ogni mandante può realizzare i lavori scorporabili (non prevalenti, indicati nel bando) o
indicati come secondari. Nel raggruppamento orizzontale tutti i concorrenti realizzano i lavori della
medesima categoria.
Il contratto di rete è un contratto con il quale due o più imprese si obbligano ad esercitare in comune
una o più attività economiche, rientranti nei rispettivi oggetti sociali, allo scopo di accrescere la
reciproca capacità innovativa e competitività sul mercato.
27

Per partecipare alle gare, i concorrenti devono essere in possesso, oltre ai requisiti di carattere
generale, di alcuni requisiti specificati dalla legge (art. 83):
● Requisiti di idoneità professionale
• Capacità economico-finanziaria
● Capacità tecnico-professionale
Tali requisiti e capacità, indicati nel bando sono attinenti e proporzionati all'oggetto dell'appalto,
tenendo presente l'interesse pubblico ad avere il più ampio numero di potenziali partecipanti, nel
rispetto dei principi di trasparenza e rotazione. Per i lavori, con Decreto del MIIT adottato su
proposta dell'ANAC entro un anno dalla data di entrata in vigore del codice, previo parere delle
competenti Commissioni parlamentari, sono disciplinati, nel rispetto dei principi di cui al presente
articolo e anche al fine di favorire l'accesso da parte delle microimprese e delle piccole e medie
imprese, il sistema di qualificazione, i casi e le modalità di avvalimento15, i requisiti e le capacità
che devono essere posseduti dal concorrente.
A tal fine il legislatore individua uno strumento di prova documentale preliminare, il Documento di
Gara Unico Europeo, fornito dai concorrenti a partire dal 10.4.2018 esclusivamente in formato
elettronico (art. 85). Il Documento di gara unico europeo (DGUE) è un'autodichiarazione
dell'impresa sulla propria situazione finanziaria, sulle proprie capacità e sulla propria idoneità per
una procedura di appalto pubblico. È disponibile in tutte le lingue dell'UE e si usa per indicare in
via preliminare il soddisfacimento delle condizioni prescritte nelle procedure di appalto pubblico
nell'UE. Grazie al DGUE gli offerenti non devono più fornire piene prove documentali e ricorrere ai
diversi moduli precedentemente in uso negli appalti UE, il che costituisce una notevole
semplificazione dell'accesso agli appalti transfrontalieri.
Il DGUE consiste in un'autodichiarazione aggiornata come prova documentale preliminare in

sostituzione dei certificati rilasciati da autorità pubbliche o terzi in cui si conferma che l'operatore
economico non si trova in una delle situazioni che causano l’esclusione dalle gare (art. 80) e
soddisfa i requisiti di partecipazione (art. 83).
Ai fini del controllo sul possesso dei requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-
professionale, il dispositivo elettronico delle stazioni appaltanti provvede, mediante un meccanismo
casuale automatico, ad effettuare un sorteggio di cui viene data immediata evidenza per via
telematica a tutti gli offerenti, nel rispetto del principio di riservatezza dell'elenco dei soggetti che
partecipano alla procedura di gara (art. 58 c. 3).
15
L’avvalimento (art. 89 Codice Contratti) è l’istituto giuridico che consente all’operatore economico che, per una
determinata gara, non possiede i requisiti richiesti (di carattere economico, finanziario, tecnico e professionale o di
qualificazione SOA), di partecipare alla gara evitando l’esclusione avvalendosi dei requisiti di un altro soggetto,
denominato ausiliario. Mediante il contratto di avvalimento l’impresa ausiliaria si obbliga nei confronti del concorrente
(e quindi verso la stazione appaltante) a mettere a disposizione, per tutta la durata dell’appalto, le risorse necessarie. Il
contratto di avvalimento contiene, a pena di nullità, la specificazione dei requisiti forniti e delle risorse messe a
disposizione dall’impresa ausiliaria, a pena di nullità del contratto (novità D. Lgs. 56/2017).
28

Per i lavori pubblici superiori a 150.00 Euro è necessaria una qualificazione (art. 84) delle imprese,
secondo la tipologia e l'importo dei lavori da parte di organismi di attestazione indipendenti (SOA),
autorizzati dall’ANAC.
Il comma 9 dell’art. 83 disciplina il soccorso istruttorio in caso di carenza, nella domanda, di
elementi formali sanabili, mentre il comma 10 disciplina il rating delle imprese.
5. PROCEDIMENTO CONTRATTUALE (art. 32)

L’affidamento deve avvenire nel rispetto di quanto stabilito dagli atti di programmazione dell’Ente.
1) Redazione, da parte del dirigente, della determinazione/decreto a contrarre, contenente gli

elementi essenziali del contratto e i criteri di selezione degli operatori economici e delle offerte,
secondo quanto previsto dal Codice:
- Scopo e oggetto del contratto
- Modalità di scelta del contraente (motivandola)
- Criterio di aggiudicazione (motivandolo)
- Prenotazione impegno di spesa
- Nomina del responsabile del procedimento e di eventuali esperti
2) Predisposizione del progetto

- Progettazione di fattibilità, definitiva ed esecutiva (per i lavori)
- Capitolato d’oneri (per le forniture)
3) Pubblicazione del bando di gara
4) Presentazione delle offerte

Ciascun concorrente non può presentare più di un’offerta. L’offerta è vincolante per il periodo
indicato nel bando o nell’invito e, in caso di mancata indicazione, per centottanta giorni dalla
scadenza del termine per la sua presentazione. La stazione appaltante può chiedere agli offerenti
il differimento di detto termine.
5) Nomina della commissione (x offerta economicamente più vantaggiosa)

6) Aggiudicazione
7) Verifica requisiti (Banca dati operatore economico art. 81 c. 2 banca dati AVCPASS c/o ANAC
art. 216 c. 3)
8) Stipula del contratto
Il contratto non può essere stipulato prima di trentacinque giorni dall'invio dell'ultima delle
comunicazioni del provvedimento di aggiudicazione (cosiddetta clausola stand-still). Tale dilazione
non si applica nei seguenti casi:
29

a) se è stata presentata o ammessa una sola offerta e non sono in essere impugnazioni del bando o
della lettera di invito;
b) nel caso di acquisto effettuato attraverso il mercato elettronico.
L’aggiudicazione diventa efficace dopo la verifica del possesso dei prescritti requisiti. La stipula del
contratto di appalto o di concessione ha luogo entro 60 gg. dall’efficacia dell’aggiudicazione, salvo
diverso termine previsto nel bando o nell’invito ad offrire, ovvero l’ipotesi di differimento
espressamente concordata con l’aggiudicatario. Se la stipulazione del contratto non avviene nel
termine fissato l’aggiudicatario può, mediante atto notificato alla stazione appaltante, sciogliersi da
ogni vincolo o recedere dal contratto. All’aggiudicatario non spetta alcun indennizzo, salvo il
rimborso delle spese contrattuali documentate. In casi specifici è possibile, con adeguata
motivazione, procedere all’esecuzione d’urgenza.
Il contratto è stipulato, a pena di nullità, con atto pubblico notarile informatico, oppure, in modalità
elettronica secondo le norme vigenti per ciascuna stazione appaltante, in forma pubblica
amministrativa a cura dell'Ufficiale rogante della stazione appaltante o mediante scrittura privata; in
caso di procedura negoziata oppure per gli affidamenti di importo non superiore a 40.000 euro
mediante corrispondenza secondo l’uso del commercio consistente in un apposito scambio di
lettere, anche tramite posta elettronica certificata o strumenti analoghi negli altri Stati membri.
9) Esecuzione
Durante l’esecuzione del contratto si possono verificare situazioni che generano contenzioso. Il
Codice prevede, agli articoli 205 e seguenti, il ricorso all’accordo bonario quale rimedio alternativo
alla tutela giurisdizionale.
6. PROCEDURE DI SCELTA DEL CONTRAENTE

Già il previgente codice aveva unificato le procedure di scelta del contraente, sia sopra che sotto
soglia. Pertanto oggi le regole sono le stesse, anche se sotto soglia vi sono alcune semplificazioni
relativamente ai termini di presentazione delle domande di partecipazione e delle offerte, le
modalità di pubblicazione dei bandi e la qualificazione. Nel nuovo Codice sono disciplinate le
procedure di gara e le relative fasi e durata, definendo in particolare idonee misure quali la
previsione di poteri di vigilanza e controllo sull’applicazione delle norme in materia di appalti
pubblici e di contratti di concessione, con particolare riguardo la fase di esecuzione della
prestazione. Ciò al fine, da un lato, di evitare la corruzione e i conflitti d’interesse e, dall’altro,
di favorire la trasparenza e la promozione della digitalizzazione delle procedure stesse, in
funzione della loro tracciabilità.
6.0. PROCEDURE SOTTO SOGLIA (art. 36)

L’art. 36 del Codice stabilisce i principi che devono informare gli affidamenti sotto soglia e
individua procedure semplificate per la selezione del contraente per l’affidamento e l’esecuzione di
lavori, servizi e forniture: economicità, efficacia, tempestività, correttezza, libera concorrenza, non
discriminazione, trasparenza, proporzionalità, pubblicità, nonché del principio di rotazione sia degli
inviti che degli affidamenti. Le procedure sotto soglia devono inoltre assicurare l’effettiva
possibilità di partecipazione delle piccole, medie e micro imprese. Le stazioni appaltanti hanno,
comunque, la facoltà di ricorrere, nell’esercizio della propria discrezionalità, alle procedure
ordinarie, anziché a quelle semplificate, qualora le esigenze del mercato suggeriscano di assicurare
30

il massimo confronto concorrenziale, anziché optare per un sistema di affidamento non aperto alla
partecipazione di tutte le imprese potenzialmente interessate.
Al di sotto delle soglie comunitarie, l’art. 36 del D. Lgs. 50/2016 individua quattro diverse fasce
di appalti:
1. Una prima fascia è prevista per lavori, servizi tecnici, forniture e servizi di importo fino a 39.999
euro. Entro questo limite, sono possibili affidamenti diretti, nel rispetto dei principi di cui sopra,
anche senza previa consultazione di almeno due operatori economici (e previo ricorso, se possibile,
al mercato elettronico). Questa categoria sostituisce le acquisizioni in economia con l’affidamento
diretto.
2. Vi è una seconda fascia nella quale è consentita la procedura negoziata mediante inviti ad
almeno cinque imprese per le forniture e dieci per i lavori, selezionate con indagini di mercato o
da elenchi di operatori economici; essa va:
a) da 40.000 a 149.999 euro per i lavori;
b) da 40.000 a 99.999 euro per i servizi tecnici di progettazione;
c) da 40.000 a 208.999 per servizi e forniture.
3. Una terza fascia, che richiede procedure selettive più aperte, va:
a) da 150.000 a 999.999 euro per i lavori, e qui si consente una procedura negoziata estesa ad
almeno quindici operatori (con possibilità del criterio del massimo ribasso);
b) da 100.000 a 208.999 euro per i servizi di progettazione, con gara mediante procedura aperta o
ristretta;
c) da 209.000 a 749.999 euro, solo per servizi sociali e per servizi e forniture elencati dall’allegato
IX; entro questa fascia sarà possibile la procedura negoziata tra cinque operatori, o anche
utilizzare le procedure aperte o ristrette.
4. Vi è una quarta fascia, specifica solo per lavori, compresa tra 1.000.000 e 5.224.999 euro, entro
la quale agire mediante procedure aperte o ristrette.
In caso di ricorso alle procedure negoziate di cui sopra, la verifica dei requisiti avviene
sull’aggiudicatario. Comunque la SA può estendere le verifiche agli altri partecipanti. Se richiesti
nella lettera d’invito, le SA devono verificare anche il possesso dei requisiti economico-finanziari e
tecnico-professionali.
Se ‘semplificazione’ è stata una delle parole chiavi del nuovo testo, in tema di appalti si registra una
distonia rispetto alla filosofia generale del Codice: le tipologie di appalti, infatti, si moltiplicano,
venendo ora distinti per quattro nuove fasce, che prevedono tutte (eccetto la prima) il ricorso alla
centrale unica di committenza e al mercato elettronico. Viene, così, abbandonata l’antica
bipartizione tra soglia comunitaria e soglia nazionale.
Ricapitolando, ai sensi del comma 2 dell’articolo 36, sarà possibile affidare lavori, servizi e
forniture di importo inferiore alle soglie comunitarie, secondo le seguenti modalità:
31

FORNITURE E SERVIZI LAVORI
Importo Procedura ammessa Importo affidamenti Procedura ammessa

affidamenti
1. < 40.000 euro Affidamento diretto 1 < 40.000 euro Affidamento diretto o
amministrazione diretta
2. < soglia Procedura negoziata2 ≥ 40.000 < 150.000 Procedura negoziata

comunitaria previa consultazione, previa consultazione,
ove esistenti, di almeno ove esistenti, di almeno
cinque operatori dieci operatori
economici individuati economici individuati
sulla base di indagini di sulla base di indagini di
mercato o tramite mercato o tramite
elenchi di operatori elenchi di operatori
economici, nel rispetto economici, nel rispetto
di un criterio di di un criterio di
rotazione degli inviti. rotazione degli inviti.
Oppure,
amministrazione
diretta.
3 ≥ 150.000 < Procedura negoziata,

1.000.000 previa consultazione di
almeno quindici
operatori economici,
ove esistenti, nel
rispetto di un criterio di
rotazione degli inviti,
individuati sulla base di
indagini di mercato o
tramite elenchi di
operatori economici
4 > 1.000.000 Procedure ordinarie
Per quanto concerne i termini per contratti sotto soglia, in caso di ricorso a procedure ordinarie si
devono applicare i termini minimi stabiliti nel “Codice” dagli articoli da 60 a 63.
6.1. LE PROCEDURE APERTE (art. 60)
Sono procedure aperte a tutti, che hanno inizio con la pubblicazione del bando/avviso. Il
concorrente produce direttamente la domanda di partecipazione, l’offerta e tutta la documentazione
relativa al possesso dei requisiti tecnici, economici e finanziari richiesti dal bando, anche mediante
autocertificazione di alcuni di essi. L’offerta e le autocertificazioni sono contenute in due buste
diverse (anche in via telematica). Le offerte sono accompagnate dalle informazioni richieste
dall'amministrazione aggiudicatrice per la selezione qualitativa.
32

Il termine minimo per la ricezione delle offerte è di trentacinque giorni dalla data di trasmissione
del bando di gara. Nel caso in cui le amministrazioni aggiudicatrici abbiano pubblicato un avviso di
preinformazione16 che non sia stato usato come mezzo di indizione di una gara, il termine minimo
per la ricezione delle offerte, può essere ridotto a quindici giorni. Inoltre le amministrazioni
aggiudicatrici possono fissare un termine non inferiore a quindici giorni a decorrere dalla data di
invio del bando di gara se, per ragioni di urgenza debitamente motivate dall'amministrazione
aggiudicatrice, il termine di 35 gg. non può essere rispettato.
6.2. LE PROCEDURE RISTRETTE (art. 61)

Rispetto a quelle aperte, le procedure ristrette sono caratterizzate dalla presenza di due fasi distinte,
che invece nella procedura aperta sono concomitanti: la verifica dei requisiti e la valutazione delle
offerte, in quanto la PA effettua una prima pre-selezione delle ditte da invitare alla vera e propria
gara, durante la quale verifica il possesso, da parte delle imprese, dei requisiti per essere ammesse
alla vera e propria gara.
La scelta fra le due modalità di scelta del contraente è rimessa alla PA interessata, che la esprime
nella determinazione a contrattare; la discrezionalità nella scelta delle ditte da invitare è limitata
dalla normativa.
La procedura ristretta si avvia con la pubblicazione del bando, che è volto non a sollecitare la
presentazione di offerte, bensì di domande di partecipazione alla gara. Dopo aver qualificato le
imprese, la PA trasmette loro una lettera di invito, in forma scritta, in cui sono indicati il termine di
ricezione delle offerte; l’indirizzo dove inviarle e quello dove poter prendere visione e richiedere la
documentazione; gli estremi del bando di gara; i criteri di aggiudicazione, se non già indicati nel
bando. In seguito procede alla valutazione delle offerte.
L’art. 61 del Codice sancisce che nelle procedure ristrette qualsiasi operatore economico può
presentare una domanda di partecipazione in risposta a un avviso di indizione di gara, fornendo le
informazioni richieste dall'amministrazione aggiudicatrice ai fini della selezione qualitativa.
Il termine minimo per la ricezione delle domande di partecipazione è di trenta giorni. A seguito
della valutazione, da parte delle amministrazioni aggiudicatrici, delle informazioni fornite, soltanto
gli operatori economici invitati possono presentare un'offerta. Le amministrazioni aggiudicatrici
possono limitare il numero di candidati idonei da invitare a partecipare alla procedura, purché
abbiano indicato nel bando di gara i criteri oggettivi e non discriminatori, secondo il principio di
proporzionalità che intendono applicare e il numero minimo dei candidati che intendono invitare, e,
ove lo ritengano opportuno per motivate esigenze di buon andamento, il numero massimo. Nelle
procedure ristrette il numero minimo di candidati non può essere inferiore a cinque, se esistenti. In
ogni caso il numero di candidati invitati deve essere sufficiente ad assicurare un'effettiva
16
Art. 70. (Avvisi di preinformazione) 1. Le stazioni appaltanti rendono nota entro il 31 dicembre di ogni anno,
l'intenzione di bandire per l'anno successivo appalti, pubblicando un avviso di preinformazione. L'avviso è pubblicato
dalla stazione appaltante sul proprio profilo di committente. Per gli appalti di importo pari o superiore alla soglia
comunitaria l'avviso di preinformazione è pubblicato dall'Ufficio delle pubblicazioni dell'Unione europea o dalla
stazione appaltante sul proprio profilo di committente. Per le procedure ristrette e le procedure competitive con
negoziazione, le amministrazioni aggiudicatrici sub-centrali possono utilizzare un avviso di preinformazione come
indizione di gara. Il periodo coperto dall'avviso di preinformazione è al massimo di 12 mesi.
33

concorrenza. La stazione appaltante non può invitare alla procedura altri operatori economici che
non abbiano chiesto di partecipare o candidati che non abbiano le capacità richieste. Il termine
minimo per la ricezione delle offerte è di trenta giorni dalla data di trasmissione dell'invito a
presentare offerte. Se le amministrazioni aggiudicatrici hanno pubblicato un avviso di
preinformazione non utilizzato per l'indizione di una gara, il termine minimo per la presentazione
delle offerte può essere ridotto a dieci giorni. Quando, per motivi di urgenza debitamente motivati è
impossibile rispettare i termini minimi previsti al presente articolo, l'amministrazione aggiudicatrice
può fissare:
a) per la ricezione delle domande di partecipazione, un termine non inferiore a quindici giorni dalla
data di trasmissione del bando di gara;
b) un termine di ricezione delle offerte non inferiore a dieci giorni a decorrere dalla data di invio
dell'invito a presentare offerte.
Si rileva che nel nuovo Codice è stata integralmente eliminata la procedura ristretta (ex-licitazione
privata) semplificata, che era applicabile per la sola esecuzione di lavori inferiori a un milione di
Euro.
6.3. LE PROCEDURE COMPETITIVE CON NEGOZIAZIONE (art. 62)

La procedura competitiva con negoziazione è quella procedura in cui qualsiasi operatore può
presentare una domanda di partecipazione in risposta ad un avviso di indizione di gara, ma solo gli
operatori economici invitati dall’amministrazione possono presentare un’offerta. Fatta salva
l’ipotesi in cui l’appalto sia affidato direttamente sulla base dell’offerta iniziale, quest’ultima
costituisce la base per la successiva negoziazione tra le parti, al fine di migliorarne il contenuto.
Nelle procedure competitive con negoziazione qualsiasi operatore economico può presentare una
domanda di partecipazione in risposta a un avviso di indizione di gara, fornendo le informazioni
richieste dall'amministrazione aggiudicatrice per la selezione qualitativa. Nei documenti di gara le
amministrazioni aggiudicatrici individuano l'oggetto dell'appalto fornendo una descrizione delle
loro esigenze, illustrando le caratteristiche richieste per le forniture, i lavori o i servizi da appaltare,
specificando i criteri per l'aggiudicazione dell'appalto e indicano altresì quali elementi della
descrizione definiscono i requisiti minimi che tutti gli offerenti devono soddisfare. Le informazioni
fornite devono essere sufficientemente precise per permettere agli operatori economici di
individuare la natura e l'ambito dell'appalto e decidere se partecipare alla procedura.
Il termine minimo per la ricezione delle domande di partecipazione è di trenta giorni dalla data di
trasmissione del bando di gara o, se è utilizzato come mezzo di indizione di una gara un avviso di
preinformazione, dalla data d'invio dell'invito a confermare interesse. Tali termini sono ridotti in
caso di avviso di preinformazione e di urgenza. Il termine minimo per la ricezione delle offerte
iniziali è di trenta giorni dalla data di trasmissione dell'invito. Se le amministrazioni aggiudicatrici
hanno pubblicato un avviso di preinformazione non utilizzato per l'indizione di una gara, il termine
minimo per la presentazione delle offerte può essere ridotto a dieci giorni. Quando, per motivi di
urgenza debitamente motivati è impossibile rispettare i termini minimi previsti al presente articolo,
l'amministrazione aggiudicatrice può fissare:
a) per la ricezione delle domande di partecipazione, un termine non inferiore a quindici giorni dalla
data di trasmissione del bando di gara;
b) un termine di ricezione delle offerte non inferiore a dieci giorni a decorrere dalla data di invio
dell'invito a presentare offerte.
34

Solo gli operatori economici invitati dall'amministrazione aggiudicatrice, in seguito alla valutazione
delle informazioni fornite, possono presentare un'offerta iniziale che costituisce la base per la
successiva negoziazione. Le amministrazioni aggiudicatrici possono limitare il numero di candidati
idonei da invitare a partecipare alla procedura, purché abbiano indicato nel bando di gara i criteri
oggettivi e non discriminatori, secondo il principio di proporzionalità che intendono applicare e il
numero minimo dei candidati che intendono invitare, e, ove lo ritengano opportuno per motivate
esigenze di buon andamento, il numero massimo. Nelle procedure ristrette il numero minimo di
candidati non può essere inferiore a cinque, se esistenti. In ogni caso il numero di candidati invitati
deve essere sufficiente ad assicurare un'effettiva concorrenza. La stazione appaltante non può
invitare alla procedura altri operatori economici che non abbiano chiesto di partecipare o candidati
che non abbiano le capacità richieste.
Le amministrazioni aggiudicatrici possono aggiudicare appalti sulla base delle offerte iniziali senza
negoziazione, se previsto nel bando di gara o nell'invito a confermare interesse. Altrimenti, le
amministrazioni aggiudicatrici negoziano con gli operatori economici le loro offerte iniziali e tutte
le successive da essi presentate, tranne le offerte finali, per migliorarne il contenuto. I requisiti
minimi e i criteri di aggiudicazione non sono soggetti a negoziazione. Quando le amministrazioni
aggiudicatrici intendono concludere le negoziazioni, esse informano gli altri offerenti e stabiliscono
un termine entro il quale possono essere presentate offerte nuove o modificate. Esse valutano le
offerte finali in base ai criteri di aggiudicazione e aggiudicano l'appalto.
6.4. LE PROCEDURE NEGOZIATE SENZA BANDO (art. 63)

Sono procedure eccezionali, in cui le amministrazioni consultano gli operatori economici da loro
scelti e negoziano con uno o più di essi. Sono procedure tradizionalmente viste con sfavore dal
legislatore, soprattutto comunitario, in quanto limitano il principio di concorrenza. Pertanto, per
ricorrere alle procedure negoziate occorre una specifica motivazione. Sono individuati
espressamente, all’art. 63 del Codice, i casi nei quali, in via eccezionale, è possibile ricorrere alla
procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara.
Tali procedure sono ammesse, dandone conto con adeguata motivazione della determinazione a
contrattare, esclusivamente nei seguenti casi:
1) Quando la precedente gara, aperta o ristretta, per contratti relativi a servizi, forniture e
lavori, è andata deserta o sono state presentate offerte manifestamente inadeguate, purché le
condizioni iniziali dell'appalto non siano sostanzialmente modificate e sia trasmessa una
relazione alla Commissione europea, su sua richiesta
2) Privativa (unico fornitore di un certo bene o servizio) e in mancanza di soluzioni alternative
ragionevoli
3) Estrema urgenza, non imputabile all’amministrazione e scaturente da eventi imprevedibili,
che non consente il ricorso ad altre procedure di gara
4) Per le forniture: beni fabbricati a scopo sperimentale o di ricerca; forniture complementari di
quelle già esistenti per massimo 3 anni; acquisto di beni particolarmente vantaggioso per
cessazione attività del fornitore o fallimento
5) Per i servizi: nel caso di precedente concorso di progettazione aggiudicato ad uno dei
vincitori
35

6) Per nuovi lavori o servizi consistenti nella ripetizione di lavori o servizi già affidati ad un
operatore economico, con i limiti previsti dalla normativa.
Il Codice ha comunque previsto un obbligo generalizzato di gara informale: devono essere invitati a
presentare un’offerta almeno cinque operatori, se esistenti, selezionati nel rispetto dei principi di
trasparenza, concorrenza, rotazione, che devono essere in possesso dei requisiti previsti per le
procedure aperte o ristrette. L'amministrazione aggiudicatrice sceglie l'operatore economico che ha
offerto le condizioni più vantaggiose. É vietato il rinnovo tacito del contratto.
6.5. IL DIALOGO COMPETITIVO (art. 64)

É una procedura volta ad ottenere l’apporto delle ditte fin dalla fase progettuale. Si applica soltanto
per contratti superiori alla soglia comunitaria in caso di appalti particolarmente complessi, quando
la stazione appaltante non è in possesso dei mezzi tecnici per soddisfare le sue necessità e non è in
grado di definire, in fase iniziale, l’impostazione giuridico-economica del progetto. Pertanto il
ricorso alla procedura aperta o ristretta non consentirebbe l’aggiudicazione.
Le motivazioni per cui si ricorre al dialogo competitivo devono essere esplicitate nella
determinazione a contrattare. Il criterio di aggiudicazione è l’offerta economicamente più
vantaggiosa. Al bando è allegato un documento descrittivo, parte integrante, nel quale la PA
descrive dettagliatamente le esigenze da soddisfare ed i requisiti richiesti. Sulla base dei requisiti
indicati nel documento descrittivo, la PA effettua una preselezione e procede alla scelta dei
candidati da ammettere alla fase successiva. Con i candidati la stazione appaltante avvia un dialogo
per definire quali possono essere le modalità, proposte da ciascuna ditta, per soddisfare le esigenze
dell’amministrazione e discute tutti gli aspetti dell’appalto. Se nessuna proposta è in grado di
soddisfare le esigenze dell’amministrazione, la procedura si conclude con un nulla di fatto. La PA
ne dà tempestiva informazione ai partecipanti. Se invece sono state individuate una serie di proposte
valide, la PA dichiara concluso il dialogo ed invita i partecipanti a presentare la propria offerta
finale, redatta in base alle soluzioni definite nella fase di dialogo, che verrà valutata secondo i criteri
inizialmente previsti nel bando ed aggiudicata col criterio dell’offerta economicamente più
vantaggiosa. Le stazioni appaltanti possono prevedere premi o pagamenti per i partecipanti al
dialogo.
6.6. IL PARTENARIATO PER L’INNOVAZIONE (art. 65)

Si ricorre a tale procedura quando l’esigenza di sviluppare prodotti, servizi o lavori innovativi e di
acquistare successivamente le forniture, i servizi o i lavori che ne risultano non può essere
soddisfatta ricorrendo a soluzioni già disponibili sul mercato, a condizione che i prodotti
corrispondano a livelli di prestazione e costi massimi concordati fra la stazione appaltante ed i
partecipanti.
7. I CRITERI DI AGGIUDICAZIONE (art. 95)
Novità importante del D. Lgs. 50/2016 è la preferenza del criterio di aggiudicazione dell’offerta
economicamente più vantaggiosa, che diviene la regola generale, rispetto al prezzo più basso. Infatti
l’art. 95 del nuovo Codice prevede che le stazioni appaltanti procedano all’aggiudicazione sulla
base dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto
qualità prezzo o sulla base del prezzo o del costo rapportato al ciclo di vita. Sono aggiudicati
esclusivamente sulla base dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del
miglior rapporto qualità/prezzo i contratti relativi a:
36

a) servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché ai servizi ad alta

intensità di manodopera17, fatti salvi gli affidamenti diretti al di sotto dei 40.000 Euro
b) affidamento dei servizi di ingegneria e architettura e degli altri servizi di natura tecnica e
intellettuale di importo pari o superiore a 40.000 euro.
Il “peso” del fattore prezzo non può essere superiore al 30%.
Può invece essere utilizzato il criterio del minor prezzo, previa adeguata motivazione ed indicando
nel bando di gara il criterio applicato per selezionare la migliore offerta:
a) per i lavori di importo pari o inferiore a 2.000.000 di euro, quando l’affidamento avviene
mediante gara, sulla base del progetto esecutivo. Fino al raggiungimento della soglia comunitaria, la
stazione appaltante può applicare l’esclusione automatica delle offerte anomale calcolate secondo
quanto previsto dall’art. 97 c. 2, in presenza di almeno 10 offerte;
b) per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal
mercato;
c) per i servizi e le forniture fino a 40.000 Euro
c 1) per i servizi e le forniture da 40.000 Euro alla soglia comunitaria, che siano caratterizzati da
elevata ripetitività, fatta eccezione per quelli di notevole contenuto tecnologico o che hanno un
carattere innovativo.
I documenti di gara stabiliscono i criteri di aggiudicazione dell'offerta, pertinenti alla natura,

all'oggetto e alle caratteristiche del contratto. In particolare, l'offerta economicamente più
vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, è valutata sulla base di criteri
oggettivi, quali gli aspetti qualitativi, ambientali o sociali, connessi all'oggetto dell'appalto.
8. LE OFFERTE ANOMALE (Art. 97)

Si definiscono offerte anomale quelle inferiori alla media aritmetica delle offerte, calcolata secondo
quanto previsto dal comma 2 dell’art. 97, per le aggiudicazioni col prezzo più basso, e dal comma 3,
per aggiudicazioni mediante l’offerta economicamente più vantaggiosa.
Malgrado i dubbi di compatibilità col diritto comunitario, in particolare coi principi di concorrenza
e non esclusione, il nuovo Codice ha ripristinato il meccanismo dell’esclusione automatica delle
offerte anomale, prevedendone la facoltà al comma 8 dell’art. 97. Per lavori, servizi e forniture,
quando il criterio di aggiudicazione è quello del prezzo più basso e per importi inferiori alla soglia
comunitaria, la stazione appaltante può prevedere nel bando l'esclusione automatica dalla gara delle
offerte che presentano una percentuale di ribasso pari o superiore alla soglia di anomalia. La novità
riguarda l’obbligo di sorteggiare in seduta pubblica uno tra cinque criteri per il calcolo della
soglia di anomalia al dichiarato fine “di non rendere predeterminabili dai candidati i
parametri di riferimento per il calcolo della soglia” (cd. sistema antiturbativa). Comunque la
17
I servizi ad alta densità di manodopera sono stati definiti dall’art. 50 comma 2: quelli in cui il costo della
manodopera supera il 50% dell’importo totale del contratto
37

facoltà di esclusione automatica non è esercitabile quando il numero delle offerte ammesse è
inferiore a dieci. Il calcolo della soglia di anomalia è effettuato solo se vi sono almeno 5 offerte.
In tutti gli altri casi, la SA ha l'obbligo di valutare le offerte anomale, anche chiedendo spiegazioni
all’impresa interessata. Può inoltre valutare tutte le offerte che ritiene innaturalmente basse sulla
base di un giudizio tecnico sulla congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell'offerta.
Prima di escludere l'offerta anomala, la stazione appaltante lo comunica all'offerente e lo invita a

fornire ulteriori elementi di valutazione per iscritto entro un termine non inferiore a 15 gg. Gli
elementi di valutazione addotti per spiegare la presentazione di un’offerta innaturalmente bassa
devono essere oggettivi (es.: filiera produttiva integrata verticalmente) e non generici (es.: volontà
di entrare in rapporti economici con l’Ente). Non sono ammesse giustificazioni in relazione a
trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge. Non
sono, altresì, ammesse giustificazioni in relazione agli oneri di sicurezza di cui al piano di sicurezza
e coordinamento previsto dal D. Lgs. 81/2008. Il costo della manodopera è utilizzato
esclusivamente ai fini della valutazione dell’offerta anomala.
La stazione appaltante può procedere all’esclusione solo dopo aver esperito la verifica, in
contraddittorio con l’impresa. Può escludere l'offerta solo se la prova fornita non giustifica
sufficientemente il basso livello di prezzi o di costi proposti, o se ha accertato che l'offerta è
anormalmente bassa in quanto:
a) non rispetta gli obblighi in materia ambientale, sociale e del lavoro stabiliti dalla normativa
europea e nazionale, dai contratti collettivi o dalle disposizioni internazionali
b) non rispetta gli obblighi relativi al subappalto
c) sono incongrui gli oneri aziendali della sicurezza rispetto all'entità e alle caratteristiche dei lavori,
dei servizi e delle forniture
d) il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle
contrattuali.
9. LA DISCIPLINA DEI LAVORI PUBBLICI

Dal punto di vista storico, la disciplina dei lavori pubblici ha conosciuto sviluppi diversi rispetto a
quella dell’affidamento dei servizi e delle forniture. Infatti prende l’origine dalla cosiddetta “Legge
Merloni”, L. 109/94, che fu emanata in un momento storico particolare, ossia dopo i diffusi
fenomeni di corruzione che si erano verificati negli anni ’90 denominati “Tangentopoli”. Pertanto
l’intento del legislatore dell’epoca fu prioritariamente il contrasto alla corruzione, mentre la
normativa relativa ai servizi e alle forniture si orientava verso la tutela della concorrenza, secondo
l’influenza comunitaria. Per questo motivo la legge Merloni prevedeva di riportare all’interno
dell’Ente pubblico tutta una serie di attività che fino ad allora, essendo state affidate all’esterno,
avevano dato origine a fenomeni di corruzione. In primis la progettazione, comportando anche un
risparmio dal punto di vista economico, in quanto riconoscere un incentivo, in termini di salario
accessorio, ai propri dipendenti per le attività di progettazione, anziché affidarle all’esterno, risulta
meno oneroso per la PA. In quest’ottica va letta anche la figura chiave del RUP, necessariamente
interna all’Ente (addirittura nella Merloni era un dipendente di ruolo), che viene prevista per la
prima volta nella disciplina dei lavori pubblici, per poi estendersi successivamente alle altre
tipologie di affidamento.
38

La Legge Merloni venne abrogata con l’emanazione del previgente Codice dei contratti, D. Lgs.
163/06, che mantenne però il dualismo frutto dell’evoluzione normativa, tanto che alla disciplina
dei lavori pubblici venivano dedicate apposite sezioni. Novità importante del D. Lgs. 50/16 è l’aver
avvicinato la logica della disciplina dei lavori pubblici alle altre tipologie, sotto la voce
“disposizioni comuni”, con un favor verso la tutela della concorrenza rispetto alla lotta alla
corruzione. Di qui l’abrogazione, ad esempio, dell’incentivo per la progettazione. Ciò non toglie
che la disciplina dei lavori pubblici presenti delle peculiarità dovute alla materia, che andiamo ad
analizzare.
Innanzitutto nell’ambito dei lavori pubblici è di fondamentale importanza la pianificazione e la
programmazione. Di qui l’obbligo di redigere il programma annuale e triennale dei lavori pubblici.
L’obbligo biennale di programmazione è stato successivamente esteso anche alle forniture sopra i
20.000 Euro.
Ciò che caratterizza i lavori pubblici è la progettazione, che si articola, secondo tre livelli di
successivi approfondimenti tecnici, in progetto di fattibilità tecnica ed economica, progetto
definitivo e progetto esecutivo.
Secondo il nuovo Codice dei contratti, un decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
(Mit) definirà il contenuto minimo del "quadro esigenziale". Un altro decreto del Mit, su proposta
del Consiglio Superiore dei Lavori pubblici, deve disciplinare la progettazione semplificata per le
manutenzioni fino a 2,5 milioni di euro.
Inoltre, per garantire il coinvolgimento della cittadinanza, è previsto il débat public, che sarà
effettuato sui progetti di fattibilità tecnica ed economica e non sui documenti delle alternative
progettuali.
Il nuovo progetto di fattibilità tecnica ed economica, che sostituisce quello preliminare
disciplinato dalla previgente normativa, deve essere redatto sulla base di indagini territoriali
(geologiche e geognostiche) con verifica dell'assetto archeologico e dovrà individuare, tra più
soluzioni, quella più vantaggiosa in termini di costi e benefici per la collettività (art. 23). Il
progetto di fattibilità definisce le caratteristiche qualitative e funzionali dei lavori, il quadro delle
esigenze da soddisfare e delle specifiche prestazioni da fornire ed una sommaria quantificazione dei
costi. Consiste in una relazione illustrativa delle ragioni della scelta, della soluzione prospettata in
base alla valutazione delle eventuali soluzioni possibili e in schemi grafici per l'individuazione delle
caratteristiche dimensionali, volumetriche, tipologiche, funzionali e tecnologiche dei lavori da
realizzare. Consente inoltre l'avvio della procedura espropriativa. Le opere da inserire
nel programma triennale devono essere dotate del documento di fattibilità delle alternative
progettuali. Si tratta di una fase del progetto di fattibilità tecnica ed economica in cui vengono
valutati i possibili modi di realizzazione dell’opera prima di scegliere la soluzione più idonea e
svilupparla.
Il progetto definitivo individua compiutamente i lavori da realizzare, nel rispetto delle esigenze,
dei criteri, dei vincoli, degli indirizzi e delle indicazioni stabiliti nel progetto di fattibilità e contiene
tutti gli elementi necessari ai fini del rilascio delle prescritte autorizzazioni ed approvazioni.
Consiste in una relazione descrittiva dei criteri utilizzati per le scelte progettuali, nonché delle
caratteristiche dei materiali prescelti e dell'inserimento delle opere sul territorio ecc.; in disegni
generali nelle opportune scale descrittivi delle principali caratteristiche delle opere, delle superfici e
dei volumi da realizzare, nei calcoli preliminari delle strutture e degli impianti; in un disciplinare
39

descrittivo degli elementi previsti in progetto nonché in un computo metrico estimativo.

L’approvazione del progetto definitivo equivale a dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e
urgenza dei lavori.
Il progetto esecutivo, redatto in conformità al progetto definitivo, determina in ogni dettaglio i
lavori da realizzare ed il relativo costo previsto e deve essere sviluppato ad un livello di definizione
tale da consentire che ogni elemento sia identificabile in forma, tipologia, qualità, dimensione e
prezzo. In particolare il progetto è costituito dall'insieme delle relazioni, dei calcoli esecutivi delle
strutture e degli impianti e degli elaborati grafici nelle scale adeguate, compresi gli eventuali
particolari costruttivi, dal capitolato speciale di appalto, prestazionale o descrittivo, dal computo
metrico estimativo e dall'elenco dei prezzi unitari. Esso è redatto sulla base degli studi e delle
indagini compiuti nelle fasi precedenti. Il progetto esecutivo deve essere altresì corredato da
apposito piano di manutenzione dell'opera, nonché dallo schema di contratto e schema di capitolato
speciale d’appalto.
Si rileva inoltre che gli appalti relativi ai lavori sono affidati ponendo a base di gara il progetto
esecutivo, eliminando quasi del tutto (art. 59 c. 1, 1bis e 1 ter) per i nuovi affidamenti la possibilità
di ricorrere all’appalto integrato (lavori + progettazione esecutiva), prevista invece dalla previgente
normativa. Viene inoltre stabilito che la progettazione definitiva e quella esecutiva siano
svolte preferibilmente dallo stesso soggetto.
Un altro aspetto che caratterizza i lavori pubblici è la particolare qualificazione delle imprese che
intendono partecipare alle gare. Ferme restando le previsioni dell’articolo 90, i requisiti dei soggetti
esecutori di lavori pubblici superiori a 150.000 Euro sono comprovati da apposite società private
autorizzate dall’ANAC, denominate SOA (Società Organismi di Attestazione). Le SOA attestano
l’assenza delle cause di esclusione sancite dall’art. 80 ed i requisiti di capacità tecnica, economica,
finanziaria e professionale di cui all’art. 83, nonché il possesso di certificazioni di qualità e di rating
d’impresa. L’ANAC vigila sul sistema di qualificazione. La certificazione SOA ha validità
quinquennale, con verifica del possesso dei requisiti entro il terzo anno.
Per partecipare alla realizzazione dei lavori pubblici e ottenere la qualificazione SOA, le imprese
dovranno dimostrare il possesso dei requisiti utilizzando i cinque migliori anni di attività tra gli
ultimi dieci esercizi.
Altra importante caratteristica dei lavori pubblici sono le categorie, che sono richieste nel bando di
gara o nella lettera d’invito. In particolare, si rileva la differenziazione fra lavori scorporabili e non
scorporabili, che individua quali lavori possono essere svolti dai mandanti in caso di
raggruppamento verticale d’imprese.
I lavori di importo fino a 2 milioni di euro possono essere aggiudicati col criterio del prezzo più
basso, a condizione che si tratti di procedure ordinarie, quindi di gare e non di procedure negoziate,
e che a base di gara venga posto il progetto esecutivo. È possibile utilizzare il meccanismo di
esclusione automatica delle offerte anomale con il sistema antiturbativa di cui all’art. 97.
Il project financing, o finanza di progetto (art. 183 e seguenti), è un sistema alternativo alla
concessione per ottenere l’apporto, totale o parziale, di capitali privati per effettuare lavori ed opere
pubbliche già inseriti nell'elenco annuale e triennale.
40

Il D.Lgs. 50/2016 dedica al project financing gli artt. 183 ss., prevedendo numerose differenze
rispetto al previgente art. 153 del d.lgs. 163/2006, semplificandone la procedura.
Il comma 1 dell’art. 183 dispone che per la realizzazione di lavori pubblici o di lavori di pubblica
utilità inseriti negli strumenti di programmazione formalmente approvati dall’amministrazione
aggiudicatrice sulla base della normativa vigente, “le amministrazioni aggiudicatrici possono, in
alternativa all’affidamento mediante concessione ai sensi della parte III, affidare una concessione
ponendo a base di gara il progetto di fattibilità, mediante pubblicazione di un bando finalizzato alla
presentazione di offerte che contemplino l’utilizzo di risorse totalmente o parzialmente a carico dei
soggetti proponenti”.
Dal tenore testuale della disposizione si comprende chiaramente come, nel nostro ordinamento, il
project financing rappresenti una particolare modalità di affidamento di una concessione, alternativa
a quella generale di cui agli artt. 164 ss. del nuovo codice.
Nella nuova disciplina il punto di partenza della procedura è il progetto di fattibilità che la stazione
appaltante pone a base di gara, mentre sono demandate all’aggiudicatario la progettazione definitiva
e quella esecutiva. L’attuale versione prevede due distinte procedure di aggiudicazione,
sostanzialmente coincidenti con quelle già contemplate dal D.gs. n. 163/2006: la procedura a gara
unica e l’iniziativa privata per opere fuori programmazione.
PROCEDURA A GARA UNICA

Il procedimento si avvia con la pubblicazione del bando, con la procedura dell’importo dei lavori
(sopra o sotto soglia). Il bando, inoltre, deve prevedere che:
a) l'amministrazione aggiudicatrice ha la possibilità di richiedere al promotore prescelto di
apportare al progetto definitivo, da questi presentato, le modifiche eventualmente intervenute in fase
di approvazione del progetto, ove necessarie. In tal caso la concessione è aggiudicata al promotore
solo successivamente all'accettazione, da parte di quest'ultimo, delle modifiche progettuali nonché
del conseguente eventuale adeguamento del piano economico-finanziario;
b) in caso di mancata accettazione da parte del promotore di apportare modifiche al progetto
definitivo, l'amministrazione ha facoltà di chiedere progressivamente ai concorrenti successivi in
graduatoria l'accettazione delle modifiche da apportare al progetto definitivo presentato dal
promotore, alle stesse condizioni proposte al promotore e non accettate dallo stesso.
Le offerte devono contenere un progetto definitivo, una bozza di convenzione, un piano economico-
finanziario asseverato da un istituto di credito o da società di servizi costituite dall'istituto di credito
stesso ed iscritte nell'elenco generale degli intermediari finanziari. nonché la specificazione delle
caratteristiche del servizio e della gestione, e dare conto del preliminare coinvolgimento di uno o
più istituti finanziatori nel progetto. Il piano economico-finanziario, oltre a prevedere il rimborso
delle spese sostenute per la predisposizione del progetto di fattibilità posto a base di gara,
comprende l'importo delle spese sostenute per la predisposizione delle offerte. L'importo
complessivo di tali voci di spesa non può superare il 2,5% del valore dell'investimento.
Le offerte sono corredate dalla cauzione provvisoria e da un'ulteriore cauzione, fissata dal bando in
misura pari al 2,5% del valore dell'investimento. L’aggiudicatario è tenuto a prestare la cauzione
definitiva. Inoltre, dalla data di inizio dell'esercizio del servizio, da parte del concessionario è
dovuta una cauzione a garanzia delle penali relative al mancato o inesatto adempimento di tutti gli
obblighi contrattuali relativi alla gestione dell'opera, da prestarsi nella misura del 10% del costo
41

annuo operativo di esercizio; la mancata presentazione di tale cauzione costituisce grave

inadempimento contrattuale.
La previsione di queste cauzioni aggiuntive renderà meno appetibile per le imprese la
partecipazione al project financing, così come la previsione di redigere, per partecipare alla gara, il
progetto di fattibilità economico finanziaria, che risulta piuttosto oneroso.
Una volta scaduti i termini per la presentazione delle offerte, l'amministrazione aggiudicatrice:
a) prende in esame le offerte che sono pervenute nei termini indicati nel bando e le valuta con il
criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto
qualità/prezzo. L'esame delle proposte è esteso agli aspetti relativi alla qualità del progetto
definitivo presentato, al valore economico e finanziario del piano e al contenuto della bozza di
convenzione.
b) redige una graduatoria e nomina promotore il soggetto che ha presentato la migliore offerta; la
nomina del promotore può aver luogo anche in presenza di una sola offerta;
c) pone in approvazione il progetto definitivo presentato dal promotore. In tale fase è onere del
promotore procedere alle modifiche progettuali necessarie ai fini dell'approvazione del progetto,
nonché a tutti gli adempimenti di legge anche ai fini della valutazione di impatto ambientale, senza
che ciò comporti alcun compenso aggiuntivo, né incremento delle spese sostenute per la
predisposizione delle offerte indicate nel piano finanziario;
d) quando il progetto non necessita di modifiche progettuali, procede direttamente alla stipula della
concessione;
e) qualora il promotore non accetti di modificare il progetto, la stazione appaltante ha facoltà di
richiedere progressivamente ai concorrenti successivi in graduatoria l'accettazione delle modifiche
al progetto presentato dal promotore, alle stesse condizioni proposte al promotore e non accettate
dallo stesso.
La stipulazione del contratto di concessione può avvenire solamente a seguito della conclusione,
con esito positivo, della procedura di approvazione del progetto definitivo e della accettazione delle
modifiche progettuali da parte del promotore, ovvero del diverso concorrente aggiudicatario.
Nel caso in cui risulti aggiudicatario della concessione un soggetto diverso dal promotore,
quest'ultimo ha diritto al pagamento, a carico dell'aggiudicatario, dell'importo delle spese per la
predisposizione dell’offerta.
INIZIATIVA PRIVATA
Gli operatori economici possono presentare alle amministrazioni aggiudicatrici proposte relative
alla realizzazione in concessione di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità, non presenti negli
strumenti di programmazione approvati dall'Ente sulla base della normativa vigente. La proposta
contiene un progetto di fattibilità, una bozza di convenzione, il piano economico-finanziario
asseverato e la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione. Il piano economico-
finanziario comprende l'importo delle spese sostenute per la predisposizione della proposta,
comprensivo anche dei diritti sulle opere dell'ingegno. La proposta è corredata dalle
autodichiarazioni relative al possesso dei requisiti, dalla cauzione e dall'impegno a prestare una
cauzione aggiuntiva nel caso di indizione di gara. L'amministrazione aggiudicatrice valuta, entro il
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termine perentorio di tre mesi, la fattibilità della proposta. A tal fine l'amministrazione
aggiudicatrice può invitare il proponente ad apportare al progetto di fattibilità le modifiche
necessarie per la sua approvazione. Se il proponente non apporta le modifiche richieste, la proposta
non può essere valutata positivamente. Il progetto di fattibilità eventualmente modificato, è inserito
negli strumenti di programmazione approvati dall'amministrazione aggiudicatrice sulla base della
normativa vigente ed è posto in approvazione con le modalità previste per l'approvazione di
progetti; il proponente è tenuto ad apportare le eventuali ulteriori modifiche chieste in sede di
approvazione del progetto; in difetto, il progetto si intende non approvato. Il progetto di fattibilità
approvato è posto a base di gara, alla quale è invitato il proponente. Nel bando l'amministrazione
aggiudicatrice può chiedere ai concorrenti, compreso il proponente, la presentazione di eventuali
varianti al progetto. Nel bando è specificato che il promotore può esercitare il diritto di prelazione. I
concorrenti, compreso il promotore, devono essere in possesso dei requisiti di partecipazione, e
presentare un'offerta contenente una bozza di convenzione, il piano economico-finanziario
asseverato, la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione, nonché le eventuali
varianti al progetto di fattibilità. Viene indetta la gara.
Se il promotore non risulta aggiudicatario può esercitare, entro quindici giorni dalla comunicazione
dell'aggiudicazione, il diritto di prelazione e divenire aggiudicatario se dichiara di impegnarsi ad
adempiere alle obbligazioni contrattuali alle medesime condizioni offerte dall'aggiudicatario. Se il
promotore non risulta aggiudicatario e non esercita la prelazione ha diritto al pagamento, a carico
dell'aggiudicatario, dell'importo delle spese per la predisposizione della proposta nei di legge. Se il
promotore esercita la prelazione, l'originario aggiudicatario ha diritto al pagamento, a carico del
promotore, dell'importo delle spese per la predisposizione dell'offerta nei limiti di legge.
43

INDICE
CONTRATTI E APPALTI .................................................................................................................. 2

1. CARATTERISTICHE DEL CONTRATTO ............................................................................... 2
2. I CONTRATTI DELLA P.A. ...................................................................................................... 3
2.1. LA CONCESSIONE: PROVVEDIMENTO O CONTRATTO? ......................................... 4
3. LE PROCEDURE AD EVIDENZA PUBBLICA ....................................................................... 5
4. LE MODALITA’ DI SCELTA DEL CONTRAENTE (SISTEMI DI AGGIUDICAZIONE) ... 8
5. PROCEDURE POST-AGGIUDICAZIONE ............................................................................... 9
6. ULTERIORI MODALITA’ DI ACQUISIZIONE DI BENI E SERVIZI ................................. 11
6.1. IL RICORSO A CONSIP ................................................................................................... 11
IL NUOVO CODICE DEI CONTRATTI D. LGS. 50/2016 ............................................................. 19
1. IL QUADRO NORMATIVO .................................................................................................... 19
2. GLI AMBITI DI APPLICAZIONE (art. 3) ............................................................................... 25
3. IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO [RUP] (art. 31) ............................................... 26
4. I SOGGETTI CHE POSSONO PARTECIPARE ALLE GARE (Art. 45)................................ 27
5. PROCEDIMENTO CONTRATTUALE (art. 32) ..................................................................... 29
6. PROCEDURE DI SCELTA DEL CONTRAENTE .................................................................. 30
6.0. PROCEDURE SOTTO SOGLIA (art. 36) ......................................................................... 30
6.1. LE PROCEDURE APERTE (art. 60) ................................................................................. 32
6.2. LE PROCEDURE RISTRETTE (art. 61) ........................................................................... 33
6.3. LE PROCEDURE COMPETITIVE CON NEGOZIAZIONE (art. 62) ............................. 34
6.4. LE PROCEDURE NEGOZIATE SENZA BANDO (art. 63) ............................................ 35
6.5. IL DIALOGO COMPETITIVO (art. 64) ............................................................................ 36
6.6. IL PARTENARIATO PER L’INNOVAZIONE (art. 65) .................................................. 36
7. I CRITERI DI AGGIUDICAZIONE (art. 95) ........................................................................... 36
8. LE OFFERTE ANOMALE (Art. 97) ........................................................................................ 37
9. LA DISCIPLINA DEI LAVORI PUBBLICI ............................................................................ 38
44

Contratti Ed Appalti

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IA CONTRATTI E APPALTI CGIL 2018

N.B. Data la vastità dell’argomento, la presente dispensa è solo introduttiva. Per

A cura di Mariella Bergamini

1. CARATTERISTICHE DEL CONTRATTO

• bilaterale o plurilaterale, in quanto l’accordo è raggiunto fra due o più soggetti

• patrimoniale, in quanto di contenuto patrimoniale

• vendita = ha per oggetto il trasferimento della proprietà o di altro dietro il corrispettivo di un

• locazione = concessione di un mobile o immobile contro il corrispettivo di un canone

• mandato = incarico di compiere atti giuridici per contro di un’altra persona

• assicurazione = una parte, l’assicuratore, in cambio di un premio in denaro, è obbligato a

• lavoro subordinato = una parte si obbliga, dietro retribuzione, a collaborare nell’impresa,

A cura di Mariella Bergamini

2. I CONTRATTI DELLA P.A.

A cura di Mariella Bergamini

2.1. LA CONCESSIONE: PROVVEDIMENTO O CONTRATTO?

A cura di Mariella Bergamini

L’affidamento delle concessioni è regolato da diverse procedure e modalità. In casi specifici è la

3. LE PROCEDURE AD EVIDENZA PUBBLICA

A cura di Mariella Bergamini

A cura di Mariella Bergamini

Requisiti delle imprese

A cura di Mariella Bergamini

I criteri di aggiudicazione (art. 95)

Le offerte anomale (art. 97)

4. LE MODALITA’ DI SCELTA DEL CONTRAENTE (SISTEMI DI AGGIUDICAZIONE)

A cura di Mariella Bergamini

La PA è tenuta a redigere un verbale contenente tutte le informazioni relative alla gara, ai

A cura di Mariella Bergamini

La cauzione provvisoria garantisce che, in caso di aggiudicazione, il concorrente stipulerà il

A cura di Mariella Bergamini

6. ULTERIORI MODALITA’ DI ACQUISIZIONE DI BENI E SERVIZI

6.1. IL RICORSO A CONSIP

A cura di Mariella Bergamini

pubblicazione di bandi - si impegnano ad accettare ordinativi di fornitura emessi dalle singole

I principali vantaggi delle Convenzioni sono:

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6.1.2. Mercato elettronico della Pubblica Amministrazione (MEPA)

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• diminuzione dei costi commerciali e ottimizzazione dei tempi di vendita

Le pubbliche amministrazioni registrate possono consultare i cataloghi delle offerte ed emettere

• Affidamento Diretto, con procedura negoziata, ai sensi dell'art.36, comma 2, lettera A) -

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6.1.3 Accordi quadro

I principali vantaggi degli Accordi quadro sono:

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6.1.5. Sistema Dinamico di Acquisizione della P.A.

Il Sistema Dinamico di Acquisizione della P.A. (SDAPA) è un processo di acquisizione

Per l’aggiudicazione nell’ambito di un Sistema dinamico di acquisizione, le amministrazioni

Il Sistema dinamico è caratterizzato da una procedura bifasica:

Fase 2 – indizione e aggiudicazione di appalti specifici in cui le Amministrazioni, definendo i

I principali vantaggi dello SDAPA sono:

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6.1.6. OBBLIGHI RICORSO A CONSIP

A cura di Mariella Bergamini

adeguamento dei corrispettivi in caso di sopravvenienza di convenzioni CONSIP più favorevoli

A cura di Mariella Bergamini

IL NUOVO CODICE DEI CONTRATTI D. LGS. 50/2016

A cura di Mariella Bergamini

A cura di Mariella Bergamini

dovranno avere caratteristiche standardizzate o essere caratterizzati da elevata ripetitività, ma

• Pubblicazione online e dematerializzazione. Le stazioni appaltanti possono ricorrere a procedure

• Centralizzazione delle committenze - Il Codice prevede una generale riorganizzazione delle

A cura di Mariella Bergamini