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di Andrea Missori
La presente dispensa è liberamente scaricabile dal sito web dell’Università IUAV di Venezia, senza fini di lucro e a
soli scopi didattici e di ricerca.
Per ogni altro uso, in tutto o in parte, è necessaria l’autorizzazione dell’autore.
INDICE
1 IL QUADRO DI RIFERIMENTO
1.a – Le premesse legislative
1.b – Le novità normative: il codice dei contratti
3 L’AFFIDAMENTO DI SERVIZI
3.a L’affidamento degli incarichi
3.b I concorsi di progettazione
1 Le norme che regolano i rapporti tra i diversi operatori del processo edilizio e ne fissano i reciproci
obblighi e le rispettive competenze.
2 Le opere pubbliche sono i beni materiali realizzati direttamente o fatti realizzare da un ente pubblico a
fini di pubblico interesse e si distinguono dai lavori pubblici che sono invece le attività disposte o fatte
disporre da un ente pubblico per realizzare le suddette opere.
3 Legge 20 marzo 1865, n. 2248 "legge sulle opere pubbliche".
4 Legge 11 febbraio 1994, n. 109 “legge quadro in materia di lavori pubblici”.
5 La prima modifica con la legge 216/95 (Merloni-bis) e una seconda con la legge 415/98 (Merloni-ter).
7 Il Decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207 è entrato in vigore il 9 giugno 2011 e
cioè 180 gg dopo la sua pubblicazione.
“Gli «appalti pubblici di lavori» sono appalti pubblici aventi per oggetto l’esecuzione
o, congiuntamente, la progettazione esecutiva e l’esecuzione, ovvero, previa acquisizione
in sede di offerta del progetto definitivo, la progettazione esecutiva e l’esecuzione, […]
oppure, […], l’esecuzione, con qualsiasi mezzo, di un’opera rispondente alle esigenze
specificate dalla stazione appaltante o dall’Ente aggiudicatore, sulla base del progetto
preliminare o definitivo posto a base di gara.”
Gli «appalti pubblici di servizi» sono appalti pubblici diversi dagli appalti pubblici di
lavori o di forniture, aventi per oggetto la prestazione dei servizi di cui all'allegato II.
[Allegato II, Cat. 12 - Servizi attinenti all'architettura e all'ingegneria, anche integrata;
servizi attinenti all'urbanistica e alla paesaggistica; servizi affini di consulenza scientifica
e tecnica; servizi di sperimentazione tecnica e analisi.]
Gli «appalti pubblici di forniture» sono appalti pubblici diversi dagli appalti pubblici di
lavori o di servizi, aventi per oggetto l’acquisto, la locazione finanziaria, la locazione o
l’acquisto a riscatto, con senza opzione per l’acquisto, di prodotti.
2.c – La programmazione
Il processo edilizio è un processo produttivo caratterizzato da ampi margini di libertà
operativa. Il percorso possibile per realizzare un'opera non è infatti mai univoco, ma può
13 La presenza di una struttura tecnica all’interno dell’impresa può determinare un valore aggiunto in
termini di competitività in fase di gara e garantire un’assistenza progettuale durante i lavori
(progettazione operativa o costruttiva).
14 La legge 144/1999 e il dm 9 giugno 2005 chiariscono il contenuto delle prime fasi della
programmazione prevedendo la redazione di studi sintetici e di studi di fattibilità secondo l’importo
delle opere. I dati salienti degli studi vengono poi inseriti in apposite schede di programmazione
definite dal Ministero.
2.d - La progettazione
Alla base di qualsiasi sistema di affidamento dei lavori per la realizzazione di un’opera
pubblica deve necessariamente esistere un progetto. Con tale termine non si intende
solamente la parte costituita dagli elaborati grafici, ma tutta la documentazione utile a
descrivere nei diversi aspetti formali, tecnici ed economici l’opera da realizzare.
15 Il programma triennale e l’elenco annuale sono presentati dal responsabile di struttura, mentre per
ogni intervento viene nominato un funzionario tecnico appartenente all’amministrazione che viene
definito responsabile di procedimento.
documenti:
a) relazione illustrativa;
b) relazione tecnica;
c) studio di prefattibilità ambientale;
d) studi e indagini storiche, archeologiche, ambientali, topografiche, geologiche,
idrogeologiche, idrauliche, ecc;
e) planimetria generale ed elaborati grafici;
f) prime indicazioni e disposizioni per la stesura dei piani di sicurezza;
g) calcolo sommario della spesa;
h) quadro economico di progetto;
i) piano particellare o rilievo di massima degli immobili
Il progetto definitivo
Redatto sulla base delle indicazioni del progetto preliminare, consiste in una relazione
descrittiva degli elementi di progetto corredata da disegni generali, indagini e calcoli
preliminari sulle caratteristiche dell’opera, delle strutture e degli impianti, analisi delle
quantità e dei costi previsti, il tutto per individuare compiutamente i lavori da realizzare
al fine del rilascio delle necessarie autorizzazioni amministrative.
Questo livello di definizione è quindi strumentale alla fase autorizzativa e di
approvazione da parte dei diversi uffici che svolgono funzione di controllo sull’attività
edilizia e sull’igiene e sicurezza delle opere.
Può essere posto a base di gara per un cosiddetto “appalto di progettazione e
costruzione” (art. 53 co. 2 lett. b) del Codice) e in questo caso spetta all’impresa oltre
all’esecuzione dei lavori anche la redazione del progetto esecutivo.
documenti:
a) relazione generale;
b) relazioni tecniche e specialistiche;
c) rilievi planoaltimetrici e studio inserimento urbanistico;
d) elaborati grafici;
e) studio di impatto ambientale ove previsto dalle vigenti normative ovvero studio di
fattibilità ambientale;
f) calcoli preliminari delle strutture e degli impianti;
g) disciplinare descrittivo e prestazionale degli elementi tecnici;
h) censimento e progetto di risoluzione delle interferenze;
i) piano particellare di esproprio;
j) elenco dei prezzi unitari ed eventuali analisi;
k) computo metrico estimativo;
l) aggiornamento delle prime indicazioni per la redazione dei Piani di sicurezza;
m) quadro economico.
Il progetto esecutivo
Costituisce il momento di “ingegnerizzazione” del progetto. E’ composto dall'insieme di
relazioni, calcoli, elaborati grafici e capitolati, tali da descrivere compiutamente l’opera
da realizzare. La descrizione dei lavori deve essere a un livello di dettaglio tale da
consentire che ogni elemento sia identificabile in forma, tipologia, qualità, dimensione e
prezzo. A integrazione del progetto esecutivo è inoltre sempre previsto un piano di
manutenzione dell'opera e delle sue parti che preveda le modalità operative al fine di
preservare nel tempo la qualità e il valore della costruzione.
L’esecutivo è anche il livello di definizione sulla base del quale devono essere consegnati
i lavori all’impresa indipendentemente dalla procedura di affidamento prescelta e
costituisce il progetto a base di gara per appalti del primo tipo.
documenti:
a) relazione generale;
b) relazioni specialistiche;
c) elaborati grafici comprensivi anche di quelli delle strutture, degli impianti e di
ripristino ambientale;
d) calcoli esecutivi delle strutture e degli impianti;
e) piano di manutenzione dell’opera e delle sue parti;
f) piano di sicurezza e coordinamento;
g) computo metrico estimativo e quadro economico;
h) cronoprogramma;
i) elenco dei prezzi unitari ed eventuale analisi;
j) quadro dell’incidenza percentuale della quantità di manodopera per le diverse
categorie di cui si compone l’opera o il lavoro;
k) schema di contratto e capitolato speciale d’appalto;
l) piano particellare d’esproprio.
Il nuovo Regolamento introduce una più puntuale regolamentazione della verifica del
progetto da parte di strutture interne o esterne alla stazione appaltante ma, comunque,
accreditate. La verifica accerta la completezza della progettazione, l'appaltabilità della
soluzione progettuale prescelta, la minimizzazione dei rischi di introduzione di varianti e
di contenzioso.
La verifica, che deve essere effettuata su tutti i livelli di definizione dei progetti, accerta:
a) la completezza della progettazione;
b) la coerenza e completezza del quadro economico in tutti i suoi aspetti;
c) l’appaltabilità della soluzione progettuale prescelta;
d) i presupposti per la durabilità dell'opera nel tempo;
e) la minimizzazione dei rischi di introduzione di varianti e di contenzioso;
f) la possibilità di ultimazione dell'opera entro i termini previsti;
I capitolati d'appalto
I capitolati vengono distinti in "generali" e "speciali"16. La differenza sostanziale tra i due
è che mentre i primi hanno portata generale e si applicano indistintamente a un
determinato genere di contratto, i secondi riguardano specificamente le condizioni
tecniche e amministrative che si riferiscono allo specifico intervento.
16Rd 827 del 23 maggio 1924 "Regolamento per l'amministrazione del patrimonio e per la contabilità
generale dello Stato".
17 Definisce le condizioni che devono prevedersi in un contratto d'appalto quali: i diritti e i doveri delle
due parti, le modalità di consegna e di avanzamento dei lavori, le modalità di pagamento, i
comportamenti in caso di liti e controversie, l’indicazione riguardante eventuali varianti, tempi di
ultimazione dei lavori e penali.
18 Vedi: M. Costantini, A. Norsa, Prospettive di politica tecnica in edilizia. Produzione e qualità, F.
Angeli, Milano, 1985.
Secondo la legge quadro questo capitolato si compone di due parti: l’una contenente la
descrizione delle lavorazioni e l’altra la specificazione delle prescrizioni tecniche;
a) nella prima parte vi sono tutti gli elementi necessari per una completa definizione
tecnica ed economica dell’oggetto dell'appalto;
b) nella seconda parte si trovano le modalità di esecuzione e le norme di misurazione
di ogni lavorazione, i requisiti di accettazione di materiali e componenti, nonché,
ove necessario, l'ordine da tenersi nello svolgimento di specifiche lavorazioni.
Un capitolato esclusivamente oggettuale trova poi indispensabile applicazione anche in
interventi di recupero e di restauro conservativo di edifici d'interesse storico.
Questo documento permette un controllo diretto sui prezzi unitari previsti e se redatto
correttamente, consente di evitare in sede di gara d’appalto offerte in aumento o forti
anomalie nei ribassi.
Piano di manutenzione
Il piano di manutenzione è il documento complementare al progetto esecutivo che
prevede, pianifica e programma l’attività di manutenzione dell’intervento al fine di
mantenerne nel tempo la funzionalità, le caratteristiche di qualità, l’efficienza e il valore
economico.
20 L'impresa aggiudicataria dei lavori contrae una "obbligazione di risultato" nei confronti della pubblica
amministrazione. Essa infatti, assumendo l'incarico, s'impegna a conseguire il risultato pattuito: l’opera
realizzata (diversamente da quanto avviene nella "obbligazione di mezzi" in cui il contraente s'impegna
esclusivamente a garantire una prestazione secondo diligenza e regola dell’arte).
21 Decreto del Presidente della Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34 “Regolamento per l'istituzione di un
sistema di qualificazione unico dei soggetti esecutori di lavori pubblici”, ora abrogato e sostituito dal
Codice dei contratti con il suo regolamento.
22 Legge 57/62 “Istituzione dell’Albo nazionale dei costruttori”.
23 Società organismi di attestazione. Con questa riforma si è passati da un meccanismo interamente
pubblico che attestava e gestiva il sistema di qualità ad un sistema misto in cui l’attestazione viene
demandata ad organismi privati rimanendo pubblica la funzione di controllo e vigilanza.
24 I requisiti di ordine generale servono a dimostrare che l’impresa sia sana e in regola con la legge,
mentre quelli di ordine speciale ne dimostrano la consistenza finanziaria e la capacità tecnica.
25 Vi sono dieci differenti livelli di importo da 258.000 euro a > 15.494.000 euro (cosiddetto:
“illimitato”).
§ Il contratto d’appalto
E’ il sistema di realizzazione di opere pubbliche sicuramente più utilizzato. L’attuale
decreto 163/2006 all’art. 53 prevede che l’oggetto del contratto d’appalto possa essere:
a) la sola esecuzione (appalto del primo tipo) – art. 53 co.2 lett. a);
oppure la progettazione insieme all’esecuzione dei lavori (appalto del secondo tipo)
distinti in due differenti modalità procedurali, aventi come oggetto del contratto:
b) la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori sulla base di un progetto
definitivo predisposto dall’amministrazione aggiudicatrice - art. 53 co.2 lett. b);
c) la progettazione esecutiva e l’esecuzione di lavori, previa acquisizione del progetto
definitivo in sede di offerta, sulla base del progetto preliminare predisposto
dall’amministrazione aggiudicatrice - art. 53 co.2 lett. c).
26 Per esempio l’impresa Rossi classificata VII (fino a 30 miliardi) nella categoria OG1 (costruzione di
edifici civili e industriali) potrà partecipare a gare per opere rientranti nella categoria per la quale ha
ottenuto la classificazione ma solo per importi a base d’asta inferiori a 36 miliardi.
27 La soglia dei contratti pubblici di rilevanza comunitaria viene aggiornata periodicamente dall’Unione
Europea, dal 2010 è di 4.845.000 euro per gli appalti e le concessioni di lavori.
28 Legge 1137/1929, abrogata dal regolamento generale (dpr 554/1999).
30 La legge prevede tuttavia la possibilità, ove si renda necessario, di avere un progetto definitivo o
anche esecutivo a base di gara; in questi casi l’oggetto del contratto sarà il completamento della
progettazione o la sola esecuzione, oltre naturalmente la gestione dell’opera.
Per l’affidamento dei lavori in economia e in particolare per la formula dei cottimi
fiduciari la legge prevede unicamente il ricorso alla procedura negoziata.
§ Dialogo competitivo
E’ una nuova procedura introdotta dal dlgs 163/2006 a cui le pubbliche amministrazioni
possono ricorrere solo in casi particolarmente complessi in cui risulta cioè necessario un
Attualmente con le ultime modifiche apportate dal dlgs 163/2006 in tutte le procedure
aperte o ristrette si può adottare liberamente uno dei due criteri a seconda del tipo di
opera e degli obiettivi dell’amministrazione, per il solo dialogo competitivo è invece
obbligatorio il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
33 Per "offerta anomala" s'intende quell’offerta di prezzo che risulta essere anormalmente bassa rispetto
alla media delle altre offerte presentate. Le soglie di anomalia sono specificate dalla legge.
34 I termini ”a misura” e “a corpo” indicano come è composta la perizia posta a base di gara: “a
misura” significa che per ciascuna categoria di opere previste ne viene indicata in maniera analitica la
quantità, “a corpo” quando invece le categorie descritte raggruppano più voci indicanti subsistemi
tecnologici o gruppi di lavorazioni integrate. In genere i contratti più diffusi sono quelli misti in cui
sono presenti sia voci “a corpo” sia “a misura”, tuttavia il terzo correttivo del Codice dei contratti
prescrive che i contratti devono essere stipulati a corpo, tranne alcune eccezioni.
35 Per semplicità si fa riferimento alla “legge obiettivo” anche se occorre ricordare che la legge 443/2001
deve essere letta unitamente al suo decreto di attuazione il dlgs 190/2002. Oggi entrambe le leggi fanno
parte del Codice dei contratti pubblici dlgs 163/2006).
36 Dizione più appropriata della traduzione letterale “general contractor”.
Subappaltatore
Appaltatore Subappaltatore
Subappaltatore
Appaltatore
Per quanto riguarda la procedura di scelta del contraente generale a base di gara la
pubblica amministrazione può porre un progetto preliminare o un definitivo, e si ricorre a
una procedura ristretta o un appalto di progettazione ed esecuzione del 2° tipo (ex
appalto concorso) attraverso il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Il contraente generale, a seconda del tipo di procedura scelta, si troverà sempre a
svolgere un’attività progettuale significativa, che potrà essere una progettazione
definitiva e una esecutiva oppure solo una esecutiva nel caso in cui a base di gara l’ente
aggiudicatore abbia predisposto un progetto definitivo.
Per l’acquisizione dei progetti e per lo svolgimento di altre attività accessorie alla
progettazione o alla direzione lavori, quando già non comprese nell’oggetto dell’appalto
di lavori, la legge prevede il ricorso in via prioritaria agli uffici tecnici delle stazioni
appaltanti o di altre amministrazioni pubbliche, e in seconda battuta a37:
2 liberi professionisti singoli o associati;
2 società di professionisti;
2 società di ingegneria;
2 consorzi stabili tra i soggetti elencati.
La disciplina per l’affidamento degli incarichi si differenzia in base alla soglia comunitaria
dell’importo della prestazione che viene aggiornata periodicamentei38.
L’azione dell’Unione Europea nel regolamentare gli appalti pubblici ha interessato anche
il settore dei servizi che nel 1992 è stato oggetto di una specifica direttiva: la 92/50/Cee
ultimamente modificata e integrata nella direttiva 2004/18/Ce41.
La direttiva applicabile agli appalti soprasoglia li distingue in 27 categorie. Una di queste
riguarda i servizi attinenti all'architettura e all'ingegneria, nonché all'urbanistica e
all'architettura del paesaggio42.
Il progetto di architettura viene quindi equiparato a un prodotto e l’attività del
progettista a un servizio alla pari di altre attività di natura completamente diversa. La
direttiva tratta senza distinzione i servizi commerciali e le prestazioni a carattere
prevalentemente intellettuale come quelle svolte dall’architetto, facendo venir meno le
caratteristiche che contraddistinguono il libero professionista rispetto alle altre figure
professionali.
40 Legge 143/49 “Tariffa professionale per ingegneri e architetti” recentemente integrata dal dm
4/04/2001 relativamente agli incarichi pubblici, impongono dei limiti di compenso per prestazione al
disotto dei quali il professionista non può andare.
41 Cfr. nota 8.
42 Nell'allegato II della direttiva 2004/18/Ce vengono compresi nella categoria n. 12: "Servizi attinenti
all'architettura e all'ingegneria, anche integrata; servizi attinenti all'urbanistica ed alla paesaggistica;
servizi affini di consulenza scientifica e tecnica; servizi di sperimentazione tecnica e analisi".
4.b - Il progettista
La legge prevede che l’attività di progettazione sia in via prioritaria svolta dagli uffici
tecnici delle amministrazioni pubbliche. In seconda istanza, al presentarsi di specifiche
condizioni come la carenza di organico, la difficoltà di rispettare i tempi, lavori di
speciale complessità e altre previste dalla legge, è possibile affidare l’incarico di
progettazione all’esterno.
I soggetti esterni possono essere liberi professionisti, società di professionisti (nuova
forma di organizzazione professionale introdotta dalla legge), società di ingegneria e
raggruppamenti temporanei dei soggetti sopra elencati.
43Da non confondere con il direttore tecnico di cantiere che rappresenta l’impresa costruttrice i cui
compiti sono principalmente rivolti all’organizzazione del lavoro in cantiere.
4.d - Il collaudatore
Prima di procedere alla liquidazione del conto finale e a svincolare le garanzie cauzionali
o fideiussorie dell’appaltatore, l’amministrazione appaltante nomina un collaudatore con
il compito di verificare attraverso accertamenti, saggi e riscontri, la corretta esecuzione
dell’opera sia dal punto di vista tecnico sia amministrativo-contabile. In sostanza il suo
compito è verificare sia l’operato dell’impresa sia quello del direttore dei lavori il quale
risulta responsabile nei confronti dell’amministrazione nel caso avesse prescritto delle
modifiche all’opera o le avesse lasciate eseguire senza specifica autorizzazione del
responsabile di procedimento.
Il principale requisito del collaudatore o dei membri della commissione di collaudo,
quando prevista, è la completa estraneità con i lavori oggetto del collaudo; non devono