Gestione del

Personale degli enti

territoriali

Anutel 6 maggio 2021

Pasquale Monea
 Tematiche
IL RAPPORTO DI LAVORO CON LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE.
EVOLUZIONE STORICA E FONTI NORMATIVE. LA CONTRATTAZIONE
COLLETTIVA E LE RELAZIONI SINDACALI

LA COSTITUZIONE DEL RAPPORTO. L’ACCESSO AL PUBBLICO IMPIEGO, IL

RECLUTAMENTO DI PERSONALE E I VINCOLI DI SPESA E ASSUNZIONALI
DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE.

LO SVOLGIMENTO DEL RAPPORTO DI LAVORO. I DIRITTI PATRIMONIALI DEL

PUBBLICO DIPENDENTE, LA PERFORMANCE E GLI INCENTIVI.

LE FORME DI LAVORO FLESSIBILE E LE DIVERSE MODALITA’ DI

SVOLGIMENTO DELLA PRESTAZIONE.

LE RESPONSABILITA’ DEL DIPENDENTE PUBBLICO. CIVILE.,

AMMINISTRATIVO-CONTABILE,

PENALE. LE SPESE LEGALI DI DIPENDENTI E AMMINISTRATORI. LA

GESTIONE DEL PERSONALE NELLE SOCIETÀ E DEGLI ORGANISMI
COMUNQUEPARTECIPATI DALLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE.
IL RAPPORTO DI LAVORO CON LA
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE.
EVOLUZIONE STORICA E FONTI
NORMATIVE. LA CONTRATTAZIONE
COLLETTIVA E LE RELAZIONI
SINDACALI
 Le Fonti e la Ripartizione delle
competenze

Le fonti che disciplinano il rapporto di lavoro con la p.a. si

articolano su di un duplice livello: quello normativo, occupato
dalla disciplina comune contenuta nel codice civile e nelle leggi
sul lavoro subordinato e da alcune norme speciali la cui
applicazione è limitata ai lavoratori pubblici, e quello
contrattuale, di cui sono protagonisti il Contratto Collettivo
Nazionale di Lavoro, la contrattazione integrativa a livello di
singola amministrazione e, infine, i contratti individuali.
PRIVATIZZAZIONE
PUBBLICO IMPIEGO
TUPI 3/1957
Applicazione uniforme a tutti i dipendenti
pubblici
 Legge delega 421/92

Dlgs. 29/93

Dlgs. 267/2000 TUEL Dlgs. 165/2001

Privatizzazione del rapporto di lavoro

Codice Civile/Codice di comportamento

DPR. 62/2013

Art. 88/2000
Estensione normativa
privatizzazione agli enti locali Art.2 Comma 2 DLGS. 165/2001

Art. 40 c1 Dlgs. 165/2001

Contrattazione collettiva
Tra legge e contratto
Relazioni sindacali e lavoro alla
ripresa della contrattazione
collettiva

a cura di Pasquale Monea 7

 Il contesto economico,
contrattuale, giuridico
(comunitario e nazionale)

Gli effetti della crisi finanziaria

(e dei mutati modelli
organizzativi) sulle relazioni
sindacali nel settore privato e
in quello pubblico
a cura di Pasquale Monea 8
 Le tappe della revisione normativa in Italia
DECRETO-LEGISLATIVO 27 ottobre 2009, n. 150
Ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche
amministrazioni.
LEGGE COSTITUZIONALE 20 aprile 2012, n. 1
Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale
CORTE COSTITUZIONALE: Sentenza n. 178 del 23/7/2015
Superamento blocco contrattazione e rispetto vincoli finanziari
LEGGE 7 agosto 2015, n. 124
Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche (artt. 11 e 17)
CCNQ 13/07/2016
Definizione dei comparti e delle aree di contrattazione collettiva nazionale (2016-2018)
INTESA 30 novembre 2016
Su quadro normativo e criteri di indirizzo per i rinnovi dei contratti pubblici (Governo – CGIL, CISL,
UIL)
DECRETO LEGISLATIVO 25 maggio 2017, n. 74
Modifiche al decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, in attuazione dell'articolo 17, comma 1,
lettera r), della legge 7 agosto 2015, n. 124.
DECRETO LEGISLATIVO 25 maggio 2017, n. 75
Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

9
 Sistema delle fonti:
il rapporto legge-contratto

10
 Art. 2.2 d.lgs. 165/2001 Riforma 2017

I rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono

disciplinati dalle disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile e
dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa, fatte salve le
diverse disposizioni contenute nel presente decreto che costituiscono
disposizioni a carattere imperativo.

Eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano o che

abbiano introdotto discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia
limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi,
possono essere derogate nelle materie affidate alla contrattazione collettiva
ai sensi dell’art. 40, comma 1, e nel rispetto dei principi stabiliti dal presente
decreto, da successivi contratti o accordi collettivi nazionali e, per la parte
derogata, non sono ulteriormente applicabili.

11
La nuova disciplina prevede che i CCNL (solo) nazionali possono
derogare la legge (anche precedente), purché ciò avvenga nelle
materie affidate alla contrattazione e nel rispetto dei principi del
decreto legislativo n. 165/2001. Con la riforma Madia, dunque, non
è più necessaria la previsione secondo cui è la singola norma che
prevede di volta in volta la derogabilità da parte dei contratti collettivi,
in quanto ora la derogabilità è possibile in via preventiva e generale,
circoscritta alle materie oggetto di contrattazione individuate
dall’articolo 40 del TUPI.
Si può quindi affermare che la derogabilità è sempre ammessa –
purché entro le materie affidate alla contrattazione collettiva e nel
rispetto dei principi del decreto legislativo 165/2001 – e non solo
quando lo preveda espressamente la legge, come avveniva sino ad
ora.
Inevitabile è la riflessione in merito all’inquadramento del CCNL nel sistema formale delle
fonti del diritto.
 Contrattazione collettiva: art. 40
d.lgs. 165/2001 (comma1)
• La contrattazione collettiva determina i
diritti e gli obblighi direttamente
pertinenti al rapporto di lavoro, nonché
le materie relative alle relazioni
sindacali.
• Sono, in particolare, escluse dalla
contrattazione collettiva le materie
attinenti all'organizzazione degli uffici,
quelle oggetto di partecipazione
sindacale ai sensi dell'articolo 9, quelle •
afferenti alle prerogative dirigenziali ai
sensi degli articoli 5, comma 2, 16 e
17, la materia del conferimento e della
revoca degli incarichi dirigenziali,
nonché quelle di cui all'articolo 2,
comma 1, lettera c), della legge 23
ottobre 1992, n. 421.
• Nelle materie relative alle sanzioni
disciplinari, alla valutazione delle
prestazioni ai fini della corresponsione
del trattamento accessorio, della
mobilità e delle progressioni
economiche, la contrattazione collettiva
e' consentita negli esclusivi limiti
previsti dalle norme di legge.
Nuova formulazione
• La contrattazione collettiva disciplina il
rapporto di lavoro e le relazioni sindacali e
si svolge con le modalità previste dal
presente decreto.
Nelle materie relative alle sanzioni
disciplinari, alla valutazione delle prestazioni
ai fini della corresponsione del trattamento
accessorio, della mobilità, la contrattazione
collettiva è consentita nei limiti previsti
dalle norme di legge.
• Sono escluse dalla contrattazione collettiva
le materie attinenti all’organizzazione degli
uffici, quelle oggetto di partecipazione
sindacale ai sensi dell’art. 9, quelle
afferenti alle prerogative dirigenziali ai
sensi degli articoli 5, comma 2, 16 e 17, la
materia del conferimento e della revoca
degli incarichi dirigenziali, nonché quelle di
cui all’art. 2, comma 1, lettera c) , della
legge 23 ottobre 1992, n. 421.
13
 Confronto tra modelli
• La contrattazione può derogare anche a leggi
precedenti (minitrasformatore)
• Entro i limiti dell’art. 40
– Limiti di sistema (materie escluse)
– Limiti rinforzati (materie limitate)
Prima della modifica Madia
– Eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che
introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui
applicabilita' sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni
pubbliche, o a categorie di essi, possono essere derogate da
successivi contratti o accordi collettivi e, per la parte
derogata non sono ulteriormente applicabili, salvo che la legge
disponga espressamente in senso contrario.
Contrattazione integrativa

15
Contrattazione (retribuzione e atto unilaterale):
art. 40 d.lgs. 165/2001

La contrattazione collettiva disciplina il rapporto di lavoro e

le relazioni sindacali e si svolge con le modalità previste dal
presente decreto. Nelle materie relative alle sanzioni
disciplinari, alla valutazione delle prestazioni ai fini della
corresponsione del trattamento accessorio, della mobilità, la
contrattazione collettiva è consentita nei limiti previsti dalle
norme di legge. Sono escluse dalla contrattazione collettiva
le materie attinenti all'organizzazione degli uffici, quelle
oggetto di partecipazione sindacale ai sensi dell'articolo 9,
quelle afferenti alle prerogative dirigenziali ai sensi degli
articoli 5, comma 2, 16 e 17, la materia del conferimento e
della revoca degli incarichi dirigenziali, nonché quelle di cui
all'articolo 2, comma 1, lettera c), della legge 23 ottobre
1992, n. 421.

16
 Art. 40.3-quinques
dlgs.165/2001
Le pubbliche amministrazioni non possono in ogni caso sottoscrivere in
sede decentrata contratti collettivi integrativi in contrasto con i vincoli e
con i limiti risultanti dai contratti collettivi nazionali o che disciplinano
materie non espressamente delegate a tale livello negoziale ovvero che
comportano oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale
e pluriennale di ciascuna amministrazione. Nei casi di violazione dei vincoli
e dei limiti di competenza imposti dalla contrattazione nazionale o dalle
norme di legge, le clausole sono nulle, non possono essere applicate e sono
sostituite ai sensi degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice
civile. In caso di superamento di vincoli finanziari accertato da parte delle
sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, del Dipartimento della
funzione pubblica o del Ministero dell’economia e delle finanze è fatto
altresì obbligo di recupero nell’ambito della sessione negoziale successiva,
con quote annuali e per un numero massimo di annualità corrispondente a
quelle in cui si è verificato il superamento di tali vincoli.

17
La responsabilità per danno da
contrattazione
• Sentenza 172/2006 della sez. Lombardia: la responsabilità
erariale, in caso di clausola contrattuale nulla perché in contrasto
con norme di legge, di contratto collettivo nazionale o di bilancio
delle amministrazioni va suddivisa tra i soggetti stipulanti, i
soggetti controllanti e i soggetti che applicavano il contratto.
– Con questa sentenza: interpretazione da parte della Corte dei
conti per cui per la responsabilità erariale dei firmatari di
Parte Pubblica (quantificabile nel 50% del danno complessivo
prodotto) mentre non si potessero ritenere responsabili i
rappresentanti sindacali in quanto soggetti privati in
rappresentanza dei lavoratori. Ciononostante la Corte dei
conti riteneva di poter comunque quantificare il danno prodotto
dai rappresentanti sindacali; che però non veniva richiesto ad
essi ma sottratto alla quota di danno addebitabile alla parte
pubblica.
• Sentenza Corte di Cassazione (SU 1 marzo 2006, n. 4511,
consolidatasi nel tempo), secondo la quale il baricentro per
discriminare la giurisdizione ordinaria da quella contabile si è
spostato dalla natura giuridica del soggetto alla natura giuridica del
danno).
 Corte di Cassazione, SU Civili,
14 luglio 2015, n. 14689
• a) La Corte dei Cassazione, pur confermando che anche soggetti privati
possano essere chiamati a rispondere innanzi alla Corte dei conti di danno
erariale, precisa che si deve trattare di soggetti che perseguano essi
stessi fini e interessi della pubblica amministrazione;
• b) in secondo luogo, la Corte di Cassazione afferma che a seguito della
contrattualizzazione del rapporto di lavoro, il sistema di relazioni sindacali
si basa sul principio dell’autonomia della rappresentanza dei lavoratori e su
quello del contrasto di interessi tra i soggetti sindacali e quelli datoriali;
• ________________________________________________________
Da queste due premesse la Corte di Cassazione fa derivare che il soggetto
sindacale non persegua direttamente interessi e fini della pubblica
amministrazione e quindi la sua posizione non possa rientrare nell’ipotesi
descritta alla precedente lettera a) e vada, di conseguenza anche esclusa
la competenza giurisdizionale della Corte dei conti;
• d) la Corte di cassazione rafforza il suo ragionamento ricordando che è la
stessa legge che all’art. 40, comma 3quinquies del dlgs. 165/2001 afferma che
“le pubbliche amministrazioni” non possono sottoscrivere contratti
integrativi in contrasto con i vincoli normativi e finanziari. Dal ché si deve
far derivare il fatto che la relativa responsabilità erariale per danno da
contrattazione debba ricadere esclusivamente sulla parte datoriale.

20
 LA COSTITUZIONE DEL
RAPPORTO. L’ACCESSO
AL PUBBLICO IMPIEGO,
IL RECLUTAMENTO DI
PERSONALE E I VINCOLI
DI SPESA E
ASSUNZIONALI DELLE
AMMINISTRAZIONI
PUBBLICHE.
Piano triennale del fabbisogno di personale: Art.
6 D.Lgs 30 marzo 2001, n.165

Ottimizzare l'impiego Curano l'ottimale

delle risorse pubbliche
disponibili e perseguire
obiettivi di performance
organizzativa, efficienza,
economicità e qualità'
dei servizi ai cittadini.
distribuzione delle risorse
umane attraverso la
coordinata attuazione dei
processi di mobilità e di
reclutamento del personale,
anche con riferimento alle
unità di cui all'articolo 35,
comma 2.

Indica le risorse finanziarie Consistenza della dotazione

destinate all'attuazione del organica e la sua eventuale
piano, nei limiti delle risorse rimodulazione in base ai
fabbisogni programmati e
quantificate sulla base della secondo le linee di indirizzo di cui
spesa per il personale in al DM 8.5.2018, nell'ambito del
servizio e di quelle connesse potenziale limite finanziario
alle facoltà assunzionali massimo della medesima
previste a legislazione garantendo la neutralità
vigente. finanziaria della rimodulazione.
 Limite
Resta fermo che la
copertura dei posti
vacanti avviene nei limiti
delle assunzioni
consentite a legislazione
vigente.
 Linee di indirizzo per la pianificazione dei fabbisogni
di personale
Art. 6-ter

1. Con decreti di natura non regolamentare adottati dal Ministro per la

semplificazione e la pubblica amministrazione di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, sono definite, nel rispetto degli equilibri di finanza
pubblica, linee di indirizzo per orientare le amministrazioni pubbliche nella
predisposizione dei rispettivi piani dei fabbisogni di personale ai sensi
dell'articolo 6, comma 2, anche con riferimento a fabbisogni prioritari o
emergenti di nuove figure e competenze professionali.

2. Le linee di indirizzo di cui al comma 1 sono definite anche sulla base delle
informazioni rese disponibili dal sistema informativo del personale del Ministero
dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello
Stato, di cui all'articolo 60.

3. Con riguardo alle regioni, agli enti regionali, al sistema sanitario nazionale e
agli enti locali, i decreti di cui al comma 1 sono adottati previa intesa in sede di
Conferenza unificata di cui all'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003,
n. 131.
 DM 18.05.2018

Le novità introdotte dal decreto legislativo n. 75 del

2017 sono finalizzate a mutare la logica e la
metodologia che le amministrazioni devono seguire
nell’organizzazione e nella definizione del proprio
fabbisogno di personale.
 Il superamento della “dotazione
organica”
L’articolo 6 del decreto legislativo n. 165 del 2001,
come modificato dall’articolo art. 4, del decreto
legislativo n. 75 del 2017, introduce elementi
significativi tesi a realizzare il superamento del
tradizionale concetto di dotazione organica.
Il termine dotazione organica, nella disciplina
precedente, rappresentava il “contenitore” rigido
da cui partire per definire il PTFP, nonché per
individuare gli assetti organizzativi delle
amministrazioni, contenitore che condizionava le
scelte sul reclutamento in ragione dei posti
disponibili e delle figure professionali contemplate.
 … a favore di un paradigma flessibile e finalizzato a
rilevare realmente le effettive esigenze.

La centralità del PTFP, quale strumento strategico per

individuare le esigenze di personale in relazione alle funzioni
istituzionali ed agli obiettivi di performance organizzativa,
efficienza, economicità e qualità dei servizi ai cittadini, è di tutta
evidenza.

Il PTFP diventa quindi lo strumento programmatico, modulabile

per le esigenze di reclutamento e di gestione delle risorse
umane necessarie all’organizzazione.

La nuova visione, introdotta dal d.lgs. 75/2017: uno strumento

flessibile e finalizzato a rilevare realmente le effettive esigenze,
quale il PTFP.
 Nuovo concetto di dotazione organica
La stessa dotazione organica si risolve in un valore finanziario di spesa
potenziale massima sostenibile che non può essere valicata dal PTFP.
Essa, di fatto, individua la “dotazione” di spesa potenziale massima imposta
come vincolo esterno dalla legge o da altra fonte, in relazione ai rispettivi
ordinamenti, fermo restando che per le regioni e gli enti territoriali, sottoposti a
tetti di spesa del personale, l’indicatore di spesa potenziale massima resta
quello previsto dalla normativa vigente.
Nel rispetto dei suddetti indicatori di spesa potenziale massima, le
amministrazioni, nell’ambito del PTFP, potranno quindi procedere
annualmente alla rimodulazione qualitativa e quantitativa della propria
consistenza di personale, in base ai fabbisogni programmati garantendo la
neutralità finanziaria della rimodulazione. Tale rimodulazione individuerà quindi
volta per volta la dotazione di personale che l’amministrazione ritiene
rispondente ai propri fabbisogni e che farà da riferimento per l’applicazione di
quelle disposizioni di legge che assumono la dotazione o la pianta organica
come parametro di riferimento (vedi, ad esempio, l’articolo 19, comma 6, del
decreto legislativo n. 165 del 2001, che indica un limite percentuale della
dotazione organica ovvero, in senso analogo, l’articolo 110 del decreto
legislativo n. 267 del 2000).
 Dotazione organica espressa in termini
finanziari
Nel PTFP la dotazione organica va espressa, quindi, in termini
finanziari. Partendo dall’ultima dotazione organica adottata,
si ricostruisce il corrispondente valore di spesa
potenziale.

La spesa del personale in servizio, sommata a quella derivante

dalle facoltà di assunzioni consentite, comprese quelle previste
dalle leggi speciali e dall’articolo 20, comma 3, del d.lgs.
75/2017, non può essere superiore alla spesa potenziale
massima, espressione del limite di spesa consentito dalla
legge.

La declinazione delle qualifiche, categorie o aree, distinte

per fasce o posizioni economiche, si sposta nell’atto di
programmazione del fabbisogno, che è determinato
 …sempre nel rispetto dei vari
limiti…
Il PTFP deve indicare la consistenza, in termini
finanziari, della dotazione organica nonché il valore
finanziario dei fabbisogni programmati che non
possono superare la “dotazione” di spesa
potenziale rappresentata dai limiti di spesa di
personale previsti.

Resta fermo che la copertura dei posti vacanti

definiti nel PTFP avviene nei limiti delle assunzioni
consentite a legislazione vigente, nonché, per gli
altri istituti o rapporti, nei limiti di spesa di personale
previsti e sopra richiamati, nonché dei relativi
stanziamenti di bilancio.
 …necessario ripensamento della metodologia di
programmazione del fabbisogno…
Se si partisse dall’organizzazione come elemento rigido da cui
ricavare il PTFP, invertiremmo l’ordine logico richiesto dal
legislatore correndo il rischio di non rispettare i principi
dell’ottimizzazione delle risorse e commettendo il vizio
metodologico di partire dai posti vacanti per definire il reale
fabbisogno piuttosto che ragionare in termini di necessità
effettive.
L’attività di programmazione dei fabbisogni deve invece essere
coerente con:
a) Ciclo della performance,

b) Disponibilità finanziarie,

c) Modalità di reclutamento “ripensate”,

d) Sistema valoriale.
 …ciclo della performance…
Il PTFP deve svilupparsi, nel rispetto dei vincoli finanziari, in
armonia con gli obiettivi definiti nel ciclo della performance, che
a loro volta sono articolati, ai sensi dell’articolo 5, comma 1, del
decreto legislativo n. 150 del 2009 in “obiettivi generali”, che
identificano le priorità strategiche delle pubbliche
amministrazioni in relazione alle attività e ai servizi erogati, e
“obiettivi specifici” di ogni pubblica amministrazione.

Pertanto è fondamentale definire fabbisogni prioritari o

emergenti in relazione alle politiche di governo, individuando le
vere professionalità infungibili, non fondandole esclusivamente
su logiche di sostituzione ma su una maggiore inclinazione e
sensibilità verso le nuove professioni e relative competenze
professionali necessarie per rendere più efficiente e al passo
con i tempi l’organizzazione del lavoro e le modalità anche di
offerta dei servizi al cittadino attraverso, ad esempio, le nuove
tecnologie.
 …diverse concrete strategie…
A. Processi di mobilità interna come vero strumento di razionalizzazione ed ottimizzazione delle
risorse umane, anche attraverso la riqualificazione professionale;

B. Processi di mobilità esterna;

C. Progressioni giuridiche del personale in servizio (art.22, comma 15, D.Lgs 75/2017 “Per il
triennio 2018-2020, le pubbliche amministrazioni, al fine di valorizzare le professionalità
interne, possono attivare, nei limiti delle vigenti facoltà assunzionali, procedure selettive per la
progressione tra le aree riservate al personale di ruolo, fermo restando il possesso dei titoli di
studio richiesti per l'accesso dall'esterno. Il numero di posti per tali procedure selettive
riservate non può superare il 30 per cento di quelli previsti nei piani dei fabbisogni come nuove
assunzioni consentite per la relativa area o categoria. Corrispondente riduzione della
percentuale di riserva di posti destinata al personale interno, utilizzabile da ogni
amministrazione ai fini delle progressioni tra le aree di cui all'articolo 52 del decreto
legislativo n. 165 del 2001. Tali procedure selettive prevedono prove volte ad accertare la
capacità dei candidati di utilizzare e applicare nozioni teoriche per la soluzione di problemi
specifici e casi concreti;

D. Stabilizzazioni;

E. Reclutamento dall’esterno;

F. Esternalizzazione dei servizi.

 Contenuto valoriale del PTFP
La pianificazione dei fabbisogni di personale, in quanto
processo tra i più strategici e rilevanti della gestione
delle risorse, deve essere anche pienamente coerente,
oltre che con i principi generali di legalità, con la
disciplina in materia di anticorruzione, e tenere conto
che, nella programmazione e nell’esecuzione delle
procedure di reclutamento delle risorse, occorre
applicare la normativa e le migliori pratiche connesse
con la prevenzione della corruzione.

Art.1, comma 16, lett. d) Legge 06.11.2012, n.190?

d) concorsi e prove selettive per l’assunzione del

personale e progressioni di carriera di cui all’articolo
24 del citato decreto legislativo n. 150 del 2009.
 Sul tema…in conclusione…
Per la Sezione delle Autonomie (Del. n.4 del
22.03.2019), oltre al superamento della logica del
cd. turn over, ciò che rileva, è il focus che il
Legislatore pone - in merito alla futura disciplina
delle capacità assunzionali - sulla coerenza con i
piani triennali dei fabbisogni di personale, sul
rispetto pluriennale dell'equilibrio di bilancio
asseverato dall'organo di revisione, nonché sul
riferimento “ad una spesa complessiva per tutto il
personale dipendente”, non facendo alcun tipo di
riferimento a tipologie di personale e relativi budget
assunzionali differenziati.
 Ruolo dei Revisori

L’asseverazione del rispetto pluriennale degli equilibri di bilancio, più volte

richiamata anche nel decreto attuativo art. 33, comma 2 del Dl 34/2019,
comporta una attenta analisi finanziaria, economica e patrimoniale dell'ente,
sia con riferimento ai risultati conseguiti nei rendiconti, sia a quelli previsionali
dei bilanci di previsione. Il legislatore pone il rispetto pluriennale dell'equilibrio
di bilancio, quale condizione essenziale per procedere alla definizione dei piani
assunzionali, formulati in base alle nuove regole, e conferisce all’organo di
revisione con l’asseverazione il ruolo di “garante” dello stesso equilibrio.
 Ruolo dei revisori 2
Equilibrio di bilancio Principio generale n. 15

«L’osservanza di tale principio riguarda il pareggio complessivo di

competenza e di cassa attraverso una rigorosa valutazione di tutti i flussi di
entrata e di spesa. Il rispetto del principio di pareggio finanziario invero non
basta per soddisfare il principio generale dell’equilibrio del sistema di
bilancio di ogni pubblica amministrazione. L’equilibrio di bilancio infatti
comporta anche la corretta applicazione di tutti gli altri equilibri finanziari,
economici e patrimoniali che sono da verificare non solo in sede di
previsione, ma anche durante la gestione in modo concomitante con lo
svolgersi delle operazioni di esercizio, e quindi nei risultati complessivi
dell’esercizio che si riflettono nei documenti contabili di rendicontazione».
 Ruolo dei revisori 3
L’asseverazione può certamente identificarsi come attestazione e/o
certificazione, e nel caso specifico, sulla base del campionamento utilizzato,
delle verifiche e delle analisi eseguite, l’organo di revisione potrà ad esempio
asseverare che il Comune, per effetto dell'adozione del piano dei fabbisogni
di personale, non altera il rispetto pluriennale dell'equilibrio di bilancio.
Pertanto, le nuove proposte dei piani assunzionali non potranno non
prevedere il diretto coinvolgimento dei servizi finanziari che dovranno
produrre all’organo di revisione non solo la documentazione necessaria per
verificare la correttezza del calcolo del rapporto spesa corrente/spesa
personale, ma anche tutto quanto ritenuto utile e indispensabile per
asseverare l’equilibrio pluriennale di bilancio alla data in cui sarà espressa
l’asseverazione.
 Rilievi revisori
La formulazione di rilievi di qualunque tipo da parte dell’organo di
revisione blocca la possibilità di firmare il contratto decentrato integrativo,
che può invece essere sottoscritto nel caso in cui il parere manchi del tutto. Si
deve comunque considerare largamente preferibile la sua acquisizione, non
fosse altro perché in sua assenza aumenta la responsabilità dei soggetti che
sottoscrivono il contratto decentrato.

Una clausola di interpretazione autentica può essere sottoscritta solamente

per chiarire dei dubbi che hanno un carattere generale e non certo per
interpretare una sentenza. Lo spiegano le più recenti indicazioni fornite
dall’Aran in materia di contrattazione collettiva decentrata integrativa.
 Silenzio assenso sulla
bozza ??
Si devono segnalare per rilievo i richiami alla prudenza che opportunamente
caratterizzano il parere Aran Cfl 110: il decorso del silenzio assenso per la
mancata tempestiva emissione del parere sulla bozza di contratto
decentrato da parte dei revisori non deve “automaticamente”
determinare la stipula del documento. Nella disposizione contrattuale non
vi sono previsioni in questa direzione: appare opportuno che le scelte
dell’ente siano improntate alla «massima prudenza», per esempio
sollecitando i revisori a esprimersi anche dopo il decorso del termine. Per cui
l’organo di governo, cioè il soggetto che è chiamato ad autorizzare la stipula
del contratto decentrato, deve tenere conto dell’anomalia procedurale che è
data dalla mancata pronuncia dei revisori.
Nel caso in cui si propenda per l'autorizzazione alla sottoscrizione, occorre
essere pienamente consapevoli del fatto che in questo modo si accresce la
misura dell’eventuale responsabilità dei suoi componenti.
 In caso di rilievi??
Non è meno importante l’indicazione contenuta nel parere Aran Cfl 111, che
vieta in modo tassativo la stipula di un’ipotesi di contratto collettivo
decentrato integrativo sulla quale i revisori dei conti abbiano formulato dei
rilievi.
L’indicazione si riferisce seccamente a tutti i rilievi, e non opera in questo
ambito alcuna distinzione. Essa si basa sulle previsioni contrattuali, che
impongono in questi casi la ripresa delle trattative per la stipula del contratto
decentrato integrativo. Si tratta di una norma contrattuale, peraltro
pienamente coerente con il dettato del Dlgs 165/2001, che consegna un
compito molto importante e delicato ai revisori dei conti sul controllo della
contrattazione decentrata. Attribuzione di compiti che determina, come si è
spesso riscontrato nella giurisprudenza della Corte dei Conti, la conseguenza
della maturazione in capo a questi soggetti di responsabilità amministrativa o
contabile per il mancato o l’errato svolgimento di questi compiti in concreto.
 Potere di veto??
È da sottolineare che essa infatti non prevede alcuna soluziola previsione
contrattuale sembra consegnare al collegio dei revisori dei conti una
sorta di potere di “veto” sulla conclusione della contrattazione
decentrata;ne per il superamento degli eventuali rilievi, anche nel caso in cui
la contrattazione decentrata riproponga le disposizioni controverse.
Il contratto di interpretazione autentica, sostiene il parere Cfl 118, non è uno
strumento cui ricorrere per dare corso all’applicazione di una sentenza di
primo grado che solleva dei dubbi applicativi per i quali lo stesso giudice non
ha ritenuto necessario richiedere l'avvio di questa procedura. Per espressa
previsione del contratto nazionale, l’istituto può infatti essere utilizzato
solamente per chiarire aspetti controversi che però devono avere un
«carattere di generalità».
Assunzioni: vincoli spesa e procedurali
Rispetto dell’equilibrio di bilancio desunto, per gli Enti locali, dal prospetto della
verifica degli equilibri Allegato al rendiconto della gestione previsto dall’Allegato 10
del D.Lgs. n. 118/2011 (presenza di un risultato di competenza dell’esercizio non
negativo);

L’adozione del PTFP nel rispetto degli equilibri di finanza pubblica ed in osservanza
delle linee di indirizzo (per gli enti territoriali concertate in sede di Conferenza
Unificata), ed eventuale rimodulazione della dotazione organica ai sensi del
combinato disposto dei rimodulati commi 2, 3 e 6-ter dell’art. 6 del D.Lgs. n. 165/2001
(a seguito della riscrittura dell’articolo da parte dell’art. 4 del D.Lgs. n. 75/2017);

L’approvazione del Piano triennale di azioni positive in materia di pari opportunità di

cui all’art. 48, comma 1, del D.Lgs. 11 aprile 2006, n. 198 recante “Codice delle pari
opportunità tra uomo e donna, a norma dell’art. 6 della Legge 28 novembre 2005, n.
246”;

La dichiarazione annuale da parte dell’ente, con apposito atto ricognitivo da

comunicare al Dipartimento della funzione pubblica, dalla quale emerga l’assenza di
personale in sovrannumero o in eccedenza (art. 33, D.Lgs. n. 165/2001 come riscritto
dall’art. 16 della Legge n. 183/2011 e circolare Dipartimento funzione pubblica del 28
aprile 2014, n. 4);
 Vincoli, segue
L’adozione Piano della performance entro il 31 gennaio di ogni anno (art. 10, comma 5, del
D.Lgs. n. 150/2009), che per gli Enti locali è unificato nel PEG (art. 169, comma 3-bis, del
TUEL);

L’obbligo di certificazione o il diniego non motivato di certificazione, di un credito anche

parziale verso la PA (comma 3-bis, art. 9, D.L. n. 185/2008 come aggiunto dall’art. 27,
comma 2, lett. c) del D.L. n. 66/2014);

La verifica dell’impossibilità di ricollocare il personale in disponibilità iscritto nell’apposito

elenco per avviare procedure concorsuali e nuove assunzioni a tempo indeterminato o
determinato per un periodo superiore a 12 mesi (art. 34, comma 6, D.Lgs. n. 165/2001);

l’utilizzo dei lavoratori collocati in mobilità ai sensi dell’art. 2 del D.Lgs. n. 95/2012 e
dell’art. 3 del D.L. n. 101/2013, che a domanda hanno chiesto la ricollocazione (art. 2,
comma 13, D.L. n. 95/2012 applicabile a tutte le amministrazioni ai sensi del comma 14 del
citato art. 2 in caso di “…eccedenza dichiarata per ragioni funzionali o finanziarie
dell’amministrazione”):

la mobilità, sia obbligatoria i sensi dell’art. 30 del D.Lgs. n. 165/2001 sia imposta per
ricollocazione ai sensi degli artt. 34 e 34-bis del D.Lgs. n. 165/2001 (sulla quale si dirà più
specificamente nel proseguo);
 Vincoli specifici Enti
territoriali
Il rispetto dei limiti di spesa per il personale fissati dalla
normativa di finanza pubblica per gli enti territoriali.
Il rispetto dei termini per l’approvazione di bilanci di
previsione, rendiconti, bilancio consolidato e del termine
per l’invio alla Banca dati delle Amministrazioni Pubbliche
ex art. 13, Legge n. 196/2009), dei relativi dati, nei 30
giorni dalla loro approvazione (D.L. n. 113/2016, art. 9,
comma 1-quinquies);
Trasmissione delle informazioni richieste da parte degli
Enti beneficiari di spazi finanziari concessi in attuazione
delle intese e dei patti di solidarietà ai sensi Decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri di cui all’art. 10,
comma 5, della Legge n. 243/2012 (art. 1, comma 508,
Legge n. 232/2016);
 Vincoli specifici, segue
Conseguimento di almeno il 3% degli accertamenti delle
entrate finali nell’esercizio: determinano in quello successivo a
quello dell’inadempienza la sanzione solo per assunzioni di
personale a tempo indeterminato (art. 1, commi 466 e 476,
Legge n. 232/2016);

Invio sulla piattaforma entro il 30 aprile - della certificazione

attestante i risultati conseguiti ai fini del saldo tra entrate e
spese finali firmata digitalmente, dal rappresentante legale, dal
responsabile del servizio finanziario e dall’organo di revisione
economico-finanziaria;

assenza della condizione di deficitarietà strutturale e di

dissesto (art. 243, comma 1, del TUEL).
 Vedi
Il Personale degli Enti Locali Le assunzioni
AGGIORNATO CON LE DISPOSIZIONI INTRODOTTE
DAL D.L. 24 APRILE 2017, N. 50, CONV. IN LEGGE
21 GIUGNO 2017, N. 96, E DAL D.LGS. 25 MAGGIO
2017, N. 75
Quaderno operativo nr. 9
http://www.anci.it/wp-content/uploads/13-Personale-EE-
LL-assunzioni-2018-13.pdf
 Rapporti con le Partecipate

Non esiste alcun obbligo di «consolidare» le capacità di assumere tra

enti locali soci e società partecipate. Con il parere 319 del 10 settembre
2019, la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la
Toscana chiarisce gli ambiti applicativi dell'articolo 19 del Dlgs 175/2016,
in base al quale le pubbliche amministrazioni sono tenute a fissare,
con propri provvedimenti, obiettivi specifici, annuali e pluriennali, sul
complesso delle spese di funzionamento, comprese quelle per il
personale, delle società controllate
 DECRETO CRESCITA, Art. 33, comma 2, D.L.
34 e Legge 58/2019
A decorrere dalla data individuata dal decreto di cui al presente comma, anche per le finalità di cui al
comma 1, i comuni possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato:

“sino ad una spesa complessiva per tutto il personale dipendente, al lordo degli oneri riflessi a carico
dell'amministrazione, non superiore al valore soglia definito come percentuale, differenziata per fascia
demografica, della media delle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati”

Con decreto del Ministro della pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze e il Ministro dell'interno, previa intesa in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie
locali:

a) individuate le fasce demografiche;

b) i relativi valori soglia prossimi al valore medio per fascia demografica e le relative percentuali
massime annuali di incremento del personale in servizio per i comuni che si collocano al di sotto del
predetto valore soglia.

I comuni in cui il rapporto fra la spesa di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico
dell'amministrazione, e la media delle predette entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti
approvati risulta superiore al valore soglia di cui al primo periodo adottano un percorso di graduale
riduzione annuale del suddetto rapporto fino al conseguimento nell'anno 2025 del predetto valore soglia
anche applicando un turn over inferiore al 100 per cento. A decorrere dal 2025 i comuni che registrano
un rapporto superiore al valore soglia applicano un turn over pari al 30 per cento fino al conseguimento
del predetto valore soglia
RACCOLTA DI
GIURISPRUDENZA
RECENTE
Legittima la selezione ai soli funzionari interni per il conferimento di
incarichi dirigenziali a contratto Il Consiglio di Stato, con la sentenza
n. 2774/2021, ha avallato la possibilità di riservare solo ai funzionai
interni il conferimento degli incarichi La possibilità di riservare ai soli
funzionari interni, in possesso dei requisiti, il conferimento degli
incarichi dirigenziali a contratto, ex art.110 del TUEL, è da
considerare legittima per il prevalente carattere fiduciario degli
stessi. Inoltre, il Sindaco cui sia demandata la relativa nomina non
invade le prerogative dirigenziali per l’assunzione a tempo
determinato, trattandosi di procedura atipica posta al di fuori delle
procedure concorsuali. Sono queste le precisazioni del Consiglio di
Stato (sentenza n. 2774/2021) che ha rigettato il ricorso di un
candidato esterno per la mancata opportunità di partecipazione.
Accesso all'impiego: concorso e richiesta di differimento dell'assunzione da parte del vincitore della selezione
- TAR Campania-Napoli (Sez. III), Sentenza 6 aprile 2021, n. 2255.

Rientra nella giurisdizione del giudice del lavoro, ex art. 63, d.lgs. n. 165 del 2001, una controversia avente
ad oggetto l’impugnazione del provvedimento con il quale la pubblica amministrazione ha dichiarato la
decadenza dal diritto all’assunzione a tempo indeterminato alle proprie dipendenze, del vincitore di una
procedura di stabilizzazione del personale, ex art. 20 comma 2, d.lgs. n. 75 /2017 con lo svolgimento di
prove selettive, disposta perché l’interessato, nonostante i formali e ripetuti inviti rivolti dalla pubblica
amministrazione a stipulare il contratto di lavoro, ha più volte richiesto di differire, in ragione di pregressi
impegni professionali, la sottoscrizione del contratto di lavoro e, da ultimo, ha proposto di essere
disponibile a sottoscrivere soltanto un contratto di lavoro part-time al 50% piuttosto che full time
espressamente previsto dal bando.
Accesso all’impiego: concorso (presenza di graduatoria di altra PA) - TAR Campania-Napoli (Sez. V),
Sentenza 29 marzo 2021, n. 2103: l’indizione del concorso pubblico rappresenta modulo di provvista
residuale all’inesistenza di graduatorie valide de efficaci.

È illegittima l’indizione di un nuovo concorso per la copertura di posti di dirigente, nel caso in cui:
a) esista una graduatoria ancora valida di un concorso espletato per la copertura di alcuni posti della
medesima tipologia;
b) in base alla normativa di settore, a tale graduatoria possano attingere, previo formale accordo,
anche Amministrazioni diverse da quella che ha bandito il concorso ed approvato la relativa
graduatoria. Infatti, la valutazione circa l’utilizzo di preesistenti graduatorie diviene un passaggio
obbligato per l’Amministrazione interessata alla nuova assunzione, a nulla rilevando che la
graduatoria ancora valida, della quale disporre lo scorrimento, sia relativa ad un precedente
concorso indetto da un’altra Amministrazione.
Posizioni organizzative - Cassazione Civile, Sez. Lavoro, Sentenza 12 marzo 2021, n.
7067

Un dipendente comunale subisce un provvedimento di revoca illegittima della

posizione organizzativa e ricorre in giudizio, sino in Cassazione, per questioni
attinenti al dovuto risarcimento del danno e la relativa quantificazione.

In caso di risarcimento del danno per la revoca anticipata della posizione

organizzativa ad un pubblico dipendente, la mancata assegnazione degli obiettivi
e la mancata predisposizione dei criteri di valutazione non sono fatti ex se
sufficienti a fondare una pretesa risarcitoria della P.O. non essendo scontato che
ove il datore di lavoro avesse dato corso ai suoi adempimenti il dipendente
avrebbe conseguito una valutazione positiva. Tale principio è applicabile anche
all'ipotesi di revoca illegittima della posizione organizzativa. Ne deriva l'onere del
dipendente di allegare e dimostrare le chance di conseguire il risultato, anche in
via presuntiva.
Pubblico impiego: mansioni superiori - Cassazione Civile, Sez. Lavoro, Sentenza 2 febbraio 2021,
n. 2275

Una dipendente ritiene di aver svolto mansioni superiori a quelle di inquadramento nell’ambito di un
rapporto di impiego pubblico. Nei primi due gradi di giurisdizione non trova giustizia e ricorre in
Cassazione. Sentenza della Cassazione Civile, Sez. Lavoro, 2 febbraio 2021, n. 2275.

Nell’ambito del pubblico impiego contrattualizzato, l’accertamento dello svolgimento di mansioni superiori deve
essere operato avuto riguardo all’atto di macro-organizzazione, di portata generale, con il quale l’amministrazione
ha adattato alla propria struttura i profili professionali previsti dalla contrattazione collettiva, individuando i posti
della pianta organica, dovendo escludersi che a tale compito possa provvedere il giudice, cui è devoluto il
sindacato dei soli atti di organizzazione esecutiva, assunti con la capacità ed i poteri del datore di lavoro privato.
Pubblico impiego: incarichi extraistituzionali - Cassazione Civile, Sez. Unite, Sentenza 23 febbraio 2021, n.
4852

La pronuncia interviene sul caso di un dipendente pubblico che ha svolto incarichi esterni senza richiedere
l’autorizzazione, soffermandosi sulla questione del versamento dei compensi percepiti a favore
dell’amministrazione di appartenenza. Sentenza della Corte di Cassazione (Sez. Unite), 23 febbraio 2021, n.
4852

L’azione ex art. 53, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001 promossa dal Procuratore della Corte dei conti nei
confronti di dipendente della pubblica amministrazione che abbia omesso di versare alla propria
Amministrazione i corrispettivi percepiti nello svolgimento di un incarico non autorizzato, rimane attratta alla
giurisdizione del giudice contabile, anche se la percezione dei compensi si è avuta in epoca precedente
all’introduzione del comma 7-bis del medesimo art. 53, norma che non ha portata innovativa; si verte, infatti,
in ipotesi di responsabilità erariale, che il legislatore ha tipizzato non solo nella condotta, ma annettendo,
altresì, valenza sanzionatoria alla predeterminazione legale del danno, attraverso la quale si è inteso tutelare la
compatibilità dell’incarico extraistituzionale in termini di conflitto d’interessi e corretto svolgimento di quello
principale in termini di adeguata destinazione di energie lavorative verso il rapporto pubblico impiego.
Incarico dirigenziale: titolo di studio (laurea triennale) - Cassazione Civile, Sez. Lavoro,
Sentenza 18 settembre 2020, n. 19617.
Il candidato dotato del titolo di studio della laurea triennale anche detta laurea breve può
partecipare alla procedura selettiva indetta da un’amministrazione per il conferimento di un
incarico dirigenziale a tempo determinato. Sentenza della Cassazione Civile, Sez. Lavoro, 18
settembre 2020, n. 19617
Massima: Le disposizioni di legge che disciplinano l’accesso alla dirigenza, i criteri di selezione
dei dirigenti, i meccanismi degli incarichi dirigenziali e, più in generale, i criteri ed i meccanismi
di reclutamento, di selezione, di progressione e riqualificazione dei dipendenti pubblici,
laddove fa riferimento alla laurea o al diploma di laurea, ha inteso richiedere il
possesso dell’unica “laurea” oggi riconosciuta in quanto tale che è quella cd.
triennale, ossia quella conseguita all’esito di un corso di studi universitari di
durata triennale; non ha inteso richiedere in modo espresso un titolo di studi
ulteriore e specializzante.
La Corte costituzionale interviene a tutela della competenza regionale in materia di ordinamento e
organizzazione amministrativa regionale. Sentenza della Corte Costituzionale, 10 settembre 2020,
n. 200.

Massima
La disciplina dei concorsi per l’accesso al lavoro pubblico è sottratta all’incidenza della privatizzazione del
lavoro presso le pubbliche amministrazioni, riferita alla disciplina del rapporto già instaurato. In particolare,
i profili pubblicistico organizzativi dell’impiego pubblico regionale rientrano nell’ordinamento e
organizzazione amministrativa regionale, e quindi appartengono alla competenza legislativa residuale
della Regione. Pertanto, la precisazione delle modalità con cui deve avvenire la pubblicazione del diario
delle prove, nonché la convocazione dei singoli candidati, costituisce un profilo inerente alla disciplina
della procedura concorsuale pubblicistica per l’accesso ai ruoli regionali e, come tale, rientra nella
competenza residuale delle Regioni.
Concorso pubblico (Ente locale): diritto all'assunzione - Cassazione Civile, Sez. Lavoro, Sentenza 23 giugno 2020, n.
12368
La Corte di Cassazione afferma che il diritto all’assunzione del vincitore del concorso rientra nell’ambito della
giurisdizione ordinaria e comporta che il giudice abbia il potere di adottare nei confronti della pubblica
amministrazione una sentenza di condanna all’assunzione dell’interessato.

Massima La pretesa azionata dal vincitore di un pubblico concorso bandito da un piccolo Comune non soggetto al
patto di stabilità interno, posizionatosi al primo posto della relativa graduatoria a causa della propria mancata
assunzione in servizio – della quale il giudice del merito abbia ritenuto l’illegittimità in considerazione dell’assenza di
impedimenti dovuti ad impossibilità sopravvenuta o a circostanze indipendenti dalla volontà della pubblica
amministrazione non investe provvedimenti discrezionali, ma atti negoziali, relativi alla fase della gestione del
rapporto di lavoro, cui si correlano diritti soggettivi.
Pubblico impiego: incarichi extra-lavorativi (divieto) - Cassazione Civile,
Sentenza 18 giugno 2020, n. 11811

Lo scopo della norma che vieta ai dipendenti pubblici di assumere incarichi extra
lavorativi è quello di garantire l’imparzialità, l’efficienza della pubblica amministrazione
nel rispetto dei principi sanciti dagli artt. 97 e 98 Cost. e di evitare che il pubblico
dipendente possa svolgere incarichi ulteriori rispetto a quelli che discendono dai propri
doveri istituzionali, distogliendolo da essi ovvero creando forme autorizzate di
concorrenza soggettiva in capo al medesimo soggetto interessato, e procurandogli un
vantaggio economico che non ne giustificherebbe se stabile e duraturo e quindi dotato
dei caratteri della prevalenza e continuità, la permanenza all’interno della pubblica
amministrazione, con i conseguenti rilevanti oneri ad essa attribuiti.
Godimento ferie: inderogabilità (oneri a carico del datore di lavoro) - TAR Valle d'Aosta, Sez.
I, Sentenza 17 gennaio, n. 2020.
TAR valle d'Aosta, Sez. I, 17 gennaio 2020, n. 1
Il datore di lavoro ha l’onere di assicurarsi concretamente che il lavoratore sia
effettivamente in condizione di godere delle ferie annuali retribuite invitandolo,
se necessario formalmente, a farlo e nel contempo informandolo del fatto che,
se egli non ne fruisce, tali ferie andranno perse al termine del periodo di
riferimento o di un periodo di riporto autorizzato. Tuttavia, in un equilibrato
contemperamento di principi, il rispetto di tale onere derivante dall’art. 7 della
Direttiva 2003/88 non può estendersi sino al punto di costringere quest’ultimo a
imporre ai suoi lavoratori di esercitare effettivamente la fruizione delle ferie
annuali retribuite.
Totò i Tartassati: sessant'anni dopo
nulla è cambiato
 Grazie per l’attenzione!

Buon lavoro (alla prossima)