L’APPALTO PUBBLICO, LE SUE FASI E I SOGGETTI CHE VI OPERANO

Gli appalti pubblici sono dei "contratti a titolo oneroso, stipulati per iscritto tra una stazione appaltante o un
ente aggiudicatore e uno o più operatori economici, aventi per oggetto l’esecuzione di lavori, la fornitura di
prodotti, la prestazione di servizi come definiti dal codice dei contratti”, laddove per Operatore economico si
intende l’imprenditore, il fornitore e il prestatore di servizi e per Stazione appaltante si intende un soggetto
di “natura” pubblica che affida gli appalti di lavori, servizi e forniture sottoposti alla disciplina del D. Lgs. 12
aprile 2006, n. 163 cioè il Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture. Tali soggetti sono
a titolo esemplificativo le amministrazioni dello Stato; gli enti pubblici territoriali; gli altri enti pubblici non
economici; gli organismi di diritto pubblico; le imprese pubbliche; società a capitale pubblico…
I profili che caratterizzano questa fattispecie dunque sono due:
 tra i soggetti contraenti vi deve essere un’ Amministrazione o un “ente assimilato”;
 la realizzazione di un’opera o di una prestazione avviene a fronte in tutto o in parte di un finanziamento
pubblico

L’appalto pubblico da un punto di vista procedurale si può identificare come un complesso di operazioni ed
adempimenti, regolamentati dalla normativa comunitaria e nazionale, che consentono ai soggetti coinvolti
di realizzare un’opera o di acquisire un servizio o una fornitura di beni.
Questa procedura si articola in una serie di passaggi formali e non e che si può a grandi linee suddividere
in due macro fasi:
1) fase di scelta del contraente, che concretizza la volontà della Stazione Appaltante di addivenire ad un
rapporto negoziale con il soggetto titolare del contratto d’appalto;
2) fase dell’esecuzione del contratto, momento in cui si dà avvio alle obbligazioni assunte dalle parti.
La prima fase, durante la quale la Stazione Appaltante individua il soggetto con cui andrà a stipulare in
contratto e che dunque realizzerà l’opera (o eseguirà un servizio o una fornitura) è caratterizzata
dall’esistenza di procedure ad evidenza pubblica, volte, da una parte, a garantire la legittima e corretta
formazione della volontà contrattuale pubblica e, dall’altra, attraverso la trasparenza delle fasi ad
assicurare la concorrenzialità della procedura. Durante tale fase il legislatore pone molta attenzione alla
tutela dell’interesse pubblico, in modo da poter consentire a tutti i soggetti di partecipare a parità di
condizioni alla redistribuzione delle risorse pubbliche che attraverso il sistema degli affidamenti pubblici
viene effettuata.
La seconda fase, che ha inizio con la stipulazione del contratto, è caratterizzata da una autonomia
negoziale della Stazione Appaltante e include tutta la disciplina relativa all’esecuzione del contratto fino al
collaudo.
Un ruolo fondamentale all’interno dell’appalto pubblico (con particolare riguardo alla fase dell’esecuzione
del contratto) sono le seguenti figure, di cui si fornisce una breve descrizione, le quali consentono che
l’opera pubblica venga realizzata nel modo corretto con particolare riferimento ai tempi, costi e modalità
esecutive:
Responsabile del Procedimento: soggetto interno alla Stazione Appaltante che svolge tutti i compiti
relativi alle procedure di affidamento previste dal codice dei contratti (dalla progettazione all’esecuzione del
contratto)
Direttore dei lavori: soggetto individuato dalla Stazione Appaltante per seguire oltre al Responsabile del
Procedimento gli aspetti tecnici della realizzazione dell’opera e l’andamento regolare del cantiere
Coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione: soggetto individuato dalla Stazione Appaltante che
ha il compito di verificare, durante la realizzazione dell’opera, il rispetto delle condizioni di sicurezza definite
in fase di progettazione
Collaudatore: soggetto che collauda l’opera, cioè verifica che i lavori siano stati eseguiti conformemente al
progetto e a regola d’arte nonchè la regolare contabilizzazione di quanto realizzato
Appaltatatore: soggetto aggiudicatario dell’appalto che si assume, con organizzazione dei mezzi
necessari e con gestione a proprio rischio, l’obbligazione di compiere in favore della Stazione Appaltante
un’opera (o un servizio o fornitura) a fronte di un corrispettivo in denaro.
Subappaltatore: soggetto individuato dall’appaltatore che esegue (nei limiti stabiliti dal codice dei contratti)
una parte delle prestazioni oggetto dell’appalto
Subcontrattista: soggetto individuato dall’appaltatore che esegue attività di fornitura e posa in opera di
prestazioni che non sono ricomprese nel subappalto
Fornitore: soggetto individuato dall’appaltatore che fornisce meramente materiali e attrezzature senza la
fase di posa in opera
La pubblica amministrazione e i contratti pubblici
Nell’ambito del diritto amministrativo uno degli argomenti più spinosi è rappresentato dalla disciplina dei
contratti pubblici, ossia quei contratti che vengono stipulati da una pubblica amministrazione.
Cerchiamo di fare un po’ di chiarezza su quest’argomento che ricorre sia tra le domande di esame che
quando si affronta un concorso, partendo da una premessa necessaria.

La pubblica amministrazione, così come qualsiasi altro soggetto dell’ordinamento, può perseguire i propri
scopi stipulando contratti. Dal diritto privato sappiamo che il contratto è l’accordo di due o più parti per
costituire, regolare o estinguere tra loro un rapporto giuridico patrimoniale (art. 1321 c.c.): portando questa
definizione nel diritto amministrativo, nel contratto pubblico una parte è la pubblica amministrazione che,
però, a differenza di un qualsiasi altro soggetto dell’ordinamento, persegue fini di interesse generale e
spende soldi pubblici, ossia della collettività.
Proprio le ingenti quantità di denaro che vengono in gioco quando si stipula un contratto con
un’amministrazione spiegano la particolare attenzione del legislatore verso questa disciplina, che è
complessa per i molteplici aspetti che assumono rilevanza (basti pensare, per tutte, alla necessità di
garantire la trasparenza dell’azione amministrativa e di evitare fenomeni di corruzione, nonché assicurare
l’effettiva applicazione della concorrenza).

Una prima considerazione da fare riguarda la distinzione tra contratti passivi e contratti attivi. I contratti con
i quali la P.A. si procura beni e servizi necessari al proprio funzionamento dietro erogazione di
somme di denaro – e dai quali quindi discende una spesa per l’amministrazione – si dicono passivi (si
pensi al contratto di appalto per la costruzione di una scuola o di un ospedale, o, più semplicemente,
all’acquisto della cancelleria necessaria agli uffici pubblici o al servizio di pulizia di questi ultimi); i contratti
dai quali deriva un’entrata per una P.A. si dicono attivi (ad esempio, la vendita di un immobile pubblico).
Questa distinzione è importante perché a seconda del contratto bisogna fare riferimento ad una disciplina
normativa diversa: i contratti attivi sono regolati dalle norme contenute nel Regio decreto 2440/1923
(Legge di contabilità di Stato), mentre i contratti passivi sono disciplinati dalle disposizioni contenute nel
decreto legislativo 50/2016, ossia il Codice dei contratti pubblici.
Ovviamente l’attenzione è maggiore quando la P.A. spende i soldi ed è sui contratti passivi che proviamo a
fare chiarezza.

Procediamo con ordine.

Cosa si intende per “contratto pubblico”?

Il Codice dei contratti dice che i contratti pubblici sono i contratti di appalto o di concessione aventi per
oggetto l’acquisizione di servizi o di forniture, ovvero l’esecuzione di opere o lavori, posti in essere dalle
stazioni appaltanti (art. 3, co. 1, lett. dd, Cod.).
Nella definizione appaiono tre elementi importanti e cioè: l’«appalto», la «concessione» e le «stazioni
appaltanti».
L’appalto è un contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto tra una (o più) stazioni appaltanti e uno (o
più) operatori economici e ha per oggetto l’esecuzione di lavori (ossia la realizzazione di un bene, come
un ponte, un’autostrada ecc.) la fornitura di prodotti (ad es. la fornitura di prodotti alimentari a una mensa
scolastica), la prestazione di servizi (ad es. il servizio di pulizia dei locali pubblici).
La concessione – che può avere a oggetto i lavori o i servizi – è quel contratto a titolo oneroso con cui si
affida la realizzazione di un’opera o la fornitura e la gestione di un servizio ad un operatore economico; ciò
che caratterizza la concessione è che il corrispettivo del contratto è dato unicamente dal diritto di gestire
le opere o i servizi oggetto del contratto o tale diritto accompagnato da un prezzo. L’elemento che
 distingue la concessione dall’appalto è il rischio operativo, ossia l’assunzione del rischio legato alla
gestione dei lavori o dei servizi.
Il terzo elemento della definizione di contratto è quello della stazione appaltante. Con tale termine si
intende fare riferimento genericamente ai soggetti che bandiscono una gara pubblica, ossia le
amministrazioni che hanno bisogno di acquisire beni e servizi o commissionare lavori.
Il Codice disciplina, inoltre, i contratti che rientrano nei cosiddetti settori speciali e quelli ricompresi nei
settori ordinari, quelli sopra e sotto la soglia di rilevanza europea.

Come si arriva alla conclusione di un contratto pubblico?

Il Codice dei contratti pubblici è molto articolato, ma ciò che si deve ricordare è che:

 la scelta del soggetto contraente avviene al termine di una procedura ben definita che si chiama evidenza
pubblica, disciplinata nell’art. 32 del Codice;
 il “cuore” della procedura di evidenza pubblica è data dalla gara, ossia una competizione fra più soggetti
che presentano all’amministrazione un’offerta per eseguire i lavori, fornire il prodotto o prestare il servizio
richiesto dall’amministrazione;
 la gara viene “pubblicizzata” all’esterno, di regola, attraverso il bando di gara, nel quale la P.A. individua
tutti gli elementi necessari affinché gli interessati possano formulare la propria offerta con consapevolezza;
in particolare, l’amministrazione deve indicare il sistema con il quale procederà nella scelta (la procedura) e
i criteri con i quali effettuerà la selezione;
 coloro che presentano un’offerta vengono genericamente indicati con l’espressione operatore economico;
ogni operatore economico deve possedere sia requisiti a carattere generale, legati all’affidabilità morale
del futuro contraente, la cui mancanza comporta l’esclusione alla gara, sia requisiti speciali, detti criteri di
selezione, che devono essere posseduti al fine di dimostrare all’amministrazione la capacità di esecuzione
del contratto; inoltre, ogni operatore non può presentare più di un’offerta per la stessa gara;
 la P.A. stipula il contratto con il soggetto che ha presentato, fra tutte, l’offerta (effettivamente) più meritevole
rispetto all’interesse pubblico che si vuole raggiungere;
 la scelta del soggetto contraente avviene con il provvedimento di aggiudicazione;
 effettuati tutti i controlli necessari, si arriva alla stipulazione (cioè la redazione) del contratto; solo con
l’approvazione, il contratto può essere eseguito dalle parti, nel rispetto delle previsioni del Codice civile.
Infine, una particolarità della disciplina dei contratti riguarda la giurisdizione sulle controversie che
possono sorgere: infatti, nei casi in cui si renda necessario dirimere una controversia relativa alla
fase anteriore alla stipula del contratto è competente il giudice amministrativo (G.A.), mentre per quelle
relative all’esecuzione del contratto è competente il giudice ordinario (G.O.).