SCIENZA DELL'AMMINISTRAZIONE (SSD SPS04 - 12 CFU) FdeF-Scams A

2023
SCIENZA
DELL'AMMINISTRAZIONE
(SSD: SPS/04 - 12 CFU)
CORSO DI LAUREA TRIENNALE IN SCAMS (A - B - C)
F.deF
0
SCIENZA DELL'AMMINISTRAZIONE (SSD: SPS/04 - 12 CFU)
SOMMARIO
0) INTRODUZIONE (da videolezioni) ............................................................................................................. 4
0.1) Origini della Pubblica Amministrazione ..................................................................................................................4
0.1.a) Negli imperi antichi ......................................................................................................................................................... 4
0.1.b) Feudalesimo .................................................................................................................................................................. 4
0.1.c) Città stato ...................................................................................................................................................................... 4
0.1.d) Stato .............................................................................................................................................................................. 5
0.1.e) Monarchie nazionali ........................................................................................................................................................ 5
0.1.f) Nasce lo Stato moderno .................................................................................................................................................. 5
0.1.g) Nasce la burocrazia moderna .......................................................................................................................................... 6
0.1.h) Il modello idealtipico di burocrazia................................................................................................................................... 6
0.2) Percorsi di sviluppo delle pubblica amministrazione ...............................................................................................6
0.2.a) Sviluppo storico .............................................................................................................................................................. 6
LIPPI A. MODELLI DI AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE 2022 | MULINO ................................................................ 0
1) CAPITOLO 1 MODELLI DI AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE.......................................................................... 0
1.1) La scienza dell’amministrazione ............................................................................................................................1
1.1.a) La Science de l’administration e la Public Administration Theory........................................................................................ 1
1.2) La burocrazia nella teoria di Max Weber .................................................................................................................1
1.2.a) Caratteristiche della burocrazia di Weber ......................................................................................................................... 2
1.3) I modelli di burocrazie di Gouldner .........................................................................................................................3
2) CAPITOLO 2 IL MODELLO ISTITUZIONALE................................................................................................. 5
2.1) Evoluzione nel tempo ............................................................................................................................................6
2.2) Le riforme .............................................................................................................................................................8
2.2.a) Riforma amministrativa nella teoria di Brunsson ............................................................................................................... 8
2.2.b) Il cambiamento istituzionale ......................................................................................................................................... 11
2.2.c) Le politiche di riforma amministrativa ............................................................................................................................. 12
3) CAPITOLO 3. IL MODELLO ORGANIZZATIVO ........................................................................................... 14
3.1) Il modello organizzativo burocratico .....................................................................................................................16
3.1.a) Modello di Mintzberg ..................................................................................................................................................... 16
3.1.b) Le patologie burocratiche .............................................................................................................................................. 17
3.2) La decisione e il ciclo di programmazione ............................................................................................................17
3.2.a) La teoria della razionalità limitata di Herbert Simon......................................................................................................... 17
3.2.b) Il ciclo di programmazione e controllo ............................................................................................................................ 18
3.3) Valutazione e controllo ........................................................................................................................................19
3.3.a) Performance management ............................................................................................................................................ 19
3.3.b) Capacità amministrativa ............................................................................................................................................... 20
3.4) La dirigenza ........................................................................................................................................................20
3.5) Il dipendente pubblico.........................................................................................................................................21
3.6) I servizi pubblici ..................................................................................................................................................21
3.6.a) Il diagramma di Normann [1985] .................................................................................................................................... 22
4) CAPITOLO 4 IL MODELLO DEL POTERE .................................................................................................. 25
4.1) Autorità e potere nelle amministrazioni ................................................................................................................25
4.1.a) L’analisi strategica del potere di Crozier .......................................................................................................................... 25
4.2) I rapporti tra politica e amministrazione ................................................................................................................26
4.2.a) La tipologia di Peters sulla «bureaucratic politics» ........................................................................................................... 26
4.3) La contrattualizzazione del rapporto tra politica e amministrazione .......................................................................27
4.3.a) Lo «spoils system» ........................................................................................................................................................ 27
4.4) Il rapporto tra burocrazie e gruppi di interesse ......................................................................................................28
5) CAPITOLO 5 IL MODELLO CULTURALE ................................................................................................... 29
1
5.1) L’amministrazione come cultura ..........................................................................................................................29
5.1.a) Il ritualismo burocratico ................................................................................................................................................ 29
5.1.b) Amministrazione difensiva ............................................................................................................................................ 29
5.1.c) Le premesse decisionali ................................................................................................................................................ 30
5.2) Le dimensioni della cultura amministrativa...........................................................................................................30
5.3) Il cambiamento culturale.....................................................................................................................................30
5.3.a) Le ambiguità................................................................................................................................................................. 31
5.4) Il ruolo della conoscenza e l’apprendimento ........................................................................................................31
5.4.a) Le routine organizzative ................................................................................................................................................. 32
5.4.b) L’apprendimento organizzativo ...................................................................................................................................... 32
5.4.c) Le comunità di pratica ................................................................................................................................................... 32
5.5) La formazione .....................................................................................................................................................32
6) CAPITOLO 6 Il modello ecologico ........................................................................................................... 32
6.1) La connessione debole (loose coupling) ..............................................................................................................33
6.2) Governance amministrativa .................................................................................................................................34
6.2.a) La disaggregazione amministrativa ................................................................................................................................ 34
6.2.b) Governance e government ............................................................................................................................................ 34
6.3) La governance verticale .......................................................................................................................................35
6.4) L’agenzificazione .................................................................................................................................................36
6.5) La governance orizzontale ...................................................................................................................................36
6.6) La privatizzazione ................................................................................................................................................36
ARGOMENTO 3 (Dispense e Gualmini – Capuano).......................................................................................... 41
7) L’EVOLUZIONE STORICA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE ............................................................... 41
7.1) L’EVOLUZIONE DELLE FORME ORGANIZZATIVE ...................................................................................................41
8) I MINISTERI ........................................................................................................................................... 41
8.1) Articolazione organizzativa dei ministeri ...............................................................................................................41
8.1.a) Funzioni ....................................................................................................................................................................... 42
8.2) Gran Bretagna.....................................................................................................................................................42
8.3) U.S.A. .................................................................................................................................................................43
8.4) Francia ...............................................................................................................................................................43
9) IL PERSONALE AMMINISTRATIVO ........................................................................................................... 44
10) GLI ENTI PUBBLICI NON ECONOMICI .................................................................................................. 44
10.1) Funzioni............................................................................................................................................................44
11) LE AUTORITÀ INDIPENDENTI ............................................................................................................... 45
11.1) Funzioni............................................................................................................................................................46
12) IL SISTEMA GIUDIZIARIO...................................................................................................................... 46
12.1) Struttura organizzativa .......................................................................................................................................46
12.2) Personale .........................................................................................................................................................47
13) Le Regioni e gli Enti Locali .................................................................................................................... 47
13.1) Le regioni ..........................................................................................................................................................47
13.1.a) Struttura organizzativa ................................................................................................................................................. 47
13.1.b) Funzioni ..................................................................................................................................................................... 47
13.1.c) Federalismo fiscale ..................................................................................................................................................... 48
13.1.d) Personale ................................................................................................................................................................... 48
13.1.e) Processi decisionali .................................................................................................................................................... 48
13.2) Enti locali ..........................................................................................................................................................49
2
13.2.a) Funzioni ..................................................................................................................................................................... 49
13.2.b) Personale ................................................................................................................................................................... 49
14) IL SISTEMA SANITARIO ........................................................................................................................ 49
14.1) Il personale .......................................................................................................................................................50
14.2) I processi decisionali .........................................................................................................................................50
15) IL SISTEMA SCOLASTICO..................................................................................................................... 51
15.1) Struttura organizzativa .......................................................................................................................................51
15.2) Personale .........................................................................................................................................................51
15.3) Processi decisionali ..........................................................................................................................................52
3
0) INTRODUZIONE (da videolezioni)
0.1) Origini della Pubblica Amministrazione
La pubblica amministrazione è un riflesso del sistema politico
A seconda del sistema politico in uso nei diversi paesi, avremo anche delle variazioni nella forma organizzativa della pubblica
amministrazione
Un processo plurisecolare che porta dalle origini di quelli che sono i primi rudimenti di funzione amministrativa.
0.1.a) Negli imperi antichi

Apparati di tipo amministrativo e fiscale sono presenti NELL'IMPERO ROMANO e servono per la realizzazione delle
grandi opere (vie di comunicazione o gli acquedotti delle opere pubbliche di grande importanza)
Grande capacità di controllare una estensione geografica estremamente ampia. Tutto questo si accompagna a delle GRANDI
OPERE che in particolare permettono le COMUNICAZIONI all'interno di QUESTO VASTO IMPERO.
Queste opere naturalmente, hanno bisogno di essere pianificate, di essere realizzate controllate a livello centrale da apparati
amministrativi
Queste grandi opere hanno bisogno di essere finanziate.
SPIEGAZIONE CHIAVE dello sviluppo
della pubblica amministrazione, sia in epoca antica che in età moderna. Cioè,
la pubblica amministrazione svolge una funzione primaria che è quella dell'estrazione delle risorse dalla
società, quella che oggi chiameremmo FISCALITÀ. Realizzata da parte di u iciali pubblici che sono preposti a questo
compito, è che, in conformità con quanto deciso rispetto ad alcuni criteri, come, ad esempio, quanto chiedere i contributi,
come distribuire la fiscalità tra cittadini
0.1.b) Feudalesimo
Con il crollo dei grandi imperi dell'antichità frammentazione geografica e del potere politico.
VASTO NUMERO DI MAGISTRATI LOCALI che appunto COESISTONO IN MANIERA ORIZZONTALE, cioè spesso IN ASSENZA DI
STRUTTURE DI GERARCHIA, che hanno COMPETENZA SU RISTRETTI TERRITORI
Queste magistrature devono convivere anche con ALTRI POTERI, come, ad esempio quello delle CHIESE
I CENTRI DEL POTERE SONO MOLTEPLICI, nel senso che esiste un POTERE POLITICO e CIVILE, che viene però a iancato da un
potere RELIGIOSO, con il potere temporale della Chiesa
FRAMMENTAZIONE TERRITORIALE corrisponde anche una moltiplicazione dei signori feudali quali hanno il controllo di queste
magistrature e del sistema delle regole da applicare a livello locale, con funzionari amministrativi
Non possiamo parlare in epoca medioevale di una struttura amministrativa in senso moderno, dove, cioè, gli
amministratori vengono reclutati secondo principi quali quello della competenza, con applicazione delle regole in modo
imparziale
Esercizio del POTERE PERSONALISTICO da parte del signore feudale, che esercita un controllo pieno sulla sua
magistratura, e dunque un controllo pieno sul suo sul suo territorio
0.1.c) Città stato
Fenomeno di CONCENTRAZIONE DEL POTERE , importante forma organizzativa del potere
Si tratta di stati sovrani che hanno un'estensione geografica assai contenuta quanto quella urbana
FORMA DI AUTOGOVERNO incentrata fortemente sulla figura della CORPORAZIONE (forme di rappresentanza di interessi
particolaristici) in maniera più o meno diretta
In altri casi, invece, le corporazioni hanno dovuto in qualche modo sottomettersi a un potere politico locale costituito
(famiglia dei Medici a Firenze). Comunque, hanno costituito una forma organizzativa della rappresentanza degli
interessi riconosciuta e alla quale il sovrano della città stato garantiva come una qualche forma di riconoscimento, di
ascolto
Le corporazioni hanno rappresentato un luogo dove concertare i diversi interessi che emergono all'interno della città stato
4
Le corporazioni hanno anche delle funzioni amministrative, svolgevano un RUOLO quanto meno di CONTROLLO SUI PROPRI
MEMBRI, sui propri aderenti, a inché questi ottemperassero al rispetto della legge, garantendo il corretto equilibrio
sociale degli interessi, la sopravvivenza stessa dell'ordinamento della città stato
0.1.d) Stato
1. Forma organizzativa con un'estensione territoriale ben più ampia di quella della città stato.
2. A questa fase di frammentazione del potere lungo tutto il Medioevo segue poi un processo di CONCENTRAZIONE DEL
POTERE con la nascita delle GRANDI MONARCHIE EUROPEE
3. Le assemblee dei ceti rappresentano una forma ancora di rappresentanza di interessi particolaristici che
tuttavia perdono sempre più di importanza per il consolidarsi del potere del sovrano e in particolare con la
TRASFORMAZIONE DELLE GRANDI MONARCHIE IN MONARCHIE ASSOLUTE
4. ASSOLUTISMO e ASSOLUTISMO DESPOTICO, vale a dire quello in cui il sovrano gode di un potere assoluto, non
mediato e addirittura di un potere riconosciuto come per investitura diretta divina
5. Tutti i corpi intermedi di rappresentanza degli interessi quali potevano essere le assemblee dei ceti vanno via, via,
perdendo di rilevanza
6. Questi apparati amministrativi hanno una connotazione profondamente diversa rispetto agli apparati amministrativi
moderni
0.1.e) Monarchie nazionali

1. Processo di accentramento del potere politico
2. Grandi monarchie a cui non sempre corrispondono a una connotazione unica a livello identitario e culturale
3. All'interno di vasti imperi (es. austro-ungarico) convivevano diverse nazioni dove noi intendiamo per nazione, una
comunità politica contraddistinta da una comunanza culturale
4. A questo processo di forte aggregazione e concentrazione del potere in imperi multinazionali che caratterizza una
prima fase della modernità, segue una fase invece di nuova frammentazione su base nazionale (es. disgregazione
Impero austro-ungarico)
5. Tutte le monarchie hanno conosciuto un processo di progressiva emarginazione della Chiesa dal potere politico
6. A inché una monarchia si costituisca un moderno Stato è necessario che questi tengano sotto controllo e riescano
ad emarginare il potere di organizzazioni concorrenti, come può essere, per esempio, la Chiesa, assoggettate alla
volontà dello Stato
7. Le monarchie nazionali si fondano su un PRINCIPIO DI STATUALITÀ, e dunque di organizzazione istituzionale

del territorio e applicazione di leggi uniformi all'interno di quel territorio
8. I monarchi della fase storica moderna preferiscono a rancarsi il più possibile da sistema di controllo esercitato dai
banchieri privati e contare piuttosto su una fiscalità diffusa e quindi sulla capacità estrattiva che il sistema ha
sull'intera cittadinanza.
9. Al consolidarsi delle monarchie nazionali corrisponde la NASCITA DELLO STATO MODERNO
0.1.f) Nasce lo Stato moderno

Forma organizzativa del potere, che si struttura attraverso una COMPLESSA RETE ISTITUZIONALE con un SISTEMA DI REGOLE,
nonché CONFINI TERRITORIALI DEFINITI (PRINCIPIO DI TERRITORIALITÀ) entro i quali le leggi dello Stato sono vigenti e oltre
quale confine la legge dello Stato non si applica più
La nascita degli stati moderni corrisponde, o meglio va di pari passo con il consolidarsi delle monarchie nazionali
Nasce la necessità di applicare la legge del Sovrano entro tutto il territorio anche in quelle più remote e più periferiche
Il Monarca deve dotarsi di un apparato di controllo e dunque di applicazione della legge della legge del Sovrano. E come tale
abbiamo la NASCITA DELLE ISTITUZIONI E DELL 'APPARATO AMMINISTRATIVO
Quindi lo Stato moderno è una complessa macchina organizzativa che ha come principi quello DELL’ACCENTRAMENTO DEI
POTERI, in particolare l'accentramento nella figura del Monarca, , che poi via via, sarà sostituito attraverso il processo di
costituzionalizzazione, sarà sostituito dai poteri democratici
5
0.1.g) Nasce la burocrazia moderna
• Garantire la corretta applicazione della legge di quello stato di quel particolare sistema con il PRINCIPIO DI
IMPERSONALITÀ
• garantire una fiscalità, dunque, una estrazione delle risorse per il finanziamento
o di grandi opere pubbliche, come, per esempio, le vie di comunicazione e gli acquedotti,
o delle campagne di guerra, quindi di conquista, o anche di difesa da un aggressore esterno
Figura moderna di Burocrate: principi di competenza, reclutamento meritocratico, specializzazione improntato
all'applicazione impersonale della legge
L'intervento dello Stato riguarda anche nuove materie, come per esempio, in campo economico per aumentare la
potenza economica dello stato, nell'igiene pubblica o nell'attività assistenziale (nello Stato prussiano si può
parlare addirittura di un antecedente del moderno stato sociale, del modello del moderno Welfare State già a partire dal 700)
0.1.h) Il modello idealtipico di burocrazia

Apparati e strumenti amministrativi sono sempre esistiti, ma la burocrazia moderna dovrebbe ispirarsi ai seguenti principi
(Weber):
• RAZIONALE-LEGALE (razionalità e legalità applicate al perseguimento dello scopo): i burocrati moderni devono
attenersi a principi di razionalità e legalità applicato al perseguimento dello scopo. Esistono degli obiettivi che
vengono sanciti dal potere politico e che il burocrate deve applicare in maniera razionale con gli strumenti necessari
e legali autorizzati (principio di legalità) per il perseguimento di quello scopo
• PRINCIPIO UNIVERSALISTICO /NEUTRALITÀ/IMPARZIALITÀ (nell’applicazione delle disposizioni) il quadro delle regole
viene definito a livello statuale e devono essere applicate in maniera universalistica a tutti i cittadini. La legge
va applicata in maniera neutrale in maniera imparziale (principio dell’impersonalità)
• SPECIALIZZAZIONE (competenza tecnica, reclutamento meritocratico) viene richiesta una competenza tecnica
accertata attraverso un reclutamento meritocratico, non più una cooptazione secondo il principio di vicinanza del
burocrate al potere politico
• PRINCIPIO DELLA GERARCHIA E CENTRALIZZAZIONE. esistono funzioni e competenze diversificate attraverso le
diverse posizioni che si occupano all'interno di questa struttura piramidale detta gerarchia, dove al vertice abbiamo
poche figure ma che accentrano molte responsabilità.
• PRINCIPI DI FORTE EFFICIENZA E CAPACITÀ DI CONTROLLO
0.2) Percorsi di sviluppo delle pubblica amministrazione

0.2.a) Sviluppo storico
La centralizzazione ha avuto degli esiti di erenziati a seconda del sistema, a seconda del paese che consideriamo
I paesi che oggi hanno un assetto federale, come gli Stati Uniti e la Germania sono quelli che più si sono dovuti scontrare con
forme di resistenza da parte dei poteri periferici
Con l’avvento delle monarchie costituzionali si è assistito ad un progressivo ingresso della borghesia nella
burocrazia e nei sistemi ad elezione, a scapito dell’aristocrazia (Francia, Prussia, Italia)
Quello che prevale è un MODELLO DI BUROCRAZIA che fonda il suo reclutamento in esponenti della classe borghese
considerati più meritori e più preparati per l'esercizio di quei pubblici u ici e non più quindi su base censitaria o addirittura
ereditaria, come avveniva in passato
Nel caso italiano il processo è tardivo, perché la formazione dello Stato nazionale in Italia è tardiva e perché nella prima
fase costitutiva dello Stato nazionale, quello che prevale piuttosto, è la PIEMONTESIZZAZIONE della pubblica
amministrazione. Inizialmente furono coinvolti esponenti del notabilato e dell'aristocrazia piemontese, quindi a diverse
velocità, un'apertura alla burocrazia dei pubblici u ici alla borghesia con reclutamento meritocratico. La prova
concorsuale rappresenta il sistema di controllo di un'assunzione per via meritocratica.
Forma di reclutamento risulta estesa in alcuni paesi come la Francia, la Gran Bretagna, la Germania e l'italia, ma più limitata
in alcuni contesti, come ad esempio quello americano, perché nel modello Americano, quello che prevale fino a tardo
800 è piuttosto un reclutamento su base personalistica. Si tratta del cosiddetto SPOIL SYSTEM. Le spoglie sono
quelle di cui i governanti dispongono nel momento in cui hanno realizzato una vittoria elettorale e possono distribuirle a figure
6
ad essi vicine per ripagare, per esempio, di un impegno profuso nella nella campagna elettorale o semplicemente perché
considerati elementi che meglio possono realizzare, la politica del Governo, quindi un reclutamento su base
discrezionale dei governanti. Sistema che subisce una correzione in tardo 800 ma continuerà a esistere fino ai nostri giorni.
In sintesi elementi di sviluppo storico della burocrazia in un processo secolare sono quelli della CENTRALIZZAZIONE
DELL'INTEGRAZIONE, della BORGHESIA , degli UFFICI e del RECLUTAMENTO MERITOCRATICO.
Lo STATO DI DIRITTO che trova una sua accezione particolare a fine 800 nello STATO LIBERALE DI DIRITTO che coniugano
soltanto i principi dello Stato di Diritto.
Si a ermano i principi della cultura liberale. Tra questi in particolare il principio secondo il quale lo Stato di Diritto
deve disporre di tutti gli strumenti per neutralizzare ogni discrezionalità nell'esercizio del potere. Lo Stato Liberale
rifiuta l'assolutismo, rifiuta il dispotismo, anche se illuminato dell'ancien regime.
Vengono poste tutta una serie di limitazioni all’esercizio dei poteri esecutivo e legislativo, comprese le
prerogative dei monarchi. Il potere giudiziario vigila sulla corretta osservanza di questi limiti al potere. Ma la cultura
liberale sancisce anche il principio di riduzione dell'intervento statale. Settori imprescindibili dell'attività dello Stato
sono: politica estera e di difesa, salvaguardia dell'ordine pubblico, le attività giudiziali, la politica monetaria. Viceversa, tutti gli
altri settori in cui può intervenire lo Stato (istruzione, sanità, economia) sono piuttosto mal tollerati da una cultura politica di
tipo liberale.
Con il progressivo allargamento del su ragio elettorale entrano nel dibattito pubblico e nel circuito della
rappresentanza politica una serie di istanze che prima non trovavano voce. Già da metà 800 vediamo che lo Stato in
contravvenzione a quelli che sono i principi della cultura liberale, interviene su settori strategici importanti per
garantire lo sviluppo industriale e economico quali la siderurgia, la cantieristica, i trasporti con la realizzazione delle vie
di comunicazione con l'investimento su vettori moderni come le ferrovie. Le guerre che si combattono nello scenario europeo
e più tardi su scala mondiale necessitano di uno Stato in grado di finanziarle.
Lo Stato interviene per stimolare la crescita anche in settori come quelli assistenziali, dell'istruzione della Sanità. Si parla
della nascita del WELFARE STATE che concede nuovi diritti civili e politici.
Il diritto alla partecipazione elettorale immette nel circuito decisionale nel circuito della rappresentanza politica, una
serie di attori che precedentemente erano emarginati dalla sfera pubblica, inizialmente la borghesia e poi successivamente la
cittadinanza nel suo complesso.
Questo comporta un’apertura alle richieste dai ceti più bassi con bisogni diversi tra cui un’estensione dei diritti civili e
politici, una protezione sociale che riguarda l'assistenza sanitaria, la cura dell'igiene pubblica e l'istruzione
pubblica. Avviene l'istituzionalizzazione all'interno dello Stato Liberale dell'opposizione di sinistra, tipicamente
portatrice degli interessi delle masse dei cittadini. Tali partiti di sinistra entrano nel circuito istituzionale, vengono integrati
nelle istituzioni politiche, quali i Parlamenti, e si fanno portatori di una serie di istanze di redistribuzione delle risorse, aiuto ai
ceti più svantaggiati, ecc. La crescita del Welfare State è inquadrabile anche nel tentativo da parte dei governanti di
neutralizzare il conflitto di classe.
Nel caso soprattutto dello Stato prussiano la nascita del Welfare State è precisa volontà di de-radicalizzare il conflitto
all'interno del Parlamento, non correre il rischio di una contrapposizione tra classi sociali (a livello storico da lì a poco ci
sarebbe stata la rivoluzione bolscevica in Russia).
In alcuni paesi la parabola espansiva del Welfare State è una forma di compensazione per la perdita dei diritti civili e politici.
In Italia e in Germania lo Stato Liberale tra la prima e la seconda Guerra Mondiale subisce un tracollo. Abbiamo il tracollo
della democrazia e in particolare l'instaurazione del Fascismo in Italia e del nazismo in Germania. E questo comporta la
perdita dei diritti civili e poi politici per i cittadini.
Dopo la Seconda Guerra Mondiale, il Welfare State diventa anche uno strumento di vera e propria politica
economica di ispirazione keynesiana, una dottrina economica che prevede il coinvolgimento dello Stato nell'economia
attraverso una funzione di riequilibrio nei fallimenti di mercato, e attraverso la redistribuzione delle risorse politiche di
investimento pubblico per favorire la piena occupazione.
Naturalmente sanità e istruzione rappresentano i 2 cardini delle politiche di Welfare State.
La parabola espansiva del Welfare State è ciò che forse meglio caratterizza la parabola espansiva della pubblica
amministrazione nel corso di più di un secolo e mezzo a partire dalla metà dell'800
7
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Riassunto Lippi A. Modelli di amministrazioni pubbliche 2022 | Mulino
LIPPI A. MODELLI DI AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE 2022 |

MULINO
1) CAPITOLO 1 MODELLI DI AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
Dal Medioevo in poi l’amministrazione contraddistingue «l’atto o l’u icio di chi amministra», cioè governa ed esercita
l’autorità
Pubblico indica ciò che è di pertinenza della collettività, cioè, riguarda l’interesse generale (a ari pubblici, opinione
pubblica), la pubblica utilità (bene pubblico) e i loro bisogni (opere pubbliche, servizi pubblici) distinguendo tra beni,
bisogni e utili di tutti e quelli di una parte (privati).
Pubblico connota l’attività dei poteri (pubblici poteri) ed è di pertinenza dello stato e della sua proprietà (enti
pubblici, demanio pubblico) e dunque appartiene a tutti e non a specifici proprietari (privati)
Le AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE sono, prima di tutto, sistemi di relazione tra stato e società
L’amministrazione non è un delimitato corpo di unità (regole, organizzazioni, persone), ma un sistema aperto che mette in
relazione tra loro non solo queste unità, ma tutte queste con l’esterno, ovvero la politica, da un lato, e la società in senso lato,
dall’altro. Thompson [1967]
L’amministrazione è, insomma, una forma di intermediazione del sistema politico [Bifulco e de Leonardis 2002]
ISTITUZIONI
RAPPRESENTATIVE
(organi elettivi)
O
I
U
N
T POLITICHE
P
RAPPRESENTANZA P PUBBLICHE
U
U
T
T
partecipazione politica Intervento organizzazioni
singola e organizzata amministrative
(partiti, gruppi di interesse,
movimenti, ecc.)
SOCIETÀ teoria politica [Easton 1953]
L’amministrazione è, dunque, la seconda di queste due forme di intermediazione, vettore dell’autorità politica verso la società
che si esprime attraverso un’azione di tipo coercitivo (USO LEGITTIMO DELLA FORZA). L’intermediazione amministrativa
è, di conseguenza, l’insieme dei flussi discendenti e ascendenti che si sviluppano tra l’autorità politica e i
cittadini. Sull’ideale piano cartesiano che deriva dall’incrocio di due assi, quello tra obbedienza e discrezionalità e
quello tra cooperazione competizione, possiamo immaginare in astratto che l’intermediazione amministrativa si
collochi all’incrocio degli assi.
0
Le organizzazioni amministrative sono stakeholder (cioè, attori portatori di interesse), di diversa tipologia e interessi
portati avanti, all’interno dei processi di policy making [Dente 2011]. Esistono di erenti modelli di amministrazioni
pubbliche che si sviluppano in parte obbedendo a schemi e in parte agendo in modo autonomo.
1.1) La scienza dell’amministrazione

Scienza dell’amministrazione risale alla fase centrale dell’Ottocento, periodo del Positivismo. Diverso approcci tra
mondo anglosassone e mondo euro-continentale, fortemente connotati dai diversi sistemi giuridici, rispettivamente di
common law e civil law.
Mondo euro-continentale l’amministrazione fu istituita per legge e codificata dal diritto; il termine administration andò
separandosi da gouvernment gradualmente, ma in modo netto
Mondo anglosassone amministrazione esisteva perché agiva al servizio del potere politico, sotto giuramento, e rispondeva
ad alcune regole che la disciplinavano.
1.1.a) La Science de l’administration e la Public Administration Theory

In Germania fu Von Stein nel 1894 a formulare e definire un sapere specifico per l’amministrazione come «legge viva dello
stato», mentre prima, in Francia, Tocqueville nel celebre saggio La democrazia in America (1846) stigmatizzava la
subordinazione della burocrazia al potere politico e auspicava una competenza più pragmatica e meno legalistica.
In Italia, lo sviluppo della scienza dell’amministrazione avvenne sempre nella seconda metà dell’Ottocento sulla spinta
del Positivismo e della politica liberale, con il preciso scopo di modernizzare lo stato in senso professionale,
laico, tecnicamente ra inato e distinto dal diritto.
Nella storia dei paesi europei, soprattutto in Germania e Italia, la scienza dell'amministrazione subì un declino significativo
e fu soppiantata dal diritto come principale disciplina che regolava l'organizzazione e la gestione dello stato. Questo
cambiamento comportò un'influenza predominante del legalismo, cioè la priorità delle leggi prescrittive rispetto
all'osservazione empirica, nella prima metà del XX secolo.
Negli Stati Uniti, nella seconda metà del XIX secolo, emerse Woodrow Wilson, noto intellettuale e futuro POTUS, che scrisse
"The Study of Administration" nel 1887. Wilson poneva le basi per un sapere scientifico della Public Administration
Theory partendo dall’autonomia dell’amministrazione rispetto alla politica
Nel secondo dopoguerra, allorché gli studi sull’amministrazione ripresero in modo vigoroso. Lo studio sistematico
dell’amministrazione negli Stati Uniti incrociava altri saperi, in particolare la teoria dell’organizzazione, grazie all’opera
magistrale di Herbert Simon e al suo The Administrative Behaviour [1947]. Diede fondamento scientifico analitico allo
studio dell’amministrazione pubblica. Simon ancorò lo studio dell’amministrazione all’analisi dei comportamenti,
importando il behaviourismo all’interno dell’amministrazione pubblica, intesa come sistema di azioni decisionali. Si
ebbe contaminazione reciproca tra Public Administration Theory (dimensione micro) e analisi delle politiche
pubbliche (dimensione macro)
Una terza contaminazione fu per e etto degli studi di public management di matrice economico-aziendale, grazie
soprattutto all’a ermazione di un paradigma amministrativo fortemente NEW PUBLIC MANAGEMENT (NPM).
1.2) La burocrazia nella teoria di Max Weber

La BUROCRAZIA è la forma istituzionale attraverso la quale si è di usa l’amministrazione pubblica.
insieme di apparati e di persone al quale è a idata, a diversi livelli, l’amministrazione di uno

stato o anche di enti non statali [Weber 1961, 689]
La burocrazia nasce dipendente, apparato organico a un altro, priva di autonomia, complementare e connessa con il
potere politico. Identifica l’apparato che comprende norme, strutture, personale e strumenti che agiscono quale
esecutore delle politiche dell’organo rappresentativo per eccellenza, il governo.
1
Per Weber: La burocrazia è un fatto sociale, politico ed economico che va iscritto nel processo di modernizzazione che
condusse all’origine del capitalismo in ambito economico e dello stato in ambito politico. Capitalismo e stato avevano in
comune l’approccio al calcolo e alla previsione. La burocrazia è la manifestazione empirica della possibilità di fondare uno
stato su un apparato razionalizzante basato su calcolabilità e prevedibilità, eliminando ogni incertezza e ogni
improvvisazione. Favorisce la spersonalizzazione dei rapporti di potere.
La burocrazia è parte del progresso storico-culturale che ha assimilato concetti come:
• laicità, ossia l’abbandono di ogni legittimazione di fonte ultraterrena

• impersonalità, ovvero l’essere interamente regolata dalle norme
• natura acefala, priva di capacità di comando, l’anonimato della sua opera
Spirito del tempo è la fiducia nella tecnologia e nelle macchine, massima espressione della modernità: la qualità della
procedura sovrastava i limiti della natura umana.
Sistema fondato su tre principi: uniformità, imparzialità e gerarchia. Un’organizzazione «moderna», rispondente ai bisogni
di uno stato moderno risponde alla logica del calcolo e della ripetitività.
La razionalizzazione della burocrazia si fonda sulla legittimità legale-razionale, dove le norme giustificano il
dominio e l’obbedienza e regolano la produzione, l’esercizio dell’autorità e, quindi, il funzionamento dello stato, come se
fosse macchina. L’agire legale-razionale, sosteneva Weber, è ciò che permette al potere di venire riconosciuto ed
essere reso legittimo, dunque di rendere legittimo l’esercizio dell’autorità, finalizzata a uno scopo.
L’esercizio dell’autorità è legittimato:
1) dalla terzietà;
2) dall’imparzialità e
3) dalla riconducibilità a un sistema di fonti normative super partes.
Per Weber: La burocrazia è una gabbia di acciaio, simbolo della modernità che permea la società del tempo, che avrebbe
finito per diventare un imperante meccanismo che avrebbe scandito la vita quotidiana producendo impersonalità nei
rapporti tra gli individui, riconducibili sempre a regolamenti e a procedure, e per contribuire a rendere il mondo
moderno un luogo alienato.
1.2.a) Caratteristiche della burocrazia di Weber
1. SPECIALIZZAZIONE: netta divisione del lavoro, con definizione di compiti, attività, responsabilità e competenze.
Necessità di personale specializzato e responsabile dello svolgimento del proprio lavoro
2. GERARCHIA: La burocrazia è una catena discendente di autorità. Ogni u icio è sottoposto alla supervisione di un
u icio superiore. L’ambito dell’autorità di ciascuno deve essere definito precisamente.
3. REGOLAZIONE: il funzionamento di tutte le operazioni è governato da un sistema di regole scritte in codici specifici,
che ha lo scopo di assicurare l’uniformità dello svolgimento di ogni compito al di là della persona che e ettivamente
lo svolge.
4. PRINCIPIO DI IMPERSONALITÀ: il funzionario svolge il suo compito in modo imparziale e distaccato, considerando in
modo impersonale i dipendenti e il pubblico.
5. CARRIERA: l’impiego nella burocrazia è basato su qualifiche tecniche, su un sistema di promozioni generalmente
prevedibile fondato sull’anzianità. È protetto dal licenziamento arbitrario
6. QUALIFICAZIONE: l’u icio è una professione; per eseguirla sono richiesti un corso di studi determinato. Il
reclutamento avviene solo ed esclusivamente mediante concorso pubblico.
7. SEPARATEZZA DEI BENI MATERIALI: i dipendenti non possiedono le risorse materiali, i mezzi di produzione, con i quali
operano, sono separati dal controllo dei loro mezzi di lavoro.
8. AUTORITÀ NON DISCREZIONALE: i controlli e le ispezioni da parte dei superiori vengono e ettuati non sulla persona,
ma sul procedimento e sulla forma, il controllo avviene sulla conformità dell’atto rispetto alla procedura.
2
Queste caratteristiche definiscono un assetto amministrativo, talvolta detto anche in inglese command and control
(gerarchia + controlli ispettivi), idealtipo
1.3) I modelli di burocrazie di Gouldner

Tra il 1948 e il 1951, un sociologo americano di nome Alvin Gouldner intraprese una ricerca sulla burocrazia. Il caso di
studio era un’impresa mineraria, una cava di gesso, dell’area dei Grandi Laghi degli Stati Uniti, che aveva subito alcune
trasformazioni importanti in direzione di uno sviluppo aziendale finalmente espressione di una «moderna» burocratizzazione.
Ogni burocrazia conteneva più alternative al proprio interno; ovvero esistevano più burocrazie possibili, invece di una sola,
innescate da criteri di erenti. Molte delle proprietà che Weber aveva fissato come costitutive, in primis le regole, erano in
realtà variabili, modulari e instabili. I modelli di burocrazia che la ricerca evidenziava erano, infatti, empiricamente
assai distanti dall’idealtipo weberiano.
Modello Modello
Modello punitivo Modello fasullo
dell’indulgenza rappresentativo
tradizionalista, basato sul logica di stretto command di facciata, sostanzialmente negoziazione come criterio di
paternalismo and control fallimentare funzionamento
assetto patrimoniale fondato frutto di un patto, un

allentava la tensione e
sulla fiducia e su rapporti burocrazia ortodossa compromesso tra le varie
introduceva l’ipocrisia
personali parti dell’organizzazione
regole imposte dall’esterno regole di funzionamento per

autorità era fondata sulla regole fine a sé stesse senza consenso dei tutelare gli interessi dei vari
legittimità della proprietà, dipendenti gruppi
sull’autorevolezza e su un
tratto di autoritarismo del
non erano un mezzo per contro consuetudini
padrone e dei suoi capi devianze non più ammesse
conseguire i risultati consolidate
fiduciari
fonte di conflitto e di burocratizzazione solo come

frustrazione un rito, una liturgia
presenza di regole «altre»,

non scritte e condivise da
tutti
devianze giustificate ritenute

eccezioni ammissibili
Figura 1 Gouldner osservò lo sviluppo in successione di 4 modelli empirici che presero piede alla General Gypsum Company
Conclusioni di Gouldner:
1. Ci sono diversi modelli di burocrazia che vanno identificati e compresi.
2. ci sono sempre due piani di analisi: il piano teorico dei modelli sulla carta e il piano sostanziale dei reali rapporti
di forza
3. isolare le variabili cruciali in ogni burocrazia che la influenzano
3
4. l’autorità viene definita e conquistata sul campo. Le burocrazie non sono autorevoli «a prescindere», per così dire,
possono diventare tali (o perdere autorevolezza) durante il loro agire, ma l’autorità è da costruire. L’autorità è,
pertanto, una variabile, non una costante, e quindi la legittimità dell’amministrazione e le fonti di
accreditamento e riconoscimento (legittimazione) vanno conquistate.
5. Il cambiamento costituisce una dimensione critica quando si
parla di burocratizzazione. Le burocrazie possono cambiare,
allontanandosi dalla missione e dalla natura iniziale, oppure
possono o rire resistenza alle innovazioni.
6. Bisogna essere consapevoli che esistono diverse opzioni

disponibili per soddisfare i bisogni della società, non un solo
modello.
7. Bisogna essere consapevoli che possono esistere modelli

alternativi adeguati al contesto, che soddisfano i bisogni sociali,
rispetto al modello tipico.
È possibile utilizzare i 4 modelli di Gouldner per descrivere a grandi
linee il panorama delle amministrazioni pubbliche, ma manca un
elemento introdotto dal NPM: la contrattualizzazione. Essa
introduce la logica della TEORIA DELL’AGENZIA che ne costituisce un
criterio funzionale che regola i rapporti. La burocrazia è regolata da
transazioni tra due contraenti: il Principale, che deve occuparsi
delle decisioni, alle strategie, alla direzione dell’impresa e, pertanto,
delega ad Agenti, incaricati di conseguire alcuni risultati per conto
dei primi svolgendo un lavoro specializzato. Principale e agente sono
Figura 2 La contrattualizzazione o teoria dell'agenzia due attori economici che agiscono razionalmente cercando di
ottimizzare la rispettiva utilità marginale.
Di seguito il quadro sintetico di quattro modalità su cui può basarsi la burocrazia:
REGOLE PATRIMONIO
• enti pubblici latu sensu • enti privati latu sensu
CONSENSO CONTRATTO
• entrambe più quegli enti • le riforme che
espressamente regolati impongono una
in questa direzione contrattualizzazione
Figura 3 quadro sintetico di quattro modalità su cui può basarsi la burocrazia
Le amministrazioni pubbliche reali sono probabilmente il risultato della composizione di queste tendenze, con variazioni
specifiche dovute al tipo di missione, alla natura giuridica, alla storia e a molti altri fattori che, più di tanto a questo punto, non
rilevano.
4
2) CAPITOLO 2 IL MODELLO ISTITUZIONALE
Amministrazioni pubbliche sono prima di tutto ISTITUZIONI, punto fermo che non viene messo in discussione
modello istituzionale è, un approccio che abbraccia contemporaneamente:
1. una lettura teorica orientata a descrivere la geometria delle istituzioni amministrative (ISTITUZIONALISMO
CLASSICO).
2. una lettura che ne osserva l’interazione con la società (NEO-ISTITUZIONALISMO).
A.P. sono intese come il risultato di una relazione stretta tra organizzazione amministrativa e organizzazione
sociale.
Modelli amministrativi durano nel tempo e si consolidano come struttura di riferimento nella memoria collettiva
(filone storicistico), le amministrazioni sono calate nel contesto sociale (filone sociologico) e i valori morali le
legittimano e danno senso al loro agire.
A.P. sono immerse nel contesto sociale. I valori morali che si sviluppano all’interno di esse divengono potenti agenti che
legittimano e danno senso al loro agire unitamente (e forse più) al disegno normativo che le ha configurate.
Il modello istituzionale ci insegna come le istituzioni plasmano la società e la politica. A.P. delimitano e organizzano sia
cognitivamente sia materialmente i confini del nostro agire quotidiano sia di operatori sia di destinatari e ci indirizzano a
pensare secondo i loro schemi.
L’IMPRINTING ISTITUZIONALE definisce le fondamenta del sistema amministrativo e ne stabilisce i destini e la capacità.
Questa impronta iniziale concerne diversi aspetti, come la struttura, l’articolazione per livelli di governo e per
funzioni, la dotazione di personale, la qualità del reclutamento e la struttura delle carriere.
La rilevanza di un sistema amministrativo può essere valutata considerando il suo riconoscimento
costituzionale.
La sfera di valore della democrazia conferisce legittimità e rilevanza all'amministrazione agli occhi dei cittadini.
Legittimazione Forte Legittimazione debole

Germania: la presenza di usa di leggi che regolano Francia: l'amministrazione è considerata il braccio
l'amministrazione pubblica riflette la sua esplicita esecutivo del governo senza un riconoscimento
definizione come istituzione del governo federale nella istituzionale specifico
Costituzione
Spagna: la Costituzione spagnola del 1978 riconosce Italia: la Costituzione menziona l'amministrazione pubblica
l'amministrazione pubblica come un'istituzione senza definirla come un'istituzione, ma stabilisce principi
democratica, sottolineando il suo ruolo dopo decenni di chiave come legalità, imparzialità e buon andamento.
autoritarismo franchista
il MODELLO ISTITUZIONALE non è solo il sistema delle regole ma soprattutto, il valore sottostante e la capacità di
influenza che rende un sistema amministrativo e icace nei suoi compiti e riconosciuto (o meno) dai suoi
cittadini.
Le amministrazioni, in quanto istituzioni, contribuiscono a definire l’ordine politico, economico e sociale e sono
strumenti di intervento e di controllo.
Differenza tra:
• Istituzioni politiche (il Parlamento e il governo, in primis) sono dedite a individuare e scegliere i fini di una
comunità
• Istituzioni pubbliche (amministrazioni pubbliche) sono dedite a individuare e a mettere in atto i mezzi per
raggiungere quei fini. Sono il braccio operativo
L’amministrazione pubblica è la manifestazione del monopolio della forza dell’autorità dello stato.
5
2.1) Evoluzione nel tempo
Le amministrazioni pubbliche diventano istituzioni nel corso del tempo in contemporanea con il processo di
costruzione dello stato moderno, come consolidamento e razionalizzazione nella fase espansiva dello stato stesso
(burocratizzazione). Il modello istituzionale è interamente regolato da norme e fondato sulla rule of law. Non è
minimamente scontato che l’amministrazione sia intrinsecamente orientata alla democrazia. (es. Italia e
Germania dopo la prima guerra mondiale, caratterizzate da apparati fortemente burocratizzati e gerarchizzati).
• apparati organizzativi che curavano l’esercizio del potere imperiale
CIVILTÀ ANTICHE (ES. • l’amministrazione non è separata né dal potere politico né dalla società
IMPERO ROMANO) • poiché potere politico ha legittimazione divina, anche l’apparato amministrativo
deriva da una fonte trascendente
• L’autorità pubblica medioevale organizzata in tre forme: legislazione, giurisdizione
e amministrazione
MEDIOEVO
• non è definito il potere in nome del quale essa agiva
• non vi è traccia di distinzione tra amministrazione, legislazione e magistratura
• cerchia di intendenti, per lo più di origine borghese, o provenienti dall’aristocrazia
di toga, competenti ma subordinati alla volontà del sovrano, in contrapposizione
all’aristocrazia feudale
• emanazione di funzioni e attività del sovrano, né del tutto delegate né del tutto
separate
• materie amministrative attività quali: la gestione delle derrate, il commercio, le
ANCIEN RÉGIME XVI - strade. Successivamente salute e la sicurezza pubblica, la morale, le manifatture,
XVII SEC. le arti liberali, la religione e la scienza, ordine pubblico e l’esazione fiscale
• finanza, amministrazione, giustizia erano attività ancora fuse senza una vera e
propria specializzazione amministrativa
• il termine «amministrazione» diviene finalmente connotativo delle attività
esecutive del potere centrale dello stato, si autonomizza dalla giustizia e diviene
sinonimo degli strumenti con cui lo stato gestisce le sue attività con un corpo di
regole e di funzionari dedicati
• durante la Rivoluzione francese emerse con forza l’idea di un’istituzione separata
e autonoma a garanzia dei diritti dei cittadini
• Napoleone attribuì all’amministrazione un significato maggiormente distinto
indirizzandola chiaramente verso i tratti della burocrazia
• status di istituzione: i) un corpo di funzionari sottoposto a un sistema di regole; ii)
un’organizzazione gerarchica e iii) alcuni campi di intervento definiti
STATO LIBERALE
• Lo stato liberale inserì l’amministrazione pubblica nelle prime Costituzioni
borghesi, ne completò la natura organizzativa, la dotò di risorse materiali e reclutò
un ceto professionale di grand commis
• La burocrazia weberiana si manifesta pienamente in questa fase storica
• «macchina amministrativa» di tipo esecutivo al servizio della politica e invasiva nei
confronti della società
• espansione di compiti, responsabilità, risorse e personale in un processo di
allargamento che rasentò il gigantismo
• diverso ruolo dello stato, che da garante si trasformò in mediatore sociale e da
arbitro della tutela dei diritti delle parti potenzialmente in competizione divenne
invece giocatore
• Uno stato che non era più solamente regolatore, ma anche gestore
• responsabilità di rimediare ai fallimenti del mercato nella produzione di beni
WELFARE STATE pubblici, di garantire la crescita economica e sociale, la piena occupazione, la
riduzione dell’incertezza per i cittadini attraverso i sistemi pensionistici e di
assistenza
• amministrazione si assumeva la responsabilità di edificare infrastrutture, erogare
servizi e garantire diritti sociali (big government)
• costo sociale imponente per mezzo del drenaggio fiscale necessario per
sostenere tutto ciò
• dotazione organica enormemente superiore rispetto al passato
6
•
creazione di un sistema satellitare di enti pubblici che generarono un indotto
(parastato) amministrativo incisivo e considerevole
• stato gestore progressivamente in crisi
• di icile sostenibilità finanziaria
STATO • molti altri fattori, come la globalizzazione economica, l’aumento delle dimensioni
CONTEMPORANEO dei mercati, e di quello finanziario
• ritorno di un’idea di stato regolatore
• L’amministrazione stessa si contrae e si specializza
È possibile schematizzare quindi i 5 MODELLI STORICI di intermediazione amministrativa (derivante dall’inquadramento
storico precedentemente esposto):
PROTO AMMINISTRAZIONE AMMINISTRAZIONE AMMINISTRAZIONE AMMINISTRAZIONE
AMMINISTRAZIONE PATRIMONIALE AUTORITATIVA DI PRESTAZIONE DI REGOLAZIONE
Ständestaat
Stato Assoluto
Tipo di stato Stato dei ceti e delle Stato liberale Stato sociale Stato neo-liberale
(Ancien Régime)
corporazioni
XIX-XX sec. Si
impone dopo la XX-XXI sec. (dal ’90
Periodo Medioevo XVI-XVIII secolo XX sec. (1920-1990)
Rivoluzione ad oggi)
Francese
Non definita. Non Governance
Sicurezza, ordine,
Funzione esiste distinzione tra amministrativa
sovranità, esazione Regolazione Welfare state
statale azione politica e (riforme in senso
fiscale
amministrativa aziendalistico)
Sistema di organismi Burocrazia Sistema
Sistema corporativo
Modello e ministri fedeli al Burocrazia pachidermica (di contrattualizzato di
(auto-
organizzativo Sovrano (etero- weberiana massa), con tratti autorità pubbliche e
amministrazione)
amministrazione) clientelare private
Fiduciaria (lealtà a Legale (stato di Basato sulla
Legittimazione Consensualista Politicizzazione
Sovrano) diritto) performance
Meccanismo Consenso tra corpi Appartiene al Diritto Eterodiretta dai
Contrattualizzazione
funzionale sociali sovrano (patrimonio) amministrativo partiti
In Europa è possibile individuare 4 MODELLI ISTITUZIONALI DI SISTEMI AMMINISTRATIVI:

CONTINENTALE
MODELLI ANGLOSASSONE SCANDINAVO POST-SOVIETICO
(Napoleonico)
TIPO DI Impersonale Impersonale Impersonale Partitizzata
BUROCRAZIA
FORMA DI STATO Centralismo Centralismo Multilivello Multilivello
(Napoleonico)
Multilivello (Federale)
SISTEMA Common law Civil law Civil law Civil law
GIURIDICO
FORMA DI Potere esecutivo nel Stato unitario fortemente
GOVERNO governo centralizzato
CARATTERISTICHE Codice etico per Napoleonico: Centralità dei diritti di Fortemente caratterizzato
funzionari. Weberiano:
cittadinanza e sulla dal Party patronage
L’amministrazione rende cultura del servizio (patronato politico del
rigidamente gerarchico, pubblico
conto dell’operato al settorializzato e legato alle partito unico)
Parlamento Accesso alle informazioni, Storicamente presente
procedure trasparenza, difesa dei
Fortemente regolato da diritto una doppia gerarchia
ridimensionato a seguito diritti, partecipazione (burocrazia statale e
amministrativo Democrazia
delle riforme del NPM. principio di legalità amministrativa lontana
quella del partito)
Assente principio di
Agenzificazione Sottoposto al governo ma dall’idealtipo weberiano impersonalità.
(Burocrazia suddivisa in indipendente Reclutamento merito
Stato fortemente Rimaste caratteristiche di
agenzie) Burocrazia centrale molto centralismo e
presente, persegue
Privatizzazione delle interesse pubblico,
snella ed elastica. proceduralismo.
imprese pubbliche Coinvolgimento Vari paesi post-sovietici
regolandone attività e sistematico degli
Si fonda su criterio intervenendo stakeholders nella
hanno intrapreso diversi
percorsi verso altri modelli
negoziale (public direttamente tramite p.
amministrazione.
7
service bargain). Reclutamento degli alti gestione (neo-
dirigenti (Scuola
Sistema nazionale). corporativismo)
consensualista (Francia archetipo, Apertura alla cittadinanza
Apparato a strati, a modello attuato con (accountability)
seguito di stratificazione di erenze e distorsioni Dualismo tra ministeri e
di riforme. Burocrazia di anche in Spagna, Grecia e agenzie
forte tradizione, Italia) Forte decentramento
impronta gerarchica, Federale: ma forte
centralismo londinese
di matrice prussiana coordinamento dal
Interazione tra Stato
e parlamentare federale e stati federati
centro
Apparato molto costoso
Sistema più ma che non ha risentito
flessibile rispetto a delle politiche neo-liberali
quello francese- di snellimento della
weberiano burocrazia.
Poco incline al
cambiamento
Presente principio di
concorrenza sulle funzioni
tra centro e periferia
Centro: sistema di
agenzie che supportano
ministeri, funzione
regolativa. Vertici
amministrativi collegiali
Periferia: è la reale
amministrazione, poiché
le funzioni sono svolte a
livello di stati federati
2.2) Le riforme
Ogni contesto amministrativo ha subito una fase di trasformazione negli ultimi 30-40 anni
Dobbiamo distinguere tra cambiamento esogeno (riforme amministrative dettate da esigenze della politica e
dell’opinione pubblica) e endogeno (cambiamento istituzionale)
2.2.a) Riforma amministrativa nella teoria di Brunsson

Riforma come tentativo istituzionale da parte della politica di cambiare l’amministrazione (costrutto istituzionalizzato)
Riforme nascono da osservazione da parte del sistema politico di discrepanze nella burocrazia tra le aspettative
comportamentali e la pratica quotidiana
Quindi le riforme sono una routine istituzionale, poiché le discrepanze sono destinate a ripresentarsi periodicamente.
Per questo i termini utilizzati sono consoni a questa abitudinarietà: riorganizzazione, ammodernamento, razionalizzazione,
ristrutturazione.
Esiste quindi un aspetto moralizzatore nella riforma per allineare la realtà della pratica quotidiana (viziosa e soggetta ad
errori) all’ideale desiderato (virtuoso e migliore). Ecco perché i progetti di riforma amministrative rappresentano per le agende
politiche contemporanee un’idea di riscatto, modernità.
(1) Le 3 ondate di riforme
La burocrazia entra in crisi dagli anni ’70. Viene a crearsi un trade-o 1
tra amministrazione per l’uguaglianza (necessità
di mantenere i servizi del Welfare State) e amministrazione per l’e icienza (necessità di contenimento della spesa
pubblica).
Si intraprese quindi la strada della de-burocratizzazione. Si possono individuare tre grandi stagioni storiche
1
scambio
8
1. RAZIONALIZZAZIONE (anni 60)
• introduzione di soluzioni organizzative che conciliassero complessità ed e icienza
• improntato alla logica della pianificazione, quale soluzione ai limiti della burocrazia
• partito da USA e di uso in Europa
• due strumenti
§ Planning, Programming, Budgeting System (PPBS): strumento finanziario di bilancio previsionale.

Esplicitate e quantificate tutte le componenti non finanziarie: obiettivi, programmi e risultati. Strumento
velleitario e macchinoso che costava per impegno profuso più delle scelte da adottare.
§ Zero Base Budgeting (ZBB): logica di programmazione in cui i budget a disposizione per progettare attività e
interventi venivano azzerati ogni anno e sempre giustificati
2. CONTRATTUALIZZAZIONE (NEW PUBLIC
MANAGEMENT) (anni 80/90) PRINCIPI
Fallimento delle riforme per il recupero della burocrazia • Logica contrattuale quale criterio ispiratore dei rapporti al
attraverso un incremento della sua capacità razionale. posto della gerarchia (teoria principale-agente)
Si arrivò quindi ad una riforma volta all’esplicito • Perfomance Centralità della prestazione in luogo dell’aderenza
abbandono della burocrazia a favore di un alle procedure (compliance). Al centro la valutazione della
APPROCCIO IMPRENDITORIALE. Fondata sui principi capacità di raggiungere i risultati. Introduce anche un
del neoliberismo economico conservatore che principio di competizione
assegnò allo stato e alla burocrazia l’intera • Fine del monopolio pubblico coinvolgimento di soggetti di
natura privatistica all’interno dell’azione pubblica mediante
responsabilità della crisi dello sviluppo meccanismi quali: i) la liberalizzazione; ii) l’outsourcing; iii) la
economico nei paesi occidentali. privatizzazione, l’unbundling
Managerializzazione dei sistemi amministrativi • Mercificazione dei risultati (Value for money)
(governo Thatcher anni ‘80). Agevolata dalla presenza contribuzione parziale degli utenti alle spese (ticket). Si
del sistema giuridico di common law, più flessibile e esce dal concetto di servizio coperto interamente dalla fiscalità
maggiormente disponibile ad accogliere innovazioni generale (tassa) per andare verso contribuzione per la
dall’impresa privata prestazione (tari a)
• Responsabilità contabile equilibrio di bilancio e del
Il NPM si di use nella nascente Unione europea
contenimento dei costi. Uso di strumenti contabili propri di un
come strumento di razionalizzazione e bilancio privatistico (la partita doppia), e di criteri di
omologazione in concomitanza con la sottoscrizione budgeting e supervisione della spesa
del trattato di Maastricht nel 1993 e la creazione di un
sistema amministrativo europeo.
TIPI DI TRAIETTORIE DEL NPM:
GRADO DI INTENSITÀ DELLA RIFORMA
IDEOLOGIZZ. ALTA BASSA
riduzione del settore meccanismi di mercato
pubblico rinunciando a (liberalizzazione,
(Nuova
funzioni e strumenti privatizzazione, criteri di
Zelanda,
attraverso la sostituzione produttività di tipo (UK, paesi
ALTO MINIMIZE Canada, MARKETIZE
della burocrazia con il economico-aziendale, libera scandinavi)
Australia,
mercato. È il NPM concorrenza, principi di
USA)
dottrinalmente più puro e competizione, orientamento
originario ai risultati) aziendalizzazione
contaminazione
dell’apparato
amministrativo con (Italia, Razionalizzazione con
(Francia,
principi dell’impresa su Germania, riforme moderate. Non
BASSO MODERNIZE MAINTAIN Portogallo
alcuni specifici aspetti Spagna, aderisce a principi del NPM
Grecia)
(es.bilanci, performance) Paesi Bassi) ma solo agli scopi
senza modificare
l’impianto burocratico
9
Il NPM in Italia
Si di use dal ’93 (nel 1992 Tangentopoli, trattato Maastricht, stragi di mafia) con riforme di vari governi agli anni 10 del XXI
secolo. Strategia di riforme frammentata, disorganica che viene sperimentata prima a livello periferico (regione, enti
locali, SSR, università) e poi a livello centrale (opposto a quanto successo in altri paesi).
Tra le riforme più importanti:
Oggetto Provvedimenti
L. 142/90
Riforme Bassanini seconda metà anni 90
Funzioni e autonomia Enti locali
Testo unico enti locali del 2000
D.Lgs 118/2011 su contabilità Regioni Enti Locali
Aziendalizzazione del sistema
D.lgs. 502/92 e 517/93
sanitario nazionale
L. 241/90 Norme su procedimento amministrativo. RUP. Responsabilità manageriale
Privatizzazione del pubblico impiego negli anni 90
Ruolo e compiti del pubblico
D.lgs. 165/2001 Riforma del lavoro pubblico
impiego
Legge Frattini anni 2000
Riforma Brunetta 2009
Riforma del TPL Burlando (anni 90)
Servizi pubblici locali Riforma del ciclo dei rifiuti, raccolta e smaltimento (Decreto Ronchi) (anni 90)
Riforma del servizio energetico (Bersani) (anni 2000)
La scelta di andare verso NPM nasce da cambiamento esogeno (vd. Pag. 10).
3. EVOLUZIONI DEL NEW PUBLIC MANAGEMENT (dal 2000)
Le riforme amministrative dal 2000 in poi contribuiscono a ibridare l’ondata managerialista con un recupero di fattori
trascurati: il valore dello stato, i diritti di cittadinanza, la sussidiarietà, le tecnologie.
Le riforme ispirate alla NEW PUBLIC GOVERNANCE (NPG) sono forse le più popolari e configurano l’amministrazione
pubblica come un sistema aperto con l’economia e la società (co-governance).
Lo stato interviene e subentra in modo complementare rispetto all’azione spontanea della società. Centralità
ideologica della rete (network): il cambiamento amministrativo si realizza grazie a una governance cooperativa con
direzione pubblica. Provvedimenti che favoriscono il coinvolgimento dei cittadini nella vita amministrativa
Il NEO-WEBERIAN STATE (NWS) è una versione modernizzata del modello weberiano, con innesti del NPM.
Di usione, soprattutto in quegli stati dotati di forte tradizione amministrativa (Francia, Germania, Spagna). Ria ermazione
dello stato sul mercato, con un evidente indirizzo all’idea di garanzia dell’ordine pubblico.
10
Sei fattori: 1) orientamento verso i bisogni dei cittadini; 2) dirigenti intesi come professionisti autonomi; 3) stato unitario
sovrano, ma cooperativo; 4) etica pubblica; 5) consultazione e partecipazione dei cittadini; 6) separazione netta tra politica e
amministrazione.
NWS recepisce l’apertura e la responsabilità implicite nella logica managerialista, ma rimette il settore pubblico al centro.
Gli altri due indirizzi giocano un ruolo complementare.
DIGITAL ERA GOVERNANCE (DEG) rilancia la tecnologia per superare la rigidità del NPM e aumentare e icienza e
modernizzazione. L’information technology (IT) o re la possibilità di re-ingegnerizzare l’amministrazione pubblica adottando
la tecnologia per integrare i processi e superare i limiti della burocrazia agendo dall’interno. IT permette di attivare
meccanismi di innovazione (e-government) per digitalizzare la burocrazia e integrare i processi. Promuove un
cambiamento amministrativo dall’interno agendo esclusivamente sull’aspetto tecnologico. La de-burocratizzazione
avviene grazie all’innovazione tecnologica.
PUBLIC VALUE MANAGEMENT (PVM) si centra su professionismo, etica pubblica, responsabilità e autonomia
discrezionale dei burocrati nel creare valore. L’amministrazione è vista come un sistema di persone e di valori. Al
centro la gestione delle risorse umane, con valorizzazione delle competenze e delle attitudini. Il management deve
valorizzare la responsabilità individuale
2.2.b) Il cambiamento istituzionale

Il cambiamento è un processo prevalentemente reattivo, che risponde a un’istanza, una domanda (sociale, economica,
politica) che non appartiene alla burocrazia e che quest’ultima non ha contribuito a formulare (es. una riforma). Queste
risposte possono essere di tipo intenzionale, altre spontanee, che possono condurre al rifiuto dell’innovazione (esplicito o
implicito), al tentativo di evitarla, aggirarla, modificarla, fino a comportamenti adattivi di carattere ri-elaborativo che possono
valorizzare o deprimere il contenuto del cambiamento stesso.
Le amministrazioni pubbliche non mostrano immediatamente gli e etti di una riforma, perché il cambiamento è un fatto
progressivo dotato di vari gradi di consolidamento.
(1) La tipologia di Kathleen Thelen
Cambiamento istituzionale è il frutto dell’interazione tra agenti esterni (il progetto politico e il disegno istituzionale
preesistente) e agenti interni che contribuiscono ad accogliere/rigettare le innovazioni.
Macro-interventi di origine esterna, come le riforme, e micro-interventi di origine interna o esterna (es. interventi
legislativi di minore portata micro legislazione), si influenzano reciprocamente. Il risultato finale è più spesso riflesso di
adattamenti incrementali dovuti a processi di rielaborazione e di assimilazione. La reazione ai macro e micro interventi
comporta un processo di assimilazione graduale.
Il cambiamento istituzionale può essere così caratterizzato nei suoi e etti:
11
STRATIFICAZIONE TRASFORMAZIONE SOSTITUZIONE
TRASCINAMENTO (DRIFT)
(LAYERING) (CONVERSION) (DISPLACEMENT)
•sovrapposizione di nuove •gli attori decidono di non •cambiamento endogeno •accettazione di nuove
regole sulle precedenti, applicare o trascurare le senza innovazioni regole al posto di quelle
senza sostituirle né nuove regole contenute sostanziali o cambiamenti preesistenti
rimuoverle nelle riforme delle regole, ma gli attori •è il processo più semplice,
•micro regolazione •La non azione è essa interni iniziano a ma il più raro e complesso
(emendamenti, stessa un’azione di interpretarle in modo •nella maggior parte dei
revisioni, addendum) governo (Thomas Dye differente (rielaborazione casi processo di
•nel medio e lungo periodo [1992]) attiva) ibridazione con
porta a sostanziali •forma di intelligenza assimilazioni lente e
trasformazioni istituzionale che si rielaborazioni
influenzando l’agire degli sviluppa negli spazi vuoti incrementali.
operatori (es. aumento della regolazione e nelle
della discrezionalità loro ambiguità
derivante da
interpretazione di norme
sovrapposte)
(2) L’istituzionalizzazione
L’istituzionalizzazione è quando un’organizzazione che ha compiti
Caso studio: [Philip Selznick - 1949] TENNESSE
VALLEY AUTHORITY (TVA) ente strumentale finalizzato strumentali assume «stabilità e valore in sé». IL MEZZO
allo sviluppo economico di un’area depressa. Compito di (L’AMMINISTRAZIONE) DIVIENE UN FINE, la propria
gestire strategie di finanziamento e somministrare incentivi sopravvivenza e riproduzione, di conseguenza, assume
alle imprese, favorire le assunzioni. Conseguì solo una
parte degli obiettivi assegnati, ma continuò a esistere
maggiore rilevanza rispetto alla funzione che svolge.
perché divenne un’istituzione sociale della zona, un L’ente che si istituzionalizza cambia significato, assume valori nuovi
cambiamento istituzionale di adattamento all’ambiente dalla società che lo circonda, magari anche in contraddizione con i
circostante. Alla legittimità strumentale iniziale che ne preesistenti, ma questa stratificazione non indebolisce, bensì
stabiliva la sua natura di amministrazione pubblica al ra orza la sua identità di istituzione.
servizio dello stato, si associò anche una legittimazione
contestuale derivante da altri ambienti economici e Il percorso inverso, infatti, la de-istituzionalizzazione, non ha lo
sociali nei quali era stata inserita, stratificando stesso ciclo, è molto più ardua, perché ormai, quando un ente
(layering) così riconoscimenti di erenziati che le diviene un’istituzione, ha radici sociali e politiche ramificate
permisero un’accettazione sociale di usa. e o rirà una strenua resistenza a ogni tentativo di sopprimerlo.
(3) L’isomorfismo istituzionale
È processo di lento ADATTAMENTO, IBRIDAZIONE E DELLA CONTAMINAZIONE tra organizzazioni (tra pubbliche
amministrazioni, tra queste e ONG, tra imprese e amministrazioni pubbliche) in tre forme:
i) in modo coercitivo, quando un modello istituzionale è obbligato a fare proprie riforme pensate altrove;
ii) in modo imitativo, quando il modello istituzionale copia spontaneamente le riforme altrui ispirandosi a un
modello da seguire, fatto che gli conferisce legittimazione e consenso; e infine
iii) in modo normativo, quando un modello istituzionale adotta una riforma grazie e attraverso la
raccomandazione, l’influenza, il prestigio di rilevanti testimoni, esperti di levatura nazionale e internazionale, i
quali agiscono come opinion maker (accademici clara fama, grandi università di notorietà internazionale, istituti
e fondazioni di rilevanza mondiale).
La politica di riforma amministrativa è esogena e in qualche maniera deve essere «adattata dentro» secondo esigenze,
limiti, interessi e capacità al proprio contesto.
IL NPM È STATO SICURAMENTE UN CASO DI ISOMORFISMO NORMATIVO E IMITATIVO, MA COERCITIVO IN GRECIA O IN

PORTOGALLO (AUSTERITY DOPO LA CRISI DEL 2008)
2.2.c) Le politiche di riforma amministrativa
Le riforme amministrative, come abbiamo visto, non consistono solamente in provvedimenti e modelli da eseguire,
esse sono piuttosto processi attraverso i quali un’élite di governo, spesso supportata da intellettuali ed esperti, cerca di
12
imporre un cambiamento a un sistema che è chiamato a recepire le riforme, ma che, spesso, reagisce in modo
ambivalente, in parte resiste, in parte rielabora e in parte si trasforma in modo spontaneo.
Le riforme amministrative sono politiche pubbliche [Capano 2000] e, pertanto, sono processi complessi
che hanno, al pari di ogni politica pubblica, un obiettivo di generare un cambiamento (policy change) di diverso ordine:
1. primo ordine: modificazioni al margine con introduzione di misure nuove o la sostituzione di misure esistenti (es.
variazione di criteri previdenziali, tari e, soglie contributive, ecc., che non intaccano il sistema, ma vi apportano una
revisione)
2. secondo ordine: orientato alla riorganizzazione del sistema attraverso un riassetto complessivo di regole e
organizzazioni (es. riorganizzazione delle province, di un ministero, di un sistema di agenzie, che modifica la struttura
e la regolazione di quel settore)
3. terzo ordine: orientato alla trasformazione di criteri, valori e missione (passaggio da pubblico a privato)
Le politiche di riforma possono essere generate all’interno del sistema politico (es. legge di riforma in Parlamento) oppure
isolate (es. riforma discussa al di fuori del Parlamento da comunità epistemiche, gruppi di interesse).
Le politiche di riforma possono essere correttive (composto da provvedimenti limitati e circoscritti – cambiamento primo
ordine) o giacobine (shock esogeno sul sistema amministrativo – cambiamento secondo e terzo ordine).
Le politiche di riforma amministrativa necessitano di essere progettate e monitorate durante tutto l’arco di sviluppo, inclusa
una valutazione degli impatti.
Le fasi del policy making di una riforma amministrativa richiedono un’attenzione e una manutenzione specifica nelle fasi di
formulazione, decisione e implementazione.
Il processo decisionale di una riforma amministrativa può presentare problematicità relative agli interessi che
vengono toccati, e che quindi coinvolgono attori nuovi, come l’alta dirigenza e i sindacati, i quali possono alimentare
conflitto, compromessi, revisioni, emendamenti, correzioni (es. Buona Scuola).
L’implementazione delle politiche di riforma amministrativa è la fase cruciale, delicata e rischiosa, dove si innesta il
cambiamento endogeno, all’interno della vita reale delle organizzazioni amministrative.
L’arena dell’implementazione di una riforma amministrativa è un contesto potenzialmente conflittuale
L’IMPLEMENTAZIONE RICHIEDE, CONSEGUENTEMENTE, CAPACITÀ DI COORDINAMENTO DAL CENTRO, MONITORAGGIO,

RISORSE COGNITIVE DI ESPERTI E CONSULENTI CHE SOSTENGANO IL PROCESSO E UN’ATTIVITÀ DI FORMAZIONE MIRATA
(1) In Italia
PRECEDENTE
RIFORME “INTERNE” ALLA BUROCRAZIA
ANNI ‘90
STAGIONE DELLE RIFORME AMMINISTRATIVE
esigenza di legittimazione per entrare nella UE e desiderio di rinnovamento dal basso nel sistema
politico
Temi principali dal NPM, inizialmente, e successivamente dalla NPG e dal NWS
strategia chiara con un’implementazione debole
la stagione del recupero dei rapporti con i cittadini conduce all’istituzione degli U ici per le
Relazioni con il Pubblico (inizio anni Novanta), poi soppiantata dalla stagione dell’e-government e
della better regulation delle decadi successive
ANNI ’90 IN POI
la stagione della revisione del pubblico impiego (dal 1993 al 2002) che culmina con il
fallimento della strategia di contrattualizzazione segnata dal d.lgs. 165/2001
la stagione dell’informatizzazione, che origina nel 1992 con ripetute rimodulazioni e va avanti
un trentennio fino alle recenti iniziative di digitalizzazione
la stagione della valutazione e del performance management, che emerge nella seconda
parte degli anni Novanta e persiste in modo più sfumato per altri quindici anni
la stagione della semplificazione, che inizia nei primi anni Duemila e si trascina per quasi
vent’anni
DAL 2000 STAGIONE DELL’AUSTERITY E DELL’EUROPEIZZAZIONE
13
influenza della Commissione europea è stata un driver determinante
raccomandazioni UE sul tema della riforma amministrativa (ben 56):
• riduzione dei tempi della giustizia civile;
• liberalizzazioni dei servizi;
• riforma del bilancio e spending review;
• anticorruzione;
• riforma del management pubblico;
• management dei fondi europei;
• semplificazione dei procedimenti;
• servizi pubblici locali;
• privatizzazioni;
• contratti pubblici.
Stagione priva di un indirizzo chiaro e definito, prevalgono frammentazione delle proposte
e degli interventi, spesso incrementali, isomorfismo coercitivo indotto dalla crisi fiscale e dalle
decisioni della Commissione europea, correzioni a provvedimenti precedenti
DECRETI MADIA RIFORMA DELL’AMMINISTRAZIONE PUBBLICA (L. 124/2015)
riforma a medio raggio che intervengono in modo circoscritto su singoli temi, anche molto diversi
tra loro, per correggere e operare una manutenzione del sistema
14 deleghe eterogenee tra loro. 11 tradotte in decreti legislativi, 2 realizzate parzialmente e 1 non ha
avuto seguito.
riordino normativo per a rontare inflazione legislativa e cattiva qualità della normazione esistente
(semplificazione legislativa)
digitalizzazione e semplificazione procedurale
2015 certezza dei rapporti tra amministrazioni e privati
trasparenza amministrativa
regolazione dei servizi pubblici locali attraverso lo strumento della concorrenza finalizzata
all’e icienza
razionalizzazione amministrativa
modernizzazione del pubblico impiego
Strategia di modernizzazione, razionalizzazione e revisione in attesa di un progetto di più ampio
respiro
NEXT GENERATION EU / PIANO NAZIONALE DI RIPRESA E RESILIENZA – PNRR
riforma del sistema amministrativo al centro di un progetto di sviluppo più ampio del sistema paese
2021 quattro importanti riforme di contesto – Pubblica amministrazione, giustizia,
semplificazione della legislazione e promozione della concorrenza
Strategia giacobina e orientata a un policy change almeno di secondo ordine.
3) CAPITOLO 3. IL MODELLO ORGANIZZATIVO

La burocrazia sono organizzazioni complesse, costrutti sociali e politici, fatte anche e, soprattutto, di relazioni tra
persone, che hanno uno scopo specifico e contingente:
• Sono STRUMENTI RAZIONALI volti a raggiungere un obiettivo e, per questa ragione, devono darsi un assetto formale
(una struttura, delle mansioni, dei regolamenti) che ne disciplinino l’attività e ne facilitino la stabilità, necessaria al
raggiungimento dello scopo;
• Sono UNITÀ SOCIALI che aggregano gli individui e conferiscono senso alla loro vita, influenzandola con traiettorie di
sviluppo proprie e dipendenti dalle relazioni umane che le determinano
• Sono UNITÀ APERTE al contesto in cui operano, ne riflettono gli interessi, i valori, le risorse e i limiti, dove gruppi di
stakeholders che rappresentano interessi specifici e contingenti negoziano i fini e i mezzi dell’organizzazione stessa.
Statica e dinamica sono le due dimensioni principali.
14
DUE PROBLEMATICHE che determinano la modalità organizzativa
•SOPRAVVIVENZA. le organizzazioni sono sistemi sociali artificiali, non esistono

necessariamente in natura
•EFFICACIA. agire per raggiungere l’obiettivo contingente e la missione del proprio esistere
STRUTTURA ORGANIZZATIVA dà stabilità e continuità
•configurazione di rapporti stabili, definiti, chiari e finalizzati

•distribuzione legittima del potere
•Definizione corretta è struttura di autorità (gerarchica)
•è impersonale e prescinde da ciascun membro
L’ORGANIGRAMMA GERARCHICO-FUNZIONALE rappresenta la matrice in cui si incrociano i criteri verticale (autorità

dall’alto verso il basso, gerarchia) e orizzontale (autorità per funzione adibita. Il criterio orizzontale può essere: per scopo,
per tecnologia, per area geografica, per clientela). Un’analisi del modello organizzativo gerarchico funzionale lo abbiamo con il
Modello di Mintzberg (pag. 16)
L’ORGANIZZAZIONE è un processo, un divenire, evolve con l’attività stessa, è composta da procedure formali (codificate
e regolamentate) e da interazioni informali tra persone e u ici.
I processi possono essere di 5 tipi
Le procedure formali (procedimento) possono essere descritte dai diagrammi di flusso, che descrivono l’azione tra
la decisione e il risultato. Il PROCEDIMENTO OBBEDISCE A UNA LEGGE che lo prescrive e che enuncia esattamente (L.
241/90) non ciò che deve accadere, ma come deve accadere
Nell’ambito dei processi è molto importante il rapporto con la tecnologia, non intesa esclusivamente come strumento,
macchinario, attrezzatura, ma come un unicum con il sapere necessario a progettarla e farla funzionare più le regole
che essa impone al processo produttivo [Thompson 1967]. Per Thompson esistono 3 tipi di tecnologie: i) sequenziale; ii)
intermediaria e iii) intensiva.
15
La tecnologia sequenziale è tipica della catena di montaggio. Quindi la tipologia standardizzazione di processo
combinata con la tecnologia sequenziale descrivono la burocrazia weberiana.
La tecnologia intermediaria permette il coordinamento comune con tecnologie che garantiscono processi produttivi
paralleli che perseguono fini separati. È tipico di servizi dove si agisce con standardizzazioni di risultato, servizi al
pubblico del welfare state dove gli operatori hanno discrezionalità ampie
La tecnologia intensiva è una combinazione di conoscenze, capacità e tecniche specifiche per il problema trattato.
Richiede una standardizzazione delle competenze: il coordinamento è sfidante, estemporaneo e richiede un
adattamento reciproco tra persone e strumenti. È tipico nei servizi complessi dove le prestazioni si svolgono in ambiti
flessibili con competenze specializzate per servizi costruiti sulla persona (ad esempio servizi sociali, sanitari,
educativi, culturali, ecc.).
3.1) Il modello organizzativo burocratico

3.1.a) Modello di Mintzberg
Nell’organigramma gerarchico-funzionale possiamo individua la direttrice LINE dall’alto in basso (struttura gerarchica, si
identifica con l’autorità, individua le linee produttive, come le singole catene di montaggio o i reparti in un ospedale) e una
trasversale, la direttrice STAFF [insieme disomogeneo di attività sia ad alta qualificazione (contabilità, servizi informatici,
progettazione), sia con AUTORITÀ
mansioni operative
(mense, manutenzioni, MANAGEMENT
etc), si identifica con il dirigenza apicale e la dirigenza di
secondo livello
servizio che o re]
SERVIZI MATERIALI
Il modello di Mintzberg TECNOSTRUTTURA MIDDLE MANAGEMENT attività a supporto a
specialisti a quadri o funzionari o posizioni STAFF
individua cinque supporto
bassa
organizzative qualificazione
componenti come
individuato nel modello NUCLEO OPERATIVO
accanto. mansioni esecutive della produzione e di
contatto con l’utente nei servizi
Una burocrazia che
comprende tutte e cinque
le componenti è completa.
Possiamo a iancarne quattro «incompleti», o meglio, ibridi: i) la burocrazia meccanica; ii) la burocrazia professionale; iii) la
burocrazia decentrata; iv) l’adhocrazia.
(1) Burocrazia meccanica

Burocrazia per antonomasia composta solo da management, middle management e nucleo operativo (quindi solo da
line). Alcune attività tipicamente «di servizio» trasversale, come la gestione del personale, vengono associate come linee
separate, perché la burocrazia meccanica «non ha la mentalità» del supporto e tratta tutte le attività in modo gerarchico-
funzionale. È il modello ministeriale storico. Esalta il funzionamento procedimentale regolato dal diritto,
dunque meccanico.
(2) Burocrazia professionale
Presenza di un’ampia tecnostruttura (e anche dei servizi materiali, ma meno incisivi) che si associa a una line composta
però quasi solo da vertice strategico e nucleo operativo, con un esiguo middle management. La burocrazia
professionale vede gli specialisti lungo la line e i generalisti in sta : i primi sono professionisti che svolgono attività per le quali
la qualifica professionale è determinante, i secondi sono degli amministrativi generalisti che operano a supporto. Il vertice
strategico (un professionista, uno specialista) coordina un nucleo operativo composto di professionisti suoi pari che operano
anche nel middle management.
Questo assetto è proprio delle università, di una parte della sanità, delle magistrature e di tutte quelle organizzazioni la
cui formazione e il cui reclutamento avvengono attraverso ordini professionali o associazioni corporative. Residuo
dell’auto-amministrazione medioevale che si è istituzionalizzata nella burocrazia.
La line burocratico-professionale comprende posizioni elettive intermedie (es. un direttore di dipartimento) e un nucleo
operativo che è composto da professionisti dotati di autonomia, come chirurghi, giudici o professori universitari.
16
(3) Burocrazia decentrata
Evoluzione della burocrazia meccanica che si ottiene grazie al decentramento di alcuni segmenti della struttura, i quali
assumono una parziale autonomia. La componente cruciale diviene il middle management che assume un compito
direttivo decentrato, assumendo ampi gradi di discrezionalità in unità. Il decentramento permette alla burocrazia meccanica
di alleggerire la propria struttura (ad U ici scolastici e singole scuole).
(4) Adhocrazia
La struttura è composta da un forte vertice strategico, sostenuto da una tecnostruttura molto influente e da servizi
materiali. Il middle management scompare. Il nucleo operativo è importante, ma passivo, e si relaziona direttamente con
il vertice, la settorializzazione funzionale non esiste, la linea è spesso una sola, l’organizzazione lavora come una squadra
(team).
Amministrazioni pubbliche che operano per il perseguimento di un obiettivo specifico anche temporaneo (es. strutture di
missione). La standardizzazione delle competenze sostiene una tecnologia intensiva. La sta è fondamentale nel
sostenere il vertice perché fornisce servizi di altissima qualificazione. Quando la missione è compiuta, teoricamente
dovrebbero essere smantellate.
3.1.b) Le patologie burocratiche

Molte organizzazioni pubbliche hanno strutture organizzative così articolate e complesse che certe volte sono anche
di icilmente rappresentabili graficamente in un organigramma (derivate non da una progettazione ma da sviluppata per
stratificazione (layering))
La DILATAZIONE VERTICALE e orizzontale ostruisce una comunicazione fluida e una condivisione delle informazioni
all’interno dell’organizzazione, competenze frazionate dinanzi a problemi complessi comuni.
RIGIDITÀ DELLE STRUTTURE verso il perseguimento degli obiettivi, perché queste si adattano all’ambiente in modo lento,
agiscono in modo solamente reattivo, raramente proattivo, sono votate alla conservazione, quasi mai al
cambiamento, e quindi o rono resistenza verso l’innovazione.
DUPLICAZIONE di attività, regolamenti, archivi e informazioni, che non vengono condivisi tra i settori
IPERSPECIALIZZAZIONE, vale a dire la tendenza a creare unità organizzative nuove ad hoc per ogni problema o tema
innovativo, scollegandolo dal resto della struttura.
2 PARADOSSI TIPICI DELLE BUROCRAZIE DILATATE:
1. Aumento della discrezionalità, utilizzi personali delle competenze e delle informazioni, nell’interpretazione delle
procedure e nella loro attuazione. Potere personale del burocrate
2. Di fronte ad ine icienze legati a duplicazioni regolamentari e organizzative e a problemi di iperspecializzazione e

rigidità, la soluzione è un aumento della regolazione e una dilatazione della struttura. La soluzione ai
problemi della burocrazia che questa stessa propone è, insomma, «più burocrazia».
3.2) La decisione e il ciclo di programmazione

Il ciclo di decisione della burocrazia ha rappresentato anche il suo limite: la decisione presa dal vertice politico, fedele allo
stato di diritto, non può cambiare lungo la scala gerarchica. Questo rende il ciclo della decisione rigido, poco adattabile
all’imprevisto, all’innovazione.
Il modello idealitipo di Weber viene criticato proprio perché nella sua rigidità e impersonalità confligge con la realtà.
Le organizzazioni sono sempre e comunque un luogo di esercizio della discrezionalità. La qualità della loro azione
dipende dal fatto che queste decisioni siano coerenti e armoniche oppure confuse e conflittuali.
3.2.a) La teoria della razionalità limitata di Herbert Simon

Herbert Simon [1947] notò come in ogni burocrazia vi fosse quest’irriducibile decisionalità che i singoli adoperavano in
modo variabile e contingente. Le organizzazioni sono catene di decisioni e la qualità delle decisioni dipende dalla capacità
decisionale dei singoli.
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L’INCERTEZZA poteva essere risolta favorendo la capacità degli attori di prendere decisioni adeguate rispetto ai
problemi.
Il problema è che nella maggior parte delle scelte ogni decision maker può utilizzare solamente su un limitato
repertorio di conoscenze, inadeguate per la complessità dei problemi da risolvere, che alimentano i suoi criteri di scelta
dei mezzi. Le scelte si basano su limitatezza cognitiva, sulla probabilità. La decisione che risulta è tendenzialmente
sub-ottimale.
L’incertezza è ben più alta della possibilità di standardizzarla con le conoscenze necessarie a fronteggiarla. Il decisore ha una
razionalità di scelta che è fondata sul calcolo, ma è una RAZIONALITÀ LIMITATA (BOUNDED RATIONALITY)
Impossibilità di esplorare tutte le alternative possibili. Si valutano ALTERNATIVE IDENTIFICABILI o DISPONIBILI,

sapendo che possono esistere alternative migliori.
Figura 4 Tratto da SOCIOLOGIA DELL'ORGANIZZAZIONE E DELLE RISORSE UMANE
3.2.b) Il ciclo di programmazione e controllo

In conseguenza delle teorie di Simon, si pone attenzione sulla capacità dei singoli di gestire la complessità, in
un’organizzazione come sistema aperto.
Da questa condizione discende la GESTIONE STRATEGICA (strategic management) o GESTIONE PER OBIETTIVI
(management by objectives) (MBO) [Drucker 1954], importato nel settore pubblico nell’ambito del NPM.
18
1. Definire gli obiettivi dell’organizzazione fra
top e middle management.
2. Trasmettere gli obiettivi ai dipendenti, con i
manager di settore che insieme con loro
definiscono gli obiettivi personali in termini
di prestazioni e tempi.
3. Monitoraggio continuo delle prestazioni e
dei progressi.
4. Raccolta dei feedback con riunioni di
superiori e dipendenti e con
documentazione delle prestazioni.
5. Valutazione delle prestazioni fatta dai
superiori nei confronti dei loro dipendenti.
6. Ricompense in termini di premi di
produzione e avanzamenti di carriera per gli
obiettivi raggiunti.
La gestione strategica si fonda, infatti, su razionalità limitate
3.3) Valutazione e controllo

Ciò che viene controllato non è il contenuto (che cosa) della decisione, ma il modo (come) in cui è stato raggiunto
La verifica di legittimità dell’azione amministrativa prende il nome di controllo di conformità e si applica ad atti e
procedimenti (CONTROLLO DI LEGALITÀ) alla contabilità (CONTROLLO CONTABILE) e, in passato, ai comportamenti
(CONTROLLO DISCIPLINARE).
La gestione strategica controlla il proprio operato per verificare che le scelte (dirigenziali) assunte siano coerenti con
l’obiettivo e abbiano contribuito al successo (o meno) nel suo raggiungimento. Si chiama VALUTAZIONE.
Secondo Simon questa valutazione non viene fatta sulla base di criteri esterni all’azione (valori, principi, etica) perché
sarebbero giudizi di valore. I criteri sono interni all’azione amministrativa (obiettivi e risorse) e quindi è un GIUDIZIO DI
FATTO. Si giudicano i mezzi e non i fini. Si valuta la PERFORMANCE, la capacità di raggiungere gli obiettivi.
Valutare la performance (feedback), e quindi il discostamento dagli obiettivi, permette di contrastare i limiti della razionalità
limitata, aggiustando le azioni per arrivare all’obiettivo. Possiamo quindi andare a valutare ECONOMICITÀ, EFFICIENZA e
EFFICACIA INTERNA (obiettivi) sia ESTERNA (bisogni soddisfatti).
Valutazione deve dare riscontro dello stato complessivo dei processi (monitoraggio) e dei risultati (output e
outcome) che possono essere letti e analizzati sotto diversi punti di vista.
3.3.a) Performance management
L’insieme degli STRUMENTI DI VALUTAZIONE GESTIONALE DI TIPO STRATEGICO orientati alla miglior capacità strategica della
direzione amministrativa. La misurazione si vale di set di indicatori che rilevano le diverse prestazioni dell’amministrazione
sotto diversi aspetti.
Possiamo avere sistemi di valutazione delle performance orientati in senso diverso: a) alla qualità; b) all’e icacia; c)
all’equità e alla trasparenza; d) al potenziamento delle risorse umane
Introdotte negli anni ’90 con le riforme Cassese e Bassanini, incentrate su sistemi di controllo interno (controllo di
gestione, auditing, valutazione del personale, customer satisfaction e carte dei servizi). Finalizzato alla diminuzione degli
e etti della razionalità limitata.
Successivamente con le riforme Brunetta e Madia, incentrate su sistemi di controllo esterno (organi indipendenti
composti da esperti, utenti e portatori di interesse o mediante benchmarking tra amministrazioni per l’innovazione).
Finalizzato all’ACCOUNTABILITY.
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Il performance management consiste in un sistema di tre strumenti integrati in un’unica logica, combinati per coprire aspetti
diversi delle performance:
1. il controllo di gestione;
2. il sistema di valutazione delle risorse umane;
3. il sistema di valutazione della qualità dei servizi da parte degli utenti (customer satisfaction).
3.3.b) Capacità amministrativa

Si parla di capacità amministrativa come misura complessiva di quanto un’amministrazione riesca a raggiungere le proprie
politiche pubbliche:
1. policy capacity capacità di progettare, decidere e implementare in modo coerente e risolutivo le politiche
pubbliche. classificabile secondo tre dimensioni: 1) analitica (qualità cognitiva dei vertici strategici nel saper
individuare problemi e trovare soluzioni); 2) operativa (implementazione) e 3) politica (consenso e legittimazione)
2. Implementation capacity; la capacità di implementare tutti i compiti assegnati senza discostamenti da

quanto progettato o la capacità di innovare continuamente;
3. Una terza definizione sviluppa la prima, ampliandola, individuando 4 proprietà:
a. capacità di input, ossia la capacità di un’amministrazione di reperire e organizzare le risorse

necessarie per svolgere i propri compiti;
b. capacità di outcome, ossia la capacità di generare impatti adeguati ai problemi formulati e ai bisogni
espressi;
c. capacità istituzionale, cioè saper collocare al livello amministrativo adeguato il problema da trattare,
e quindi saperlo allocare alle amministrazioni in grado di poterlo risolvere istituzionalmente;
d. capacità di policy, cioè il saper intervenire in modo e icace nelle diverse fasi del policy making
3.4) La dirigenza
Nella transizione da un modello burocratico meccanico verso uno strategico, la dirigenza perde il carattere
scarsamente decisionale, poiché solo ingranaggi nella meccanica delle procedure, e diventa fulcro decisionale delle
scelte gestionali (risorse finanziarie, umane e tecnologiche, tempi e modi), attraverso l’acquisizione di responsabilità
sulla compliance delle procedure e del raggiungimento dei risultati.
La dirigenza è al centro della programmazione, attività strategica per eccellenza che trasforma gli obiettivi del
mandato politico in piani operativi e strategie gestionali, in un regime di contrattualizzazione (rapporto mandante-
agente), per cui il dirigente e politico contrattano obiettivi strategici, tempi e le risorse necessarie (finanziarie e
umane) per l’implementazione delle azioni, gli incentivi per la realizzazione (indennità di posizione – responsabilità - e
indennità di risultato – performance -). Tale programmazione viene trasferita dal dirigente lungo la linea gerarchica,
trasformando gli obiettivi strategici in obiettivi individuali e assegnando le responsabilità.
La valutazione della performance è e ettuata, per il riconoscimento delle indennità, dall’ORGANISMO INDIPENDENTE DI
VALUTAZIONE, introdotto dalla Riforma Brunetta del 2009. Tale valutazione si basa, oltre che su indicatori di risultato, anche
di qualità rispetto allo stile dirigenziale (competenze). In tale valutazione sono coinvolti anche i subordinati, che valutano
l’operato dei dirigenti.
Da questo approccio di valutazione, si vede come il dirigente deve avere sapere tecnico-procedurale ma anche
relazionale, allontanandosi da quella figura NPM, focalizzata solo sull’aspetto procedurale (secondo i criteri del PUBLIC
VALUE MANAGEMENT (PVM) che sottolinea i principi di responsabilità, capacità strategica, apertura verso l’esterno e
innovazione).
20
3.5) Il dipendente pubblico
La figura del dipendente pubblico si è evoluta parallelamente a quella del dirigente, passando dal concetto di ingranaggio
della catena di montaggio a dipendente pubblico come un decisore con di erenti gradi di discrezionalità assegnati a ciascuna
posizione.
Lo SVILUPPO ORGANIZZATIVO del dipendente pubblico passa attraverso tre concetti chiave: competenze (utilizzate per la
sua mansione, valutate in fase di reclutamento e costantemente aggiornate), capacità di agire (individualmente o in
cooperazione, anche in maniera autonoma nell’alveo però della compliance procedurale), consapevolezza del ruolo
(etica, responsabilità, spirito di servizio).
La gestione delle risorse umane deve tenere in considerazione questi concetti chiave (ricognizione sui fabbisogni formativi e
lo sviluppo di competenze), essendo l’individuo variabile strategica nel processo per ottenere i risultati. Nell’ambito di
un’organizzazione complessa la direttrice sta è elemento strategico e, tenendo conto della variabilità di competenze e
obiettivi, la gestione delle risorse umane deve favorire comunicazione, condivisione e scambio di esperienze
La valutazione (raggiungimento obiettivi e competenze), in funzione delle indennità di risultato, è estesa anche alle risorse,
svolta dal singolo dirigente.
3.6) I servizi pubblici

Il management pubblico è ormai quasi dappertutto un management di servizi e che l’amministrazione pubblica vada quasi
identificandosi con esso. L’organizzazione amministrativa contemporanea è, in larga parte, rivolta alla GESTIONE DI SERVIZI
PUBBLICI. Le burocrazie, sorte per regolare processi esecutivi, sono state adattate a divenire organizzazioni di servizi
pubblici.
Il baricentro della gestione di un servizio è l’utente, che attiva l’erogazione hic et nunc. Organizzazione dei servizi presenta 3
criticità:
1. L’incertezza della domanda che comporta la progettazione dell’erogazione dei servizi in funzione del picco di
domanda
2. Di icoltà nella valutazione del raggiungimento dell’obiettivo. Bisogna distinguere tra OUTPUT che è la
prestazione erogata (es. numero di visite) ed è valutabile quantitativamente e OUTCOME che è il risultato prodotto
dall’erogazione del servizio rispetto alle esigenze dell’utente (presenta oggettive di icoltà di misurazione. Bisogna
utilizzare strumenti di marketing come customer satisfaction)
L’organizzazione, per gestire l’erogazione del servizio hic et nunc, deve dividersi in due sole componenti: la FRONT LINE, che
gestisce la relazione (operatori di contatto che gestiscono il servizio), e la BACK LINE, che predispone il sistema di erogazione
al servizio della front line (management, il middle management, la sta e i servizi operativi).
Figura 5 Tratto da ECONOMIA E GESTIONE DEI SERVIZI PUBBLICI
21
Figura 6 Tratto da EGSP
3.6.a) Il diagramma di Normann [1985]

Schema sistemico per concettualizzare
l’organizzazione di un servizio.
• Il SEGMENTO DI UTENZA è il pubblico di
riferimento: i) reale e potenziale (gli utenti
che potrebbero fruire del servizio, ma che
ancora non ne sono tali); ii) utenza esterna
(cittadini) e interna (altri u ici, altre
amministrazioni); iii) a domanda
individuale (prestazione al singolo) e a
domanda collettiva (prestazioni per tutti
delle quali il singolo si avvale) (vedi Figura 8).
• L’IDEA DI SERVIZIO è il valore di riferimento che stabilisce conseguentemente il tipo di servizio. Ogni idea è
alternativa rispetto a un’altra (ad esempio ospedalizzazione vs. cure a domicilio oppure RSA vs. residenza protetta).
• Il SISTEMA DI EROGAZIONE comprende il contesto logistico, spaziale e fisico in cui si svolge la relazione (vedi
Figura 7).
22
• L’IMMAGINE è la comunicazione intenzionale e
inintenzionale che il servizio dà di sé all’interno e
all’esterno mediante il comportamento dei suoi operatori
e gli strumenti di comunicazione esplicitamente adottati.
• la CULTURA ORGANIZZATIVA è la variabile immateriale che
influenza, controlla e tiene insieme le altre. È radicata,
spesso inconsapevole, nelle menti dei membri di
un’organizzazione e rappresenta l’ostacolo più arduo da
superare in caso di necessarie riforme.
Figura 8 La co-produzione: il ruolo degli utenti (da

EGSP)
Figura 7 Progettazione di sistema di erogazione (tratto da
EGSP)
23
Figura 9 La gestione della qualità del servizio (da EGSP)
La front line sono stati definiti street level bureaucrats e sono il personale di contatto
24
4) CAPITOLO 4 IL MODELLO DEL POTERE
4.1) Autorità e potere nelle amministrazioni
L’AUTORITÀ è un potere reso legittimo da una fonte legittimante acquisita. Il POTERE deriva da situazioni particolari e fa
ottenere un’obbedienza che non è legittima, che può essere rifiutata.
Esiste una di erenza tra LEGITTIMITÀ (che è la fonte normativa dell’autorità) e LEGITTIMAZIONE (che è il riconoscimento della
legittimità da parte di chi subisce l’autorità).
La questione della titolarità del potere e del ruolo coercitivo dell’amministrazione come fenomeno di intermediazione
tra stato e società si basa sulle relazioni dinamiche tra autorità e potere, legittimità e legittimazione.
Alla base di ogni burocrazia, nella definizione weberiana, vi è una legittimità legale-razionale. Le amministrazioni sono
una parte importante del rapporto di dominio di un regime politico. L’uso dell’autorità o del potere è diverso in regimi
democratici (autorità legittimata) o in regimi autoritari (potere di dominio).
4.1.a) L’analisi strategica del potere di Crozier

L’organizzazione amministrativa va pertanto intesa come un luogo dove si esercita anche il potere. Il potere è fisiologico in
un’organizzazione, ma deve essere circoscritto nell’ambito delle norme e della struttura, se no diventa degenerativo.
Il potere è quotidiano e informale, contribuisce «a far andare avanti» le organizzazioni, sia private sia pubbliche, «riempie» i
vuoti lasciati dalle regole o dalla gerarchia.
Nella arena delle politiche pubbliche (definizione di Lowi) la dimensione del potere mette in luce un elemento centrale: il
conflitto. Nell’ambito del conflitto nell’arena ogni attore introduce le proprie strategie per massimizzare il proprio
potere, a prescindere dal loro posto nella gerarchia. Il potere non è quindi un elemento disfunzionale, ma è organico
nell’ambito del contesto di relazioni formali e informali. Questo porta ad una personalizzazione dei rapporti ma anche
delle strategie, in un contesto che il modello weberiano vorrebbe impersonale.
Figura 10 Sistema burocratico e strategie degli attori di Crozier (tratto da SORU)
Questo esercizio del potere nell’ambito dell’incertezza delinea un ORGANIGRAMMA DE FACTO che è parallelo a quello
gerarchico-funzionale, che descrive non le linee di trasmissione dell’autorità, ma la mappa del potere. L’organigramma de
facto permette di scoprire il potere reale nella burocrazia e di gestirlo, individuarne le linee di conflitto e le RISORSE DI
POTERE (ATOUTS). Nell’ambito di un’organizzazione, si possono individuare gli elementi di criticità che permettono l’esercizio
del potere de facto: i nodi che gestiscono le informazioni e ne impediscono la circolazione e la condivisione (gatekeepers)
25
(es. servizi di segreteria, informatici, tecnici); i nodi che gestiscono linee territorialmente decentrate (es. direttore di filiale) o
di importanza strategica (es. urbanistica); i nodi che si interfacciano con l’utenza (es. servizi di sportello, che vengono
identificati con l’autorità di cui sono parte e possono gestire una discrezionalità molto alta).
Riassumendo, gli elementi importanti da ricordare sono: incertezza; gestione dell’informazione, competenze sovrapposte.
4.2) I rapporti tra politica e amministrazione

Nel rapporto tra organi elettivi politici e dirigenza amministrativa esiste una FRATTURA (CLEAVAGE) STRUTTURALE, che separa
due razionalità tendenzialmente opposte che sono rispettivamente: 1. La risorsa del potere (atout) è il consenso,
consacrato dal mandato elettorale; 2. La risorsa del potere (atout) è la competenza tecnica di tipo legale e il sapere
professionale.
Nell’ambito delle organizzazioni pubbliche, l’organo politico non dispone di quello dirigenziale, che rimane separato. La
separazione tra politica e amministrazione riflette un presupposto garantista dello stato di diritto. Questo
presupposto è all’origine della burocrazia come modello istituzionale.
Gli organi politici controllano solamente la sfera d’azione che risponde agli elettori, e i burocrati controllano una che
risponde alla legge. Il punto di contatto tra queste due sfere d’azione è l’elemento di maggiore criticità perché regola la
collaborazione tra due razionalità opposte: consenso vs. conformità alla legge. Nel modello continentale questo
elemento fu un cardine che si impose in modo più netto che altrove. Negli Stati Uniti, dove si erano a ermate diverse pratiche,
la «scoperta» della possibilità di separare politica e amministrazione fu opera nel 1883 di Woodrow Wilson [1887] il quale
ridimensionò la logica dello spoils system.
Esistono poi degli atouts addizionali che sono alla base della negoziazione tra le due parti:
1. Il gruppo dei burocrati: competenza e tempo.
2. Il gruppo dei politici: risorse, opinione pubblica , incentivi

Queste modalità di negoziazione tra le parti sono state schematizzate da Peters e Pierre [2003]
VITA DEL
SUBORDINAZIONE VITA DEL COMPETIZIONE GOVERNO DEI
VILLAGGIO
BUROCRATICA VILLAGGIO AVVERSARIALE BUROCRATI
FUNZIONALE
•separazione •consociazione e •dove la policy in •modalità •predominio dei
weberiana condivisione del questione richiede maggiormente tecnici sugli organi
•La politica decide e vertice ciascuno conoscenze conflittuale elettivi
la burocrazia nella propria sfera specialistiche •ciascuna delle due •ruolo centrale lo
esegue le scelte di influenza, ma con •Necessaria la parti cerca di hanno expertise, la
assunte una forte cultura competenza in massimizzare i competenza
verificandone la della negoziazione agire propri atouts tecnica e le
correttezza formale •rapporti •rapporto informazioni
cooperativi od strutturalmente •Mandarinato
orientati competitivo tra
all’accordo, il avversari
conflitto si sposta
verso l’esterno
Predominio politico Predominio burocratico
4.2.a) La tipologia di Peters sulla «bureaucratic politics»

Si manifesta quando le burocrazie si comportano politicamente e agiscono in modo strategico e pensante. In
queste situazioni, la burocrazia rappresenta un interesse, quindi si pone come un attore della rappresentanza e
agisce in nome di una parte del sistema
Comportamento «politico» della burocrazia in quattro tipi [Peters]:
AZIONE BUROCRATICA
UFFICIALE UFFICIOSA
INTERNA 1 RELAZIONI CON IL MINISTRO 3 LOBBYING AMMINISTRATIVO
ALL’AMMINISTRAZIONE
26
Livello burocratico collabora con il livello politico un ente, settore o u icio, fa proprio un
mettendo a disposizione la propria competenza interesse specifico di un gruppo e lo porta
per la definizione delle politiche all’attenzione delle sedi decisionali
2 PARTECIPAZIONE AL BILANCIO 4 RELAZIONI CON IL CONTESTO
Nella definizione del budget ogni ente o settore l’amministrazione si rivolge a un pubblico
ESTERNA rappresenta i fini, le esigenze e gli interessi. esterno e rappresenta l’interesse
ALL’AMMINISTRAZIONE Vengono esercitati il proprio potere, influenza, dell’organizzazione verso una
per pretendere risorse, competere per uno problematica di tipo tecnico e rilevanza
stanziamento. collettiva.
La POLITICIZZAZIONE DELLA BUROCRAZIA, può essere
1. Formale, la legge attribuisce poteri formali di rappresentanza ai vertici apicali in accordo con il vertice politico
(tipologia 4)
2. Funzionale, l’amministrazione pubblica diviene rappresentativa di interessi maturati nella missione. Mette in atto
comportamenti di difesa di un interesse pubblico specifico, legittimo, che viene messo in competizione con gli altri.
Si attiva soprattutto in due fasi del processo di policy making: i) nella fase di definizione dei problemi e
formulazione delle soluzioni, competenza tecnica usata per ponderare obiettivi e strumenti della decisione; e ii)
nella fase di implementazione, allorché le burocrazie sono chiamate a realizzare decisioni politiche già prese e ad
assumere micro-decisioni attuative
3. Amministrativa, ruolo di supporto esperto alla decisione politica ponendosi in una posizione a cavallo tra
elaborazione tecnica e servizio di mediazione, confine naturale tra politica e amministrazione. Sintesi nei
Gabinetti, tecnostruttura dell’organo politico e da strumento di coordinamento e di ricezione di pareri dei
dirigenti (scelta fiduciaria del politico). Caso italiano peculiare è la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
4.3) La contrattualizzazione del rapporto tra politica e amministrazione

Nell’idea managerialista originale la CONTRATTAZIONE (relazione mandante agente) è il meccanismo della fase di
programmazione dello strategic management, rispondente a una logica competitiva dove domanda e o erta
individuavano sulla curva economica delle reciproche utilità, un ottimo paretiano che permettesse la più e iciente
gestione possibile.
Tale contrattualizzazione si basa su 4 principi di separazione:
1. funzionale, («gli organi politici si limitano ai fini, la scelta dei mezzi spetta ad altri organi indipendenti»)
2. strutturale, («gli organi politici hanno bisogno di funzionari professionali per procurarsi la expertise necessaria per lo
svolgimento dei compiti a essi a idati»)
3. datoriale, («l’organo elettivo è finalizzato a raggiungere il consenso e non può fungere da datore di lavoro del
personale, il quale deve garantire imparzialità e indipendenza»)
4. reciproche responsabilità, («l’amministrazione, come corpo distinto e autonomo dalla politica, e provvisto di
propri poteri, non è responsabile solo per la violazione di regole, ma anche per i risultati raggiunti»)
Tale separazione ha l’obiettivo di:
1. impedire party patronage, politicizzazione della burocrazia operata dagli organi di governo;
2. favorire il reclutamento e la formazione di un ceto di dirigenti professionalmente avanzati, per contrastare la
nomina diretta (spoil system)
4.3.a) Lo «spoils system»
Nomina dei dirigenti da parte degli organi politici dell’amministrazione federale statunitense nella fase centrale del XIX secolo,
dal 1832 al 1883, quando presidente Wilson introdusse principi di burocrazia continentale europea. Nasceva da un principio
costituzionale della Rivoluzione americana, per cui ogni forma di esercizio del potere era da ricondurre al mandato
elettorale.
27
Negli Stati Uniti la logica della nomina non è mai tramontata del tutto e ancora oggi le elezioni presidenziali comportano una
fitta rete di nomine ai vertici dello stato (Come capo della "macchina burocratica" degli Stati Uniti, spetta al Presidente la
nomina dei funzionari pubblici fino a 6000).
In Italia Il dispositivo normativo prevede la cessazione automatica

degli incarichi a chiamata diretta di alta e media dirigenza
Il PARTY PATRONAGE è un meccanismo di trascorsi 90 giorni dalla nomina di un nuovo governo. Ciò vale anche per
scambio e distribuzione di favori specifici e enti e/o società controllate dal settore pubblico. Esiste in Italia
mirati a individui, u ici, settori o interi enti un’ibridazione tra il sistema separato tra amministrazione e politica con il
pubblici, per ottenere consenso in reclutamento per concorso e il sistema a chiamata diretta (enti pubblici,
incarichi dirigenziali fiduciari per governatori e sindaci). Nomine e carriere
cambio dei vantaggi ricavati e attesi dagli
dirigenziali dipendono dai vertici politici, sia attraverso diverse forme di
attori partitici (posto di lavoro, carriera,
dotazioni finanziarie aggiuntive, maggior spoils system mascherato – dove la logica contrattuale nasconde il party
numero di addetti alle dipendenze, patronage sia attraverso un sistema di rotazioni e spostamenti che
trasferimento in u ici, settori o sedi stratificano nuovi dirigenti, anche parcheggiati in posizioni prive di
territoriali più ambiti e desiderabili) responsabilità, per far spazio ai nuovi accoliti del governo di turno.
La contrattazione porta ai problemi di agenzia.
4.4) Il rapporto tra burocrazie e gruppi di interesse

Peters [1989] suggerisce l’esistenza di almeno quattro tipi di relazioni tra gruppi e amministrazioni pubbliche:
1. neocorporativo: gruppi di interesse ed enti pubblici negoziano, concertano, fino ad arrivare a co-gestire, il
disegno e l’attuazione di alcuni interventi, se non addirittura l’implementazione di intere politiche pubbliche, in
cambio di legittimazione e collaborazione (trentennio conclusivo del Novecento): es. politiche del lavoro
(agenzie del lavoro); politiche ambientali e beni culturali (ass. ambientaliste e culturali – WWF, FAI)
2. clientelare: rapporto simbiotico di dipendenza reciproca [Lowi 1999] che coincide con una legittimazione
incrociata che si attiva quando un gruppo di interesse diviene talmente rappresentativo agli occhi di un ente
pubblico da risultare come naturale rappresentante di un mondo e punto di riferimento naturale e insostituibile. Il
fenomeno della sindacalizzazione del pubblico impiego in Italia rappresenta un rapporto simbiotico
3. parentelare: forma estremizzata di quelle clientelari che si manifestano attraverso apparentamenti

familiari, condivisioni sociali, culturali, etniche e religiose tra i loro membri, ossia attraverso una comune
matrice che crea un collegamento indiretto
4. illegittimo: definito con il termine MALADMINISTRATION (a) abuso di diritti; b) clientelismo e c) corruzione). La
burocrazia è un meccanismo implicito che può favorire l’abuso, poiché permette nicchie di potere informale,
all’interno dell’organigramma de facto:
a. ridondanza delle norme
b. l’ambiguità e la necessaria interpretazione dei loro contenuti
c. il potenziale potere arbitrario di applicazione delle norme
d. la debolezza della cultura della cittadinanza;
e. la ricattabilità e la vulnerabilità di cittadini e operatori economici esposti al rischio di violazioni più o meno
consapevoli.
Un elemento di interesse è la RAPPRESENTATIVITÀ DELLA BUROCRAZIA, ossia quanto la composizione del pubblico impiego
del settore pubblico, con particolare riferimento alla classe, al genere, all’etnia e ad altre dimensioni analitiche culturali, come
la religione e la lingua, riflette la composizione demografica del paese e la società amministrata. Questo fattore può essere
passivo e quindi rispecchiare la demografia del paese, oppure attivo, facendo sì che le di erenze nella composizione del
pubblico impiego possono dar vita a iniziative che rappresentano, appunto, più e meglio determinati interessi detenuti da
potenziali gruppi dominanti, perché sovra rappresentati. La disrappresentatività può manifestarsi : a) nel genere; b) nella
provenienza geografica (meridionalizzazione) e c) nell’istruzione (preponderanza delle lauree in scienze giuridiche
su tutte le altre).
28
5) CAPITOLO 5 IL MODELLO CULTURALE
5.1) L’amministrazione come cultura
Le amministrazioni pubbliche sono costrutti culturali. Si collocano tra stato e società, ma agiscono come delle comunità
indipendenti, dotate di universi simbolici e di stili comportamentali propri. Il MODELLO CULTURALE rappresenta, analizza
e spiega il senso che i membri di un’organizzazione amministrativa conferiscono al proprio agire. La cultura
amministrativa rappresenta l’insieme di quei comportamenti culturali così radicati da essere praticati in modo
inconsapevole, «dati per scontati» (taken for granted)
Le amministrazioni non solo sono permeabili rispetto al contesto, per cui comportamenti orientati al party patronage o al
clientelismo possono essere il riflesso di un rapporto osmotico tra organizzazione amministrativa e ambiente, ma
possiedono anche un’identità specifica che ne caratterizza sia il valore sociale in quel dato contesto, cioè la
reputazione e l’immagine che i cittadini hanno dell’amministrazione e delle di erenze tra amministrazioni come, ad
esempio, la diversa percezione che hanno dell’amministrazione locale o di quella centrale, sia l’autostima e il senso di
appartenenza dei loro membri.
L’IDENTITÀ AMMINISTRATIVA è una variabile cruciale, perché indica il grado di solidità della cultura posseduta da un
dato ente, la stabilità del confine con le culture dell’ambiente, nonché la possibilità di introdurre, o meno, delle
innovazioni e con quali strategie.
5.1.a) Il ritualismo burocratico
Esiste un tratto peculiare della cultura burocratica che
agisce come un potente fattore di resistenza al
cambiamento.
Merton, autore che si inquadra nel funzionalismo

debole, individua come le funzioni svolte da
un’organizzazione sociale non sono universali, ma
possono essere divise in FUNZIONI MANIFESTE (che
portano a conseguenze oggettive, funzionali al sistema
ed accettate) e FUNZIONI LATENTI (che portano a
conseguenze oggettive non volute e non accettate).
Esistono quindi delle devianze nei tratti della cultura
burocratica rispetto all’idealtipo weberiano. Tali
discrepanze sono considerate come elementi di
irrazionalità, manifestazione dell’indeterminatezza
che porta ad un’indipendenza tra intenzioni e e etti,
così come ritenuto dalla teoria della razionalità limitata.
Figura 11 Elementi di irrazionalità Merton (tratto da SORU)
5.1.b) Amministrazione difensiva

Comportamenti di chiara matrice culturale, assolutamente deteriori, che esasperano l’autoreferenzialità, la
deresponsabilizzazione e la resistenza verso il cambiamento. Detto anche «fuga dalla firma». Distorsione
sistematica delle scelte indirizzate esclusivamente all’autotutela rispetto a rischi, patrimoniali o personali, o
anche politici, o semplicemente culturali, che derivano da quell’azione.
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5.1.c) Le premesse decisionali
Competenze, norme e culture (credenze) sono ciò che Simon definiva PREMESSE DECISIONALI, il corredo cognitivo a
disposizione di ciascuno di noi prima di assumere una scelta e sulla base del quale e ettuiamo le valutazioni
necessarie per adottare l’alternativa decisionale che crediamo essere più adeguata nel rapporto fini/mezzi.
Le credenze sono le premesse decisionali più radicali, perché non siamo mai del tutto consapevoli se stiamo
decidendo sulla base di una reale competenza o un certo regolamento, o sulla base di una credenza sotto forma di
competenza o regolamento. D’altro canto le credenze riducono l’incertezza e forniscono valori che favoriscono la coesione,
l’identità e il senso di appartenenza.
5.2) Le dimensioni della cultura amministrativa

Rispetto al concetto di CULTURA ORGANIZZATIVA, Schein [1985] distinse tra:
1. artefatti, costrutti simbolici materiali e immateriali che rendono visibili i valori e i significati della cultura
attraverso manufatti, tecnologie, elementi architettonici e di arredamento, linguaggi [burocratese] (es.
disposizione degli u ici, presenze di bandiere, uso di divise, possono trasmettere il valore dell’autorità);
2. valori, credenze alle quali gli individui fanno riferimento in modo automatico e «dato per scontato»,
indiscutibili, spesso rintracciabili nei documenti, nella modulistica, negli statuti, o espressi nei discorsi u iciali e non
u iciali. Porta al conformismo organizzativo, ossia nel set di comportamenti collettivi ripetuti ai quali il singolo
può attingere per essere rassicurato sulla propria incertezza;
3. assunti di base, convinzioni indimostrate e indimostrabili, spesso inconsce, riferite alle percezioni profonde,
agli stereotipi, alle ideologie della vita quotidiana, ai miti e alle liturgie che vengono praticate in modo routinario
senza interrogarsi sul senso che possono avere rispetto allo scopo dell’organizzazione. Sono modalità di coordinare i
processi, sulla base di un agire tradizionale, in luogo di uno legale-razionale. Ritualismi burocratici danno la
percezione di sembrare razionali, e icienti, a idabili, sono fonte di consenso e di legittimazione.
5.3) Il cambiamento culturale

Il CAMBIAMENTO AMMINISTRATIVO è un processo di costruzione di senso collettivo attraverso il quale viene definita una
credenza condivisa nella riforma. Se le riforme non vengono credute, insomma, di icilmente saranno
accettate e implementate dal sistema amministrativo.
Non è solo questione di leadership, è soprattutto questione di argomenti che forniscano senso e riconoscimento
all’autorevolezza (attraverso legittimazione, accreditamento di un’autorità) del cambiamento istituzionale
ottenendo accondiscendenza e cooperazione. Una riforma amministrativa risponde ad aspettative che si a idano a
valori, significati, principi che adesso vengono ritenuti adeguati e legittimanti.
Si possono rintracciare quattro tipi di legittimazione:
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Mezzi/Fini Orientamento
Orientamento
della alla
alla visibilità
legittimazione reputazione
LEGITTIMAZIONE LEGITTIMAZIONE
DIMOSTRATIVA FUNZIONALE
•Usa strumenti che ne certificano
la capacità (es valutazione della •autorità terza che certifica il
performance) valore e la credibilità della
DISCORSO stessa davanti a tutti
•si fonda sul sapere scientifico
TEORETICO professionale •legittimazione che punta
•riforme che usano argomenti tutto sul prestigio della fonte
orientati alla capacità della riforma (università,
amministrativa organismi internazionali)
LEGITTIMAZIONE LEGITTIMAZIONE
RAPPRESENTATIVA ALLUSIVA
•accredita le riforme perché •retoriche su alle emozioni, ai
ne rappresenta i diversi sentimenti,
DISCORSO orientamenti e interessi all’identificazione
IDEOLOGICO (Burocrazia rappresentativa) (populismo amministrativo)
5.3.a) Le ambiguità
Le culture organizzative sono entità ambigue, si sviluppano per stratificazione di valori tra loro non necessariamente
coerenti e sono il frutto di stagioni storiche, climi politici, atteggiamenti sociali che si succedono nel tempo.
Le amministrazioni pubbliche subiscono queste influenze, si adattano all’ambiente e ne assorbono alcuni valori, i quali vanno
a collocarsi nel preesistente sistema di significati. Questi valori possono essere tra loro in contraddizione generando
ibridazioni significative. L’e etto complessivo è una stratificazione (layering) che può snaturare, non rendere più
coerente, il sistema: nel caso italiano il bilancio delle riforme è di un ibrido che associa in modo incoerente tendenze diverse
apparentemente senza una direzione precisa
Le amministrazioni pubbliche sono ormai quasi tutte, in tutti i paesi, anche per via della longevità storica,
autorità ibride, che riassumono in sé stesse una stratificazione culturale profonda e storicizzata. Questo ha contribuito a
renderle più solide e a favorire la loro istituzionalizzazione, ma ha anche aggiunto un’inesorabile ambiguità.
Può, insomma, non soddisfare le nostre aspettative morali sotto il profilo della coerenza, ma ottiene un maggior
numero di legittimazioni, poiché la STRATIFICAZIONE di significati e argomentazioni diverse conduce a
RICONOSCIMENTI PARZIALI E DIVERSI DA PUBBLICI ETEROGENEI, quindi trovando riconoscimento e apprezzamento
addizionali. Le ISTITUZIONI PIÙ SOLIDE STORICAMENTE SONO ANCHE QUELLE CHE HANNO ACCUMULATO RIFORME E VALORI
ETEROGENEI AL PROPRIO INTERNO.
5.4) Il ruolo della conoscenza e l’apprendimento

La DIMENSIONE COGNITIVA è determinante per tutti gli attori di un’organizzazione amministrativa.
Esistono due tipi di conoscenze:
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1. di tipo esplicito: competenza acquisita attraverso i titoli di studio e concernono soprattutto il «sapere»
2. di tipo implicito: maturate con l’esperienza e l’osservazione e divengono degli automatismi culturali. Definita da
Karl Polanyi [1974] TACITNESS, la conoscenza tacita che «manda avanti» le organizzazioni e le politiche pubbliche
tramite processi condivisi attraverso informazioni e competenze maturate sul campo. Permette di ottenere una
prospettiva collettiva più ampia, che permette di superare la razionalità limitata dei singoli, e
pertanto, di adottare scelte meno subottimali.
5.4.a) Le routine organizzative

Le ROUTINE sono schemi mentali ripetuti e condivisi che possono riguardare sia le conoscenze esplicite sia (soprattutto)
quelle tacite. Modello di azioni interdipendenti riconoscibili e ripetitive che coinvolgono gruppi di attori all’interno di
un’organizzazione, in grado di condividerle, modificarle e trasmetterle. Sono schemi di azione che si imparano sul
campo, poiché osservati, trasmessi all’interno del gruppo.
Le routine possono anche costituire un OSTACOLO AL CAMBIAMENTO, se comportano attività radicate che influenzano la
razionalità decisionale degli individui.
5.4.b) L’apprendimento organizzativo

I SOFT SKILLS sono abilità adattive che combinano competenze esplicite pregresse con capacità sviluppate sul campo. È
un «SAPERE PRATICO».
I contesti organizzativi cambiano quando sanno mettere a frutto «in modo intelligente» le competenze esplicite e
quelle tacite. Questa forma di innovazione prende il nome di APPRENDIMENTO ed è il processo di ristrutturazione
cognitiva di informazioni esplicite e implicite in un sapere nuovo che viene messo direttamente in pratica.
L’APPRENDIMENTO è una forma di istituzionalizzazione di conoscenze tacite che vengono messe a sistema e divengono
una routine condivisa per tutti.
5.4.c) Le comunità di pratica

Le COMUNITÀ DI PRATICA sono un insieme di relazioni informali tra attori organizzativi che condividono conoscenze
tacite, si scambiano informazioni, know how e contribuiscono a costruire una tecnologia, quale combinazione di
conoscenza, regole e strumenti. Sono reti che attraversano l’organizzazione e uniscono organizzazioni
diverse. Non vi è istituzionalizzazione, né coincidenza con assetti formali, professionali, sindacali, mansionari o
u ici.
5.5) La formazione
La FORMAZIONE è uno degli strumenti che sono funzionali ad «allargare» i limiti della razionalità decisionale
Strumento a disposizione delle amministrazioni pubbliche per allineare il personale su schemi cognitivi, expertise,
saperi taciti o skill che l’organizzazione in quel momento valuta come strategici rispetto ai problemi che si trova ad
a rontare (es. formazione su nuova normativa, su digitalizzazione).
Si tratta di PERCORSI DI RAFFORZAMENTO (EMPOWERMENT) delle risorse umane che lavorano per «sintonizzarsi» con le
dimensioni cognitive che possono condurle a processi di apprendimento sia rispetto a CONOSCENZE ESPLICITE
(SAPERE), sia rispetto a CONOSCENZE TACITE (SAPER FARE), sia di ACQUISIZIONE DEL RUOLO (SAPER ESSERE) .
6) CAPITOLO 6 Il modello ecologico

Le amministrazioni pubbliche non sono una sommatoria di organizzazioni isolate e autosu icienti, ma un sistema in cui tali
organizzazioni interagiscono per perseguire i loro obiettivi. Per e etto delle riforme ispirate al NPM e alla NPG, il
sistema monolitico a geometria costante tipico della burocrazia classica era andato via via sfaldandosi e diversificandosi,
aggregando popolazioni eterogenee per natura giuridica e includendo sotto lo stesso ombrello enti di diritto
pubblico, società di diritto privato, società miste, soggetti del terzo settore, associazioni, ecc. Questa ECOLOGIA ci mostra
organizzazioni che, per svolgere le loro funzioni e raggiungere i loro scopi, interagiscono e condividono risorse e attività,
32
perseguono finalità simili e dipendono le une dalle altre [Warren 1967]. Si di erenzia dalla burocrazia weberiana, struttura
impermeabile e autonoma.
Tale evoluzione da sistemi chiusi a sistemi aperti si ebbe anche nel mondo dell’industria, con il passaggio dal modello
taylorista-fordista (che rappresenta l’analogo weberiano) al modello giapponese (Toyota), un nuovo modello
di flessibilità produttiva caratterizzato dalla presenza del CAMPO INTER-ORGANIZZATIVO, cioè un sistema
interdipendente di organizzazioni che si influenzano reciprocamente [Wooten e Ho man 2016], composto da
grandi imprese, piccole e medie imprese, società finanziarie di credito e di servizi.
Sull’onda del NPM, nel settore pubblico i campi inter-organizzativi si svilupparono per imitazione
dal privato. In questa prospettiva, l’amministrazione dello stato non è più centro esclusivo del sistema, ma un nodo, più
importante di altri, di un network molto ampio.
L’ecologia delle amministrazioni pubbliche è una risultante, non il frutto di un disegno deliberato e coerente. Non c’è
nessun architetto ad avere progettato un ambiente di questo tipo, che è, invece, frutto di stratificazioni (layering)
progressive.
Il caso italiano (Dente [1985]) è stato storicamente dominato dalla FRAMMENTAZIONE, una profonda segmentazione
dei processi decisionali che porta a mancanza di autosu icienza amministrativa sia tra livelli di governo (il centro è
interdipendente dalle periferie) sia tra settori di politiche pubbliche, cosicché la medesima decisione risulta
condivisa tra numerosi enti, i quali possono dare il loro apporto, ma anche esercitare il loro diritto di veto. Un sistema
frammentato è, infatti, potenzialmente entropico: lento per accordi necessari, per sovrapposizioni normative, per
ambiguità delle attribuzioni di competenze, per la condivisione delle risorse e la negoziazione degli obiettivi.
Fino al 1990, allorché iniziò la fase di decentramento, l’amministrazione centrale era favorita per le risorse legali
e finanziarie, e le autonomie locali (regioni, province e comuni) erano favorite per le risorse di consenso e le
informazioni strategiche. L’autonomia e il decentramento ra orzarono ancor più le risorse politiche, informative e di
know how di regioni e comuni, aumentandone anche quelle legali e finanziarie, e spingendo il rapporto con lo stato ad
essere negoziale e conflittuale
Pendolo [Wollmann e Marcou 2010] che oscilla ora a favore del centro, ora delle periferie, e che si manifesta attraverso una
serie di micro-interventi legislativi.
Il sistema diviene frammentato e fluido e il suo funzionamento è caratterizzato da andamenti discontinui quasi lineari.
6.1) La connessione debole (loose coupling)

La CONNESSIONE DEBOLE (LOOSE COUPLING) (Karl Weick [1976]) è una relazione tra due unità che non segue sempre una
causalità lineare e procedurale come nella gerarchia, ma si comporta anche in maniera autonoma, quasi indipendente, o
negoziale (vedi modalita_burocrazia). La connessione debole è tipica di sistemi frammentati e inter-organizzativi,
che sono contraddistinti dalla compresenza di razionalità procedurale e indeterminatezza all’interno dello
stesso sistema. Si contrappone al TIGHT COUPLING, ossia la burocrazia, fondato sul binomio gerarchia + regole (procedure).
Connessione debole non significa «assenza di organizzazione», ma «organizzazione a geometria variabile».

Proprietà ricorrenti necessarie per identificare un sistema debolmente connesso: adattabilità, indeterminatezza
causale, ambiente esterno e interno frammentato, modularità degli u ici, discrezionalità comportamentale,
prevalenza dell’informalità, centralità di valori condivisi, importanza della leadership.
I sistemi amministrativi contemporanei sono generalmente tutti debolmente connessi. Caratterizzato da maggiore
flessibilità, ma anche una sostanziale diseconomicità. Tipici delle burocrazie professionali e di quelle
amministrazioni che contemplano per statuto logiche fondate sul consenso (università, magistrature, ordini
professionali), per via dei meccanismi elettivi e di nomina politica dei vertici. Ciò conduce ad assetti di vertice
(governance) frammentati e policentrici che rispecchiano missioni complesse e articolati processi negoziali tra
le parti. Anche negli enti locali, caratterizzati da un sistema elettivo che porta ad una figura come quella del sindaco, molto
centralizzante, possono rappresentare sistemi debolmente connessi se pensiamo, soprattutto nei comuni medio-grandi, a
tutti i settori degli u ici, agli enti e società partecipate, che sono chiamati ad agire anche in parziale autonomia. Ma anche i
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Sistemi Sanitari Regionali, con le di erenti aziende sanitarie ed ospedaliera, caratterizzate da autonomia, sono debolmente
connesse.
6.2) Governance amministrativa

6.2.a) La disaggregazione amministrativa
Testimonia la di usione della connessione debole nell’amministrazione pubblica italiana di oggi.
Cassese enumera l’insieme disomogeneo, e non del tutto coordinato, di organismi facenti parte dell’ecologia
italiana e ne sottolinea eterogeneità e promiscuità: agenzie, enti di regolazione economica, enti produttori di servizi
economici, autorità amministrative indipendenti, enti a struttura associativa, enti produttori di servizi assistenziali, ricreativi e
culturali, enti e istituzioni di ricerca, amministrazioni locali; fondazioni culturali, musicali, artistiche, teatri nazionali e di
rilevante interesse culturale, università e istituzioni di istruzione universitaria, altre amministrazioni locali di natura privatistica,
enti nazionali di previdenza e assistenza sociale.
La DISAGGREGAZIONE parcellizza i compiti ed enfatizza le razionalità locali, ne favorisce la specializzazione, la

responsabilità e l’autonomia, ma trasforma un sistema coordinato in una rete dispersa.
6.2.b) Governance e government
L’IMPLEMENTAZIONE DI POLITICHE PUBBLICHE «AD AMMINISTRAZIONE DISAGGREGATA» si fonda su un «lavoro di rete»
di tipo negoziale (oscillante tra cooperazione e competizione) (GOVERNANCE AMMINISTRATIVA). Il
coordinamento è di tipo non-autoritativo, si fonda soprattutto sulla negoziazione (AMMINISTRAZIONE PATTIZIA)
La governance è «autorità delegata», mista, negoziale, formale o informale, focalizzata sulla pratica e l'e icacia
piuttosto che sull'u icialità.
Nell'analisi delle politiche pubbliche, la governance implica la condivisione delle decisioni e dell'implementazione
tra stakeholder eterogenei, spesso con un approccio "bottom-up" e un'importanza attribuita alla negoziazione degli
interessi della società civile rispetto alle procedure. Nella governance le singole organizzazioni amministrative sono
stakeholder nell’arena delle politiche pubbliche, con una razionalità organizzativa propria, una propria
capacità strategica e una missione specifica da soddisfare.
L’Amministrazione pattizia, caratterizzata da modalità fluide e bassa proceduralizzazione; richiede un tipo di
controllo basato sulla valutazione dei risultati (output e outcome), che fornisce LEGITTIMAZIONE E
ACCOUNTABILITY DEMOCRATICA. La valutazione favorisce l'APPRENDIMENTO DAI RISULTATI
• Governance È APPROCCIO BOTTOM UP, COLLABORATIVO, NEGOZIALE.

• Government È APPROCCIO TOP DOWN, BASATO SU PRINCIPIO DI AUTORITÀ E DI GERARCHIA.
La governance non nasce contro lo stato e la burocrazia, ma dallo stato e dalla burocrazia. Ne è uno sviluppo ibrido, non una
contrapposizione. L’Unione europea ne ha fatto il proprio paradigma.
(1) I limiti e le problematiche
1. PRINCIPIO DI PUBBLICITÀ. I tavoli di governance amministrativa sono flessibili, ma non sempre seguono il principio di
pubblicità proprio delle amministrazioni pubbliche. Il pragmatismo, l’informalità, la negoziazione rendono la
governance magari e icace, ma richiedono maggiore trasparenza di attori, azioni e risultati.
2. ACCOUNTABILITY DEMOCRATICA. Problema su chi sta prendendo realmente le decisioni e risponde dei risultati
(output) e degli e etti conseguenti (outcome). L’individuazione della responsabilità e la valutazione dei risultati
sono operazioni necessarie per conferire legittimità e legittimazione alla governance amministrativa.
3. MESCOLANZA TRA GOVERNMENT E GOVERNANCE può evidenziare ambiguità
Diventa cruciale il tema della legittimazione dell’autorità pubblica
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6.3) La governance verticale

La GOVERNANCE VERTICALE concerne il rapporto tra amministrazione centrale (l’amministrazione dello stato) e territoriale
(regioni, province, città metropolitane, comuni, unioni di comuni). (principio giuridico di sussidiarietà verticale
dove il governo centrale si assume un ruolo di supporto e interviene solo quando necessario, dando ai livelli di governo
inferiori il ruolo principale nelle decisioni e nella gestione delle questioni locali).
Le amministrazioni centrali tendono a interpretare la presenza di amministrazioni locali più come un problema di
frammentazione che una soluzione.
Per DECONCENTRAZIONE s’intende una cessione di discrezionalità lungo la gerarchia senza però avere una reale
autonomia, sposta verso il basso la capacità di decidere laddove c’era dipendenza gerarchica (In Italia autonomia
scolastica)
Il DECENTRAMENTO è l’esplicita creazione di una capacità amministrativa territoriale separata dalla burocrazia centrale.
istituisce burocrazie territoriali (regionali e locali) in una logica di duplicazione. L’amministrazione centrale mantiene sotto
controllo l’autonomia organizzativa degli enti decentrati (es. prefetti, segretari comunali). Con il DECENTRAMENTO
POTENZIATO possibilità di poter scegliere il formato organizzativo preferito (Italia 70/90)
La DEVOLUZIONE è il compimento politico dell’autonomia amministrativa con una ripartizione di materie (riforma del
titolo V della Costituzione nel 2001).
La FEDERALIZZAZIONE, ovvero la trasformazione dell’amministrazione nel corpo amministrativo di uno stato federato che
interloquisce con lo stato federale (Germania).
Le amministrazioni centrali e territoriali possono relazionarsi sia secondo meccanismi previsti sia mediante relazioni fluide e
informali. Le INTERGOVERNMENTAL RELATIONS – IGR sono, di conseguenza, una modalità attraverso la quale tra
amministrazioni si sviluppano rapporti di coordinamento e di rappresentanza degli interessi propri della bureaucratic
politics (vedi 4.2.a) )
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Figura 12 I tre modelli di relazioni intergovernative di Wright
1. 1 modello è tipico di uno stato fortemente centralizzato e gerarchico.

2. 2 modello è tipico di uno stato federale, con competenze ben definite e formali tra amministrazione centrale e
amministrazioni periferiche
3. 3 modello è tipico di assetti multipolari e loosely coupled
6.4) L’agenzificazione
Creazione di organizzazioni dipendenti semi-autonome (AGENTI) contrattualmente legate alla struttura centrale
(principale). È una forma di contrattualizzazione.
È un processo di specializzazione verticale, nato nell’ambito delle riforme NPG, è un’applicazione della teoria
principale-agente (vd. TEORIA DELL’AGENZIA pag. 4); l’agenzia è dedita all’implementazione delle politiche, ha un
ruolo di braccio operativo, sulla base gli obiettivi fissati dal principale (P.A.). Il processo genera una governance
pubblico-pubblico . L’Agenzia ha autonomia operativa, di bilancio ma non ha autonomia su scelte strategiche.
In Italia, le agenzie sono proliferate sia a livello centrale sia locale. Della lunga lista di agenzie italiane, solamente una
frazione origina autenticamente in una logica principale-agente. Molte altre sono mere trasposizioni di vecchie
entità in nuove forme, coerentemente con le dinamiche di istituzionalizzazione.
6.5) La governance orizzontale

Contraddistingue la condivisione dell’autorità che vige tra stato e società. È il coinvolgimento di soggetti dalla natura
giuridica diversificata, come cooperative e soggetti del terzo settore, sindacati e associazioni, convenzionalmente
racchiusi sotto la generica etichetta di organizzazioni non governative (ONG), maggiormente vicini ai bisogni, alla domanda
sociale (es. la gestione dei servizi (socio-sanitari in particolare), soprattutto a livello locale).
All’inizio degli anni Ottanta, infatti, in alcuni paesi europei con una tradizione neocorporativista, come la Germania e la
Svezia, iniziarono a sviluppare forme di compartecipazione (dette STRUTTURE DI IMPLEMENTAZIONE ) tra enti pubblici,
sindacati e associazioni ambientaliste nell’implementazione delle politiche del lavoro e di quelle ambientali [Hjern e Porter
1983]. Al giorno d’oggi sono divenute componenti stabili dell’ecologia amministrativa contemporanea .
Un esempio italiano sono i C.A.F., interni a sindacati ed associazioni datoriali, a cui lo Stato delega il servizio di assistenza
fiscale al cittadino.
Tale galassia di soggetti privatistici che circonda l’ente pubblico è definita QUANGO (quasi autonomous non governmental
organizations, letteralmente organizzazioni non governative quasi autonome). Sono organizzazioni che dipendono dalla
mano pubblica, vi collaborano, ma hanno statuti e regole di reclutamento propri, e, soprattutto, una missione
morale sociale, laica o confessionale, che li ispira (Croce Rossa Italiana, il Touring Club Italiano, il Fondo per l’Ambiente
Italiano, ecc.). ci troviamo di fronte ad una governance pubblico-privato . Una critica mossa a questa impostazione è
la mancanza di accountability.
Viene applicata anche qui la logica di contrattualizzazione. Questo meccanismo è noto come ESTERNALIZZAZIONE
6.6) La privatizzazione
La PRIVATIZZAZIONE nel settore pubblico si è a acciata in modo incisivo con le riforme del NPM.
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TIPOLOGIA DESCRIZIONE RUOLO DELLO STATO

trasformazione della gestione diretta, ossia della proprietà
supervisione e controllo per
pubblica, al regime di mercato concorrenziale tra imprese
LIBERALIZZAZIONE che perseguono il profitto
attuare le norme per regolare la
concorrenza
delega al mercato
alienazione di parte o dell’intera attività in mano pubblica a
PRIVATIZZAZIONE una società di diritto privato Nessun ruolo
anche in regime di monopolio o in appalto
compartecipazione di imprese ed enti pubblici nella
Nella maggior parte dei casi gli
costituzione di una società di diritto privato
GESTIONE MISTA partenariato pubblico privato (PPP)
indirizzi strategici sono regolati
dallo Stato
Gestione diretta, concessione, appalto o a idamento diretto
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ARGOMENTO 3 (Dispense e Gualmini – Capuano)

7) L’EVOLUZIONE STORICA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
7.1) L’EVOLUZIONE DELLE FORME ORGANIZZATIVE
1) Organizzazione dello stato sabaudo
2) Apparati centrali ottenuta mediante l’organizzazione per ministeri
3) Verticalizzazione della responsabilità politica del ministero nella persona del ministro
4) Struttura fortemente gerarchica, che prevedeva al vertice la figura del segretario generale
1853-1900 (sostituito più tardi da figura del sottosegretario)
5) l’organizzazione dei rapporti tra il centro e la periferia (provincia, circondario, mandamento e
comune).
6) Figura del prefetto con compiti di rappresentanza del governo, di responsabilità e controllo
dell’operato degli enti locali
7) istituite le Ragionerie centrali dei ministeri e la Ragioneria generale dello stato
1) Introduzione di due nuove forme organizzative dell’azione pubblica: l’azienda autonoma e
l’ente pubblico
2) Prima azienda: Ente Ferrovie
3) maggiore intervento pubblico mediante forme organizzate che assicurassero un grado di
1900-1930
e icacia ed e icienza rispetto a ministeri
4) durante il regime molte attività imprenditoriali vennero sottratte alla gestione diretta dei ministeri
mediante l’istituzione di aziende autonome: le poste, la telefonia, i tabacchi e la gestione delle
strade (ANAS)
1) Nuove iniziative nel sistema economico italiano capaci di garantire un maggiore controllo
politico:
1930-1970 a. Nascita IMI, IRI, INAIL
2) Istituzione nuovi ministeri con ulteriore frammentazione competenze e necessità di
coordinamento
1) Istituzione delle Regioni (regionalizzazione) che si limitarono a reiterare la struttura gerarchico -
funzionale dei ministeri
a. alcuna riduzione delle direzioni generali dei ministeri ottenendo così una duplicazione di
strutture che insistevano nella stessa area politica pubblica
2) Istituzione della CONSOB
1970-1990
3) 1978 Istituzione del Servizio sanitario nazionale
a. Ministero: livello centrale con funzioni programmatorie,
b. Regioni: livello intermedio con la responsabilità di gestire finanziariamente e
amministrativamente il servizio
c. Unità Sanitarie Locali: livello locale con compito di fornire il servizio
1) ampia e profonda revisione degli assetti normativi del settore pubblico
a. Il processo di privatizzazione/destatizzazione (stato imprenditore ⏩▶ Stato regolatore)
b. Il decentramento politico – amministrativo
1990-2010
c. La riforma degli apparati centrali
d. Il processo di riforma del pubblico impiego
2) Nel 1993 ci fu l’abolizione del ministero delle Partecipazioni statali e della Cassa del Mezzogiorno
8) I MINISTERI
8.1) Articolazione organizzativa dei ministeri
A partire dagli anni ottanta, in molti paesi sono state attuate importanti riforme organizzative.
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Il processo di AGENZIFICAZIONE ha caratterizzato innanzitutto i paesi anglosassoni, ma poi si è esteso agli altri paesi
occidentali. Da un modello di amministrazione di tipo burocratico (gerarchia-specializzazione funzionale in
diverse Direzioni generali -CONFORMITÀ AL DATO NORMATIVO) si passa, con diversi esiti, a un modello
imprenditoriale (orientamento al risultato, razionalità economica, autonomia e responsabilità dei dirigenti).
Il MODELLO “PER DIREZIONI GENERALI” si basa su un organigramma di tipo gerarchico, come strutture piramidali, articolate
intorno a una catena di comando di tipo verticale
Il MODELLO DIPARTIMENTALE [1999] si fonda invece su una logica di natura divisionale, tipicamente di usa nel SETTORE
PRIVATO. I dipartimenti, intesi come aggregazioni di direzioni generali caratterizzate da funzioni omogenee,
costituiscono delle ampie AREE ORGANIZZATIVE ORIENTATE AL PRODOTTO O AL SERVIZIO SVOLTO.
Le previsioni del d.lgs. 300/1999 includevano anche l’istituzione delle AGENZIE, unità organizzative autonome e
funzionalmente separate dalle strutture ministeriali dirette da manager pubblici pienamente responsabili dei risultati
raggiunti. Mettono in pratica i principi di deverticalizzazione delle strutture ministeriali e di dislocazione funzionale
di attività e servizi al di fuori delle strutture ministeriali:
• L’Agenzia per la protezione dell’ambiente, che svolge assistenza tecnica al ministero dell’Ambiente in materia di
tutela del territorio, dell’acqua e del suolo, nonché attività di consulenza e assistenza alle altre amministrazioni.
• Le Agenzie fiscali, (Entrate, Demanio, Territorio e Dogane) alle quali il decreto riserva una trattazione separata, sono
dotate di personalità giuridica di diritto pubblico; godono di autonomia amministrativa, patrimoniale, organizzativa e
finanziaria.
Due sono state le principali tendenze:
1) Il decentramento di competenze con la legge 59/1997 che trasferisce un numero imponente di

attribuzioni a livello regionale e sub regionale nel settore economico- industriale e sociale. Per quanto riguarda le
funzioni amministrative queste vengono trasferite ai comuni.
2) La riorganizzazione delle competenze ministeriali con l’accorpamento di funzioni e ministeri (MEF, dove
sono venute a convergere le attribuzioni di tre grossi ex ministeri: Tesoro, Bilancio e Finanze).
8.1.a) Funzioni
Le funzioni prevalenti possono essere di:
• Regolazione e controllo. Si esprimono tramite l’imposizione di norme sul comportamento dei cittadini, le quali,
se violate, conducono a specifiche sanzioni.
• Programmazione e coordinamento. Riguardano quei settori di politica pubblica in cui ci sono stati intensi
processi di decentramento amministrativo.
Le funzioni trasversali sono quelli di:
• Raccordo interistituzionale. Con gli organismi internazionali, verso l’alto, e con le istituzioni regionali e locali,
verso il basso.
• Assistenza tecnica alle istituzioni politiche. Formulazione di pareri, svolgimento di indagini, predisposizione
di piani e soluzioni strategiche.
• Gestione interna. Tutti quei compiti ausiliari al funzionamento della struttura ministeriale stessa (le relazioni
sindacali, la formazione professionale, ecc.)
8.2) Gran Bretagna

Gran Bretagna si caratterizza per la creazione di agenzie esecutive separate dai ministeri rette da direttori generali, i
quali vengono nominati e delegati a specifiche funzioni da parte dei ministri. L'Agenzia va a produrre dei servizi
precedentemente prestati direttamente dal ministero
A questo si accompagna poi un vasto processo di privatizzazione, avviato a partire dagli anni 80 e completato nel 1995.
Ogni agenzia ha un direttore (nella maggior parte di provenienza dal settore privato) che risponde direttamente al
ministro, il direttore negozia con il ministro gli obiettivi oltre che gli standard dei servizi e l'uso delle risorse. Tutto
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questo viene definito nell'ambito di accordi quadro. Si parla infatti di MANAGEMENT BY CONTRACT. Questi accordi quadro
sono declinati in tutta una serie di punti che riguardano non solo gli obiettivi dell'azione dell'Agenzia, ma anche gli standard
che l'Agenzia deve applicare nell'erogazione dei servizi. I termini di questo accordo, poi, devono essere espliciti, specifici,
accessibili al pubblico. Infine, ogni agenzia deve rendere noto il suo rapporto annuale, che presenta i risultati ottenuti, quindi
un business plan, oltre a una previsione di attività e di spesa per il lungo periodo cosiddetto corporate plan. Esiste quindi una
serie di meccanismi che permettono da un lato il monitoraggio da parte del ministro su obiettivi e
risultati, dall’altro una vigilanza da parte del cittadino. Presenza anche dei QUANGO
I ministeri vengono detti in Gran Bretagna dipartimenti. In Gran Bretagna il RUOLO E L’INTERVENTO DEI MINISTERI SI È MOLTO
RIDOTTO per agenzificazione. Hanno soprattutto un ruolo di vigilanza di controllo su attività, implementazione
delle politiche, erogazione dei servizi che realmente è nelle mani delle agenzie
Nel caso della Gran Bretagna, solo i ministri con portafoglio prendono parte al cosiddetto cabinet del premier.
Non esiste un gabinetto del ministro. Il Ministro non ha un'organizzazione di sta che lo coadiuva, può avvalersi di consulenti,
ma questi non configurano una struttura stabile come può essere quella del gabinetto del ministro e soprattutto una sede
privilegiata di formulazione del programma di governo.
Questo elemento deriva dal sistema elettorale inglese, maggioritario, che non prevede coalizioni, con la figura del Primo
Ministro che è espressione autorevole del voto popolare e capo del partito vincitore delle elezioni.
8.3) U.S.A.
Gli Stati Uniti da sempre sono caratterizzati come amministrazione a rete, caratterizzata da alta frammentazione organizzativa
Il modello americano è un modello di organizzazione per agenzie, dotate di alta autonomia legate a ministeri, detti
dipartimenti, strutture relativamente snelle che delegano mantenendo una funzione di indirizzo e di controllo.
Gli Stati Uniti sono uno Stato Vasto con molti livelli di governo, quello federale, quello locale. L'attività di controllo, da parte
delle strutture federali è di icile. I dipartimenti si configurano come holding di agenzie. Le singole agenzie, inoltre, tengono
rapporti diretti con il Congresso, oltre che con i gruppi di interesse (la politica negli Stati Uniti è una politica
fortemente permeata dagli interessi organizzati – Lobbysmo). La capacità delle agenzie di negoziare soluzioni e interventi
direttamente con il Congresso è qualcosa che permette di bypassare il dipartimento di riferimento, esautorandolo della sua
funzione di indirizzo politico.
Presenza anche dei QUANGO regolate dal diritto privato e godono quindi di maggiore flessibilità
PRESIDENZIALISMO, il Presidente viene eletto direttamente dai cittadini con una legittimazione diretta. Potere di nomina
dei Ministri (SEGRETARI), delegati del Presidente. Il ruolo dei Segretari non è definito neanche nella Costituzione. Esistono
poi figure con un ruolo di cerniera con i vertici burocratici, di nomina prevalentemente politica. Lo SPOIL SYSTEM , infatti, il
cosiddetto sistema delle spoglie è un sistema di ispirazione tipicamente americana: il Presidente, una volta eletto, ha diritto
di nominare un alto numero di dirigenti federali di vertice. Controllo più pervasivo della macchina burocratica.
Come nel caso inglese, non esiste il gabinetto del ministro
8.4) Francia
Forma di governo semi presidenziale. Stato tradizionalmente accentrato che ha avviato processi di decentramento solamente
a partire dagli anni 80 (figura dei prefetti, che hanno cessato di essere gli u iciali esecutivi dello Stato presso gli enti locali,
perdendo una serie di competenze di controllo e indirizzo sugli enti locali che a questo punto diventano responsabili nella
gestione di alcune politiche).
Viene avviata la contrattualizzazione tra i ministeri e gli erogatori dei servizi che sono enti locali o agenzie, che hanno una
minore flessibilità e una minore autonomia dal ministero rispetto a quanto avvenga nei paesi anglosassoni.
I ministeri sono guidati dai ministri che fanno parte del Consiglio dei ministri, principale organo decisionale del governo. Il
sistema è semipresidenziale, il potere esecutivo francese è BICEFALO, condiviso tra il Presidente della Repubblica e il Primo
Ministro. Rimane il vincolo fiduciario con il Parlamento per il primo ministro. I ministri sono a iancati da sottosegretari, che
sono alti burocrati e vengono nominati dal governo a capo dei diversi settori funzionali dei ministeri.
Prevalenza del principio gerarchico funzionale e forte ramificazione della macchina amministrativa dello Stato in tutto il
territorio nazionale
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9) IL PERSONALE AMMINISTRATIVO
Così come per l’organizzazione della struttura amministrativa, a partire dagli anni ‘80 importanti riforme hanno riguardato il
personale, rispetto a Volume del personale/spesa pubblica, carriere, Contrattazione, Reclutamento.
Nei paesi anglosassoni prevale un’organizzazione di tipo professionale basata sulla verifica delle competenze e del
merito, in Europa prevale la certificazione del titolo di studio e l’anzianità.
La CONTRATTAZIONE è molto decentrata nei paesi anglosassoni, con meccanismi di responsabilità finanziaria dei dirigenti
nella gestione del proprio personale. In Francia Spagna e Germania maggiore centralizzazione. In Italia, tendenza al
decentramento, con la divisione tra le funzioni centrali e locali, con un’agenzia (ARAN) a negoziare con i sindacati, gli accordi
diventano subito esecutivi (senza passare da governo/parlamento).
Per quanto riguarda il RECLUTAMENTO, è di uso il concorso pubblico, con forte spinta al decentramento nei diversi livelli
territoriali. Nei paesi anglosassoni è molto di usa l’immissione diretta nei posti vacanti.
L’evoluzione della FIGURA DEL DIPENDENTE PUBBLICO in Italia ha proceduto parallelamente a quella della pubblica
amministrazione, in termini di specializzazione e modelli organizzativi. Una pietra miliare è il decreto legislativo 29/1993 che
privatizza il rapporto di lavoro, introducendo una distinzione tra le competenze dirigenziali e quelle di indirizzo politico.
Altro momento topico è il decreto legislativo 150/2009, meglio conosciuto come “riforma Brunetta”, che ha introdotto il
sistema di misurazione e valutazione della performance e ra orzato la figura dirigenziale, che assume le funzioni di
datore di lavoro nell’organizzazione delle attività del proprio u icio oltre che del compito di valutare i propri dipendenti.
10) GLI ENTI PUBBLICI NON ECONOMICI

Gli ENTI PUBBLICI NON ECONOMICI sono organizzazioni incaricate dallo stato di gestire servizi o tutelare interessi
pubblici senza scopo di lucro. Questi enti operano nel contesto del diritto pubblico, sono soggetti al controllo del
governo e hanno una regolamentazione simile a quella dell'amministrazione pubblica. Ci sono due visioni contrastanti sulla
loro origine: una suggerisce che siano stati creati per fini partitici e di controllo politico, mentre l'altra sostiene che siano stati
istituiti per migliorare l'e icienza dell'amministrazione pubblica.
Hanno un rapporto di strumentalità rispetto alla burocrazia ministeriale (o locale) ma presentano modelli organizzativi più
flessibili
Sono istituiti da un soggetto pubblico che conferisce loro poteri autoritativi.
Si distinguono in enti a struttura associativa e istituzionale:

1. secondo se la promozione dell’ente avviene dal basso (attività di privati cui viene riconosciuta finalità pubblica) o
dall’alto (lo stato crea l’ente);
2. secondo la nomina dei vertici (interna a opera di un’assemblea o esterna da parte del governo):
a. Modello associativo (promozione dal basso e nomina interna dei vertici): es. ACI, CRI, CONI, SIAE
b. Modello istituzionale (promozione dall’alto e nomina dei vertici da parte dello stato): es. INPS, INAIL,
ISTAT, ENEA, ISS, ASI, CNR
Nel 1975, la legge 70/1975 propose una riforma del cosiddetto "parastato" per rivedere la struttura del personale negli enti
pubblici, ma non riuscì a ridurne significativamente il numero. Solo negli anni '90, i più grandi enti pubblici come IRI, ENI,
ENEL e INA furono trasformati in società per azioni in preparazione alla loro privatizzazione. In seguito, altri enti come il
Credito Italiano, le poste e la Telecom furono privatizzati.
10.1) Funzioni
1) Funzioni di erogazione di servizi: Queste funzioni riguardano enti previdenziali come INPS e INAIL. INPS eroga servizi
previdenziali basati sui contributi versati dai lavoratori, come le pensioni, oltre a fornire assistenza. INAIL si occupa
dell'assicurazione in caso di infortuni e malattie professionali.
2) Funzioni di ricerca e promozionali: Alcuni enti si concentrano su iniziative di ricerca e sviluppo in collaborazione con
enti pubblici e privati, come il CNR e l'ISTAT, che promuovono progetti scientifici.
3) Funzioni regolative: Altri enti sono incaricati di regolamentare e tutelare specifici interessi pubblici, come l'ACI nel
registro automobilistico e la SIAE per la tutela dei diritti d'autore.
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In sintesi, gli enti pubblici in Italia svolgono un'ampia gamma di funzioni, tra cui erogazione di servizi, ricerca e promozione,
nonché funzioni regolative, a seconda del loro mandato e obiettivi specifici.
11) LE AUTORITÀ INDIPENDENTI

Le AUTORITÀ INDIPENDENTI hanno origine nei paesi di common law nel XIX secolo e più recentemente in Europa
continentale negli anni '80 e '90. Questa di erenza temporale è dovuta alle tradizioni amministrative e istituzionali.
L'espansione delle autorità indipendenti in Europa è stata influenzata dall'integrazione comunitaria, privatizzazioni e
liberalizzazioni delle pubbliche utilities.
Inizialmente, la Francia e l'Italia hanno istituito queste autorità per a rontare la regolamentazione in settori economici
sensibili. Ricevono il mandato da un organo politico come il Parlamento per supervisionare e prevenire abusi del mercato o
del potere esecutivo, avendo un alto grado di indipendenza, imparzialità e garanzie procedurali stabilite per
legge.
L'indipendenza delle autorità indipendenti varia, ma sono accomunate dalla loro esclusione dall'organizzazione
ministeriale statale e dalla GESTIONE AUTONOMA DELLE RISORSE FINANZIARIE. Sono considerati organismi pubblici
(public bodies). La frammentazione normativa e la diversità strutturale rendono di icile una classificazione
uniforme.
Le autorità indipendenti italiane consolidate includono CONSOB, Antitrust, AEEG (per l'energia elettrica e il gas), AGCOM e il
Garante per la protezione dei dati personali (vedi pag. 39).
GARANTE
CONSOB ANTITRUST AEEG AGCOM
PRIVACY
membri nominati da commissari eletti da
presidente nominato
intesa governo- Parlamento con voto
tramite cooptazione
Nomina da intesa dei parlamento limitato di preferenza
interna
NOMINA DEI Nomina governativa presidenti di Camera commissari nominati presidente nominato
altri membri da
COMPONENTI e Senato da intesa tra i dal governo, ma con
intesa dei presidenti
presidenti di Camera passaggio
di Camera e Senato
e Senato parlamentare
Incompatibilità con altri incarichi durante il mandato
autorità monocratica
forma di governo forma di governo forma di governo forma di governo
STRUTTURA DI conserva il carattere
collegiale per organi collegiale per organi collegiale per organi collegiale per organi
GOVERNO direttivi di vertice direttivi di vertice direttivi di vertice direttivi di vertice
collegiale nelle
commissioni
regolamenti con
gestione contabile e il
controllo di legittimità gestione contabile e
trattamento del
del Presidente del il trattamento del
personale gestione contabile e il gestione contabile e il
AUTONOMIA Consiglio, sentito il personale
prevedono la figura trattamento del trattamento del
ORGANIZZATIVA Ministro del Tesoro prevedono la figura
del segretario personale personale
gestione contabile e il del segretario
generale (di nomina
trattamento del generale
politica)
personale
autofinanziamento
finanziamento misto
parziale (contribuzioni autofinanziamento autofinanziamento
FINANZIAMENTO obbligatorie dei soggetti parziale parziale
autofinanziamento (risorse
pubbliche/private)
vigilati)
Ciascuna autorità ha un proprio ruolo organico del personale e ne definisce con regolamenti interni l’ordinamento delle
PERSONALE carriere e il trattamento giuridico-economico. Soggetto a disposizione di legge, reclutato prevalentemente con concorso
pubblico
POTERI DI VIGILANZA
POTERI DI SEGNALAZIONE
POTERI CONSULTIVI
POTERI NORMATIVI E DI
POTERI CARATTERE
POTERI NORMATIVI E DI CARATTERE
REGOLAMENTARE
REGOLAMENTARE
POTERI DI AGGIUDICAZIONE
POTERI SANZIONATORI
In Italia le AI sono state create attraverso una stratificazione di interventi legislativi, spesso per rispondere a
emergenze congiunturali
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11.1) Funzioni
Le funzioni possono essere definite nella legge istitutiva, oppure desunti dalla norma tutelata (es. Antitrust) o descritti in
maniera minimale (AGCOM).
L’esercizio della delega può prevedere la seguente serie di poteri:
• POTERI DI VIGILANZA: richiesta di dati e di informazioni, ispezioni nei confronti dei soggetti vigilati.
• POTERI DI SEGNALAZIONE: indicare i provvedimenti più importanti assunti o gli eventi di rilievo istituzionale.
• POTERI CONSULTIVI: il governo deve sentire l’AI prima di adottare normative suscettibili di incidere sulle materie
regolate.
• POTERI NORMATIVI E DI CARATTERE REGOLAMENTARE: consistono nel disciplinare anche situazioni esterne,
emanando norme vincolanti per i destinatari del settore di riferimento.
• POTERI DI AGGIUDICAZIONE: consistono nell’intervento nella composizione delle controversie, ad esempio tra
soggetti destinatari della regolazione.
• POTERI SANZIONATORI: di tipo amministrativo.
12) IL SISTEMA GIUDIZIARIO

Il sistema giudiziario italiano opera secondo il PRINCIPIO DELLA GIURISDIZIONE RIPARTITA, come stabilito dagli articoli 102 e
103 della Costituzione. L'articolo 102 stabilisce che la funzione giurisdizionale è a idata ai giudici ordinari e proibisce
l'istituzione di giudici speciali, ad eccezione di quelli elencati nell'articolo 103. Questi ultimi includono i
1. TAR e il Consiglio di Stato per la giurisdizione amministrativa,

2. la Corte dei Conti per la giurisdizione contabile ,
3. i TRIBUNALI MILITARI PER I REATI MILITARI IN TEMPO DI PACE, e
4. la Corte Costituzionale per le questioni di giurisdizione costituzionale.
La GIURISDIZIONE ORDINARIA riguarda principalmente due ambiti:
1) Giustizia civile, che si occupa delle controversie e delle dispute tra privati cittadini riguardanti diritti di natura
privata, e regola anche il diritto delle persone e delle famiglie.
2) Giustizia penale, che gestisce le controversie relative alla responsabilità di un individuo per reati commessi contro
la collettività, determinando la conseguente imposizione di una pena.
12.1) Struttura organizzativa

I magistrati si distinguono tra loro solo per la funzione. Essi sono totalmente autonomi e indipendenti nell’esercizio
della loro funzione e non dipendono gerarchicamente da nessuno
L'amministrazione della giustizia è un sottosistema altamente istituzionalizzato del sistema pubblico; è composta da
una BUROCRAZIA PROFESSIONALE (vedi pag. 16) che vede al suo interno
1) un gruppo professionale (magistrati con forte indipendenza garantita dal CSM, organo di rilevanza costituzionale)
2) una struttura amministrativa (sta amministrativo con logiche gerarchiche e burocratiche);
STRUTTURA ORGANIZZATIVA A LEGAME DEBOLE: I giudici godono di elevata autonomia nell'organizzazione del loro
lavoro, nel complesso il sistema si caratterizza per una pluralità di unità organizzative con articolazione
territoriale fortemente autonome e scarsamente interdipendenti;
il divario tra la parte professionale e quella amministrativa e la frammentata creano una e priva di una leadership unitaria;
In Italia, il sistema giudiziario è gestito da DUE ORGANI PRINCIPALI: il Ministero della Giustizia e il Consiglio Superiore
della Magistratura (CSM). La Costituzione assegna al CSM la gestione del personale togato, garantendo
l'indipendenza dell'ordine giudiziario, mentre il MINISTERO ha il compito di fornire direzione politica, supporto e
46
organizzazione all'attività giudiziaria. Il CSM è composto dal Presidente della Repubblica (che lo presiede), il primo
presidente e il procuratore della Corte di Cassazione, oltre a membri elettivi. Questi ultimi sono scelti dal Parlamento tra
professionisti del diritto e avvocati con esperienza, con mandato di quattro anni e senza possibilità di rielezione immediata.
L'art. 110 della Costituzione stabilisce che, pur restando le competenze del CSM, il Ministero è responsabile
dell'organizzazione e del funzionamento del sistema giudiziario.
12.2) Personale
• Il magistrato togato (o di carriera) è reclutato per concorso e esercita la funzione giurisdizionale (giudice o
pubblico ministero).
• Il magistrato onorario non è reclutato per concorso (non di carriera), non è legato allo stato da un rapporto
di pubblico impiego bensì di servizio onorario, svolge funzioni temporanee (giudice di pace, giudice onorario di
tribunale, ecc.).
• Il personale amministrativo, dipende dal Ministero, svolge funzioni di collaborazione e di supporto alla
giurisdizione (personale delle cancellerie, u iciali giudiziari, personale presso il ministero, ecc.), è reclutato
attraverso concorso ma spesso manca di specifica qualificazione.
• Il personale con incarico politico: ministro, u ici di diretta collaborazione, sottosegretari.
13) Le Regioni e gli Enti Locali

13.1) Le regioni
Pur previste nella Costituzione, le Regioni entrano in piena attuazione nel 1970 con l’Istituzione delle regioni a statuto
ordinario. Fino alla fine degli anni Novanta sono entità depotenziate, con governi instabili. La riforma Bassanini, avviata dalla
legge delega 59/1997, promuove un imponente processo di decentramento amministrativo, basato sul principio di
sussidiarietà. La riforma mira a far tornare le regioni al loro ruolo principale di indirizzo e programmazione, ma allo
stesso tempo a potenziare il loro controllo e coordinamento rispetto ai governi locali, che ora gestiscono principalmente
le attività amministrative.
13.1.a) Struttura organizzativa

Inizialmente la struttura era gerarchico-funzionale, con la riproposizione del modello ministeriale attraverso gli assessorati.
A partire dagli anni ’90 tale organizzazione è riformata, con un’autonomia in capo all’assessore per la definizione della
struttura burocratica, con atto amministrativo, rendendo la strutturazione più flessibile. Si adotta MODELLO DIPARTIMENTALE
di natura divisionale con macroaree organizzative e integrazione tra u ici e settori e orientamento al risultato. La
macrostruttura regionale si divide in due livelli dirigenziali: il dipartimento e il settore (quale unità di secondo livello). È uno
schema che privilegia la dimensione orizzontale.
Le regioni si avvalgono di forme di amministrazione indiretta:
1. Gli ENTI REGIONALI sono generalmente istituiti per svolgere funzioni che non hanno rilevanza economica o
imprenditoriale (Enti agricoli, forestali o gestori di parchi naturali, gli istituti di preservazione dei beni pubblici, quelli
per il diritto allo studio e gli istituti di ricerca, ecc)
2. Le AZIENDE REGIONALI invece sono costituite per svolgere attività che si prestano all’impiego di criteri di
economicità e risultano guidate da una logica di natura imprenditoriale (ASL e Istituti per l’edilizia popolare).
3. Le AGENZIE REGIONALI rappresentano lo strumento più innovativo fra quelli di amministrazione indiretta. Il modello
di agenzia si di onde a seguito delle leggi Bassanini. Sono strutture dotate di ampia autonomia organizzativa,
decisionale di bilancio, preposte al conseguimento di obiettivi tecnico – operativi, strumentali all’attuazione delle
politiche decise dall’esecutivo regionale (ARPA).
13.1.b) Funzioni
La RIFORMA DEL TITOLO V DELLA COSTITUZIONE amplia il potere legislativo regionale consentendo la formulazione di
politiche in maggior autonomia rispetto al governo centrale.
47
L’art 117 riformato elenca le competenze esclusive dello Stato e quelle concorrenti. Il resto delle competenze è
lasciato alle Regioni che hanno autonomia di legiferare su di esse senza rispettare i principi fissati nella legislazione statale.
Grazie al decentramento, le regioni hanno acquisito competenza in tutti i settori dell’intervento pubblico salvo
quelli che restano in campo all’amministrazione centrale in quanto attinenti a funzioni di rilevanza nazionale.
Il PRINCIPALE RUOLO attribuito alle regioni risulta essere quello di PROGRAMMAZIONE E REGOLAZIONE OVVERO DI
INDIRIZZO, ORGANIZZAZIONE E COORDINAMENTO delle funzioni amministrative svolte da altri enti (province e comuni). Il
PRINCIPIO FONDAMENTALE DI SUSSIDIARIETÀ (VERTICALE) comporta che, nel perseguire finalità o erogare servizi che non
sono alla portata delle amministrazioni comunali, la competenza spetta ai livelli superiori.
13.1.c) Federalismo fiscale

Le regioni hanno progressivamente ra orzato la propria AUTONOMIA FINANZIARIA con il decreto 56/2000, che prevede
l’abolizione della maggior parte dei trasferimenti statali vincolanti, sostituendoli con la compartecipazione a
importanti tributi erariali (IVA e IRPEF) per la quale si prevede la possibilità di un’addizionale regionale, e
imposta sulla benzina. Parallelamente si assicura l’intervento finanziario del ministero del Tesoro per sostenere la
spesa sanitaria nei territori con maggiore popolazione o minore capacità fiscale (fondo di solidarietà, previsto all’art.
119 Cost. che a erma l’autonomia finanziaria di entrata e spesa e di imposizione fiscale).
La legge delega 42/2009 prevede una razionalizzazione della spesa pubblica a livello regionale,
riconducendola a standard di efficienza e introducendo i Livelli essenziali (L.E.A. Livelli essenziali di assistenza
per la sanità, L.E.P. livelli essenziali di prestazione per le politiche attive del lavoro).
Sulla base di questa delega, le spese regionali possono essere divise in:
• SPESE RICONDUCIBILI AL VINCOLO DEI LIVELLI ESSENZIALI delle prestazioni che riguardano la sanità, l’assistenza
sociale e l’istruzione. In questo caso l’erario si farà interamente carico dell’eventuale insu icienza delle
risorse regionali.
• SPESE NON RICONDUCIBILI A TALE VINCOLO. Finanziate con le risorse regionali, anche se si può accedere al
fondo perequativo, ma senza garanzia di copertura totale del fabbisogno.
• SPESE SPECIALI PER PROMUOVERE LO SVILUPPO ECONOMICO NEI TERRITORI PIÙ BISOGNOSI. Finanziate,
interamente o in parte, con trasferimenti centrali o Fondi europei.
Il quadro che si è andato delineando è quello che in letteratura viene indicato con il concetto di MULTILEVEL GOVERNANCE
ovvero un assetto nel quale le competenze di intervento pubblico risultano sempre più intrecciate e condivise fra i livelli di
governo.
13.1.d) Personale
L’organizzazione del personale regionale recepisce le riforme del pubblico impiego che, a partire dal d.lgs. 29/1993,
hanno introdotto la privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico, intesa come applicazione di norme privatistiche e
contrattuali. Il reclutamento e la gestione del personale regionale sono regolamentati attraverso un sistema di contrattazione
collettiva.
Esiste una separazione tra compiti e responsabilità di indirizzo (organi politici) e gestionali (dirigenti e dipendenti). Il
conferimento degli incarichi dirigenziali è affidato alla Giunta e al presidente della regione, attraverso
l’attribuzione dell’incarico a dirigenti interni alla regione, o a personale esterno alla struttura regionale mediante un apposito
contratto individuale (5 anni, durata del mandato del presidente e degli organi di governo)
13.1.e) Processi decisionali

A livello regionale il sistema si è focalizzato sul PRESIDENZIALISMO. La figura del PRESIDENTE DI R EGIONE (Governatore) si
elegge con SISTEMI MAGGIORITARI, CON O SENZA SECONDO TURNO (competenza regionale in materia di elezione
degli organi di governo a seguito di introduzione dell’autonomia statutaria). L’elezione del Consiglio Regionale
avviene principalmente con sistemi proporzionali, con o senza premi di maggioranza. Il Presidente di Regione ha
potere di nomina e sostituzione degli Assessori, per la formazione della Giunta. A seconda della legge regionale, c’è
incompatibilità o meno tra carica di assessore e consigliere. Giunta regionale e Consiglio regionale hanno compiti e funzioni
48
separate. Entrambi gli organi godono di legittimazione separata, ma il Consiglio si scioglie in seguito a eventuali dimissioni del
Presidente della Regione; tale prevalenza nasce dall’elezione diretta.
Tale sistema comporta i tipici vantaggi dei sistemi maggioritari: governabilità, identificazione del governo nella figura del
governatore, accountability, alternanza.
13.2) Enti locali

Sono amministrazioni decentrate di autogoverno territoriale, di primo livello (comuni, province) e di secondo livello (unione
dei comuni, città metropolitane).
Struttura organizzativa molto simile a quella delle regioni, che si è evoluta a partire dal modello gerarchico funzionale,
arrivando ad un modello Management by objectives, con la costituzione di aree, settori e servizi di sta diversificati.
L'ente locale esternalizza i suoi servizi e u ici al di fuori dei suoi confini attraverso una rete di entità giuridiche diverse. Questa
ESTERNALIZZAZIONE riguarda sia servizi di front o ice come servizi sociali, culturali e pubbliche utilità, che servizi di back
o ice a idati a società private per risparmiare nella gestione di servizi materiali come pulizie e mense.
Negli ultimi trent'anni, i comuni hanno cercato di superare le sfide legate alle loro dimensioni limitate attraverso
l'associazione in forme che amministrano una varietà di servizi al di là delle possibilità finanziarie di ciascun comune.
Queste forme includono i CONSORZI (nati per gestire settori specifici della politica pubblica) e le COMUNITÀ MONTANE
(create per gestire territori svantaggiati condividendo risorse e servizi) a partire dagli anni settanta. Le UNIONI DI COMUNI
sono invece collaborazioni temporanee tra amministrazioni comunali per fornire congiuntamente servizi.
13.2.a) Funzioni
Le FUNZIONI AMMINISTRATIVE si distinguono in
• PROPRIE rientrano le disposizioni normative che contraddistinguono l’attività programmatoria, regolativa

e gestionale di comuni e province.
• DELEGATE. compiti assegnati, quasi esclusivamente ai comuni, in qualità di terminali dell’apparato centrale,
con il sindaco in veste di u iciale dello stato (es. anagrafe). Nelle funzioni cosiddette proprie invece
La programmazione è divenuta, anche per legge, lo strumento più importante di governo e di direzione
amministrativa, poiché costituisce la base negoziale durante la quale i vertici decisionali dell’amministrazione locale
contrattano gli obiettivi delle politiche pubbliche e ne definiscono le modalità, i vincoli e ne predispongono le risorse
necessarie. Nei comuni e nelle province il documento prende il nome di PROGRAMMA ESECUTIVO DI GESTIONE
(PEG).
13.2.b) Personale
Molto simile a quella delle regioni. Soprattutto nei piccoli comuni è possibile l’utilizzo di funzionari C e D come
Dirigenti su nomina della Giunta, come Posizioni Organizzative.
Il sindaco e il presidente della provincia nominano il SEGRETARIO, che dipende funzionalmente dal capo
dell'amministrazione, scegliendolo tra gli iscritti all'albo. Il Segretario è preposto alla verifica della conformità
dell'azione amministrativa comunale (e provinciale) alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti.
14) IL SISTEMA SANITARIO

Il SSN è un sistema pubblico, finanziato principalmente dalla fiscalità generale, che garantisce a tutti i cittadini
un’ampia gamma di prestazioni sanitarie gratuite.
Il SSN è stato istituito con la legge 833/1978, che ne stabilisce le CARATTERISTICHE ISTITUTIVE:
1. Universalità: Tutti i cittadini italiani, inclusi gli stranieri residenti in Italia, hanno diritto all'assistenza sanitaria
senza distinzioni legate a età, sesso, condizione sociale o salute. Mobilità sanitaria cittadini UE
2. Uguaglianza: Ogni individuo riceve cure mediche in base alle sue necessità, e l'accesso ai servizi sanitari è
gratuito. Disparità di qualità delle prestazioni erogate tra le regioni e di accesso alle prestazioni erogate da strutture
private (diseguaglianza economica)
49
3. Globalità delle prestazioni erogate: Le prestazioni partono dalla prevenzione fino alla cura. Esistono i Livelli
essenziali di assistenza (LEA), che devono essere necessariamente erogati da tutte le regioni.
4. Finanziamento solidale: Il SSN è finanziato attraverso imposte dirette, con aliquote progressive in base al
reddito, non sulle prestazioni erogate garantendo un sistema di condivisione dei costi. Il sistema italiano prevede il
pagamento del ticket, come partecipazione alle spese da parte degli utenti.
5. Democrazia e controllo: Le decisioni strategiche e la gestione dei servizi sanitari sono sottoposte a un
controllo democratico. Attualmente, i direttori generali delle aziende sanitarie sono nominati e rimossi dalla Giunta
regionale, garantendo un controllo democratico.
6. Gestione pubblica: I servizi sanitari sono gestiti in modo unificato dalle Unità Sanitarie Locali (USL) sotto il
controllo pubblico.
Organizzato su tre livelli di governo:

1. quello NAZIONALE (funzioni di finanziamento e programmazione generale),
2. quello REGIONALE (funzioni di gestione e programmazione della rete ospedaliera) e
3. quello LOCALE (funzioni operative).
Il Sistema Sanitario Nazionale a ronta un’evoluzione tra gli anni 90 e 2000 su due diretttrici:
1. AZIENDALIZZAZIONE (ANNI ’90): organizzazione in strutture autonome chiamate "aziende sanitarie," che hanno una
maggiore autonomia nella gestione delle risorse, nel reclutamento del personale e nella definizione delle
strategie operative. Questa riforma mira a migliorare l'e icienza nell'erogazione dei servizi sanitari,
consentendo alle aziende sanitarie di prendere decisioni più rapide e flessibili.
2. REGIONALIZZAZIONE (ANNI 2000): trasferimento di competenze amministrative e finanziarie dal governo centrale
alle Regioni. Ciascuna Regione assume la responsabilità dell'erogazione dei servizi sanitari all'interno dei propri
confini territoriali. Necessario garantire una gestione e icace delle risorse finanziarie e una cooperazione tra le
Regioni per garantire l'uguaglianza nell'accesso e nella qualità dei servizi sanitari su tutto il territorio italiano
14.1) Il personale
Il personale del comparto Sanità è inquadrato in quattro di erenti ruoli:
1) Ruolo sanitario: cui appartengono medici, biologi, farmacisti, veterinari, infermieri ecc.
2) Ruolo professionale: che comprende avvocati, ingegneri, architetti ecc ecc.
3) Ruolo tecnico: di cui fanno parte i dipendenti aventi funzioni tecniche di vigilanza, controllo e supporto (analisti,
statistici, assistenti sociali ecc.)
4) Ruolo amministrativo: relativo ai dipendenti che si occupano della materia organizzativa e patrimoniale.
L’organizzazione prevede anche l’esternalizzazione dei servizi per assicurare l’erogazione capillare delle prestazioni
sanitarie. I medici di famiglia, i pediatri di libera scelta e i medici di continuità assistenziale (guardia medica) sono
professionisti privati in accordo con il SSN. Il loro rapporto con il SSN è regolato da un accordo collettivo nazionale,
rinnovato ogni quattro anni. Questi medici hanno una certa autonomia nella loro organizzazione del lavoro e possono anche
svolgere altre attività private. Forniscono cure primarie e fungono da filtro per l'accesso alle cure specialistiche.
14.2) I processi decisionali

Al governo centrale compete la legislazione di carattere generale e la determinazione dei LEA che devono essere
garantiti sull’intero territorio nazionale
Le regioni hanno grande autonomia nel pianificare e organizzare i servizi sanitari sul proprio territorio
Il Governo centrale, decide la somma da destinare al finanziamento del SSN a carico della fiscalità generale e adotta criteri
con cui suddividere le risorse finanziarie tra le singole Regioni. La legge delega 42/2009 prevede che i trasferimenti alle
regioni saranno calcolati in base al criterio dei costi standard: cioè la spesa pro capite sostenuta da regioni
benchmark (decise per e icienza) per assicurare i LEA.
50
15) IL SISTEMA SCOLASTICO
Rappresenta, per il tipo di servizio e la modalità di erogazione, un PA particolare. Il sistema scolastico italiano è stato
contraddistinto per lungo tempo da un assetto istituzionale centralistico, sviluppando un debole rapporto gerarchico tra i
dipendenti e un rapporto particolare con i fruitori del servizio (studenti e famiglie). Tale peculiarità nasce da una lettura della
Costituzione. L’insegnamento è richiamato nell’art. 33 come libertà di istruire su arte e scienza. Dopo viene
disciplinato il come: attraverso la Scuola, intesa come modello organizzativo, per cui la Repubblica né
assicura l’istituzione e il funzionamento (art. 33) e l’accesso a tutti (art. 34).
Tale peculiarità ha fatto sì che tutte le riforme (partendo dalla Riforma Gentile del 1934) che hanno portato fino all’autonomia
scolastica (Legge Bassanini) si sono concentrate sull’aspetto organizzativo (D.lgs. 59/1998: introduzione della figura di
dirigente scolastico). Nonostante il processo di autonomia e decentramento, il Ministero ha mantenuto, anche sulla base
delle pressioni dei sindacati della scuola, controllo e indirizzo (programmi ministeriali) ma soprattutto gestione (personale,
reclutamento, graduatorie).
15.1) Struttura organizzativa

Il sistema scolastico nazionale è suddiviso in quattro livelli di governo:
1) LIVELLO NAZIONALE: il Ministero dell'Istruzione, guidato dal Ministro, svolge funzioni di indirizzo,
coordinamento e monitoraggio (INVALSI) delle politiche educative a livello nazionale. Il Consiglio Nazionale
della Pubblica Istruzione rappresenta il personale della scuola.
2) LIVELLO REGIONALE: Le Unità Scolastiche Regionali (USR) sono organi regionali che sorvegliano l'attuazione
delle politiche educative nazionali e assegnano risorse finanziarie e di personale alle scuole. Gli USR
nominano i dirigenti scolastici e si suddividono in unità territoriali chiamate Centri Servizi Amministrativi.
3) LIVELLO LOCALE: Il sistema scolastico coinvolge i Centri Servizi Amministrativi (CSA), gli enti locali e i Consigli
Scolastici Provinciali. I CSA gestiscono funzioni tecniche e amministrative, in particolare la gestione dei
ruoli provinciali e il reclutamento del personale tramite le graduatorie provinciali. Le scuole superiori (da
un punto di vista immobiliare) sono di competenza delle province, mentre gli altri ordini di scuola sono a idati ai
comuni.
4) LIVELLO ISTITUZIONALE: Ogni istituzione scolastica è guidata da un dirigente scolastico (responsabilità della
gestione dell'istituzione, dei risultati finali, del personale e delle risorse finanziarie e strumentali, nonché delle
relazioni sindacali ), con il supporto di un direttore dei servizi generali e amministrativi. Il Consiglio d'Istituto
è composto da docenti, non docenti, genitori e studenti ed è responsabile della pianificazione finanziaria,
dell'organizzazione delle classi e degli orari. Approva il Piano dell'O erta Formativa (POF), che concretizza gli
obiettivi nazionali attraverso percorsi formativi autonomi.
Caratterizzata da legami interorganizzativi deboli.
15.2) Personale
Caratteristiche principali:
1) Alto numero di dipendenti (circa 1/3 del personale pubblico). Questo porta ad un forte peso sindacale del
comparto scuola e un’alta resistenza alle riforme
2) Il sistema di reclutamento è fortemente centralizzato, ine icace (percorso di abilitazione, graduatorie ad

esaurimento, gestione dell’assegnazione cattedra, concorsi straordinari) Nell'anno scolastico 2021/2022 i docenti
erano 923.854 di cui 698.896 a tempo indeterminato e 224.958 PRECARI a tempo determinato (25%). Si ottiene un
posto di ruolo molto tardi
3) DISTRIBUZIONE DELLA POPOLAZIONE SCOLASTICA non corrisponde a distribuzione del corpo docente;
4) STIPENDIO. Lo stipendio lordo medio di un docente italiano (30.784 euro) supera il Pil pro- capite dell’Italia (30.040
euro) solo del 2,5 per cento. Nell’Eurozona invece lo stipendio medio (44.408 euro) supera il pil pro- capite (35.850
euro) del 23,9 per cento. Quindi per portare lo stipendio degli insegnanti allo stesso rapporto con il Pil pro-capite che
prevale negli altri paesi bisognerebbe portare lo stipendio medio a 37.211 euro, ossia il 23,9 per cento in più del Pil
51
pro-capite dell’Italia. L’ aumento sarebbe di 6.428 euro (+20,9 per cento). Il costo della riforma sarebbe di 5,5
miliardi.
5) il sistema di carriera del corpo insegnante non esiste (possibile solo con concorso passare alla dirigenza
scolastica). Si tende, infatti, a privilegiare una progressione stipendiale basata semplicemente
sull’anzianità, disincentivando il miglioramento della qualità didattica. Ai singoli docenti è possibile
assegnare, da parte del collegio docenti, le c.d. “funzioni obiettivo” o “funzioni strumentali”, ossia attività volte alla
realizzazione e gestione del POF, per le quali è previsto un incentivo retributivo (molto irrisorio).
6) PERSONALE TECNICO, AMMINISTRATIVO E AUSILIARIO (ATA), con sistema reclutamento e graduatorie separate dal
corpo docente (con sistema di carriera)
15.3) Processi decisionali

Il d.p.r. 275/1999 stabilisce che il PIANO DI OFFERTA FORMATIVA (POF) è l’atto con cui le istituzioni scolastiche decidono
come strutturare l’autonomia didattico – organizzativa che viene loro a idata, ma al contempo il POF deve essere coerente
con gli obiettivi generali determinati a livello nazionale. Il POF ha VALENZA TRIENNALE per la parte del curriculum istituzionale
ed è modificato annualmente sia per gli eventuali aggiornamenti dei curriculum didattici, sia per le modifiche necessarie per
altre parti (collegio dei docenti coordinato d DS elabora, Consiglio di istituto approva)
il vero problema riguarda soprattutto la fase d’attuazione e valutazione del POF, fasi che risultano essere piuttosto carenti.
Ad esempio, il sistema INVALSI serve al Ministero per valutare il livello di preparazione degli alunni italiani nelle competenze
base. Ci sono resistenze da parte di alcune componenti del corpo insegnanti che ritiene che questa valutazione possa portare
a sistemi di di erenziazioni retributive e di risorse basate sui risultati delle classi o delle scuole.
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2023

0.1.a) Negli imperi antichi

0.1.e) Monarchie nazionali

7. Le monarchie nazionali si fondano su un PRINCIPIO DI STATUALITÀ, e dunque di organizzazione istituzionale

0.1.f) Nasce lo Stato moderno

0.1.h) Il modello idealtipico di burocrazia

0.2) Percorsi di sviluppo delle pubblica amministrazione

Naturalmente sanità e istruzione rappresentano i 2 cardini delle politiche di Welfare State.

LIPPI A. MODELLI DI AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE 2022 |

SOCIETÀ teoria politica [Easton 1953]

1.1) La scienza dell’amministrazione

1.1.a) La Science de l’administration e la Public Administration Theory

1.2) La burocrazia nella teoria di Max Weber

insieme di apparati e di persone al quale è a idata, a diversi livelli, l’amministrazione di uno

• laicità, ossia l’abbandono di ogni legittimazione di fonte ultraterrena

1.3) I modelli di burocrazie di Gouldner

assetto patrimoniale fondato frutto di un patto, un

regole imposte dall’esterno regole di funzionamento per

fonte di conflitto e di burocratizzazione solo come

presenza di regole «altre»,

devianze giustificate ritenute

6. Bisogna essere consapevoli che esistono diverse opzioni

7. Bisogna essere consapevoli che possono esistere modelli

Figura 3 quadro sintetico di quattro modalità su cui può basarsi la burocrazia

2. una lettura che ne osserva l’interazione con la società (NEO-ISTITUZIONALISMO).

Legittimazione Forte Legittimazione debole

In Europa è possibile individuare 4 MODELLI ISTITUZIONALI DI SISTEMI AMMINISTRATIVI:

2.2.a) Riforma amministrativa nella teoria di Brunsson

§ Planning, Programming, Budgeting System (PPBS): strumento ﬁnanziario di bilancio previsionale.

Gli altri due indirizzi giocano un ruolo complementare.

2.2.b) Il cambiamento istituzionale

IL NPM È STATO SICURAMENTE UN CASO DI ISOMORFISMO NORMATIVO E IMITATIVO, MA COERCITIVO IN GRECIA O IN

L’arena dell’implementazione di una riforma amministrativa è un contesto potenzialmente conﬂittuale

L’IMPLEMENTAZIONE RICHIEDE, CONSEGUENTEMENTE, CAPACITÀ DI COORDINAMENTO DAL CENTRO, MONITORAGGIO,

3) CAPITOLO 3. IL MODELLO ORGANIZZATIVO

Statica e dinamica sono le due dimensioni principali.

•SOPRAVVIVENZA. le organizzazioni sono sistemi sociali artificiali, non esistono

STRUTTURA ORGANIZZATIVA dà stabilità e continuità

•configurazione di rapporti stabili, definiti, chiari e finalizzati

L’ORGANIGRAMMA GERARCHICO-FUNZIONALE rappresenta la matrice in cui si incrociano i criteri verticale (autorità

I processi possono essere di 5 tipi

3.1) Il modello organizzativo burocratico

(1) Burocrazia meccanica

3.1.b) Le patologie burocratiche

2. Di fronte ad ine icienze legati a duplicazioni regolamentari e organizzative e a problemi di iperspecializzazione e

3.2) La decisione e il ciclo di programmazione

3.2.a) La teoria della razionalità limitata di Herbert Simon

Impossibilità di esplorare tutte le alternative possibili. Si valutano ALTERNATIVE IDENTIFICABILI o DISPONIBILI,

Figura 4 Tratto da SOCIOLOGIA DELL'ORGANIZZAZIONE E DELLE RISORSE UMANE

3.2.b) Il ciclo di programmazione e controllo

3.3) Valutazione e controllo

2. il sistema di valutazione delle risorse umane;

3.3.b) Capacità amministrativa

2. Implementation capacity; la capacità di implementare tutti i compiti assegnati senza discostamenti da

a. capacità di input, ossia la capacità di un’amministrazione di reperire e organizzare le risorse

3.6) I servizi pubblici

Figura 5 Tratto da ECONOMIA E GESTIONE DEI SERVIZI PUBBLICI

Figura 6 Tratto da EGSP

3.6.a) Il diagramma di Normann [1985]

Figura 8 La co-produzione: il ruolo degli utenti (da

Figura 9 La gestione della qualità del servizio (da EGSP)

4.1.a) L’analisi strategica del potere di Crozier

Figura 10 Sistema burocratico e strategie degli attori di Crozier (tratto da SORU)

4.2) I rapporti tra politica e amministrazione

SCIENZA DELL'AMMINISTRAZIONE (SSD SPS04 - 12 CFU) FdeF-Scams A

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