Diritto Regionale

Cap. I
Stato unitario-accentrato, Stato federale, Stato regionale.

Stato unitario-accentrato : trova le sue origini nella formazione delle

grandi monarchie assolute che dominarono la scena europea dal XVI al XVIII
secolo. Caratteristica fondamentale il rafforzamento del ruolo di indirizzo e
di decisione del sovrano, per ricondurre ad unit il frazionamento che aveva
caratterizzato il periodo precedente nascono alcune strutture amministrative
stabili.
I tre fondamentali potere dello Stato (legislativo esecutivo e giurisdizionale)
sono affidati esclusivamente ad organi appartenenti alla struttura centrale
dello stato, nonch lesercizio del marginale potere amministrativo a livello
locale.
Stato Federale: Esso nasce delle preesistenti entit titolari di potere
pubblici es.( USA prima colonia Inglese poi confederazione ed in fini
federazione, dopo lacquisita indipendenza dallInghilterra).
Si assiste ad una suddivisione verticale dei poteri compreso quello Legislativo
che vede coinvolti tanto gli organi federali quanto gli organi delle entit
federate.
Stato Regionale: Si pu dire che esso rappresenti una variante dello stato
unitario, caratterizzato da una particolare valorizzazione dellautonomia
locale.
Il potere giurisdizionale rimane alla sola competenza dello Stato. Mentre il
potere Legislativo ed esecutivo-amministrativo sono ripartiti tra centro e
periferia secondo criteri dettati dalla Costituzione.
Levoluzione delle forme di stato: NellEuropa continentale si pu dire che
almeno fino al secondo dopo-guerra il modello prevalente sia stato quello
dello Stato Unitario di modello Francese. Solo con le costituzioni del secondo
dopo-guerra che le autonomie delle Entit Territoriali cominciano a ricevere
riconoscimento, inserendosi nelle dinamiche tra Parlamento e Governo.
Si ha il quesito se c ancora senso tra stato federale e stato
regionale. Per questa ragione necessario esaminare quali sono gli
elementi principali che distinguono le due forme di Stato:

il criterio costituzionale di riparto delle competenze: Negli Stati Federali

la federazione soggetta a competenze elencate nella Costituzione,
mentre sono le entit federate ad avere una competenza
generale( ossia in tutte le materie) non previste nellelencazione della

costituzione.
Nello Stato Regionale il criterio di riparto opposto.
In alcuni Paesi come in Spagna la Costituzione prevede due elenchi di materie
uno per definire le competenze dello Stato ed un altro che definisce le
competenze dellentit autonoma.
In Belgio vi una singolare forma di Stato Federale caratterizzata da
competenze espressamente elencate dalla costituzione per gli enti
espressione delle etnie e da una competenza generale residuale dello Stato
centrale.

la presenza di una seconda Camera territoriale: In realt il panorama

contemporaneo ci offre esempi di Camere Territoriali in Ordinamenti
non certo federali( es. Francia).

Invece negli USA si dubita che possa essere considerata vera e propria
camera territoriale il Senato poich dal 1913 eletto dallintero corpo
elettorale. Mentre in Austria ad esempio vi sono Camere territoriali che
operano secondo logiche diverse.

coinvolgimento delle Entit Federate nel procedimento della revisione

della Costituzione: Negli USA (Stato Federale) la costituzione pu
essere modificata con i due terzi del Parlamento Federale nonch
lapprovazione dei tre quarti delle assemblee elettive dei singoli stati.

In Italia (Stato Regionale )le Regione possono avanzare proposte di revisione

costituzionale (cinque consigli regionali) nonch chiedere il referendum
confermativo per una legge di revisione che in Parlamento non abbia ottenuto
la maggioranza qualifica (art.138 Cost.).
- lesistenza di un sistema di giustizia costituzionale diretto a risolvere i
conflitti di attribuzione tra federazione ed entit federate. In Italia la Corte
costituzionale a risolvere i conflitti tra Regioni e Stato.
- lassetto del sistema fiscale: Negli Sati federali la federazione raccogli
risorse fiscali per conto proprio e per le proprie esigenze e la stessa cosa
fanno le entit federate. Anche negli Stati Regionali come lItalia esistono
forme di autonomia finanziaria che hanno trasformato la finanza regionale da
finanza derivata (dipendente dallo stato centrale) a finanza propria.
- il carattere statuale delle entit federate: Ossia le entit federate
posseggono elementi di sovranit rappresentati dalla titolarit di tutte e tre le
funzioni di uno stato ( legislativo esecutivo e giurisdizionale) nonch di
unaltra prerogativa degli stati sovrani ci quella di esercitare il potere estero
(potere di stipulare accordi internazionali).
La Riforma del Titolo Quinto

La riforma ormai operante da un quinquennio contiene delle novit che

richiamo alcuni elementi degli Stati Federali ossia il nuovo criterio di riparto
delle competenze normative tra stato e regione.
Si passati quindi ad un sistema ove sono previsti due elenchi di materie
uno che riguarda le competenze esclusive dello Stato e uno che elenca le
competenze concorrenti delle regioni.
Altra novit sarebbe stata listituzione di un Senato Federale, ma in questo
caso si trattava di una mera contaminazione tra modelli che non avrebbe
rappresentato certo una vera camera territoriale.

Cap. II

Autonomia regionale nellesperienza italiana

Due sono le disposizioni costituzionali che pi chiaramente esprimono il
mutamento che si voleva determinare rispetto alla situazione precedente: la
prima, art 5 che riconosce valore costituzionale alle entit territoriali; la
seconda, art 114 il quale affermando che la Repubblica si ripartisce in Regioni
e Provincie individua questi Enti come articolazioni necessarie del
complessivo ordinamento costituzionale. Vi sono due tipi di Regioni che
possono riassumersi nei seguenti termini:
-Autonomia statutaria: mentre gli statuti speciali sono approvati con legge
costituzionali quelli ordinari sono deliberati dai singoli Consigli Regionali ma
approvati con legge della Repubblica ed incontrano oltre ad i limiti dettati
dalla Costituzione anche quelli delle leggi ordinarie dello Stato. Negli Statuti
Speciali, inoltre, contenuta la disciplina degli organi di governo della
Regione e delle funzioni che alla medesima vengono attribuite. Tale disciplina
si prevede venga successivamente integrata attraverso norme di attuazione
da parte del Governo mediante decreti legislativi su parere di una
commissione paritetica formata da esperti designati dal Governo e dalle
regioni interessate.
Per le Regioni ad autonomia ordinaria la stessa materia in larga parte
regolamentata dalla Costituzione che indica i settori in cui esse hanno
potest legislativa amministrativa individua lambito e gli strumenti di
autonomia finanziaria, stabilisce quali sono gli organi regionali e le loro
competenze (artt.117,118,121e 122)
-Autonomia legislativa: gli elenchi di materie di competenza regionali sono
significativamente pi ampi negli statuti speciali (es. Sicilia competente in
settori come lindustria commercio lavoro istruzione ecc.). Le regioni ad
autonomia ordinaria possono esercitare una competenza legislativa

concorrente con lo Stato ossia vincolata ai principi fondamentali dettati per

ciascuna materia da leggi dello Stato.
-Autonomia amministrativa: lart.118 prevede un sistema di
amministrazione regionale indiretta fermo il principio per cui alle regioni
dovevano spettare tutte le funzioni amministrative nelle materie di
competenza legislativa esercitate attraverso comuni e provincie, mediante il
ricorso a due istituti: la delega di tali funzioni agli enti locali interregionali o
lutilizzazione dei loro uffici.
- Autonomia finanziaria: il regime ordinario disciplinato dallart. 119 della
Cost. prevede una piena autonomia di spesa e una pi limitata autonomia di
entrate assicurata in parte da tributi propri ed in parte da quote di tributi
erariali, cio riscossi dallo Stato a cui si aggiungono i contributi speciali che
possono essere assegnati a determinate regioni per scopi determinati.
Negli Statuti Speciali sono contenuti e garantiti pi ampi canali di
finanziamento soprattutto tramite lindividuazione di specifiche entrate fiscali
rimesse in buona parte alle regioni.
-Regime dei controlli sullesercizio di potere legislativo ed
amministrativo: le leggi regionali dopo lapprovazione da parte del consiglio
regionale sono sottoposte ad un controllo da parte del governo, art. 127 della
Cost., abilitato a chiedere un eventuale riesame della legge ed abilitato ad
impugnare la legge o avanti alla Corte Costituzionale o davanti al Parlamento,
nel caso di riapprovazione dello stesso testo.
Gli atti amministrativi regionali vengono invece sottoposti al controllo di un
organo decentrato dello stato a livello regionale ossia la commissione di
controllo sullamministrazione regionale.
GLI SVILUPPI SUCCESSIVI DEL NOSTRO REGIONALISMO
Il Parlamento eletto nel 1948 dimostra sin da subito di non voler dare
attuazione, in tempi brevi, allistituzione delle Regioni. Questo ritardo che
porta alle prime elezioni regionali solo nel 1970 avr effetti molto gravi. Le
regioni ad autonomia differenziata risultavano enti del tutto atipici con la
conseguenza che le loro funzioni vennero limitate dagli organi dello Stato.
Sul versante delle Regioni a Statuto Ordinario si vara la legge n.62/53 la
quale da un lato disciplina in maniera dettagliata il futuro dei comuni statuti e
subordina lesercizio delle loro funzione legislative alla necessaria adozione
di apposite leggi-cornice, previa approvazione del Parlamento, che fissano i
principi fondamentali delle materie di competenza concorrente tra Stato e
Regione.
Con la legge finanziaria regionale n.281/1970 si sostituisce la disposizione
relativa alla necessaria previa approvazione di leggi-cornice con unaltra che
consente ai Consigli Regionali di legiferare da subito nel rispetto dei principi

fondamentali deducibili dalle disposizioni legislative statali vigenti nelle

diverse materie. Questo mutamento non avviene a caso esso determinato
da una serie di fattori essenzialmente politici.
Per ci che attiene al potere legislativo si pensi al ridimensionamento che
esso subisce dal trasferimento solo parziale delle funzioni amministrative a
causa delloperazione condotta dal governo di mantenere allo Stato tutta una
serie di funzioni in nome della necessaria tutela dellinteressi nazionali ad
esse connesse. Per ci che attiene lautonomia amministrativa si registra
lintroduzione in via di legge ordinaria di uno strumento per limitarne
lesercizio. Si tratta della funzione di indirizzo e coordinamento che viene
attribuita allo stato dalla gi citata legge finanziaria che obbligano le regioni
ad adottarla solo per quelle attivit che toccano esigenze di carattere unitario
con riferimento agli obiettivi del programma economico nazionale ed agli
impegni derivanti dagli obblighi internazionali. Il Governo pu, pertanto,
anche con atti diversi dalla legge limitare in modo significativo la
discrezionalit amministrativa delle regioni.
Inoltre si consideri lattuazione fortemente riduttiva che viene data alla legge
finanziaria. Questultima procede ad una radicale compressione
dellautonomia tributaria delle regioni mentre in parallelo si sviluppa la prassi
di istituire fondi settoriali e speciali di finanziamento delle regioni a
destinazione vincolata, con conseguente ridimensionamento della loro libert
di spesa. Neppure il regime di controllo sullesercizio dei poteri regionali va
esente da un inasprimento, che attribuiscono allo Stato la possibilit di
sostituirsi alle regioni in caso di inerzia di queste ultime.
Bisogner attendere la seconda met degli anni novanta perch i limiti di
questa situazione emergano in tutta la loro gravit e si cominci a discutere
dellopportunit di avviare uninversione di tendenza anche attraverso una
riforma del modello regionale originario. Prende piede la convinzione che la
deludente esperienza regionale fino ad allora maturata sia da addebitarsi
alle perduranti tendenze centraliste dello Stato.
Cos si cerca di approdare a risultati concreti con listituzione nel 1997 della
commissione bicamerale DAlema nel cui progetto di riforma, arenatosi in
Parlamento, erano contenute le basi per riforme successive. Per questa
ragione venne delegato il governo a completare e riformare il trasferimento di
funzioni amministrative dello stato alle regioni. In particolare il governo
doveva provvedere allattribuzione della generalit dei compiti e delle
funzioni amministrative innanzi tutto a Comuni Province e Comunit Montane
e successivamente procedere allattribuzione alle Regioni delle funzioni
amministrative non assegnate in precedenza agli Enti Locali. Per questi motivi
le leggi Bassanini sono state accolte come una sorta di riforma federale a
Costituzione invariata. Sempre nella stessa direzione si muovono quei
provvedimenti normativi che puntano a correggere il limite che presenta il
disegno costituzionale originario in relazione alla mancata previsione di
specifici organi di raccordo Stato Regioni. Trova cos la sua prima disciplina

legislativa con lintroduzione della Conferenza Permanete per i rapporti tra lo

Stato le Regioni e le Province Autonome. Si tratta di un organo con
competenze essenzialmente consultive che ottiene un ruolo sempre pi
importante soprattutto in virt di alcune rilevanti sentenze della Corte
Costituzionale.
LA RIFORMA DEL TITOLO QUINTO
Sfumato il tentativo di grande riforma operato dalla Commissione DAlema si
arriva a partire dal 1999 alla completa riforma del titoloV il primo passo
rappresentato dallapprovazione della Legge Cost.n1/1999 con la quale si
procede a valorizzare lautonomia Statuaria delle Regioni di diritto comune
(art.123 Cost.), ossia un ampliamento dei suoi contenuti e di una riduzione
dei limiti che essa incontra.
Lo Statuto di queste Regioni diviene una Fonte Regionale caratterizzata da
uno speciale procedimento di approvazione: il Testo dello Statuto deve essere
approvato a maggioranza assoluta dal Consiglio Regionale con due
deliberazioni successine a distanza non minore di due mesi luna dallaltra; Si
prevede la possibilit che questo testo sia sottoposto a Referendum
Affermativo se lo richiede entro tre mesi dalla sua pubblicazione un
cinquantesimo del corpo elettorale oppure un quinto dei componenti
del consiglio; In fine si stabilisce che il testo deliberato dal Consiglio possa
essere impugnato entro trenta giorni dalla sua pubblicazione dal Governo
davanti alla Corte Costituzionale per mancato rispetto dei limiti formali ossia
relativi al procedimento di approvazione e/o sostanziali.
Il contenuto dello Statuto si amplia fino a ricomprendere anche la disciplina
della forma di governo regionale poich consente alla Regioni di scegliere
quale debba essere lassetto del governo, gli equilibri tra Consiglio e Giunta,
Presidente della Giunta e Giunta stessa. Sul piano delle classificazioni
tradizionali questa forma di governo pu essere avvicinata a quella
Presidenziale per il ruolo centrale del Presidente della Regione. In fatti
questultimo viene eletto direttamente dal corpo elettorale regionale il quale
ha il potere di nominare e revocare gli altri membri della Giunta.
La riforma fa scomparire il limite rappresentato dalle leggi dello Stato e
rimane solo quello riferito allarmonia con la Costituzione poich lo Statuto
non pu contraddire i principi ed i valori della Costituzione.
La legge Cost.1/1999 ha provveduto ad estendere la potest
legislativa regionale alla materia elettorale, infatti il sistema di
elezione e i casi di ineleggibilit e di incompatibilit sono disciplinati
con legge della Regione nei limiti dei principi fondamentali stabiliti
con legge della Cost.(art. 122).
Nel 2001 si proceduto allapprovazione di una nuova legge Costituzionale
che prevede che ciascuna delle Regioni ad autonomia speciale possa adottare

una speciale legge regionale detta Legge Statuaria con un contenuto analogo
ma non coincidente con quello indicato dalla legge Cost.1/1999 riferito alle
regioni con statuto ordinario, per con una procedura parzialmente diversa:
Non due deliberazioni ma una da parte del Consiglio a maggioranza
assoluta; diversa disciplina del referendum confermativo e
previsione di limiti aggiuntivi.
La Legge Costituzionale n3/2001
Questa legge ha introdotto diverse innovazioni innanzi tutto:
-affermazione contenuta nel nuovo art. 114 Cost. secondo la quale la
Repubblica costituita dai Comuni Provincie dalle Citt Metropolitane dalle
Regioni dallo Stato. Per la prima volta i diversi enti pubblici rappresentativi
vengono posti in una posizione di equiordinazione, senza che si alluda ad
alcuna gerarchizzazione tra i diversi livelli di governo.
-Si introduce un terzo tipo di Regione poich lart 116 Cost. prevede che
ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia possono essere attribuite
ad altre regioni (Leggi art.117 ed art.119 ).
-Sul versante dellautonomia normativa la modifica consiste nel superamento
del precedente criterio di riparto delle competenze legislative tra Stato e
Regioni di Diritto Comune, nel senso che lo Stato mantiene solo il potere di
determinazione dei Principi Fondamentali, mentre in tutte le altre materi si
afferma che spetta alle regioni la potest legislativa. Altra novit
rappresentata dallesplicito riconoscimento di una piena potest
regolamentare in tutte le materie non riservate alla competenza esclusiva
dello Stato. Per quanto riguarda le funzioni amministrative lart. 118 Cost.
afferma la spettanza di tale funzione hai comuni.
-Autonomia finanziaria: oltre alle due categorie di finanziamento indicate
dallart.119 Cost. si aggiunge la previsione dellistituzione di un Fondo
Perequativo senza vincolo di destinazione, da assegnare ai territori con
minore capacit fiscale.
-Riconoscimento alle Regioni di un potere estero: Potere che conferisce alle
Regioni il diritto a partecipare alla formazione degli atti normativi comunitari
ed assegna loro il compito di dare esecuzione ai medesimi atti, nonch ai
Trattati Internazionali che vertono in materie di loro competenza.
-Adeguamento degli Statuti Speciali Ordinari.
-Le Regioni in Parlamento: La riforma non ha affrontato il tema della modifica
della nostra formula bicamerale ha tuttavia stabilito che i regolamenti
parlamentari possano disciplinare la partecipazione, di rappresentanti
Regionali, alla commissione bicamerale per le questioni regionali, prevedendo
che il parere negativo espresso dalla Commissione possa essere superato
solo con un voto a maggioranza assoluta delle assemblee parlamentari.

La riforma della riforma: la cd devolution

Cap III
LE FONTI
STATUTI SPECIALI
Statuti Speciali e la loro approvazione legata all'esigenza di rispondere a
problemi diversi, ma molto rilevanti sul piano politico.
2 elementi che connotano questo tipo di autonomia nelle province di trento e
bolzano: 1- il potere legislativo, amministrativo e finanziario risulta suddiviso
fra regione e le due province autonome di trento e bolzano e che spetta alle
province la maggior parte della titolarit di essi; 2- il Consiglio regionale
determinato dall'unione dei due consigli provinciali.
Altre differenze riguardano l'attribuzione del potere legislativo tenendo conto
che in solo quattro statuti si rileva una potest legislativa facoltativaintegrativa, esclusa la Sicilia.
Questa marcata differenziazione tra statuti si modificata cercano di
omogeneizzari i contenuti degli statuti, ed proprio questa una delle
modifiche della riforma del titolo v.
IL PROCEDIMENTO DI APPROVAZIONE E REVISIONE ( L. cost. n 2/2001)
Modificare il dettato dei vecchi statuti speciali un intento che emerge dalla
volont di estendere alle regioni ad autonomia differenziata ( ad eccezione
della valle da osta e trentino alto adige) di un modello di governo simile a
quello previsto per le regioni di diritto comune nella legge cot n 1/1999. Tale
forma di governo centrata sull'elezione diretta a suffragio universale del
Presidente della Regione e sulla regola del simul stabunt simul cadent, in
base al quale il voto di sfiducia espresso nei confronti del presidente da parte
del consiglio regionale comporta lo scioglimento di quest'ultimo.
Ora le nuove modalit di revisione, valide per tutte le regioni ad autonomia
differenziata prevedono: 1- il potere di iniziativa ad opera dei consigli
regionali; 2- la necessaria acquisizione del parere del consiglio regionale in
ordine a proposte di revisione statutaria di iniziativa governativa o
parlamentare; 3- non possono essere approvate leggi di revisione statutaria
attraverso referendum confirmativo.
I limiti di revisione: osservanza dei principi supremi dell'ordinamento
costituzionale poich sono idonei a fungere da parametro di legittimit.
LA LEGGE STATUTARIA
Procedimento: si presenta aggravato rispetto a quello di approvazione delle
leggi regionali ordinarie e disciplinato dalle regole previste dall'art 123 cost

per l'approvazione degli statuti di diritto comune; pu essere sottoposto a

referendum confirmativo entro tre mesi dalla pubblicazione se ne fanno
richiesta 1/50 del corpo elettorale regionale o 1/5 dei membri del consiglio
regionale ( la procedura referendaria si aggrava se il consiglio approva la
legge statutaria con il voto favorevole dei 2/3 dei consiglieri: in tal caso si
alza il numero dei membri del corpo elettorale che possono fare riciesta del
referendum mentre risulta impossibile da parte dei consiglieri fare tale
richiesta) . In quanto legge rinforzata si trova ad un livello gerarchicamente
superiore rispetto alle altre leggi regionali.
Contenuto: disciplina la forma di governo regionale con specifico riferimento
al,a composizione del consiglio; iniziativa popolare e referendum.
Limite: armonia con i principi costituzionali e con i principi dell'ordinamento
giuridico. Il rispetto dei limiti imposti alla legge statutaria assicurato dal
controllo che il governo esercita sul loro contenuto e che pu portare
all'impugnazion dinanzi alla corte cost entro trenta giorni dalla loro
pubblicazione.
LE LEGGI STATUTARIE NELLE PROVINCE AUTONOME DI TRENTO E BOLZANO
Provincia Trento: con legge statutaria approvata dalla maggioranza assoluta
dei membri pu disciplinare la forma di governo della provincia , le modalit
di elezione del suo consiglio, del presidente e degli assessori, i rapporti fra gli
organi, la presentazione e l'approvazione della mozione motivata di sfiducia
nei confronti del presidente della provincia , i casi di ineleggibilit e
incompatibilit , l'esercizio di iniziativa popolare e referendum provinciale
propositivo, cosultivo e abrogativo. La Legge statutaria pu essere sottoposta
a referendum confermativo
Provincia di Bolzano: l'approvazione della legge statutaria per disciplinarne
l'elezione del proprio presidente la maggioranza deve essere dei 2/3. La
Legge statutaria pu essere sottoposta a referendum confermativo
Limiti: armonia costituzione e con l'ordinamento giuridico. Controllo da parte
del governo abilitato ad impugnare la legge dinanzi alla corte cot entro 30 gg
dalla pubblicazione.
IL PUNTO SULL'ATTUAZIONE DELLA RIFORMA
L'esperienza maturata dopo l'entrata in vigore della riforma attuata dalla
legge cost n 2/2001 ci permette di comprendere che per il momento solo 3
regioni si sono mosse in vista di una revisione del proprio statuto.
Sicilia e Friuli Venezia Giulia: la legge reg. n 13/2001 ha istituito una
commissioe speciale per la revisione dello statuto composta di soli deputati
regionali; la proposta di revisione, deliberata dalla commissione, stata
approvata dal consiglio in forma di iniziativa di legge cost ed inviata al
parlamento per la prosecuzione dell'iter secondo le regole stabilite dall'art

138.
Sardegna: la legge reg n 7/2007 stata istituita una consulta per procedere
alla stesura del nuovo statuto. La consulta ha fatto riferimento a " le ragioni
fondanti dell'autonomia e alla sovranit della sardegna". il governo ha
impugnato tale disposizione dinanzi alla corte cost la quale l'ha dichiarata
incostituzionale.
La vicenda dell'avvio di revisione statutaria ha permesso a tutte le regioni di
ricoprire un ruolo di vera e propria codecisione ( regione e parlamento). Fino
ad ora sono state approvate 11 leggi statutarie, sei delle quali riguardano la
forma di governo e cinque la disciplina del referendum e iniziativa popolare.
GLI STATUTI DELLE REGIONI DI DIRITTO COMUNE
art 123 cost, cos riformato, dispone delle regioni di diritto comune sono
chiamate a riformare il proprio statuto disciplinando a forma di governo e i
principi fondamentali di organizzazione e fondamento, nonch l'esercizio di
iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della
regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali.
Approvazione dello statuto: necessario seguire una procedur aggravata che
prevede una doppia approvazione consiliare a distanza non minore di due
mesi , il voto favorevole della maggioranza assoluta dei consiglieri , la
possibilit che il testo approvato dal consiglio sia sottoposto a referendum
confermativo, ove lo richiedano una certa quota di elettori e degli stessi
consiglieri. il potere del governo di impugnare il testo dinanzi alla corte cost
entro 30 gg dalla sua pubblicazione.
Limite: armonia con la costituzione
Revisione: Pu la regione modificare il vecchio statuto senza generarne uno
ex novo e inoltre pu porre un controllo preventivo sullo statuto da parte del
governo quindi evitanto che a statuto redatto quest'ultimo venga poi
dichiarato illegittimo. In caso di impugnativa governativa il decorso del
termine previsto per le richieste referendarie viene sospeso : in caso di
sentenza di rigetto l'iter riprende; in caso di accoglimento l'iter referendario si
blocca definitivamente. Vi inoltre il caso di sentenza di incostituzionalit
parziale lo statuto viene promulgato ma vengono impugnate da parte del
governo le disposizioni dello statuto stesso come leggi regionali viene
applicato l'art 127 cost.
IL CONTENUTO DEGLI STATUTI DI DIRITTO COMUNE
Il contenuto della nuova autonomia statutaria si caratterizza nel testo
riformato dell'art 123 cost che nel periodo immediatamente successivo
all'entrata in vigore della legge cost n 1/1999 ha spinto alcuni interpreti a
parlare di una vera e propria " dimensione costituzionale" della fonte
statutaria. In tema di forma di governo, gi la costituzione, imponeva vincoli

non superabili come ad esempio la sfiducia del Presidente della Regione pu

avvenire solo mediante approvazione di una mozione approvata a
maggioranza assoluta. Si negata inoltre la possibilit di ricomprendere nella
materia statutaria anche la disciplina elettorale se non per quegli aspetti
strettamente ricollegati alla forma di governo. Bisogna quindi capire la
delimitazione della materia statutaria e cio se gli statuti contengono non
solo oggetti a contenuto strettamente necessario come previsti dall'art 123
cost, ma anche oggetti a contenuto ulteriore. La Corte cost, pur richiamanda
un aprecedente sentenza sul tema e ribadendo l'ammissibilit dei contenuti
ulteriori giunta a negare a questi ultimi valore giuridico ( pi che altro
hanno valore politico). Nell'orientare tale decisione ha giocato il fatto che
molte regioni avevano inserito fra i principi generali anche disposizioni che
alludevano al riconoscimento di nuovi diritti non esplicitati dalla costituzione (
es diritti coppie di fatto, voto degli extracomunitari ecc). Infatti la materia dei
diritti dovrebbe essere riservata alla costituzione e che alle regioni spetta
semmai l'implementazione di questi diritti.
Molti statuti hanno previsto l'istituzione di appositi organi di garanzia
statutaria ai quali si affida il compito non solo di far rispettare gli ambiti di
competenza agli organi regionali, ma anche di verificare se le leggi regionali
sono conformi alla materia statutaria.
In conclusione la materia statutaria prevista dall'art 123 cost : forma di
governo; principi fondamentali e organizzazione e funzionamento della forma
di governo; diritto di iniziativa popolare; referendu su leggi e provvedimenti
amministrativi della regione; pubblicazioni di leggi e regolamenti regionali.
LIMITE DELL'ARMONIA CON LA COSTITUZIONE
Qual l'esatta portata di questo limite? Per capirlo bisogna capire che
interpretazione viene data al termine " armonia": viene riferito non solo ai
principi e precetti esplicitati direttamente dalla costituzione, ma anche allo "
spirito" dellla cost, volendo con ci alludere ai principi che possono essere
dedotti in via interpretativa dal testo costituzionale.
IL PUNTO SULL'ATTUAZIONE DELLA RIFORMA
A 10 anni dalla legge cost n 1/1999, dodici regioni hanno provveduto ad
adottare un nuovo statuto. Perch non tutte le regioni? Le ragioni di questa
incompleta attuazione della riforma sono riconducibili ai tempi sfalsati con cui
si proceduto alla riforma del titolo v, completatasi solo con la approvazione
della legge cost n 3/2001, che hanno lasciato per oltre due anni le regioni in
una situazione di stallo, inoltre vi sono molte lacune e ambiguit nel dettato
costituzionale.
LA POTESTA' LEGISLATIVA
La legge cost n 3/2001 ridefinisce la potest legislativa delle regioni, secondo
i nuovi criteri di riparto di tale funzione tra stato ( soggetto a competenza

generale ) e regioni di dirtto comune ( soggetto a competenza enumerata ) .

Lo stato mantiene comunque una posizione di supremazia. In ogni caso sia
stato che regione trovano nella cost la delimitazione del proprio ambito di
competenza. Secondo l'art 117 : la potest legislativa esercitata dallo stato
e dalle regioni nel rispetto della costituzione, nonch dai vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Mentre per
quanto riguarda la potest legislativa attribuita alle Regioni ad autonomia
differenziata viene in soccorso l'art 10 della legge cost n 3/2001.
LA POTESTA' LEGISLATIVA DELLE REGIONI DI DIRITTO COMUNE
Alle regioni di diritto comune spettano due tipi di potest legislativa:
1- potest legislativa concorrente : vedeva l'intervento di due fonti normative
per la discplina di una medesima materia ossia una legge dello stato,
chiamata a definire i principi generali , e una legge regionale chiamata a
dettare la disciplina di dettaglio
2- potest legislativa facoltativa- integrativa : vedeva l'intervento di due fonti
normative sia statale che regionale ma con limiti ben pi penetranti.
Dopo la riforma si pensa sia rimasta solo la competenza concorrente
affiancata da una competenza residuale estesa a tutte le materie non
espressamente enumerate tra quelle affidate alla competenza esclusiva dello
stato.
LA POTESTA' LEGISLATIVA CONCORRENTE
Si tratta di 20 settori, tra i quali sono annoverati : i rapporti internazionali e
con la UE, l'istruzione, la ricerca scientifica e tecnologica , il governo del
territorio, l'ordinamento della comunicazione, le grandi reti di trasporto e di
navigazione, la produzione e la distribuzione nazionale dell'energia, la tutela
della salute, la tutela e la sicurezza del lavoro, la legislazione elettorale e la
disciplina del conferimento delle funzioni agli enti locali. Tale elencazione va
interpretata alla luce dell'intero impianto costituzionale dei rapporti StatoRegioni.
La riforma ha riproposto gli stessi problemi di definizione delle materie che
gi in passato si erano presentate. Art 117 ha reso questo problema ancora
pi complicato non solo per la genericit delle materie ma anche per il loro
riferimento ai valori costituzionali. In queste ipotesi la Corte cost ha parlato di
materie non-materie che impegnano le regioni e lo stato al loro
perseguimento senza assegnare n all'una n all'altra uno specifico aspetto.
I LIMITI DELLA POTESTA' LEGISLATIVA
Limite costituzionale: le leggi regionali devono rispettare la cost in ogni sua
disposizione e non soltanto nella parte riferita al riparto delle competenze,
ma anche la parte che impone il divieto alle regioni di legiferare in materie di

diritti inviolabili.
Limite territoriale: legge regionale non pu disciplinare fenomeni, attivit o
servizi relativi al territorio di un'altra regione.
Limite degli obblighi internazionali e comunitari: Il ruolo che lo stato mantiene
in materia di politica estera alla stipulazione di trattati internazionali con altri
stati, il cui contenuto investe materie di competenza legislativa regionale,
con il risultato che le regioni si vedono del tutto espropriate della loror
competenza legislativa. Il che significa che in teoria doveva essere lo stato ad
essere responsabile in caso di inadempimento regionale dei precetti
comunitari e internazionali. In relazione alle norme comunitarie, grazie ad
una sentenza della corte cost n 142/1972 si riconosciuta la competenza alle
regioni di dare attuazione alle norme internazionali su materie che riguardano
la loro sfera di competenza. Questa soluzione stata costituzionalizzata e
cos stata ampliata l'art 117 comma 5. La chiamata in sussidiariet come
strumento e regola di riparto delle competenze tra Stato e Regioni istituto
di matrice giurisprudenziale, essendo stata teorizzata dalla Corte
costituzionale in via deduttiva rispetto al combinato disposto degli artt. 117 e
118 Cost; unisce tra loro principi come la sussidiariet e la leale
collaborazione, veri e propri cardini dei rapporti tra potere centrale ed
autonomie territoriali alla luce della riforma del 2001; produce conseguenze
non irrilevanti sul sistema delle fonti statali e regionali e sui loro rapporti.
Ragionare dellavocazione in sussidiariet significa in primo luogo
confrontarsi 2con il modello teorico elaborato dalla Corte nella sentenza n.
303/2003 (parte I), cercando di evidenziarne i tratti portanti ed i profili irrisolti
che, alla luce della giurisprudenza successiva, emergeranno con particolare
evidenza (parte II). Un confronto tra lautonomia regionale previgente alla
riforma del 2001 e quella attuale operazione che va poi condotta con
inevitabili accortezze, dal momento che listituto di cui ci occupiamo trova la
sua origine nel contesto del Titolo V riformato e non si presta pertanto a
comparazioni stringenti: ci non impedisce, tuttavia, di accostare le due
esperienze sotto svariati e rilevanti profili, dalle modalit di accertamento e
tutela delle esigenze unitarie sino ai limiti che nel complesso investono
lautonomia legislativa regionale (parte III). Peraltro, sussidiariet e leale
collaborazione (i due pilastri su cui si fonda listituto) costituiscono un banco
di prova impegnativo per linterprete, alle prese con principi giuridici che
presentano una genesi complessa, un difficile inquadramento a livello teorico,
stratificazioni giurisprudenziali e una sterminata letteratura. Il che ha imposto
una scelta di campo, funzionale allo scopo (ma legata anche ai limiti) di
questo lavoro: la riflessione teorica, in quanto necessaria a chiarirne la
portata applicativa, si limiter al principio di sussidiariet; mentre la leale
collaborazione, la cui rilevanza peraltro nessuno disconosce, verr affrontata
in quanto strumentale alleffettiva avocazione di funzioni al livello statale
(non mancando, negli atti di questo Convegno, unaltra relazione
appositamente dedicata al profilo istituzionale della collaborazione tra Stato e
Regioni).

Forma di governo parte 2

IL referendum abrogativo
art 123 cost dispone che i nuovi statuti devono disciplinare in materia di
referendum abrogativo sulle leggi regionali, sui regolamenti e in alcuni casi
anche agli atti amministrativi di interesse generale.
Iniziativa: riconosciuta ad una frazione del corpo elettorale , enti locali
individuati in numero fisso.
Limiti: esclusi dal referendum sono 1. statuto; 2. leggi tributarie di bilancio;
3. leggi di esecuzioni di norme comunitarie; 4. regolamento interno del
consiglio regionale; 5. le leggi elettorali. per quanto riguarda i limiti della
struttra del quesito viene imposto il principio di necessaria omogeneit e
unitariet dell'oggetto. lo statuto toscano limita la possibilit del referendum
manipolativo prevedendo che questo pu riguardare parti definite purch di
senso compiuto.
Controllo di ammissibilit e legittimit: vengono istituiti organi di garanzia
statuaria. riguardo al giudizio di ammissibilit costituito dal fatto che le
pronunce degli organi di garanzia possono essere impugnate in sede
giurisdizionale.
La proposta soggetta a referendum approvata se viene raggiunto un
quorum pari alla maggioranza degli aventi diritto al voto e i voti favorevoli
devono raggiungere la maggioranza. come previsto anche a livello statale,
non pu essere sottoposta a referendum la stessa proposta per un certo
periodo .
Il referendum consultivo.
Ha limitata importanza. E' ambiguo perch pu avere sia effetti formali che
sostanziali poich pone vincoli politici. Anche referendum consultivo deve
rispettare il principio di chiarezza e omogeneit , tuttavia tale principio non
previsto da tutti gli statuti e spesso si incorre nel rischio che le proposte siano
troppo generiche.
Limiti materiali: non possono influire sull'ordine costituzionale e politico dello
stato e non possono avere ad oggetto iniziative regionali di proposte di legge
costituzionale.

Iniziativa: frazione corpo elettorale, consiglieri, enti locali, residenti

( soggiorno nel territorio da almeno 5 anni per gli stranieri)
Oggetto: temi che interessano l'iniziativa politica e amministrativa della
regione o in proposte di particolare interesse per la popolazione,
provvedimenti di competenza del consiglio, atti normativi regionali ecc
Effetti: in caso di esito positivo si prevede o l'obbligo per il PdGiunta di
presentare una proposta di legge sull'oggetto del quesito referendario , o
l'obbligo per il consiglio di pronunciarsi sull'oggetto della consultazione.
IL REFERENDUM PER L'ISTITUZIONE DI NUOVI COMUNI O LA MODIFICA DELLE
CIRCOSCRIZIONI O DELLE DENOMINAZIONI COMUNALI.
art 133 con partecipazione della popolazione interessate, concetto di difficile
inquadrazione . Popolazione interessate individuate dalla legge regionale, si
tratta di referendum consultivi obbligatori il cui esito difficilmente pu essere
ignorato dagli organi regionali.
REFERENDUM NELLE REGIONI A STATUTO SPECIALE.
Rispetto agi statuti ordinari prevedono la presenza del referendum
propositivo disciplinato dalle leggi statutarie.

AUTONOMIA AMMINISTRATIVA
l'ART 118 COST DOPO LEGGE COST 3/2001
Riforma titolo v prevede nuovi criteri di allocazione delle funzioni
amministrative tra i diversi livelli di governo , che si ispirano ai principi di
sussidiariet , adeguatezza e differenziazione.
Principio di Sussidiariet: non esiste alcun livello istituzionale che possa dirsi
titolare formale e a priori di una certa funzione. E' un princpio di politica
legislativa che attribuisce al legislatore il dovere di conferire una generale
preferenza per il conferimento delle funzioni amministrative al livello pi
basso, quello comunale. tale principio affiancato da altri due principi:
Principio di adeguatezza: impone al legislatore di verificare se l'ente scelto
in grado di svolgere le funzioni assegnatali
Principio di differenziazione: soggetti destinatari non devono essere
necessariamente considerati in modo meccanicamente uguali ( es i comuni
pi popolosi e quelli meno popolosi) .
LA CD SUSSIDIARIET ORIZZONTALE
Art 118 comma 4 : " Stato, regioni, Citt metropolitane, Province e Comuni
favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo

svolgimento di attivit di interesse generale, sulla base del principio di

sussidiariet "
Cittadini singoli o associati sono chiamati direttamente ad individuare
interessi pubblici, compito che sarebbe proprio dei soli soggetti pubblici. La
dottrina a questo proposito si divisa tra chi definisce tale disposto
incostituzionale e chi lo ha considerato positivo in quanto garante della
diretta partecipazione del cittadino alla vita civile. Altri mettono in luce le
potenzialit collaborative tra soggetti pubblici e privati, quest'ultima
interpretazione garantisce la distinzione dei compiti, consentendo ai privati di
attuare interessi generali. Applicazione dell'art 118 abbiamo le autonomie
funzionali quali le universit e le camere di commercio definibili come enti
espressivi del pluralismo sociale.
LINEE GIURISPRUDENZIALI PI IMPORTANTI DI RIPARTO E DI ESERCIZIO DELLE
FUNZIONI AMMINISTRATIVE: IL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIET
sen. 303/2003
regioalismo cooperativo
CONFERIMENTO FUNZIONI AMMINISTRATIVE AI SENSI DELL'ART . 118 COMMA
1E2
a seguito della legge cost n 3/2001 ssi valorizzati le funzioni fondamentali
ossia le funzioni proprie , la cui determinazione spetta allo stato.
Funzioni Fondamentali dei comuni: 1. organizzazione generale dell'amm.,
gestione finanziaria e contabile; 2. organizzazione dei servizi pubblici di
interesse generale di ambito comunale ; 3. catasto; 4. pianificazione
urbanistica; 5. attiit di protezione civile; 6. rifiuti urbani; 7. servizi sociali
organizzazione; 8. edilizia scolastica; 9. polizia municipale; 10. ufficio
anagrafe.
Funzioni fondamentali Province: occorre considerare che le province saranno
a breve diminuite nel numero. 1. pianificazione territoriale; 2. tutela
ambientale; 3. pianificazione servizi di trasporto; 4. gestione stradale; 5.
programmazione provinciale della rete scolastica.
Funzioni fondamentali citt metropolitane: non sono ancora state istituite in
quanto successive alla soppressione delle province. le floro funzioni sono
comunque oltre che quelle previste dalle province anche 1. pianificazione
territoriale e delle reti infrastrutturali; 2. mobilit e viabilit
RAPPORTI TRA LEGGE STATALE E LEGGE REGIONALE NELL'ALLOCAZIONE
DELLE FUNZIONI AMMINISTRATIVE
Dopo la legge cost 3/2001 la legge statale non pi competente a
determinare in generale le funzioni degli enti locali . Nelle materie di propria

competenza esclusiva deve comunque rispettare i principi del 118 cost. Fuori
dalle competenze esclusive statali vi una competenza esclusiva generale
della regione. Nelle materie di competenza concorrente la legge pu solo
fissare norme sulla allocazione delle funzioni e non norme di allocazione
funzioni, mentre pu disporre direttamente l'allocazione alla regione di
funzioni amministrative. La regioni pu attruire funzioni agli enti inizialmente
attribuitele dalla legge statale.
Nelle materie di competenza residuale delle regioni l'allocazione delle
funzioni amministrative spetta alla legge regionale salvo i casi di attrazione in
sussidiariet
MANCATA ATTUAZIONE DEL NUOVO ART 118 COST
Oggi il 118 non attuato poich la legge 131/2003 delinea un procedimento
troppo complesso e diluito nel tempo : Stato e Regioni conferiscono le
funzioni amministrative sulla base di principi di sussidiariet adeguatezza e
differenziazione, attribuendo a Province, citt metropolitane, regioni e Stato
soltanto quelle di cui occorre assicurare l'unitiraiet di esercizio. Inoltre tutti
devono favorire l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli o associati, per lo
svolgimento di attivit di interesse generale. Le funzioni amm non
diversamente attribuite spettano ai comuni. Il Governo una volta all'anno
presenta al parlamento disegni di legge per recepire tali accordi e sulla base
di questi accordi lo stato avvia i trasferimenti di beni e risorse. Da tali decreti
in poi Regioni ed enti locali possono esercitare funzione conferitegli.