PARTE QUINTA

ENTI TERRITORIALI, SERVIZI PUBBLICI E LORO GESTIONE

(E FONTI DEL DIRITTO)

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Capitolo 9
Gli enti locali nel Titolo V della
Costituzione: evoluzione e natura giuridica

9.1 Gli enti locali e il principio di sussidiarietà

L’ordinamento costituzionale italiano è ispirato, come detto, ad un principio pluralistico, che
prevede differenti livelli di enti territoriali, dotati di poteri autonomi e diversi.
La struttura che ne deriva, articolata su più livelli, offre due diverse letture dei rapporti che
legano i vari enti:
a) sussidiarietà verticale. Il rapporto che lega i vari enti è di tipo gerarchico e l’ente di maggio-
ri dimensioni coordina ed indirizza quelli minori. Al vertice della scala gerarchica vi è lo Sta-
to.
b) sussidiarietà orizzontale. Gli enti hanno pari poteri, ma diverse e specifiche funzioni. Ope-
rano ognuno in un settore specialistico e il rapporto con lo Stato è diretto.
Per ente locale deve intendersi, quindi, ogni ente pubblico, dotato di capacità giuridica, che
esplica le proprie funzioni entro un determinato territorio, mediante una propria organizzazione,
finalizzata al raggiungimento di un determinato fine.
Quindi, per essere riconosciuto dallo Stato come ente autonomo deve essere costituito da
quattro elementi:
1) elemento personale (popolazione);
2) elemento materiale (territorio);
3) patrimonio;
4) governo in senso lato (organizzazione-fine).

9.2 Il testo unico degli enti locali: [Link]. 267/2000

Con [Link]. 18 agosto 2000, n. 267 viene emanato il nuovo testo unico degli enti locali (TUEL),
che abroga espressamente, e talvolta implicitamente, tutte le precedenti norme in contrasto con
la disciplina dettata dal nuovo testo.
2 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

Il TUEL non si configura come un testo meramente ricognitivo ma come un provvedimento

in grado di operare una novazione delle fonti legislative raccolte.
Esso è articolato sistematicamente in quattro grandi aree:
– Ordinamento istituzionale, a sua volta suddiviso in sei titoli (disposizioni generali, soggetti,
organi, organizzazione e personale, servizi ed interventi pubblici locali, controlli);

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– Ordinamento finanziario e contabile, ripartito in otto titoli (disposizioni generali, program-
mazione e bilanci, gestione del bilancio, investimenti, tesoreria, rilevazione e dimostrazione
dei risultati di gestione, revisione economica finanziaria, enti locali deficitari o dissestati);
– Associazioni degli enti locali;
– Disposizioni transitorie ed abrogazioni.
L’oggetto del testo unico, ha portata tendenzialmente omnicomprensiva così da segnare,
nonostante l’apparente continuità della norma di apertura, una netta evoluzione rispetto alle
norme di solo principio, enunciate in via introduttiva dall’abrogata legge 142 del 1990.
Il comma 2 dell’art. 1, T.U., estende l’applicazione delle norme ivi contenute anche alle
Regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano, sia pur nei limiti
della compatibilità con i relativi statuti. L’entrata in vigore del titolo V della Costituzione, nel
testo novellato dalla L. cost. 3/2001, ha tuttavia stravolto i criteri di riparto delle competenze
legislative tra Stato e Regioni attraendo, nell’orbita di quest’ultima, molti degli oggetti di di-
sciplina già contemplati dal TUEL.
Così, alla luce del mutato assetto costituzionale, rientrano nella competenza esclusiva dello
Stato quelle sole parti dell’ordinamento degli enti locali che riguardano i sistemi elettorali, gli
organi di governo, le funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane mentre,
rientrano nella potestà legislativa concorrente, limitatamente alla sola fissazione di norme di
principio, l’armonizzazione dei bilanci pubblici ed il coordinamento della finanza pubblica e
del sistema tributario. I rimanenti oggetti di disciplina dovrebbero invece essere attratti nella
competenza esclusiva regionale.
Il comma 3 dell’art. 1, TUEL contiene una direttiva al legislatore, significativa sul piano del
rapporto tra la fonte statutaria e le leggi dello Stato, che prescrive una qualificazione espressa
dei principi nell’ambito della legislazione avente ad oggetto l’ordinamento di settore e l’eserci-
zio delle funzioni conferite, poiché solo i principi sono idonei a costituire un limite per la fonte
statutaria. La norma deve esser letta alla luce del disposto del nuovo art. 114 Cost. (v. oltre)
che ha dato rilievo costituzionale all’autonomia statutaria di Regioni, Province, Comuni e Città
metropolitane, conformandone l’estensione ai «principi fissati dalla Costituzione». Ora la fonte
dell’ordinamento comunale e provinciale è direttamente nella Costituzione che costituisce limite
diretto per il legislatore ordinario (Pinto). Ciò non toglie che l’intervento di quest’ultimo rimanga
necessario ed ineludibile, stante il disposto dell’art. 117 comma, 2 lett. p), che assegna al legi-
slatore statale, in via esclusiva, la disciplina della legislazione elettorale, degli organi di governo
e delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane. In tali ultimi ambiti,
solo le norme di principio non in contrasto con i principi costituzionali possono porsi come limiti
all’autonomia statutaria.
Infine il comma 4 contiene quella che viene usualmente definita «clausola di rinforzo», ossia,
un’indicazione diretta al futuro legislatore e finalizzata ad evitare che la disciplina della materia
 Capitolo 9 3
Gli enti locali nel Titolo V della Costituzione: evoluzione e natura giuridica

ordinamentale avvenga attraverso fonti normative, separate ed autonome rispetto al T.U. L’obiet-
tivo è quello di assicurare, attraverso l’esclusivo utilizzo della tecnica della novellazione, validità
e significatività, nel tempo, all’operazione normativa unificatrice varata. Lo strumento, atteso il
rango della fonte che lo incorpora, è tuttavia in grado di fornire una salvaguardia limitata al solo
piano ermeneutico, senza rappresentare un limite giuridico a modifiche o abrogazioni implicite.

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Il riferimento all’art. 128 della Costituzione, contenuto nella norma in commento, è da ritenersi
evidentemente caducato a seguito dell’abrogazione della norma costituzionale operata nel quadro
della riforma del 2001, sebbene ciò, di certo, non privi la clausola di rinforzo di adeguata coper-
tura costituzionale, essendo lo spirito di valorizzazione e difesa dell’autonomia locale, pervasivo
dell’intera trama normativa della riforma (Tramontano).

9.3 Definizione e fonti

L’ente locale è un ente pubblico i cui organi hanno competenza limitata entro una determinata
circoscrizione territoriale e persegue interessi pubblici propri di tale circoscrizione.
La Carta europea dell’autonomia locale, firmata a Strasburgo il 15 ottobre 1985 e ratificata
con L. 30 dicembre 1989, n. 439 afferma che per autonomia locale, s’intende il diritto e la capa-
cità effettiva, per le collettività locali, di regolamentare ed amministrare nell’ambito della legge,
sotto la loro responsabilità, e a favore delle popolazioni, una parte importante di affari pubblici.
Le competenze di base delle collettività locali sono stabilite dalla Costituzione o dalla legge.
Tuttavia, detta norma non vieta il conferimento, alle collettività locali, di competenze specifiche,
in conformità alla legge. Le collettività locali hanno, nell’ambito della legge, ogni più ampia facoltà
di prendere iniziative proprie per qualsiasi questione che non esuli dalla loro competenza o sia
assegnata ad un’altra autorità.
L’esercizio delle responsabilità pubbliche deve, in linea di massima, incombere di preferenza
sulle autorità più vicine ai cittadini. L’assegnazione di una responsabilità ad un’altra autorità deve
tener conto dell’ampiezza e della natura del compito e delle esigenze di efficacia e di economia.
Le competenze affidate alle collettività locali devono di regola essere complete ed integrali.
Possono essere messe in causa o limitate da un’altra autorità, centrale o regionale, solamente
nell’ambito della legge. In caso di delega dei poteri da parte di un’autorità centrale o regionale, le
collettività locali devono fruire, per quanto possibile, della libertà di armonizzare l’esercizio delle
loro funzioni alle condizioni locali. In più queste ultime dovranno essere consultate per quanto
possibile, in tempo utile ed in maniera opportuna nel corso dei processi di programmazione e
di decisione per tutte le questioni che le riguardano direttamente.
Il Testo unico degli enti locali ([Link]. 267/2000) individua gli enti locali all’art. 2 nei Comuni,
nelle Province, nelle Città metropolitane, nelle Comunità montane, nelle Comunità isolane e
nelle Unioni di Comuni e, con determinate eccezioni, nei Consorzi cui partecipano enti locali
(tant’è che la giurisprudenza afferma che nel diritto finanziario il termine «ente locale» è riferito
anche ai consorzi cui partecipano gli enti locali, con esclusione di quelli che gestiscono attività
aventi rilevanza economica ed imprenditoriale: così Cons. St., sez. VI, 11 marzo 2008, n. 1085).
Si tratta di enti (in particolare Comuni, Province e Città metropolitane) che godono di un’ampia
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Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

autonomia statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa, nonché autonomia impositiva

e finanziaria nell’ambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della
finanza pubblica (art. 3, co. 4, [Link]. 267/2000), tanto da far preferire l’espressione autonomie
territoriali in luogo di quella di enti locali.
La trattazione sarà dedicata soprattutto ai Comuni e alle Province, che tra gli enti citati dall’art.

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2 del [Link]. 267/2000 sono quelli che storicamente hanno un maggior rilievo nell’ordinamento
italiano, tanto da essere richiamati direttamente dal testo costituzionale all’art. 114. Quest’ulti-
mo, infatti, al primo comma afferma che la «Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province,
dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato», mentre al secondo comma precisa che i
«Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti,
poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione». L’elencazione contenuta nell’art.
114 è da ritenersi tassativa (Corte cost., sent. 244/2005 e 456/2005) con la conseguenza che gli
altri enti locali, pur essendo configurabili a livello legislativo, non sono destinatari dei precetti
costituzionali.
Nell’art. 3, co. 2 [Link]. 267/2000 il Comune è definito come l’ente locale che rappresenta la
propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo. L’art. 114 della Costituzio-
ne, così come modificato dalla legge cost. 3/2001, riconosce, inoltre, carattere di originarietà a
siffatto ruolo esponenziale.
Nel comma successivo la Provincia è definita come un ente locale intermedio tra Comune e
Regione, che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi, ne promuove e ne coordina
lo sviluppo.
Le Città metropolitane, previste dalla riforma costituzionale del 2001 (articoli 114 e 118),
insieme a Province, Regioni e Stato centrale, non furono mai regolate con legge e sono state
concretamente istituite con la Legge Delrio (Legge 7 aprile 2014, n. 56, recante «Disposizioni sulle
città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni»), da ultimo modificata dal D.L.
30 dicembre 2019, n. 162, convertito in L. 28 febbraio 2020, n. 8 (c.d. decreto milleproroghe).
Nel novero degli enti locali territoriali vanno incluse le Regioni, anche se queste ultime godo-
no di un rilievo costituzionale e di attribuzioni di tale ampiezza da indurre parte della dottrina a
differenziare il loro status da quello degli altri enti. Le Regioni (e le Province autonome di Trento
e Bolzano), in particolare, sono dotate di un’autonomia legislativa che non è prerogativa degli
altri enti (si rinvia al Capitolo 10 successivo).

9.4 L’autonomia degli enti locali

Da quanto si evince dall’art. 3, co. 4, [Link]. 267/2000 i Comuni e le Province hanno:
– autonomia normativa. Deve intendersi la capacità di emanare atti con i quali disciplinano il
proprio assetto organizzativo e l’esercizio delle funzioni loro attribuite. Nello specifico può di-
stinguersi tra un’autonomia statutaria (approvazione dello statuto) e un’autonomia regola-
mentare (approvazione di regolamenti). L’autonomia statutaria, ricordiamolo, ha ora un fon-
damento costituzionale nel nuovo art. 114 Cost. il quale dispone che, Comuni, Province e Città
metropolitane sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni, secondo i principi fis-
sati dalla Costituzione;
 Capitolo 9 5
Gli enti locali nel Titolo V della Costituzione: evoluzione e natura giuridica

– autonomia organizzativa e amministrativa. Si fa riferimento alla capacità di tali enti di modula-

re la propria organizzazione secondo le rispettive esigenze, nel rispetto dei principi fissati da leg-
gi statali, mediante l’approvazione di atti amministrativi aventi la stessa efficacia di quelli stata-
li. La sussidiarietà orizzontale, già rinvenibile nel conferimento di funzioni e compiti ai privati e
alle loro associazioni, operato da diverse norme del [Link]. n. 112/1998, ha trovato una sua pri-

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ma compiuta esplicazione con l’art. 2 della L. 265/1999, poi confluito nell’art. 3 comma 5 del D.L-
gs. n. 267/2000, il quale dispone che «I Comuni e le Province svolgono le loro funzioni anche at-
traverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei
cittadini e delle loro formazioni sociali». Il principio ha ora assunto rango costituzionale. L’ultimo
comma dell’art. 118 dispone, infatti, che «Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comu-
ni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività
di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà». Il principio così enunciato, è stato
poi ribadito, negli stessi, identici, termini dell’art. 7, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131,
che ha dato attuazione all’art. 118 della Costituzione in materia di esercizio delle funzioni ammi-
nistrative;
– autonomia impositiva e finanziaria. È da intendersi come capacità di disporre delle risorse
necessarie per l’assolvimento dei compiti ad essi affidati, attraverso l’imposizione di tributi
propri oppure mediante altre entrate. Tale autonomia si esplica anche nella libertà di stabi-
lire gli impieghi che tali risorse dovranno avere (autonomia di spesa).
Non esplicitamente richiamata dal testo unico, ma implicitamente desumibile, è l’autonomia
politica di tali enti, da intendersi come capacità di darsi un indirizzo politico diverso da quello
dello Stato mediante l’elaborazione di un programma nel quale sono indicati gli obiettivi che
intendono realizzare in relazione agli interessi generali espressi dalla collettività territoriale di
cui sono essi stessi esponenti.

9.5 Gli elementi costitutivi degli enti locali

Dalle nozioni prima esposte per fornire un inquadramento dell’ente locale (ente dotato di
autonomia statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa, nonché autonomia impositiva
e finanziaria che rappresenta la comunità stanziata sul proprio territorio, ne cura gli interessi,
ne promuove e ne coordina lo sviluppo) si possono evincere gli elementi costitutivi di Comuni e
Province. Essi sono:
– il territorio, da intendersi come ambito spaziale entro il quale si esercita l’autorità di gover-
no dell’ente locale. Il territorio comunale e provinciale non è un elemento immutabile nel
tempo, ma può essere oggetto di mutamenti derivanti da varie ipotesi come la fusione, il di-
stacco ecc.;
– la popolazione, ovvero il complesso delle persone che dimorano stabilmente sul territorio
dell’ente. Per quanto riguarda nello specifico i Comuni, essi devono essere iscritti negli ap-
positi elenchi anagrafici;
– la personalità giuridica. Con tale espressione si fa riferimento alla capacità che una perso-
na giuridica ha di acquistare diritti ed assumere obblighi; gli enti locali hanno una personali-
tà giuridica di diritto pubblico in quanto perseguono gli interessi dell’intera comunità di cui
6 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

sono espressione e spesso la legge li pone in una posizione di supremazia rispetto ai sogget-
ti con cui vengono in rapporto.

9.6 Dalla legge costituzionale n. 3/2001 alla legge n. 131/2003

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Con la L. cost. 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costi-
tuzione) è stata approvata un’organica riforma di tutto il titolo V, parte II, della Costituzione,
radicalmente modificato in diversi suoi articoli, alcuni dei quali sostituiti, altri modificati e altri
ancora del tutto abrogati. L’idea di fondo che ha guidato il legislatore nell’opera di riforma del
2001 è stata quella di configurare un assetto costituzionale radicalmente diverso da quello
risultante dal testo costituzionale del 1948, con una notevole valorizzazione delle autonomie
territoriali, sottraendole alla tradizionale impostazione che vuole le periferie costituzionalmente
subordinate al centro; non a caso spesso si fa riferimento alle modifiche della L. cost. 3/2001
come “riforma in senso federale dello Stato italiano”. Non è così, ma sicuramente non è più
l’assetto prefigurato dal costituente.
Ovviamente le modifiche che maggiormente hanno attirato l’attenzione sono quelle connes-
se al mutato assetto dei rapporti Stato-Regioni; non mancano, tuttavia, disposizioni di estrema
rilevanza anche per gli altri enti locali, già a partire dalla nuova formulazione dell’art. 114 Cost.
con il quale si apre il novellato titolo V.
Se nel testo del 1948 si affermava che la “Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comu-
ni”, con la riforma del 2001 l’art. 114 così recita: la “Repubblica è costituita dai Comuni, dalle
Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”.
Il cambiamento di prospettiva è evidente. Nel nuovo assetto costituzionale tali enti non sono
soltanto delle articolazioni periferiche della Repubblica ma diventano elementi costitutivi della
stessa; è da notare anche la progressività con la quale si procede alla loro citazione, partendo
dall’ente più vicino alla popolazione presente sul territorio (Comune) per arrivare a quello di
maggiori dimensioni (lo Stato). Ciò risponde anche alla logica della sussidiarietà che pervade
la riforma del 2001, in applicazione della quale le funzioni amministrative devono essere svolte
dall’organo più vicino al cittadino, ossia al soggetto che dovrà usufruire di quei servizi. Il confe-
rimento a livelli di governo superiori potrà aversi solo quando è giustificato dalla necessità di
soddisfare esigenze di carattere unitario o per garantirne un esercizio più efficace o efficiente.
Altre disposizioni del titolo V post-riforma, di particolare rilevanza per gli enti locali, sono:
– gli articoli 114, comma 2, e 119 in virtù dei quali gli enti locali sono considerati enti dotati di
autonomia costituzionalmente riconosciuta, sotto il profilo dell’autonomia statutaria, regola-
mentare e finanziaria;
– l’articolo 118 secondo il quale le funzioni amministrative sono distribuite fra i diversi livelli
di governo secondo principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione, con preferenza
per i Comuni;
– l’art. 117, co. 2, lett. p), per il quale l’ordinamento degli enti locali non è più interamente af-
fidato alla legge statale, che si limita a disciplinare soltanto gli organi di governo, le funzioni
fondamentali e la legislazione elettorale;
 Capitolo 9 7
Gli enti locali nel Titolo V della Costituzione: evoluzione e natura giuridica

– l’art. 123 che vede un coinvolgimento delle autonomie locali nelle decisioni delle Regioni
concernenti le realtà locali attraverso il Consiglio delle autonomie locali.
Soffermiamoci su alcuni aspetti caratterizzanti della riforma in relazione alla portata dei nuovi
principi contenuti nel citato art. 114 Cost. e nell’art. 120, comma 2 della Carta fondamentale.
L’art. 114 Cost., disposizione di “apertura” del titolo V della Carta fondamentale, esprime, al

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primo comma, il principio di pari dignità (o, anche, di equiordinazione) fra lo Stato, le Regioni
e gli enti locali. La disposizione è stata ritenuta, unitamente al principio di sussidiarietà di cui
all’art. 118 Cost., una delle più rilevanti innovazioni introdotte dalla legge costituzionale n. 3 del
2001 (Caravita).
Dopo la modifica del titolo V, la Repubblica non si identifica più con lo Stato, il quale viene
a rappresentare, unitamente agli altri enti enumerati dalla disposizione, uno degli elementi co-
stitutivi della Repubblica medesima. Come è stato rilevato, nella nuova definizione, viene meno
l’elemento territoriale: si può dire la Repubblica “perde il territorio ed è ora costituita dagli enti,
che prima erano semplici ripartizioni territoriali” (De Muro) o, secondo altra attenta lettura,
che la Repubblica ora “risulterebbe formata per opera ed azione di tutti gli enti enumerati e ne
rappresenterebbe la sintesi” (Mangiameli).
Invero la disposizione in commento non ha effettivamente introdotto una vera e propria
equiordinazione che, invocata spesso nei ricorsi dagli enti territoriali – e anche dagli enti locali –,
è stata negata dalla stessa Corte costituzionale (come vedremo più avanti). Le diversità funzionali
tra i diversi enti rimangono notevoli (si consideri che solo Stato e Regioni hanno potestà legislativa
e possono impugnare in via diretta le leggi ordinarie, ricorrendo alla Corte costituzionale ex art.
127 Cost.). Si deve tuttavia analogamente negare che la disposizione abbia un mero carattere
ricognitivo, valorizzando una interpretazione che riesca a tenere insieme il principio unitario di cui
all’art. 5 Cost. e la sua articolazione plurale nell’art. 114 cit., disposizione che elimina le ambiguità
latenti nella versione precedente (Pinelli). La disposizione diventa così strumento ermeneutico
per valorizzare il principio fondamentale di cui all’art. 5. Se parificazione vi è stata, si tratta di pari
dignità o rango (Bin), in quanto l’ordinamento non ammette che un potere locale possa prevalere
sull’unità e indivisibilità della Repubblica.
Il nuovo art. 114 Cost., sul versante della sussidiarietà verticale, scardina definitivamente
l’assetto gerarchico piramidale, caratteristico delle forme di Stato dell’Europa continentale ot-
tocentesca, fondando e consolidando il nuovo modello di governance pluricentrica multilivello,
già presente in nuce, ma non senza incoerenze e contraddizioni, nella Costituzione del 1948,
ma rimasta sostanzialmente inattuata nei decenni successivi. Le rilevanti conseguenze di que-
sta nuova impostazione sono dalla richiamata dottrina rinvenute nella parificazione fra fonti
legislative statali e regionali (quanto alla loro collocazione nel sistema delle fonti, e quanto agli
analoghi limiti generali imposti alla loro rispettiva competenza), nella attribuzione alle Regioni
della competenza legislativa generale o residuale, ai sensi del quarto comma dell’art. 117 Cost.,
nella soppressione dei controlli preventivi sugli atti delle amministrazioni locali e nella conse-
guente soppressione dei comitati regionali di controllo, nel riconoscimento al Comune del ruolo
di autorità amministrativa a competenza generale e residuale, quale istituzione più prossima ai
cittadini, sulla base di un’applicazione rigorosa del principio di sussidiarietà verticale. Ancora:
nell’abbandono del modello della supremazia gerarchica dello Stato nelle relazioni interistituzio-
8 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

nali (tra Stato, Regioni ed enti locali) e la sua sostituzione con un modello di tipo paritario fondato
sul principio (e sul metodo) della leale collaborazione; nella piena garanzia costituzionale della
autonomia di ciascuna istituzione, e dunque della intangibilità dei suoi poteri e funzioni quali
determinati dalla Costituzione o secondo i principi costituzionali; nel riconoscimento a ciascuna
istituzione di una piena autonomia statutaria e organizzativa nei soli limiti espressamente previsti

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dalla Costituzione; nella legittimazione di tutte le istituzioni a concorrere alla definizione e alla
implementazione delle politiche pubbliche, nei limiti delle proprie competenze.
Un richiamo, per concludere, alla giurisprudenza costituzionale, la quale, pur riconoscendo
che l’art. 114 Cost. pone sullo stesso piano Stato, Regioni, ed enti locali ivi menzionati, quali
entità costitutive della Repubblica, ha al contempo sostenuto che ciò non comporta affatto una
totale equiparazione fra enti “profondamente diversi tra loro: basti considerare che solo allo
Stato spetta il potere di revisione costituzionale e che i Comuni, le Città metropolitane e le Pro-
vince (diverse da quelle autonome) non hanno potestà legislativa” (sentenza n. 274 del 2003).
La Corte ha quindi ribadito come, pur dopo la riforma, solo allo Stato – e non alle Regioni – sia
consentito impugnare in via principale una legge regionale deducendo la violazione di qualsiasi
parametro costituzionale. Per altro verso, la Corte ha “freddato” l’entusiasmo con il quale gli
enti locali avevano invocato la disposizione de qua al fine di esercitare il potere di impugnativa
ex art. 127 Cost. avverso i provvedimenti statali, ritenendo “di potersi collocare, a seguito della
riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, nella medesima posizione delle Regioni”. Il
giudice delle leggi (sent. n. 130 del 2009) ha altresì dichiarato l’inammissibilità del conflitto di
attribuzione che un Comune aveva ritenuto di poter proporre “sulla base della riformulazione
dell’art. 114 Cost…, secondo cui Regioni, Province e Comuni non sarebbero più mere ripartizioni
della Repubblica, ma ne sarebbero componenti esse stesse, coordinate con lo Stato, deducendo
che la principale conseguenza di tale riforma consisterebbe nella propria legittimazione a sollevare
il conflitto, essendo venuta meno la supplenza istituzionale delle autonomie locali, insita nella
legittimazione solo regionale a sollevare conflitto, quando un atto (quale ne fosse la natura) ledesse
comunque e sotto qualunque profilo, l’autonomia di un ente locale sub-regionale, ‘rappresentato’
istituzionalmente dalla Regione”. La Corte, nel presupposto che dal nuovo art. 114 non può farsi
discendere una totale equiparazione tra gli enti elencati, ha negato che dall’invocato principio
di equiordinazione possa discenderne il superamento della “chiara limitazione soggettiva che
si ricava dagli artt. 134 della Costituzione e 39, terzo comma, della citata legge n. 87 del 1953”.
Sempre dalla giurisprudenza costituzionale si deduce che l’elencazione degli enti da parte della
disposizione in commento deve considerarsi tassativa, di modo che la norma non può essere
invocata a tutela delle prerogative di altri enti locali non espressamente richiamati: è il caso delle
Comunità montane, che non hanno “copertura” costituzionale (arg. ex sent. n. 244 del 2005).
Il comma secondo dell’art. 114 Cost. costituisce una sorta di sintesi tra gli abrogati articoli
115 e 128. È stato rilevato (Bassanini) che l’aspetto innovativo della disposizione secondo comma
risieda principalmente nel riconoscimento diretto, in Costituzione, dell’autonomia funzionale,
finanziaria, amministrativa e statutaria anche agli enti locali, mediante disposizioni di principio
contenute nei successivi articoli del nuovo titolo V. Ne consegue che le disposizioni legislative
in materia debbono essere vagliate col parametro della loro compatibilità con i principi costi-
tuzionali contenuti nel titolo V, sia sotto il profilo della fonte legislativa competente (statale o
 Capitolo 9 9
Gli enti locali nel Titolo V della Costituzione: evoluzione e natura giuridica

regionale), nel quadro di un sistema delle fonti che non riconosce più alla legislazione dello Stato
una competenza generale, sia sotto il profilo contenutistico, dovendo comunque il legislatore
dare attuazione ai principi e alle disposizioni del titolo V in materia di autonomia statutaria, di
poteri e di funzioni degli enti locali.
Innovativo è anche il contenuto del comma terzo dell’art. 114, che dà rilievo costituzionale

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al ruolo rivestito dalla città di Roma, capitale della Repubblica, sulla scia dei modelli in vigore in
altri Paesi, dettando una riserva di legge statale per la disciplina del suo peculiare ordinamento.
Altra norma fondamentale su cui soffermarsi è l’articolo 120, comma 2, Cost. Esso si compone
di due commi, tra loro eterogenei per contenuto e per genesi. Il comma primo, pur rivisitato
dalla legge cost. n. 3 del 2001, che ha racchiuso in un solo alinea il testo originariamente arti-
colato in tre commi, riproduce sostanzialmente il contenuto dell’originario art. 120. Il secondo,
concernente il potere sostitutivo statale, costituisce un elemento di novità, almeno per la Carta
costituzionale, introdotto dalla riforma del 2001 sulla scia di alcuni precedenti a livello di legi-
slazione ordinaria (v. oltre).
In dettaglio, il nuovo testo dell’art. 120, comma secondo, della Costituzione, come novellato
dall’art. 6 della legge cost. n. 3 del 2001, consente al Governo di “sostituirsi agli organi delle Re-
gioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni”, in presenza di specifiche esigenze,
concernenti l’assicurazione del rispetto degli obblighi internazionali e comunitari, la presenza
di un grave pericolo per l’incolumità e la sicurezza pubblica, la tutela dell’unità giuridica o
economica in tutto il territorio nazionale, con particolare riguardo ai livelli essenziali delle pre-
stazioni concernenti i diritti civili e sociali. La seconda parte della disposizione prevede, quindi,
una riserva di legge in ordine alle procedure atte a garantire l’esercizio dei poteri sostitutivi nel
rispetto dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione.
La disposizione aveva dato adito, in dottrina, a numerosi dubbi interpretativi, alcuni risolti
dalla giurisprudenza costituzionale (Corte cost., 27 gennaio 2004, n. 43). La Corte ha in partico-
lare chiarito che l’intervento disciplinato dal secondo comma dell’art. 120 concerne unicamente
il potere sostitutivo governativo “straordinario”, ma ha al contempo affermato l’ammissibilità,
anche nel nuovo titolo V, di interventi sostitutivi “ordinari”, anche da parte regionale nei con-
fronti degli enti locali, potestà che era stata contestata nel ricorso governativo, sull’asserito
presupposto – poi sconfessato dalla Corte – che il nuovo art. 120 Cost. fosse “esaustivo di
ogni possibile forma di intervento sostitutivo ammissibile nel nostro ordinamento”, così che
sarebbe stato consentito unicamente al Governo di sostituirsi agli organi degli enti locali. Per
la Corte, “la nuova norma deriva palesemente dalla preoccupazione di assicurare comunque,
in un sistema di più largo decentramento di funzioni quale quello delineato dalla riforma, la
possibilità di tutelare, anche al di là degli specifici ambiti delle materie coinvolte e del riparto
costituzionale delle attribuzioni amministrative, taluni interessi essenziali – il rispetto degli
obblighi internazionali e comunitari, la salvaguardia dell’incolumità e della sicurezza pubbli-
ca, la tutela in tutto il territorio nazionale dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali – che il sistema costituzionale attribuisce alla responsabilità dello Stato”.
Dal riferimento ai concetti di “unità giuridica” e di “unità economica” emerge chiaramente
il richiamo ad interessi naturalmente facenti capo allo Stato, come ultimo responsabile del
mantenimento della unità e indivisibilità della Repubblica garantita dall’art. 5 della Costitu-
10 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

zione. L’attribuzione di siffatto potere sostitutivo in capo al Governo costituisce pertanto una
misura straordinaria, alla quale ricorrere in presenza di emergenze istituzionali di particolare
gravità, che comportano rischi di compromissione di interessi essenziali della Repubblica. La
previsione di questo potere governativo, “straordinario e aggiuntivo”, finalizzato alla tutela
di tipizzati interessi unitari, non preclude tuttavia la coesistenza degli interventi sostitutivi

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ordinari, atteso che “nulla, nella norma, lascia pensare che si sia inteso con essa smentire una
consolidata tradizione legislativa”, che ammetteva pacificamente interventi sostitutivi, nei
confronti degli enti locali, ad opera di organi regionali, anche diversi dagli organi di controllo
già previsti dall’ora abrogato art. 130 della Costituzione. L’introduzione della disposizione di cui
al comma secondo dell’art. 120 costituisce, pertanto, “una vera e propria norma di chiusura
di un sistema ad alto grado di decentramento” e lascia quindi impregiudicata l’ammissibilità
e la disciplina di altri casi di interventi sostitutivi, configurabili dalla legislazione di settore, sia
statale che regionale, in capo ad organi dello Stato o delle regioni o di altri enti territoriali,
in correlazione con il riparto delle funzioni amministrative da essa realizzato e con le ipotesi
specifiche che li possano rendere necessari.
Il meccanismo introdotto dal secondo comma dell’art. 120 Cost. è stato ritenuto operante
anche nei confronti delle regioni e province autonome, in quanto diretto a salvaguardare l’unità
e la coerenza dell’ordinamento facendo “sistema con le norme costituzionali di allocazione delle
competenze, assicurando comunque, nelle ipotesi patologiche, un intervento di organi centrali a
tutela di interessi unitari. E tale sistema non potrebbe essere disarticolato, in applicazione della
‘clausola di favore’, nei confronti delle Regioni ad autonomia differenziata” (sent. 236/2004). Il
sistema di cui all’art. 120 è tuttavia destinato ad operare, nei confronti delle autonomie speciali,
solo con riguardo alle competenze ulteriori attratte dal nuovo titolo V ai sensi dell’art. 10 della
L. cost. n. 3 del 2001.
Si è già visto che per la Corte (sin dalla sent. n. 43/2004) il potere sostitutivo di cui all’ar-
ticolo 120 Cost. ha carattere “straordinario e aggiuntivo” e che non può ritenersi smentita
la consolidata tradizione legislativa che ammetteva pacificamente interventi sostitutivi ad
opera di organi regionali nei confronti degli enti locali: la formulazione del secondo comma
dell’articolo 120 in materia non esclude infatti, secondo il giudice delle leggi, la legittimità di
eventuali poteri sostitutivi previsti da leggi regionali, se esercitati da organi di governo della
regione verso organi di enti locali. Non sussiste pertanto una riserva a favore della legge sta-
tale di ogni disciplina dell’esercizio degli ulteriori poteri sostitutivi, anche se il richiamo fatto
dal secondo comma alla legge va riferito unicamente alla legge statale, concernendo la sola
disciplina procedurale dell’intervento sostitutivo “straordinario”. Nell’ipotesi di intervento
sostitutivo “ordinario” regionale, sarà la legge regionale a dover disciplinare la procedura,
avendo la Corte ritenuto estensibili agli enti locali, in conseguenza della loro rinnovata collo-
cazione nell’ordinamento costituzionale, le medesime garanzie dalla predetta individuate sin
dalla sentenza n. 177/1988, in favore delle stesse regioni, ove assoggettate al potere sostitutivo
statale. Trattasi in particolare:
a) della necessità di una previa legge che disciplini il procedimento, prevedendo congrue ga-
ranzie procedimentali per l’esercizio del potere sostitutivo, in conformità al principio di lea-
le collaborazione;
 Capitolo 9 11
Gli enti locali nel Titolo V della Costituzione: evoluzione e natura giuridica

b) della limitazione dell’intervento sostitutivo al compimento di atti o di attività “prive di di-

screzionalità nell’an (anche se non necessariamente nel quid o nel quomodo)”;
c) della necessità che il potere sostitutivo venga esercitato da parte di un organo di governo
della regione (così che è illegittima l’attribuzione di un siffatto potere al difensore civico re-
gionale).

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Ricapitolando, il testo unico degli enti locali di cui al [Link]. 267/2000 (TUEL) è stato riformu-
lato sulla scorta dei dettami contenuti nella legge costituzionale n. 3/2001, attuata con legge n.
131/2003, che ha modificato radicalmente l’assetto delle autonomie locali disciplinato al titolo
V della Costituzione (artt. 114-133).
Le principali modifiche riguardano:
1) lo spostamento del baricentro del sistema amministrativo da parte dei comuni. Il preceden-
te testo dell’art. 114 Cost. prevedeva una suddivisione della Repubblica italiana in Regioni,
Città metropolitane, Province e Comuni. Il nuovo testo pone il Comune come baricentro del
sistema amministrativo, dando, così, vita ad un’inversione dimensionale dei centri decisio-
nali (art. 114 nuovo testo: “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Cit-
tà metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”). I Comuni hanno funzioni amministrative e
competenze esclusive a livello locale; le competenze attribuite agli atri enti debbono essere
espressamente previste dalla legge (art. 4 comma 2);
2) autonomia normativa per gli enti locali che prevede un’autonomia legislativa piena, concor-
rente o di attuazione delle leggi dello stato, per le Regioni; un’autonomia statutaria e rego-
lamentare per le Province e i Comuni;
3) abolizione del controllo regionale preventivo. Viene meno il controllo preventivo delle regio-
ni sull’operato dei comuni, con riserva di un potere sostitutivo da parte dello Stato ove gli
enti locali non si conformino alla normativa internazionale o comunitaria e nei casi di peri-
colo per l’incolumità e la sicurezza pubblica;
4) autonomia finanziaria. Ogni ente gode di un’autonomia finanziaria, può disporre di risorse
proprie e può beneficiare del fondo perequativo. La possibilità di istituire nuovi tributi è pre-
vista per le Regioni, ma vietata agli enti locali più piccoli, in ottemperanza alla riserva di leg-
ge statale di cui all’art. 23 Costituzione.
Altri aspetti della riforma da sottolineare sono l’abolizione dei controlli sugli atti degli enti
locali e la costituzionalizzazione delle Città metropolitane, introdotte precedentemente in via
legislativa (L. 142/1990).
Alla riforma costituzionale del 2001 avrebbe dovuto seguire una analoga incisiva modifica
della legislazione ordinaria, allo scopo di dare concreta attuazione ai nuovi principi; nella realtà
si è assistito ad un notevole ritardo in tal senso. Con riferimento agli enti locali, particolarmente
importante era l’approvazione della legge indicata nell’art. 117, comma 2, lettera p), Cost., che
avrebbe dovuto disciplinare le funzioni fondamentali, gli organi di governo e la legislazione
elettorale degli enti locali.
Finora, però, sono state emanate poche leggi attuative, tra le quali spicca la L. 5 giugno 2003,
n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3, nota anche come legge La Loggia). Tale provvedimento conteneva una
delega (ormai scaduta) che autorizzava il Governo ad emanare uno o più decreti legislativi diretti
12 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

non solo a individuare le funzioni fondamentali degli enti locali, ma anche alla revisione delle
disposizioni in materia di enti locali al fine di adeguarle alla legge costituzionale n. 3 del 2001 e
di assicurare la coerenza sistematica della normativa, l’aggiornamento e la semplificazione del
linguaggio normativo.
Fra i criteri e principi fissati dal legislatore delegante i più significativi erano:

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– il rispetto delle competenze legislative regionali e dell’autonomia e delle competenze costi-
tuzionali degli enti territoriali, nonché la valorizzazione delle potestà statutaria e regolamen-
tare degli enti locali;
– l’indicazione dei criteri per la gestione associata tra i Comuni delle funzioni fondamentali e
la valorizzazione delle forme associative anche per la gestione dei servizi di competenza sta-
tale affidati ai Comuni (materie che la L. 131/2003 faceva quindi rientrare nella competenza
esclusiva dello Stato ai sensi della lettera p);
– la previsione di strumenti che avrebbero garantito la leale collaborazione fra diversi livelli di
governo nello svolgimento di quelle funzioni fondamentali che richiedono la partecipazione
di più enti;
– la conservazione delle disposizioni in vigore relative al controllo sugli organi degli enti locali,
alla vigilanza sui servizi di competenza statale affidati al Sindaco quale ufficiale di governo
nonché ai procedimenti preordinati alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica e delle
disposizioni volte ad assicurare la conformità dell’attività amministrativa alla legge, allo sta-
tuto e ai regolamenti;
– l’attribuzione all’autonomia statutaria degli enti locali della potestà di individuare sistemi di
controllo interno, al fine di garantire il funzionamento dell’ente, secondo criteri di efficien-
za, di efficacia e di economicità dell’azione amministrativa, nonché forme e modalità di in-
tervento nei casi di dissesto finanziario o di non pareggio del bilancio.

9.6.1 La legge sul federalismo fiscale (L. 42/2009)

La riforma costituzionale del 2001 ha riconosciuto agli enti locali autonomia di entrata e di
spesa: nello specifico, i Comuni, le Province, le Città metropolitane stabiliscono tributi ed entrate
propri e partecipano al gettito tributario erariale riferibile al loro territorio. Tale autonomia
finanziaria trova un limite nel rispetto della Costituzione e del coordinamento con la finanza
statale, che, ai sensi dell’art. 117 Cost., è oggetto di legislazione concorrente: quindi, è la Regione
a porre con proprie leggi la relativa disciplina nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalle
leggi statali. Inoltre, la legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 ha introdotto due ulteriori limiti
all’autonomia finanziaria degli enti territoriali, e cioè:
– il “rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci”;
– le autonomie territoriali devono concorrere “ad assicurare l’osservanza dei vincoli economi-
ci e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea”.
Altro vincolo è, poi, posto dall’art. 119, comma 6, Cost. in base al quale il ricorso all’indebita-
mento è consentito solo “per finanziare spese di investimento”. Anche su tale aspetto è interve-
nuta la legge costituzionale n. 1/2012, la quale ha aggiunto altre due condizioni: la contestuale
definizione di piani di ammortamento e la necessità che, per il complesso degli enti locali di
ciascuna Regione, sia rispettato l’equilibrio di bilancio.
 Capitolo 9 13
Gli enti locali nel Titolo V della Costituzione: evoluzione e natura giuridica

Con la predetta riforma è stato istituito anche un fondo perequativo a sostegno dei territori
con minore capacità fiscale per abitante, con lo scopo di far fronte ad eventuali squilibri fra diverse
regioni ed enti locali, nonché al fine di garantire la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni
inerenti ai diritti civili e sociali.
Accanto alle c.d. risorse ordinarie si collocano risorse di carattere straordinario (di cui al

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medesimo art. 119 Cost.), erogabili dallo Stato alle regioni ed agli altri enti locali laddove si ve-
rifichino situazioni di emergenza economica. L’art. 119, comma 5, Cost. stabilisce che le risorse
aggiuntive sono destinate a favore di zone presenti sull’intero territorio nazionale, a condizione
che ne abbiano effettivo bisogno.
Al fine di dare completa attuazione all’art. 119 Cost., il legislatore ha adottato la delega
legislativa (di cui alla legge n. 42 del 5 maggio 2009), recante “Delega al Governo in materia di
federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione”. A base di tale delega vi
sono i principi:
– dell’autonomia impositiva;
– dei costi e fabbisogni standard, quale criterio per il superamento del sistema di finanza de-
rivata;
– perequazione per gli enti con minore capacità fiscale per abitante;
– meccanismi premiali e sanzionatori, rispettivamente per gli enti efficienti nell’esercizio della
potestà tributaria e nella gestione finanziaria ed economica e per quelli che, viceversa, non
rispettino gli equilibri economico-finanziari o che non assicurino i livelli essenziali delle pre-
stazioni (ad esempio, si prevedono ipotesi di ineleggibilità per gli amministratori degli enti
locali in dissesto, sino alla possibilità da parte dello Stato di esercitare, nei casi più gravi, il
potere sostitutivo).
L’attuazione dei predetti principi è avvenuta con l’adozione di molteplici decreti legislativi
che hanno provveduto a razionalizzare la spesa pubblica degli enti locali con il preciso fine di
ridurre gli sprechi nel settore pubblico ([Link]. 85/2010, di attribuzione a comuni, province, città
metropolitane e regioni di un proprio patrimonio; [Link]. 156/2010, in materia di ordinamento
transitorio di Roma Capitale; [Link]. 216/2010, in materia di determinazione dei costi e dei
fabbisogni standard di comuni, città metropolitane e province; [Link]. 23/2011, in tema di fe-
deralismo fiscale municipale; [Link]. 68/2011, in materia di autonomia di entrata delle regioni a
statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard
nel settore sanitario; [Link]. 88/2011, in materia di risorse aggiuntive ed interventi speciali per
la rimozione di squilibri economici e sociali; [Link]. 118/2011, in materia di armonizzazione dei
sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi;
[Link]. 149/2011, recante meccanismi sanzionatori e premiali; [Link]. 61/2012, recante ulteriori
disposizioni per Roma Capitale).

9.6.2 La legge Delrio (L. 56/2014)

Il processo di riforma degli enti locali ha subìto poi una svolta decisiva con la legge 7 aprile
2014, n. 56 (c.d. legge Delrio), recante Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle
unioni e fusioni di comuni: tale provvedimento attua in concreto il principio di sussidiarietà, che
14 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

consiste nell’attribuire all’ente locale più vicino alla popolazione la cura dell’interesse del cittadino,
istituendo le Città metropolitane.
Il nuovo sistema di governo locale è costruito sui Comuni come enti direttamente rappresen-
tativi che danno vita ad istituzioni di secondo livello (le nuove Province e le Città metropolitane)
e su rinnovate Unioni di Comuni a base associativa.

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Il provvedimento ha definito all’art. 1 le Città metropolitane come enti territoriali di area
vasta (…). La differenza rispetto alle province (co. 3), le quali, allo stesso modo sono definite
“enti di area vasta”, si rintraccia invece nelle funzioni e nelle finalità istituzionali generali.
Le finalità istituzionali delle Città metropolitane comprendono i seguenti punti: cura dello
sviluppo strategico del territorio metropolitano; promozione e gestione integrata dei servizi,
delle infrastrutture e delle reti di comunicazione di interesse della Città metropolitana; cura
delle relazioni istituzionali afferenti al proprio livello, ivi comprese quelle con le città e le aree
metropolitane europee.
In attesa che la riforma costituzionale più volte annunciata elimini dagli articoli 114 e seguenti
della carta fondamentale il riferimento alle Province, la legge Delrio le ha fatte diventare enti
di secondo livello imperniati su tre organi: il presidente, che sarà il sindaco del Comune capo-
luogo; l’assemblea dei sindaci, che raggrupperà tutti i primi cittadini del circondario; il consiglio
provinciale, che sarà formato da 10 a 16 membri (a seconda della popolazione) scelti tra gli
amministratori municipali del territorio. Per nessuno di questi organi è previsto un compenso.
Le città metropolitane che hanno sostituito le amministrazioni provinciali sono 10: Torino,
Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Roma capitale (con poteri speciali per effetto
del suo ruolo), Napoli e Reggio Calabria (partita nel 2016).

9.6.3 La governance per l’attuazione del PNRR e i nuovi poteri sostitutivi (rinvio)
Si rinvia il lettore alla consultazione dei paragrafi [Link] [Link] Capitolo 1 del presente Libro
Terzo.

9.7 Gli organi periferici dello Stato

9.7.1 Il Prefetto e gli Uffici territoriali del Governo
La Prefettura-Ufficio territoriale del Governo agisce quale organismo periferico del Ministro dell’interno con fun-
zioni di coordinamento di tutti gli organi periferici dello Stato fra loro e di questi con gli enti locali, rispettando, ovvia-
mente, le competenze delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome.
Il Prefetto, organo posto a capo delle Prefetture, viene nominato con decreto del Presidente della Repubblica su
proposta del Ministro dell’interno e deliberazione del Consiglio dei Ministri.
La competenza della Prefettura è generale, tuttavia non investe alcune funzioni specifiche che sono state lasciate in
capo ad alcune Amministrazioni espressamente individuate dal [Link]. 300/1999 (Affari esteri, Giustizia, Tesoro, Finan-
ze, Pubblica istruzione, Beni e attività culturali).
L’articolo 7 di tale regolamento contempla l’intervento sostitutivo del prefetto, nei casi in cui «il prefetto venga a co-
noscenza di disfunzioni o anomalie nell’attività amministrativa di un ufficio periferico dello Stato, tali da poter arrecare
un grave pregiudizio alla qualità dei servizi resi alla collettività».
 Capitolo 9 15
Gli enti locali nel Titolo V della Costituzione: evoluzione e natura giuridica

Il Prefetto è coadiuvato nell’azione di coordinamento, dalla Conferenza provinciale permanente, da lui stesso pre-
sieduta e composta dai responsabili di tutti gli organi periferici dello Stato presenti nel territorio della Provincia, non-
ché da rappresentanti degli enti locali.
Altro strumento di ausilio del Prefetto con sede nel capoluogo di Regione è la Conferenza regionale permanente
composta dai rappresentanti degli organi periferici dello Stato in ambito regionale oltre i rappresentati della Regione
che aderiscono all’invito.

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9.7.2 Le funzioni in ambito provinciale del Prefetto
Le funzioni prevalenti del Prefetto, oltre chiaramente quella di rappresentare il governo a livello provinciale, pos-
sono così sintetizzarsi:
– esercita ogni funzione dell’amministrazione periferica dello Stato non affidata ad altri Uffici;
– sovrintende alle residue funzioni amministrative esercitate dallo Stato, coordinandole con quelle espletate dagli
Enti locali, direttamente o attraverso la presidenza della Conferenza permanente dei dirigenti degli Uffici statali;
– vigila sulle Autorità amministrative operanti nella provincia e vi si sostituisce, in caso di urgente necessità, adottan-
do le misure del caso (ordinanze di urgenza);
– ha la responsabilità dell’ordine e della sicurezza pubblica e presiede il Comitato provinciale per l’ordine e la sicurez-
za pubblica;
– nel settore della protezione civile, coordina gli interventi di immediato soccorso in conseguenza di situazioni di
emergenza.
Con riguardo ai rapporti fra Stato e enti locali, il Prefetto garantisce la continuità gestionale delle Amministrazioni
locali ogni volta che vengano meno i candidati eletti dai cittadini, nonchè quello di vigilanza delle funzioni svolte in re-
lazione ai servizi di competenza statale, quali l’anagrafe, lo stato civile, i servizi elettorali.
In materia elettorale, cura il corretto svolgimento delle elezioni e gestisce le procedure di scioglimento e sospensio-
ne dei consigli comunali, provvede altresì a rimuovere o sospendere degli amministratori.
Rientrano nelle funzioni proprie dell’amministrazione generale le attività relative alla mediazione nelle vertenze di
lavoro ed alla garanzia dei servizi pubblici essenziali, al riconoscimento delle persone giuridiche, alla concessione del-
lo status di cittadino italiano, all’irrogazione di sanzioni amministrative per infrazioni depenalizzate ed in materia di cir-
colazione stradale.

9.7.3 Il Prefetto e le funzioni in ambito regionale

In origine l’art. 124 della Costituzione prevedeva che nel capoluogo di Regione vi fosse un Commissario del Go-
verno che rappresentasse ed esercitasse le funzioni amministrative dello Stato e che nel contempo le coordinasse con
quelle della Regione.
Tale norma costituzionale è stata poi abrogata dall’art. 9, comma 2, della L. cost. n. 3 del 2001 per lasciare spazio
ad una diversa struttura facente parte sempre dell’organizzazione periferica dello Stato che è costituita dalla Prefettu-
ra-Ufficio territoriale del Governo (denominazione assunta per effetto del [Link]. 29/2004), con la medesima sede del
precedente organo, ovvero collocata in ogni capoluogo di Provincia.
Il prefetto del Capoluogo di Regione è il rappresentante dello Stato nei rapporti con le autonomie locali (art. 10, L. 5 giu-
gno 2003, n. 131). Le funzioni sono enunciate all’art. 10 comma 2 della menzionata legge, per cui in sede Regionale cura:
a) le attività dirette ad assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione tra Stato e Regione, nonché il raccor-
do tra le istituzioni dello Stato presenti sul territorio, anche attraverso le conferenze di cui all’articolo 11 del decre-
to legislativo 30 luglio 1999, n. 300, al fine di garantire la rispondenza dell’azione amministrativa all’interesse gene-
rale, il miglioramento della qualità dei servizi resi al cittadino e di favorire e rendere più agevole il rapporto con il
sistema delle autonomie;
b) la tempestiva informazione alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per gli affari regionali e ai Mi-
nisteri interessati degli statuti regionali e delle leggi regionali, per le finalità di cui agli articoli 123 e 127 della Costi-
16 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

tuzione, e degli atti amministrativi regionali, agli effetti dell’articolo 134 della Costituzione, nonché il tempestivo in-
vio dei medesimi atti all’ufficio dell’Avvocatura dello Stato avente sede nel capoluogo;
c) la promozione dell’attuazione delle intese e del coordinamento tra Stato e Regione previsti da leggi statali nelle ma-
terie indicate dall’articolo 118, terzo comma, della Costituzione, nonché delle misure di coordinamento tra Stato e
autonomie locali, di cui all’articolo 9, comma 5, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281;
d) l’esecuzione di provvedimenti del Consiglio dei ministri costituenti esercizio del potere sostitutivo di cui all’artico-

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lo 120, secondo comma, della Costituzione, avvalendosi degli uffici territoriali del Governo e degli altri uffici stata-
li aventi sede nel territorio regionale;
e) la verifica dell’interscambio di dati e informazioni rilevanti sull’attività statale, regionale e degli enti locali, di cui all’ar-
ticolo 6 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, riferendone anche al Ministro per l’innovazione e le tecnologie;
f) l’indizione delle elezioni regionali e la determinazione dei seggi consiliari e l’assegnazione di essi alle singole circo-
scrizioni, nonché l’adozione dei provvedimenti connessi o conseguenti, fino alla data di entrata in vigore di diversa
previsione contenuta negli statuti e nelle leggi regionali;
g) la raccolta delle notizie utili allo svolgimento delle funzioni degli organi statali, costituendo il tramite per la recipro-
ca informazione nei rapporti con le autorità regionali; la fornitura di dati e di elementi per la redazione della Rela-
zione annuale sullo stato della pubblica amministrazione; la raccolta e lo scambio dei dati di rilevanza statistica, da
effettuarsi secondo gli standard e le metodologie definiti dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) e avvalendosi
anche dei suoi uffici regionali, d’intesa con lo stesso.

9.7.4 Il Sindaco quale ufficiale di Governo

Il Sindaco, oltre a ricoprire la funzione di Capo dell’Ente cui è preposto, svolge in merito alle fun-
zioni relative all’anagrafe, stato civile, leva e procedimenti elettorali il ruolo di Ufficiale di governo (art.
54, [Link]. 267/2000). In merito alle funzioni attinenti al Governo del Comune è dotato di un’ampia
capacità direzionale mentre in quelle svolte come Ufficiale di Governo è subordinato al Prefetto.

9.7.5 Le conferenze permanenti (rinvio)

Da ultimo ricordiamo le Conferenze permanenti (Conferenza Stato-Regioni; Stato-città e au-
tonomie locali; la Conferenza unificata), istituite allo scopo di creare una collaborazione costante
dello Stato con le Regioni e le altre autonomie locali, con compiti di informazione, consultazione
e raccordo sulle linee generali dell’azione governativa coinvolgente gli enti territoriali.
Si rinvia al Capitolo 10, par. 10.4.2 successivo.

9.8 Autonomia statutaria degli enti locali

Ai sensi dell’art. 4 L. 131/2003 (di attuazione dell’art. 114, co. 2, Cost. novellato dalla legge
di riforma del Titolo V della Costituzione: L. cost. 3/2001) i Comuni, le Province e le Città me-
tropolitane hanno potestà normativa secondo i principi fissati dalla Costituzione; tale potestà si
estrinseca nell’adozione di statuti e regolamenti.
Lo statuto, in particolare, può definirsi come un atto a contenuto normativo costituente l’e-
spressione più alta dell’autonomia di un ente, consentendogli, suo tramite, di regolamentarne
l’ordinamento, con norme dotate di indubbia efficacia giuridica, costitutiva ed innovativa rispetto
all’ordinamento generale.
 Capitolo 9 17
Gli enti locali nel Titolo V della Costituzione: evoluzione e natura giuridica

L’autonomia statutaria degli enti locali trova espresso riconoscimento nei seguenti riferi-
menti normativi:
– art. 114 Cost., co. 2, laddove Comuni, Province e Città metropolitane sono riconosciuti quali enti
autonomi dotati di propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione;
– art. 6 [Link]. 267/2000 (Testo unico degli locali), laddove al primo comma prevede che i

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Comuni e le Province devono adottare il proprio statuto, mentre al secondo comma dispone
che lo stesso, nell’ambito dei principi fissati dal Testo unico, stabilisce le norme fondamentali
dell’organizzazione dell’ente.
Attraverso lo statuto l’ente locale deve provvedere a fissare i criteri generali sull’organizza-
zione amministrativa ed il funzionamento dell’ente; a delinearne l’ossatura, le strutture di vertice
e le loro articolazioni; le modalità di interrelazione fra i vari uffici; le forme di collaborazione fra
Comuni e Province e disciplinare le altre materie ivi elencate in modo da rappresentare l’identità
istituzionale di ciascuna comunità locale.
Sono da individuare tre vincoli alla potestà statuaria agli enti locali:
– il limite dell’armonia con la Costituzione. La nozione può ricavarsi dalla giurisprudenza co-
stituzionale secondo la quale “tutte le norme giuridiche del nostro ordinamento devono
rispettare puntualmente ogni disposizione della Costituzione, ma devono anche rispettarne
lo spirito” (Corte cost. sentt. 304/2002, 196/2003, 2/2004);
– il limite dei principi generali in materia di organizzazione pubblica. Tali principi devono
essere ricavati da norme di legge in materia di organizzazione pubblica per non essere una
mera ripetizione dei principi fissati dalla Costituzione;
– il limite del rispetto di quanto stabilito in attuazione dell’art. 117, co. 2, lett. p). Questa dispo-
sizione, si ricorda, affida alla legge statale il compito di disciplinare la legislazione elettorale, gli
organi di governo e le funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane.
La lettura delle disposizioni normative che interessano lo statuto ha consentito in sede inter-
pretativa l’individuazione dei seguenti caratteri:
– necessarietà, nel senso che nessun ente locale può rinunciare ad avere il proprio statuto;
– unicità ed esclusività: ciascun ente adotta un proprio statuto che, adeguando la normativa
statale alle esigenze caratterizzanti il territorio e la popolazione che vi è insediata, è esclu-
sivo;
– veridicità delle indicazioni e delle finalità istituzionali dell’ente, per cui lo statuto si propone
come l’immagine dell’ente;
– stabilità, intesa come necessità per la carta costituente dell’ente di essere studiata in proie-
zione e con caratteri di durevolezza;
– normatività, con tutte le conseguenze che ne derivano (capacità di innovare l’ordinamento,
efficacia generale ed astratta, collocazione nel sistema delle fonti, ricorribilità per violazione
di legge, applicazione del principio iura novit curia);
– specialità, nel senso che lo statuto comunale o provinciale prevale, come norma speciale,
sulla norma di diritto comune, cioè sulla legge.
L’obiettivo di fondo del legislatore è quello di qualificare lo statuto in termini di strumento di
democraticità e di autonomia capace di elaborare ed attuare direttamente, senza l’interme-
diazione interpretativa dello Stato e delle Regioni, i principi costituzionali di buon andamento
18 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

e di imparzialità, pur in un contesto di reciproca collaborazione democratica ed istituzionale

con le comunità statali e regionali.
Ad integrazione di quanto suesposto si pone il riconoscimento, nell’art. 6 comma 2, del
principio della riserva statutaria delle materie ivi elencate al fine di assicurare l’intangibilità e la
irretrattabilità delle funzioni e delle attività di natura locale.

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Lo statuto, dunque, oltre ad essere un atto normativo obbligatorio per l’ente locale (art. 6 comma
1), è un atto normativo complesso, avente ad oggetto una parte normativa principale (le norme fon-
damentali e i criteri generali dell’organizzazione dell’ente) ed una parte amministrativa sulle funzioni
(le attribuzioni degli organi, le forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze ecc.).
Lo statuto deve avere il seguente contenuto obbligatorio:
– stabilisce le norme fondamentali e i criteri generali in materia di organizzazione dell’ente;
– specifica le attribuzioni degli organi e le forme di garanzia e di partecipazione delle minoran-
ze, i modi di esercizio della rappresentanza legale dell’ente, anche in giudizio;
– disciplina le forme di collaborazione fra Comuni e Province;
– disciplina le forme della partecipazione popolare, del decentramento, dell’accesso dei citta-
dini alle informazioni e ai procedimenti amministrativi;
– stabilisce le caratteristiche dello stemma e del gonfalone.
Come detto gli statuti comunali e provinciali prevedono inoltre norme per assicurare con-
dizioni di pari opportunità tra uomo e donna ai sensi del [Link]. 11 aprile 2006, n. 198, e per
promuovere la presenza di entrambi i sessi nelle Giunte e negli organi collegiali del Comune e
della Provincia, nonché degli enti, aziende ed istituzioni da essi dipendenti.
Ai fini dell’individuazione del contenuto dello statuto rileva inoltre l’art. 4, co. 2 L. 131/2003,
laddove prevede che lo statuto, in armonia con la Costituzione e con i principi generali in materia
di organizzazione pubblica, nel rispetto di quanto stabilito dalla legge statale in materia di
legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali, stabilisce:
– i principi di organizzazione e funzionamento dell’ente;
– le forme di controllo, anche sostitutivo;
– nonché le garanzie delle minoranze e le forme di partecipazione di Comuni, Province e Città
metropolitane.
Si evidenzia che con la sentenza 16 giugno 2005, n. 12868 le sezioni unite civili della Cassazione
hanno sancito che gli statuti locali possono legittimamente assegnare alla dirigenza l’esercizio
della rappresentanza in giudizio.
Quest’ultima è configurata quale potere gestionale e non di governo, per il quale non è
ritenuta indispensabile uno specifico provvedimento di autorizzazione ai fini della costituzione
in giudizio. Oltre al contenuto obbligatorio è previsto un contenuto facoltativo dello statuto
desumibile dalla formula di chiusura di cui al comma 2 dell’art. 6 [Link]. 267/2000 secondo cui
lo statuto stabilisce quant’altro previsto dal Testo unico.
Tra i contenuti eventuali, contemplati dallo stesso TUEL, possono menzionarsi:
– la previsione dell’eventuale applicabilità delle norme del TUEL ai consorzi per la gestione dei
servizi sociali (art. 2 comma 2 T.U.);
– la disciplina dell’ordinamento e del funzionamento delle Istituzioni (art. 8 comma 3);
 Capitolo 9 19
Gli enti locali nel Titolo V della Costituzione: evoluzione e natura giuridica

– la figura del Presidente del Consiglio comunale nei comuni con popolazione sino a 15.000
abitanti (art. 39);
– l’istituzione del difensore civico (art. 11);
– la costituzione di commissioni consiliari (art. 38 comma 6);
– la previsione di consultazioni referendarie.

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Procedimento di approvazione dello statuto
Lo statuto è approvato con delibera consiliare votata in seduta pubblica e con voto palese.
La delibera deve ottenere il voto favorevole dei due terzi dei consiglieri previsti per l’ente.
Qualora tale maggioranza non venga raggiunta, la votazione è ripetuta in successive sedute da
tenersi entro trenta giorni e lo statuto è approvato se ottiene per due volte il voto favorevole
della maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati. La surriferita procedura si applica anche
alle modifiche statutarie.
La pubblicazione dello statuto avviene in triplice forma:
– nell’Albo Pretorio dell’ente per 30 giorni consecutivi.

Sul punto si tenga presente che la L. 69/2009 (nel testo modificato dall’art. 2, co. 5, D.L. 194/2009, conv. con
modificazioni dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25) ha introdotto significative novità, mediante la informatizzazione
e dematerializzazione degli atti amministrativi della P.A. In particolare la norma ha aggiornato radicalmente le
modalità di pubblicità dei provvedimenti, segnando così il tramonto del tradizionale Albo Pretorio. Dal 1° gennaio
2011, infatti, non è più effettuata la pubblicazione degli atti amministrativi in forma cartacea, in quanto l’art. 32
della citata legge 69/2009 dispone che le amministrazioni hanno l’obbligo della pubblicazione dei propri atti con
effetti di pubblicità legale sui rispettivi siti informatici. Quindi le deliberazioni di Giunta e di Consiglio, i provvedimenti
amministrativi monocratici, compresi quelli dei dirigenti vanno pubblicizzati con l’inserimento sul sito internet.
Pertanto da tale data la pubblicazione in forma cartacea non avrà alcuna efficacia di pubblicità legale. L’art. 32
L. 69/2009 prevede che, qualora vi fossero difficoltà, al fine di potere agevolare gli Enti per la nuova forma di
pubblicità, gli stessi potranno utilizzare i siti di altre amministrazioni;
– nel Bollettino Ufficiale della Regione (BUR);
– nella Raccolta ufficiale degli statuti presso il Ministero dell’interno.

Di tali pubblicazioni, tuttavia, solo la prima assume rilievo affinché lo statuto divenga ese-
cutivo (art. 6, co. 5, TUEL).
Le regole per la formazione dello statuto delle province e delle città metropolitane sono de-
lineate dalla L. 56/2014 (c.d. legge Delrio):
– il consiglio provinciale è l’organo di indirizzo e controllo, propone all’assemblea dei sindaci
lo statuto. Quest’ultima adotta o respinge lo statuto proposto dal consiglio e le sue succes-
sive modificazioni con i voti che rappresentino almeno un terzo dei comuni compresi nella
provincia e la maggioranza della popolazione complessivamente residente;
– il consiglio metropolitano propone alla conferenza metropolitana lo statuto e le sue mo-
difiche. Quest’ultima adotta o respinge lo statuto e le sue modifiche proposti dal consiglio
metropolitano con i voti che rappresentino almeno un terzo dei comuni compresi nella città
metropolitana e la maggioranza della popolazione complessivamente residente.
20 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

9.9 Servizi pubblici locali: la riforma del 2022

Si rinvia al Capitolo 11 successivo.

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 Capitolo 10
Le regioni: dalla riforma del Titolo V
all’autonomia differenziata

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10.1 Nozioni introduttive
La Repubblica italiana si articola in comuni, province, città metropolitane, regioni (art. 114
Cost.). Tali enti territoriali sono elementi costitutivi dell’ordinamento repubblicano e, tranne lo
Stato, sono tutti dotati di autonomia, in ossequio al disposto dell’art. 5 Cost. che riconosce e
promuove appunto le autonomie locali.
La Costituzione del 1948 riconosce come principio fondamentale dell’ordinamento re-
pubblicano il principio autonomista (art. 5), in base al quale l’autonomia degli enti territoriali
rappresenta non solo un dato da riconoscere, ma soprattutto da promuovere costantemente e
attivamente da parte di tutte le forze, gli organi e gli apparati che danno vita all’ordinamento
della Repubblica italiana. Tale principio trovava la sua specificazione nelle disposizioni del Titolo
V della Parte Seconda della Costituzione.
Questo titolo della Costituzione è stato radicalmente modificato negli ultimi anni attraverso
l’approvazione dei seguenti provvedimenti:
– la legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1, che ha modificato alcune norme costituziona-
li in tema di Statuti regionali, forma di governo regionale, titolarità del potere regolamentare
regionale;
– la legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2 volta ad estendere le novità introdotte nel 1999
anche alle regioni speciali;
– la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. La riforma del 2001 non ha soltanto modificato la
disciplina costituzionale degli enti territoriali, ma ha indirettamente ridefinito anche i rapporti
tra i diversi livelli di governo. Ribaltare il criterio del riparto di competenze legislative tra Stato e
regioni (lasciando allo Stato solamente i compiti essenziali che non possono essere svolti dalle
regioni e dagli enti locali), prevedere che le regioni possano istituire tributi propri, attribuire
in linea di principio l’esercizio delle funzioni amministrative al livello di governo più vicino ai
cittadini, attribuire alle regioni un ruolo attivo a livello europeo e internazionale, sono tutti
elementi che prefigurano un assetto costituzionale radicalmente diverso, nel quale si assiste
ad una valorizzazione delle autonomie territoriali e al sovvertimento della tradizionale impo-
stazione che vuole le periferie costituzionalmente subordinate al centro; non a caso spesso si
fa riferimento alle modifiche della L. cost. 3/2001 come «riforma in senso federale dello Stato
italiano». Non è così, ma sicuramente non è più l’assetto regionale pensato dal Costituente.
22 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

Ricordiamo che l’assemblea costituente, in netta controtendenza rispetto allo Statuto alber-
tino, decise di superare il modello di Stato accentrato ed optare, quindi, per un modello di stato
di tipo regionale.
In particolare, l’art. 131 Cost. individua 20 regioni di cui 5 a Statuto speciale (Sicilia, Sardegna,
Valle d’Aosta, Trentino-Alto Adige, a sua volta costituita dalle Province autonome di Trento e di

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Bolzano, Friuli-Venezia Giulia) a cui l’art. 116 Cost. riconosce forme e condizioni particolari di
autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale.
Ciò comporta che gli statuti speciali, a differenza degli statuti ordinari delle altre Regioni,
possono derogare alle norme che la Costituzione detta per le altre Regioni. La scelta del legi-
slatore costituzionale di istituire Regioni a statuto speciale poggia, per lo più, su motivazioni di
carattere storico e linguistico.
Nonostante la chiara scelta operata dal legislatore costituzionale l’effettiva realizzazione del
modello regionalistico è andata incontro ad un percorso lungo ed accidentato. Se, infatti, per le
regioni a statuto speciale l’approvazione degli statuti avvenne direttamente ad opera della stessa
Assemblea Costituente (fatta eccezione per quello del Friuli-Venezia Giulia, approvato con Legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1), riguardo alle regioni ad autonomia ordinaria per l’istituzione
di tali enti si è dovuto attendere fino al 1970 (L. 16 maggio 1970, n. 281 Provvedimenti finanziari
per l’attuazione delle Regioni a statuto ordinario), mentre il trasferimento delle funzioni è stato
attuato ad opera del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, che attuava la delega contenuta nell’art. 1,
della legge 22 luglio 1975, n. 382.
L’assetto delineato da queste norme è rimasto in vigore per poco più di un ventennio ed
è andato incontro a forti innovazioni negli anni a cavallo del nuovo millennio. In particolare,
sulla materia dell’autonomia degli enti territoriali sub statali sono intervenute dapprima la
legge Cost. 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente
della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni) che ha introdotto una forma di
“governo presidenziale” per le Regioni contestualmente ad un ampliamento della potestà
statutaria delle Regioni ad autonomia ordinaria e, successivamente, la legge Cost. 18 ottobre
2001, n. 3 con cui è stata operata un’organica riforma del titolo V della parte II della che ha
ridisegnato l’autonomia regionale sia sul piano della potestà legislativa, sia su quello delle
funzioni amministrative.
Nello specifico, in seguito alla riforma operata con la legge Cost. n. 3/2001 l’autonomia
regionale si articola in autonomia statutaria, organizzativa, legislativa, regolamentare, ammini-
strativa, e finanziaria.
L’autonomia statutaria è il potere-dovere riconosciuto alla Regione (e agli enti locali) di
disciplinare i propri assetti fondamentali (organizzazione e funzioni) per mezzo di un proprio
Statuto. Si tratta, sul piano generale, del potere riconosciuto dallo Stato ad enti non sovrani di
emanare norme capaci di innovare l’ordinamento giuridico generale. Il fondamento di questa
forma di autonomia è da rinvenirsi in primo luogo nella Carta costituzionale.
L’autonomia organizzativa che consiste nella capacità dell’ente pubblico di modulare la
propria organizzazione (mezzi, strutture, dotazioni di personale, ecc.) in funzione delle proprie
esigenze e del migliore perseguimento dei propri fini istituzionali, nel rispetto dei principi fissati
dall’ordinamento. L’autonomia organizzativa è strettamente correlata alla potestà statutaria.
 Capitolo 10 23
Le regioni: dalla riforma del Titolo V all’autonomia differenziata

L’autonomia legislativa è il potere di emanare norme aventi valore di legge. L’art. 117
Cost. stabilisce che detta potestà è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Co-
stituzione e dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.
L’autonomia regolamentare è la capacità degli enti territoriali di emanare, nel rispetto della
Costituzione, regolamenti formalmente amministrativi ma sostanzialmente normativi (destinati

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a disciplinare determinate materie), in grado di innovare l’ordinamento giuridico.
L’autonomia amministrativa è il potere riconosciuto alle Regioni (e agli enti locali) di am-
ministrare direttamente i propri interessi. Essa attiene, quindi, alla libertà ed alla capacità di
autodeterminazione e autoregolazione dell’ente territoriale in merito all’individuazione e all’am-
ministrazione diretta dei propri interessi. Rientra in quest’ambito il potere di detti enti (definiti
per questo come enti autarchici) di emanare atti amministrativi dotati della stessa efficacia di
quelli statali. L’autonomia amministrativa si pone quale valido strumento giuridico a supporto
dell’attività di decentramento amministrativo dello Stato.
L’autonomia finanziaria di entrata e di spesa è la capacità dell’ente di disporre delle risorse
necessarie per l’assolvimento dei compiti loro affidati, attraverso l’imposizione di tributi propri
oppure mediante altre entrate. Tale autonomia si esplica anche nella libertà di stabilire gli im-
pieghi che tali risorse dovranno avere (la c.d. autonomia di spesa). L’autonomia finanziaria di
Regioni e enti locali è riconosciuta dall’art. 119 Cost. e deve essere esercitata nel rispetto dell’e-
quilibrio dei relativi bilanci e dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’Unione europea.
Infine, il terzo comma dell’art. 116 Cost. prevede che possano essere attribuite forme ulteriori
e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie c.d. di legislazione concorrente (di
cui di cui al terzo comma dell’articolo 117 Cost.) e le materie dell’organizzazione della giustizia di
pace, della norme generali sull’istruzione e della tutela ambientale, a singole regioni a Statuto
ordinario. Tale attribuzione viene avviene con legge dello Stato, su iniziativa della Regione inte-
ressata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento. L’ultimo periodo
della norma in questione sottopone questa legge ad un procedimento rinforzato stabilendo che
l’approvazione debba avvenire a maggioranza assoluta dei componenti delle due Camere, sulla
base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata.

10.2 Autonomia statutaria, legislativa e regolamentare delle regioni

10.2.1 Lo statuto
L’autonomia statutaria delle Regioni trova il proprio fondamento giuridico nella Costituzione,
che ne fissa anche i limiti e detta una differente disciplina per gli statuti delle Regioni ordinarie
e quelli delle Regioni a statuto speciale.
Secondo l’attuale disciplina di rango costituzionale, le regioni possono essere distinte in:
– regioni a statuto ordinario, regolamentate in modo uniforme dalle norme del Titolo V della
Parte seconda della Costituzione;
– regioni a statuto speciale, disciplinate da norme contenute in leggi costituzionali. A seguito
della riforma costituzionale del 2001, tuttavia, alle regioni speciali si applica la clausola di
maggior favore, in base alla quale, in attesa della revisione degli Statuti speciali, a tali regio-
24 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

ni si estendono anche le norme del Titolo V per le parti in cui prevedono forme di autonomia
più ampie rispetto a quelle già loro attribuite (v. par. 10.2.4).

10.2.2 Gli statuti delle Regioni speciali

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Ai sensi dell’art. 116 Cost. (così come modificato a seguito della riforma costituzionale del
2001), il Friuli-Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto Adige e la Valle d’Aosta
dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali
adottati con legge costituzionale.
Quindi, gli statuti delle regioni speciali sono a tutti gli effetti leggi costituzionali, aventi ad
oggetto materie di organizzazione costituzionale.
Nella gerarchia delle fonti, essi prevalgono sulle leggi statali ordinarie e su quelle regionali,
e sono situate ad un livello più alto persino delle disposizioni costituzionali generali dettate per
le Regioni, ad eccezione delle norme poste a tutela dei principi costituzionali fondamentali (diritti
e doveri dei cittadini; organizzazione dello Stato).

Ricordiamo che l’art. 116 Cost., nel disegno originario della Costituzione, esprimeva indubbiamente la sussistenza
di forme di autonomia più ampie per le Regioni speciali, rispetto a quelle che la Costituzione disciplinava a livello gene-
rale, per le Regioni ordinarie. I limiti e le forme dell’estensione dell’autonomia di ciascuna Regione speciale erano – e
sono tuttora – fissati dai rispettivi statuti. Occorre tuttavia rilevare come lo Statuto speciale, seppur abbia rango di leg-
ge costituzionale, debba comunque conformarsi ai principi fondamentali della Costituzione (innanzitutto quello dell’u-
nità e indivisibilità della Repubblica) e come le competenze dagli stessi previste, anche quando vengono definite “pie-
ne” (o esclusive), devono comunque armonizzarsi con la Costituzione e rispettare, di norma, specifici limiti (quasi tutti
gli statuti prevedono, ad es., il rispetto dei principi fondamentali di riforma economico-sociale, che si traggono comun-
que dalla legislazione statale).

Dopo la riforma operata con le leggi cost. n. 2 e 3 del 2001, la distanza, in termini di com-
petenze, tra Regioni speciali e Regioni ordinarie è venuta a ridursi, trovandosi, anzi, le Regioni
speciali, sotto taluni aspetti, nella condizione di dover “inseguire” le Regioni ordinarie. In sif-
fatto contesto, gli statuti speciali sono ormai composti più di “vuoti” che di “pieni” (Caravita),
restandone fuori sia le norme sulla forma di governo che, dopo la legge cost. n. 2 del 2001, sono
rimesse alle leggi statutarie che ciascuna Regione speciale approva a maggioranza assoluta, sia
tutte quelle competenze non previste dagli statuti e che le Regioni speciali “attraggono” ai sensi
dell’art. 10 della L. cost. n. 3 del 2001, come in seguito si vedrà.
Sotto il primo profilo, deve rilevarsi come con la L. cost. n. 2/2001, il legislatore costituzionale
abbia esteso alle regioni speciali le disposizioni concernenti le modalità di elezione del Presidente
e del Consiglio, in termini analoghi a quelli che gli articoli 122 e 123 Cost., nel testo risultante dalla
revisione operata con la legge Cost. n. 1 del 1999, avevano previsto per le regioni ordinarie. La
riforma ha pertanto in parte “depotenziato” il procedimento di revisione statutaria, sotto due
profili: in primo luogo, ha disposto che le future disposizioni di modifica degli Statuti speciali,
pur presupponendo la forma di legge costituzionale, non siano sottoposti al referendum costi-
tuzionale ex art. 138 Cost.; in secondo luogo ha previsto che le norme sulla forma di governo
possano, per il futuro, essere modificate con mera legge regionale.
 Capitolo 10 25
Le regioni: dalla riforma del Titolo V all’autonomia differenziata

Sotto il secondo profilo, la riforma introdotta con la legge cost. n. 3 del 2001, nel dilatare
l’autonomia regionale ordinaria, ha posto il problema del riallineamento delle competenze
delle Regioni speciali, al fine di scongiurare il rischio che nel nuovo testo costituzionale a queste
ultime fossero garantite competenze meno ampie rispetto a quelle attribuite alle Regioni ordi-
narie. Occorre infatti considerare che quello concernente le funzioni legislative era l’aspetto di

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maggior diversità tra Regioni ordinarie e differenziate (Martinez), nella misura in cui alle Regioni
ordinarie era sconosciuta la competenza legislativa “piena” od “esclusiva”, che invece le Regioni
speciali esercitavano nelle materie elencate dai rispettivi statuti. Queste ultime godevano, inoltre,
di una potestà “integrativo-attuativa” della legislazione di competenza statale in altre materie,
anch’esse elencate dai rispettivi statuti, che deve ritenersi venuta meno.
Le Regioni ordinarie, per contro, conoscevano unicamente la competenza ripartita o con-
corrente, nelle sole e limitate materie elencate nel testo originario dell’art. 117 Cost. Nel nuovo
sistema di ripartizione di competenze, le Regioni ordinarie godono di competenza generale
residuale, quindi “piena”, in forza del disposto del quarto comma del nuovo art. 117, con rife-
rimento alle materie non rientranti nella competenza esclusiva statale e in quella concorrente,
che ricomprende, ora, materie di particolare rilievo. Nelle more della revisione degli statuti
speciali, l’art. 10 della L. cost. 3/2001 ha pertanto introdotto una clausola di adeguamento
automatico, che prevede in via transitoria che “sino all’adeguamento dei rispettivi statuti,
le disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a statuto
speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di
autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite”. Da quanto premesso appare evidente
come il primo comma dell’art. 116 Cost. non possa essere letto disgiuntamente dall’art. 10
della L. cost. n. 3 del 2001, che ha poi trovato attuazione nell’art. 11, L. 131/2003, in base al
quale: “1. Per le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano resta
fermo quanto previsto dai rispettivi statuti speciali e dalle relative norme di attuazione, nonché
dall’articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. 2. Le Commissioni paritetiche
previste dagli statuti delle Regioni a statuto speciale, in relazione alle ulteriori materie spettanti
alla loro potestà legislativa ai sensi dell’articolo 10 della citata legge costituzionale n. 3 del
2001, possono proporre l’adozione delle norme di attuazione per il trasferimento dei beni e
delle risorse strumentali, finanziarie, umane e organizzative, occorrenti all’esercizio delle ulte-
riori funzioni amministrative. 3. Le norme di attuazione di cui al comma 2 possono prevedere
altresì disposizioni specifiche per la disciplina delle attività regionali di competenza in materia
di rapporti internazionali e comunitari.”.
Ma quali sono le forme più ampie di autonomia di cui all’art. 10 della L. cost. n. 3 del 2001
cit.? L’ambito di operatività della clausola di cui all’art. 10 in questione emerge dalle numerose
pronunce emanate sul punto da parte della Corte costituzionale, che ha fatto sovente ricorso alla
disposizione de qua per “integrare” gli elenchi delle materie di competenza regionale contenuti
negli statuti speciali con le “nuove” materie attribuite alle regioni ordinarie dalla legge cost. n.
3 del 2001 (Musolino). Ciò è avvenuto sia con riferimento a materie di competenza concorrente
(produzione, trasporto, distribuzione nazionale dell’energia o ordinamento della comunicazione),
sia con materie ascritte alla competenza generale residuale (sostanzialmente assimilabile alla
legislazione primaria riconosciuta dagli statuti speciali). La clausola ha consentito inoltre di
26 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

riconoscere alle autonomie speciali la competenza (prevista dal nuovo 117 Cost., commi terzo,
quinto e nono e in via generale non prevista dagli statuti) nello svolgimento di attività interna-
zionale e ha consentito di ritenere superati i limiti che gli statuti speciali pongono all’esercizio
della potestà legislativa primaria delle diverse autonomie speciali (anzitutto il limite del rispetto
delle norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica) in quelle fattispecie

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nelle quali la materia rientri nella competenza residuale delle Regioni ordinarie (non così quando
la materia rientri nella competenza concorrente delle regioni ordinarie, ad es. l’urbanistica e
l’edilizia: v. sent. n. 62 del 2005). La clausola de qua ha anche consentito alle autonomie speciali
di mantenere le proprie competenze statutarie di tipo primario in quelle materie che, a seguito
della legge cost. n. 3 del 2001, sono state espressamente attribuite alla competenza esclusiva
statale (es.: la materia dell’ordinamento degli enti locali, attribuita, dal “nuovo” art. 117, comma
secondo, lettera p), Cost., di competenza esclusiva statale, continua ad essere materia di compe-
tenza primaria della Regione Sardegna: v. sent. n. 48 del 2003). La Corte costituzionale, negli anni
immediatamente seguenti la riforma, ha tuttavia precisato che, quando la com- petenza legislativa
di una Regione a statuto speciale si radica sulle norme contenute nella legge costituzionale n.
3 del 2001 – perché le stesse attribuiscono una competenza legislativa “più ampia” rispetto allo
statuto – le disposizioni contenute nel Titolo V trovano applicazione nella loro interezza (sent.
n. 383 del 2005 e n. 370 del 2006). Il che significa che la legge regionale dovrà regolamentare
le ulteriori competenze acquisite nel rispetto dei limiti e delle condizioni che la suddetta legge
costituzionale ha posto, anche a garanzia delle autonomie territoriali minori espressamente
menzionate, soggiacendo ai medesimi limiti propri delle funzioni corrispondenti delle Regioni
ordinarie. Inoltre, in virtù del disposto dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 più volte citato, la
Corte costituzionale ha ritenuto estensibili alle autonomie speciali le procedure inerenti i controlli
statali sull’esercizio della potestà legislativa regionale e le forme di proposizione del giudizio
costituzionale previsti dal nuovo art. 127 Cost., che non contempla più il controllo preventivo da
parte del Commissario di Governo, ritenendole “forme di autonomia più ampie” rispetto a quelle
disciplinate dagli statuti speciali. (Corte cost. decisioni n. 377 e 408 del 2002; detta estensione
non è stata ritenuta operante con riferimento alle modalità di controllo previste dallo statuto
della Regione siciliana, che continuano pertanto ad applicarsi: Corte cost. sent. n. 314 del 2003).
Deve precisarsi che il meccanismo prefigurato dal citato art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 può
trovare applicazione soltanto quando, all’esito di una valutazione complessiva, si risolva in una
maggiore autonomia per le Regioni e non anche quando garantisca una maggiore autonomia
degli enti territoriali minori, a discapito dell’autonomia regionale (Corte cost., sent. 370/2006).
Merita a riguardo un breve cenno la posizione della Corte costituzionale sancita con sentenza
n. 255 del 13 novembre 2014 che – nel dichiarare l’illegittimità costituzionale, per contrasto con
l’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 dell’art. 31, comma 2, l. 11 marzo 1953 n. 87 (Nor-
me sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), come sostituito dall’art. 9,
comma 1, l. 5 giugno 2003 n. 131, limitatamente alle parole “Ferma restando la particolare forma
di controllo delle leggi pre- vista dallo statuto speciale della Regione siciliana,” (ricordiamo che
il comma 2 cit. così dispone: Ferma restando la particolare forma di controllo delle leggi prevista
dallo statuto speciale della Regione siciliana, il Governo, quando ritenga che una legge regionale
ecceda la competenza della Regione, può promuovere, ai sensi dell’articolo 127, primo comma,
 Capitolo 10 27
Le regioni: dalla riforma del Titolo V all’autonomia differenziata

della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale della legge regionale dinanzi alla
Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla pubblicazione) – ha affermato che i due sistemi di
controllo delle leggi regionali siciliane, l’uno previsto dalla disciplina costituzionale, l’altro da quella
statutaria speciale, sono chiamati a svolgere la medesima funzione e sono pertanto comparabili
alla stregua del criterio di preferenza dettato dall’art. 10 l. cost. n. 3 del 2001, secondo cui le dispo-

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sizioni della legge sono destinate a prevalere sugli statuti speciali di autonomia e sono evocabili
solo per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie di quelle già attribuite. Il peculiare
controllo di costituzionalità delle leggi previsto dallo statuto di autonomia della Regione siciliana,
strutturalmente preventivo, è caratterizzato da un minor grado di garanzia dell’autonomia rispetto
a quello previsto dall’art. 127 Cost., che consente la promulgazione e l’entrata in vigore della legge
regionale. È pertanto necessario estendere anche alla Regione siciliana il sistema di impugnativa
delle leggi regionali, previsto dal riformato art. 127 Cost., al momento, impedito proprio dalla
norma censurata, la cui dichiarazione di illegittimità costituzionale, relativamente al frammento
normativo che manteneva fermo il particolare sistema di controllo delle leggi siciliane, rende
non più operanti le norme statutarie relative alle competenze del Commissario dello Stato nel
controllo delle leggi siciliane. Sicché gli artt. 27 (per la perdurante competenza del Commissario
dello Stato ad impugnare le delibere legislative dell’Assemblea regionale siciliana), 28, 29 e 30
dello statuto di autonomia non trovano più applicazione, per effetto dell’estensione alla Regione
siciliana del controllo successivo previsto dagli artt. 127 Cost. e 31 l. n. 87 del 1953 per le regioni
a statuto ordinario (sent. n. 38, 112 del 1957, 9 del 1958, 6 del 1970, 195 del 1972, 13 del 1983,
545 del 1989, 408, 533 del 2002, 48, 103, 274, 314 del 2003, 236 del 2004, 145 del 2005, 175 del
2006, 303 del 2007; ordd. n. 378 del 1992, 294 del 1993, 225, 297 del 1995, 183, 197 del 1996, 42
del 2001, 65, 377 del 2002, 114 del 2014).
Letto diversamente l’assunto può essere anche ribadito nel senso che la previsione della
perdurante applicabilità del peculiare sistema statutario di controllo delle leggi (caratterizzato
dal carattere preventivo del sindacato, dall’attribuzione al Commissario dello Stato del potere di
impugnazione, dal termine di cinque giorni per il suo esercizio e dalla facoltà del Presidente della
Regione di promulgare la legge decorsi trenta giorni dall’impugnazione qualora entro venti giorni
non fosse intervenuta la decisione della Corte costituzionale) sottrae i soli atti legislativi siciliani
al regime di controllo successivo delle leggi regionali stabilito dal riformato art. 127 Cost. per le
Regioni ordinarie ed esteso dalla giurisprudenza costituzionale agli altri enti ad autonomia differen-
ziata. In tal modo, la norma de qua confligge con la clausola di maggior favore posta dall’evocato
parametro costituzionale che, sino all’adeguamento dei rispettivi statuti, prescrive l’applicazione
alle autonomie speciali delle disposizioni della legge costituzionale n. 3 del 2001 per le parti in cui
prevedono forme di autonomia più ampie di quelle già attribuite. Per quanto riguarda la disciplina
del controllo di costituzionalità delle leggi regionali, l’art. 127 Cost., nel disegnare un controllo
successivo della Corte costituzionale, promosso dal Governo entro sessanta giorni dalla pubbli-
cazione della legge e perciò totalmente esterno al procedimento legislativo regionale, risponde
ad una logica di maggiore garanzia dell’autonomia legislativa regionale rispetto al procedimento
di controllo strutturalmente preventivo delineato dallo statuto siciliano, per ciò solo connotato
da un minor grado di garanzia dell’autonomia. Dall’operatività della clausola di maggior favore e
dall’espunzione del frammento normativo che manteneva ferma la peculiare disciplina siciliana,
28 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

discendono l’estensione anche alla Regione siciliana del sistema di impugnativa delle leggi regionali
contemplato dal vigente art. 127 Cost. – che, consentendo la promulgazione e l’entrata in vigore
della legge regionale, garantisce le ragioni dell’autonomia in misura maggiore della disciplina sta-
tutaria – e la preclusione all’ulteriore operatività delle norme dello statuto speciale relative alle
competenze del Commissario dello Stato nel procedimento di controllo delle leggi siciliane. Per

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l’autorimessione della questione di legittimità costituzionale dell’art. 31, comma 2, della legge n. 87
del 1953, v. la citata ordinanza n. 114/2014. Per l’insegnamento secondo cui la clausola di maggior
favore posta dall’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 impone di svolgere un confronto
fra gli istituti previsti dagli statuti speciali e le analoghe previsioni contenute nel Titolo V della
parte II della Costituzione, al fine di compiere un giudizio di preferenza, nel momento della loro
applicazione, privilegiando le norme costituzionali che prevedono forme di autonomia più ampie di
quelle risultanti dalle disposizioni statutarie, v., ex plurimis, le seguenti citate decisioni: sentenze nn.
303/2007, 175/2006, 145/2005, 236/2004, 314/2003, 274/2003, 103/2003, 48/2003 e 408/2002;
ordinanza n. 377/2002. Sulla rispondenza del riformato art. 127 Cost. ad una logica di maggiore
garanzia dell’autonomia legislativa regionale rispetto al procedimento di controllo preventivo,
previsto dalle norme statutarie speciali analogamente a quanto disposto dal previgente art. 127
Cost., v. le seguenti citate decisioni: sentenze nn. 314/2003, 533/2002 e 408/2002; ordinanze nn.
377/2002 e 65/2002. In relazione al peculiare sistema statutario di controllo delle leggi regionali
siciliane, v. le citate sentenze nn. 545/1989, 13/1983, 6/1970, 9/1958, 112/1957 e 38/1957. Per la
precedente valutazione in termini di compatibilità costituzionale del peculiare sistema statutario
di controllo delle leggi regionali siciliane, in considerazione della sua eccentricità e conseguente
non comparabilità con l’art. 127 Cost., v. la citata sentenza n. 314/2003. Sul necessario carattere
pregiudiziale e strumentale della questione, in vista della definizione della questione di legittimità
costituzionale principale, v., ex plurimis, le seguenti citate decisioni: sentenza n. 195/1972; ordi-
nanze nn. 42/2001, 197/1996, 183/1996, 297/1995, 225/1995, 294/1993 e 378/1992.
In un passaggio motivazionale della sentenza n. 52 del 10 marzo 2017, la Corte costituzio-
nale ha avuto occasione di precisare che l’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione), limita l’applicabilità dell’art.
117 Cost., nel testo introdotto da quest’ultima legge, alle parti in cui esso assicura forme di
autonomia più ampie rispetto alle disposizioni statutarie. Laddove venga sottoposta a censura
di legittimità costituzionale una disposizione di legge di un soggetto ad autonomia speciale, la
compiuta definizione dell’oggetto del giudizio, onere di cui è gravato il giudice rimettente, non
può […] prescindere dall’indicazione delle competenze legislative assegnate dallo statuto spe-
ciale, tanto più se queste risultino astrattamente pertinenti all’oggetto del giudizio principale,
[… e dallo] spiegare in quale rapporto esse si trovino con l’invocato parametro di cui all’art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., illustrando le ragioni per le quali tale ultima norma costituzio-
nale dovrebbe assumersi a parametro in luogo delle previsioni contenute nello statuto speciale.

10.2.3 Le leggi statutarie

Per legge statutaria deve intendersi una legge regionale integrativa dello statuto speciale,
approvata con procedimento particolare e rafforzato, in talune materie specificatamente in-
 Capitolo 10 29
Le regioni: dalla riforma del Titolo V all’autonomia differenziata

dividuate nella forma di governo regionale. Le regole che le disciplinano promanano dalla L.
cost. 1/1999 nel testo novellato con legge costituzionale 3/2001 e nella gerarchia delle fonti si
collocano al di sopra delle leggi regionali.
Accanto agli statuti delle Regioni speciali si pongono gli statuti delle regioni ordinarie (v. par.
successivo).

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10.2.4 Autonomia statutaria (regioni ordinarie)
Accanto agli Statuti delle Regioni a statuto speciale, vi sono gli Statuti delle Regioni ordinarie
con vincolo di uniformità alla sola Costituzione.
L’autonomia organizzativa è riconosciuta dall’art. 123 Cost.
La legge di riforma costituzionale ha ampliato i poteri statutari, riconoscendo alle Regioni
ordinarie la facoltà di scegliere la forma di governo ai fini di una migliore organizzazione e fun-
zionamento dell’ente, in armonia con i dettami costituzionali.
L’intervento dello Stato è previsto esclusivamente nelle impugnazioni dello statuto dinnanzi
la Corte Costituzionale.
Il procedimento di formazione dello statuto è molto semplice:
– la legge regionale viene approvata a maggioranza assoluta dei componenti con due delibe-
razioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi;
– entro 30 giorni dalla sua pubblicazione può essere sollevata dal Governo questione di legit-
timità dinnanzi alla Corte Costituzionale, ovvero se 1/5 dei componenti del Consiglio regio-
nale o 1/50 degli elettori regionali ne fanno richiesta può essere sottoposta a referendum
popolare, entro 3 mesi dalla pubblicazione.
Qualora non vi sia referendum lo statuto viene promulgato e pubblicato.
Il controllo di legittimità preventivo da parte del Governo può essere reiterato qualora il
testo dello statuto, così come modificato dalla Corte, contenga nuove norme parimenti illegittime,
oppure sia stato adottato dalla Regione in violazione delle prescrizioni procedimentali per la sua
formazione. Lo statuto delle Regioni ordinarie è, quindi, dal punto di vista procedimentale, una
legge regionale atipica soggetta a procedura rinforzata.
L’autonomia statutaria delle Regioni introdotta dal novellato art. 123, Cost., va colta in
“traiettoria” con l’evolversi dell’ordinamento regionale e con il progredire delle riforme legislative
e costituzionali dell’ultimo scorcio del trascorso millennio e degli albori del nuovo.
In effetti “la riforma introdotta dalla legge costituzionale n. 1/1999 non è nata per amplia-
re, in astratto, la potestà statutaria delle Regioni, ma per rafforzare una linea istituzionale già
presente nella gran parte delle Regioni, puntando a dare una veste formale a quanto di fatto
era già avvenuto e ad eliminare così lo strabismo istituzionale che si era venuto a determinare
nel tempo. Così è nata la forma di governo transitoria nella Costituzione, che non a caso, è stata
acriticamente accettata dalle Regioni” (Caretti).
L’art. 123 Cost. configura una fonte statutaria del tutto diversa dalla precedente. Il proce-
dimento di adozione dello Statuto è del tutto “regionalizzato”, peraltro ricalcando in modo
evidente la procedura prevista per la revisione costituzionale (art. 138 Cost.): “lo statuto è
approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta
30 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due
mesi” (art. 123, comma 2, Cost.).
Successivamente si afferma:
a) che la delibera statutaria può essere sottoposta “a referendum popolare qualora entro tre
mesi dalla sua pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori della Re-

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gione o un quinto dei componenti il Consiglio regionale” (ed evidentemente non è promul-
gata se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi: art. 123, comma 3);
b) che il Governo può promuovere la questione di legittimità costituzionale sulle delibere statu-
tarie regionali dinanzi alla Corte costituzionale entro trenta giorni dalla loro pubblicazione
(art. 123, comma 2).
Al contrario, lo statuto può essere bocciato (o confermato) dal corpo elettorale regionale,
qualora sia promosso il referendum.
Anche sul piano dell’oggetto della potestà statutaria il nuovo art. 123, commi 1 e 4, asse-
gna un vasto novero di contenuti alla fonte statutaria. Si passa dalla vecchia “organizzazione
interna” ai “principi fondamentali di organizzazione e funzionamento”, peraltro associati alla
disciplina della “forma di governo”.
Lo statuto rimane la fonte di disciplina – così come lo era in precedenza – dell’esercizio del
diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione e della
pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali.
L’ultimo comma dell’art. 123, aggiunto successivamente dall’art. 7 della L. cost. n. 3 del 2001,
rimette alla disciplina statutaria la disciplina del Consiglio delle autonomie locali, “organo di
consultazione fra la Regione e gli enti locali”.
L’unico limite testuale che la potestà statutaria incontra sulla base dell’art. 123, Cost., è
quello dell’armonia con la Costituzione, essendo stato opportunamente espunto l’ulteriore
limite dell’armonia con le leggi della Repubblica.

10.2.5 Contenuto degli statuti

Gli Statuti devono regolare la forma di Governo regionale e i principi fondamentali di orga-
nizzazione e funzionamento della Regione.
Anche gli statuti regionali, come quelli di comuni e province, sono formati da un contenuto
obbligatorio ed uno eventuale.
a) contenuto obbligatorio. Ai sensi dell’art. 123 Cost. gli statuti devono regolare:
1) la forma di governo regionale, ossia l’organizzazione burocratica dell’ente, con riferi-
mento ai rapporti fra gli organi di governo regionale, nei limiti fissati dalla Costituzione.
L’elenco tassativo dei limiti è contenuto nel disposto di cui agli artt. 121, 122 e 126 Cost.
e riguarda:
– quanti e quali siano gli organi regionali e le loro funzioni fondamentali (art. 121);
– le incompatibilità relative allo status di consigliere (art. 122, comma 2);
– l’affidamento dell’individuazione dei casi di ineleggibilità e incompatibilità del Presi-
dente, degli altri componenti della Giunta e dei Consiglieri, a leggi regionali (art. 122);
– la competenza esclusiva delle regioni nella scelta del sistema elettorale (art. 122);
 Capitolo 10 31
Le regioni: dalla riforma del Titolo V all’autonomia differenziata

– l’obbligatorietà di istituire presso ogni regione un Presidente e un ufficio di presidenza

(art. 122);
– la possibilità per il Consiglio regionale di esprimere la sfiducia nei confronti della Giunta
(art. 126 comma 2);
2) la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali;

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3) l’istituzione del Consiglio delle autonomie locali quale organo di consultazione tra la
Regione e gli enti locali minori;
b) contenuto eventuale: regola i contenuti ricognitivi delle funzioni e dei compiti della regione,
ovvero elenca le aree di prioritario intervento politico e legislativo, in ottemperanza a quanto
stabilito dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 4/2004.

10.2.6 Autonomia legislativa

La riforma del titolo V della Costituzione ha riconosciuto alle regioni una più ampia potestà
legislativa, ponendole, così, in posizione sovraordinata rispetto alle Province e ai Comuni.
Le competenze tra Stato e Regioni, quindi, risultano così suddivise:
1) potestà esclusiva dello Stato: per le materie indicate al 117 comma 2 Cost., che spaziano dai
rapporti con l’Unione Europea, all’immigrazione, difesa, sicurezza e tutti gli altri settori in cui
è necessaria una legge unica per l’intero Paese;
2) potestà concorrente Stato/regioni: per le materie indicate al comma 3 dell’art. 117 Cost., vi
è una suddivisione dei compiti tra Stato e Regioni. Lo Stato detta i principi fondamentali con
le leggi quadro, mentre le Regioni emanano la disciplina specifica di settore.
L’art. 1 comma 3 della L. 131/2003 (legge La Loggia), nelle materie di legislazione concor-
rente, autorizza le Regioni a non attenersi obbligatoriamente ai principi fondamentali fissati
dallo Stato. In mancanza di direttive le Regioni possono uniformarsi ai principi fondamentali
individuati dall’esecutivo (art. 1 comma 4 L. 131/2003);
3) potestà esclusiva delle regioni: nelle materie non ricomprese nella legislazione esclusiva
dello Stato o concorrente.
La potestà delle Regioni è soggetta ai soli limiti imposti dalla Carta Costituzionale e dal diritto
Comunitario.
La Regione esercita la sua potestà legislativa nell’ambito del suo territorio, ma non è soggetta
al limite degli interessi nazionali, cioè la regione deve essere libera e non vincolata alle scelte
politiche dello Stato.
Può favorire l’armonia con lo Stato mediante Conferenze Stato/Regioni, che sono organi di
raccordo con l’esecutivo.
Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:
a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l’Unione europea;
diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea;
b) immigrazione;
c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose;
d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi;
e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario;
32 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie;

f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento
europeo;
g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali;
h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale;

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i) cittadinanza, stato civile e anagrafi;
l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa;
m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che
devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;
n) norme generali sull’istruzione;
o) previdenza sociale;
p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città
metropolitane;
q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;
r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico
dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale; opere dell’ingegno;
s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.
Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l’U-
nione europea delle Regioni; commercio con l’estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione,
salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione
professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori
produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo
del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento
della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; previdenza
complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e
organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere
regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale.
Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente
riservata alla legislazione dello Stato.

10.2.7 La potestà legislativa delle Regioni a statuto speciale

Gli statuti delle regioni a statuto speciale suddividono in tre gruppi la potestà legislativa
regionale:
– potestà legislativa piena o esclusiva in ambito di organizzazione e burocrazia dell’ente;
– potestà legislativa ripartita o concorrente, in materie di interesse statale, la cui organizzazione
è affidata alla regione;
– potestà legislativa integrativo-attuativa delle leggi statali nelle materie individuate dagli stessi
statuti.
 Capitolo 10 33
Le regioni: dalla riforma del Titolo V all’autonomia differenziata

10.2.8 La clausola di maggior favore

La Legge costituzionale n. 3/2001, all’art. 10 ha previsto che le disposizioni del nuovo art 117
Cost. debbano essere applicate anche alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome
qualora prevedano forme di autonomia più ampie rispetto a quelle attribuite, fino all’adegua-
mento dei rispettivi statuti (c.d. clausola di maggior favore).

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10.2.9 Il regionalismo differenziato
L’art. 116 comma 3 Cost. attribuisce alle Regioni la possibilità di negoziare con lo Stato forme
e condizioni particolari di autonomia in materia amministrativa, fiscale e legislativa, sottraendo
determinate materie previste dal comma 3 art. 117 Cost. alla competenza concorrente e spo-
standole nella competenza residuale regionale.
Tale forma di autonomia (c.d. regionalismo differenziato) era riconosciuto nel nostro ordi-
namento, anche prima della riforma costituzionale, in ambito di:
– organizzazione della giustizia di pace;
– norme generali sull’istruzione;
– tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.
Scopo del regionalismo differenziato è la creazione di autonomie regionali differenziate e po-
tenziate, tese al graduale superamento della distinzione degli statuti regionali in speciali e ordinari,
in un quadro di diversificazione delle autonomie secondo le istanze proprie della comunità.
L’attribuzione di queste ulteriori forme autonomistiche deve avvenire con una legge statale
ordinaria ma “rinforzata”, su iniziativa della Regione interessata e previo parere non vincolante
degli enti locali, nel rispetto dei principi dell’art. 119. La legge deve essere approvata dalle Came-
re a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di una intesa con la Regione interessata.
Nel merito, la disposizione tende a creare dei regimi semi-differenziati, vale a dire Regioni
ordinarie dotate di forme particolari di autonomia, graduando le competenze regionali in relazione
alle avvertite esigenze locali, secondo le note logiche della sussidiarietà e dell’adeguatezza, nel
rispetto dei principi di cui all’art. 119. Si tratterebbe di un’applicazione, oltre che del principio
di sussidiarietà, anche del principio di eguaglianza (che impone di disciplinare in modo diverso
situazioni diverse), finalizzati a riconoscere che le Regioni dotate di una efficienza politica e am-
ministrativa più accentuata debbano poter esercitare maggiori competenze di quelle assegnate
alle Regioni meno efficienti.
Questa semispecialità viene pertanto a costituire un nuovo modello di differenziazione basato
non più sui privilegi di talune regioni, le quali hanno avuto la forza politica di imporre allo Stato
un proprio regime peculiare, ma volto ad attribuire funzioni a tutte le Regioni che intendano
gestire competenze ulteriori rispetto a quelle indicate nel terzo comma dell’art. 117 e dimostri-
no di saperlo fare (Cariola - Leotta). La semispecialità rappresenta allora un compromesso tra il
precedente sistema di specialità – calato dall’alto e strutturato su una rigida tipologia di limiti alla
normazione – e un modello di regionalismo differenziato, connotato da una notevole flessibilità
e che trova espressione in molti sistemi autonomistici.
34 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

La disposizione viene in dottrina giustificata sulla base delle diversa velocità alle quali viaggiano le diverse Re-
gioni, il che rende il regionalismo italiano strutturalmente differenziato (Caravita). Ogni Regione, pertanto, dovreb-
be essere messa in condizione di “specializzarsi”, attingendo ad una sorta di ideale paniere nel quale sono riposte
tutte le funzioni diverse da quelle trattenute dallo Stato in quanto espressive di interessi di sicura connotazione na-
zionale (Martinez).

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Sotto il profilo strutturale, l’elemento centrale è costituito dall’accordo, che scaturisce dall’in-
contro tra l’iniziativa regionale (che concerne l’intesa e non la presentazione del disegno di legge,
che può avvenire da parte governativa) e l’accettazione statale. Oggetto del trasferimento sono
le materie indicate dalla disposizione, con la precisazione che quelle già attribuite alla compe-
tenza concorrente diverrebbero di competenza piena e quelle di competenza esclusiva statale
potrebbero divenire di competenza concorrente o esclusiva regionale.
Per quanto concerne l’aspetto soggettivo, la disposizione de qua si rivolge espressamente alle
sole Regioni ordinarie e non anche a quelle speciali (conclusione che si ricava dall’inciso «altre
Regioni»). Si è, tuttavia, in dottrina affermata la possibilità di una estensione della disposizione
de qua alle Regioni speciali, ai sensi dell’art. 10 della L. cost. 3 del 2001, qualora il richiamo alle
maggiori forme di autonomia fosse ritenuto riferibile non solo alle norme sostanziali ma anche
a quelle procedurali (Caravita).

10.2.10 I limiti all’attività legislativa regionale

Le Regioni, nell’esercizio della propria potestà legislativa esclusiva (art. 117 comma 4 Cost.)
e concorrente (art. 117 comma 3 Cost.) sono subordinate al rispetto della Costituzione (art. 117
comma 1 Cost.).
Pertanto, le leggi regionali devono:
– garantire il libero esplicarsi della vita di relazione, favorendo un sistema imperniato sulla
libera concorrenza e sul libero mercato (art. 120 Cost.);
– rimuovere ogni ostacolo che impedisca la piena parità degli uomini e delle donne nella vita
sociale, culturale, economica e promuovere la parità di accesso tra donne e uomini alle ca-
riche elettive (art. 117, comma 7 Cost.);
– vietare l’introduzione nell’ordinamento di norme giuridiche che siano in contrasto con le
normative comunitarie o internazionali;
– produrre ed esplicare i propri effetti esclusivamente o prevalentemente nell’ambito territo-
riale di pertinenza della Regione;
– riguardare materie di competenza residuale o concorrente;
– adeguarsi alle riforme economico-sociali per garantire un sistema unitario su tutto il territorio
nazionale.
Prima della riforma del 2001, l’art. 117 comma 1, prevedeva l’ulteriore limite dell’interesse
nazionale, inteso come funzione di indirizzo e coordinamento delle attività delle regioni per
esigenze di carattere unitario.
Nel nuovo titolo V il riferimento all’interesse nazionale scompare, e contestualmente si esclude
che nelle materie di competenza legislativa regionale possano essere adottati atti di indirizzo e
 Capitolo 10 35
Le regioni: dalla riforma del Titolo V all’autonomia differenziata

coordinamento. L’armonizzazione delle rispettive legislazioni (statale e regionali) viene affidata

alla Conferenza Stato-Regioni o alla Conferenza unificata.

10.2.11 Procedimento di formazione delle leggi regionali

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Ogni Regione, dunque, ha un proprio Statuto.
Generalmente nello Statuto l’iniziativa legislativa è attribuita alla Giunta regionale o, per
alcune leggi, ai singoli consiglieri, agli elettori della Regione, ai Consigli provinciali e comunali, al
Consiglio delle autonomie locali e alle formazioni sociali.
L’iter di formazione della legge regionale è simile a quello della legge statale e come per
quest’ultima, anch’essa è sottoposta ad una fase istruttoria, deliberativa e promulgativa.
La fase istruttoria è svolta dalle Commissioni permanenti in sede referente, strutturate sul
modello parlamentare, che trasmettono il disegno di legge all’Assemblea regionale, dinnanzi alla
quale inizia la fase deliberativa.
La versione dell’art. 127 Cost. precedente alla riforma del 2001, prevedeva che dopo l’appro-
vazione da parte del Consiglio, la legge fosse inviata al Commissario di Governo per l’apposizione
del visto da considerarsi quale atto di controllo sulla legge regionale. Tale fase era individuata
come integrativa dell’efficacia.
Attualmente non è più previsto il controllo da parte del Governo, e le procedure di formazione
e adozione delle leggi regionali diventano semplificate.
Infatti, alcuni statuti prevedono un procedimento molto più snello e veloce (c.d. procedimento
redigente), in base al quale i progetti di legge sono approvati nei singoli articoli dalle Commissioni,
con voto finale riservato all’Assemblea.
Soppresso il visto del Commissario governativo ex art. 127, si addiviene immediatamente alla
promulgazione ed alla pubblicazione della legge regionale sul Bollettino ufficiale, con entrata in
vigore il quindicesimo giorno successivo alla pubblicazione.
Ricordiamo, in particolare, che il sesto comma dell’art. 117, nel testo novellato dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001, prevede espressamente l’attribuzione allo Stato della potestà rego-
lamentare nelle sole materie in cui allo stesso è attribuita competenza legislativa esclusiva, salva
delega alle regioni. Nelle altre materie, la competenza è regionale. La disposizione si ispira alla
logica del parallelismo e dell’esclusività: da un lato, richiama la ripartizione delle competenze
legislative, dall’altro mira ad evitare il concorso di norme secondarie adottate da soggetti diversi
nella medesima materia (Falcon).
La questione di maggior rilievo tra quelle suscitate dal nuovo art. 117, sesto comma, è senza
dubbio quella inerente la ammissibilità del ricorso, da parte del legislatore statale, allo strumento
della delegificazione. L’operazione di delegificazione non può riguardare le disposizioni da cui si
desumano i principi fondamentali vincolanti per i legislatori regionali, poiché la sostituzione di
norme legislative con norme regolamentari esclude di per sé che da queste ultime possano trarsi
principi vincolanti per le regioni. La delegificazione può pertanto concernere – oltre naturalmente
alle disposizioni operanti nell’ambito della competenza esclusiva statale – “solo disposizioni di
leggi statali che, nelle materie regionali, già avessero carattere di norme di dettaglio cedevoli la cui
efficacia si esplicava nell’assenza di legislazione regionale”, vale a dire quelle disposizioni legislative
36 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

statali recanti disposizioni di dettaglio, immediatamente applicabili nei confronti delle regioni solo
a titolo suppletivo, in mancanza di apposita legislazione regionale. L’entrata in vigore delle nuove
norme regolamentari di delegificazione non può spiegare alcun effetto abrogativo sulle leggi regio-
nali preesistenti. Nella nota decisione n. 303 del 2003, la Corte ha escluso che lo Stato possa con
un regolamento, sia pure adottato in delegificazione, disciplinare materie regionali, richiamandosi

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ad un consolidato orientamento per il quale “lo strumento della delegificazione non può operare in
presenza di fonti tra le quali non vi siano rapporti di gerarchia, ma di separazione di competenze”.
Nel nuovo riparto previsto dall’art. 117, così rigidamente strutturato, “alla fonte secondaria statale
è inibita in radice la possibilità di vincolare l’esercizio della potestà legislativa regionale o di incidere
su disposizioni regionali preesistenti”.
La disposizione prevede anche la possibilità di una delega dello Stato alle Regioni.

10.2.12 Autonomia regolamentare

Dal combinato disposto degli artt. 117 comma 6 e 121 Cost. viene riconosciuta alle Regioni
una potestà regolamentare, intesa come facoltà di dettare norme di rango secondario.
Le Regioni, quindi, possono emanare regolamenti:
– dietro delega dello Stato per le materie di competenza esclusiva statale;
– nelle materie di competenza esclusiva della Regione;
– nelle materie di competenza concorrente.
La potestà regolamentare viene attribuita dallo Statuto al Consiglio o alla Giunta.
Lo Statuto può anche introdurre un sistema misto incentrato su tipologie differenti di rego-
lamenti la cui emanazione è affidata ad organi diversi.
Al medesimo Statuto spetta disciplinare il procedimento di formazione dei regolamenti re-
gionali e la tipologia dei medesimi.

10.2.13 Il controllo sugli atti amministrativi regionali

L’art. 125 Cost. nella sua originaria formulazione prevedeva che il controllo sugli atti ammini-
strativi delle Regioni a statuto ordinario fosse affidato ad una Commissione statale di controllo.
Nel 1997 la disciplina dei controlli è stata radicalmente riscritta dalla legge 127/1997 (Bassanini
bis sulla semplificazione amministrativa).
Il controllo sugli atti amministrativi degli Enti locali è previsto, quindi, solo per:
– regolamenti regionali (ma non in materia funzionale e contabile);
– atti di adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza alla Comunità europea.
Ma gli Enti non sono completamente svincolati dal potere dello Stato.
Infatti vi è un potere sostitutivo straordinario, ovvero un potere di intervento statale che
opera in via sostitutiva in caso di inadempimento dell’ente.
Si distinguono tre ipotesi:
1) Potere sostitutivo straordinario del Governo, che può sostituirsi all’Ente in caso di:
– mancato rispetto della normativa comunitaria;
 Capitolo 10 37
Le regioni: dalla riforma del Titolo V all’autonomia differenziata

– pericolo grave per la sicurezza e l’incolumità pubblica (art. 120 comma 2 Cost.);
– necessità di intervento unico su scala nazionale;
2) Potere sostitutivo di tipo legislativo dello Stato che si sostituisce all’Ente per attivare o ese-
guire gli accordi internazionali e gli atti della Comunità europea (art. 117 comma 5 Cost.);
3) Potere sostitutivo di tipo amministrativo ordinario attribuito allo Stato e alle Regioni ai sensi

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dell’art. 118 Cost.

10.2.14 L’autonomia finanziaria

La materia dell’autonomia finanziaria di Regioni ed enti locali è stata oggetto di ripetuti inter-
venti da parte del legislatore costituzionale che ne ha adeguato i contenuti e l’esercizio anche in
funzione dei principi e delle tendenze maturati in seno all’ordinamento comunitario.
In particolare, verso la fine del primo decennio degli anni 2000 si è assistito ad un inasprimento
delle tensioni sui debiti sovrani dei Paesi dell’area dell’Euro. A livello comunitario è, pertanto,
emersa l’esigenza di dotare gli ordinamenti nazionali di discipline più stringenti per il consolida-
mento fiscale che, in Italia, hanno visto il loro apice con il riconoscimento del rango costituzio-
nale alla “regola aurea” del pareggio di bilancio. È, infatti, in quest’ottica che la legge cost. 20
aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale) è
intervenuta a novellare gli articoli 81, 97, 117 e 119 della Costituzione, introducendo il principio
dell’equilibrio tra entrate e spese del bilancio (c.d. “pareggio di bilancio”), correlandolo a un
vincolo di sostenibilità del debito di tutte le pubbliche amministrazioni.
La Legge Cost. n. 1/2012, nel riformare l’art. 97 Cost. (in tema di organizzazione degli uffici
pubblici) ha fatto carico alle pubbliche amministrazioni dell’onere di partecipare al processo teso
ad assicurare, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, l’equilibrio dei bilanci e la
sostenibilità del debito pubblico. L’impegno al mantenimento dell’equilibrio di bilancio, quindi,
non è ora rivolto solo al c.d. Stato-apparato ma investe l’intero ordinamento statale.
L’art. 119 Cost. riconosce alle Regioni e agli enti locali autonomia finanziaria di entrata e di
spesa, nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci. Detti enti, inoltre, concorrono ad assicurare
l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea.
Il secondo comma dell’art. 119 attribuisce risorse autonome a Comuni, Province, Città metro-
politane e Regioni. Questi enti stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la
Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.
Dal tenore letterale del citato art. 119 Regioni ed enti locali appaiono formalmente sullo stesso
piano rispetto alla capacità di stabilire ed applicare tributi ed entrate propri. A ben guardare,
però, la riserva di legge di cui all’articolo 23 della Costituzione (nessuna prestazione personale
patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge) sembra rappresentare per questi enti
un ostacolo all’esercizio di una potestà impositiva diretta analoga a quella delle Regioni.
Essi dispongono, inoltre, di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro
territorio.
Il terzo comma dell’art. 119 prevede l’istituzione, attraverso legge dello Stato, di un fondo
perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.
La Corte costituzionale con sent. n. 10 del 23 gennaio 2013, confermata dalla sent. n. 63
38 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

del 5 aprile 2013, ha sottolineato in materia che la modifica della Costituzione ad opera della L.
cost. n. 1 del 2012 ha comportato l’inserimento dell’armonizzazione dei bilanci pubblici, nella
lett. e del comma 2, dell’art. 117 Cost., con corrispondente soppressione delle medesime parole
al comma 3 del medesimo articolo. Ciò non ha costituito un semplice allineamento normativo
ad una situazione di fatto, sino a lì giustificata con la responsabilità statale, dinnanzi all’Unione

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europea, per il rispetto del patto di stabilità, ma uno spostamento di competenza volto a giusti-
ficare un più penetrante intervento della legge statale sulle discipline sostanziali delle materie
attribuite alla competenza legislativa regionale, nelle forme di misure di carattere finanziario,
rafforzate dalla perdurante situazione di crisi, come è accaduto nel giudizio sulla social card.
A tal proposito, l’art. 9 della legge delega n. 42/2009 prevede l’istituzione di un fondo pere-
quativo a favore delle Regioni con minore capacità fiscale per abitante, alimentato dal gettito
prodotto da una compartecipazione al gettito dell’IVA e da una quota del gettito del tributo per
la copertura delle spese non riconducibili all’erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali.
Lo Stato è chiamato a destinare risorse aggiuntive, anche attraverso interventi speciali in
favore di determinate Regioni o enti locali al fine di:
– promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale;
– rimuovere gli squilibri economici e sociali;
– favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona;
– provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni.
Regioni ed enti locali hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali
determinati dalla legge dello Stato.
Rispetto alla possibilità di ricorrere all’indebitamento per il finanziamento della propria attività
la Costituzione fissa limiti precisi nel rispetto del principio del pareggio di bilancio.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni possono ricorrere all’indebitamento
solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento
e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di
bilancio.
Il modello di finanza locale adottato appare funzionale all’implementazione del modello
organizzativo definito di federalismo fiscale, in cui gli enti locali diventano titolari e responsabili
di funzioni proprie.
È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti.
È evidente, in questo caso, l’intenzione del legislatore costituzionale di voler imporre, a
fronte della maggiore autonomia ottenuta, un più alto grado di responsabilizzazione di Regioni
ed enti locali.
L’esercizio dell’autonomia finanziaria non può, comunque, svolgersi in contrasto con i principi
generali dell’ordinamento. A tal proposito il primo comma dell’art. 120 Cost. precisa che la Re-
gione non può istituire dazi di importazione o esportazione o transito tra le Regioni, né adottare
provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra
le Regioni, né limitare l’esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale.
Ricordiamo che con L. cost. 7 novembre 2022, n. 2, è stato aggiunto un comma al citato art.
119 Cost., dopo il quinto, in base al quale la Repubblica riconosce le peculiarità delle Isole e
promuove le misure necessarie a rimuovere gli svantaggi derivanti dall’insularità.
 Capitolo 10 39
Le regioni: dalla riforma del Titolo V all’autonomia differenziata

Gli studi e la documentazione elaborata negli ultimi anni, in particolare in sede di Unione
europea hanno evidenziato come le isole presentino situazioni di svantaggio che si riflettono su
vari ambiti, fra i quali ricordiamo:
– i trasporti: le isole si trovano a dover far fronte ad un problema legato alla maggiore com-
plessità nelle connessioni con la terraferma, ciò che impone un aggravio di costi al traspor-

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to delle persone, delle merci e dei servizi;
– l’ambiente: le isole sono spesso caratterizzate da un ecosistema fragile, particolarmente vul-
nerabile ai cambiamenti climatici e a fenomeni quali l’erosione della costa, la siccità e la scar-
sità di risorse naturali, che si collega alla dipendenza energetica con la terraferma. Inoltre
minacce all’ambiente possono derivare da flussi turistici incontrollati, che sovente costitui-
scono la principale fonte di reddito per i territori;
– la ridotta attività economica: le ridotte dimensioni e la scarsità delle risorse naturali spingo-
no ad una minore diversificazione delle attività economiche e favoriscono una specializza-
zione in settori economici a limitato valore aggiunto (ad es. la pesca e l’agricoltura) e/o ca-
ratterizzati da una consistente stagionalità (turismo);
– la consistenza demografica e lavoro: nelle isole si riscontrano, di norma, maggiori tassi di in-
vecchiamento della popolazione, atteso che le minori opportunità economiche incentivano
lo spostamento dei giovani verso la terraferma.

10.2.15 Le funzioni amministrative

L’ambito delle funzioni amministrative degli enti territoriali substatali (Regioni, Città metro-
politane, Province e Comuni) è fissato dall’art. 118 della Costituzione. Nella sua formulazione
originaria (precedente alla riforma del Titolo V) questa norma prevedeva che “Spettano alla
Regione le funzioni amministrative per le materie elencate nel precedente articolo, salvo quelle
di interesse esclusivamente locale, che possono essere attribuite dalle leggi della Repubblica alle
Provincie, ai Comuni o ad altri enti locali. Lo Stato può con legge delegare alla Regione l’esercizio
di altre funzioni amministrative. La Regione esercita normalmente le sue funzioni amministrative
delegandole alle Provincie, ai Comuni o ad altri enti locali, o valendosi dei loro uffici”.
Il modello amministrativo delineato da questa norma si conformava al c.d. criterio della
corrispondenza in base al quale ad una data potestà legislativa corrisponde la potestà ammi-
nistrativa ad essa pertinente. Alle regioni, quindi veniva riconosciuta, in via generale, la tito-
larità delle funzioni amministrative relative alle stesse materie in cui ad esse era riconosciuta
la potestà legislativa.
L’applicazione del criterio della corrispondenza non sembrava essere assoluta e tollerava, anzi,
alcune eccezioni. Da un lato, in fatti, la norma costituzionale contemplava l’eventualità di deroghe
nelle ipotesi in cui la potestà legislativa regionale insistesse su materie di interesse esclusivamente
locale (ipotesi in cui le funzioni amministrative relative potevano essere attribuite con leggi della
Repubblica a Provincie, Comuni o altri enti locali), dall’altro lo Stato poteva delegare alle Regioni,
con legge, l’esercizio di altre funzioni, originariamente di sua pertinenza.
Nel corso del tempo questo modello (cui fu data attuazione concreta con l’emanazione del
D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) è andato incontro ad una sorta di “erosione”, da parte della legisla-
40 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

zione ordinaria, che ha progressivamente incrementato il novero delle funzioni amministrative

attribuite a Regioni e enti locali.
Significativa, in tal senso, è stata l’approvazione dalla L. n. 59/1997 (c.d. Legge Bassanini), la
quale conteneva, tra le altre cose, la delega al Governo per il conferimento di nuove funzioni e nuovi
compiti a Regioni ed enti locali. In particolare, la L. n. 59/1997 ha introdotto nell’ordinamento il

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c.d. principio di sussidiarietà elevandolo a criterio cardine delle relazioni tra i vari livelli di governo.
L’art. 4, comma 3, lett. a) prevedeva, infatti, che i conferimenti di funzioni avvenissero nell’os-
servanza del principio di sussidiarietà, con l’attribuzione della generalità dei compiti e delle
funzioni amministrative ai comuni, alle province e alle comunità montane, secondo le rispettive
dimensioni territoriali, associative e organizzative, con l’esclusione delle sole funzioni incompati-
bili con le dimensioni medesime, attribuendo le responsabilità pubbliche anche al fine di favorire
l’assolvimento di funzioni e di compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni
e comunità, alla autorità territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini interessati.
La norma delinea un modello organizzativo dell’amministrazione pubblica maggiormente
svincolato, rispetto al passato, da forme di centralismo, statale e/o regionale nel quale, tendenzial-
mente, si auspica la concentrazione e l’esercizio delle funzioni amministrative a livello comunale
o, più in generale, da parte degli enti territoriali più prossimi ai cittadini.
Le leggi costituzionali n. 1/1999 e n. 3/2001 come più volte sottolineato hanno ridefinito
la disciplina costituzionale di Regioni e enti locali, configurando in maniera nuova anche i loro
rapporti con lo Stato centrale, attraverso il sostanziale accoglimento di principi e modelli sostan-
zialmente già introdotti nell’ordinamento attraverso la legislazione ordinaria (per questo motivo
parte della dottrina ha definito la novella costituzionale come una riforma bilancio). L’aspetto
determinante di questa ridefinizione dei rapporti tra centro e periferia è rappresentato dalla
creazione di un nuovo modello di individuazione ed allocazione delle funzioni amministrative
che rappresenta un’inversione di marcia, quasi totale, rispetto alle scelte effettuate in seno
all’Assemblea costituente.
L’individuazione delle funzioni amministrative di Regioni ed enti locali, infatti, non è più
affidata, in via generale, allo Stato, ma la Costituzione articola un più complesso meccanismo
basato sulla natura della funzione esercitata.
L’art. 118 Cost., nel testo riformato, attribuisce direttamente ai Comuni le funzioni ammini-
strative, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropo-
litane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
La norma chiarisce che i Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni
amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive
competenze.
Il terzo comma dall’art. 118, inoltre, fa carico alla legge statale di individuare e disciplinare
forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie dell’immigrazione e dell’ordine pubblico
e sicurezza (materie di cui all’art. 117, comma 2, lett. b) e h) della Costituzione) con esclusione
della polizia amministrativa locale e di disciplinare forme di intesa e coordinamento nella materia
della tutela dei beni culturali.
In dettaglio la formulazione del nuovo art. 118 Cost. evoca diverse categorie di funzioni am-
ministrative (proprie, conferite, attribuite), che si aggiungono alle funzioni fondamentali degli
 Capitolo 10 41
Le regioni: dalla riforma del Titolo V all’autonomia differenziata

enti locali, la cui individuazione il nuovo art. 117, comma secondo, lett. p) Cost. attribuisce alla
competenza esclusiva del legislatore statale.

10.2.16 I principi della sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza

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Il nuovo assetto del Titolo V della Costituzione fornisce ora copertura costituzionale al principio
di sussidiarietà. Le funzioni amministrative sono ora attribuite in via principale ai Comuni, nei limiti
derivanti dai principi di differenziazione e di adeguatezza dell’azione amministrativa. La riforma,
quindi, ha confermato il principio di preferenza generalizzata per gli enti più vicini ai cittadini (già
espresso dalla L. n. 59/1997), pur se temperato dai citati principi di differenziazione e di adeguatezza.
Il suddetto principio di sussidiarietà trova riconoscimento specifico nel primo comma dell’art.
118 Cost., il quale recita “Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per
assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato,
sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”.
Rispetto a questo principio costituzionale la dottrina è solita parlare di sussidiarietà verticale
in quanto le esigenze dei cittadini vengono soddisfatte dall’azione degli enti pubblici, privilegian-
do l’ente territoriale più vicino ai cittadini (quindi, di norma, il Comune) o quello che risulti più
efficace ed efficiente rispetto all’ente di prossimità.
A questo concetto di sussidiarietà si affianca l’ulteriore accezione della c.d. sussidiarietà oriz-
zontale, che vede il coinvolgimento dei cittadini nel soddisfacimento dei bisogni della collettività.
Concettualmente essa si basa sul presupposto secondo cui alla cura dei bisogni collettivi e alle
attività di interesse generale provvedono direttamente i privati cittadini (sia come singoli, sia in
forma associata), mentre i pubblici poteri interverrebbero in funzione sussidiaria, di program-
mazione, coordinamento ed eventualmente di gestione.
Una parte della dottrina ritiene che il principio di sussidiarietà orizzontale troverebbe il
suo riconoscimento nell’art. 118, comma 4, della Costituzione (come novellato dalla L. cost. n.
3/2001), il quale dispone che “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono
l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli o associati, per lo svolgimento di attività di interesse
generale, sulla base del principio di sussidiarietà”. Questa ricostruzione è però oggetto di forte
dibattito dottrinario in quanto non sembra perfettamente in linea con i principi fondamentalissimi
contenuti nel Titolo I della Costituzione. Se, infatti, da un lato la ricostruzione che vede il coin-
volgimento primario degli individui nella realizzazione di attività di interesse generale (rispetto
ai quali il settore pubblico viene ad assumere un ruolo solo sussidiario) sembra trovare una
qualche giustificazione nell’art. 2 Cost. (secondo cui “La Repubblica riconosce e garantisce i diritti
inviolabili dell’uomo, sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità,
e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale”),
dall’altro emergono tutte le contraddizioni che questa ricostruzione fa sorgere rispetto al principio
fondamentale dell’uguaglianza sostanziale (di cui all’art. 3, co. 2 Cost.), il quale impone ai pubblici
poteri un ruolo attivo, anche in termini di interventi positivi nel tessuto sociale, per rimuovere
gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei
cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti
i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.
42 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

In dettaglio il quarto comma dell’art. 118 Cost. ha costituzionalizzato il principio di sussidiarietà

orizzontale, principio anch’esso innovativo ancorchè anticipato, a livello di legislazione ordinaria, dalla
legge n. 59/1997 (c.d. legge Bassanini) e già contemplato dal Trattato di Maastricht, che impone
agli enti territoriali di favorire l’iniziativa dei privati per lo svolgimento di attività di interesse generale,
salva la indisponibilità o incapacità di questi ultimi ad eguagliare i risultati ritenuti ottimali e

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raggiungibili dai poteri pubblici. Il predetto principio impone pertanto di garantire, evidenziare e
promuovere, al di sotto della minima entità pubblica – come ad esempio il Comune – organismi
ancora inferiori, come le associazioni, le famiglie, le comunità e le singole persone.
Nel disegno tracciato dal legislatore costituzionale nell’art. 118 la sussidiarietà (verticale) è
affiancata dai principi di differenziazione e adeguatezza.
Il principio di differenziazione impone al legislatore, sempre nell’attribuzione delle funzioni
amministrative ai diversi enti, di considerare le differenti caratteristiche degli enti amministrativi
riceventi in termini demografici, territoriali e strutturali, ossia elementi che costituiscono indicatori
affidabili della capacità di governo degli enti cui dette funzioni vengono attribuite.
In base al principio di adeguatezza, invece, il legislatore deve attribuire le funzioni amministra-
tive ai diversi enti territoriali, considerando la circostanza che essi posseggano un’organizzazione
idonea a garantire l’effettivo esercizio delle potestà assegnate.
I criteri della differenziazione e dell’adeguatezza operano in maniera strettamente correlata
con il principio di sussidiarietà in funzione della sua completa realizzazione, contribuendo in
maniera significativa all’identificazione del livello ottimale di esercizio di una data funzione. La
concreta collocazione delle funzioni ai vari livelli di governo appare, quindi, guidata da un prin-
cipio di preferenza generalizzata per gli enti più vicini ai cittadini temperato, però, in ragione dei
principi di differenziazione e di adeguatezza, così da assicurare maggiore efficienza ed efficacia
dell’azione amministrativa.
L’assegnazione di funzioni amministrative a livello sovracomunale deve avere per oggetto
le funzioni che necessitano di una gestione unitaria. La concreta allocazione delle funzioni può
avvenire, sempre nel rispetto del dettato costituzionale, solo per mezzo di una legge, statale o
regionale, a seconda che la materia spetti alla competenza legislativa dello Stato o della Regione.
A seguito della riforma del Titolo V della Costituzione, dunque, viene riconosciuta la centralità,
nella riorganizzazione del sistema delle istituzioni territoriali, del Comune, che assume il ruolo
di “amministrazione generale”, a meno che non sia necessario “assicurare l’esercizio unitario”
delle funzioni in questione da parte di una istituzione territoriale di dimensione maggiore. In
tal caso, sempre nel rispetto dei tre principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza,
la funzione viene conferita a “Province, Città metropolitane, Regioni e Stato”. La ratio di tale si-
stema è che l’istituzione più prossima ai cittadini – appunto il Comune – è anche la più idonea a
interpretarne i bisogni e le esigenze, a capire le domande sociali, in specie domande fortemente
differenziate e ad assicurare le relative prestazioni, a organizzare e gestire i relativi servizi, o a
regolarne e monitorarne l’erogazione quando la gestione sia affidata a terzi (Bassanini). I principi
di differenziazione e di adeguatezza sono strettamente connessi al principio di sussidiarietà, ne
sono la necessaria interfaccia. Sussidiarietà non significa infatti attribuzione alla istituzione più
prossima ai cittadini di tutte le funzioni amministrative, ma di tutte le funzioni che l’istituzione
stessa sia in grado di svolgere in modo adeguato. Occorre dunque valutare, caso per caso, l’a-
 Capitolo 10 43
Le regioni: dalla riforma del Titolo V all’autonomia differenziata

deguatezza delle istituzioni di prossimità ai fini della applicazione del principio di sussidiarietà;
ed occorre, ovviamente, valutarla nel concreto, e dunque tenendo conto in modo differenziato,
della effettiva realtà (dimensionale, organizzativa, gestionale) di ciascuna istituzione territoriale.
Alle istituzioni territoriali di dimensione maggiore vanno pertanto attribuite, in virtù degli stessi
principi di sussidiarietà e adeguatezza, e a norma del primo comma dell’articolo 118 Cost., le

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funzioni e i compiti che le istituzioni di prossimità non sono in condizione di svolgere in modo
adeguato o per le quali, comunque, l’esercizio unitario appare necessario per garantire i diritti
dei cittadini e l’unità dell’ordinamento (Bassanini).
L’articolo 118 Cost. garantisce dunque flessibilità al sistema, ma anche un sufficiente grado di
stabilità e rigidità. L’ascensore della sussidiarietà non può essere manovrato in salita, sottraendo
funzioni e compiti alle istituzioni di prossimità, a discrezione del legislatore statale, e dunque se
non ricorrono le condizioni che consentano di dimostrare che l’attribuzione di quelle funzioni
alle istituzioni di dimensioni maggiori rispetta i principi di sussidiarietà, adeguatezza e differen-
ziazione, e che è necessario per assicurarne l’esercizio unitario (Bassanini).

10.3 Il sistema di governo regionale

10.3.1 Note introduttive
L’art. 121 Cost. prevede che tutte le Regioni siano dotate di una struttura imperniata su tre
organi di vertice:
– il Consiglio regionale, titolare della potestà legislativa;
– la Giunta regionale, organo esecutivo della Regione;
– il Presidente della Giunta, che cumula la carica di Presidente dell’organo esecutivo e quella
di Presidente della Regione.

10.3.2 Il Consiglio regionale

Il Consiglio regionale è l’organo rappresentativo della collettività regionale, eletto a suffragio uni-
versale e diretto da tutti i cittadini maggiorenni che abbiano la residenza nella Regione (L. 108/1968).
Il sistema elettorale del Consiglio regionale trova il suo originario dettato normativo nella legge
108/1968, che prevedeva un sistema elettorale proporzionale simile a quello parlamentare.
Con le successive leggi n. 81/1993 e n. 43/1995 il sistema elettorale regionale ha subito una
profonda variazione, al fine di garantire la governabilità della Regione, attraverso la costituzione
di maggioranze sufficientemente ampie, pur all’interno di un sistema elettorale a prevalenza
proporzionalistica in grado di tutelare il pluralismo politico.
La riforma del 1995 prevede un sistema misto:
– il sistema proporzionale sopravvive per l’elezione dei 4/5 dei consiglieri (80% dei seggi sulla
base di liste provinciali concorrenti). Non vengono assegnati seggi alle liste che a livello
regionale non hanno superato il 3% dei voti, a meno che non risultino collegate ad una lista
regionale che ha ottenuto più del 5% dei voti;
44 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

– viene introdotto il sistema maggioritario per l’elezione di 1/5 dei consiglieri (20% dei seggi)
che vengono assegnati sulla base di liste regionali e non provinciali con utilizzazione di una
sola scheda;
– un solo voto sia per la quota proporzionale, che per quella maggioritaria;
– introduzione di un premio di maggioranza per la lista regionale che ottiene il maggior numero

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di voti;
– introduzione del legame governabilità-durata della legislatura, per cui in caso di crisi del
rapporto fiduciario Consiglio-Giunta, il quinquennio di durata si riduce a biennio: cd. «norma
antiribaltone»;
– designazione del capolista della lista regionale come Presidente della Regione.
Con la riforma costituzionale del 1999 è stata introdotta l’elezione diretta del Presidente
della Regione, che sostituisce la designazione popolare indiretta del capolista, e il principio simul
stabunt simul cadunt, in base al quale Presidente e Consiglio sono eletti contestualmente e il
venir meno del primo determina la scadenza anticipata dell’altro.
L’art. 122 Cost. prevede, inoltre, che le Regioni possano scegliere autonomamente il proprio
sistema elettorale, determinando, così, un’abrogazione tacita del sistema delineato dalla L. 43/1995.
Con legge n. 165/2004, il Legislatore si è sostanzialmente limitato a fissare pochi principi
generali lasciando un’ampia autodeterminazione alle Regioni in materia elettorale, salvo:
– per l’elezione contestuale del Presidente e del Consiglio regionale: la legge costituzionale
vincola le regioni ad adottare nel proprio Statuto la previsione secondo la quale devono
essere fissati termini temporali tassativi, comunque non superiori a 90 giorni, per l’elezione
del Presidente e per la nomina degli altri componenti della Giunta, nel caso in cui la Regione
adotti un sistema elettorale diverso dall’elezione popolare del Presidente della Giunta. La
durata degli organi elettivi è, infine, fissata in cinque anni;
– per le cause di ineleggibilità e incompatibilità dei consiglieri regionali e del Presidente della
Giunta.
È affidata, inoltre, all’autonomia statutaria la determinazione del numero dei consiglieri re-
gionali che la legge 108/1968 fissava da un minimo di 30 (per le Regioni con non più di un milione
di abitanti) ad un massimo di 80 (per le Regioni con oltre 6 milioni di abitanti).
In base alla previsione dell’art. 5 della L. 165 del 2004, la durata degli organi elettivi regionali,
quindi certamente del Consiglio, è di cinque anni decorrenti dalla data delle elezioni, fatta salva,
nei casi previsti, l’eventualità dello scioglimento anticipato del Consiglio.
Spetterà invece agli Statuti disciplinare l’istituto della prorogatio degli organi elettivi regio-
nali dopo la naturale scadenza, scioglimento, dimissioni o annullamento dell’elezione, nonché
definire l’ambito dei poteri di tali organi prorogati.
L’attuale disciplina statale in materia prevede che il Consiglio eserciti le sue funzioni fino al
quarantaseiesimo giorno antecedente la data delle elezioni, periodo dopo il quale il Consiglio
dispone di poteri attenuati confacenti alla sua situazione di organo in scadenza, analoga, quanto
ad intensità di poteri, a quella degli organi legislativi in prorogatio.
Sono stabilite regole rigide universalmente valide inerenti le cause di incandidabilità, ine-
leggibilità e incompatibilità ex L. 190/2012 (legge anticorruzione), [Link]. 235/2012 (testo unico
delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo
 Capitolo 10 45
Le regioni: dalla riforma del Titolo V all’autonomia differenziata

conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi), [Link]. 39/2013 (disposizioni
in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e
presso gli enti privati in controllo pubblico).
Con D.L. 7/2024, convertito in L. 38/2024 è stato stabilito che tra i principi di cui le regioni
devono tenere conto per disciplinare l’elezione del Presidente della Giunta regionale e dei con-

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siglieri regionali ricorre anche l’esenzione dalla sottoscrizione degli elettori per le liste che, al
momento dell’indizione delle elezioni regionali, sono espressione di forze politiche o movimenti
corrispondenti a gruppi parlamentari presenti in almeno una delle due Camere, sulla base di
attestazione resa dal segretario o presidente del partito rappresentato nella Camera.

10.3.3 Il Presidente del Consiglio e l’Ufficio di Presidenza

Ai sensi dell’art. 122 comma 3 Cost., il Consiglio elegge al suo interno un Presidente ed un
ufficio di Presidenza con compiti di direzione e disciplina delle sedute.
Lo statuto regionale può, inoltre, prevedere altri organi come, ad esempio, i gruppi consiliari,
in cui si raggruppano i consiglieri, le commissioni permanenti, con competenze all’interno del
procedimento legislativo regionale e funzioni conoscitive ed ispettive, le commissioni speciali
(in particolare quelle d’inchiesta), la conferenza dei Presidenti dei gruppi.

10.3.4 Lo status di consigliere regionale

Al pari dei parlamentari, i consiglieri regionali godono:
– dell’insindacabilità (art. 122, comma 4, Cost.);
– della libertà da qualsiasi vincolo di mandato inerente alle loro funzioni;
– di un particolare trattamento economico, per assicurare loro l’indipendenza economica.
Non godono invece di immunità penali e per procedere contro di essi non occorre autoriz-
zazione a procedere.
La L. cost. n. 1 del 1999 non ha modificato il contenuto del comma 4 dell’art. 122, Cost., che
continua a recitare “i consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni
espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni”.
La prerogativa della insindacabilità è posta a tutela degli organi elettivi da interferenze
esterne, infatti, secondo la giurisprudenza costante della Corte cost., “l’esonero da respon-
sabilità di cui al quarto comma dell’art. 122 Cost., analogamente a quello disciplinato dal
primo comma dell’art. 68 Cost., «è posto a salvaguardia dell’autonomia e dell’indipendenza
costituzionalmente riservata al Consiglio regionale» […] e, solo in via mediata, per la realizza-
zione della suddetta tutela dell’Organo e «al fine di garantire da qualsiasi interferenza la libera
formazione della volontà politica» […], si indirizza al componente del Consiglio” (così Corte
cost., sent. n. 195/2007).
46 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

10.3.5 Funzioni del Consiglio

L’art. 121 Cost. riconosce al Consiglio regionale le potestà legislative attribuite alle Regioni e
le altre funzioni conferitegli dalla Costituzione e dalle leggi, mentre l’art. 123 Cost., gli attribuisce
la potestà statutaria.
La Costituzione, inoltre, riconosce al Consiglio determinate funzioni d’impulso:

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– la possibilità di formulare proposte di legge al Parlamento (art. 121 Cost.);
– la facoltà di esprimere i pareri previsti dagli artt. 132 e 133 Cost.;
– il potere di eleggere i delegati a partecipare all’elezione del Presidente della Repubblica (art.
83 Cost.);
– la facoltà di richiedere il referendum abrogativo e quello consultivo (art. 75 Cost.).
Gli statuti riconoscono al Consiglio:
– una funzione di indirizzo politico-amministrativo: attraverso la verifica periodica dello stato di
attuazione del programma. Nel caso in cui il Consiglio riscontri delle irregolarità, può promuove-
re mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Regione (che determina lo scioglimento
anche del Consiglio regionale), oppure di censurare un singolo assessore della Giunta;
– una funzione di controllo sull’operato della Giunta: il Consiglio approva il bilancio preventivo,
il rendiconto generale, il documento di programmazione economico-finanziaria, gli atti di
programmazione e di pianificazione territoriale regionali. Il controllo del Consiglio si esplica
anche nella valutazione del programma di governo presentato dalla Giunta nella prima seduta
utile. In taluni casi tale programma è addirittura approvato dal Consiglio;
– una potestà regolamentare: per quanto riguarda i regolamenti delegati dallo Stato alle Re-
gioni in materie di competenza esclusiva statale.

10.3.6 La Giunta regionale

La Giunta è l’organo esecutivo della Regione.
La nuova formulazione dell’art. 122 Cost. introdotto dalla L. cost. 1/1999 ha attribuito al Pre-
sidente della Giunta il potere di nomina e revoca dei componenti della Giunta stessa, contestual-
mente salvaguardando la facoltà degli Statuti di disporre diversamente (art. 122 Cost., comma 5).
Le Regioni che hanno approvato gli Statuti utilizzano il modello delineato dal legislatore
costituzionale del 1999.
In base a tele modello, il Presidente nomina gli assessori definendone gli incarichi, e può
revocarli assumendosi per intero la responsabilità dei loro atti, sia di quelli attribuibili alla Giunta
in qualità di organo collegiale, sia di quelli dei singoli assessori.
Il numero degli assessori (fisso oppure variabile in relazione al numero dei consiglieri regionali)
viene determinato dai singoli Statuti.
Il Presidente delega agli assessori le proprie competenze in determinati settori a rilevanza
interna.
 Capitolo 10 47
Le regioni: dalla riforma del Titolo V all’autonomia differenziata

[Link] Funzioni
La Giunta presiede all’attuazione delle deliberazioni e delle leggi del Consiglio.
Inoltre:
– ha l’iniziativa legislativa;
– esercita la potestà regolamentare laddove lo Statuto conferisce a tale organo la competenza;

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– provvede alla gestione dell’ente, dirige l’attività degli uffici regionali e amministra il patrimo-
nio;
– predispone il bilancio preventivo e il conto consuntivo;
– predispone i programmi di sviluppo regionale;
– decide, sentito il Consiglio, sui ricorsi di legittimità costituzionale e conflitti di attribuzione.
Per motivi d’urgenza, la Giunta può emanare provvedimenti di carattere amministrativo con
competenza del Consiglio, con successiva ratifica di quest’ultimo, oppure emanare ordinanze
d’urgenza anche in deroga alla legge, con successivo intervento del Consiglio volto a stabilizzare
gli effetti dell’atto.
Talvolta il potere di ordinanza è esercitato dal Presidente della Giunta in ambiti più o meno
ampi a seconda della previsione statutaria.
Non sono, invece, riconosciute alla Giunta competenze legislative (decreti-legge o decreti
legislativi) in quanto tale funzione è attribuita in modo esclusivo al Consiglio da norme costitu-
zionali sovraordinate allo Statuto.

10.3.7 Il Presidente della Regione

Il Presidente della Regione è anche Presidente della Giunta regionale e viene eletto a suffragio
universale diretto (art. 122 comma 5 Cost.), salvo diversa disposizione statutaria.
Generalmente l’elezione del Presidente della Giunta è contestuale al rinnovo dei rispettivi
Consigli regionali e si effettua con le modalità previste dalle disposizioni di legge ordinaria vigenti
in materia di elezione dei Consigli regionali.
I candidati alla Presidenza sono i capilista delle liste regionali, tra i quali viene eletto Presidente
il candidato che ha conseguito il maggior numero di voti validi in ambito regionale.
Il Presidente entra di diritto a far parte del Consiglio regionale; il candidato alla carica di Pre-
sidente che ha conseguito un numero di voti immediatamente inferiore a quello del candidato
nominato Presidente diventa Consigliere.
Nel caso in cui il Consiglio approvi a maggioranza assoluta una mozione motivata di sfiducia
nei confronti del Presidente, presentata da almeno un quinto dei suoi componenti e messa in
discussione non prima di tre giorni dalla presentazione, entro tre mesi si procede all’indizione
di nuove elezioni del Consiglio e del Presidente stesso.
Analoga previsione si applica in caso di dimissioni volontarie, impedimento permanente o
morte del Presidente.

[Link] Poteri e funzioni

Le funzioni del Presidente, in qualità di rappresentante della Regione possono così sinte-
tizzarsi:
48 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

– rappresentanza esterna della Regione;

– promulgazione di leggi ed emanazione di regolamenti regionali;
– indizione di referendum previsti dagli Statuti e dalle leggi regionali;
In qualità di Presidente della Giunta è:
– presidente della Giunta (organo collegiale);

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– capo del governo regionale (organo monocratico) con funzione di dirigenza e controllo della
politica regionale.

[Link] Le ipotesi di cessazione dalla carica di Presidente

Ai sensi dell’art. 126 Cost. in caso di cessazione dalla carica di Presidente, si procede all’indi-
zione di nuove elezioni di tutti gli organi di governo regionale, secondo il principio simul stabunt
vel simul cadunt.
Le ipotesi di cessazione dalla carica sono:
– approvazione da parte del Consiglio regionale, a maggioranza assoluta, di una mozione di
sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta, presentata da almeno un quinto dei com-
ponenti del Consiglio;
– rimozione, dimissioni volontarie, impedimento permanente o morte del Presidente;
– dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti il Consiglio (c.d. impossibilità di
funzionamento del Consiglio).
Le prime due ipotesi trovano applicazione soltanto nel caso in cui lo Statuto abbia confermato
l’elezione a suffragio universale e diretto del Presidente della Regione introdotta dalla Costituzione,
mentre la terza ipotesi è inderogabile dagli Statuti qualunque forma di governo sia stata scelta.

10.3.8 Il difensore civico regionale

Il difensore civico è un organo interno istituito per la salvaguardia dei diritti del cittadino
avverso i possibili abusi da parte della P.A.
Le norme regionali configurano il Difensore civico come un organo di controllo del buon
andamento dell’amministrazione regionale. Questi, dunque, ha un potere di informazione
sull’andamento di pratiche amministrative, a richiesta di qualunque interessato, e sullo svolgi-
mento dei relativi procedimenti.

10.3.9 Spending review e parametri ordinamentali delle regioni

In base a quanto stabilito dall’art. 14, D.L. n. 138/2011, convertito in L. 148/2011, nel testo
modificato dall’art. 30, L. 12 novembre 2011, n. 183, per il conseguimento degli obiettivi stabiliti
nell’ambito del coordinamento della finanza pubblica, le Regioni adeguano, nell’ambito della propria
autonomia statutaria e legislativa, i rispettivi ordinamenti ai seguenti ulteriori parametri:
a) previsione che il numero massimo dei consiglieri regionali, ad esclusione del Presidente della
Giunta regionale, sia uguale o inferiore a 20 per le Regioni con popolazione fino ad un milione
 Capitolo 10 49
Le regioni: dalla riforma del Titolo V all’autonomia differenziata

di abitanti; a 30 per le Regioni con popolazione fino a due milioni di abitanti; a 40 per le Regioni
con popolazione fino a quattro milioni di abitanti; a 50 per le Regioni con popolazione fino a sei
milioni di abitanti; a 70 per le Regioni con popolazione fino ad otto milioni di abitanti; a 80 per
le Regioni con popolazione superiore ad otto milioni di abitanti. La riduzione del numero dei
consiglieri regionali rispetto a quello attualmente previsto è adottata da ciascuna Regione entro

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sei mesi dalla data di entrata in vigore del citato D.L. 138/2011 e deve essere efficace dalla prima
legislatura regionale successiva a quella della data di entrata in vigore del decreto di riforma
del 2011. Le Regioni che, alla data di entrata in vigore del citato decreto, abbiano un numero di
consiglieri regionali inferiore a quello appena elencato, non possono aumentarne il numero;
b) previsione che il numero massimo degli assessori regionali sia pari o inferiore ad un quinto
del numero dei componenti del Consiglio regionale, con arrotondamento all’unità superio-
re. La riduzione deve essere operata entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del citato
D.L. 138/2011 e deve essere efficace, in ciascuna regione, dalla prima legislatura regionale
successiva a quella in corso alla data di entrata in vigore del decreto di riforma del 2011;
c) riduzione a decorrere dal 1° gennaio 2012, degli emolumenti e delle utilità, comunque
denominati, previsti in favore dei consiglieri regionali entro il limite dell’indennità massima
spettante ai membri del Parlamento;
d) previsione che il trattamento economico dei consiglieri regionali sia commisurato all’effet-
tiva partecipazione ai lavori del Consiglio regionale;
e) istituzione, a decorrere dal 1° gennaio 2012, di un Collegio dei revisori dei conti, quale or-
gano di vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione dell’ente;
il Collegio, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, opera in raccordo con le sezioni
regionali di controllo della Corte dei conti; i componenti di tale Collegio sono scelti mediante
estrazione da un elenco, i cui iscritti devono possedere i requisiti previsti dai principi contabili
internazionali, avere la qualifica di revisori legali di cui al decreto legislativo 27 gennaio 2010,
n. 39, ed essere in possesso di specifica qualificazione professionale in materia di contabilità
pubblica e gestione economica e finanziaria anche degli enti territoriali, secondo i criteri
individuati dalla Corte dei conti;
f) passaggio, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del citato D.L. 138/2011 e con efficacia
a decorrere dalla prima legislatura regionale successiva a quella in corso alla data di entrata in
vigore del decreto di riforma del 2011, al sistema previdenziale contributivo per i consiglieri
regionali.

10.3.10 Uffici di diretta collaborazione degli organi di indirizzo politico delle regioni
e degli enti locali
L’articolo 3, comma 1, D.L. 22 aprile 2023, n. 44, convertito in L. 21 giugno 2023, n. 74 dà
facoltà alle regioni di applicare la disciplina statale in materia di uffici di diretta collaborazione
degli organi di indirizzo politico regionale, fermo restando il divieto per il personale addetto a
tali uffici di esercitare qualsiasi attività di tipo gestionale.
Il comma 1-bis, esclude i titolari di cariche e elettive che svolgono attività di lavoro subor-
50 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

dinato presso uffici di supporto agli organi di direzione politica delle regioni e degli enti locali
dall’obbligo previsto dalla legge di attribuire loro esclusivamente un rimborso spese.
In particolare, il comma 1 prevede che le regioni possano applicare quanto stabilito dall’ar-
ticolo 14 del testo unico del pubblico impiego ([Link]. 165/2001).
Di tale disposizione qui rileva principalmente il comma 2 laddove prevede che i ministri,

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per l’esercizio delle funzioni di indirizzo politico-amministrativo, si avvalgano di uffici di diretta
collaborazione (comunemente denominati uffici di staff) istituiti e disciplinati, per ciascuna am-
ministrazione, con regolamenti di delegificazione. Tali uffici hanno esclusivamente competenze
di supporto e di raccordo con l’amministrazione (con gli uffici di line). Questa disposizione è
ribadita dal comma in esame che, come detto, vieta al personale addetto agli uffici di diretta
collaborazione delle regioni di effettuare qualsiasi attività di tipo gestionale (propria appunto
degli uffici di line) anche se il loro trattamento economico è parametrato al personale di livello
dirigenziale.

10.4 Coordinamento, gestione e controllo

10.4.1 Il controllo dello Stato sulla funzionalità degli organi regionali
Lo Stato esercita il proprio controllo sul Consiglio regionale, ai sensi del disposto di cui all’art.
126 Cost.
Il Consiglio viene sciolto a seguito di controllo statale se:
– compie atti contrari alla Costituzione;
– adotta atti o provvedimenti con gravi violazioni di legge;
– sussistono ragioni di sicurezza nazionale.
Il Consiglio viene sciolto su impulso del Presidente o di uno o più consiglieri in caso di cattivo
funzionamento degli organi politici regionali.
In tali ipotesi, lo scioglimento e la rimozione sono disposti con decreto motivato dal Capo
dello Stato, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentito il parere obbligatorio della
Commissione parlamentare bicamerale per le questioni regionali.
Il nuovo art. 126 nulla prevede relativamente alla gestione provvisoria, lasciando pertanto
libero il Governo di individuarne le forme (Commissario straordinario o collegio commissariale),
nonchè dì scegliere i soggetti cui affidare i relativi incarichi.
L’art. 4 della L. cost. n. 1/1999 ha sostituito l’art. 126 Cost., “facendone qualcosa di molto
diverso da quello che originariamente era: in sintesi, prima della riforma, l’art. 126 conteneva la
disciplina puntuale di una penetrante forma di controllo statale sul Consiglio (principale organo
regionale ed unico di estrazione elettiva), lo scioglimento; dopo la riforma, lo scioglimento del
Consiglio per iniziativa governativa resta (con modifiche), ma viene integrato dal potere di rimo-
zione del Presidente della Giunta” (Carli, Fusaro), in coerenza col fatto che, proprio sulla base
del regime transitorio introdotto dalla L. cost. 1/99, diviene, salvo successiva deroga statutaria,
anch’egli organo eletto direttamente dal corpo elettorale.
Il vigente art. 126, Cost., non fa più riferimento allo scioglimento “per dimissioni o per impos-
sibilità di formare una maggioranza, non sia in grado di funzionare”, pur prevedendo che esso
 Capitolo 10 51
Le regioni: dalla riforma del Titolo V all’autonomia differenziata

(insieme alle dimissioni della Giunta) consegue “alle dimissioni contestuali della maggioranza
dei componenti il Consiglio” (art. 126, comma 3, ultima parte).
Come è stato rilevato, i commi 2 e 3 della disposizione costituzionale prevedono “istituti che
appartengono invece direttamente all’ambito della forma di governo, di cui costituiscono anzi
elementi decisivi: la disciplina razionalizzata della mozione consiliare di sfiducia nei confronti del

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Presidente della Giunta (comma 2), nonché lo scioglimento del Consiglio come conseguenza della
cessazione dalla carica del Presidente della Giunta, o, in alternativa, delle dimissioni contestuali
della maggioranza dei consiglieri” (Carli, Fusaro).
È invece stata espunta la disposizione con cui si prevedeva la nomina, col decreto di sciogli-
mento, di una Commissione di tre cittadini eleggibili ai Consiglio regionale, col compito di indire
le elezioni provvedere all’ordinaria amministrazione e agli atti improrogabili.
Come visto per gli enti locali l’art. 141 TUEL stabilisce che i Consigli comunali e pro-
vinciali sono sciolti con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro
dell’interno:
1) quando compiano atti contrari alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge,
nonché per gravi motivi di ordine pubblico;
2) quando non possa essere assicurato il normale funzionamento degli organi e dei servizi per
le seguenti cause:
– impedimento permanente, rimozione, decadenza, decesso del sindaco o del presidente
della provincia;
– dimissioni del sindaco o del presidente della provincia;
– quando non sia approvato nei termini il bilancio;
– nelle ipotesi in cui gli enti territoriali al di sopra dei mille abitanti siano sprovvisti dei
relativi strumenti urbanistici generali e non adottino tali strumenti entro diciotto mesi
dalla data di elezione degli organi.
Sono, altresì sciolti, quando emergono concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti
diretti o indiretti con la criminalità organizzata (art. 143 TUEL).
Con decreto del Ministro dell’interno possono essere rimossi quando compiano atti contrari
alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge o per gravi motivi di ordine pubblico
o in caso di sospetto di infiltrazioni e condizionamenti di tipo mafioso: il sindaco, il presidente
della provincia, i presidenti dei consorzi e delle comunità montane, i componenti dei consigli e
delle giunte, i presidenti dei consigli circoscrizionali.

[Link] Segue: Gli istituti dello scioglimento sanzionatorio del Consiglio regionale e della
rimozione del Presidente della Giunta regionale
Sulla base del novellato art. 126, comma 1, Cost., sono tre le ipotesi di scioglimento (e di
rimozione) cd. sanzionatorio - anche se si deve precisare che parte della dottrina le qualifica non
come sanzionatorie, ma come «eteronome» (De Fiores).
Si tratta delle ipotesi, già indicate, di compimento di atti contrari alla Costituzione, gravi
violazioni di legge, ragioni di sicurezza nazionale.
Per «atti contrari a Costituzione» si intendono non tanto le, peraltro ricorrenti, ipotesi di
52 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

approvazione di leggi non conformi alla Costituzione, sul piano delle competenze o di altri
parametri costituzionali, singolarmente intese, ma si deve trattare di violazioni intenzionali,
gravi e reiterate, anche consistenti eventualmente in comportamenti omissivi - come potreb-
be essere la mancata designazione dei delegati regionali ai fini dell’elezione del Presidente
della Repubblica. In sostanza, le violazioni devono essere “così qualificanti da incidere sulla

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Costituzione in sé considerata, piuttosto che risolversi in isolati comportamenti illegittimi,
insuscettibili di turbare l’equilibrio generale dei rapporti fra lo Stato e la Regione” (Paladin).
Sulla stessa scia logica si pongono le «gravi violazioni di legge». Anche qui il problema è
riuscire a qualificare intensità e frequenza delle violazioni: in dottrina si afferma che si deve
trattare di “condotte «reiterate e gravi» (anche di natura omissiva) poste in essere dai consigli
regionali in violazione a quanto disposto da particolari leggi dello stato (es. leggi di ratifica dei
trattati internazionali) o dagli stessi statuti regionali” (De Fiores); in altri termini, “lo scioglimento
non è giustificato dal fatto di una singola delibera viziata ma dall’inosservanza palese rilevante e
reiterata dei limiti delle potestà legislative e amministrative regionali” (Paladin).
Lo scioglimento per ragioni di «sicurezza nazionale» è considerata una “sorta di clausola
residuale, con la quale si allude a situazioni ancora più estreme rispetto alle precedenti, poiché
deve trattarsi di una situazione che mette a rischio l’incolumità pubblica nella Regione, se non
l’integrità territoriale della Repubblica” (Falcon).
Sul piano procedimentale, si è visto che la disciplina costituzionale trova importanti precisazioni
negli artt. 50 ss. nella L. n. 62 del 1953 e nell’art. 2, comma 3, della L. n. 400/1988, tuttora vigenti.
Su questa base, il decreto presidenziale è adottato su proposta del Presidente del Consiglio dei
ministri, previa delibera del Consiglio dei ministri (e previo parere obbligatorio della Commissione
bicamerale per le questioni regionali), ed è quindi pubblicato sulla Gazzetta ufficiale e sul BUR
della Regione interessata dal provvedimento.

[Link] Segue: Le altre ipotesi di scioglimento. La regola dell’«aut simul stabunt, aut simul
cadent» e le sue conseguenze sulla forma di governo regionale
L’art. 126, commi 2 e 3 Cost., prosegue elencando altre ipotesi di scioglimento del consiglio
regionale, riconducibili strettamente al circuito dell’indirizzo politico regionale.
La disposizione del terzo comma – “L’approvazione della mozione di sfiducia nei confronti
del Presidente della Giunta eletto a suffragio universale e diretto, nonché la rimozione, l’impe-
dimento permanente, la morte o le dimissioni volontarie dello stesso comportano le dimissioni
della Giunta e lo scioglimento del Consiglio. In ogni caso i medesimi effetti conseguono alle dimis-
sioni contestuali della maggioranza dei componenti il Consiglio” – è derogabile dagli statuti che
prevedano l’elezione indiretta del vertice dell’esecutivo (salva la sua ultima parte: le dimissioni
della maggioranza dei consiglieri comporta sempre lo scioglimento dell’organo, quale che sia
la forma di governo adottata dallo statuto). In realtà nessuno statuto ha derogato alla forma di
governo standard.
In definitiva le ipotesi di scioglimento che si vanno a descrivere – definite in dottrina «au-
tonome» (De Fiores) – si applicano attualmente a tutte le Regioni che hanno adottato nuovi
statuti regionali.
 Capitolo 10 53
Le regioni: dalla riforma del Titolo V all’autonomia differenziata

a) Approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente. Si tratta di un istituto
inderogabile dagli statuti ordinari, ovvero è costituzionalmente necessario che il Consiglio
abbia sempre la possibilità di sfiduciare il Presidente regionale, quale sia la forma di governo
prescelta. Nel caso della forma di governo standard, secondo la Corte costituzionale, si pre-
sume una consonanza politica fra Presidente eletto e Consiglio regionale; qualora invece lo

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statuto optasse per una forma di governo in deroga, si potrebbe ripristinare anche l’istituto
fiduciario vero e proprio, per cui il governo regionale deve, prima di entrare in carica, ottenere
la fiducia del Consiglio.
In ogni caso, come precisa l’art. 126, comma 2, la sfiducia nei confronti del Presidente della
Giunta può essere richiesta mediante “mozione motivata”, sottoscritta da almeno un quinto
dei componenti del Consiglio regionale e “approvata per appello nominale a maggioranza
assoluta dei componenti”; tale mozione non può essere messa in discussione prima di tre
giorni dalla presentazione.
b) Rimozione del Presidente della Giunta. Con questo istituto sembra che il legislatore costi-
tuzionale intenda semplicemente sottolineare che, nella forma di governo standard, anche
la rimozione sanzionatoria del Presidente comporta necessariamente lo scioglimento del
Consiglio.
c) Impedimento permanente, morte del Presidente della Giunta e dimissioni volontarie
del Presidente della Giunta. Anche in queste ipotesi, si tratta di un effetto tipico della
forma di governo standard, e, in particolare, della clausola dell’aut simul stabunt, aut
simul cadent.
Spetta agli statuti individuare gli organi competenti ad accertare tali eventi.
La Corte costituzionale ha specificato che “la disciplina della prorogatio degli organi regionali
dopo la scadenza del loro mandato, anche nel caso di scioglimento del consiglio, ai sensi dell’art.
126 comma 3 Cost., è di competenza della fonte statutaria regionale”.

10.4.2 Le conferenze Stato-autonomie territoriali

In ottemperanza al principio di leale collaborazione fra Stato e Regioni, il nostro ordinamento
affida il potere di coordinamento, gestione e controllo delle competenze tra Stato ed enti locali
a taluni organi collegiali permanenti: le conferenze.
Attualmente sono operative: la Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome; la Conferenza permanente Stato-città ed autonomie locali; la Conferenza unificata.
a) La Conferenza Stato-Regioni è stata istituita nel 1983 e, in origine, il suo ruolo era meramente
consultivo, attivabile soltanto su iniziativa del Presidente del Consiglio.
La Conferenza Stato-Regioni è presieduta dal Presidente del Consiglio ed è composta dai
Presidenti delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, nonché dai Mi-
nistri interessati agli argomenti trattati nelle singole sedute, su designazione ed invito del
Presidente, il quale può decidere di invitare anche rappresentanti di amministrazioni centrali
dello Stato e di enti pubblici.
Alla Conferenza Stato-Regioni sono attribuite le seguenti funzioni:
– partecipazione a tutti i processi decisionali di interesse regionale, interregionale o infra-
regionale;
54 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

– facoltà di promuovere e stipulare intese, nei casi previsti dalla legge;

– facoltà di promuovere e stipulare accordi fra Governo e Regioni;
– compiti di informazione, consultazione e raccordo su tutti gli argomenti che possono
incidere nelle materie di competenza regionale.
La Conferenza Stato-Regioni rappresenta, dunque, un luogo di mediazione delle esigenze con-

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trapposte, e svolge un ruolo arbitrale nella individuazione di linee politiche e scelte comuni;
b) la Conferenza Stato-città ed autonomie locali è stata istituita, con D.P.C.M. 2 luglio 1996,
presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Tale organo deve:
– informare il Consiglio dei Ministri sulle problematiche connesse agli indirizzi di politica
generale che possono incidere sulle funzioni proprie di Province e Comuni e su quelle
delegate da leggi dello Stato;
– coordinare le varie autonomie locali.
La Conferenza Stato-città è presieduta dal Presidente del Consiglio dei Ministri o, per sua
delega dal Ministro dell’interno o dal Ministro per gli Affari regionali. Ne sono membri, inol-
tre, il Ministro dell’Economia e delle finanze, delle Infrastrutture, della Salute, il Presidente
dell’ANCI (Associazione Nazionale Comuni d’Italia), il Presidente dell’UPI (Unione Province
d’Italia) e quello dell’UNCEM (Unione Nazionale Comuni, Comunità ed Enti montani), nonché
sei Presidenti di Provincia designati dall’UPI e quattordici Sindaci designati dall’ANCI, dei quali
cinque fra quelli delle città che siano Aree metropolitane. Possono essere, comunque, invitati
alle riunioni altri membri del Governo ed i rappresentanti di amministrazioni statali e locali
o di enti pubblici;
3) la Conferenza unificata è stata istituita dal [Link]. 281/1997 (su specifica indicazione della
legge delega 59/1997) per la trattazione delle «materie di interesse comune alle Regioni,
delle Province e dei Comuni».
La legge riconosce alla Conferenza unificata la facoltà di:
– assume deliberazioni;
– promuovere e sancire intese ed accordi;
– esprimere pareri;
– designare rappresentanti nei casi in cui sia necessario.
La legge obbliga la Conferenza Stato-Regioni e la Conferenza Stato-città a convocare la Confe-
renza unificata ogni qualvolta debbano esprimersi su un medesimo oggetto (art. 9, comma 2).
È altresì competente, e deve pertanto essere convocata, in tutti i casi in cui la Conferenza
unificata promuove e sancisce anche intese fra Governo, Regioni ed enti locali al fine di
coordinare l’esercizio delle rispettive competenze e svolgere, in collaborazione, attività di
interesse comune e assicura lo scambio di dati ed informazioni fra Governo, Regioni ed enti
locali.
Essa si compone dei membri di entrambe le Conferenze permanenti (Stato-Regioni e Sta-
to-città).
 Capitolo 10 55
Le regioni: dalla riforma del Titolo V all’autonomia differenziata

10.4.3 La Commissione parlamentare per le questioni regionali

Con legge 62/1953 è stata istituita la Commissione parlamentare per le questioni regionali
(art. 52, L. 62/1953, nel testo, da ultimo, modificato dal D.L. 20 giugno 2017, n. 91, convertito
in L. 3 agosto 2017, n. 123).
Ai sensi dell’art. 126 Cost. tale organo deve essere necessariamente consultato e convocato

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in caso di scioglimento del Consiglio regionale e di rimozione del Presidente della Giunta.
La Commissione è composta da venti deputati e venti senatori (art. 32 L. 775/1970) nominati
d’intesa dai Presidenti delle rispettive Camere, su designazione dei gruppi, con criteri di rappre-
sentanza proporzionale.
Alla Commissione parlamentare per le questioni regionali, la legge riconosce particolari
funzioni:
a) funzione consultiva: in virtù della quale fornisce pareri su:
– schemi di decreti legislativi;
– disegni di legge del Senato;
– progetti di legge delle Camere;
– documenti di programmazione economico-finanziaria;
– atti di indirizzo e coordinamento;
– decreti legislativi di funzioni amministrative alle autonomie territoriali.
b) funzione di indagine conoscitiva, al fine di valutare le effettive esigenze degli enti locali.
c) funzione deliberativa: in base alla quale la Commissione esprime un parere condizionante
sui progetti di legge in materia di legislazione concorrente e di finanza pubblica (art. 11 L.
3/2001; in caso di parere contrario o parere favorevole condizionato all’introduzione di
modificazioni specificamente formulate, e non attuate dalla Commissione in sede refe-
rente, sulle corrispondenti parti del progetto di legge l’Assemblea delibera a maggioranza
assoluta).

10.5 I poteri sostitutivi di Stato e Regioni

In caso di inadempimento dell’ente locale, il nostro ordinamento ha previsto un intervento
sostitutivo da parte dello Stato, esercitato comunque nel rispetto del principio di sussidiarietà e
del principio di leale collaborazione.
L’intervento statale si rende necessario in quanto:
– in caso di inadempienze di regole internazionali, la responsabilità è imputata allo Stato, che
dovrà risponderne dinanzi alla Comunità internazionale;
– lo Stato deve garantire uniformità sul proprio territorio, in modo da assicurare a tutti i cittadini
un adeguato livello di sicurezza e di servizi essenziali, potenzialmente minacciati dall’inerzia
o da decisioni dei governi regionali.
Il potere sostitutivo è, quindi, anche uno strumento per garantire l’uguaglianza tra i cittadini,
sancita dall’art. 3 Cost., e l’unità e l’indivisibilità della Repubblica, prevista dall’art. 5 Cost.
Attualmente, la Costituzione riconosce due tipologie di intervento:
a) un potere sostitutivo straordinario assegnato al livello di governo statale che prevede che
56 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

il Governo possa sostituirsi ad organi delle Regioni e degli enti locali, ai sensi dell’art. 120
comma 2 nei casi:
– di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria;
– di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica;
– quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare

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la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
L’art. 8 della legge 131/2003 detta la disciplina di riferimento in materia di intervento sosti-
tutivo.
All’ente inadempiente viene riconosciuto un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti
o necessari, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali; decorso inutilmente tale termine,
il Consiglio dei Ministri, sentito l’organo interessato e su proposta del Ministro competente o del
Presidente del Consiglio, adotta i provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un
apposito commissario, nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione.
Il Commissario, sentito il Consiglio delle autonomie locali, provvede ad adottare i provvedi-
menti del caso.
Nei casi di assoluta urgenza, il Consiglio dei Ministri interviene senza mettere in mora l’ente
interessato e comunica alla Conferenza Stato-Regioni o alla Conferenza Stato-Città e auto-
nomie locali, che possono chiederne il riesame, i provvedimenti adottati che devono essere
proporzionati alle finalità perseguite.
L’art. 117, comma 5 Cost. rappresenta la principale ipotesi di intervento sostitutivo;
b) un potere sostitutivo di tipo amministrativo ordinario delineato dall’art. 118 Cost. attribuibile
sia allo Stato che alle Regioni.
La Corte Costituzionale, chiamata a pronunciarsi su tale tipo di intervento, con sentenza
43/2004, detta una serie garanzie procedurali, stabilendo che:
– le ipotesi di intervento sostitutivo devono essere previste dalla legge che ne disciplina i pre-
supposti sostanziali e procedurali;
– la sostituzione può prevedersi esclusivamente per atti o attività la cui obbligatorietà sia il
riflesso degli interessi unitari alla cui salvaguardia provvede l’intervento sostitutivo;
– il potere sostitutivo deve essere esercitato da un organo di governo dell’ente che interviene
o sulla base di una decisione di questo;
– la legge deve apprestare congrue garanzie procedimentali per l’esercizio di tale potere, in
conformità del principio di leale collaborazione, che assicurino che l’ente sostituito sia sempre
in grado di evitare la sostituzione adempiendo autonomamente e di interloquire nel corso
del procedimento di sostituzione.

10.6 Il Rappresentante dello Stato per i rapporti con le autonomie

Come visto, con la riforma del titolo V del 2001 e con la conseguente abolizione dei controlli
da parte del Governo sugli enti locali, è venuta meno la figura del Commissario di Governo, le
cui funzioni di raccordo tra Stato e Regioni sono state attribuite interamente al Prefetto, che
assume la ulteriore qualifica di Rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle
autonomie (art. 10 L. 131/2003).
 Capitolo 10 57
Le regioni: dalla riforma del Titolo V all’autonomia differenziata

Il Prefetto nella sua qualità di Rappresentante dello Stato per i rapporti con le autonomie:
– cura le attività dirette ad assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione tra Stato
e Regione, nonché il raccordo tra le istituzioni dello Stato al fine di garantire la rispondenza
dell’azione amministrativa all’interesse generale, di migliorare la qualità dei servizi resi al
cittadino e di favorire il rapporto con il sistema delle autonomie locali;

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– procede alla tempestiva informazione alla Presidenza del Consiglio in tutti i casi in cui si pa-
lesi la necessità di una pronuncia della Corte costituzionale, provvedendo altresì ad inviare i
relativi atti all’Avvocatura di Stato;
– promuove l’attuazione delle misure di coordinamento tra Stato ed autonomie locali e le
intese e il coordinamento tra Stato e Regione nelle materie di esclusiva legislazione statale
riguardanti l’immigrazione, l’ordine pubblico, la sicurezza e la tutela dei beni culturali;
– cura l’esecuzione dei provvedimenti che il Consiglio dei ministri emana nei casi in cui si renda
necessario esercitare il potere sostitutivo dello Stato (art. 120, comma 2, Cost.);
– verifica l’interscambio di dati e di informazioni rilevanti sull’attività statale, regionale e degli
enti locali e ne riferisce al Ministero per l’innovazione e le tecnologie;
– indice le elezioni regionali, individua i seggi consiliari e ne cura l’assegnazione alle singole
circoscrizioni;
– raccoglie notizie utili allo svolgimento delle funzioni degli organi statali, costituendo il tramite
per la reciproca informazione nei rapporti con le autorità regionali.
Nello svolgere tali compiti, il Prefetto si avvale delle strutture e del personale dell’Ufficio
territoriale del Governo.

10.7 Il Consiglio delle autonomie locali

Il [Link]. (Comitato Regionale di Controllo), prima della riforma costituzionale, rappresen-
tava l’organo collegiale a cui era devoluto il controllo di legittimità e talvolta di merito sugli atti
delle Province, dei Comuni e degli altri Enti locali (art. 130 Cost., soppresso dalla L. cost. 3/2001).
Con L. 3/2003 è stato, invece, istituito il Consiglio delle autonomie locali come organo di
consultazione fra la Regione e gli enti locali (art. 123 Cost.), composto sia dai vertici degli esecutivi
locali sia dai membri rappresentativi delle assemblee elettive locali (cd. sistema misto).
La Costituzione fissa soltanto il contenuto minimo delle funzioni di tale organo, lasciando
alle scelte statutarie regionali la possibilità di trasformare il Consiglio nella sede privilegiata
attraverso cui far passare ogni decisione di indirizzo politico regionale che coinvolga gli enti
locali.
Il Consiglio delle autonomie locali è organo di consultazione fra regione ed enti locali, pre-
visto dall’art. 123 Cost (nel testo novellato dall’art. 7, L. cost. 18 ottobre 2001, n. 3). Il consiglio
può proporre alla giunta regionale la questione di legittimità costituzionale, avverso una legge
o un atto avente forza di legge dello Stato. Il ricorso diretto alla Corte costituzionale viene poi
promosso dal presidente della giunta regionale, previa deliberazione della stessa giunta.
In attuazione dell’art. 118 Cost. in materia di esercizio delle funzioni amministrative, le Re-
gioni possono richiedere ulteriori forme di collaborazione alle sezioni regionali di controllo della
58 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

Corte dei conti ai fini della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione
amministrativa, nonché pareri in materia di contabilità pubblica.
Analoghe richieste possono essere formulate, di norma tramite il Consiglio delle autonomie
locali, se istituito, anche da Comuni, Province e Città metropolitane. Richieste di parere nella
medesima materia possono essere rivolte direttamente alla Sezione delle autonomie della

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Corte dei conti: per le Regioni, dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome e dalla
Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome;
per i Comuni, le Province e le Città metropolitane, dalle rispettive componenti rappresentative
nell’ambito della Conferenza unificata. Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti pos-
sono essere integrate da due componenti designati, salva diversa previsione dello statuto della
Regione, rispettivamente dal Consiglio regionale e dal Consiglio delle autonomie locali oppure,
ove tale organo non sia stato istituito, dal Presidente del Consiglio regionale su indicazione delle
associazioni rappresentative dei Comuni e delle Province a livello regionale.

10.8 Sessione europea della Conferenza Stato-regioni

In base a quanto stabilito dall’art. 22, L. 24 dicembre 2012, n. 234 (recante norme generali
sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche
dell’Unione europea), il Presidente del Consiglio dei Ministri convoca almeno ogni quattro mesi,
o su richiesta delle regioni e delle province autonome, una sessione speciale della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano,
dedicata alla trattazione degli aspetti delle politiche dell’Unione europea di interesse regionale
e provinciale, al fine di raccordare le linee della politica nazionale, relativa all’elaborazione degli
atti dell’Unione europea, con le esigenze rappresentate dalle regioni e dalle province autonome,
nelle materie di competenza di queste ultime. Il Governo informa tempestivamente le Camere
sui risultati emersi da tale sessione.
In particolare la suddetta Conferenza permanente esprime parere:
a) sugli indirizzi generali relativi all’elaborazione e all’attuazione degli atti dell’Unione europea
che riguardano le competenze delle regioni e delle province autonome;
b) sui criteri e sulle modalità per conformare l’esercizio delle funzioni delle regioni e delle pro-
vince autonome all’osservanza e all’adempimento degli obblighi sopra indicati;
c) sugli schemi dei disegni di legge di delegazione europea e legge europea.

10.9 Sessione europea della Conferenza Stato-città ed autonomie locali

L’art. 23 della L. 234/2012 cit. stabilisce che il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro
per gli affari europei convoca, d’intesa con il Ministro dell’interno, almeno due volte l’anno, o
su richiesta del presidente dell’ANCI, del presidente dell’UPI o del presidente dell’UNCEM, una
sessione speciale della Conferenza Stato-città ed autonomie locali, dedicata alla trattazione
degli aspetti delle politiche dell’Unione europea di interesse degli enti locali. Il Governo informa
tempestivamente le Camere e la Conferenza delle regioni e delle province autonome sui risul-
 Capitolo 10 59
Le regioni: dalla riforma del Titolo V all’autonomia differenziata

tati emersi durante tale sessione. La Conferenza Stato-città ed autonomie locali, in particolare,
esprime parere sui criteri e sulle modalità per conformare l’esercizio delle funzioni di interesse
degli enti locali all’osservanza e all’adempimento degli obblighi di cui all’articolo 1.

10.10 Le Regioni e il diritto internazionale

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L’art. 10 Cost. riconosce agli organi del potere centrale la possibilità di immettere norme
internazionali nel nostro ordinamento, con norma costituzionale (l’art. 10 Cost.), per quanto
riguarda il diritto internazionale consuetudinario, o con ordine di esecuzione, per quanto riguarda
il diritto internazionale pattizio.
Alcune norme internazionali, come le direttive, hanno esecuzione immediata nel nostro
ordinamento; altre, cd. non self-executing, per esplicare la propria efficacia necessitano di atti
di esecuzione e di attuazione.
Per le materie di competenza residuale o concorrente delle Regioni, fino al 1998, l’attuazione
delle normative internazionali avveniva comunque con atti statali, riducendo, così, notevolmente
l’autonomia delle Regioni e consentendo allo Stato continue ingerenze.
Con l’art. 2, [Link]. 112/1998, è stata riconosciuta una competenza autonoma alle Regioni
ai fini dell’attuazione del diritto internazionale nelle materie di competenza regionale esclusiva,
fatto salvo il potere sostitutivo dello Stato in caso di inerzia.
A tal proposito è opportuno considerare che l’adesione ai trattati istitutivi delle Comunità
europee ha comportato alcune limitazioni alla sovranità del singolo Stato in determinati settori,
limitazione il cui fondamento giuridico viene solitamente ricondotto all’art. 11 Cost., con conte-
stuale trasferimento dei relativi poteri in materia agli organismi comunitari. Tali limitazioni, che
si impongono in modo parallelo anche alle Regioni nelle materie di loro competenza, tuttavia,
non derivano solo da disposizioni contenute nei trattati istitutivi, ma anche da atti giuridici che
risultano direttamente vincolanti per gli Stati membri, vale a dire regolamenti e direttive. Dal
momento che tale potere è attribuito anche in materie che sul piano interno sono di competenza
regionale, è sorto il problema di individuare l’organo competente a dare attuazione alle disposi-
zioni comunitarie. E se logicamente si sarebbe dovuto ritenere che nelle materie di competenza
regionale tale potere avrebbe dovuto essere reso alle Regioni, tuttavia, nei fatti, tale assioma si
è sempre scontrato con l’indirizzo comunitario in base al quale solo allo Stato viene attribuita la
responsabilità delle eventuali violazioni del diritto comunitario.
Invero, una prima apertura con riferimento alla facoltà per le Regioni di dare attuazione agli
atti normativi comunitari si è verificata con l’approvazione dell’art. 9, L. n. 86/1989, c.d. legge
La Pergola.
Con questa disposizione veniva attribuita alle sole Regioni a statuto speciale la facoltà di dare
attuazione alle raccomandazioni e alle direttive comunitarie nelle materie di loro competenza
esclusiva, ma relativamente alle materie di competenza concorrente sia le Regioni a statuto spe-
ciale che quelle a statuto ordinario potevano dare attuazione alle norme comunitarie soltanto
dopo l’entrata in vigore della prima legge comunitaria con la quale lo Stato provvedeva al loro
recepimento dettando principi non derogabili dalle Regioni.
60 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

È in questo quadro normativo che viene disposto l’art. 2 del [Link]. n. 112/1998, che proprio
per la mancanza del carattere innovativo ripropone il problema di un sistema che inspiegabilmente
distingue tra potestà esclusiva e potestà concorrente nonché tra regione a statuto ordinario e
regione a statuto speciale, laddove il limite è individuato nei c.d. obblighi internazionali che è
comune a tutte le Regioni, e che lega l’attuazione delle direttive da parte delle regioni ordinarie

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all’emanazione della legge comunitaria (sempre in forte ritardo). Inoltre, altra anomalia che ve-
niva ristorata era quella inerente alla circostanza che molte direttive possono contenere norme
direttamente applicabili e che pertanto ben poteva verificarsi che una Regione si trovasse ad
essere giuridicamente tenuta ad applicare la norma self-executing della direttiva, senza poter
emanare leggi specifiche per la sua attuazione.
In questo panorama, interviene, successivamente all’emanazione del [Link]. n. 112/1998, la
riformulazione dell’art. 9, L. n. 86/1989 (intanto soppressa dalla L. 11/1995, a sua volta soppressa
dalla L. 234/2012 cit.), con cui è stata prevista la possibilità, sia per le Regioni a statuto speciale
che per quelle a statuto ordinario, e sia con riferimento alle materie di competenza esclusiva che
per quelle concorrenti, di dare attuazione immediata alle disposizioni comunitarie.
Ma il definitivo superamento della questione si è verificato con la realizzazione della com-
piuta disciplina in tema di sistema delle relazioni tra l’Italia e l’Unione europea e, nello specifico,
della partecipazione delle Regioni, mediante l’approvazione della L. cost. n. 3/2001, nell’ambito
della quale la disposizione più innovativa è rappresentata dal comma 5 dell’art. 117 Cost. il
quale recita che «Le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, nelle materie di loro
competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari
e provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione
europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina
le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempimento». Dalla disposizione
emerge il principio, ormai costituzionalizzato e disciplinato dalla L. n. 234 del 2012 (e, prima
della sua abrogazione, dalla L. n. 11 del 2005), della partecipazione delle regioni nella c.d.
fase discendente del diritto unionale, ossia della partecipazione delle stesse nel momento in
cui diventa necessario dare attuazione nel nostro ordinamento agli atti normativi comunitari
e, in particolare, in quelle materie in cui è prevista un potestà legislativa regionale sia piena
che concorrente.
Pertanto, allo stato attuale, grazie alla riforma intervenuta a livello costituzionale, nonché alla
disciplina compiutamente prevista a livello legislativo dalla legge n. 234 del 2012, in particolare
all’art. 29, le Regioni (così come lo Stato e le Province autonome di Trento e di Bolzano), nelle
materie di propria competenza legislativa, danno tempestiva attuazione alle direttive e agli altri
obblighi derivanti dal diritto dell’Unione europea. Inoltre, anche nelle materie di competenza
concorrente possono dare immediata attuazione alle direttive comunitarie, anche se in questo
caso devono rispettare i principi fondamentali non derogabili individuati nella legge comunitaria
Le Regioni, attualmente, godono di particolari competenze in ambito internazionale, ove
svolgono:
– attività promozionali, tese a favorire lo sviluppo economico, sociale e culturale delle Regioni
(art. 4 del D.P.R. 616/1977);
– attività di mero rilievo internazionale (di elaborazione giurisprudenziale) mediante la stipula
 Capitolo 10 61
Le regioni: dalla riforma del Titolo V all’autonomia differenziata

di intese che non pongono in essere veri e propri accordi e non producono, quindi, diritti e
obblighi tali da impegnare la responsabilità internazionale dello Stato.

10.11 La costituzionalizzazione del potere estero delle Regioni con la L.

cost. 3/2001

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Con L. 3/2001, è stato esplicitamente riconosciuto il c.d. potere estero delle Regioni.
L’art. 117 Cost., nella sua nuova formulazione stabilisce che «Le Regioni e le Province auto-
nome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, […] provvedono all’attuazione
e all’esecuzione degli accordi internazionali […] nel rispetto delle norme di procedura stabilite
da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di
inadempienza» (art. 117, comma 5, Cost.). «Nelle materie di sua competenza la Regione può
concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le
forme disciplinati da leggi dello Stato» (art. 117, ultimo comma, Cost.).
La sfera d’azione degli enti territoriali si delinea con le seguenti attribuzioni:
– le Regioni e le Province autonome, nell’ambito delle proprie competenze legislative, provve-
dono direttamente all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali ratificati, dan-
done preventiva comunicazione al Governo che, nei successivi trenta giorni, può formulare
criteri e osservazioni;
– le Regioni e le Province autonome, nell’ambito delle proprie competenze legislative, possono
concludere con enti territoriali interni ad altro Stato intese dirette a favorire il loro sviluppo
economico, sociale e culturale, nonché a realizzare attività di mero rilievo internazionale,
dandone preventiva comunicazione al Governo che, nei successivi trenta giorni, può formu-
lare osservazioni. Con tali atti non possono essere espresse valutazioni relative alla politica
estera dello Stato né essere assunti impegni dai quali derivino obblighi od oneri finanziari
per lo Stato o che ledano gli interessi degli altri enti;
– le Regioni e le Province autonome, nell’ambito delle proprie competenze legislative, posso-
no, altresì, concludere con altri Stati accordi esecutivi ed applicativi di accordi internazionali
regolarmente entrati in vigore, o accordi di natura tecnico-amministrativa, o accordi di natura
programmatica finalizzati a favorire il loro sviluppo economico, sociale e culturale, nel rispetto
dei limiti previsti dall’art. 117 Cost. e delle linee e degli indirizzi di politica estera italiana. La
legge 131/2003 disciplina anche le procedure dei negoziati e del conferimento dei poteri di
firma per la stipula degli accordi;
– gli enti locali possono continuare a svolgere attività di mero rilievo internazionale nelle ma-
terie loro attribuite, comunicando alle Regioni e alle amministrazioni statali competenti in
materia di politica estera ogni iniziativa.

10.12 I rapporti tra le Regioni e l’Unione europea

La riforma costituzionale del 2001 espressamente richiama l’ordinamento unionale e gli
obblighi internazionali quali vincoli entro i quali lo Stato e le Regioni devono esercitare la loro
potestà legislativa (art. 117, comma 1, Cost.).
62 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

Il comma 5 del medesimo articolo delinea una fase ascendente ed una discendente del
diritto comunitario (le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, nelle materie di loro
competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari
(cd. fase ascendente) e provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e
degli atti dell’Unione (c.d. fase discendente).

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La fase ascendente riguarda, dunque, la partecipazione delle Regioni alla fase preparatoria
della legislazione comunitaria e si esplica nel coinvolgimento degli organismi regionali in tutte
le fasi di elaborazione e attuazione delle politiche comunitarie.
La partecipazione delle Regioni si concretizza nelle attività di seguito elencate:
– a partire dal 1996, i membri di nomina regionale sono presenti nella Rappresentanza per-
manente presso l’Unione che è incaricata di seguire l’evoluzione delle attività comunitaria e
di contribuire alla loro definizione;
– il presidente della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome partecipa alle riunioni
del CIAE, quando si trattano materie che interessano le Regioni e le Province autonome (art.
2, comma 2 della L. 234 del 2012);
– ai sensi dell’art. 19, comma 5 della L. n. 234 del 2012 (nel testo modificato dall’art. 34, L. 7
luglio 2016, n. 122), qualora siano trattate materie che interessano le Regioni e le Province
autonome, il Comitato tecnico di valutazione (di cui all’art. 19, commi 1 e ss. della medesima
legge) è integrato da un rappresentante di ciascuna Regione e Provincia autonoma indicato
dal rispettivo presidente (e, per gli ambiti di competenza degli enti locali, da rappresentanti
indicati dall’ANCI, dall’UPI e dall’UNCEM);
– qualora siano trattate materie che interessano le Regioni e le Province autonome di Trento
e di Bolzano, alle riunioni del Comitato tecnico di valutazione partecipano, in qualità di os-
servatori, rappresentanti della Conferenza dei presidenti delle assemblee legislative delle
Regioni e delle Province autonome (art. 19, comma 6 della L. n. 234 del 2012);
– come visto ai sensi dell’art. 22 della L. n. 234 del 2012, il Presidente del Consiglio dei Ministri
convoca almeno ogni quattro mesi, o su richiesta delle Regioni e delle Province autonome,
una sessione speciale della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni
e le Province autonome di Trento e di Bolzano, dedicata alla trattazione degli aspetti delle
politiche dell’Unione europea di interesse regionale e provinciale;
– le Regioni e le Province autonome partecipano alla formazione di atti normativi dell’Unione
europea (art. 24 della L. n. 234 del 2012);
– ai fini della verifica del rispetto del principio di sussidiarietà di cui all’articolo 8, le assemblee
e i consigli regionali e delle province autonome di Trento e di Bolzano possono far pervenire
alle Camere le loro osservazioni in tempo utile per l’esame parlamentare dandone contestuale
comunicazione alla Conferenza dei presidenti delle assemblee legislative delle regioni e delle
province autonome (art. 25 della L. n. 234 del 2012);
– le Regioni possono aprire uffici regionali di collegamento ed intrattenere rapporti diretti con
le autorità comunitarie;
– le Regioni partecipano alle attività del Consiglio e dei gruppi di lavoro e dei comitati del Con-
siglio e della Commissione europea, secondo modalità da concordare in sede di Conferenza
 Capitolo 10 63
Le regioni: dalla riforma del Titolo V all’autonomia differenziata

Stato-Regioni che garantiscano l’unitarietà della rappresentazione della posizione italiana da

parte del capo delegazione designato dal Governo (art. 5, comma 1, L. n. 131/2003);
– le Regioni e le Province autonome, nelle materie di propria competenza legislativa, possono
chiedere al Governo di proporre ricorso alla Corte di giustizia delle Comunità europee avverso
gli atti normativi comunitari ritenuti illegittimi (art. 5, comma 2, L. n. 131/2003).

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La fase discendente si esplica nella facoltà, costituzionalmente riconosciuta a tutte le Regioni
(ordinarie e speciali), di dare attuazione alle disposizioni comunitarie nelle materie di loro com-
petenza esclusiva, residuale o concorrente.
Tale facoltà è espressamente ribadita dalla L. n. 234 del 2012, laddove precisa che le Regioni
e le Province autonome nelle materie di propria competenza (piena o residuale) danno tempe-
stiva attuazione alle direttive e agli altri obblighi derivanti dal diritto dell’Unione europea, senza
alcuna limitazione (artt. 29, comma 1 e 40, comma 1 della L. n. 234 del 2012).
Anche nelle materie di competenza concorrente possono dare immediata attuazione alle
direttive comunitarie, anche se, in questo caso, devono rispettare i principi fondamentali non
derogabili individuati nella legge di delegazione europea. Al riguardo, l’art. 30, comma 2, lett. g)
della L. n. 234 del 2012 stabilisce che la legge in questione detta disposizioni che “individuano i
principi fondamentali nel rispetto dei quali le Regioni e le Province autonome esercitano la propria
competenza normativa per recepire o per assicurare l’applicazione di atti dell’Unione europea
nelle materie di cui all’art. 117, terzo comma, della Costituzione”.
I provvedimenti adottati dalle Regioni e dalle Province autonome per recepire le direttive
europee nelle materie di loro competenza legislativa recano nel titolo il numero identificativo
della direttiva recepita e sono immediatamente trasmessi per posta certificata alla Presidenza
del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per le politiche europee (art. 40, comma 2 della L. n.
234 del 2012).
Ai fini di cui all’articolo 117, quinto comma, della Costituzione, le disposizioni legislative
adottate dallo Stato per l’adempimento degli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione europea,
nelle materie di competenza legislativa delle regioni e delle province autonome, si applicano, per
le regioni e per le province autonome, alle condizioni e secondo la procedura di cui all’articolo
41 della legge (art. 40, comma 3 della L. n. 234 del 2012).
Per le direttive europee, nelle materie di cui all’articolo 117, secondo comma, della Costituzione,
il Governo indica i criteri e formula le direttive ai quali si devono attenere le Regioni e le Province
autonome ai fini del soddisfacimento di esigenze di carattere unitario, del perseguimento degli
obiettivi della programmazione economica e del rispetto degli impegni derivanti dagli obblighi
internazionali. Tale funzione, fuori dei casi in cui sia esercitata con legge o con atto avente forza di
legge o, sulla base della legge europea, con i regolamenti previsti dall’articolo 35 della legge, è eser-
citata mediante deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei
Ministri o del Ministro per gli affari europei, d’intesa con i Ministri competenti secondo le modalità
di cui all’articolo 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59 (art. 40, comma 4 della L. n. 234 del 2012).
Il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro per gli affari europei ogni sei mesi infor-
ma le Camere sullo stato di recepimento delle direttive europee da parte delle Regioni e delle
Province autonome nelle materie di loro competenza, secondo modalità di individuazione di tali
direttive da definire con accordo in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
64 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano. A tal fine la Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Dipartimento per le politiche europee convoca annualmente le Regioni e le Province
autonome nell’ambito della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, nella sessione europea dedicata alla predisposizione
del disegno di legge di delegazione europea e del disegno di legge europea di cui all’articolo 29

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(art. 40, comma 5 della L. n. 234 del 2012).
In relazione a quanto disposto dagli articoli 117, quinto comma, e 120, secondo comma, della
Costituzione, fermo restando quanto previsto dal decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, i
provvedimenti di attuazione degli atti dell’Unione europea possono essere adottati dallo Stato
nelle materie di competenza legislativa delle Regioni e delle Province autonome al fine di porre
rimedio all’eventuale inerzia dei suddetti enti nel dare attuazione ad atti dell’Unione europea
(art. 41, comma 1 della L. n. 234 del 2012).
In tale caso, i provvedimenti statali adottati si applicano, per le Regioni e per le Province au-
tonome nelle quali non sia ancora in vigore la relativa normativa di attuazione, a decorrere dalla
scadenza del termine stabilito per l’attuazione della rispettiva normativa dell’Unione europea
e perdono comunque efficacia dalla data di entrata in vigore dei provvedimenti di attuazione
di ciascuna Regione e Provincia autonoma. I provvedimenti statali recano l’esplicita indicazione
della natura sostitutiva del potere esercitato e del carattere cedevole delle disposizioni in essi
contenute. I predetti atti normativi sono sottoposti al preventivo esame della Conferenza per-
manente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano.
Nei casi di cui all’articolo 37, qualora gli obblighi di adeguamento ai vincoli derivanti dall’or-
dinamento dell’Unione europea riguardino materie di competenza legislativa o amministrativa
delle Regioni e delle Province autonome, il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro
per gli affari europei informa gli enti interessati assegnando un termine per provvedere e, ove
necessario, chiede che la questione sia sottoposta all’esame della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano per concordare le
iniziative da assumere. In caso di mancato tempestivo adeguamento da parte dei suddetti enti,
il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro per gli affari europei propone al Consiglio dei
Ministri le opportune iniziative ai fini dell’esercizio dei poteri sostitutivi di cui agli articoli 117,
quinto comma, e 120, secondo comma, della Costituzione, ai sensi del comma 1 dell’articolo in
oggetto e delle altre disposizioni vigenti in materia (art. 41, co. 2 della L. n. 234 del 2012).
Nel caso di violazione della normativa europea accertata con sentenza della Corte di giustizia
dell’Unione europea di condanna al pagamento di sanzioni a carico della Repubblica italiana, ove
per provvedere ai dovuti adempimenti si renda necessario procedere all’adozione di una moltepli-
cità di atti anche collegati tra loro, il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro
competente per materia, sentiti gli enti inadempienti, assegna a questi ultimi termini congrui per
l’adozione di ciascuno dei provvedimenti e atti necessari. Decorso inutilmente anche uno solo di
tali termini, il Consiglio dei ministri, sentito il soggetto interessato, su proposta del Presidente del
Consiglio dei ministri e del Ministro competente per materia, adotta i provvedimenti necessari,
anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario. Alla riunione del Consiglio dei ministri è
invitato il Presidente della Giunta regionale della Regione interessata al provvedimento (41, comma
2-bis della L. n. 234 del 2012, aggiunto dall’art. 1, L. 28 dicembre 2015, n. 208).
 Capitolo 10 65
Le regioni: dalla riforma del Titolo V all’autonomia differenziata

10.13 La governance per l’attuazione del PNRR e i nuovi poteri sostitu-

tivi (rinvio)
Si rinvia il lettore alla consultazione dei paragrafi [Link] ss. del Capitolo 1 del presente
Libro Terzo.

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10.14 Il Nucleo PNRR Stato-Regioni
In base a quanto stabilito dall’art. 33, D.L. 6 novembre 2021, n. 152, convertito in L. 29
dicembre 2021, n. 233, nel testo modificato dall’art. 37, D.L. 2 marzo 2024, n. 19, convertito in
L. 29 aprile 2024, n. 56 al fine di assicurare il coordinamento delle relazioni tra le amministrazioni
statali titolari di interventi del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e gli enti territoriali è
istituito, presso il Dipartimento per gli affari regionali e le autonomie della Presidenza del Consiglio
dei ministri, il Nucleo per il coordinamento delle iniziative di ripresa e resilienza tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, denominato «Nucleo PNRR Stato-Regioni»,
operativo fino al 31 dicembre 2026.
Assicura al predetto Dipartimento il supporto tecnico per la realizzazione delle attività di
competenza volte ad attuare le riforme e gli investimenti previsti dal PNRR in raccordo con le
altre amministrazioni dello Stato titolari di interventi PNRR e, in particolare, delle attività volte a:
a) curare l’istruttoria di tavoli tecnici di confronto settoriali con le Regioni, le Province Autonome
di Trento e Bolzano e gli enti locali;
b) prestare supporto tecnico alle regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano,
favorendo il confronto con le amministrazioni titolari degli interventi previsti dal PNRR,
nella elaborazione, coerentemente con le linee del PNRR, di un progetto avente particolare
rilevanza strategica per ciascuna regione e provincia autonoma, denominato «Progetto
bandiera», ferme restando le competenze delle medesime Amministrazioni titolari di
interventi PNRR;
c) prestare attività di assistenza agli enti territoriali, con particolare riferimento ai piccoli comuni
e ai comuni insulari e delle zone montane, anche in raccordo con le altre iniziative di supporto
tecnico attivate dalle amministrazioni competenti;
d) condividere con le competenti strutture della Presidenza del Consiglio dei ministri le infor-
mazioni raccolte e comunicare, d’intesa con le medesime strutture, le attività svolte, anche
mediante la progettazione e gestione di uno spazio web informativo, dedicato ai tavoli di
coordinamento e alle attività di assistenza di cui sopra.

10.15 L’autonomia differenziata (legge 26 giugno 2024, n. 86)

Con L. 26 giugno 2024, n. 86 sono state approvate le disposizioni per l’attuazione dell’au-
tonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario ai sensi dell’articolo 116, terzo comma,
della Costituzione.
In particolare l’articolo 1, comma 1, indica le finalità della legge, precisando come la stessa
66 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

sia volta a definire i principi generali per l’attribuzione alle Regioni a statuto ordinario di ulte-
riori forme e condizioni particolari di autonomia, ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, della
Costituzione, nonché le relative modalità procedurali di approvazione delle intese tra lo Stato
e le singole regioni previste dal medesimo terzo comma.
Il successivo comma 2 stabilisce che l’attribuzione di funzioni relative alle ulteriori forme e

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condizioni particolari di autonomia, con riguardo a materie o ambiti di materie riferibili ai diritti
civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, è consentita subordina-
tamente alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni di cui all’articolo 117, primo
comma, lettera m), della Costituzione (c.d. LEP). Tali livelli indicano la soglia costituzionalmente
necessaria e costituiscono il nucleo invalicabile per rendere effettivi tali diritti su tutto il terri-
torio nazionale e per erogare le prestazioni sociali di natura fondamentale, per assicurare uno
svolgimento leale e trasparente dei rapporti finanziari fra lo Stato e le autonomie territoriali
e per favorire un’equa ed efficiente allocazione delle risorse e il pieno superamento dei divari
territoriali nel godimento delle prestazioni inerenti ai diritti civili e sociali.
L’articolo 2 della L. 86/2024 disciplina il procedimento di approvazione delle intese tra
Stato e Regione.
Il comma 1 prevede che sia la Regione, sentiti gli enti locali e secondo le modalità e le forme
stabilite nell’ambito della propria autonomia statutaria, a deliberare la richiesta di attribuzione
di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, ai sensi dell’articolo 116, terzo comma,
della Costituzione.
Tale richiesta è trasmessa al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro per gli affari
regionali e le autonomie, al quale compete di avviare il negoziato con la Regione interessata ai fini
dell’approvazione dell’intesa. All’avvio del negoziato si procede dopo che sia stata acquisita la valu-
tazione dei Ministri competenti per materia e del Ministro dell’economia e delle finanze, anche ai
fini dell’individuazione delle necessarie risorse finanziarie da assegnare ai sensi dell’articolo 14 del-
la legge n. 42 del 2009. Decorsi sessanta giorni dalla richiesta, il negoziato viene comunque avviato.

Ricordiamo che l’articolo 14 della legge n. 42 del 2009 (recante delega al Governo in materia di federalismo fisca-
le, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione) stabilisce infatti che, con la legge con cui si attribuiscono, ai sen-
si dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione, forme e condizioni particolari di autonomia a una o più regioni, si
provvede altresì all’assegnazione delle necessarie risorse finanziarie, in conformità all’articolo 119 della Costituzione e
ai princìpi dalla medesima legge enunciati.

Il comma 2 specifica che l’atto o gli atti d’iniziativa di ciascuna Regione possono riguardare
una o più materie o ambiti di materie.
Il comma 3 dispone che spetti al Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per gli affari
regionali e le autonomie, di approvare lo schema di intesa preliminare negoziato tra Stato e
Regione, il quale deve essere corredato da una relazione tecnica redatta ai sensi dell’articolo
17 della legge n. 196 del 2009, anche ai fini di cui all’articolo 8. Alla riunione del Consiglio dei
ministri partecipa il Presidente della Giunta regionale interessata.

Ricordiamo che l’’articolo 17 della legge n. 196 del 2009 (Legge di contabilità e finanza pubblica) stabilisce, al com-
ma 3, che i disegni di legge, gli schemi di decreto legislativo, gli emendamenti di iniziativa governativa che comportino
 Capitolo 10 67
Le regioni: dalla riforma del Titolo V all’autonomia differenziata

conseguenze finanziarie devono essere corredati di una relazione tecnica, predisposta dalle amministrazioni competen-
ti e verificata dal Ministero dell’economia e delle finanze, sulla quantificazione delle entrate e degli oneri recati da cia-
scuna disposizione, nonché delle relative coperture, con la specificazione, per la spesa corrente e per le minori entrate,
degli oneri annuali fino alla completa attuazione delle norme e, per le spese in conto capitale, della modulazione rela-
tiva agli anni compresi nel bilancio pluriennale e dell’onere complessivo in relazione agli obiettivi fisici previsti. Alla re-
lazione tecnica deve essere allegato un prospetto riepilogativo degli effetti finanziari di ciascuna disposizione ai fini del

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saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato, del saldo di cassa delle amministrazioni pubbliche e dell’indebitamen-
to netto del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni.

Il comma 4 prevede che tale schema di intesa preliminare venga immediatamente trasmes-
so alla Conferenza unificata per l’espressione del parere, da rendersi entro trenta giorni dalla
data di trasmissione.

L’articolo 8 del decreto legislativo n. 281 del 1997 definisce la Conferenza unificata come unificazione della Confe-
renza Stato-città e autonomie locali e della Conferenza Stato-regioni che si riunisce, su convocazione del Presidente del
Consiglio, per le materie di interesse comune delle regioni, delle province, dei comuni e delle comunità montane. La
Conferenza è presieduta dal Presidente del Consiglio o, su sua delega, dal Ministro per gli affari regionali o, se l’incari-
co non è conferito, dal Ministro dell’interno.

Dopo che la Conferenza unificata abbia reso il parere e comunque una volta decorso il relati-
vo termine, lo schema di intesa preliminare è immediatamente trasmesso alle Camere per l’esa-
me “da parte dei competenti organi parlamentari”. Questi ultimi si esprimono al riguardo “con
atti di indirizzo”, secondo i rispettivi regolamenti, entro novanta giorni dalla data di trasmissione
dello schema di intesa preliminare, udito il Presidente della Giunta regionale interessata.
Il comma 5 stabilisce che, valutato il parere della Conferenza unificata e sulla base degli atti
di indirizzo resi dai competenti organi parlamentari – e, in ogni caso, decorsi novanta giorni – il
Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per gli affari regionali e le autonomie predi-
spongano lo schema di intesa definitivo, eventualmente al termine di un ulteriore negoziato
con la Regione interessata, ove necessario.
Tale schema è trasmesso alla Regione interessata, che lo approva secondo le modalità e le
forme stabilite nell’ambito della propria autonomia statutaria, assicurando la consultazione
degli enti locali.
Entro quarantacinque giorni dalla comunicazione dell’approvazione da parte della Regione,
il Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per gli affari regionali e le autonomie, delibera
lo schema di intesa definitivo e la relazione tecnica redatta ai sensi dell’articolo 17 della legge
n. 196 del 2009 cit.
Il comma 6 dispone che, insieme allo schema di intesa definitivo, e sempre su proposta del
Ministro per gli affari regionali e le autonomie, il Consiglio dei Ministri delibera un disegno di
legge di approvazione dell’intesa, della quale quest’ultima costituisce un allegato. Alla seduta
del Consiglio dei Ministri per l’esame dello schema di disegno di legge e dello schema di intesa
definitivo partecipa il Presidente della Giunta regionale interessata.
Il comma 7 prevede che, dopo essere stata approvata dal Consiglio dei ministri, l’intesa de-
finitiva è immediatamente sottoscritta dal Presidente del Consiglio dei ministri e dal Presidente
della Giunta regionale.
68 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

Il comma 8 stabilisce che il disegno di legge di approvazione dell’intesa e la medesima inte-

sa allegata sono immediatamente trasmessi alle Camere per la deliberazione, ai sensi dell’ar-
ticolo 116, terzo comma, della Costituzione, il quale configura quella in questione come un
a legge rinforzata, prescrivendo che ciascuna Camera la approvi a maggioranza assoluta dei
rispettivi componenti.

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L’articolo 3 della L. 86/2024 stabilisce che ai fini dell’attuazione dell’articolo 116, terzo com-
ma, della Costituzione, per l’identificazione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) riguar-
danti i diritti civili e sociali da garantire su tutto il territorio nazionale, il Governo è delegato ad
emanare, entro ventiquattro mesi dall’entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi,
in conformità ai principi e criteri direttivi previsti dall’articolo 1, commi da 791 a 801-bis, della
legge 29 dicembre 2022, n. 197.
Tali decreti legislativi sono proposti dal Presidente del Consiglio dei ministri e dal Ministro
per gli affari regionali e le autonomie, in collaborazione con i Ministri competenti e previa ac-
quisizione del parere della Conferenza unificata, come previsto dall’articolo 8 del decreto legi-
slativo 28 agosto 1997, n. 281. Gli schemi di ciascun decreto legislativo sono quindi trasmessi
alle Camere per ottenere i pareri delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per
i profili finanziari, che hanno quarantacinque giorni per esprimersi. Trascorso questo termine,
il decreto legislativo potrà comunque essere adottato. Se i pareri delle Commissioni parlamen-
tari evidenziano specifiche disposizioni non conformi ai principi e criteri direttivi prestabiliti, il
Governo, qualora non intenda adeguarsi ai pareri parlamentari, dovrà rinviare i testi alle Ca-
mere con le proprie osservazioni e eventuali modifiche, corredate dai necessari elementi infor-
mativi e motivazionali. Le Commissioni competenti potranno esprimersi sulle osservazioni del
Governo entro venti giorni dall’assegnazione, trascorsi i quali il decreto legislativo potrà essere
comunque emanato.
Nell’ambito delle materie di cui all’articolo 116, terzo comma, della Costituzione, i LEP saran-
no determinati nei seguenti ambiti:
a) norme generali sull’istruzione;
b) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali;
c) tutela e sicurezza del lavoro;
d) istruzione;
e) ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi;
f) tutela della salute;
g) alimentazione;
h) ordinamento sportivo;
i) governo del territorio;
l) porti e aeroporti civili;
m) grandi reti di trasporto e di navigazione;
n) ordinamento della comunicazione;
o) produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia;
p) valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività cul-
turali.
I decreti di attuazione stabiliscono le procedure e le modalità operative necessarie per mo-
 Capitolo 10 69
Le regioni: dalla riforma del Titolo V all’autonomia differenziata

nitorare che ogni Regione garantisca l’erogazione dei LEP in modo appropriato ed efficiente,
utilizzando correttamente le risorse disponibili. Inoltre, questi decreti devono verificare la con-
gruenza tra le prestazioni erogate e le risorse assegnate. Nelle Regioni che hanno stipulato inte-
se, per le materie o ambiti di materie oggetto di tali intese, l’attività di monitoraggio è svolta da
una Commissione paritetica che presenta annualmente un rapporto sugli esiti del monitoraggio

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alla Conferenza unificata.
Quest’ultima sulla base dei risultati del monitoraggio adotta, sentito il Presidente della Re-
gione interessata, le raccomandazioni necessarie per aiutare le Regioni a superare eventuali
criticità riscontrate. In ogni caso, resta fermo il diritto del Governo di esercitare il potere sosti-
tutivo ai sensi dell’articolo 120, secondo comma, della Costituzione.
Dal canto suo il Ministro per gli affari regionali e le autonomie presenta annualmente una
relazione alle Camere sui risultati delle procedure di monitoraggio.
I LEP possono essere aggiornati periodicamente, entro i limiti delle risorse finanziarie dispo-
nibili, per adeguarsi ai cambiamenti del contesto socio-economico o alle innovazioni tecnologi-
che, attraverso decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta dei Ministri com-
petenti e in concerto con il Ministro per gli affari regionali e le autonomie e il Ministro dell’eco-
nomia e delle finanze. I decreti devono ottenere il parere della Conferenza unificata entro venti
giorni, dopodiché, se il parere non è stato espresso, gli schemi di decreto vengono trasmessi
alle Camere per il parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili
finanziari, da esprimere entro trenta giorni, trascorsi i quali, i decreti possono essere adottati.
Basandosi sulle ipotesi tecniche formulate dalla Commissione tecnica per i fabbisogni stan-
dard, come previsto dall’articolo 1, commi 793 e 796, della legge 29 dicembre 2022, n. 197, i
costi e fabbisogni standard sono determinati e aggiornati almeno ogni tre anni con uno o più
decreti del Presidente del Consiglio dei ministri.
Fino all’entrata in vigore dei decreti legislativi di attuazione, per la determinazione dei LEP
si continua ad applicare l’articolo 1, commi da 791 a 801-bis, della legge 29 dicembre 2022, n.
197. Qualora, successivamente all’entrata in vigore della legge di approvazione dell’intesa, i LEP
e il relativo finanziamento vengono modificati o ne vengono determinati di nuovi per le materie
oggetto dell’intesa, la Regione e gli enti locali interessati devono rispettare tali LEP in conformità
con l’articolo 119, quarto comma, della Costituzione.
L’articolo 4 della L. 86/2024 stabilisce i princìpi per il trasferimento delle funzioni, con le
relative risorse umane, strumentali e finanziarie, attinenti a materie o ambiti di materie riferibili
ai LEP, che può avvenire soltanto dopo la determinazione dei LEP medesimi e dei relativi costi
e fabbisogni standard.
Il trasferimento è effettuato secondo le modalità e le procedure di quantificazione indivi-
duate dalle singole intese. L’operazione è finanziariamente neutrale, in quanto il trasferimento
delle funzioni è operato con riferimento alle relative risorse umane, strumentali e finanziarie
disponibili al momento dell’atto di conferimento delle funzioni dalle Amministrazioni centrali
interessate per materia alle Regioni con cui è stata conclusa l’[Link] al trasferimento
delle funzioni diverse da quelle riferibili ai LEP, il comma 2 stabilisce che può essere effettua-
to – con le relative risorse umane, strumentali e finanziarie – a partire dalla data di entrata in
vigore della legge nei limiti delle risorse previste a legislazione vigente, secondo le modalità,
le procedure e i tempi indicati nelle singole intese.
70 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

L’articolo 5 della L. 86/2024 disciplina l’istituzione di una Commissione paritetica Stato-Re-

gione, con il compito di definire le risorse umane, strumentali e finanziarie necessarie per
l’esercizio da parte della Regione delle funzioni oggetto di conferimento. Le modalità di finan-
ziamento delle suddette funzioni dovranno essere definite nell’ambito dell’intesa tra Stato e
Regione disciplinata dall’articolo 2 della legge (v. sopra). Il finanziamento dovrà, comunque,

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essere basato sulla compartecipazione regionale ad uno o più tributi erariali.
L’articolo 6 della L. 86/2024, prevede che le funzioni trasferite alla Regione in attuazione
dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione, possono essere attribuite ai Comuni, salvo
che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a province, città metropolitane e Regio-
ne Province e Città metropolitane dalla medesima Regione, in conformità all’articolo 118 della
Costituzione, contestualmente alle relative risorse umane, strumentali e finanziarie, sulla base
dei principi di sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza e leale collaborazione.
Restano, in ogni caso, ferme le funzioni fondamentali degli enti locali, con le connesse ri-
sorse umane, strumentali e finanziarie, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera p), della
Costituzione, come definite dalla normativa vigente.

Ai fini in esame vengono specificamente in rilievo le previsioni di cui al primo e al secondo comma del citato ar-
ticolo 118 della Costituzione che prevedono rispettivamente che “le funzioni amministrative sono attribuite ai Comu-
ni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla
base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.” E che “i Comuni, le Province e le Città metropolita-
ne sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispet-
tive competenze”.

L’articolo 7, comma 1, della L. 86/2024 disciplina la durata delle intese, che ciascuna di esse
dovrà individuare, comunque in un periodo non superiore a dieci anni. Si prevede inoltre che,
con le medesime modalità previste per la loro conclusione, le intese possono essere modificate
su iniziativa dello Stato o della Regione interessata e che ciascuna intesa potrà prevedere i casi e
le modalità con cui lo Stato o la Regione possono chiedere la cessazione della sua efficacia, che
è deliberata con legge a maggioranza assoluta delle Camere.
Il successivo comma 2 prevede il rinnovo dell’intesa alla scadenza, salvo diversa volontà
dello Stato o della Regione manifestata almeno dodici mesi prima, mentre il comma 3 dispone
che ciascuna intesa individua le disposizioni di legge statale che cessano di avere efficacia, nel
territorio regionale, con l’entrata in vigore delle leggi regionali attuative dell’intesa medesima.
Il comma 4 prevede poi che la Presidenza del Consiglio dei ministri-Dipartimento per gli
affari regionali e le autonomie, il Ministero dell’economia e delle finanze o la Regione possono
disporre, anche congiuntamente, verifiche e monitoraggi sugli aspetti concernenti il raggiungi-
mento dei livelli essenziali delle prestazioni.
Il comma 5 prevede invece che le disposizioni statali successive alla data di entrata in vigore
delle leggi di approvazione di intese osservano le competenze legislative e l’assegnazione delle
funzioni amministrative nonchè le ulteriori disposizioni contenute nelle intese.
L’articolo 8 della L. 86/2024 si occupa del monitoraggio e afferma che la Commissione
paritetica effettua ogni anno una valutazione dei costi finanziari sostenuti da ciascuna Regione
 Capitolo 10 71
Le regioni: dalla riforma del Titolo V all’autonomia differenziata

per l’esercizio delle funzioni e l’erogazione dei servizi connessi alle ulteriori forme e condizioni
particolari di autonomia, secondo quanto stabilito nell’intesa. Questa valutazione deve essere
coerente con gli obiettivi programmatici di finanza pubblica e deve comunque garantire l’equili-
brio di bilancio. La Commissione paritetica inoltre:
– informa adeguatamente la Conferenza unificata e le Camere sugli esiti di questa valutazione;

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– annualmente verifica anche l’allineamento tra i fabbisogni di spesa già definiti e l’anda-
mento del gettito dei tributi compartecipati destinati al finanziamento di tali funzioni.
Se la verifica mostra uno scostamento dovuto a variazioni nei fabbisogni o nell’andamen-
to del gettito dei tributi, anche in relazione alle variazioni del ciclo economico, il Ministro
dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per gli affari regionali e le autono-
mie, e previo accordo in sede di Conferenza unificata, adotta, su proposta della medesima
Commissione paritetica, le necessarie modifiche alle aliquote di compartecipazione definite
nelle intese, garantendo comunque l’equilibrio di bilancio e nei limiti delle risorse disponi-
bili. Sulla base dei dati effettivi del gettito dei tributi compartecipati rilevati a consuntivo, si
procede annualmente alle regolazioni finanziarie relative agli anni precedenti, sempre nei
limiti delle risorse disponibili.
La Corte dei conti presenta ogni anno alle Camere un rapporto sui controlli effettuati in base
alla normativa vigente, con particolare riferimento alla verifica della congruità dei costi finanziari
derivanti dall’attribuzione di forme e condizioni particolari di autonomia rispetto agli obiettivi di
finanza pubblica e al principio dell’equilibrio di bilancio di cui all’articolo 81 della Costituzione.
L’articolo 10 della L. 86/2024 prevede, invece, misure perequative e di promozione dello
sviluppo economico, della coesione e della solidarietà sociale.
In pratica al fine di garantire l’unità nazionale, nonchè la promozione dello sviluppo econo-
mico, della coesione e della solidarietà sociale, dell’insularità, della rimozione degli squilibri
economici e sociali e del perseguimento delle ulteriori finalità di cui all’articolo 119, quinto e
sesto comma, della Costituzione, anche nei territori delle Regioni che non concludono le intese,
lo Stato, in attuazione dell’articolo 119, commi terzo e quinto, della Costituzione, promuove
l’esercizio effettivo dei diritti civili e sociali che devono essere garantiti dallo Stato e dalle am-
ministrazioni regionali e locali nell’esercizio delle funzioni riconducibili ai livelli essenziali delle
prestazioni o alle funzioni fondamentali di cui all’articolo 117, secondo comma, lettere m) e
p), della Costituzione, previa ricognizione delle risorse allo scopo destinabili, anche attraverso:
a) l’unificazione delle diverse fonti aggiuntive o straordinarie di finanziamento statale di conto
capitale, destinate alla promozione dello sviluppo economico, della coesione e della solida-
rietà sociale, alla rimozione degli squilibri economici e sociali, all’eliminazione del deficit in-
frastrutturale tra le diverse aree del territorio nazionale, ivi compreso quello riguardante il
trasporto pubblico locale e i collegamenti con le isole, e al perseguimento delle ulteriori fi-
nalità di cui all’articolo 119, quinto comma, della Costituzione, semplificando e uniformando
le procedure di accesso, di destinazione territoriale, di spesa e di rendicontazione, al fine di
garantire un utilizzo più razionale, efficace ed efficiente delle risorse disponibili, e salvaguar-
dando, al contempo, gli specifici vincoli di destinazione, ove previsti, nonchè la programma-
zione già in corso alla data di entrata in vigore della legge;
72 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

b) l’unificazione delle risorse di parte corrente e la semplificazione delle relative procedure am-
ministrative;
c) l’effettuazione di interventi speciali di conto capitale, ivi compresi quelli finalizzati ad elimi-
nare il deficit infrastrutturale tra le diverse aree del territorio nazionale e a rimuovere gli
svantaggi derivanti dall’insularità, da individuare mediante gli strumenti di programmazio-

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ne finanziaria e di bilancio di cui all’articolo 7, comma 2, lettere a), d) ed f), della legge 31 di-
cembre 2009, n. 196;
d) l’individuazione delle misure che concorrano a rimuovere gli svantaggi derivanti dall’insu-
larità, promuovendo il diritto alla mobilità e alla continuità territoriale per tutte le isole, le
forme di fiscalità di sviluppo, la perequazione infrastrutturale e la tutela degli ecosistemi
nell’ambito delle risorse compatibili con i saldi di finanza pubblica.
In ragione di tanto il Governo è tenuto ad informare le Camere e la Conferenza unificata
circa le attività poste in essere.
 Capitolo 11
I servizi pubblici locali e la loro gestione
(le società partecipate)

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11.1 Concetti generali e fondamentali
Gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, provvedono alla gestione dei servizi
pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e
a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali.
Per servizio pubblico si intende il complesso di attività prestate nei confronti degli utenti per
soddisfare i bisogni collettivi. In particolare, la nozione di servizio pubblico è stata connotata da
una concezione soggettiva, in base alla quale era considerato servizio pubblico quello prestato
da parte di un pubblico potere e da una concezione oggettiva, secondo cui – a prescindere dalla
natura del soggetto erogatore – attribuisce il carattere di servizio pubblico in base al suo regime,
dettato proprio al fine di soddisfare le esigenze della collettività. La Carta Costituzionale prende
in considerazione, all’art. 43 Cost., i servizi pubblici cd. «essenziali», sancendo la possibilità di
una riserva delle relative attività economiche in capo ai pubblici poteri.
Anche il diritto comunitario si occupa dei servizi di interesse generale assoggettati ad obbli-
ghi di servizio pubblico: tali servizi possono non avere rilevanza economica (istruzione, sanità,
protezione sociale) o possono essere servizi d’interesse economico generale (poste, comunica-
zioni, trasporti di linea, energia elettrica e gas). A livello comunitario, nel settore dei servizi pub-
blici sono stati introdotti i principi di concorrenzialità e di regolazione, soprattutto in relazione
ai servizi d’interesse economico generale.
I servizi pubblici economici nazionali sono stati connotati da fasi di liberalizzazione delle
attività e di privatizzazione degli operatori. Diversamente, i servizi pubblici locali sono tutt’ora
connotati da una regolazione finalistica, da una diffusa partecipazione pubblica al capitale degli
operatori e da una commistione tra regolazione e gestione. I servizi pubblici locali sono quelle
attività economiche connotate dalla loro immediata finalizzazione alla soddisfazione di un bi-
sogno primario della collettività locale: in particolare, si tratta di quelle attività poste in essere
dagli enti locali che non rientrano né nel concetto di funzione amministrativa né in quello di at-
tività meramente economica. Avendo rilievo per i cittadini-utenti, i servizi pubblici locali vanno
erogati a prezzi non elevati e secondo adeguati modelli qualitativi. Si deve, poi, distinguere fra:
– servizi finali, cioè prestazioni dirette ai cittadini ed al soddisfacimento dei loro bisogni come
utenti individuali o come membri della collettività locale;
74 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

– servizi strumentali, i quali rappresentano le prestazioni di cui vanno a beneficiare uno o più
settori o uffici dell’ente stesso.
Solo i servizi finali possono essere qualificati come veri e propri servizi pubblici locali, es-
sendo volti alla soddisfazione diretta delle esigenze collettive ed avendo un impatto immediato
sull’assetto socio-economico locale.

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A seguito dell’entrata in vigore del [Link]. 267 del 2000 (Testo unico enti locali) si è assistito al
primo riordino della materia, cui furono dedicati gli articoli dal 112 al 123 del Titolo V («Servizi
e interventi pubblici locali»). Il testo riproponeva in larga parte il dato delle previgenti disposi-
zioni, conformandone e limitandone la portata normativa alle effettive esigenze manifestatesi
nella prassi ed emerse nel corso degli anni, attraverso la concreta esperienza di gestione e di or-
ganizzazione dei servizi pubblici locali. Ciò al fine di renderne le modalità di esercizio funzionali
e rispondenti agli scopi perseguiti dalle autonomie locali e di armonizzare il conseguimento del
pubblico interesse, garantendo l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’operato della pubblica
amministrazione, con il soddisfacimento dei bisogni dei consociati e delle concrete e legittime
aspettative degli utenti destinatari dei servizi stessi. D’altra parte, emergeva l’intento del legi-
slatore delegato di rafforzare, potenziare ed accelerare il processo di privatizzazione dei moduli
di gestione dei servizi pubblici locali: ne è la prova il disposto normativo relativo all’affidamento
dei medesimi a società di capitali private e la previsione volta ad agevolare la trasformazione
delle aziende pubbliche in società private.
Nonostante questi sforzi, il quadro normativo restava incompleto e frammentario, in attesa
di una riforma organica del settore.
L’esigenza di un ulteriore riordino della disciplina è stata soddisfatta, di recente, dal [Link].
23 dicembre 2022, n. 201, in attuazione della delega conferita al Governo dall’art. 8 della L. 5
agosto 2022, n. 118 (legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021), nonchè del Piano
nazionale di ripresa e resilienza - PNRR.

Il novello intervento legislativo si è posto l’obiettivo di riordinare la disciplina in materia, anche tramite l’adozione
di un apposito testo unico, coordinandola con la normativa in materia di contratti pubblici e di società a partecipazione
pubblica per gli affidamenti in autoproduzione, oltre che con le discipline settoriali.
Prima di procedere ad un’analisi approfondita dei tratti salienti della nuova normativa, si ritiene opportuno ripor-
tare quanto previsto dalla previgente disciplina.
Sul punto, si anticipa che l’art. 37 del [Link]. 201/2022 ha abrogato gli artt. 112, 113 e 117 del [Link]. 18 agosto 2000,
n. 267. L’art. 112 TUEL ricalcava il disposto di cui all’art. 22, comma 1, L. 142/1990 con un’unica modifica. Non vi è più
la limitazione dell’ambito applicativo ai Comuni e alle Province, ma estende la propria portata agli enti locali in gene-
rale, i quali per definizione dell’art. 2, comma 1, del TUEL comprendono, oltre ai sopra citati enti, anche le Città metro-
politane, le Comunità montane, le comunità isolane e le unioni di Comuni.
Gli enti locali conservano la più ampia discrezionalità nell’individuazione delle diverse attività qualificabili quali ser-
vizi pubblici locali, nel rispetto delle prescrizioni normative relative all’oggetto e allo scopo, individuati in base alle con-
crete esigenze delle comunità locali di cui l’ente esponenziale è l’interprete primario. L’ambito spaziale di intervento de-
gli enti locali, attraverso gli strumenti predisposti dalla legge (art. 113 Cost.), coincide con il territorio dell’ente di appar-
tenenza, essendo i servizi esercitati dall’ente nell’ambito delle proprie competenze per soddisfare le esigenze della co-
munità locale. Il concetto di “rispettive competenze” va inteso nel senso che l’ente locale ha facoltà di adottare ogni ser-
vizio che ritenga funzionale al soddisfacimento dei propri bisogni, purché non travalichi la propria sfera di competenze
invadendo quella spettante ad un altro ente.
 Capitolo 11 75
I servizi pubblici locali e la loro gestione (le società partecipate)

L’art. 112 definiva il servizio pubblico come attività di produzione che prende in conside-
razione un’attività nel suo complesso, indipendentemente dai singoli atti in cui la stessa si
affermi in concreto.
L’altro elemento essenziale che caratterizzava giuridicamente il servizio pubblico, era la fina-
lizzazione dell’attività verso “fini sociali” e verso lo sviluppo economico e civile della comunità

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locale. In particolare, la definizione dei “fini sociali” risultava equivoca, perché era aperta ai fini
(anche sociali) perseguiti dalle istituzioni private (associazioni, fondazioni, ecc.), sicché non si
può affermare che quest’ultimi sono necessariamente propri dell’ente pubblico. L’espressione
“fini sociali” acquistava invece un contenuto meno generico, ove posta in relazione con il fon-
damento costituzionale (art. 3, comma 2, Cost.) del servizio pubblico che individuava il fine nel
superamento degli “ostacoli di ordine economico e sociale che impediscono il pieno sviluppo
della persona umana e la partecipazione di tutti all’organizzazione sociale del paese”. Ne conse-
gue, che l’espressione “fini sociali” doveva essere intesa con riferimento alla nota “esponenzia-
lità” degli enti territoriali, per la quale ogni interesse della comunità di riferimento è legittimo
fine dell’ente, che può essere perseguito anche provvedendo alla gestione di servizi pubblici
(Romano).
Successivamente, l’art. 35, L. 448 del 2001 ha riformulato l’art. 113, [Link]. 267/2000 (abro-
gato, di recente, dal [Link]. n. 201/2022) ed ha introdotto l’art. 113-bis. In base a tale normativa
si è andato a distinguere fra:
a) servizi con rilevanza industriale, per i quali era sancita la regola dell’obbligatorietà della
gara con procedura di evidenza pubblica ai fini dell’individuazione del gestore;
b) servizi senza rilevanza industriale, per i quali trovava applicazione il modello dell’affida-
mento diretto in favore di istituzioni, aziende speciali e società di capitali costituite o parte-
cipate dagli enti locali e regolate dal codice civile e non più il modello della società di capita-
li scelta in base a procedura di evidenza pubblica.
A modificare la materia dei servizi pubblici locali è, poi, intervenuto l’art. 14, D.L. 269 del
2003, conv., con mod., in L. 326 del 2003, che ha riscritto, ancora una volta, l’art. 113, [Link].
267/2000 ed ha sostituito alla distinzione fra servizi di rilevanza industriale e servizi di rilevanza
non industriale quella fra servizi di rilevanza economica e servizi di rilevanza non economica.
In relazione ai primi, è stata prevista, quale regola generale, l’obbligo di indire e gestire proce-
dure ad evidenza pubblica per la selezione della società di capitali cui affidare il servizio. Sono,
però, state previste due eccezioni in cui la gara non era richiesta, ammettendosi, in questo
modo, l’affidamento diretto:
– per le società a capitale interamente pubblico, a patto che l’ente o gli enti pubblici titolari
del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello posto in essere sui
propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della sua attività con l’ente o gli
enti pubblici che la controllano (cd. affidamento in house);
– per le società a capitale misto pubblico-privato nelle quali il socio privato è scelto mediante
l’espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica (cd. partenariato pubblico-pri-
vato).
La Corte Costituzionale (sentenze 272/2004 e 29/2006) ha ricompreso i servizi pubblici lo-
cali privi di rilevanza economica nella competenza legislativa residuale delle Regioni, dichiaran-
76 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

do l’incostituzionalità dell’art. 113-bis, TUEL: in particolare, la Corte Costituzionale ha affermato

che solo i servizi a rilevanza economica rientrano nella potestà legislativa appartenente allo
Stato nella materia della tutela della concorrenza, ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. e), Cost.
In seguito, una rivoluzione copernicana è stata operata, in materia, dall’art. 23-bis del D.L.
25 giugno 2008, n. 112, convertito in L. 133/2008, che, sancendo l’abrogazione, nella misura in

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cui sia incompatibile con lo ius superveniens, dell’art. 113 del TUEL, ha sostanzialmente decre-
tato il superamento del modello diretto di affidamento in house (puro e spurio), relegato a casi
eccezionali evidenziati sulla scorta di apposita motivazione ed in forza di specifica procedura.
Il D.P.R. 168/2010 è, poi, intervenuto a dare attuazione al citato art. 23-bis. Tale normativa
è diretta a garantire l’applicazione dei principi comunitari di libera concorrenza, libertà di sta-
bilimento e libera prestazione dei servizi di tutti gli operatori economici interessati, nonché ad
assicurare il diritto degli utenti all’universalità ed accessibilità dei servizi pubblici locali ed al
livello essenziale delle prestazioni.
L’art. 23-bis del D.L. 25 giugno 2008, n. 112 ha distinto fra:
– modalità ordinaria di conferimento della gestione, la quale consiste nell’espletamento di
procedure competitive ad evidenza pubblica nel rispetto dei principi del Trattato e dei prin-
cipi generali relativi ai contratti pubblici. Nel caso di affidamento a società miste, la gara do-
veva avere doppio oggetto e al socio privato doveva essere assicurata una partecipazione
minima del 40%;
– modalità «in deroga»: la si considerava ammissibile, a patto che ricorressero situazioni che,
a causa di particolari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del
contesto territoriale di riferimento, non consentivano un efficace ed utile ricorso al mercato.
In tali ipotesi, si poteva far riferimento all’istituto dell’in house, come modalità derogatoria
di affidamento. Il ricorso all’in house andava motivato sulla base di circostanze eccezionali.
A fronte di molteplici istanze di “ripubblicizzazione” della gestione dei servizi pubblici locali,
è stato indetto un referendum abrogativo, che si è tenuto nei giorni 12 e 13 giugno 2011 ed il
cui esito è stato favorevole all’abrogazione del predetto art. 23-bis, sancita, a decorrere dal 21
luglio 2011, dall’articolo 1, comma 1, del D.P.R. 18 luglio 2011, n. 113.
Al fine di colmare la lacuna normativa lasciata dall’abrogazione operata dal referendum,
il legislatore ha adottato l’art. 4, D.L. 138/2011 (cd. decreto sviluppo), conv., con mod., in L.
148/2011. La nuova disciplina, a dir il vero, non ha fatto altro che riproporre la disciplina prece-
dentemente dettata (e medio tempore abrogata) dall’art. 23-bis, pur sottraendo alcuni settori
dalla sua applicazione: il servizio idrico integrato; il servizio di distribuzione di gas naturale; il
servizio di distribuzione di energia elettrica; il servizio di trasporto ferroviario regionale; la ge-
stione delle farmacie comunali.

Nello specifico, la norma stabilisce che gli enti locali – nel rispetto dei principi di concorrenza, di libertà di stabili-
mento e di libera prestazione dei servizi – valutano la realizzabilità di una gestione concorrenziale dei servizi pubblici
locali di rilevanza economica, andando a liberalizzare tutte le attività economiche in maniera compatibile con le carat-
teristiche di universalità ed accessibilità del servizio.
Negli altri casi, la normativa ha limitato l’attribuzione di diritti di esclusiva alle ipotesi in cui – sulla base di un’anali-
si di mercato – la libera iniziativa economica privata non appaia in grado di garantire un servizio atto a soddisfare i biso-
gni della collettività. Nel caso in cui, a seguito dell’anzidetta verifica, l’ente locale decida di attribuire diritti di esclusiva,
 Capitolo 11 77
I servizi pubblici locali e la loro gestione (le società partecipate)

il conferimento della gestione dei servizi pubblici locali deve essere posta in essere in favore di imprenditori o di società
in qualunque forma costituite ed individuate attraverso procedure ad evidenza pubblica.
Tutto ciò deve avvenire nel rispetto dei principi comunitari e dei principi concernenti i contratti pubblici, e cioè, nel-
lo specifico, dei principi di economicità, imparzialità, trasparenza, adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di
trattamento, proporzionalità e mutuo riconoscimento. Anche le società a capitale interamente pubblico possono par-
tecipare alle procedure ad evidenza pubblica, a patto che non vi siano specifici divieti previsti dalla legge. Inoltre, se il

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valore economico del servizio oggetto dell’affidamento era pari o inferiore alla somma complessiva di 900.000 euro an-
nui, l’affidamento poteva intervenire a favore di società a capitale totalmente pubblico con i requisiti richiesti dall’ordi-
namento sovranazionale per la gestione in house. Al riguardo, deve darsi conto del fatto che il D.L. 24 gennaio 2012, n.
1, conv. in L. 24 marzo 2012, n. 27 (cd. decreto liberalizzazioni), ha ridimensionato il ricorso all’in house, portando la so-
glia iniziale dei 900.000 euro agli attuali 200.000 euro.
Successivamente, con sentenza 20 luglio 2012, n. 199, la Consulta ha dichiarato l’incostituzionalità dell’art. 4, D.L. 138
del 2011, evidenziando che tale norma non fa altro che riprodurre, sia a livello testuale, sia nei principi, alcune disposizioni
contenute nell’art. 23-bis, D.L. 112 del 2008 e la gran parte delle disposizioni di cui al regolamento attuativo dell’art. 23-bis,
andando, così, a violare l’art. 75 Cost. e non risultando conformi alla volontà popolare emersa dall’esito del referendum.
A seguito della citata sentenza della Corte Costituzionale è intervenuto il legislatore con la L. 7 agosto 2012, n. 135,
che ha modificato l’art. 4, D.L. 6 luglio 2012, n. 95, norma ancora una volta mutata nel 2013 e nel 2014. Nello specifico,
il citato art. 4 (comma 1) ha disposto, in maniera alternativa, lo scioglimento (entro il 31 dicembre 2013) o l’alienazione,
con procedure di evidenza pubblica, delle partecipazioni (entro il 30 giugno 2013, termine, poi, prorogato al 31 dicem-
bre 2013 dall’art. 49, comma 1, lett. a), D.L. 21 giugno 2013, n. 69, conv., con mod., dalla L. 9 agosto 2013, n. 98) delle
società controllate direttamente o indirettamente dalle P.A., che avessero conseguito nel 2011 un fatturato da presta-
zione di servizi a favore di P.A. superiore al 90%. Nel caso in cui la P.A. non avesse proceduto in alcuno dei modi anzi de-
scritti, a decorrere dal 1° gennaio 2014 (termine, poi, prorogato al 1° luglio 2014 dall’art. 49, comma 1, lett. b), D.L. 69
del 2013) le società de quibus non potevano, in ogni caso, ricevere affidamenti diretti di servizi, né potevano usufruire
del rinnovo di affidamenti di cui erano titolari.
A ciò deve, inoltre, aggiungersi che l’art. 4, comma 3, cit., andava a reintrodurre la previsione derogatoria già pre-
sente nell’art. 4, D.L. 138 del 2011, dichiarato illegittimo con la sentenza della Corte Costituzionale n. 199 del 2012. Ri-
spetto alla possibilità di procedere senza gara, il successivo art. 4, comma 8, D.L. 95 del 2012, come modificato dall’art.
34, comma 27, D.L. 18 ottobre 2012, n. 179 (conv. in L. 17 dicembre 2012, n. 221) e da ultimo abrogato dall’art. 36,
comma 1, lett. h) del [Link]. 201/2022 limitatamente ai commi 20, 21 e 25 prevede che «a decorrere dal 1° gennaio
2014, l’affidamento diretto può avvenire solo a favore di società a capitale interamente pubblico, nel rispetto dei requi-
siti richiesti dalla normativa e dalla giurisprudenza comunitaria per la gestione in house». La norma de qua fa, poi, sal-
vi gli affidamenti in essere sino alla scadenza naturale e, comunque, sino al 31 dicembre 2014, nonché le acquisizioni
in via diretta di beni e servizi il cui valore complessivo sia pari o inferiore a 200.000 euro in favore delle associazioni di
promozione sociale, degli enti di volontariato, delle associazioni sportive dilettantistiche, delle organizzazioni non go-
vernative e delle cooperative sociali.
In seguito, è nuovamente intervenuta la Consulta, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dei commi 1, 2, 3,
secondo periodo, 3-sexies ed 8, dell’art. 3, D.L. 95 del 2012, laddove non si applicano alle Regioni ad autonomia ordina-
ria. La Corte Costituzionale ha affermato, ancora una volta, che è ammesso porre limiti alla spesa di enti pubblici regio-
nali, a patto che ricorrano due condizioni:
– devono essere posti obiettivi di riequilibrio della spesa corrente;
– non devono essere previsti in modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei predetti obiettivi.
Le novità normative susseguitesi in materia di servizi pubblici sono:
– L. 27 dicembre 2013, n. 147: a partire dall’esercizio 2014, le aziende speciali, le istituzioni e le società partecipate
dalle pubbliche amministrazioni locali a partecipazione di maggioranza vanno a concorrere alla realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica, mirando alla corretta gestione dei servizi in base a criteri di economicità ed efficienza.
Per i servizi pubblici locali, sono stati individuati parametri standard dei costi e dei rendimenti costruiti nell’ambito
della banca dati delle P.A.;
– D.L. 30 dicembre 2013, n. 150, art. 13, conv. in L. 15 del 2014: in deroga a quanto previsto dall’art. 34, comma 21,
D.L. 179 del 2012, allo scopo di garantire la continuità del servizio, nel caso in cui l’ente di Governo dell’ambito ter-
78 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

ritoriale omogeneo ed ottimale abbia già dato avvio alle procedure di affidamento, il servizio viene ad essere esple-
tato dal gestore o dai gestori già operanti fino al subentro del nuovo gestore ed, in ogni caso, non oltre il 31 dicem-
bre 2014;
– ai sensi dell’art. 1, comma 44, lett. c), L. 56 del 2014, alle Città metropolitane sono attribuite le funzioni di struttu-
razione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale
di ambito metropolitano. D’intesa con i Comuni interessati la Città metropolitana può esercitare le funzioni di pre-

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disposizione dei documenti di gara, di stazione appaltante, di monitoraggio dei contratti di servizio e di organizza-
zione di concorsi e procedure selettive;
– L. 23 dicembre 2014, n. 190: con il comma 609 ha introdotto importanti novità all’art. 3-bis, D.L. 138 del 2011, preve-
dendo che l’adesione degli enti locali agli enti di Governo degli ATO diventa obbligatoria. Inoltre, in materia di servizi
pubblici locali si prevede che il processo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie possedute di-
rettamente o indirettamente deve essere avviato, a partire dal 1° gennaio 2015, così da addivenire alla riduzione delle
stesse entro il 31 dicembre del medesimo anno. Gli organi al vertice delle P.A. interessate devono definire ed approvare
entro il 31 marzo 2015 un piano operativo di razionalizzazione, individuando modalità e tempi di attuazione ed anche
il dettaglio dei risparmi da conseguire. In relazione al servizio idrico integrato, la L. 190 del 2014 ha eliminato il requisi-
to di partecipazione esclusiva e diretta da parte degli enti locali dell’ATO al soggetto affidatario in house del servizio; ne
deriva, in questo modo, che possono detenere quote di società anche altri soggetti, a patto che siano pubblici;
– L. 7 agosto 2015, n. 124, artt. 16, 18 e 19 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazio-
ni pubbliche): il Governo ha ricevuto la delega ad adottare decreti legislativi per il riordino della disciplina in mate-
ria di partecipazione societarie delle P.A. e di servizi pubblici locali di interesse economico generale.
La Corte Costituzionale, con sentenza 25 novembre 2016, n. 251, ha dichiarato l’incostituzionalità dell’art. 19, lett.
b), c), d), g), h), l), m), n), o), p), s), t), u), della L. 124 del 2015. Secondo la Consulta, le norme oggetto della delega, pur
incidendo in ambiti riconducibili alla competenza dello Stato, riguardano anche materie di competenza regionale resi-
duale o concorrente e quindi presentano un vizio di legittimità costituzionale riconducibile alla lesione del “principio di
leale collaborazione”. Ciò in quanto la procedura prevista nella delega per l’adozione dei relativi decreti attuativi richie-
de l’acquisizione di un parere anziché di un’intesa in sede di Conferenza unificata. In seguito a tale pronuncia di incosti-
tuzionalità, il [Link]. de quo è stato ritirato dal Governo.

Ai sensi dell’art. 114 del [Link]. 267/2000 (come modificato dal [Link]. 23 giugno 2011, n.
118 e dal D.L. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito in L. 24 marzo 2012, n. 27, poi, a sua volta,
modificato dall’art. 4, D.L. 31 agosto 2013, n. 101, convertito in L. 30 ottobre 2013, n. 125 e dal
[Link]. 10 agosto 2014, n. 126), l’azienda speciale è ente strumentale dell’ente locale dotato di
personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e di proprio Statuto, approvato dal Consi-
glio comunale o provinciale. L’azienda speciale conforma la propria gestione ai principi contabili
generali contenuti nell’allegato n. 1 al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive
modificazioni (da ultimo L. 145/2018: legge di bilancio 2019), ed ai principi del codice civile.
L’istituzione è organismo strumentale dell’ente locale per l’esercizio di servizi sociali, dota-
to di autonomia gestionale. L’istituzione conforma la propria gestione ai principi contabili ge-
nerali e applicati allegati al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e successive modificazioni
e integrazioni ed adotta il medesimo sistema contabile dell’ente locale che lo ha istituito, nel
rispetto di quanto previsto dall’art. 151, comma 2. L’ente locale che si avvale della facoltà di non
tenere la contabilità economico-patrimoniale di cui all’art. 232, comma 3, T.U. enti locali, può
imporre alle proprie istituzioni l’adozione della contabilità economico-patrimoniale.
Organi dell’azienda e dell’istituzione sono il Consiglio di amministrazione, il Presidente e il
direttore, al quale compete la responsabilità gestionale. Le modalità di nomina e revoca degli
amministratori sono stabilite dallo Statuto dell’ente locale.
 Capitolo 11 79
I servizi pubblici locali e la loro gestione (le società partecipate)

L’azienda e l’istituzione conformano la loro attività a criteri di efficacia, efficienza ed econo-

micità ed hanno l’obbligo dell’equilibrio economico, considerando anche i proventi derivanti dai
trasferimenti, fermo restando, per l’istituzione, l’obbligo del pareggio finanziario.
Nell’ambito della legge, l’ordinamento ed il funzionamento delle aziende speciali sono di-
sciplinati dal proprio Statuto e dai regolamenti; quelli delle istituzioni sono disciplinati dallo

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Statuto e dai regolamenti dell’ente locale da cui dipendono.
Le aziende speciali e le istituzioni si iscrivono e depositano i propri bilanci al registro delle
imprese o nel repertorio delle notizie economico-amministrative della camera di commercio,
industria, artigianato e agricoltura del proprio territorio entro il 31 maggio di ciascun anno.
L’ente locale conferisce il capitale di dotazione; determina le finalità e gli indirizzi; approva
gli atti fondamentali; esercita la vigilanza; verifica i risultati della gestione; provvede alla coper-
tura degli eventuali costi sociali.

Il collegio dei revisori dei conti dell’ente locale esercita le sue funzioni anche nei confronti delle istituzioni. Lo Sta-
tuto dell’azienda speciale prevede un apposito organo di revisione, nonché forme autonome di verifica della gestione.
Ai fini di cui al comma 6 del medesimo art. 114, sono fondamentali i seguenti atti dell’azienda da sottoporre all’ap-
provazione del Consiglio comunale:
a) il piano-programma, comprendente un contratto di servizio che disciplini i rapporti tra ente locale ed azienda spe-
ciale;
b) il budget economico almeno triennale;
c) il bilancio di esercizio;
d) il piano degli indicatori di bilancio.
Ai fini di cui al comma 6 del medesimo art. 114, sono fondamentali i seguenti atti dell’istituzione da sottoporre
all’approvazione del Consiglio comunale:
a) il piano-programma, di durata almeno triennale, che costituisce il documento di programmazione dell’istituzione;
b) il bilancio di previsione almeno triennale, predisposto secondo lo schema di cui all’allegato n. 9 del decreto legisla-
tivo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modificazioni, completo dei relativi allegati;
c) le variazioni di bilancio;
d) il rendiconto della gestione predisposto secondo lo schema di cui all’allegato n. 10 del decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118, e successive modificazioni, completo dei relativi allegati.

Ai sensi dell’art. 115, T.U. enti locali, i Comuni, le Province e gli altri enti locali possono, per
atto unilaterale, trasformare le aziende speciali in società di capitali, di cui possono restare
azionisti unici per un periodo comunque non superiore a due anni dalla trasformazione. Il ca-
pitale iniziale di tali società è determinato dalla deliberazione di trasformazione in misura non
inferiore al fondo di dotazione delle aziende speciali risultante dall’ultimo bilancio di esercizio
approvato e comunque in misura non inferiore all’importo minimo richiesto per la costituzione
delle società medesime. L’eventuale residuo del patrimonio netto conferito è imputato a riserve
e fondi, mantenendo ove possibile le denominazioni e le destinazioni previste nel bilancio delle
aziende originarie. Le società conservano tutti i diritti e gli obblighi anteriori alla trasformazione
e subentrano pertanto in tutti i rapporti attivi e passivi delle aziende originarie.
La deliberazione di trasformazione tiene luogo di tutti gli adempimenti in materia di costitu-
zione delle società previsti dalla normativa vigente, ferma l’applicazione delle disposizioni degli
articoli 2330, commi terzo e quarto, e 2330-bis del codice civile.
80 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

Ai fini della definitiva determinazione dei valori patrimoniali conferiti, entro tre mesi dalla costituzione delle so-
cietà, gli amministratori devono richiedere a un esperto designato dal Presidente del tribunale una relazione giurata ai
sensi e per gli effetti dell’articolo 2343, primo comma, del codice civile. Entro sei mesi dal ricevimento di tale relazione
gli amministratori e i Sindaci determinano i valori definitivi di conferimento dopo avere controllato le valutazioni conte-
nute nella relazione stessa e, se sussistono fondati motivi, aver proceduto alla revisione della stima. Fino a quando i va-
lori di conferimento non sono stati determinati in via definitiva le azioni delle società sono inalienabili.

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Le società di cui sopra possono essere costituite anche ai fini dell’applicazione delle norme di cui al decreto legge
31 maggio 1994, n. 332, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 1994, n. 474.
Il conferimento e l’assegnazione dei beni degli enti locali e delle aziende speciali alle società di cui sopra sono esen-
ti da imposizioni fiscali, dirette e indirette, statali e regionali.
La deliberazione può anche prevedere la scissione dell’azienda speciale e la destinazione a società di nuova costi-
tuzione di un ramo aziendale di questa. Si applicano, in tal caso, per quanto compatibili, le disposizioni di cui ai commi
da 1 a 6 dell’articolo in oggetto, nonché agli articoli 2504-septies e 2504-decies del codice civile.
Le disposizioni in questione si applicano anche alla trasformazione dei consorzi, intendendosi sostituita al Con-
siglio comunale l’assemblea consortile. In questo caso le deliberazioni sono adottate a maggioranza dei componenti;
gli enti locali che non intendono partecipare alla società hanno diritto alla liquidazione sulla base del valore nominale
iscritto a bilancio della relativa quota di capitale.
Alla privatizzazione di enti ed aziende delle Regioni a Statuto ordinario e ad autonomia speciale, fermo restando
quanto stabilito dalla legislazione regionale in materia, si applica l’esaminato art. 115.
Delle obbligazioni sorte anteriormente alla costituzione delle società di capitali rispondono in ogni caso le Regioni.

11.1.1 Le novità introdotte dal [Link]. n. 201/2022

Con il dichiarato obiettivo di riordinare la disciplina in materia di servizi pubblici locali, il
Legislatore con il [Link]. n. 201/2022 ne ha riscritto, in parte, i tratti essenziali.
L’art. 1 del [Link]. 201/2022 individua i principi generali e l’ambito di applicazione della nuova
disciplina dei servizi di interesse economico generale prestati a livello locale, regolando altresì i
rapporti con le discipline di settore.
Più nel dettaglio, la norma reca l’oggetto del decreto ed offre un elenco dei principi generali
operanti in materia, precisando che la nuova normativa assicuri, nel rispetto del diritto dell’U-
nione europea e ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. e) Cost., la tutela e la promozione
della concorrenza, la libertà di stabilimento e la libertà di prestazione dei servizi per gli operatori
economici interessati alla gestione di servizi di interesse economico generale di livello locale.
Successivamente, l’art. 2 del medesimo decreto legislativo, detta una serie di definizioni (di
enti locali, enti competenti, servizi di interesse economico generale, e altri), precisando che
la nozione di servizi pubblici locali di rilevanza economica coincide, ai fini della disciplina, con
quella di servizi di interesse economico generale (SIEG) di livello locale.
Per SIEG di livello locale si intendono “i servizi erogati o suscettibili di errore erogati dietro
corrispettivo economico su un mercato, che non sarebbero svolti senza un intervento pubblico
o sarebbero svolti a condizioni differenti in termini di accessibilità fisica ed economica, continu-
ità, non discriminazione, qualità e sicurezza, che gli enti locali, nell’ambito delle proprie compe-
tenze, ritengono necessari per assicurare la soddisfazione dei bisogni delle comunità locali, così
da garantire l’omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale”.
Nella Relazione illustrativa del decreto in esame è stato evidenziato che il vantaggio di tale
coincidenza concettuale sarebbe da ravvisare nel fatto che rende più chiaro ed univoco il rispet-
 Capitolo 11 81
I servizi pubblici locali e la loro gestione (le società partecipate)

to della normativa europea dettata o applicabile per i servizi di interesse economico generale,
scongiurando incertezze e problemi conseguenti, oltre a permettere di confermare e sviluppare
l’autonomia degli enti locali nell’essere interpreti principali dei bisogni delle rispettive comunità.
Quanto poi all’ambito di applicazione del [Link]. 201/2022, l’art. 4 stabilisce che le disposizioni
si applicano a tutti i servizi di interesse economico generale prestati a livello locale, da ritenersi

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prevalenti rispetto alle normative di settore integrandole in quanto espressione di principi generali.
Le normative di settore alle quali fa riferimento la norma sono quelle relative al trasporto
pubblico locale (art. 32), al servizio idrico (art. 33), alle farmacie comunali (art. 34) e ai trasporti
a fune (art. 35); non sono, invece, previste norme di coordinamento con la normativa settoriale
in materia di rifiuti. Si evidenzia, inoltre, che il successivo comma 2 dell’art. 4 prevede che i ser-
vizi di distribuzione dell’energia elettrica e del gas naturale restano disciplinati dalle disposizioni
di settore attuative del diritto dell’Unione europea ([Link]. 8 novembre 2021, n. 210 di attuazio-
ne della direttiva UE 2019/944).
In attuazione del criterio di delega di cui all’art. 8, comma 2, lett. e) della legge 118/2022 che
prevede la definizione dei criteri per l’ottimale organizzazione territoriale dei servizi pubblici
locali, all’art. 5 del [Link]. 201/2022 sono stati introdotti meccanismi di incentivazione, da indivi-
duare nello specifico con un decreto del Ministro dell’economica, per la gestione integrata dei
servizi pubblici locali nelle città metropolitane e per la riorganizzazione a livello regionale degli
ambiti o bacini di riferimento dei servizi pubblici locali a rete.
Nello specifico si prevede che il Comune capoluogo di città metropolitana possa essere de-
legato, dai comuni ricompresi nel medesimo ente, a esercitare le funzioni comunali in materia
di servizi pubblici locali di rilevanza economica, compresa la realizzazione e gestione delle reti e
degli impianti funzionali, per conto e nell’interesse degli altri comuni; fermo restando il rispetto
delle leggi regionale. Dal canto loro le Regioni, con la collaborazione delle Province e con il coin-
volgimento degli enti locali interessati, possono riorganizzare gli ambiti o bacini di riferimento
dei servizi pubblici locali a rete di propria competenza. L’obiettivo di tali meccanismi è evidente-
mente quello di superare l’attuale assetto ed orientare l’organizzazione preferibilmente su scala
regionale e comunque in modo da consentire economie di scala o di scopo idonee a massimiz-
zare l’efficienza del servizio.
L’art. 7 del novello decreto disciplina le competenze delle autorità di regolazione in materia
di servizi pubblici locali a rete (per la definizione di servizio pubblico locale a rete si rinvia al
par. 11.2). La norma prevede che, nei rispettivi ambiti di competenza, le autorità di regolazione
individuino i costi di riferimento dei servizi, lo schema tipo di piano economico-finanziario, gli
indicatori e i livello minimi di qualità dei servizi, nonchè gli schemi di bandi di gara e di con-
tratti tipo. Infine, si prevede la possibilità per gli enti locali o gli enti di governo dell’ambito di
richiedere alle competenti autorità di regolazione e all’Autorità garante della concorrenza e del
mercato un parere circa i profili economici e concorrenziali relativi alla suddivisione in lotti degli
affidamenti (comma 3).
È chiara la volontà del Legislatore di introdurre una specifica disciplina del principio di distin-
zione (v. infra par. 11.2) e di esercizio separato tra funzioni di regolazione, di indirizzo e di con-
trollo e funzione di gestione dei servizi pubblici locali a rete e non a rete (art. 8, come modificato
dall’art. 1, D.L. 24 febbraio 2023, n. 13 convertito in L. 41/2023), prevedendo che i primi siano
82 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

sottoposti alla regolazione e controllo delle competenti autorità di regolazione, mentre i servizi
non a rete agli atti tipo e agli indicatori adottati dal Ministero delle imprese e del made in Italy,
mentre gli enti locali si limitino ad adottare un regolamento ovvero un atto generale che regoli
la gestione dei servizi non a rete di loro titolarità.
Al contempo, al successivo art. 9, si prevede che gli enti locali e le altre istituzioni pubbliche

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competenti collaborino per la migliore qualità dei servizi pubblici locali e viene assegnata alle
Regioni la facoltà di formulare e deliberare dei protocolli volti a favorire e diffondere l’applica-
zione degli indicatori e parametri determinati “a monte”.
In conclusione, le Regioni e le Province autonome, attraverso azioni di efficientamento di
partecipazione dei privati agli investimenti infrastrutturali, sostengono l’industrializzazione dei
servizi pubblici locali e la riduzione dei relativi costi.
La ratio ispiratrice delle disposizioni commentate si sostanzia nella volontà del legislatore
delegato di rilanciare e rafforzare la centralità dell’azione delle Autorità nazionali di regolazione,
in una logica di supporto tecnico all’azione degli enti locali di garanzia di elevate condizioni di
qualità dei servizi, al fine di assicurare il principio di coesione sociale e territoriale. Le Autorità
di regolazione vengono, quindi, legittimate, nei rispettivi ambiti di competenza, ad adottare
parametri tecnici di riferimento, che fungano da indicatori (benchmark), nonchè una serie di
schemi tipo di atti da utilizzare nella regolazione del rapporto contrattuale tra gli enti affidanti e
i soggetti affidatari del servizio o gestori della rete.
Concludendo sul tema, la disciplina del rapporto avente ad oggetto il servizio pubblico locale
alla luce del recente intervento legislativo si articola su più livelli:
– a livello primario, dal decreto in esame che ha per oggetto la disciplina generale dei servizi
di interesse economico generale prestati a livello locale e stabilisce i principi comuni, unifor-
mi ed essenziali, nonchè le condizioni per raggiungere e mantenere un alto livello di qualità,
sicurezza e accessibilità, la parità di trattamento nell’accesso universale e i diritti dei cittadi-
ni e degli utenti;
– a livello secondario, dal regolamento o atto generale che si colloca a monte dell’affidamen-
to del servizio e che indica condizioni, principi, obiettivi e standard della gestione del servi-
zio nel rispetto di quanto disposto dal decreto;
– sul piano negoziale, dal contratto di servizio o da ogni altro atto che regola il rapporto contrat-
tuale tra gli enti affidanti e i soggetti affidatari del servizio pubblico ovvero gestori delle reti;
– in sede di stipula dei contratti di servizio, dalla carta dei servizi, recante, tra l’altro, gli stan-
dard di qualità e di quantità relativi alle prestazioni erogate così come determinati nel con-
tratto di servizio.
In conclusione, nell’ambito della situazione gestionale dei servizi pubblici locali, l’art. 30 del
[Link]. 201/2022, come modificato dall’art. 18, D.L. 24 febbraio 2023, n. 13 convertito in L.
41/2023, stabilisce l’obbligo per i Comuni e le Città metropolitane di effettuare una ricognizio-
ne periodica della situazione gestionale dei servizi pubblici locali di rilevanza economica nei
rispettivi territori. Tale ricognizione è volta a rilevare, per ogni servizio affidato, l’andamento
del servizio dal punto di vista economico, dell’efficienza e della qualità del servizio e del rispetto
degli obblighi del contratto, tenendo conto anche degli atti e degli indicatori di cui agli artt. 7, 8
e 9 del medesimo decreto.
 Capitolo 11 83
I servizi pubblici locali e la loro gestione (le società partecipate)

La ricognizione rileva altresì la misura del ricorso agli affidamenti e all’affidamento a società
in house, oltre che gli oneri e i risultati in capo agli enti affidanti.
La ricognizione, inoltre, è contenuta in un’apposita relazione ed è aggiornata ogni anno, con-
testualmente all’analisi dell’assetto delle società partecipate di cui all’art. 20 [Link]. 175/2016
che prevede una revisione periodica delle partecipazioni pubbliche.

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Continuando l’analisi dei profili generali della disciplina introdotta a seguito del [Link].
201/2022, l’art. 10 definisce il perimetro del servizio pubblico locale, prevedendo che gli
enti locali e gli altri enti competenti, oltre ad assicurare le prestazioni dei servizi di interesse
economico generale di livello locale ad essi attribuiti dalla legge, possono, nell’ambito delle
rispettive competenze, istituire ulteriori servizi di rilevanza economica, previa verifica che
l’attività delle imprese sul mercato o dei cittadini, singoli o associati, sia inidonea a soddisfare
i bisogni della collettività.
Di rilevante interesse appare il comma secondo, il quale nel sollecitare l’ente locale a favorire
l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, e delle imprese ai fini del soddisfacimento
dei bisogni della comunità locale, anche con apposite agevolazioni e semplificazioni, riconosce
e applica il principio di sussidiarietà orizzontale di cui all’art. 118, comma quarto, Costituzione.
Quanto, poi, al procedimento di istituzione di nuovi servizi pubblici locali di interesse ge-
nerale, va precisato che il comma 4 pone alcuni limiti alla discrezionalità con la quale gli enti
locali modificano il perimetro del SPL e deliberano l’istituzione di nuovi servizi, imponendo loro
l’onere di verificare previamente che il mercato e i privati non siano da soli in grado di fornire
quell’attività in modo da soddisfare i bisogni della comunità.
Nei casi in cui dall’istruttoria non risulti necessaria l’istituzione di un servizio pubblico, l’ente
locale può comunque assumere iniziativa a tutela degli utenti (art. 11). Mentre invece nei casi
in cui risulti necessaria l’istituzione del servizio pubblico l’ente sarà chiamato a verificare se la
prestazione del servizio può essere assicurata senza restrizioni del numero di operatori sul mer-
cato, ma solo attraverso l’imposizione di obblighi di servizio pubblico con adeguate compensa-
zioni (cd. concorrenza nel mercato) e, ove verifichi che la prestazione può essere assicurata solo
mediante l’attribuzione di diritti speciali o esclusivi (art. 13), procede ai sensi degli artt. 14 e ss.
Le diverse forme di gestione del servizio pubblico locale sono disciplinate dall’art. 14 del
[Link]. n. 201/2022.
Nella specie, la norma risponde a quanto previsto dall’art. 8, comma 2, lett. f) della L. n.
118/2022 che, fra i principi e i criteri direttivi della delega, prevede la “razionalizzazione della di-
sciplina concernente le modalità di affidamento e gestione dei servizi pubblici, nonchè la durata
dei relativi rapporti contrattuali, nel rispetto dei principi dell’ordinamento dell’Unione europea
e dei principi di proporzionalità e ragionevolezza”.
Il comma 1 dell’art. 14 stabilisce che l’ente locale o gli altri enti competenti possono provve-
dere all’organizzazione del servizio mediante quattro modalità di gestione:
a) affidamento a terzi mediante procedura a evidenza pubblica;
b) affidamento a società mista (v. infra);
c) affidamento a società in house (v. infra);
d) limitatamente ai servizi diversi da quelli a rete, gestione in economica mediante aziende
speciali di cui all’art. 114 TUEL.
84 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

L’art. 15 si occupa dell’affidamento a terzi mediante procedura a evidenza pubblica nel ri-
spetto del diritto unionale.
La disposizione è innovativa nella misura in cui prescrive che, quando possibile in relazio-
ne alle caratteristiche del servizio da erogare, venga favorito il ricorso a concessione di servizi
rispetto al modello dell’appalto di servizi, in modo da assicurare l’effettivo trasferimento del

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rischio operativo in capo all’operatore.
La concessione di pubblico servizio si distingue dall’appalto di servizi proprio in ragione
dell’assunzione da parte del concessionario del cd. “rischio operativo” (sul punto, v. Consiglio di
Stato, Sez. IV, n. 2426/2021).
Infine, merita menzione l’art. 29 del [Link]. 201/2022 rubricato “Rimedi non giurisdiziona-
li”. La norma prevede che, fatto salvo quanto previsto dalle discipline di settore, l’utente può
promuovere la risoluzione extragiudiziale delle controversie presso gli organismi e in base alle
procedure di cui alla Parte V, Titolo II-bis del codice del consumo ([Link]. n. 206/2005).
Pertanto, il comma sesto fa salva l’applicazione delle norme che prevedono l’obbligatorietà
di talune procedure di risoluzione extragiudiziale delle controversi, tra cui:
a) la mediazione obbligatoria (art. 5, comma 1, [Link]. n. 28/2010);
b) la soluzione non giurisdizionale delle controversie che possono insorgere fra utenti o cate-
gorie disciplinate con provvedimenti dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (art. 1,
comma 11, L. n. 249/1997);
c) il tentativo obbligatorio di conciliazione nelle materie di competenza di ARERA (Autorità di
regolazione per energia reti e ambiente), le cui modalità di svolgimento sono disciplinare da
ARERA stessa.

11.2 Le società partecipate

La ricognizione, inoltre, è contenuta in un’apposita relazione ed è aggiornata ogni anno, con-
testualmente all’analisi dell’assetto delle società partecipate di cui all’art. 20 [Link]. 175/2016
che prevede una revisione periodica delle partecipazioni pubbliche.
Con il [Link]. 19 agosto 2016, n. 175 (Testo unico sulle società partecipate), attuativo della
L. 124 del 2015, e con le relative disposizioni correttive ed integrative di cui al [Link]. 16 giugno
2017, n. 100, e, da ultimo, alla L. 30 dicembre 2018, n. 145 (legge di bilancio 2019), alla L. 1
ottobre 2019, n. 119, nonché alla L. 28 febbraio 2020, n. 8 di conversione del D.L. 162/2019 (cd.
decreto milleproroghe) e al D.L. 25 maggio 2021, n. 73, convertito in L. 23 luglio 2021, n. 106
(cd. decreto sostegni-bis) nonché al D.L. 6 novembre 2021, n. 152, convertito in L. 29 dicembre
2021, n. 233, dalla L. 5 agosto 2022, n. 118 (legge annuale per il mercato e la concorrenza
2021), dalla L. 197/2022 (legge di bilancio 2023), dal [Link]. n. 201/2022 e dalla L. 30 dicembre
2023, n. 214 (legge annuale mercato e concorrenza 2022).
il legislatore ha dettato una disciplina organica in materia di partecipazione pubblica in am-
bito societario, al fine di ridurre il numero delle società partecipate e di razionalizzare il sistema
normativo vigente.
Al riguardo, preliminarmente, si deve dare conto del fatto che la materia delle società a par-
 Capitolo 11 85
I servizi pubblici locali e la loro gestione (le società partecipate)

tecipazione pubblica è stata recentemente interessata dalla sentenza 25 novembre 2016, n. 251
della Corte Costituzionale, che ha dichiarato l’incostituzionalità dell’art. 18, lett. a), b), c), e), i),
l), m), nn. 1-7 della L. 124 del 2015, recante il riordino della disciplina delle partecipazioni so-
cietarie delle P.A., nella parte in cui – in combinato disposto con l’art. 16, commi 1-4, della me-
desima legge – prevede che il Governo adotti i relativi decreti legislativi attuativi previo parere,

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anziché previa intesa, in sede di Conferenza unificata. Nello specifico, la Consulta ha ricondotto
le disposizioni sulle società partecipate alla materia dell’“ordinamento civile”, la quale rientra
nella competenza legislativa esclusiva statale, in quanto dirette a delineare il regime giuridico di
soggetti di diritto privato, nonché a quelle della “tutela della concorrenza” a fronte dello scopo
di talune disposizioni di “evitare che soggetti dotati di privilegi operino in mercati concorrenzia-
li”. La Corte Costituzionale afferma l’incostituzionalità di “un intervento del legislatore statale,
come quello operato con le disposizioni impugnate dell’art. 18, finalizzato a dettare una disci-
plina organica delle partecipazioni azionarie delle amministrazioni pubbliche”, che “coinvolge,
inevitabilmente, profili pubblicistici, che attengono alle modalità organizzative di espletamento
delle funzioni amministrative e dei servizi riconducibili alla competenza residuale regionale,
anche con riguardo alle partecipazioni degli enti locali che non abbiano come oggetto l’espleta-
mento di funzioni fondamentali. Tale intervento coinvolge anche interventi privatistici, inerenti
alla forma delle società partecipate, che trova nel codice civile la sua radice, e aspetti connessi
alla tutela della concorrenza, riconducibili alla competenza esclusiva del legislatore statale. Da
qui la “concorrenza” di competenze statali e regionali, disciplinata mediante l’applicazione del
principio di leale collaborazione. Ai principi e criteri direttivi il Governo deve dare attuazione
solo dopo aver svolto idonee trattative con Regioni ed enti locali nella sede della Conferenza
unificata, la quale, sempre secondo la Consulta, “è la sede (…) più idonea a consentire l’inte-
grazione dei diversi punti di vista e delle diverse esigenze degli enti territoriali coinvolti, tutte
le volte in cui siano in discussione temi comuni a tutto il sistema delle autonomie, inclusi gli
enti locali”.
Alla luce di tale sentenza, il legislatore ha adottato un decreto correttivo del [Link]. 175/2016
(T.U. società a partecipazione pubblica), acquisendo l’intesa della Conferenza unificata e i pareri
delle competenti Commissioni parlamentari. Tale decreto correttivo è stato adottato con il D.L-
gs. 16 giugno 2017, n. 100 cit., il quale ha efficacia a decorrere dal 27 giugno 2017.
In seguito a tale intervento correttivo, attualmente le disposizioni del testo unico hanno ad
oggetto la costituzione di società da parte di amministrazioni pubbliche, nonché l’acquisto,
il mantenimento e la gestione di partecipazioni da parte di tali amministrazioni, in società a
totale o parziale partecipazione pubblica, diretta o indiretta. Non rientrano nell’ambito applica-
tivo della normativa de qua – a meno che non sia espressamente stabilito – le società quotate
(e quelle da esse controllate), le quali sono assoggettate esclusivamente alle disposizioni che
prevedono l’applicazione alla tipologia di società ivi considerata. Le pubbliche amministrazioni
possono partecipare esclusivamente a società, anche consortili, costituite in forma di società
per azioni o di società a responsabilità limitata, anche in forma cooperativa (art. 3, [Link]. cit.).
Il [Link]. cit. distingue, inoltre, fra:
– società controllate: sono tali le società che si trovano in una delle situazioni di controllo di
cui all’art. 2359 c.c.;
86 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

– società partecipate: sono configurabili quando una P.A. sia titolare di rapporti da cui deriva
la qualità di socio in società o la titolarità di strumenti finanziari attributivi di diritti ammini-
strativi. Tale partecipazione può essere anche indiretta, ove sia detenuta per il tramite di una
società o di un altro organismo sottoposto al controllo della stessa P.A.
Ai sensi dell’art. 4, le amministrazioni pubbliche non possono, direttamente o indirettamen-

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te, costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e servizi non strettamente
necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, né acquisire o mantenere
partecipazioni, anche di minoranza, in tali società. Fermo restando ciò, le amministrazioni pos-
sono, comunque, direttamente o indirettamente, costituire società e acquisire o mantenere
partecipazioni in società esclusivamente per lo svolgimento delle attività sotto indicate:
a) produzione di un servizio di interesse generale, ivi inclusa la realizzazione e la gestione del-
le reti e degli impianti funzionali ai servizi medesimi;
b) progettazione e realizzazione di un’opera pubblica sulla base di un accordo di programma
fra amministrazioni pubbliche;
c) realizzazione e gestione di un’opera pubblica ovvero organizzazione e gestione di un servi-
zio d’interesse generale attraverso un contratto di partenariato, con un imprenditore;
d) autoproduzione di beni o servizi strumentali all’ente o agli enti pubblici partecipanti o allo
svolgimento delle loro funzioni, nel rispetto delle condizioni stabilite dalle direttive europee
in materia di contratti pubblici e della relativa disciplina nazionale di recepimento;
e) servizi di committenza, ivi incluse le attività di committenza ausiliarie, apprestati a suppor-
to di enti senza scopo di lucro e di amministrazioni aggiudicatrici, come definite ex art. 3, All.
I.1, [Link]. 36/2023.
Ricordiamo che a decorrere dal 1° aprile 2023 è entrato in vigore il Nuovo codice dei con-
tratti pubblici approvato con [Link]. 31 marzo 2023, n. 36, la cui efficacia decorre dal 1° luglio
2023. Dalla medesima data viene abrogato il [Link]. 50/2016.
Si rinvia per le nuove regole al Cap. 7 del presente Libro Terzo.
Al solo fine di ottimizzare e valorizzare l’utilizzo di beni immobili facenti parte del proprio
patrimonio, le amministrazioni pubbliche possono, altresì, anche in deroga al comma 1, art. 4,
acquisire partecipazioni in società aventi per oggetto sociale esclusivo la valorizzazione del
patrimonio delle amministrazioni stesse, tramite il conferimento di beni immobili allo scopo di
realizzare un investimento secondo criteri propri di un qualsiasi operatore di mercato.
Inoltre, è fatta salva la possibilità di costituire società o enti in attuazione dell’articolo 34 del
regolamento (CE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013,
dell’articolo 61 del regolamento (CE) n. 508 del 2014 del Parlamento europeo e del Consiglio 15
maggio 2014 e dell’articolo 42 del regolamento (UE) n. 1305/2013 del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 17 dicembre 2013. Sono altresì ammesse le partecipazioni, dirette e indirette,
nelle società aventi per oggetto sociale prevalente la gestione di spazi fieristici e l’organiz-
zazione di eventi fieristici e, nel rispetto dei principi di concorrenza e apertura al mercato, le
attività, le forniture e i servizi direttamente connessi e funzionali ai visitatori e agli espositori,
la realizzazione e la gestione di impianti di trasporto a fune per la mobilità turistico-sportiva
eserciti in aree montane, nonchè la produzione di energia da fonti rinnovabili. Risulta, poi,
possibile anche costituire, ai sensi degli articoli 2 e 3 del decreto legislativo 27 luglio 1999, n.
 Capitolo 11 87
I servizi pubblici locali e la loro gestione (le società partecipate)

297, le società con caratteristiche di spin off o di start up universitari previste dall’articolo 6,
comma 9, della legge 30 dicembre 2010, n. 240, nonché quelle con caratteristiche analoghe
degli enti di ricerca. È inoltre fatta salva la possibilità, per le università, di costituire società per
la gestione di aziende agricole con funzioni didattiche. Infine, nel rispetto della disciplina euro-
pea, le amministrazioni pubbliche possono acquisire o mantenere partecipazioni in società che

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producono servizi economici di interesse generale a rete, di cui all’articolo 3-bis del decreto
legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n.
148 da ultimo in parte abrogato dall’art. 36, comma 1, lett. f) del [Link]. 201/2022, anche fuori
dall’ambito territoriale della collettività di riferimento, in deroga alle previsioni di cui al comma
2, lettera a), purché l’affidamento dei servizi, in corso e nuovi, sia avvenuto e avvenga tramite
procedure ad evidenza pubblica.
Le disposizioni sopra indicate non si applicano alla costituzione né all’acquisizione o al man-
tenimento di partecipazioni, da parte delle amministrazioni pubbliche, in società aventi per
oggetto sociale prevalente la produzione, il trattamento, la lavorazione e l’immissione in com-
mercio del latte, comunque trattato, e dei prodotti lattiero-caseari.
L’art. 5 del [Link]. cit. prevede che, ad eccezione dei casi in cui la costituzione di una società
o l’acquisto di una partecipazione, anche attraverso aumento di capitale, avvenga in conformità
a espresse previsioni legislative, l’atto deliberativo di costituzione di una società a partecipazio-
ne pubblica, anche nei casi di cui all’articolo 17, o di acquisto di partecipazioni, anche indiret-
te, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente
motivato con riferimento alla necessità della società di perseguire le finalità istituzionali di cui
all’articolo 4, evidenziando, altresì, le ragioni e le finalità che giustificano tale scelta, anche sul
piano della convenienza economica e della sostenibilità finanziaria, nonché di gestione diretta
o esternalizzata del servizio affidato. La motivazione deve anche dare conto della compatibilità
della scelta con i principi di efficienza, di efficacia e di economicità dell’azione amministrativa.
Inoltre, l’atto deliberativo di cui al comma 1 del predetto art. 5 dà atto della compatibilità dell’in-
tervento finanziario previsto con le norme dei trattati europei e, in particolare, con la disciplina
europea in materia di aiuti di Stato alle imprese. Gli enti locali sottopongono lo schema di atto
deliberativo a forme di consultazione pubblica, secondo modalità da essi stessi disciplinate. Ai
sensi del successivo comma 3, l’amministrazione invia l’atto deliberativo di costituzione della
società o di acquisizione della partecipazione diretta o indiretta e all’Autorità garante della
concorrenza e del mercato, che può esercitare i poteri di cui all’articolo 21-bis della legge 10
ottobre 1990, n. 287 e alla Corte dei conti, che delibera, entro il termine di sessanta giorni dal
ricevimento, in ordine alla conformità dell’atto, con particolare riguardo alla sostenibilità finan-
ziaria e alla compatibilità della scelta con i principi di efficienza, di efficacia e di economicità
dell’azione amministrativa. Qualora la Corte non si pronunci entro il termine di cui sopra, l’am-
ministrazione può procedere alla costituzione della società o all’acquisto della partecipazione.
Ex art. 11, comma 1 del [Link]. cit., solo nelle società a controllo pubblico, i componenti degli
organi amministrativi e di controllo della società devono possedere i requisiti di onorabilità,
professionalità e autonomia stabiliti con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su
proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa in Conferenza unificata (ai
sensi dell’art. 9 del [Link]. 28 agosto 1997, n. 281). Il comma 2 del medesimo articolo dispone,
88 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

poi, che l’organo amministrativo delle società a controllo pubblico è costituito, di norma, da un
amministratore unico. In ogni caso, l’assemblea della società a controllo pubblico, con delibera
motivata con riguardo a specifiche ragioni di adeguatezza organizzativa e tenendo conto delle
esigenze di contenimento dei costi, può disporre che la società sia amministrata da un Consiglio
di amministrazione composto da tre o cinque membri ovvero che sia adottato uno dei sistemi

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alternativi di amministrazione e controllo di cui ai paragrafi 5 e 6 della sezione VI-bis del capo V
del Titolo V del Libro V del codice civile.
Ai sensi dell’art. 1, comma 3 del [Link]. cit., per tutto quanto non espressamente derogato
dalle disposizioni del testo unico, si applicano alle società a partecipazione pubblica le norme
sulle società contenute nel codice civile e le norme generali di diritto privato.
L’art. 14 dispone, inoltre, che le società a partecipazione pubblica, comprese le società a
controllo pubblico e gli affidamenti in house, sono sottoposti alla disciplina fallimentare ed al
concordato preventivo, nonché – ove ne sussistano i presupposti – a quella in materia di am-
ministrazione straordinaria delle grandi imprese insolventi. Ne deriva, quindi, che il legislatore
ha deciso di accogliere l’impostazione privatistica precedentemente avallata dalla giurispru-
denza di legittimità maggioritaria, la quale – già prima della riforma – aveva affermato che la
sussistenza di una disciplina in parte derogatoria non giustificava il venir meno delle ragioni di
tutela dell’affidamento dei terzi i quali entravano in contatto con la società, con la conseguenza
di rendere applicabile la normativa fallimentare.
Ai sensi dell’art. 19, [Link]. cit. di recente novellato ad opera della L. 197/2022 attraverso
l’introduzione del nuovo comma 9-bis, per quanto non espressamente stabilito nel decreto,
i rapporti di lavoro alle dipendenze delle società a controllo pubblico sono disciplinati dalle
disposizioni del codice civile e dalle altre leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa.
Diversamente da quanto previsto per i lavori pubblici, il comma 4 dell’art. 19 del Testo unico
attribuisce alla cognizione del G.O. la competenza a conoscere le controversie relative ai prov-
vedimenti ed alle procedure di reclutamento del personale, anche in ipotesi di società in house.
Al fine di ridurre la spesa pubblica, il legislatore ha stabilito che le amministrazioni pubbli-
che effettuano annualmente, con proprio provvedimento, un’analisi dell’assetto complessivo
delle società in cui detengono partecipazioni, dirette o indirette, predisponendo, ove ricorrano i
presupposti di cui al comma 2, un piano di riassetto per la loro razionalizzazione, fusione o sop-
pressione, anche mediante messa in liquidazione o cessione. Fatto salvo quanto previsto dall’ar-
ticolo 17, comma 4, del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla
legge 11 agosto 2014, n. 114, le amministrazioni che non detengono alcuna partecipazione lo
comunicano alla sezione della Corte dei conti competente ai sensi dell’articolo 5, comma 4, e
alla struttura di cui all’articolo 15 (art. 20, comma 1, [Link]. 175/2016).
Inoltre, i piani di razionalizzazione, corredati di un’apposita relazione tecnica, con specifica
indicazione di modalità e tempi di attuazione, sono adottati ove, in sede di analisi di cui al com-
ma 1, le amministrazioni pubbliche rilevino:
a) partecipazioni societarie che non rientrino in alcuna delle categorie di cui all’articolo 4;
b) società che risultino prive di dipendenti o abbiano un numero di amministratori superiore a
quello dei dipendenti;
 Capitolo 11 89
I servizi pubblici locali e la loro gestione (le società partecipate)

c) partecipazioni in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre so-
cietà partecipate o da enti pubblici strumentali;
d) partecipazioni in società che, nel triennio precedente, abbiano conseguito un fatturato me-
dio non superiore a un milione di euro;
e) partecipazioni in società diverse da quelle costituite per la gestione di un servizio d’interes-

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se generale che abbiano prodotto un risultato negativo per quattro dei cinque esercizi pre-
cedenti;
f) necessità di contenimento dei costi di funzionamento;
g) necessità di aggregazione di società aventi ad oggetto le attività consentite all’articolo 4.
Da ultimo, deve tenersi presente che il [Link]. in esame ha dettato anche la disciplina degli
enti affidatari in house e delle società cd. miste a partecipazione pubblica-privata.
Nell’ambito dell’organizzazione e del riparto delle funzioni in materia di servizi locali, di spic-
cata importanza, appare anche l’art. 6 del [Link]. 201/2022, di attuazione del criterio di delega
di cui all’art. 8, comma 2, lett. c) della L. 118/2022.
Nell’ottica di separazione, a livello locale, tra funzioni regolatorie e funzioni di diretta ge-
stione dei servizi, la norma detta il principio di distinzione e di esercizio separato tra funzioni di
regolazione, di indirizzo e di controllo e funzioni di gestione dei servizi pubblici locali, circoscri-
vendone l’applicazione a livello locale e rispetto ai solo servizi pubblici locali a rete.
Evidenziamo che per servizi pubblici locali a rete si intendono “i servizi di interesse econo-
mico generale di livello locale che sono suscettibili di essere organizzati tramite reti strutturali
o collegamenti funzionali necessari tra le sedi di produzione o di svolgimento della prestazione
oggetto di servizio, sottoposti a regolazione ad opera di un’autorità indipendente” (art. 2).
Inoltre, in attuazione del medesimo principio vengono introdotte una serie di cause di in-
compatibilità e di inconferibilità tra soggetti cui spettano funzioni di regolazione e soggetti inca-
ricati della gestione del servizio.
Quanto contenuto nell’articolo in commento risponde all’esigenza segnalata dalla Corte Co-
stituzionale di evitare la commistione, in capo alle medesime amministrazioni, di ruoli tra loro
incompatibili (Corte Cost., sent. n. 41/2013), imponendo la distinzione tra soggetto regolatore
e soggetto regolato, soggetto controllore e soggetto controllato.
Peraltro, si rammenta, che, ai sensi del [Link]. n. 39/2013, l’incompatibilità comporta l’obbli-
go per il soggetto cui viene conferito l’incarico di scegliere, a pena di decadenza, entro il termine
perentorio di 15 gg, tra l’incarico medesimo e la posizione causa di incompatibilità. Diversamen-
te, invece, l’ipotesi di inconferibilità comporta la preclusione, permanente o temporanea, a con-
ferire gli incarichi a coloro che si trovino nella predetta posizione di inconferibilità. Il comma 5
prevede che le cause di inconferibilità cessino decorsi due anni dalla conclusione degli incarichi.
Le cause di incompatibilità sono individuate dai commi 2 e 3 dell’art. 6 e sono:
– il divieto agli enti di governo dell’ambito e alle autorità di regolazione di partecipare, diretta-
mente o indirettamente, a soggetti incaricati della gestione del servizio. Non sono conside-
rate partecipate indirettamente le società formate o partecipate dagli enti locali ricompren-
si nell’ambito;
– il divieto di svolgere alcuna funzione o alcun compito inerente alla gestione ed al suo affida-
mento da parte delle strutture, dei servizi, degli uffici e delle unità organizzative dell’ente lo-
90 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

cale ed i loro dirigenti e dipendenti preposti alle funzioni di regolazione. Questo nell’even-
tualità che l’ente locale titolare del servizio – e a cui spettano le funzioni di regolazione – as-
suma anche, direttamente o per mezzo di soggetto partecipato la gestione del servizio.
Anche il successivo comma 4 statuisce che non possono essere conferiti incarichi professio-
nali, di amministrazione o di controllo, nè incarichi inerenti alla gestione del servizio:

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– ai componenti di organi di indirizzo politico dell’ente competente all’organizzazione del ser-
vizio o alla sua regolazione, vigilanza o controllo, nonché ai dirigenti e ai responsabili degli
uffici o dei servizi direttamente preposti all’esercizio di tali funzioni;
– ai componenti di organi di indirizzo politico di ogni altro organismo che espleti funzioni di
stazione appaltante, di regolazione, di indirizzo o di controllo del servizio, nonché ai dirigen-
ti e ai responsabili degli uffici o dei servizi direttamente preposti all’esercizio di tali funzioni;
– ai consulenti per l’organizzazione o regolazione del servizio.
Ai fini dell’efficacia dell’atto di conferimento dell’incarico è necessario che il soggetto pre-
senti una dichiarazione attestante l’insussistenza di cause di inconferibilità, la quale deve essere
riprodotta con cadenza annuale. Nell’eventualità che la dichiarazione risulti mendace, si deter-
mina per l’interessato, in aggiunta alle ulteriori sanzioni stabilite dall’ordinamento, una condi-
zione di inconferibilità ad incarichi presso enti pubblici o in controllo pubblico per un periodo di
5 anni (come dispone l’art. 20 del [Link]. n. 39/2013, richiamato dal comma sesto).
È opportuno segnalare che rispetto all’impianto normativo precedente (si fa riferimento,
in particolare, a quanto contenuto nell’art. 4 del [Link]. n. 138/2011, dichiarato illegittimo dalla
Corte Costituzionale con sent. n. 199/2012), la disposizione in esame non riproduce l’incon-
feribilità per coniugi, parenti e affini entro il quarto grado e la durata dell’inconferibilità viene
ridotta a due anni anziché tre.
Infine, il comma 7 dispone che rispetto ai componenti della commissione di gara per l’affi-
damento della gestione del servizio continuano ad applicarsi le disposizioni del [Link]. 39/2013,
dell’art. 6-bis della L. 241/1990 e in generale tutte le disposizioni in materia di appalti pubblici.
Nel contesto dell’analisi dei profili di maggior interesse rispetto alla novità normativa di cui
al [Link]. 201/2022, si ritiene di dover porre l’attenzione anche su quanto disposto dall’art. 18
rubricato “Rapporti di partenariato con enti del Terzo settore”.
In attuazione dei principi di solidarità e sussidiarità orizzontale, gli enti locali possono atti-
vare con enti del Terzo settore rapporti di partenariato per la realizzazione di specifici progetti
di servizio o di intervento funzionalmente riconducibili al servizio pubblico locale (non a rete)
di rilevanza economica.
L’articolo risponde oltre che al criterio di delega di cui all’art. 8, comma 2, lett. o) della L.
118/2022, anche ai recenti indirizzi della giurisprudenza costituzionale (Corte Costituzionale,
sent. n. 131/2020).

11.2.1 Gli enti affidatari in house

Con la locuzione affidamenti in house (o in house providing) è indicata la fattispecie in cui
un soggetto tenuto all’obbligo di evidenza pubblica, derogando al principio di carattere gene-
rale dell’obbligo di indire una gara pubblica, anziché procedere all’affidamento all’esterno di
 Capitolo 11 91
I servizi pubblici locali e la loro gestione (le società partecipate)

determinate prestazioni, provvede in proprio (cioè in house) all’esecuzione delle stesse, affi-
dando l’esecuzione dell’appalto o la titolarità del servizio ad altra entità giuridica senza gara. Ne
deriva, così, che negli affidamenti in house non vi è l’attribuzione di compiti o servizi a operatori
economici privati: si tratta, in sostanza, di un modello organizzativo in cui la P.A. provvede da
sé al perseguimento degli scopi pubblici. A conferma di ciò vi è il fatto che il termine in house

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providing indica una situazione in cui fra P.A. appaltante e appaltatore (o concessionario) non vi
sia alcuna effettiva alterità: un affidamento in house è tale solo se l’entità giuridica a cui viene
attribuita la titolarità del servizio sia legata alla stazione appaltante da vincoli così stringenti da
non rendere esistente una duplicità di soggetti tra P.A. e affidatario. In una situazione siffatta,
l’obbligo di indire una gara a evidenza pubblica viene meno in quanto la P.A. non affida il ser-
vizio ad un terzo, ma ad una propria articolazione che, pur assumendo una veste formalmente
diversa di soggetto terzo, rimane, tuttavia, legata alla stazione appaltante.
Il modello dell’in house providing nasce in ambito comunitario ed in riferimento al settore
degli appalti pubblici: invero, è stata la giurisprudenza della Corte di Giustizia ad individuare i
presupposti in presenza dei quali può ritenersi sussistente il legame fra soggetto affidante e
soggetto affidatario. I criteri elaborati dalla giurisprudenza comunitaria hanno trovato succes-
sivamente positivizzazione nell’ambito del settore dei servizi pubblici locali (di cui si è detto in
precedenza). L’art. 113 del [Link]. 267/2000 (per come modificato nel 2003) prevedeva, sino
all’abrogazione di tale disposizione, al comma 5, lett. c), che un servizio pubblico locale potesse
essere affidato direttamente “a società a capitale interamente pubblico a condizione che l’en-
te o gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a
quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della propria
attività con l’ente o gli enti pubblici che la controllano». Il legislatore nazionale aveva, in sostan-
za, trasfuso all’interno della disciplina dei servizi pubblici locali il portato della giurisprudenza
comunitaria in tema di in house. Al riguardo, è d’uopo precisare che in materia di affidamento
in house e di gestione dei servizi pubblici locali il legislatore ha adottato uno schema di decreto
legislativo, anch’esso attuativo della L. 124/15, il quale, tuttavia, è stato ritirato dal Governo, a
seguito della sentenza 25 novembre 2016, n. 251, con la quale la Corte Costituzionale ha dichia-
rato l’incostituzionalità dell’art. 19, lett. b), c), d), g), h), l), m), n), o), p), s), t), u), della L. 124 del
2015. Secondo la Consulta, le norme oggetto della delega, pur incidendo in ambiti riconducibili
alla competenza dello Stato, riguardano anche materie di competenza regionale residuale o
concorrente e quindi presentano un vizio di legittimità costituzionale riconducibile alla lesione
del “principio di leale collaborazione”. Ciò in quanto la procedura prevista nella delega per l’a-
dozione dei relativi decreti attuativi richiede l’acquisizione di un parere anziché di un’intesa in
sede di Conferenza unificata.
Ciò posto, deve, poi, darsi conto del fatto che, recentemente, la giurisprudenza comunitaria
è intervenuta a chiarire in maniera più puntuale cosa debba intendersi per affidamento in hou-
se, evidenziando che quest’ultimo ricorre solo se:
– il capitale dell’affidatario sia totalmente pubblico e sia statutariamente esclusa la possibili-
tà di un ingresso di capitale privato nella compagine societaria;
– il controllo analogo si estrinsechi in forme di condizionamento ulteriori e più incisive rispet-
to ai “normali” poteri di un socio di maggioranza.
92 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

A ciò deve, poi, aggiungersi che, sino all’entrata in vigore del [Link]. 50 del 2016 soppresso e
sostituito con il Nuovo Codice dei contratti pubblici di cui al [Link]. 36/2023, l’istituto in esame
non aveva alcuna fonte di diritto positivo: invero, non c’erano espresse disposizioni che ne disci-
plinassero con decisione sia l’ambito di applicazione sia le principali caratteristiche strutturali.
Tuttavia, pur in assenza di una compiuta disciplina normativa, a livello nazionale, si ravvisa-

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va il ricorrere dell’in house in presenza di tali requisiti:
– l’affidatario deve essere un soggetto ad esclusivo capitale pubblico;
– tra affidatario e affidante devono intercorrere rapporti tali per cui l’affidante sia in grado di
controllare l’affidatario in modo analogo a come controllerebbe un proprio ufficio interno;
– l’affidatario non deve svolgere attività ulteriori rispetto a quelle affidate in via diretta se non
in via del tutto marginale.
Al di là di ciò deve, comunque, darsi conto del fatto che da un lato, in alcuno settori specifici,
il legislatore nazionale ha espressamente escluso la possibilità di ricorrere all’affidamento in
house; dall’altro lato, negli ultimi anni, vi è stata una abbondante produzione normativa diretta
a limitare la possibilità per le P.A. (e, soprattutto, per gli enti locali) di costituire o mantenere
partecipazioni societarie, con previsione di specifici obblighi di dismissione: ciò dà luogo ad una
indiretta limitazione all’uso dell’in house providing, poiché, la P.A. potrebbe non avere la possi-
bilità di costituire (o di mantenere la partecipazione) di un soggetto a cui poi affidare il servizio
ovvero potrebbe essere costretta a dismettere partecipazioni già detenute.
Con l’entrata in vigore delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE, l’istituto de
quo ha trovato una nuova fonte normativa: infatti, il legislatore comunitario ha positivizzato
quello che era il frutto dell’elaborazione giurisprudenziale sul tema in questione.
Il legislatore italiano si è, peraltro, mosso nello stesso senso di quello comunitario, andan-
do a recepire le nuove direttive in materia di appalti pubblici, inserendo nel [Link]. 50/2016
una specifica disciplina dell’in house: nello specifico, gli articoli dedicati all’in house providing
erano l’art. 5 (il quale definisce le tipologie di in house ammissibili e ne precisa i requisiti) e
l’art. 192 (che prevede l’istituzione di uno specifico registro a cura di ANAC nel quale devono
essere iscritte le stazioni appaltanti che si avvalgono di affidamento in house). Attualmente
la disciplina è contenuta negli artt. 7 e 186 del Nuovo codice dei contratti pubblici di cui al
[Link]. 36/2023.
Si rinvia al Cap. 7 del presente Libro Terzo.
Si ricorda che il citato articolo 5 prevedeva in modo espresso che potesse darsi seguito ad
affidamenti in house:
– da parte di una amministrazione aggiudicatrice a favore di un soggetto da essa controllato;
– da parte del soggetto controllato a favore dell’amministrazione che lo controlla;
– da parte di una amministrazione aggiudicatrice a favore di un soggetto indirettamente con-
trollato;
– da parte del soggetto controllato a favore di un altro soggetto controllato dalla medesima
amministrazione aggiudicatrice.
Viene, inoltre, sancito espressamente che il controllo può essere “condiviso” da più ammini-
strazioni le quali controllino congiuntamente il medesimo soggetto affidatario.
Per quanto riguarda i requisiti che debbano sussistere per aversi un corretto affidamento in
 Capitolo 11 93
I servizi pubblici locali e la loro gestione (le società partecipate)

house vengono ripetuti i tre “tradizionali” requisiti del capitale pubblico, dello svolgimento di
attività prevalentemente per gli enti controllanti e del “controllo analogo”. Tuttavia sussistono
due importanti novità rispetto al passato, ossia che:
– è ammessa la partecipazione, sebbene in modo estremamente limitato, di capitali privati
nella compagine societaria dell’affidatario;

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– viene individuata nella soglia del 20% il volume massimo di attività che l’affidatario può svol-
gere a favore di soggetti terzi senza perdere la qualificazione di affidatario in house.

Anche il cd. decreto sulle società partecipate ([Link]. 175/2016), di cui si è detto al par. precedente, è intervenu-
to in materia di affidamento in house (art. 16): in particolare, è stato stabilito che le predette società ricevono affida-
menti diretti di contratti pubblici dalle amministrazioni che esercitano su di esse il controllo analogo o da ciascuna del-
le amministrazioni che esercitano su di esse il controllo analogo congiunto solo se non vi sia partecipazione di capitali
privati, ad eccezione di quella prescritta da norme di legge e che avvenga in forme che non comportino controllo o po-
tere di veto, né l’esercizio di un’influenza determinante sulla società controllata. Ai fini della realizzazione del predet-
to assetto organizzativo:
a) gli Statuti delle società per azioni possono contenere clausole in deroga delle disposizioni dell’articolo 2380-bis e
dell’articolo 2409-novies del codice civile;
b) gli Statuti delle società a responsabilità limitata possono prevedere l’attribuzione all’ente o agli enti pubblici soci di
particolari diritti, ai sensi dell’articolo 2468, terzo comma, del codice civile;
c) in ogni caso, i requisiti del controllo analogo possono essere acquisiti anche mediante la conclusione di appositi
patti parasociali; tali patti possono avere durata superiore a cinque anni, in deroga all’articolo 2341-bis, primo com-
ma, del codice civile.
Gli Statuti delle società in house devono prevedere che oltre l’ottanta per cento del loro fatturato sia effettuato nel-
lo svolgimento dei compiti a esse affidati dall’ente pubblico o dagli enti pubblici soci. La produzione ulteriore rispetto
al predetto limite di fatturato, che può essere rivolta anche a finalità diverse, è consentita solo a condizione che la stes-
sa permetta di conseguire economie di scala o altri recuperi di efficienza sul complesso dell’attività principale della so-
cietà. Il mancato rispetto di siffatto limite di fatturato costituisce grave irregolarità ai sensi dell’articolo 2409 del codice
civile e dell’articolo 15 del decreto. Nel caso di mancato rispetto del limite di fatturato, la società può sanare l’irregola-
rità se, entro tre mesi dalla data in cui la stessa si è manifestata, rinunci a una parte dei rapporti con soggetti terzi, scio-
gliendo i relativi rapporti contrattuali, ovvero rinunci agli affidamenti diretti da parte dell’ente o degli enti pubblici soci,
sciogliendo i relativi rapporti. In quest’ultimo caso le attività precedentemente affidate alla società controllata devono
essere riaffidate, dall’ente o dagli enti pubblici soci, mediante procedure competitive regolate dalla disciplina in materia
di contratti pubblici, entro i sei mesi successivi allo scioglimento del rapporto contrattuale. Nelle more dello svolgimen-
to delle procedure di gara i beni o servizi continueranno ad essere forniti dalla stessa società controllata. Nel caso in cui
si abbia la predetta rinuncia agli affidamenti diretti, la società può continuare la propria attività se ed in quanto sussi-
stano i requisiti di cui all’art. 4, cd. decreto sulle società partecipate. A seguito della cessazione degli affidamenti diret-
ti, perdono efficacia le clausole statutarie e i patti parasociali diretti a realizzare i requisiti del controllo analogo. Infine,
l’art. 16, [Link]. cit. prevede che le società in house sono tenute all’acquisto di lavori, beni e servizi.

Il riordino della disciplina in materia di servizi pubblici locali ([Link]. 201/2022) ha interessato
anche il tema degli affidamenti dei servizi locali di interesse economico generale a società in
house.
Nel dettaglio, l’art. 17 del [Link]. n. 201/2022 in primo luogo ha operato un rinvio ai limiti e
alle modalità già previsti e stabiliti in materia di contratti pubblici e di cui al Testo unico in ma-
teria di società partecipate.
Il successivo comma 2 prevede che la scelta del modello in house sia assunta nel rispetto di
un preciso obbligo motivazione qualora si tratti di affidamenti in house di importo superiore alle
94 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

soglie di rilevanza europea in materia di contratti pubblici (art. 35 codice del contratti pubblici).
Da ciò ne consegue che la deliberazione di affidamento del servizio deve spiegare le ragioni del
mancato ricorso al mercato ai fini di un’efficiente gestione del servizio, illustrando i benefici per
la collettività della forma di gestione prescelta con riguardo agli investimenti, alla qualità del
servizio, ai costi dei servizi per gli utenti, all’impatto sulla finanza pubblica, nonché agli obiettivi

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di universalità, socialità, tutela dell’ambiente e accessibilità dei servizi, anche tenendo conto dei
risulti conseguiti in eventuali pregresse gestioni in house.
È evidente che tale disposizione si pone in una linea di continuità rispetto a quanto già
previsto ai sensi dell’art. 192 del vecchio Codice dei contratti pubblici ([Link]. 50/2016), il quale
imponeva un onere rafforzato per legittimare il ricorso all’in house providing.
Ricordiamo che a decorrere dal 1° aprile 2023 è entrato in vigore il Nuovo codice dei con-
tratti pubblici approvato con [Link]. 31 marzo 2023, n. 36, la cui efficacia decorre dal 1° luglio
2023. Dalla medesima data viene soppresso il vecchio codice di cui al [Link]. 50/2016. Si rinvia
per le nuove regole al Cap. 7 del presente Libro Terzo.
Quanto al contratto di servizio, il comma terzo, dispone che può essere stipulato decorsi 60
gg dall’avvenuta pubblicazione della deliberazione di affidamento alla società in house sul sito
dell’Osservatorio per i servizi pubblici locali, prevista in via generale per tutti gli affidamenti
dall’art. 31, comma 2 del [Link]. 201/2022, come modificato dall’art. 18, D.L. 24 febbraio 2023,
n. 13, convertito in L. 21 aprile 2023, n. 41.
Al pari di quanto già stabilito per la delibera di affidamento dei servizi pubblici locali a rete
dall’art. 14, comma 4 del [Link]. 201/2022, anche il comma 4 dell’articolo in commento sancisce
l’obbligo di allegare al provvedimento di affidamento in house un piano economico-finanziario.
Diversamente da quanto disposto dall’art. 14 richiamato, per gli affidamenti in house il piano è
redatto su base triennale, oltre che per l’intero periodo di affidamento. Deve inoltre contenere
la specificazione dell’assetto economico-patrimoniale della società, del capitale proprio investi-
to e dell’ammontare dell’indebitamento, da aggiornare ogni triennio.
Infine, dando seguito al criterio di delega di cui all’art. 8, comma 1, lett. i) della L. 118/2022,
il comma quinto ha previsto l’obbligo per gli enti locali di procedere all’analisi periodica e all’e-
ventuale razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche previste in via generale dall’art. 20 del
[Link]. 175/2016, dando conto delle ragioni che, sul piano economico e della qualità dei servizi,
giustificano il mantenimento dell’affidamento del servizio a società in house, anche in relazione
ai risultati conseguiti nella gestione.

11.2.2 Le società a partecipazione mista pubblica-privata

L’art. 17 del [Link]. 175/2016 disciplina le società a partecipazione mista pubblico-privata,
prevedendo che la quota di partecipazione del soggetto privato non può essere inferiore al trenta
per cento e la selezione del medesimo si svolge con procedure di evidenza pubblica, come defini-
te ex art. 3, All. I.1, [Link]. 36/2023 e ha a oggetto, al contempo, la sottoscrizione o l’acquisto della
partecipazione societaria da parte del socio privato e l’affidamento del contratto di appalto o di
concessione oggetto esclusivo dell’attività della società mista.
Ricordiamo che a decorrere dal 1° aprile 2023 è entrato in vigore il Nuovo codice dei con-
 Capitolo 11 95
I servizi pubblici locali e la loro gestione (le società partecipate)

tratti pubblici approvato con [Link]. 31 marzo 2023, n. 36, la cui efficacia decorre dal 1° luglio
2023. Dalla medesima data viene soppresso il vecchio codice di cui al [Link]. 50/2016. Si rinvia
per le nuove regole al Cap. 7 del presente Libro Terzo.
Il socio privato deve possedere i requisiti di qualificazione previsti da norme legali o regola-
mentari in relazione alla prestazione per cui la società è stata costituita. All’avviso pubblico sono

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allegati la bozza dello Statuto e degli eventuali accordi parasociali, nonché degli elementi essenziali
del contratto di servizio e dei disciplinari e regolamenti di esecuzione che ne costituiscono parte
integrante. Il bando di gara deve specificare l’oggetto dell’affidamento, i necessari requisiti di qua-
lificazione generali e speciali di carattere tecnico ed economico-finanziario dei concorrenti, nonché
il criterio di aggiudicazione che garantisca una valutazione delle offerte in condizioni di concorrenza
effettiva in modo da individuare un vantaggio economico complessivo per l’amministrazione pub-
blica che ha indetto la procedura. I criteri di aggiudicazione possono includere, tra l’altro, aspetti
qualitativi ambientali, sociali connessi all’oggetto dell’affidamento o relativi all’innovazione.
La durata della partecipazione privata alla società non può essere superiore alla durata
dell’appalto o della concessione. Lo Statuto prevede meccanismi idonei a determinare lo scio-
glimento del rapporto societario in caso di risoluzione del contratto di servizio.
Nelle società di cui all’articolo 17:
a) gli Statuti delle società per azioni possono contenere clausole in deroga delle disposizioni
dell’articolo 2380-bis e dell’articolo 2409-novies del codice civile al fine di consentire il con-
trollo interno del socio pubblico sulla gestione dell’impresa;
b) gli Statuti delle società a responsabilità limitata possono prevedere l’attribuzione all’ente o
agli enti pubblici partecipanti e ai soci privati di particolari diritti, ai sensi dell’articolo 2468,
terzo comma, del codice civile, e derogare all’articolo 2479, primo comma, del codice civile
nel senso di eliminare o limitare la competenza dei soci;
c) gli Statuti delle società per azioni possono prevedere l’emissione di speciali categorie di azio-
ni e di azioni con prestazioni accessorie da assegnare al socio privato;
d) i patti parasociali possono avere durata superiore a cinque anni, in deroga all’articolo 2341-
bis, primo comma, del codice civile, purché entro i limiti di durata del contratto per la cui
esecuzione la società è stata costituita.
Inoltre, al fine di ottimizzare la realizzazione e la gestione di più opere e servizi, anche non
simultaneamente assegnati, la società può emettere azioni correlate ai sensi dell’articolo 2350,
secondo comma, del codice civile, o costituire patrimoni destinati o essere assoggettata a dire-
zione e coordinamento da parte di un’altra società.
Alle società di cui all’articolo 17 che non siano organismi di diritto pubblico, costituite per
la realizzazione di lavori o opere o per la produzione di beni o servizi non destinati ad essere
collocati sul mercato in regime di concorrenza, per la realizzazione dell’opera pubblica o alla
gestione del servizio per i quali sono state specificamente costituite non si applicano le disposi-
zioni relative ai contratti pubblici, se ricorrono le seguenti condizioni:
a) la scelta del socio privato è avvenuta nel rispetto di procedure di evidenza pubblica;
b) il socio privato ha i requisiti di qualificazione prestabiliti in relazione alla prestazione per cui
la società è stata costituita;
96 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

c) la società provvede in via diretta alla realizzazione dell’opera o del servizio, in misura supe-
riore al 70% del relativo importo.
Quanto alla novità legislativa di recente introduzione ([Link]. 201/2022) si segnala che l’art.
16, nel disciplinare l’ipotesi di affidamento del servizio a società a partecipazione mista pubbli-
co privata, ha operato un rinvio generale alle disposizioni del Testo unico delle società a parte-

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cipazione pubblica ([Link]. 175/2016).
Tuttavia, al comma secondo dell’art. 16 è emersa una novità rispetto al vigente quadro nor-
mativo: la disciplina dell’ipotesi della cessione della partecipazione pubblica.
In particolare, il comma secondo stabilisce che:
– l’ente locale può cedere in tutto o in parte la propria partecipazione nelle società miste me-
diante procedure a evidenza pubblica (e non solo, come previsto a legislazione vigente, “nel
rispetto dei principi di pubblicità, trasparenza e non discriminazione”);
– in caso di cessione della partecipazione pubblica, non vi sono effetti diretti sulla durata del-
le concessioni e degli affidamenti in essere.

11.3 Trasformazione delle aziende speciali in società per azioni

I Comuni, le Province e gli altri enti locali possono, per atto unilaterale, trasformare le azien-
de speciali, in società di capitali, di cui possono restare azionisti unici per un periodo comunque
non superiore a due anni dalla trasformazione. Il capitale iniziale di tali società è determinato
dalla deliberazione di trasformazione in misura non inferiore al fondo di dotazione delle aziende
speciali risultante dall’ultimo bilancio di esercizio approvato e comunque in misura non inferio-
re all’importo minimo richiesto per la costituzione delle società medesime. L’eventuale residuo
del patrimonio netto conferito è imputato a riserve e fondi, mantenendo ove possibile le deno-
minazioni e le destinazioni previste nel bilancio delle aziende originarie. Le società conservano
tutti i diritti e gli obblighi anteriori alla trasformazione e subentrano pertanto in tutti i rapporti
attivi e passivi delle aziende originarie.
La deliberazione di trasformazione tiene luogo di tutti gli adempimenti in materia di costitu-
zione delle società previsti dalla normativa vigente.
Ai fini della definitiva determinazione dei valori patrimoniali conferiti, entro tre mesi dalla
costituzione delle società, gli amministratori devono richiedere a un esperto designato dal Pre-
sidente del tribunale una relazione giurata. Entro sei mesi dal ricevimento di tale relazione gli
amministratori e i Sindaci determinano i valori definitivi di conferimento dopo avere controllato
le valutazioni contenute nella relazione stessa e, se sussistono fondati motivi, aver proceduto
alla revisione della stima. Fino a quando i valori di conferimento non sono stati determinati in
via definitiva le azioni delle società sono inalienabili.
Il conferimento e l’assegnazione dei beni degli enti locali e delle aziende speciali alle società
per azioni sono esenti da imposizioni fiscali, dirette e indirette, statali e regionali.
La deliberazione di cui sopra può anche prevedere la scissione dell’azienda speciale e la de-
stinazione a società di nuova costituzione di un ramo aziendale di questa.
Tutte le regole suesposte si applicano anche alla trasformazione dei consorzi, intendendosi
 Capitolo 11 97
I servizi pubblici locali e la loro gestione (le società partecipate)

sostituita al Consiglio comunale l’assemblea consortile. In questo caso le deliberazioni sono

adottate a maggioranza dei componenti; gli enti locali che non intendono partecipare alla so-
cietà hanno diritto alla liquidazione sulla base del valore nominale iscritto a bilancio della rela-
tiva quota di capitale. Alla privatizzazione di enti ed aziende delle Regioni a Statuto ordinario e
ad autonomia speciale, fermo restando quanto stabilito dalla legislazione regionale in materia,

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si applicano le disposizioni di cui sopra e delle obbligazioni sorte anteriormente alla costituzione
delle società di capitali di cui sopra rispondono in ogni caso le Regioni.

11.4 Tariffe dei servizi

Gli enti interessati approvano le tariffe dei servizi pubblici in misura tale da assicurare l’e-
quilibrio economico-finanziario dell’investimento e della connessa gestione, nonchè il persegui-
mento di recuperi di efficienza che consentono la riduzione dei costi a carico della collettività,
in armonia con gli obiettivi di carattere sociale, di tutela ambientale e di uso efficiente delle
risorse, e tenendo conto della legislazione nazionale ed europea in materia (così art. 26 del
[Link]. 201/2022).
Il comma 2 dell’art. 26 stabilisce che il calcolo della tariffa è improntato a specifici criteri:
a) correlazione tra costi efficienti e ricavi, in modo da assicurare l’equilibrio economico-finan-
ziario della gestione, previa definizione e quantificazione degli oneri di servizio pubblico e
degli oneri di ammortamento tecnico-finanziario;
b) equilibrato rapporto tra finanziamenti raccolti e capitale investito;
c) valutazione dell’entità dei costi efficienti di gestione delle opere, tenendo conto anche de-
gli investimenti e della qualità del servizio;
d) adeguatezza della remunerazione del capitale investito, in coerenza con le prevalenti condi-
zioni di mercato.
Rispetto all’art. 117, comma 1 del TUEL – oggetto di abrogazione da parte dell’art. 36, com-
ma 1, lett. b) del [Link]. 201/2022 e il cui contenuto risulta in gran parte trasfuso nel comma
in esame – si dispone che il principio dell’equilibrio economico-finanziario dell’investimento e
della gestione non sia disgiunto dal perseguimento di regimi produttivi che consentano la ridu-
zione dei costi a carico della collettività, in armonia con gli obiettivi di carattere sociale, di tutela
ambientale e di uso efficiente delle risorse, sempre nel rispetto della legislazione nazionale e
comunitaria in materia.
Mentre i criteri di calcolo della tariffa di cui alle lettere b), c) e d) dell’art. 117, comma 1
TUEL sono stati riprodotti nel nuovo art. 26 del [Link]. 201/2022, il criterio contenuto nella lett.
a), riguardante la corrispondenza tra ricavi e costi, è stato innovato attraverso l’introduzione
del concetto di costo efficiente come elemento che, assieme al ricavo, concorre alla definizione
dell’equilibrio finanziario della gestione.
La tariffa costituisce il corrispettivo dei servizi pubblici; secondo quanto disponeva l’abro-
gato art. 117 del TUEL la tariffa era determinata e adeguata ogni anno dai soggetti proprietari,
attraverso contratti di programma di durata poliennale, nel rispetto del disciplinare e dello Sta-
tuto conseguenti ai modelli organizzativi prescelti. Il comma quarto dell’art. 26 [Link]. 201/2022,
98 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

nell’ottica di conseguire il graduale miglioramento della qualità e dell’efficienza dei servizi, di-
spone che le modalità di aggiornamento delle tariffe devono essere fissate dagli enti affidanti
con il metodo “price-cap”, da intendersi come limite massimo per la variazione di prezzo, prin-
cipalmente sulla base dei seguenti parametri:
a) tasso di inflazione programmata;

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b) incremento per i nuovi investimenti effettuati;
c) obiettivo di recupero di efficienza prefissato;
d) obiettivi di qualità del servizio prefissati, definiti secondo parametri misurabili.
Il price cap è un metodo di regolamentazione del tasso di crescita del prezzo riferito all’e-
rogazione di un dato servizio pubblico, ampiamente diffuso nel settore dei servizi di pubblica
autorità.
In aggiunta, il comma quinto, prevede che gli enti affidanti possano avvalersi di metodi al-
ternativi alla metodologia del price-cap per l’aggiornamento della tariffa, nelle ipotesi in cui, in
relazione alle caratteristiche del servizio, tale scelta risulti, sulla base di un’adeguata motivazi-
one, maggiormente funzionale al raggiungimento degli obiettivi di miglioramento della qualità
e dell’efficienza del servizio.
Qualora i servizi siano gestiti da soggetti diversi dall’ente pubblico per effetto di particolari
convenzioni e concessioni dell’ente o per effetto del modello organizzativo di società mista, la
tariffa è riscossa dal soggetto che gestisce i servizi pubblici.

11.5 Regime del trasferimento di beni

I trasferimenti di beni mobili ed immobili effettuati dai Comuni, dalle Province e dai con-
sorzi fra tali enti a favore di aziende speciali o di società di capitali, sono esenti, senza limiti di
valore, dalle imposte di bollo, di registro, di incremento di valore, ipotecarie, catastali e da ogni
altra imposta, spesa, tassa o diritto di qualsiasi specie o natura. Gli onorari previsti per i periti
designati dal tribunale per la redazione della stima, nonché gli onorari previsti per i notai incari-
cati della redazione degli atti conseguenti ai trasferimenti, sono ridotti alla metà.
Le disposizioni di cui sopra si applicano anche ai trasferimenti ed alle retrocessioni di azien-
de, di complessi aziendali o di rami di essi posti in essere nell’àmbito di procedure di liquida-
zione di aziende municipali e provinciali o di aziende speciali, adottate a norma delle disposi-
zioni vigenti in materia di revoca del servizio e di liquidazione di aziende speciali, qualora dette
procedure siano connesse o funzionali alla contestuale o successiva costituzione di società per
azioni, aventi per oggetto lo svolgimento del medesimo servizio pubblico in precedenza svolto
dalle aziende soppresse, purché i beni, i diritti, le aziende o rami di aziende trasferiti o retrocessi
vengano effettivamente conferiti nella costituenda società per azioni. Le stesse disposizioni si
applicano altresì ai conferimenti di aziende, di complessi aziendali o di rami di essi da parte
delle Province e dei Comuni in sede di costituzione o trasformazione dei consorzi in aziende
speciali e consortili, per la costituzione di società per azioni, ovvero per la costituzione, anche
mediante atto unilaterale, da parte di enti locali, di società per azioni al fine di dismetterne le
partecipazioni.
 Capitolo 11 99
I servizi pubblici locali e la loro gestione (le società partecipate)

11.6 Contratti di sponsorizzazione, accordi di collaborazione e conven-

zioni
Al fine di favorire una migliore qualità dei servizi prestati, i Comuni, le Province e gli altri
enti locali possono stipulare contratti di sponsorizzazione ed accordi di collaborazione,

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nonché convenzioni con soggetti pubblici o privati diretti a fornire consulenze o servizi
aggiuntivi.
In base al disposto dell’art. 43, L. 449/1997, tali iniziative devono essere dirette al perseguimento
di interessi pubblici, devono escludere forme di conflitto di interesse tra l’attività pubblica e quella
privata e devono comportare risparmi di spesa rispetto agli stanziamenti disposti. Si considerano ini-
ziative anche quelle finalizzate a favorire l’assorbimento delle emissioni di anidride carbonica dall’at-
mosfera tramite l’incremento e la valorizzazione del patrimonio arboreo delle aree urbane, nonché
eventualmente anche quelle dei Comuni finalizzate alla creazione e alla manutenzione di una rete di
aree naturali ricadenti nel loro territorio. A tal fine il Comune può inserire il nome, la ditta, il logo o il
marchio dello sponsor all’interno dei documenti recanti comunicazioni istituzionali.
Fermi restando quanto previsto dalla normativa generale in materia di sponsorizzazioni
nonché i vincoli per la tutela dei parchi e giardini storici e le altre misure di tutela delle aree
verdi urbane, lo sfruttamento di aree verdi pubbliche da parte dello sponsor ai fini pubblici-
tari o commerciali, anche se concesso in esclusiva, deve aver luogo con modalità tali da non
compromettere, in ogni caso, la possibilità di ordinaria fruizione delle stesse da parte del
pubblico.
Vedi anche par. 11.4 precedente.

11.7 Società di trasformazione urbana

Le Città metropolitane e i Comuni, anche con la partecipazione della Provincia e della Regio-
ne, possono costituire società per azioni per progettare e realizzare interventi di trasformazio-
ne urbana, in attuazione degli strumenti urbanistici vigenti. A tal fine le deliberazioni dovranno
in ogni caso prevedere che gli azionisti privati delle società per azioni siano scelti tramite proce-
dura di evidenza pubblica.
Le società di trasformazione urbana provvedono alla preventiva acquisizione degli immobili
interessati dall’intervento, alla trasformazione e alla commercializzazione degli stessi. Le acquisi-
zioni possono avvenire consensualmente o tramite ricorso alle procedure di esproprio da parte
del Comune.
Gli immobili interessati dall’intervento di trasformazione sono individuati con delibera
del Consiglio comunale. L’individuazione degli immobili equivale a dichiarazione di pubblica
utilità, anche per gli immobili non interessati da opere pubbliche. Gli immobili di proprietà
degli enti locali interessati dall’intervento possono essere conferiti alla società anche a titolo
di concessione.
I rapporti tra gli enti locali azionisti e la società per azioni di trasformazione urbana sono
disciplinati da una convenzione contenente, a pena di nullità, gli obblighi e i diritti delle parti.
 Capitolo 12
Le fonti del diritto

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12.1 Note introduttive
Per fonte del diritto si intenderà ogni atto o fatto idoneo a porre regole di comportamento
costitutive del diritto oggettivo. Distingueremo:
a) fonti atto: sono scritte e rappresentano manifestazioni di volontà di soggetti cui è riconosciuta
la competenza a dettare regole di comportamento (come ad es., la legge, il decreto legge e
il decreto legislativo, la legge regionale);
b) fonti fatto: sono i comportamenti umani o altri fatti, sociali o naturali, rilevanti giuridicamente
e considerati anch’essi idonei a produrre norme (sono tendenzialmente fonti non scritte,
come ad es. la consuetudine).
Nell’ambito delle fonti del diritto è necessario effettuare ulteriori precisazioni:
– le fonti di produzione sono le vere e proprie fonti del diritto, in grado cioè di produrre norme
giuridiche; all’interno di tale categoria se ne possono enucleare alcune idonee a produrre
un particolare tipo di norme, ossia le norme sulla produzione, che individuano le diverse
tipologie di fonti del diritto e disciplinano i procedimenti di formazione delle stesse; queste
ultime, in particolare, si definiscono fonti sulla produzione;
– le fonti di cognizione sono gli strumenti attraverso i quali è possibile venire a conoscenza
delle fonti di produzione. Questa funzione è essenziale per consentire ai soggetti destinatari
delle norme e ai soggetti ai quali spetta il compito di farle rispettare (forze dell’ordine, giudici
ecc.) di reperire e conoscere le prescrizioni giuridicamente vincolanti che regolano la vita di
relazione. Tipico esempio è la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana
delle leggi ordinarie statali, a cui l’art. 73 Cost. subordina l’entrata in vigore delle stesse.

12.2 I criteri disciplinanti i rapporti tra le fonti del diritto

Nel nostro ordinamento esistono una pluralità di tipologie di fonti del diritto. Si porrà
quindi il problema di disciplinare i rapporti tra di esse e quindi di individuare in presenza di
conflitto, quella che avrà a prevalere. I criteri per disciplinare i rapporti tra le diverse fonti
del diritto saranno tre:
– il criterio gerarchico;
– il criterio cronologico;
– il criterio della competenza.
 Capitolo 12 101
Le fonti del diritto

a) Il criterio gerarchico
Per il criterio gerarchico prevale la fonte sovraordinata su quella sott’ordinata, secondo un’i-
potetica scala gerarchica che vedremo più innanzi.
b) Il criterio cronologico
Per il criterio cronologico nell’ambito di fonti pariordinate prevarrà quella entrata in vigore

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successivamente.
c) Il criterio della competenza
Per il criterio della competenza prevarrà la fonte cui è riservata la disciplina di una materia
o di parte di una materia. In taluni casi infatti la Costituzione riserva la disciplina di una materia
ad una determinata fonte. Sarà questo ad esempio il caso dei regolamenti parlamentari, in
materia di organizzazione interna delle Camere, o delle leggi regionali nelle materie di esclusiva
competenza regionale.

12.3 La scala gerarchica delle fonti del diritto

Secondo il criterio gerarchico nell’ambito delle fonti del diritto potremo distinguere:
a) fonti costituzionali;
b) fonti primarie;
c) fonti secondarie;
d) fonti terziarie. Parte della dottrina parla altresì di fonti subprimarie, che verrebbero a collo-
carsi tra quelle primarie e quelle secondarie.

12.4 Le fonti costituzionali

Nell’ambito delle fonti costituzionali saranno riconducibili:
– la Costituzione;
– le leggi costituzionali;
– le leggi di revisione costituzionale;
– gli statuti delle regioni ad autonomia speciale;
– i trattati istitutivi e modificativi dell’Unione Europea;
– le sentenze della Corte Costituzionale di accoglimento, ove afferenti principi costituzionali.

12.5 Le fonti primarie

Nell’ambito delle fonti primarie rientrano:
– le leggi statali ordinarie;
– i decreti legge, detti anche atti aventi forza e valore di legge;
– i decreti legislativi delegati, pure detti atti aventi forza e valore di legge;
– le leggi regionali;
– le leggi provinciali delle province autonome di Trento e Bolzano;
– i regolamenti parlamentari;
102 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

– i regolamenti della Presidenza della Repubblica;

– i regolamenti della Corte Costituzionale;
– gli statuti delle regioni ad autonomia ordinaria;
– i decreti del Presidente della Repubblica aventi ad oggetto il recepimento del risultato positivo
dei referendum abrogativi di leggi ordinarie statali;

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– gli atti di recepimento del risultato positivo di referendum abrogativo di legge regionale;
– i regolamenti comunitari;
– le direttive comunitarie;
– le decisioni comunitarie;
– le sentenze della Corte di Giustizia dell’Unione Europea;
– le sentenze della Corte Costituzionale di accoglimento;
– la consuetudine praeter legem;
– il rinvio a fonti di altri ordinamenti;
– la necessità.

12.6 Le fonti secondarie e terziarie

Nell’ambito delle fonti secondarie rientreranno:
– i regolamenti governativi;
– i regolamenti degli enti pubblici;
– gli statuti di comuni e province, che taluni annoverano nell’ambito di quelle che si definiscono
fonti subprimarie;
– i regolamenti regionali;
– i regolamenti comunali e provinciali, che però dopo la riforma di cui alla L. Cost. 3/2001
potrebbero avere natura di fonti primarie, relativamente alla materia della disciplina dell’or-
ganizzazione e dell’esercizio delle funzioni attribuite agli enti locali;
– le sentenze dei TAR e del Consiglio di Stato di annullamento di regolamenti;
– gli atti di recepimento del risultato positivo dei referendum aventi ad oggetto l’abrogazione
di regolamenti regionali;
– la consuetudine secundum legem (fonte fatto).
Parte della dottrina individua un’ulteriore categoria di fonti, quelle terziarie, nell’ambito
delle quali rientrerebbero:
– i regolamenti ministeriali;
– altri regolamenti subordinati ad una fonte secondaria.

12.7 La Costituzione
La Costituzione è la suprema fonte dell’ordinamento statale. Si possono distinguere diversi
tipi di Costituzione:
a) scritta, ove rivesta forma scritta;
b) orale e consuetudinaria, ove sia tramandata oralmente;
 Capitolo 12 103
Le fonti del diritto

c) breve, ove si limiti a pochi principi fondamentali;

d) lunga, ove contenga disposizioni ulteriori rispetto ai principi fondamentali;
e) votata, ove approvata dal Parlamento o da un organo ad hoc, come ad es. l’assemblea costi-
tuente, o con referendum popolare;
f) ottriata, ove concessa dal sovrano;

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g) flessibile, ove modificabile con il procedimento ordinariamente previsto per la modifica delle
leggi ordinarie;
h) rigida, ove modificabile solo attraverso un procedimento particolare ed aggravato. La prima
forma di Costituzione che si registra nel nostro ordinamento è stato lo Statuto Albertino
concesso da Re Carlo Alberto ai sudditi del Regno di Sardegna nel 1848 e successivamente
esteso nel 1861 al neonato Regno d’Italia. Trattasi di Costituzione ottriata, cioè concessa
dal Re, scritta e flessibile. Il 2 giugno 1946, per effetto del referendum, nasce la Repubblica
Italiana. Contestualmente è eletta l’Assemblea Costituente, la quale il 22 dicembre 1947
approva la Costituzione repubblicana, che viene promulgata il 27 dicembre 1947 da parte
del Capo provvisorio dello Stato Enrico De Nicola, e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 298
del dicembre 1947, ed. straordinaria. La Costituzione entra in vigore il 1° gennaio 1948. Essa
è una Costituzione: scritta; lunga; votata; rigida.

12.8 Le leggi statali

Il nostro ordinamento è caratterizzato dalla tripartizione dei poteri:
– potere legislativo, affidato al Parlamento a livello statale ed ai consigli regionali a livello re-
gionale;
– potere esecutivo affidato al Governo;
– potere giudiziario affidato alla magistratura.

12.8.1 Il potere legislativo

La potestà legislativa è esercitata a livello statale dalla Camera dei deputati, e dal Senato
della Repubblica, mentre a livello regionale compete ai consigli regionali di ogni regione. Va
ricordato come anche le province autonome di Trento e Bolzano siano dotate di potestà legisla-
tiva; in quel caso essa è esercitata dal consiglio provinciale. La Costituzione distingue tre diversi
tipi di potestà legislativa in relazione al soggetto cui spetta l’esercizio ed ai diversi limiti:
– potestà legislativa esclusiva statale;
– potestà legislativa concorrente Stato/regione;
– potestà legislativa esclusiva residuale regionale.

12.8.2 La potestà legislativa statale

La disciplina delle materie riservate dalla Costituzione alla potestà legislativa esclusiva stata-
le è attribuita esclusivamente alla legge dello Stato nel rispetto:
104 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

– della Costituzione;
– dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitaria e dagli obblighi internazionali.
Dette materie sono le seguenti:
a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l’Unione europea;
diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea;

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b) immigrazione;
c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose;
d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi;
e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario;
sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie;
f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento
europeo;
g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali;
h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale;
i) cittadinanza, stato civile ed anagrafi;
l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa;
m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che
devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;
n) norme generali sull’istruzione;
o) previdenza sociale;
p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di comuni, province e città
metropolitane;
q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;
r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico
dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale; opere dell’ingegno;
s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.

12.8.3 La potestà legislativa concorrente

Sono assoggettate alla potestà legislativa concorrente quelle materie in relazione alle quali
la Costituzione prevede un intervento per la loro disciplina sia dello Stato che delle regioni. Più
in particolare allo Stato competerà determinare i principi fondamentali della materia, alle regio-
ni la disciplina ulteriore della materia stessa. Dette materie sono le seguenti:
– rapporti internazionali e con l’Unione europea delle regioni;
– commercio con l’estero;
– tutela e sicurezza del lavoro;
– istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e
della formazione professionale;
– professioni;
– ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi;
– tutela della salute;
– alimentazione;
 Capitolo 12 105
Le fonti del diritto

– ordinamento sportivo;
– protezione civile;
– governo del territorio;
– porti e aeroporti civili;
– grandi reti di trasporto e di navigazione;

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– ordinamento della comunicazione;
– produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia;
– previdenza complementare e integrativa;
– armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario;
– valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali;
– casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale;
– enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale.

12.8.4 La potestà legislativa esclusiva residuale regionale

La Costituzione, dopo aver elencato le materie rientranti nell’ambito della potestà esclusiva
dello Stato e in quella concorrente, prevede che tutte le materie diverse da quelle rientranti
nella potestà concorrente e in quella esclusiva dello Stato siano rimesse alla disciplina delle
regioni, nel rispetto:
– della Costituzione;
– dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.
Si tratta della potestà legislativa regionale esclusiva e residuale:
– esclusiva, in quanto la disciplina è rimessa direttamente ed interamente alle regioni, senza
possibilità alcuna di intervento da parte del legislatore statale;
– residuale, in quanto afferente ogni materia non rientrante né tra quelle assoggettate alla
potestà esclusiva dello Stato, né tra quelle rientranti nella potestà concorrente Stato/regioni.

12.8.5 La riserva di legge e il principio di legalità

Con l’espressione riserva di legge si indica un istituto attraverso il quale la Costituzione
attribuisce la disciplina di una determinata materia alla legge formale (e agli atti equiparati),
sottraendola alle fonti ad essa subordinate. Ne derivano vincoli:
– negativi, in quanto vieta a fonti di rango secondario di intervenire nella disciplina di queste
materie, se non in via di mera esecuzione di disposizioni di legge sufficientemente dettagliate;
– positivi, dal momento che impone al legislatore di intervenire in quella specifica materia per
dettare una disciplina organica e puntuale, senza poter rinviare ad altre fonti che non abbiano
forza di legge.
Le riserve possono distinguersi in:
A) riserve a favore di atti diversi dalla legge formale. In questi casi il testo costituzionale attri-
buisce il compito di disciplinare una determinata materia ad una fonte diversa dalla legge
106 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

ordinaria, che può essere una legge costituzionale approvata secondo la procedura di cui
all’art. 138 Cost. (è prevista, ad esempio, dall’art. 71 per attribuire l’iniziativa legislativa a
soggetti diversi da quelli già elencati in Costituzione, dall’art. 137 per la disciplina dei giudizi
di legittimità costituzionale) oppure un regolamento parlamentare (che, secondo l’art. 64
Cost., deve disciplinare l’organizzazione interna delle Camere);

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B) riserve di legge formale quando la Costituzione attribuisce alla sola legge formale approvata
dal Parlamento, e non anche agli atti equiparati alla legge o alla legge regionale, il compito
di decidere in una determinata materia. Ciò accade in quelle ipotesi in cui il Parlamento,
attraverso la legge, svolge una funzione di controllo sull’operato del Governo come nel caso
della legge di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali (art. 80 Cost.), alla legge
di bilancio (art. 81 Cost.), alla legge di conversione dei decreti-legge (art. 77 Cost.), alla legge
di conferimento dei poteri necessari al Governo in caso di guerra (art. 78 Cost.) o alla legge
di delega (art. 76 Cost.);
C) riserve di legge ordinarie che impongono una disciplina della materia dettata indifferente-
mente da una legge formale del Parlamento o da un altro atto avente forza di legge (decre-
ti-legge e decreti legislativi). Il vincolo in questo caso è dato dall’impossibilità che possano
intervenire fonti di rango subordinato. Tuttavia è possibile distinguere tra:
– riserva assoluta. Impone che l’intera disciplina della materia sia riservata alle fonti prima-
rie, salvi i regolamenti di stretta esecuzione (vi rientra, ad esempio, la riserva dell’art. 13
che consente limitazioni della libertà personale «nei soli casi e modi previsti dalla legge»).
In alcune ipotesi si aggiunge anche la riserva di giurisdizione, per cui la materia non solo
deve essere regolata dalla legge ma è necessaria anche un’autorizzazione giudiziaria per la
sua applicazione (ad esempio è quanto previsto dall’art. 13 Cost. che consente limitazioni
della libertà personale solo «per atto motivato dell’autorità giudiziaria»);
– riserva relativa. Prevede che la legge debba definire le caratteristiche fondamentali della
disciplina, lasciando spazio alle fonti secondarie di intervenire per integrare il dettato legi-
slativo;
D) riserve rinforzate, quando la Costituzione determina anche ulteriori limiti di contenuto o
di procedimento. Le riserve del primo tipo prevedono che una determinata materia possa
essere regolata solo da leggi aventi un contenuto in parte determinato dallo stesso testo
costituzionale (ad esempio sulla base dell’art. 43 la legge può consentire le nazionalizzazioni
di «determinate imprese o categorie di imprese» solo «a fini di utilità generale» e solo con
riferimento «a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed
abbiano carattere di preminente interesse generale»). Le riserve rinforzate per procedimen-
to, invece, sono istituite nel momento in cui una certa materia può essere disciplinata dalla
legge, ma solo con un procedimento aggravato (ad esempio previa intesa, come accade nei
rapporti tra Stato e confessioni religiose).
Il principio di legalità, invece, si limita ad esigere che qualsiasi esercizio di autorità, sia essa
di tipo amministrativo o giurisdizionale, trovi il suo fondamento ed i suoi limiti in una previa
norma di legge formale o in un atto avente forza di legge. Se, però, si accoglie un’accezione
sostanziale del principio di legalità, nel senso che la legge deve non solo autorizzare il pubblico
 Capitolo 12 107
Le fonti del diritto

potere ad operare, ma anche determinare le linee fondamentali entro le quali lo stesso può
agire, allora le differenze fra principio di legalità e riserva di legge si attenuano.

12.9 Il decreto legislativo delegato

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Il potere legislativo compete alle Camere. La Costituzione consente però che il Parlamento,
in taluni casi e con talune limitazioni, ne deleghi l’esercizio al Governo. La delega avverrà attra-
verso l’approvazione di una legge ordinaria, la c.d. legge delega.
L’esercizio della delega avverrà da parte del Governo attraverso l’adozione di uno o più de-
creti legislativi delegati. Ricordiamo come la delega legislativa sia prevista solo a livello statale
e quindi tra Parlamento e Governo, ma non a livello regionale. Ciò significa che il Consiglio re-
gionale non potrà mai delegare l’esercizio del potere legislativo alla giunta.

12.9.1 La legge delega

La procedura per l’approvazione della legge delega è quella ordinariamente prevista per
l’approvazione delle leggi ordinarie, ma con l’esclusione dell’esame da parte della competente
commissione in sede redigente o deliberante, per cui la proposta di legge delega dovrà essere
assegnata alla competente commissione necessariamente in sede referente.
Attraverso la legge delega si attribuisce al Governo e più esattamente al Consiglio dei Mi-
nistri, la delega a disciplinare un oggetto entro il termine indicato e nel rispetto dei principi e
criteri direttivi predeterminati.

12.9.2 I contenuti della legge delega

La legge delega dovrà quindi avere necessariamente i seguenti contenuti minimi:
– oggetto definito;
– determinazione dei principi disciplinanti l’oggetto;
– determinazione dei criteri direttivi per l’esercizio della delega;
– tempo determinato per l’esercizio della delega e quindi delega esercitabile dal Governo entro
un termine predeterminato.
La delega al Governo non sarà ammissibile nelle seguenti materie:
– materia costituzionale;
– materia elettorale;
– delegazione legislativa;
– autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali;
– approvazione di bilanci;
– approvazione di consuntivi.
108 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

12.9.3 Il decreto legislativo delegato ed i suoi limiti

Il decreto legislativo delegato è una fonte primaria, ma subordinata in qualche modo alla
legge delega, che ne rappresenta il presupposto che ne legittima l’emanazione.
Esso dovrà rispettare due diverse tipologie di limiti derivanti dalla legge delega e più preci-
samente limiti:

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– temporali, ovvero il termine indicato dalla legge delega;
– sostanziali, ovvero oggetto, criteri e principi direttivi determinati pure dalla legge delega.
La violazione di detti limiti configura eccesso di delega legislativa e quindi l’incostituzionalità
del decreto, che potrà quindi anche sotto tale profilo essere assoggettato al giudizio della Corte
Costituzionale.
Il decreto legislativo delegato è approvato dal Consiglio dei Ministri ed emanato dal Presi-
dente della Repubblica.

12.10 Il decreto legge

Il Governo può, in taluni casi e con taluni limiti, essere delegato all’esercizio del potere le-
gislativo. Non solo: in presenza di taluni presupposti e con talune limitazioni, il Governo potrà
esercitare direttamente, anche in assenza di una preventiva delega, la potestà legislativa at-
traverso l’adozione di decreti legge, assoggettati alla successiva conversione da parte di en-
trambe le Camere.
Presupposti per la valida adozione di un decreto legge sono:
– la necessità;
– l’urgenza.

12.10.1 Il procedimento
Il decreto legge è approvato dal Consiglio dei Ministri ed emanato dal Presidente della Re-
pubblica. Entra in vigore il giorno stesso della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, che avviene il
giorno successivo all’adozione.
Il decreto dovrà essere presentato alle Camere da parte del Governo per la conversione il
giorno stesso dell’adozione.
Entro 60 giorni dalla pubblicazione in G.U., dovrà avvenire la conversione in legge da parte
delle Camere, pena, in caso contrario, la decadenza con effetto retroattivo, dal giorno dell’entrata
in vigore.

12.10.2 I limiti
Non è ammessa l’adozione di decreti legge nelle seguenti materie:
– materia costituzionale;
– materia elettorale;
 Capitolo 12 109
Le fonti del diritto

– autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali;

– approvazione di bilanci;
– approvazione di consuntivi;
– conferimento della delega legislativa;
– rinnovo di un decreto legge la cui conversione sia stata rigettata dal Parlamento;

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– regolazione di rapporti sorti sulla base di decreto legge non convertito;
– reintroduzione di disposizioni di legge dichiarate incostituzionali dalla Corte Costituzionale,
escluse quelle la cui incostituzionalità sia stata dichiarata per vizi procedurali.

12.10.3 La mancata conversione ed il diniego di conversione del decreto legge

Il decreto legge deve essere convertito da entrambe le Camere entro 60 giorni dalla pubbli-
cazione, pena in caso contrario la decadenza.
Potrà però anche accadere che le Camere rigettino la conversione o che comunque il termi-
ne decorra senza che la conversione sia avvenuta.
Per mancata conversione si intenderà che entro il termine di 60 giorni dalla pubblicazione in
G.U. le Camere non hanno approvato la legge di conversione.
Per diniego di conversione si intenderà che una delle due Camere ha respinto con voto
espresso la conversione del decreto legge.
Gli effetti, nelle due diverse fattispecie, saranno esattamente gli stessi. Si ha infatti la perdita
di efficacia del decreto legge e quindi il venir meno di ogni effetto dello stesso retroattivamente,
ovvero dal giorno dell’entrata in vigore.
Le Camere avranno facoltà di regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei de-
creti legge non convertiti.

12.11 Gli statuti e le leggi regionali

Nell’ambito delle fonti primarie rientrano anche gli statuti e le leggi regionali.
Lo statuto regionale è l’atto con il quale la regione disciplina la propria organizzazione ed il
proprio funzionamento per tutte le attività non regolate direttamente dalla Costituzione.
La categoria degli statuti regionali presenta tuttavia una differenza sostanziale al proprio
interno, in quanto:
– da una parte (art. 116 Cost.) vi sono gli statuti delle cinque regioni speciali (Sicilia, Sardegna,
Valle d’Aosta, Trentino-Alto Adige, Friuli-Venezia Giulia), approvati sotto forma di leggi costi-
tuzionali. Tali leggi hanno un ambito territoriale limitato alla singola regione e sono in grado
di derogare alla Costituzione per garantire forme e condizioni particolari di autonomia;
– dall’altra (art. 123 Cost.) vi sono gli statuti delle regioni ordinarie, ossia atti approvati dal
Consiglio regionale con legge regionale.
Gli statuti speciali, in quanto leggi costituzionali, prevalgono sulle leggi statali ordinarie e,
naturalmente, su quelle regionali. Trattandosi, anzi, di disposizioni di carattere speciale fina-
lizzate al riconoscimento di forme di più ampia autonomia, prevalgono, per questi fini, anche
110 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

sulle norme costituzionali generali dettate per le regioni, ad eccezione, in ogni caso, di quelle
che fissano i principi fondamentali (diritti e doveri dei cittadini e l’organizzazione dello Stato)
del vigente ordinamento.
Le leggi regionali sono espressione della principale potestà normativa affidata alle regioni,
quella di porre in essere norme generali ed astratte di rango inferiore alla Costituzione e alle

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altre leggi costituzionali e collocate in un rapporto variamente determinato con la potestà legi-
slativa statale.
Le leggi regionali sono, quindi, innanzitutto subordinate al rispetto della Costituzione; inol-
tre incontrano il limite dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi inter-
nazionali (art. 117, co. 1).
Infine sono soggette al limite territoriale, in quanto la regione, ente esponenziale della col-
lettività stanziata in un determinato territorio, esercita la sua potestà legislativa (concorrente o
residuale), per soddisfare interessi, esclusivamente o prevalentemente, localizzati sul territorio
di sua pertinenza.

12.12 I codici ed i testi unici

I codici sono testi organici destinati a disciplinare in maniera compiuta un’intera materia. Si
tratta di leggi ordinarie delle quali possiedono la tipica efficacia formale, nel rispetto delle fonti
di rango costituzionale.
II fenomeno della codificazione nasce da una esigenza di chiarezza e semplificazione che ha
suggerito il ricorso, di fronte alla proliferazione delle disposizioni di legge tendenti alla regola-
mentazione, frammentata e confusa, dei numerosi aspetti della vita sociale, ad uno strumento
giuridico che consentisse un riordino complessivo ed unitario delle fonti di disciplina di vasti
settori del diritto.
Un cenno meritano, poi, i testi unici, che raccolgono in un unico corpo le norme che disci-
plinano una data materia. Essi non hanno carattere innovativo rispetto alle preesistenti fonti se,
con il solo fine di raccogliere in un testo ufficiale le disposizioni vigenti, sono formati da un’au-
torità che non dispone di potestà normativa.
Questi testi unici cd. compilativi sono da inquadrare tra le mere fonti di cognizione che
non modificano le fonti raccolte: previsti dall’art. 17-bis della L. 400/1988, introdotto dalla L.
69/2009, sono finalizzati a raccogliere le disposizioni aventi forza di legge regolanti materie e
settori omogenei, attenendosi a criteri di semplificazione (puntuale individuazione del testo
vigente delle norme; ricognizione delle norme abrogate, anche implicitamente, da successive
disposizioni; coordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti in modo da garantire la
coerenza logica e sistematica della normativa; ricognizione delle disposizioni, non inserite nel
testo unico, che restano comunque in vigore).
Hanno, invece, forza normativa, ancorché non modifichino le fonti raccolte, i testi unici
emanati da soggetti dotati di competenza normativa. In tale ultimo caso si tratta di vere e
proprie fonti di produzione.
 Capitolo 12 111
Le fonti del diritto

In merito, poi, ai testi unici delegati, essi sono emanati in virtù di una delega legislativa ex
art. 76 Cost., anche se la figura che sempre più spesso ricorre è costituita dal testo unico auto-
rizzato, avente cioè a proprio fondamento una legge che genericamente autorizza il Governo a
formare il testo unico.

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12.13 Le fonti secondarie: i tratti salienti
II nostro ordinamento giuridico è costituito, oltre che dalle fonti primarie, anche dalle fonti
secondarie, che sono adottate dalle amministrazioni, centrali o periferiche, nell’esercizio del
potere di autonomia normativa loro riconosciuto al fine di regolamentare settori di propria
competenza.
Le fonti secondarie possono essere definite come atti o fatti normativi subordinate alle nor-
me di grado primario e prive di efficacia legislativa.
I tratti salienti delle norme secondarie sono, al pari di ogni altra norma giuridica, la genera-
lità, l’astrattezza e l’innovatività delle prescrizioni. In particolare:
– quanto al requisito della generalità, esso è inteso quale indeterminabilità dei destinatari di
essa;
– quanto al requisito dell’astrattezza, è posto in riferimento alle previsioni programmatiche
che a livello di attuazione sono quantitativamente indefinite;
– quanto, infine, al requisito della innovatività, è l’attitudine della norma ad innovare l’ordina-
mento giuridico.

12.13.1 I regolamenti dell’esecutivo: definizione e distinzioni

I regolamenti dell’esecutivo sono atti formalmente amministrativi, in quanto emanati da
organi del potere esecutivo, ma sostanzialmente normativi, in quanto caratterizzati dai tradizio-
nali tratti della generalità, astrattezza ed innovatività.
Tali atti non vanno confusi con i regolamenti parlamentari e con i regolamenti comunitari
che assumono nell’ordinamento italiano una diversa posizione gerarchica.
Nell’ambito della comune denominazione di regolamenti dell’esecutivo, e sulla base di
quanto indicato dall’art. 17 della L. 400/1988, in realtà è possibile distinguere tra:
– regolamenti del Governo, adottati con deliberazione del Consiglio dei ministri e approvati
con decreto del Presidente della Repubblica (D.P.R.), su specifica legge di autorizzazione delle
Camere. Sono volti a disciplinare materie non coperte da riserva assoluta di legge;
– regolamenti ministeriali, approvati sotto forma di decreti ministeriali (D.M.) con i quali si
provvede alla disciplina di materie di competenza del Ministro o di autorità sottordinate al
Ministro. L’attribuzione della potestà regolamentare può ricavarsi da una legge anche se è
frequente l’ipotesi in cui essa sia prevista da un regolamento governativo;
– regolamenti interministeriali, approvati sotto forma di decreti interministeriali, nel caso in
cui la materia da disciplinare sia di competenza di più Ministeri. I decreti ministeriali e inter-
ministeriali si differenziano da quelli governativi in quanto non sono deliberati dal Consiglio
112 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

dei ministri, ma semplicemente comunicati al Presidente del Consiglio e non sono emanati
dal Presidente della Repubblica.

12.13.2 Caratteristiche

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I regolamenti dell’esecutivo presentano le seguenti caratteristiche:
– sono subordinati alle fonti costituzionali ed alle fonti primarie (leggi e atti aventi forza di leg-
ge), per cui, nell’ipotesi in cui si verifichi un contrasto, il giudice è tenuto ad applicare queste
ultime e disapplicare i regolamenti illegittimi;
– non possono regolare materie coperte da riserva di legge costituzionale e ordinaria. In
quest’ultimo caso il divieto riguarda soltanto l’ipotesi in cui vi sia una riserva di legge assoluta;
– nell’ambito delle fonti secondarie i regolamenti governativi hanno una posizione di suprema-
zia rispetto agli altri regolamenti. Salvo che la legge non disponga diversamente prevalgono
sui regolamenti ministeriali e interministeriali (l’art. 17, co. 3, L. 400/1988 specifica che questi
ultimi «non possono dettare norme contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal Governo»)
o su quelli di altre autorità;
– sono annullabili da parte dei giudici amministrativi (Tar e Consiglio di Stato), stante la loro
natura di atti soggettivamente amministrativi, in quanto provenienti dal Governo e da organi
della pubblica amministrazione. La sentenza del giudice amministrativo produce effetti erga
omnes;
– possono essere annullati anche dalla Corte costituzionale, ma non nell’ambito di un giudizio
di legittimità costituzionale (che verte solo su leggi o atti aventi forza di legge), bensì come
effetto conseguente alla dichiarazione di incompetenza nell’ambito dei conflitti di attribuzio-
ne;
– non possono disciplinare materie di competenza legislativa concorrente o residuale delle
regioni, né tantomeno interferire nell’organizzazione e nell’esercizio delle funzioni conferite
agli enti locali, riservati alla potestà regolamentare degli stessi.
I regolamenti, in quanto atti a contenuto normativo, non necessitano dì specifica motiva-
zione circa le ragioni che hanno portato a dare determinati contenuti piuttosto che altri alle
proprie disposizioni.
Inoltre, l’art. 3 della L. 241/1990, in materia di procedimento amministrativo, ha espressa-
mente escluso dall’obbligo di motivazione gli atti normativi in quanto considerati, in ossequio
alla tradizione, atti di matrice politica e, quindi, a motivo libero.

12.13.3 Tipologie di regolamenti

È possibile distinguere le seguenti tipologie di regolamenti:
– regolamenti di esecuzione. Sono destinati a dare esecuzione ad una disciplina dettata da
leggi, decreti legislativi o regolamenti comunitari introducendo specificazioni alle norme di
rango primario o stabilendo modalità attuative delle stesse;
– regolamenti di attuazione e di integrazione. Sono destinati a completare con norme di det-
 Capitolo 12 113
Le fonti del diritto

taglio principi fissati da leggi e decreti legislativi; possono avere anche carattere innovativo,
pur nel rispetto dei principi da attuare. Non sono ammissibili nelle materie coperte da riserva
assoluta di legge, mentre sono leciti nei casi di riserva di legge relativa;
– regolamenti indipendenti. Sono autorizzati a disciplinare materie in cui manchi la disciplina
da parte di leggi o di atti aventi forza di legge, sempre che non si tratti di materie comunque

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riservate alla legge (art. 17, co. 1, lett. c), L. 400/1988);
– regolamenti di organizzazione. Disciplinano l’organizzazione e il funzionamento delle pub-
bliche amministrazioni secondo disposizioni dettate da legge, cui l’art. 97 Cost. riserva la
disciplina di queste materie;
– regolamenti di delegificazione con i quali si disciplinano materie in precedenza regolate da
norme di rango legislativo sostituendosi a queste. In dettaglio sono previsti dal comma 2
dell’art. 17, L. n. 400 del 1988: tale disposizione contempla la facoltà, in capo al legislatore
ordinario, di autorizzare il Governo ad emanare regolamenti volti alla disciplina di materie
non coperte da riserva assoluta di legge. In questo caso alla legge spetta dettare «le norme
generali regolatrici della materia» e disporre l’abrogazione delle norme vigenti al momento
dell’entrata in vigore dei regolamenti stessi. Attraverso di essi viene, quindi, operata la dele-
gificazione della materia, da quel momento in poi sottratta alla competenza del legislatore
ed attribuita a quella del Governo;
– regolamenti di riordino. Categoria introdotta dalla L. 69/2009, la quale, nell’integrare l’art. 17
L. 400/1988 del comma 4-ter, stabilisce che attraverso tale strumento si deve provvedere alla
periodica riorganizzazione delle disposizioni regolamentari vigenti, nonché alla ricognizione
di quelle che sono state oggetto di abrogazione implicita e all’espressa abrogazione di quelle
che hanno esaurito la loro funzione o sono prive di effettivo contenuto normativo o sono
comunque obsolete.

12.14 Atti normativi secondari ed atti amministrativi generali

Prendendo in considerazione i tratti salienti dei regolamenti (che sono atti normativi secon-
dari), è possibile delineare le differenze tra questi e gli atti amministrativi generali.
Gli atti amministrativi generali possono essere definiti come provvedimenti contenenti
proposizioni generali, a contenuto non normativo, che si rivolgono ad una pluralità di soggetti
determinabili non preventivamente, ma solo successivamente, nella fase di esecuzione dell’atto
(ne costituisce tipico esempio il bando di gara, ossia il primo atto di una procedura concorsuale,
attraverso il quale viene pubblicizzata l’esistenza della procedura stessa).
Ai sensi dell’art. 12 del [Link]. 33/2013 (decreto sulla trasparenza), le pubbliche ammini-
strazioni devono pubblicare sui propri siti istituzionali le direttive, le circolari, i programmi e le
istruzioni emanati dall’amministrazione e ogni atto, previsto dalla legge o comunque adottato,
che dispone in generale sull’organizzazione, sulle funzioni, sugli obiettivi, sui procedimenti ov-
vero nei quali si determina l’interpretazione di norme giuridiche che le riguardano o si dettano
disposizioni per l’applicazione di esse, ivi compresi i codici di condotta.
114 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

Il responsabile della trasparenza delle amministrazioni competenti, poi, ha l’obbligo di pub-

blicare, sempre sul sito istituzionale, uno scadenzario ove sono riportate le date di efficacia
degli obblighi amministrativi introdotti e di riportarlo tempestivamente al Dipartimento della
funzione pubblica per la pubblicazione riepilogativa su base temporale in un’apposita sezione
del sito istituzionale.

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Quanto alle differenze, esse si possono così sintetizzare:
– in merito alla potestà loro conferita: gli atti normativi secondari sono espressione della
potestà normativa attribuita dalla legge alla P.A. al fine di disciplinare in astratto rapporti giu-
ridici mediante una regolazione attuativa o integrativa della legge ma comunque innovativa
dell’ordinamento giuridico; gli atti amministrativi generali, invece, costituiscono espressione
di mera potestà amministrativa, rivolta alla cura concreta dell’interesse pubblico nei confronti
di una pluralità di destinatari non necessariamente determinati al momento dell’emanazione
dell’atto;
– in merito alle caratteristiche: gli atti amministrativi generali non presentano le caratteri-
stiche dell’innovatività, poiché esauriscono la sua efficacia con l’emanazione del singolo
atto applicativo, e dell’astrattezza; gli atti normativi secondari sono, al contrario, innovativi
dell’ordinamento giuridico;
– in merito alla loro violazione: in particolare, la violazione dell’atto normativo, da parte dell’atto
applicativo, determina l’illegittimità di quest’ultimo per violazione di legge; invece, l’inosservanza
dell’atto amministrativo generale costituisce figura sintomatica di eccesso di potere, a meno che
tale inosservanza sia sufficientemente motivata da parte della P.A.

12.15 Le ordinanze di necessità ed urgenza

Le ordinanze di necessità ed urgenza possono definirsi come atti di autorità amministrative,
adottabili sul presupposto della necessità e dell’urgenza del provvedere, per far fronte ad un pe-
ricolo di danno grave ed imminente per la generalità dei cittadini, con contenuto discrezional-
mente determinabile e non prestabilito dalla legge e con il potere di incidere derogativamente
e sospensivamente sulla legislazione in vigore (Satta, Cassese).
Tali ordinanze derogano al principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi, in quanto
con esse l’ordinamento ammette la possibilità di tutelare l’interesse pubblico attraverso un atto
non riconducibile alla legge.
L’art. 42 del [Link]. 33/2013 ne ha reso obbligatoria la pubblicazione con riferimento all’e-
spressa indicazione delle norme e dei motivi della deroga, i termini temporali ed il costo soste-
nuto dall’amministrazione per far fronte all’emergenza.
Le ordinanze de quibus, pur potendo derogare alle disposizioni di legge, possono incontrare
alcuni limiti, e cioè:
– limiti sostanziali: devono essere adottate nel rispetto delle norme costituzionali e dei principi
generali dell’ordinamento. Inoltre, devono fronteggiare le situazioni di pericolo utilizzando
misure che vadano a salvaguardare il pubblico interesse con il minor sacrificio possibile di
quello privato e sono illegittime se non rispettano il principio di proporzionalità;
 Capitolo 12 115
Le fonti del diritto

– limite temporale: secondo l’orientamento tradizionale, il potere di adottare ordinanze deve

avere un limite temporale. Viceversa, secondo altro indirizzo, solo dopo un esame del caso
concreto si può valutare se l’intervento deve assumere o meno carattere temporaneo;
– limiti procedurali: consistono nell’obbligo di motivazione e nell’obbligo di condurre un’ade-
guata istruttoria.

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Inoltre, le ordinanze extra ordinem possono essere adottate solo in presenza di alcuni pre-
supposti, e cioè di un pericolo di danno grave e dell’indifferibilità dell’intervento urgente.
In ordine al rapporto fra il momento in cui viene in essere il pericolo ed il presupposto
dell’urgenza, sono stati elaborati due orientamenti:
a) secondo una prima impostazione, la finalità e il presupposto per l’emanazione di ordinanze di
necessità ed urgenza sono quelli di provvedere con urgenza ad un evento nuovo, imprevisto
ed imprevedibile;
b) per diverso orientamento, a rilevare è l’effettiva esistenza di una situazione di pericolo
imminente al momento dell’adozione dell’ordinanza, risultando ininfluente la prevedibilità
dell’evento dannoso, nonché il momento di insorgenza della situazione di emergenza.
La mancanza degli anzidetti presupposti determina, secondo una prima impostazione, una
situazione di carenza di potere, comportante la nullità del provvedimento (giurisdizione G.O.);
viceversa, per altra tesi, dà luogo ad un’ipotesi di cattivo uso di potere o sviamento dalla causa
tipica, risultando, così, l’atto annullabile (giurisdizione G.A.).

Un’enorme quantità di fonti normative si sono intrecciate in meno di due mesi per gestire l’epidemia di COVID-19.
A monte di questa alluvione legislativa si posiziona la dichiarazione dello stato di emergenza, proclamato con la Delibe-
ra del Consiglio dei Ministri del 31 gennaio 2020 (Dichiarazione dello stato di emergenza in conseguenza del rischio sa-
nitario connesso all’insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili), ai sensi dell’art. 7, comma 1, lett. c)
del [Link]. n. 1 del 2018 (Codice della Protezione civile).
La Delibera del Consiglio dei Ministri dichiara che è in atto il tipo di evento emergenziale più grave tra quelli previsti
dalla normativa sulla protezione civile: «emergenze di rilievo nazionale connesse con eventi calamitosi di origine natu-
rale o derivanti dall’attività dell’uomo che in ragione della loro intensità o estensione debbono, con immediatezza d’in-
tervento, essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tem-
po ai sensi dell’articolo 24».
E l’art. 24 prevede che con la dichiarazione dello stato di emergenza il Consiglio dei ministri autorizza l’emanazione
delle ordinanze di protezione civile di cui all’articolo 25, che possono essere adottate «in deroga ad ogni disposizione vi-
gente, nei limiti e con le modalità indicati nella deliberazione dello stato di emergenza e nel rispetto dei principi genera-
li dell’ordinamento giuridico e delle norme dell’Unione europea. Le ordinanze sono emanate acquisita l’intesa delle Re-
gioni e Province autonome territorialmente interessate e, ove rechino deroghe alle leggi vigenti, devono contenere l’in-
dicazione delle principali norme a cui si intende derogare e devono essere specificamente motivate».
La dichiarazione dello stato d’emergenza è dunque fondata sulla normativa di rango primario adottata in materia di
protezione civile. Alla dichiarazione dello stato d’emergenza del 31 gennaio ha fatto seguito l’adozione di una moltepli-
cità di decreti-legge; decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri; ordinanze e circolari del Ministro della Salute;
decreti ministeriali; direttive ministeriali e circolari contenenti precisazioni interpretative e applicative; ordinanze del
Capo del Dipartimento della Protezione civile; ordinanze regionali e (migliaia di) ordinanze comunali.
La gestione dell’emergenza ha sottoposto alcune disposizioni costituzionali a un’indubbia tensione, sotto molte-
plici profili (formali), che coinvolgono per lo più le procedure con le quali sono stati introdotti mano a mano i limiti
sempre più stringenti alle libertà e ai diritti costituzionali. In particolare, le riserve di legge previste negli artt. 13 ss.
Cost. richiederebbero, se non una vera e propria legge ordinaria, quanto meno specifici decreti-legge: il necessario
bilanciamento tra interessi di rilievo costituzionale in conflitto è attività imprescindibile del Parlamento in situazioni
116 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

ordinarie e del Governo nelle forme indicate nell’art. 77 Cost. – che implicano e rendono possibili controlli del Presi-
dente della Repubblica, del Parlamento e della Corte costituzionale – in situazioni straordinarie. I decreti del Presi-
dente del Consiglio dei ministri con cui via via sono state introdotte le misure restrittive non consentono tali con-
trolli e, nel caso di specie, trovano un fondamento non sempre diretto, certo e preciso nel decreto-legge a monte.
D’altra parte si tratta di strumenti giuridicamente fragili, in quanto impugnabili dinanzi al giudice amministrativo,
e in alcune espressioni testuali, evocative più di raccomandazioni e inviti che di veri e propri obblighi e divieti, sono

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scaturigine di numerosi dubbi interpretativi.
Non a caso alcuni costituzionalisti hanno parlato di «eclissi delle libertà costituzionali» (AINIS).
In dettaglio, di fronte all’esigenza improvvisa di intervenire con regole chiare ed efficaci per limitare il diffondersi
del virus, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha deciso di adottare lo strumento del Decreto.
I Decreti del Presidente del consiglio, al pari dei decreti ministeriali, sono atti amministrativi, e, in quanto tali, pos-
sono derivare da norme di legge, ma non possono autonomamente promuoverle.
Quindi, disposizioni che limitano, quandanche per motivazioni giuste, alcune libertà espressamente garantite dal-
la Costituzione, tra tutte la libertà di circolazione (art. 16), ma anche la libertà di riunione (art. 17), la libertà religiosa
(art. 19), il diritto/dovere all’istruzione (art. 34) la libertà di iniziativa economica (art. 41), sino a limitazioni addirittu-
ra alla libertà personale di movimento (art. 13), dovrebbero avere necessariamente carattere di legge o di atto aven-
te forza di legge.
Il D.P.C.M. è un atto che non viene sottoposto ad alcun intervento di verifica, come invece previsto dal principio
dell’equilibrio dei poteri, come ad esempio avviene per il decreto legge che, necessitando della firma del Capo dello Sta-
to, avrebbe almeno un minimo controllo preventivo e, soprattutto, entro 60 giorni, dovendo essere convertito dalle Ca-
mere, pena la sua inefficacia, verrebbe sottoposto al giudizio dell’organo legislativo.
Ed allora, non si comprende perché si è utilizzato un atto amministrativo invece che uno strumento normativo ap-
positamente previsto in casi straordinari di necessità e di urgenza, dato che si incide su diritti e libertà fondamentali.
Sarebbe stata garantita l’immediatezza insieme alla copertura costituzionale.
Tutti i provvedimenti adottati, sia i D.P.C.M. che le Ordinanze del Ministro della Salute, vanno comunicati alle Ca-
mere entro il giorno successivo all’emanazione, ed il Presidente del Consiglio dei ministri o un Ministro da lui delegato
riferiscono ogni 15 giorni al Parlamento sulle misure adottate.
È altresì previsto che in caso di aggravamento del rischio sanitario sul territorio regionale, nelle more dell’approva-
zione del D.P.C.M., i Presidenti di Regione possono, con propria ordinanza, introdurre misure ulteriormente restrittive
tra quelle elencate nell’art. 1 del decreto-legge n. 19/2020.
L’emanazione del D.P.C.M. fa, poi, venir meno l’ordinanza regionale. Dipanando qualunque dubbio interpretativo
viene chiarito in modo definitivo che i Sindaci e tutte le altre autorità titolari di poteri di ordinanza non possono, inve-
ce, adottare ordinanze in contrasto con quelle adottate dallo Stato.

12.16 Atti necessitati e bandi militari

In quali ipotesi il nostro ordinamento giuridico può derogare alla rigida strutturazione gerar-
chica delle fonti ed ai principi di legalità e di tipicità?
Un caso che merita menzione è sicuramente quello costituito dai cd. atti necessitati, ossia
quegli atti che emanati in quelle ipotesi in cui sussistono le circostanze dell’urgenza e della
necessità, ma che, a differenza delle ordinanze in oggetto, non hanno contenuto atipico, in
quanto, al contrario, sono riconducibili alle ipotesi che la legge ammette e disciplina, con la sola
differenza che la P.A. vi ricorre in circostanze contingenti di urgenza.
Gli atti necessitati non determinano alcuna deroga al principio di tipicità né tanto meno a
quello gerarchico, essendo la fonte primaria che ammette la deroga, per ragioni di necessità
(Sgueo).
 Capitolo 12 117
Le fonti del diritto

Analogo ragionamento va compiuto per i bandi militari, atti emanati dal comandante su-
premo delle forze armate a seguito della dichiarazione dello stato di guerra o di emergenza in-
ternazionale. Anch’essi, come gli atti necessitati, ed al pari delle ordinanze in esame, si ispirano
alla necessità di fronteggiare situazioni eccezionali e non completamente prevedibili in sede di
regolazione originaria.

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Tuttavia, essendo espressamente contemplati dalla legge quali atti che, in tempo di guerra,
e limitatamente a porzioni di territorio delimitate, acquistano una forza normativa equiparabile
alla legge stessa, non è possibile equipararne la natura alle ordinanze di necessità ed urgenza.

12.17 Altre fattispecie

Altri provvedimenti la cui natura di fonti secondarie è estremamente controversa sono:
a) le c.d. tariffe e i provvedimenti-prezzo: nel nostro ordinamento, la fissazione dei prezzi di
determinati beni o delle tariffe dei servizi offerti dai gestori può essere determinata unilate-
ralmente dalla amministrazione (con atti la cui natura risulta controversa, ma alcuni reputano
normativa) oppure dal soggetto privato che vende il bene o fornisce il servizio: in tale ultimo
caso è necessario un vero e proprio atto amministrativo di approvazione;
b) i capitolati generali d’oneri, cioè gli atti della Pubblica Amministrazione diretti a regolare
determinate categorie di contratti pubblici, i quali si distinguono dai c.d. capitolati speciali,
riguardanti invece uno specifico contratto concluso dal privato con la P.A. e aventi natura
negoziale. Essi contengono le clausole unilateralmente predisposte dall’amministrazione per
disciplinare in modo uniforme i contratti di uno stesso tipo: secondo alcuni, hanno natura
normativa; secondo altri, natura negoziale, potendo derogare alla disciplina di fonte legisla-
tiva (a sostegno di tale tesi vi era l’art. 5, comma 7, [Link]. n. 163/2006, abrogato e sostituito
dal [Link]. 18 aprile 2016, n. 50, a sua volta soppresso dal [Link]. 31 marzo 2023, n. 36, nella
parte in cui prevedeva che «i capitolati menzionati nel bando o nell’invito costituiscono parte
integrante del contratto»);
c) i piani regolatori generali (artt. 7 e ss., L. n. 1150 del 1942), strumenti di pianificazione dello
sviluppo urbanistico-edilizio del territorio comunale. Il loro contenuto è duplice, potendosi
distinguere al loro interno le c.d. norme di zonizzazione – che suddividono il territorio del
Comune in aree omogenee a seconda della loro vocazione agricola, edificatoria, industriale –
dalle norme c.d. di localizzazione che individuano le aree destinate all’esproprio al fine della
realizzazione di opere di pubblica utilità. La natura giuridica dei piani regolatori generali è
da tempo al centro di un ampio dibattito dottrinale e giurisprudenziale proprio a causa del
loro contenuto misto: secondo una prima opzione interpretativa, essi avrebbero natura re-
golamentare e, quindi, normativa, attesa la loro funzione programmatica e di pianificazione
del territorio; secondo altri, si tratterebbe di atti amministrativi generali, dal momento che
di regola contengono un gran numero di prescrizioni puntuali e concrete, immediatamente
efficaci, quali i vincoli di inedificabilità e quelli preordinati all’esproprio. La dottrina e la giu-
risprudenza prevalente accolgono, tuttavia, la tesi c.d. mista, basata sulla distinzione, anche
ai fini della tutela giurisdizionale, tra le clausole del piano regolatore generale di carattere
118 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

programmatico e normativo e quelle aventi natura provvedimentale e concreta, immediata-

mente impugnabili;
d) le c.d. Carte dei servizi pubblici (art. 11, [Link]. n. 286 del 1999), che devono essere obbli-
gatoriamente adottate dagli enti gestori di pubblici servizi, al fine di dettare una serie di
previsioni atte a consentire la misurazione del livello delle prestazioni erogate e la qualità dei

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servizi offerti. Esse stabiliscono standards di adeguatezza elaborati con l’apporto anche degli
utenti, con l’effetto di integrare il contenuto dei contratti c.d. di utenza pubblica e obbligando
il gestore alla loro osservanza. Se il servizio è gestito da un soggetto privato, anche in regime
di concessione, la Carta ha natura di atto negoziale e privatistico. Se si tratta di un gestore
pubblico, si è in presenza di un atto amministrativo, in ordine al quale si discute – ancora una
volta – circa la sua natura di atto amministrativo generale o di regolamento; in taluni casi, è
la stessa legge che qualifica la Carta come atto regolamentare (art. 2, comma 12, lett. g) e
comma 37, L. n. 481 del 1995).
L’art. 24 del decreto legislativo predisposto dal Governo in attuazione della delega di cui agli
artt. 16 e 19, L. 7 agosto 2015, n. 124 prevede l’obbligo, per ogni gestore di servizio pubblico,
di rendere pubblica, anche a mezzo del proprio sito internet e di altri strumenti telematici
disponibili, la versione aggiornata della carta dei servizi (con la sentenza 25 novembre 2016,
n. 251 la Consulta ha dichiarato incostituzionale l’art. 19, lett. b), c), d), g), h), l), m), n), o),
p), s), t), u) della legge n. 124 del 2015, nella parte in cui, in combinato disposto con l’art.
16, commi 1 e 4, della stessa legge, prevede che il Governo adotti i relativi decreti legislativi
attuativi previo parere, anziché previa intesa, in sede di Conferenza unificata).

12.18 Le norme interne

12.18.1 Nozione
Le norme interne sono costituite da quel complesso di regole e principi con cui ciascun or-
dinamento particolare costituisce sé stesso dettando regole attinenti alla sua struttura, al suo
funzionamento e alla sua operatività e che si impongono, perciò, solo all’osservanza dei soggetti
che ne siano partecipi come vere e proprie fonti di diritto. Da tale definizione è possibile indivi-
duarne i caratteri peculiari:
– sono destinate ad operare unicamente all’interno dell’ordinamento particolare;
– non possono divenire fonti dell’ordinamento generale;
– la loro violazione da parte dell’organo amministrativo dà luogo al vizio di eccesso di potere;
– la loro inosservanza può dar luogo a responsabilità degli impiegati o funzionari della P.A.
Ne costituiscono esempio i regolamenti emanati nei singoli organi o uffici della P.A. per l’or-
ganizzazione ed il funzionamento degli stessi (regolamenti interni di ministeri, dei consigli regiona-
li, dei consigli comunali, istruzioni di servizio di carattere generale, le cd. regole deontologiche per
il personale e così via). La P.A. può emanare norme interne attraverso diversi atti amministrativi:
– circolari, che costituiscono la categoria più ampia di norme interne;
– ordini, ossia atti amministrativi contenenti un comando ad agire in un certo modo, emanati
da un’autorità gerarchicamente superiore nei confronti di una inferiore;
 Capitolo 12 119
Le fonti del diritto

– regolamenti interni, volti a regolamentare il funzionamento interno di un ufficio;

– direttive generali, con cui il singolo organo di indirizzo politico definisce gli obiettivi e le
priorità che i dirigenti amministrativi devono perseguire nella gestione;
– istruzioni amministrative, sono atti contenenti regole di comportamento di carattere tecnico,
a chiarimento di altre norme di legge generali o amministrative particolari ed inviati da uffici

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superiori ad uffici inferiori.

12.18.2 Le circolari amministrative: definizione, classificazione e impugnazione

La circolare amministrativa può essere definita come un atto espressivo del potere di auto-
rizzazione dell’ente pubblico. Il termine «circolare» è stato utilizzato in origine nella pratica mi-
litare per comunicare gli ordini impartiti dagli ufficiali superiori ai sottoposti, facendo, appunto
circolare gli ordini medesimi. La dottrina ha elaborato una classificazione delle diverse circolari
amministrative:
– circolari organizzative: recano le disposizioni afferenti all’organizzazione e all’attività delle
singole amministrazioni;
– circolari interpretative: al fine di assicurare una uniforme applicazione del diritto, gli organi
posti al vertice dell’amministrazione mostrano agli uffici sottoposti quale sia a loro parere la
corretta interpretazione di leggi e regolamenti;
– circolari informative: informano i destinatari su notizie ritenute utili ai fini del corretto esple-
tamento dei compiti ad essi attribuiti;
– circolari normative: con esse gli organi sovraordinati prescrivono agli uffici sottordinati il
comportamento da osservare nell’esercizio delle loro attività;
– circolari di cortesia: contenenti auguri, saluti o ringraziamenti;
– circolari intersoggettive: si rivolgono ad organi o uffici appartenenti ad un ente diverso da
quello della autorità emanante. Rappresentano, dunque, una eccezione, in quanto hanno
efficacia tra più uffici e non nell’ambito dell’ufficio emanante;
– circolari-regolamento, le quali altro non sono che veri e propri regolamenti aventi la forma
di circolari. Esse sono dotate delle caratteristiche degli atti normativi (generalità, astrattezza
e innovatività) e, come tali, soggiacciono ai principi in tema di impugnazione dei regolamenti.
Con riferimento all’impugnazione, si pone la questione dell’ammissibilità di una loro auto-
noma impugnativa e dell’ammissibilità della cd. doppia impugnativa (ossia dell’impugnazione
del provvedimento lesivo e della relativa circolare).
Un orientamento ritiene non ammissibile la doppia impugnativa posto il carattere non nor-
mativo e, dunque, non vincolante della circolare; altro orientamento, al contrario, ritiene possi-
bile il percorso della doppia impugnativa in ragione della sua natura maggiormente satisfattoria.
Quanto all’obbligo dell’autonoma impugnativa della circolare a pena d’inammissibilità d’im-
pugnativa del provvedimento a valle, la giurisprudenza ha generalizzato tale obbligo in rela-
zione a tutte le circolari che siano immediatamente incidenti sulla sfera soggettiva di soggetti
esterni all’amministrazione e, in ogni caso, con riguardo a tutte le circolari regolamentari imme-
diatamente lesive.
120 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

12.18.3 La prassi amministrativa e la consuetudine

La consuetudine rappresenta un tipico esempio di fonte-fatto non scritta. Essa consiste
nella ripetizione costante nel tempo di una data condotta da parte della generalità dei consocia-
ti (diuturnitas), accompagnata dalla consapevolezza che la sua osservanza sia prescritta come
obbligo giuridico (opinio iuris ac necessitatis).

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Essa è annoverata tra le fonti del diritto dall’art. 1 delle Disposizioni preliminari al codice
civile, ultima nella gerarchia delle stesse.
Si individuano tre tipologie di consuetudini, sulla base del rapporto con il diritto scritto:
– consuetudine praeter legem, che riguarda le materie non regolate dalla legge;
– consuetudine secundum legem, nei soli casi in cui ad essa fanno rinvio norme di legge o di
regolamento, ai sensi dell’art. 8, disp. prel. c.c.;
– consuetudine contra legem, inammissibile dal momento che l’abrogazione di una legge non
può avvenire che attraverso altre leggi posteriori ex art. 15, disp. prel. c.c. Parimenti inam-
missibile nel nostro ordinamento giuridico è la c.d. desuetudine, cioè l’abrogazione di una
legge per mezzo della sua mancata applicazione.
Tale fonte ha una certa rilevanza nell’ambito del diritto costituzionale (la c.d. consuetudine
costituzionale, cioè la consuetudine degli organi costituzionali) e in quello internazionale (si
pensi al diritto internazionale consuetudinario di cui all’art. 10 Cost.).
Nel diritto amministrativo rileva, invece, la c.d. prassi amministrativa che, a differenza della
consuetudine, non costituisce fonte del diritto perché si concreta nella ripetizione generale e uni-
forme di un determinato comportamento, ma senza la convinzione della sua giuridica necessità.
Essa non è dotata, quindi, né del carattere della innovatività né di quello della vincolatività,
potendo essere seguita dalla P.A. nel suo agire discrezionale, così come essere disattesa.
D’altro canto essa conserva una propria rilevanza giuridica ed è idonea ad ingenerare le-
gittimi affidamenti nei terzi circa la sua osservanza da parte dell’amministrazione (principio
dell’affidamento). Infatti, la P.A. può non osservare una prassi seguita da tempo dai propri uffici
soltanto adducendo un’espressa motivazione al riguardo, pena il vizio di eccesso di potere della
scelta discrezionale.
A titolo esemplificativo, si ritiene che escluda la configurabilità della colpa grave, ai fini della
responsabilità amministrativa del funzionario pubblico, l’osservanza da parte sua di una prassi
amministrativa diffusa, salvo che ricorra un disposto normativo – di segno contrario alla prassi
– assolutamente chiaro e inequivoco.

12.19 Le fonti derivanti dal diritto sovranazionale

Le fonti del diritto europeo si suddividono in:
– diritto originario, che comprende i trattati istitutivi dell’Unione e gli altri atti successivi che
li hanno modificati o integrati (diritto scritto). A questi devono aggiungersi anche i principi
generali del diritto enucleati dalla Corte di giustizia europea, che costituiscono il diritto eu-
ropeo non scritto;
– diritto derivato, che include tutte le norme giuridiche emanate dalle istituzioni europee per
 Capitolo 12 121
Le fonti del diritto

il raggiungimento dei propri obiettivi. L’art. 288 TFUE prevede che possano essere adottati
regolamenti, direttive e decisioni (atti vincolanti) nonché raccomandazioni e pareri (atti non
vincolanti).
L’Italia ha aderito nel 1957 alla Comunità europea ed attualmente è membro dell’Unione
europea. Con tale adesione la categoria delle fonti del diritto include ora anche i trattati istitu-

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tivi e gli atti adottati dalle istituzioni europee. Gli atti giuridici dell’Unione possono essere così
schematizzati:
– il regolamento ha portata generale, è obbligatorio in tutti suoi elementi ed è direttamente
applicabile in ciascuno degli Stati membri (art. 288, par. 2, TFUE).
Non si rivolge a destinatari espressamente indicati o individuabili a priori, ma a categorie di
soggetti determinate in astratto (portata generale), è vincolante in tutti i suoi elementi per
le istituzioni europee, per gli Stati membri e per tutti i loro cittadini e non è suscettibile di
applicazione parziale, incompleta o selettiva (obbligatorietà in tutti gli elementi), si integra
automaticamente nei sistemi giuridici nazionali e produce effetti immediati verso tutti i sog-
getti del diritto interno (diretta applicabilità);
– la direttiva vincola «lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiun-
gere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi»
(art. 288, par. 3, TFUE). L’elemento qualificante è la natura dell’obbligo di risultato imposto
agli Stati, tenuti ad adottare tutte le misure necessarie per realizzare il risultato voluto dalla
direttiva. Le direttive si differenziano dai regolamenti in quanto non hanno portata generale
e si limitano ad imporre obblighi di risultato solo nei confronti degli Stati.

Molto spesso, nella pratica, le direttive assumono un carattere tanto particolareggiato da limitare anche fortemen-
te la discrezionalità dello Stato destinatario; si tratta delle c.d. direttive dettagliate o autoesecutive, le quali trovano di-
retta applicazione nell’ordinamento interno, senza necessità di un atto di recepimento, qualora siano dotate di un con-
tenuto sufficientemente chiaro e preciso e contengano obblighi incondizionati, cioè tali da non richiedere l’emanazione
di ulteriori atti. Proprio a causa del loro contenuto puntuale e completo, la Corte di Giustizia ha ricollegato loro la sud-
detta efficacia diretta in caso di mancato recepimento nel termine stabilito. Tale efficacia si esplica in senso verticale,
cioè nei rapporti tra i singoli e l’ordinamento nel suo complesso, perché, nei rapporti cd. orizzontali, quindi, di equiordi-
nazione tra privati, tale efficacia della direttiva autoesecutiva inattuata non è riconosciuta, potendo il privato far valere
soltanto la responsabilità dello Stato legislatore per inadempimento;

– la decisione «è obbligatoria in tutti i suoi elementi per i destinatari da essa designati» (art.
288, par. 4, TFUE); si tratta del tipico atto mediante il quale le istituzioni europee disciplinano
casi particolari;
– le raccomandazioni e i pareri privi di efficacia precettiva: le prime sono esortazioni o moniti,
indicazioni, rivolte ai singoli Paesi membri, affinché assumano un dato atteggiamento oppure
uniformino la propria legislazione alle regole comunitarie; i secondi sono opinioni su una data
questione.
Nel corso degli ultimi anni sempre maggior importanza hanno assunto e vanno assumendo le
fonti unionali attraverso il loro recepimento – nelle forme dell’adattamento automatico o rinvio
ex art. 10 Cost. o del procedimento ordinario ex L. n. 234 del 2012 – all’interno dell’ordinamento
giuridico nazionale.
122 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

Il principio del primato del diritto unionale sul diritto nazionale ha trovato ingresso a livello
costituzionale con la modifica del Titolo V della Parte II della Costituzione (L. cost. n. 3 del 2001):
il riformato art. 117, al comma 1, sancisce l’obbligo del rispetto, nell’esercizio della potestà
legislativa da parte dello Stato e delle Regioni, oltre che della Costituzione, anche dei vincoli
derivanti dall’ordinamento unionale e dagli accordi internazionali.

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Prima di esaminare le fonti del diritto comunitario, è necessario prendere in considerazione i rapporti tra l’ordina-
mento nazionale e l’ordinamento comunitario. Al riguardo, sono emersi due orientamenti:
a) secondo la tesi monista (sostenuta dalla Corte di Giustizia Europea), l’ordinamento unionale è integrato nell’ordina-
mento giuridico degli Stati membri ed è ordinato sul principio di gerarchia. Ne deriva, così, che le norme di diritto unio-
nale prevalgono sulle contrastanti disposizioni legislative nazionali preesistenti. Inoltre, ogni giudice nazionale deve
applicare integralmente il diritto dell’Unione Europea, andando a disapplicare le disposizioni eventualmente contra-
stanti della legge interna, sia anteriore sia successiva alla norma unionale;
b) secondo la tesi dualista (sostenuta dalla Corte Costituzionale italiana), gli ordinamenti giuridici non sono integrati
in un unico sistema governato dal principio di gerarchia, ma sono autonomi e distinti, seppur coordinati. Per vero,
l’orientamento della Consulta è stato oggetto di un percorso evolutivo:
– I fase: fra le norme nazionali e quelle sovranazionali vi è un rapporto di equiordinazione, rispetto al quale tro-
vano applicazione i principi generali di successione delle leggi nel tempo (sent. n. 14/1964);
– II fase: il diritto comunitario prevale su quello nazionale ai sensi dell’art. 11, Cost., pur escludendosene la diret-
ta applicabilità. Ne deriva, così, che il singolo giudice nazionale non può disapplicare la norma interna in con-
trasto con il diritto comunitario, dovendo, piuttosto, sollevare questione di legittimità costituzionale dinanzi
alla Consulta (sent. n. 183/1973);
– III fase: il giudice interno può disapplicare direttamente la norma interna in contrasto con una norma comuni-
taria, pur continuando ad essere i due sistemi giuridici autonomi e distinti, ancorché coordinati e comunicanti.
Inoltre, la Consulta si riserva un potere di controllo sulle norme sovranazionali, laddove siano in contrasto con
i principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e lesive dei diritti inviolabili del singolo individuo (sent.
n. 170/1984);
– IV fase: la Corte Costituzionale ammette la possibilità di risolvere il contrasto fra una norma comunitaria ed
una norma interna impugnata in giudizio in via principale, mediante declaratoria di illegittimità costituziona-
le (sent. n. 384/1994). Rientra nella competenza della Consulta anche il contrasto fra una legge interna e una
norma comunitaria non immediatamente applicabile.

La legge 24 dicembre 2012, n. 234 («Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla
formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione Europea») disciplina le
procedure di partecipazione dei soggetti istituzionali sia nella fase preparatoria sia nella fase
attuativa della legislazione europea, adeguando, così, il nostro ordinamento alle modifiche in-
trodotte al sistema europeo dal Trattato di Lisbona.
In passato, per adeguarsi agli atti giuridici dell’Unione Europea, l’ordinamento giuridico na-
zionale faceva ricorso principalmente alla legge comunitaria annuale (art. 9, L. n. 11 del 2005),
nella quale erano raccolti tutti gli atti europei che dovevano essere recepiti.
Ai sensi dell’art. 9, L. n. 234/2012, tale legge è stata sostituita da due diversi provvedimenti, e
cioè:
– la legge di delegazione europea, la quale contiene le deleghe necessarie a garantire il rece-
pimento di direttive e decisioni-quadro dell’Unione Europea, nonché l’attuazione di regola-
menti e atti delegati;
– la legge europea riguarda le disposizioni modificative o abrogative di norme interne oggetto di
 Capitolo 12 123
Le fonti del diritto

procedure di infrazione o di sentenze della Corte di Giustizia; le disposizioni funzionali a dare

attuazione agli atti dell’Unione Europea ed ai Trattati internazionali conclusi dall’Unione stessa
e le disposizioni emanate nell’esercizio del potere sostitutivo.
L’obiettivo perseguito è quello di permettere al Governo di predisporre in tempi certi e non
lunghi delle deleghe legislative necessarie a recepire gli atti comunitari.

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La Convenzione europea dei diritti dell’uomo va assumendo un ruolo centrale all’interno
del nostro sistema giuridico: nello specifico, gli Stati contraenti sono vincolati non solo al rispet-
to delle norme della Convenzione, ma anche all’interpretazione che di essa dà la Corte europea
dei Diritti dell’Uomo.

È emerso un dibattito in ordine al rango da assegnare alla Convenzione nell’ordinamento nazionale. Al riguardo,
sono emersi due orientamenti:
– secondo l’impostazione maggioritaria, avallata anche dalla Corte Costituzionale, il giudice nazionale non ha il po-
tere di disapplicare le norme legislative ordinarie che violano la CEDU, essendo, piuttosto, tenuto a sollevare que-
stione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte Costituzionale per violazione dell’art. 117, comma 1, Cost. In
ogni caso, prima di procedere in tal senso, il giudice rimettente deve esperire un tentativo di interpretazione con-
forme della normativa nazionale a quella sovranazionale, che verrebbe, così, ad assumere il ruolo di parametro di
costituzionalità interposto;
– altro orientamento afferma, invece, che la tesi sopra prospettata vada rivista alla luce dell’adesione dell’Unione Eu-
ropea alla CEDU, disciplinata dal Trattato di Lisbona (entrato in vigore il 1° dicembre 2009), il quale ha modifica-
to l’art. 6 TUE. Nello specifico, alcuni giudici amministrativi hanno affermato che il riconoscimento dei diritti fon-
damentali previsti dalla CEDU come principi interni al diritto dell’Unione comporterebbe un’immediata operativi-
tà delle norme convenzionali negli ordinamenti interni degli Stati membri dell’Unione Europea. Ne deriverebbe,
così, che, in caso di conflitto fra la norma interna e le norme CEDU, la prima dovrebbe essere disapplicata, a fronte
dell’avvenuta «comunitarizzazione» della Convenzione europea. Tuttavia, tale impostazione non ha trovato il con-
senso della Consulta, la quale ha affermato che la formale adesione dell’Unione europea alla CEDU deve ancora av-
venire secondo le procedure previste dal Trattato (sentenza Corte Cost., 11 marzo 2011, n. 80; Corte di Giustizia,
Grande Sezione, 24 aprile 2012, C-571/10).

L’Unione europea si fonda sui valori indivisibili e universali di dignità umana, di libertà, di
uguaglianza e di solidarietà e sui principi di democrazia e dello stato di diritto. Essa pone la perso-
na al centro della sua azione istituendo la cittadinanza dell’Unione e creando uno spazio di liber-
tà, sicurezza e giustizia. Contribuisce al mantenimento e allo sviluppo di questi valori comuni, nel
rispetto della diversità delle culture e delle tradizioni dei popoli europei, dell’identità nazionale
degli Stati membri e dell’ordinamento dei loro pubblici poteri a livello nazionale, regionale e
locale; essa cerca di promuovere uno sviluppo equilibrato e sostenibile e assicura la libera circo-
lazione delle persone, dei beni, dei servizi e dei capitali nonché la libertà di stabilimento.
A tal fine è stato necessario renderli più visibili in una Carta, rafforzando la tutela dei diritti
fondamentali alla luce dell’evoluzione della società, del progresso sociale e degli sviluppi scien-
tifici e tecnologici.
La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea riafferma, nel rispetto delle compe-
tenze e dei compiti della Comunità e dell’Unione e del principio di sussidiarietà, i diritti deri-
vanti in particolare dalle tradizioni costituzionali e dagli obblighi internazionali comuni agli Stati
membri, dal trattato sull’Unione europea e dai trattati comunitari, dalla convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, dalle carte sociali adottate
124 Libro Terzo - Diritto amministrativo
Parte Quinta - Enti territoriali, servizi pubblici e loro gestione (e fonti del diritto)

dalla Comunità e dal Consiglio d’Europa, nonché i diritti riconosciuti dalla giurisprudenza della
Corte di giustizia delle Comunità europee e da quella della Corte europea dei diritti dell’uomo.
Il godimento di questi diritti fa sorgere responsabilità e doveri nei confronti degli altri come
pure della comunità umana e delle generazioni future. Pertanto, l’Unione riconosce i diritti, le
libertà ed i principi enunciati nella suddetta Carta (dignità, libertà, uguaglianza, solidarietà, citta-

Fascicolo ad uso esclusivo di: Jessica Catalno - Catalanojessica955@[Link]

dinanza, giustizia).
Infine ricordiamo la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo: approvata il 1° dicembre
1948 dall’assemblea dell’ONU, si compone di 30 articoli in cui vengono enunciati i diritti:
a) civili:
– la libertà, l’uguaglianza e la fratellanza (art. 1);
– il diritto alla vita e alla sicurezza (art. 3);
– il divieto della schiavitù (art. 4);
– il divieto della tortura (art. 5);
– il diritto ad un processo equo e fondato sulla legge (artt. 7-11);
– la libertà di domicilio e di corrispondenza (art. 12);
– la libertà di circolazione entro i confini statali (art. 13);
– i diritti della famiglia (art. 16);
– il diritto alla proprietà (art. 17);
– la libertà di opinione (artt. 18-19);
– il diritto di riunione e di associazione (art. 20);
b) politici:
– diritto di partecipare al governo del proprio paese, sia direttamente, sia attraverso rap-
presentanti liberamente scelti (art. 21, comma 1);
– diritto di voto liberamente espresso e segreto (art. 21, comma 3);
c) sociali:
– diritto alla sicurezza sociale (art. 22);
– diritto al lavoro e alla libertà sindacale (art. 23);
– diritto dei lavoratori al riposo e alle ferie (art. 24);
– diritto ad un tenore di vita sufficiente a garantire la salute e il benessere proprio e della
famiglia (art. 25);
– diritto all’istruzione.