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LA DEMOCRAZIA E IL POTERE INVISIBILE

di Norberta Bobbio

In uno scritto di alcuni anni fa mi sono occupato dei « para-

dossi » della democrazia, cioe delle difficolta oggettive in cui si
viene a trovare una corretta applicazione del metodo democrati-
co proprio nelle societa in cui continua a crescere la richiesta
di democrazia 1. Per chi considera la democrazia come I'ideale
del "buon governo" (nel senso classico della parola, cioe nel
senso che riesce meglio di ogni altro a realizzare il bene comu-
ne), I'altro tema oggetto di continuo dibattito e quello che si
potrebbe chiamare degli "insuccessi" della democrazia. Gran
parte di cio che oggi si scrive sulla democrazia puo essere fatto
rientrare nella denuncia, ora accorata ora trionfante, di questi
insuccessi. Vi rientra il tema ormai classico della teoria delle
elites, e quello ancora piii classico del divario tra democrazia
formale e democrazia sostanziale. Vi rientra, infine, il tema del-
I'ingovernabilita, che e emerso in questi ultimi annie D'altra
parte, non mi pare che abbia ancora avuto la necessaria attenzio-
ne degli scrittori politici - come pur meriterebbe - il tema,
su cui esercito questo primo scandaglio, del "potere invisibile".

II governo del potere pubblico in pubblico

Uno dei luoghi comuni di tutti i vecchi e nuovi discorsi
sulla democrazia consiste nell' affermare che essa e il governo
del "potere visibile". Che appartenga alIa "natura della demo-
crazia" che "nulla possa rimanere confinato nello spazio del
mistero" e una frase che ci accade di leggere, con poche varian-
ti, tutti i giorni 2. Con un apparente bisticcio si puo definire il
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1 Quale socialismo?, Torino, Einaudi, 1976, pp. 45 SSe

2 In un articolo di R. Puletti, 11 lento cammino verso la oerita, in
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182 Norberto Bobbio

governo della democrazia come il governo del potere pubblico

in pubblico. II bisticcio e solo apparente perche 'pubblico' ha
due significati secondoche venga contrapposto a 'privata', come
nella classica distinzione tra ius publicum e ius privatum, tra-
smessaci dai giuristi romani, oppure a 'segreto', nel qual caso
ha il significato non di appartenente alIa "cosa pubblica" 0 allo
"stato", ma di "manifesto", "palese", per l'appunto "visibile".
Proprio perche i due significati non coincidono, uno spettacolo
pubblico puo benissimo essere un affare privato, e una scuola
privata (nel senso che non appartiene allo stato) non puo sot-
trarsi alIa pubblicita dei suoi atti. Cost, nulla toglie al carattere
privato del potere del padre di famiglia, secondo la distinzione
fra diritto privato e diritto pubblico, la doverosa pubblicita di
molti atti della sua gestione, e nulla toglie al carattere pubblico
del potere di un sovrano autocratico il fatto che questo potere
sia esercitato in pili circostanze nel massimo segreto.
Come regime del potere visibile la democrazia ci fa subito
venire alIa mente l'immagine, tramandataci dagli scrittori politi-
ci di tutti i tempi che si sono richiamati al grande esempio
dell'Atene di Pericle, dell' "agora", 0 dell' "ecclesia", cioe all'adu-
nanza di tutti i cittadini in luogo pubblico allo scopo di fare e
ascoltare proposte, denunciare abusi 0 pronunciare accuse, e de-
cidere per alzata di mana 0 mediante pezzi di coccio dopa aver
ascoltato gli argomenti pro e contro presentati dagli oratori.
Quando il popolo era adunato, scrive il Glatz, l'araldo impreca-
va contra chiunque cercasse d'ingannare il popolo, e perche i
demagoghi non abusassero delle loro arti oratorie l'assemblea
restava in ogni momenta sotto 10 "sguardo" (si noti questo
riferimento all'atto del " vedere " del Dio. I magistrati erano
sottoposti ad una sorveglianza continua, e ' nove volte all'anno
a ogni pritania dovevano far rinnovare i loro poteri da un voto
di fiducia, con votazione per alzata di mano, e se non l'ottene-
vano, erano ipso facto rinviati davanti ai tribunali " 3. Non e
senza ragione che l'assemblea sia stata spesso paragonata a un
teatro 0 a uno stadio, cioe a uno spettacolo pubblico, dove
appunto vi sono degli spettatori chiamati ad assistere ad un'a-
zione scenica che si svolge secondo regole prestabilite e si con-
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clude con un giudizio. In un passo delle Leggi, in cui parla del

tempo in cui il popolo era sottoposto aIle leggi, e adduce ad

"L'Umanita", 13 marzo 1980, p. 1.

3 G. Glotz, La citra greca, Torino, Einaudi, 1948, p. 202.
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La democrazia e if potere invisibile 183

esempio il rispetto delle leggi della musica, Platone racconta

come a poco a poco per opera di poeti trascinati " da un entu-
siasmo da baccanti " fosse stata introdotta una deplorevole con-
fusione fra i vari modi musicali e ingenerata nel volgo 130 noncu-
ranza delle leggi musicali, S1 che " i pubblici teatrali da muti
divennero loquaci, quasiche intendessero cia che in arte e bello
oppure no; e invece di un'aristocrazia in fatto di musica si e
avuta una miserabile teatrocrazia" 4. Subito dopo ridefinisce
questo termine di nuovo eonio 'teatrocrazia' come" demoerazia
in fatto di musica ", interpretandola come l'effetto della pretesa
del volgo di poter parlare di tutto e di non riconoscere pili
alcuna legge. Platone e uno serittore antidemocratieo. L'equipa-
razione fra il governo del popolo e il governo del pubblico in
teatro (con la conseguente contrapposizione fra governo del
pubblico e governo dei migliori) gli serve per esprimere aneora
una volta la propria condanna della democrazia intesa come
dominio della lieenza 0 della sregolatezza. Ma l'assimilazione del
" demos " al pubblico di un teatro va ben al di la del giudizio
di valore che vi e eonnesso nel brano platonieo 4.
Quale sia stata la forza suggestiva della democrazia antiea
nell'eta della rivoluzione franeese eben noto. Non importa qui
sapere se la realta fosse conforme al modello 0 se sia stata nei
secoli trasfigurata in un ideale normativo. II governo demoerati-
co resta nel tempo, e aneor pili intensamente nei momenti di
ribollimento e di attesa del novus ordo, eome il modello ideale

4 Platone, Le Leggi, 701a (trad. A. Cassara, Bari, Laterza, 1921, vol.

I, p. 102). Ma si veda anche il passo precedente in cui si dice che la
musica non deve essere giudicata dai primi venuti, onde il giudice della
buona musica non cleve giudicare prendendo lezione dagli spettatori,
"confuso dai clamori della folla", e si critica "quello che la legge dispo-
ne in Sicilia e in Italia, dove essa rimette il giudizio alla folla degli
spettatori, e fa proclamare il vincitore per alzata di mano" (659b).
5 Di netta clerivazione platonica, se pure con accentuazione diversa
del teatro come luogo rispetto al teatro come l'insieme degli spettatori,
e l'uso che Nietzsche fa del termine "teatrocrazia" in 11 caso Wagner,
ove rimprovera il movimento di Bayreuth di aver incoraggiato "la presun-
zione del profano, dell'idiota in arte", onde "tutta questa gente organiz-
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za oggi associazioni, vuole imporre il proprio gusto, vorrebbe far da

giudice persino in rebus musicis et musicantibus" (qui la derivazione da
Platone e indubbia), e di aver coltivato la "teatrocrazia", definita "Ia
bizzarria di una credenza nel primate del teatro, in un diritto alIa
supremazia del teatro sulle arti, sull'arte" (Opere, a cura di G. Colli e
M. Montinari, Milano, Adelphi, 1970,. vol. VI, tome III, p. 39).
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184 Norberto Bobbio

del governo pubblico in pubblico. Tra Ie innumerevoli opere

del tempo della rivoluzione, traggo questa citazione esemplare
dal Catechismo repubblicano di Michele Natale (il vescovo di
Vico, giustiziato a Napoli il 20 agosto 1799):

Vi e niente di segreto nel Governo Democratico? Tutte Ie operazioni

dei governanti devono essere note al Popolo Sovrano, eccetto qualche
misura di sicurezza pubblica, che gli si deve far conoscere, quando i1
pericolo e cessato 6.

Questo brano e esemplare perche enuncia in pochi tratti uno

dei principi fondamentali dello state costituzionale: la pubblici-
ta e la regola, il segreto l'eccezione, e a ogni modo e un'eccezio-
ne che non deve far venir meno la regola, giacche la segretezza
e giustificata, non diversamente da tutte Ie misure eccezionali
(quelle, tanto per intenderci, che poteva prendere il dittatore
romano), soltanto se e limitata nel tempo 7.
Che tutte Ie decisioni e piii in generale gli atti dei governan-
ti debbano essere noti al popela sovrano e sempre state conside-
rato uno dei cardini del regime democratico, definito come il
governo diretto del popolo 0 controllato dal popolo (e come po-
trebbe essere controllato se si tenesse nascosto?). Anche quando
I'ideale della democrazia diretta viene abbandonato come anacro-
nistico con la nascita del grande state territoriale moderno (rna
anche il piccolo state territoriale non e phi uno stato-citta) e

6 Michele Natale, Catechismo repubblicano per l'istruzione del popolo

e la rovina de' tiranni, nella recente edizione a cura di G. Acocella, e
con la presentazione di F. Tessitore, Vico Equense, 1978, p. 71.
Un'altra curiosa citazione da Maurice ]oly, Dialogue aux enters entre
Machiavel et Montesquieu ou la politique de Machiavel au XIX siecle
par un contemporain, Bruxelles, chez tous les libraires, 1868: " .. mais
comme la publicite est de l'essence des pays libres, toutes ces institu-
tions ne pourraient vivre longtemps si elles ne fonctionnaient au grand
jour" (p. 25).
7 II rapporto fra misura eccezionale e temporaneita e una delle carat-
teristiche della dittatura romana, di quella che Schmitt chiama dittatura
"commissaria" per distinguerla dalla dittatura "sovrana" (La dittatura,
Bari, Laterza, 1975, ediz. originale 1921, cap. I). La temporaneita giustifi-
ca la eccezionale concentrazione del potere. Dal momento che la dittatu-
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ra diventa perpetua i1 dittatore si trasforma in tiranno. La dittatura

romana e un esempio tipico di giustificazione dell'eccezione alIa regola
mediante la limitazione nel tempo. Tipico nel senso che una qualsiasi
misura eccezionale, quando sia rigorosamente limitata nel tempo, sospen-
de l'applicazione della regola rna non abroga la regola stessa, e pertanto
salva l'ordinamento nel suo complesso.
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La democrazia e iI potere invisibile 185

viene sostituito dall'ideale della democrazia rappresentativa, gia

perfettamente delineato, proprio in polemica con la democrazia
degli antichi, in una lettera di Madison ai suoi interlocutori 8,
il carattere pubblico del potere, inteso come non segreto, come
aperto al "pubblico", rimane uno dei criteri fondamentali per
contraddistinguere 10 stato costituzionale rispetto allo stato asso-
luto, e quindi per contrassegnare la nascita 0 la rinascita del
potere pubblico in pubblico. In un brano della sua Verfassungs-
lehre, Carl Schmitt coglie bene, forse al di la delle sue intenzio-
ni, e a ogni modo non nello stesso contesto in cui si svolgono
queste mie osservazioni, il nesso tra principio di rappresentan-
za e pubblicita del potere, sino a intendere la rappresentanza
come una forma di rappresentazione, cioe come un modo di
presentare, di far presente, di rendere visibile, cio che altrimen-
ti resterebbe nascosto. Valla pena citare almeno due passi:

La rappresentanza puo aver luogo soltanto nella sfera della pubblici-

tao Non c'e alcuna rappresentanza che si svolga in segreto 0 a quattr'oc-
chi... Un parlamento ha un carattere rappresentativo solo in quanto si
crede che la sua attivita propria sia pubblica. Sedute segrete, accordi e de-
cisioni segrete di qualsivoglia comitato possono essere molto significative e
importanti, rna non possono mai avere un carattere rappresentativo 9.

II secondo passo e rispetto al nostro tema ancora piii e-

splicito:
Rappresentare significa rendere visibile e rendere presente un essere
invisibile mediante un essere pubblicamente presentee La dialettica del
concetto sta in cio che l'invisibile viene presupposto come assente e con-
temporaneamente reso presente 10.

Accanto e oltre al tema della rappresentanza, la teoria del

governo democratico ha sviluppato un altro tema strettamente
connesso a quello del potere visibile: il tema del decentramen-
to inteso come rivalutazione della rilevanza politica della perife-
ria rispetto al centro. Si pub interpretare l'ideale del governo
locale come un ideale ispirato al principio secondo cui il potere
e tanto piii visibile quanto phi e vicino. Di fatto la visibilita
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8 In particolare la lettera n. 10 del 23 novembre 1787, It Federali-

sta, Pisa, Nistri-Lischi, 1955, pp. 56 SSe
9 Miinchen und Leipzig, Duncker & Humblot, 1928, p. 208.
10 Ibidem, p. 209. Su questo aspetto del pensiero di Schmitt richia-
rna l'attenzione J. Freund, L'essence du politique, Paris, Sirey, 1965, p.
329.
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186 Norberto Bobbio

non dipende soltanto dal presentarsi in pubblico eli chi e investi-

to del potere, rna anche dalla vicinanza spaziale fra il governan-
te e il governato. Anche se le comunicazioni di massa hanno
accorciato le distanze tra l'eligendo 0 l'eletto e i suoi elettori,
la pubblicita del parlamento nazionale e indiretta, effettuandosi
soprattutto attraverso la stampa, la pubblicazione degli atti par-
lamentari, 0 delle leggi e altri provvedimenti nella "Gazzetta
ufficiale". La pubblicita del governo di un comune e pili diret-
ta, ed e pili diretta proprio perche la visibilita degli amministra-
tori e delle loro decisioni e maggiore. 0 per 10 meno, uno degli
argomenti di cui si sono sempre serviti i difensori del governo
locale, l'argomento della restrizione e moltiplicazione dei centri
di potere, e stata la maggiore possibilita offerta al cittadino di
gettare il proprio sguardo negli affari che 10 concernono, e di
lasciare il minima spazio al potere invisibile.
Alcuni anni or sono, in un libro molto nota e discusso (a
parer mio, anche discutibile), Habermas ha raccontato la storia
della trasformazione dello state moderno mostrando il graduale
emergere di quella che egli ha chiamato "la sfera privata del
pubblico" .0, detto altrimenti, la rilevanza pubblica della sfera
privata 0 ancora della cosiddetta opinione pubblica che pretende
di discutere e criticare gli atti del potere pubblico, ed esige per
questo, e non puo non esigere, la pubblicita dei dibattiti, tanto
dei dibattiti propriamente politici quanto di quelli giudiziari 11.
Si capisce che la maggiore 0 minore rilevanza dell'opinione pub-
blica come opinione relativa agli atti pubblici, cioe propri del
potere pubblico che e per eccellenza il potere esercitato dai
supremi organi decisionali dello stato, della " res publica", di-
pende dalla maggiore 0 minore offerta al pubblico, intesa pro-
prio come visibilita, conoscibilita, accessibilita, e quindi control-
labilita, degli atti di chi detiene il supremo potere. La pubblici-
ta COS! intesa e una categoria tipicamente illuministica in quan-
to rappresenta bene uno degli aspetti della battaglia di chi si con-
sidera chiamato a sconfiggere il regno delle tenebre: dovunque

11 J. Habermas, Strukturwandel der Offentlichkeit, Neuwied, Luchter-

hand, 1962, trade it. col titolo Storia e critica dell'opinione pubblica,
https://doi.org/10.1017/S0048840200007930

Bari, Laterza, 1971. II libro mi pare discutibile perche non vengono

mai distinti nel corso di tutta l'analisi storica i due significati di 'pubbli-
co' come appartenente alla sfera statale, alIa "res publica", che e il
significato originario del termine latino 'publicum', tramandatoci dalla
distinzione classica tra ius privatum e ius publicum, e come manifesto
(che e il significato del termine tedesco 'offentliches') opposto a segreto.
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La democrazia e il potere invisibile 187

abbia esteso il proprio dominio la metafora della luce e del

rischiaramento (della Aufklarung 0 dell'Enlightment) ben si ad-
dice alIa rappresentazione del contrasto fra potere visibile e
potere invisibile 12. In un brano suI "mito solare della rivoluzio-
ne" Starobinski ricorda che Fichte, partigiano della rivoluzione,
aveva datato da Heliopolis, "I'ultimo anna dell'antico oscuranti-
smo", il discorso sulla Rioendicazione della liberti: di pensiero
dai principi dell'Europa che l'banno sinora calpestata (1793) 13.
Chi pili di ogni altro ha contribuito a chiarire il nesso tra
opinione pubblica e pubblicita del potere e stato Kant, che puo
essere considerato a buon diritto come il punto di partenza di
ogni discorso sulla necessita della visibilita del potere, una ne-
cessita che e per Kant non solo politica rna morale. Nel famoso
saggio sull'illuminismo Kant afferma risolutamente che l'illumini-
smo richiede "la pili inoffensiva di tutte Ie Iiberta, quella cioe
di fare usa pubblico della propria ragione in tutti i campi". A
questa affermazione fa seguire il commento: " ... il pubblico
uso della propria ragione deve essere libero in ogni tempo, ed
esso solo puo attuare I'illuminismo fra gli uomini " , ave per
'pubblico uso della propria ragione' s'intenda "I'uso che uno
ne fa come datto davanti all'intero pubblico dei lettori". II
commento si accompagna, com'e noto, all'elogio di Federico II,
il quale ha favorito la liberta religiosa e la liberta di pensiero,
intesa quest'ultima come I'autorizzazione ai sudditi "di far uso
della loro ragione" e di "esporre pubblicamente al mondo Ie
loro idee sopra una migliore costituzione, criticando liberamen-
te quella esistente" 14. Naturalmente l'uso pubblico della pro-
pria ragione esige la pubblicita degli atti del sovrano. Proprio

12 II che non toglie I'uso da parte degli illuministi delle societa

segrete, come di strumento indispensabile per combattere Ia battaglia
dei lumi contro l'assolutismo. Su questo tema ampiamente R. Koselleck,
Critica illuministica e crisi della societe borghese, Bologna, II Mulino,
1972 (ediz. originaIe, 1959). Sulla necessita del segreto per combattere il
potere segreto vedi oitre. COS! Koselleck: "Centro i misteri degli idoIa-
tri degli arcana della politica stava il segreto degli Illuminati. 'Perche
societa segrete?' chiede Bode, loro campione nella Germania settentriona-
Ie, "la risposta e semplice: perche sarebbe follia giocare a carte scoperte
https://doi.org/10.1017/S0048840200007930

quando l'avversario nasconde il proprio gioco" (p. 108).

13 J. Starobinski, 1789. Les emblemes de la raison, Paris, Flamma-
rion, 1979, p. 34.
14 I. Kant, Risposta alla domanda: che cosa e l'illuminismo, in Scrit-
ti politici e di filosofia della storia e del diritto, Torino, Utet, 1956, pp.
143 e 148.
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188 Norberta Bobbio

su questa punta il pensiero di Kant e molto esplicito emerita

di essere messo in evidenza, anche per la sua attualita, piii di
quel che sia stato fatto sinora pur dai critici piti avveduti.
Nella seconda Appendice alIa Pace Perpetua, intitolata Dell)ac-
cordo della politica con la morale secondo il concetto trascen-
dentale del diritto pubblico, Kant considera "concetto trascen-
dentale del diritto pubblico" il seguente principio: "Tutte Ie
azioni relative al diritto di altri uomini, la cui massima non e
suscettibile di pubblicita, sono ingiuste" 15. Qual e il significato
di questo principio? In linea generale si puo rispondere che
una massima non suscettibile di diventare pubblica e una massi-
rna che, se mai fosse resa pubblica, susciterebbe tale reazione
nel pubblico da rendere impossibile la sua attuazione. Le appli-
cazioni che Kant ne fa, con due esempi illuminanti, al diritto
interno e al diritto internazionale, chiariscono meglio di ogni
altro commento il problema. Rispetto al diritto interno egli
adduce l'esempio del diritto di resistenza; rispetto al diritto
internazionale, del diritto del sovrano d'infrangere i patti stabili-
ti con altri sovrani. E argomenta in questo modo. Nel primo
caso "I'ingiustizia della ribellione si rende chiara da questo:
che la massima di essa, qualora fosse pubblicamente conosciu-
ta, renderebbe impossibile il proprio scopo. Percio dovrebbe
essere tenuta necessariamente segreta" 16. E infatti, quale cittadi-
no, nel momento stesso in cui accetta il pactum subiectionis,
potrebbe dichiarare pubblicamente che si riserva il diritto di non
osservarlo? E quale valore potrebbe avere un simile patto qualo-
ra fosse riconosciuto questo diritto ai contraenti? Nel secondo
caso, analogamente, che cosa accadrebbe se nell'atto stesso di
stabilire un trattato con un altro stato, 10 stato contraente di-
chiarasse pubblicamente di non ritenersi vincolato agli obblighi
derivanti dal patto? "Accadrebbe naturalmente - risponde
Kant - che ognuno 10 sfuggirebbe oppure farebbe lega con
altri stati per resistere aIle sue pretese", e di conseguenza "la
politica con tutte Ie sue astuzie verrebbe meno al suo scopo,
ragion per cui quella massima deve considerarsi ingiusta" 17.
Sulla validita di questo principio come criterio per distin-
guere il buon governo dal mal governo, credo di non aver
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bisogno d'insistere. Leggendo il giornale, che ci reca ogni matti-

15 Scritti politici, cit., p. 328.

16 Ibidem, p. 331.
17 Ibidem, p. 333.
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La democrazia e iI potere invisibile 189

na notizia degli scandali pubblici, di cui ha un non invidiabile

primato il nostro paese, ciascuno di noi puo aggiungere esempi
a volonta e trarre conferma della bonta del principio. Che cosa
e che costituisce uno scandalo pubblico? 0, detto altrimenti,
che cosa e che suscita scandalo nel pubblico? Equal e il momen-
to in cui nasce 10 scandalo? II momento in cui nasce 10 scanda-
10 e il momento in cui viene reso pubblico un atto 0 una serie
di atti che sino allora erano stati tenuti segreti 0 nascosti, in
quanto non potevano essere resi pubblici perche, se resi pubbli-
ci, quell'atto 0 quella serie di atti non avrebbero potuto essere
compiuti. Si pensi aIle varie forme che puo assumere la pubbli-
ca corruzione, il peculato, la malversazione, la concussione, l'in-
teresse privato in atti di ufficio e via enumerando, tanto per
fare esempi banali, roba di tutti i giorni. Quale pubblico ufficia-
Ie potrebbe dichiarare in pubblico nel momento in cui prende
possesso del suo ufficio che si appropriera di denaro pubblico
(peculato) 0 di denaro non appartenente alIa pubblica ammini-
strazione di cui egli ha il possesso per ragione del suo ufficio
(malversazione), oppure costringera taluno a dargli del denaro
abusando della sua qualita 0 delle sue funzioni (concussione) 0
si servira del suo ufficio per procurarsi vantaggi personali (inte-
resse privato in atti di ufficio)? E evidente che simili dichiara-
zioni renderebbero impossibile l'azione dichiarata perche nessu-
na pubblica amministrazione affiderebbe un ufficio a chi la fa-
cesse. Questa e la ragione per cui simili azioni debbono essere
svolte in segreto, e, una volta rese pubbliche, suscitano quel
turbamento dell'opinione pubblica che si chiama, per l'appunto,
"scandalo". Solo il tiranno platonico puo compiere pubblicamen-
te anche quegli atti immondi che il privato cittadino 0 compie
di nascosto 0 avendoli repressi si abbandona a compierli soltan-
to in sogno, come violare la propria madre. II criterio della
pubblicita per distinguere il giusto dall'ingiusto, il lecito dall'il-
lecito, non vale per chi, come il tiranno, pubblico e privato
coincidono in quanto gli affari dello stato sono gli affari del
tiranno e viceversa 18.

Autocrazia e "arcana imperii"

https://doi.org/10.1017/S0048840200007930

L'importanza data alIa pubblicita del potere e un aspetto

della polemica illuministica contro 10 stato assoluto, pin specifi-
18 efr. Repubblica, 571.
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190 Norberta Bobbio

camente contro Ie varie immagini del sovrano padre 0 padrone,

del monarca di diritto divino, 0 dell'hobbesiano Dio-terreno. II
padre che comanda a figli minorenni, il padrone che comanda a
sudditi schiavi, il monarca che riceve da Dio il diritto di coman-
dare, il sovrano che e equiparato a un Dio-terreno, non hanno
alcun obbligo di rivelare ai destinatari dei loro comandi, che
non costituiscono un "pubblico", il segreto delle loro decisioni.
Tasso fa dire a Torrismondo: " ... i segreti de' regi al folIe
volgo / ben commessi non sono » 19. Anzi, in base al principio
"salus rei publicae suprema lex" il sovrano per diritto divino
o per diritto di natura 0 per diritto di conquista ha il do-
vere di tener celati quanto pili gli e possibile i suoi dise-
gni. A immagine e somiglianza del Dio nascosto, il sovrano e
tanto pili potente, e quindi tanto pili adempie alla sua funzio-
ne di governare sudditi indotti e indocili, quanto meglio rie-
see a vedere quello che fanno i suoi sudditi senza farsi vedere.
L'ideale del sovrano equiparato al Dio terreno e quello di es-
sere, al pari di Dio, l'onniveggente invisibile. II rapporto po-
litico, cioe il rapporto fra governante e governato, puo esse-
re raffigurato come un rapporto di scambio, un sinallagma, di-
rebbe un giurista, in cui il governante presta protezione in
cambio di obbedienza. Ora chi protegge ha bisogno di avere
mille occhi come quelli di Argo, chi obbedisce non ha bisogno
di vedere alcunche. Tanto e oculata la protezione altrettanto
cieca l'obbedienza.
Negli scrittori politici che con Ie Ioro teorie della ragion
di state accompagnano la formazione dello state moderno,
uno dei temi ricorrenti e il tema degli arcana imperii. Si trat-
ta di un tema vastissimo, suI quale mi limito a qualche rapida
notazione utile allo scopo 20. L'autore del pili noto scritto sul-
l'argomento, De arcanis rerum publicarum (1605), il Clapmar,
definisce gli arcana imperii: "Intimae et occultae rationes sive
consilia eorum qui in republica principatum obtinent". II Ioro
scopo e duplice: conservare 10 state in quanto tale e conservare la
forma di governo esistente (ovvero impedire che una monarchia
degeneri in un'aristocrazia, un'aristocrazia in una democrazia, e
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19 Traggo questa citazione dall'Introduzione di L. Firpo a Torquato

Tasso, Tre seritti politiei, Torino, Utet, 1980, p. 27.
20 L'espressione deriva da Tacito. Per una prima approssimazione al
tema F. Meinecke, L'idea della ragion di stato nella storia moderna,
Firenze, Vallecchi, 1942, vol. I, pp. 186 SSe
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La democrazia e it potere invisibile 191

cosi eli seguito, secondo la natura delle varie "mutazioni", illu-

strate da Aristotele nel quinto libro della Politica). L'autore chia-
rna i primi "arcana imperii", i secondi "arcana dominationis" 21.
Gli-uni e gli altri appartengono al genere delle "simulationes",
ancorche "honestae et licitae". II machiavellico Gabriel Naude,
nelle sue Considerations politiques sur les coups d'Etat (1639)
scrive: " ... non vi e nessun principe cosi debole e privo di
senno da essere scriteriato al punto di rimettere al giudizio del
pubblico cia che a mala pena rimane segreto se con£idato all'o-
recchio eli un ministro 0 di un favorito" 22. Gia da queste cita-
zioni si vede che nella categoria degli arcana rientrano due feno-
meni diversi se pure strettamente congiunti: il fenomeno del
potere occulto 0 che si occulta e quello del potere che occulta,
cioe che si nasconde nascondendo. II primo comprende il tema
classico del segreto di stato, il secondo comprende il tema altret-
tanto classico della menzogna lecita e utile (lecita perche utile)
che risale nientemeno a Platone. Nello stato autocratico il segre-
to di stato non e l'eccezione rna la regola: Ie grandi decisioni
politiche debbono essere prese al riparo degli sguardi indiscreti
di un qualsiasi pubblico. II pili alto grado del potere pubblico,
del potere cioe di prendere decisioni vincolanti per tutti i suddi-
ti, coincide con la massima concentrazione della sfera privata
del principe. In uno dei testi considerati oggi fra i piii autorevo-
Ii per la ricostruzione del pensiero politico francese al tempo
della monarchia assoluta, La monarchie de France (1519) di
Claude de Seyssel; si legge che " ... aussi faut avoir regard de
ne communiquer les choses qu'il est requis etre secretes, en
trop grosse assemblee. Car il est presque impossible que ce
qui vient a connaissance de plusieurs gens ne soit publie" 23. II
re, secondo l'autore, ha bisogno di servirsi di tre consigli, come
Cristo che poteva contare su tre cerchie di seguaci, i settanta-

21 Lo cito dall'ediz. di Amsterdam, apud Ludovicum Elzeverium,

1644. II volume contiene anche, a guisa d'introduzione, i1 Discursus de
arcanis rerum publicarum di Giovanni Corvino, e i1 De arcanis rerumpu-
blicarum discursus di Christoph Besold nonche il De iure publico dello
stesso Clapmar, II brano citato si trova a p. 10. Entrambe le espressio-
ni, arcana imperii e arcana dominationis, si trovano in Tacito se pure
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senza il significato specifico che attribuisce loro i1 Clapmar: Ia prima in

Annales, II, 36, e in Historiae, I, 4; Ia seconda in Annales, II, 59.
22 Cito dalla trade it., Torino, Boringhieri, 1958. II brano citato e a
p.54.
23 Cito dall'ediz. di J. PoujoI, Paris, Librairie d'Argences, 1961. II
brano citato e a p. 134.
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192 Norberta Bobbio

due discepoli, i dodici apostoli, e i tre piti fidati, San Pietro,

San Giovanni e San Giacomo. Di questi tre consigli l'ultimo e
il Consiglio segreto, composto di non piii di tre 0 quattro perso-
ne scelte fra "les plus sages et experimentes", con Ie quali il
principe tratta Ie questioni piii importanti prima di sottoporle
al Consiglio ordinario, e discute l'opinione di questo Consiglio
quando ritiene che non sia stata la piii opportuna, sino a non
eseguirla ed a eseguire al contrario la propria deliberazione
"sans leur en dire riens, jusques a ce qu'elle soit mise a effet" 24.
Tra Ie ragioni che soccorrono a favore della segretezza,
due sono prevalenti e ricorrenti: la necessita della rapidita di
ogni decisione che riguardi gl'interessi supremi dello stato, e il
disprezzo del volgo, considerato un oggetto passivo del potere,
dominato com'e da forti passioni che gli impediscono di farsi
un'idea razionale del bene comune e 10 rendono facile preda
dei demagoghi. Beninteso, quando parlo del potere occulto del-
l'autocrate non mi riferisco al suo aspetto esteriore. II principe,
quanto piii e assoluto, tanto phi deve apparire all'esterno con
segni inconfondibili della sua potenza: la reggia in mezzo alIa
citta, la corona, 10 scettro e Ie altre insegne regali, la magnificen-
za delle vesti, il corteggio dei nobili, la scorta degli armati,
I'ostensione di simboli ·in senso proprio "vistosi", gli archi di
trionfo al suo passaggio, Ie cerimonie solenni per rendere pubbli-
ci i principali momenti della sua vita privata, nozze, nascite e
morti (in singolare contrasto con Ia segretezza degli atti pubbli-
ci). AlIa visibilita Iuminosa, quasi accecante, dell'attore, necessa-
ria per infondere un sentimento di rispetto e di timor riverenzia-
Ie verso il padrone della vita e della morte dei propri sudditi,
deve far riscontro I'opacita dell'azione necessaria per garantirne
I'incontrollabilita e I'arbitrarieta 25.
Per converso, dove il sommo potere e occuIto, tende ad

Ibidem, p. 139.
24
Quando avevo gia scritto queste pagine mi e capitato fra Ie mani
25
i1 libro di R. - G. Schwarzenberg, Lo stato spettacolo, Roma, Editori
Riuniti, 1980, presentato con i1 sottotitolo Attori e pubblico nel grande
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teatro della politica mondiale. 11 tema del libro e la trasformazione della

vita politica in uno spettacolo in cui i1 grande politico si esibisce, ha
bisogno di esibirsi, come un attore. L'a. scrive all'inizio: "Ormai 10
state si trasforma in compagnia teatrale, in produttore di spettacolo ...",
dove l'unico errore e in quell'''ormai'' (errore peraltro in un libro di
politica piuttosto grave).
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La democrazia e il potere invisibile 193

essere occulto anche il contropotere. Potere invisibile e contro-

potere invisibile sono due facce della stessa medaglia. La storia
di ogni regime autocratico e la storia della congiura sono due
storie parallele che si richiamano l'una con l'altra. Dove c'e il
potere segreto c'e quasi come suo prodotto naturale l'antipote-
re altrettanto segreto sotto forma di congiure, complotti, cospi-
razioni, colpi di stato, tramati negli ambulacri del palazzo impe-
riale, oppure di sedizioni 0 rivolte 0 ribellioni, preparate in
luoghi impervi e inaccessibili, lontani dagli sguardi degli abitan-
ti del palazzo, cosi come il principe agisce il pill possibile lonta-
no dagli sguardi del volgo. Accanto alIa storia degli arcana domi-
nationis si potrebbe scrivere, con la stessa abbondanza di parti-
colari, la storia degli arcana seditionis. II tema e scomparso dai
trattati di scienza politica e diritto pubblico scritti dopo l'avven-
to dello stato costituzionale moderno che ha proclamato il prin-
cipio della pubblicita del potere. Ma non 10 ignoravano gli
antichi scrittori sulle pagine dei quali non sarebbe inopportu-
no, per ragioni sin troppo evidenti, e dolentemente evidenti,
gettare di nuovo uno sguardo non distratto. Nei Discorsi sulla
Prima Deca Machiavelli dedica aIle congiure uno dei capitoli
pill densi e pili lunghi, che comincia cosi: "Ei non m'e parso
da lasciare indietro il ragionare delle congiure ~ .. perche si vede
per quelle molti pill principi avere perduta la vita e 10 stato
che per guerra aperta", E continua: "Acciocche dunque i princi-
pi imparino a guardarsi da questi pericoli e che i privati pili
timidamente vi si mettino ..., io ne ·parlero diffusamente, non
lasciando indietro alcuno caso notabile in documento dell'uno e
dell'altro" 26.
II potere autocratico, ho detto, non solo si nasconde per non
far sapere chi e e dov'e, ma tende anche a nascondere Ie sue
reali intenzioni nel momenta in cui le sue decisioni debbono
diventare pubbliche. Tanto il nascondersi quanto il nascondere
sono due strategie abituali dell'occultamento. Quando non puoi
fare a meno di mescolarti col pubblico ti metti la maschera.
Negli scrittori della ragion di stato il tema del "rnendacio" e
un tema obbligato, cosi com'e d'obbligo il richiamo alIa "nobile
menzogna" di Platone 0 ai "discorsi sofistici" di Aristotele 27.
https://doi.org/10.1017/S0048840200007930

26 Si tratta del cap. VI del Libro III.

27 Un bel repertorio di citazioni si trova in R. De Mattei, II proble-
ma della 'ragion di stato' nel seicento. XIV, Ragion di stato e "emenda-
cion, in "Rivista internazionale di filosofia del diritto", XXXVII (1960),
pp. 553-576.
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194 Norberto Bobbio

Diventa communis opinio che chi detiene il potere e deve conti-

nuamente guardarsi da nemici esterni ed interni, ha il diritto di
mentire, piii precisamente di "simulate", cioe di fare apparire
quello che non e, e di "dissimulate", cioe di non fare apparire
quello che e. Di rito e il paragone con il medico che nasconde
al malato Ia gravita della malattia. Ma aItrettanto rituale la
condanna del malato che inganna il medico e non dicendogli la
verita sulla gravita del suo male gl'impedisce di curarlo. Analo-
gamente, se e vero che il principe ha il diritto d'ingannare il
suddito, e altrettanto vero che il suddito non ha il diritto d'in-
gannare il principe. II grande Bodin scrive: "Non bisogna ri-
sparmiare ne Ie belle parole ne Ie promesse: infatti in questo
caso Platone e Senofonte permettevano ai magistrati e ai gover-
nanti di mentire, come si fa coi bambini e coi malati. COS!
faceva il saggio Pericle con gli Ateniesi per avviarli sulla strada
della ragione" 28. Grozio dedica un capitolo del suo De iure
belli ac pacis all'argomento De dolis et mendacio nei rapporti
internazionali. Questo capitolo e importante perche contiene
un lungo .elenco delle opinioni classiche pro e contro la menzo-
gna pubblica, e una copiosa casistica, tanto copiosa e sottile
che il lettore di oggi vi si smarrisce come in un labirinto in cui
alIa fine di una via se ne aprono altre, ciascuna delle quali ne
apre altre ancora, sino ache il viator si perde e non riesce piii
ne a trovare la via d'uscita ne a tornare indietro.
Questo ideale sommo del potere di essere a un tempo onni-
veggente e invisibile e stato recentemente riscoperto e mirabil-
mente descritto da Foucault nell'analisi del Panopticon di Ben-
tham, al quale ha dedicato alcune pagine di Sorvegliare e puni-
re 29: un insieme di celIe separate, racchiudenti ciascuna un dete-
nuto, disposte a raggiera e terminanti in una torretta, dall'alto
della quale il sorvegliante, simbolo del potere, puo vedere ad
ogni momento gli atti anche minimi del sorvegliato. Importan-
te non e che i prigionieri vedano chi li vede: importante e che
sappiano che c'e qualcuno che li vede, 0 meglio che Ii puo
vedere. Foucault definisce correttamente il Panopticon come
una macchina per dissociare la coppia "vedere-essere visto".
Chi vede non e visto, chi non vede e visto. Cosi si esprime:
https://doi.org/10.1017/S0048840200007930

28 Jean Bodin, Les six livres de la Republique, Paris, chez Jacques

du Puys, 1597, IV, 6, p. 474 (cit. da De Mattei, p. 560, nota 27).
29 Torino, Einaudi, 1967, pp. 218-228.
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La democrazia e il potere lnvlslblle 195

"Nell'anello periferico si e totalmente visti, senza rnai vedere;

nella torre centrale si vede tutto senza mai essere visti" 30.
Un'altra osservazione interessante: la struttura architettonica
del Panopticon instaura un rapporto asimmetrico fra i due sog-
getti del rapporto di potere rispetto all'atto del vedere e del
vedersi. E un'osservazione che provoca un'ulteriore riflessione:
i rapporti di potere possono essere simmetrici e asimmetrici.
Idealmente la forma di governo democratico nasce dall'accordo
di ciascuno con tutti gli altri, cioe dal pactum societatis. Ora il
contratto rappresenta il tipo ideale del rapporto simmetrico,
fondato com'e suI principio del "do ut des", mentre il tipo
ideale del rapporto asimmetrico e l'ordine del sovrano che in-
staura un rapporto comando-obbedienza. La struttura del Panop-
ticon e stata inventata per la prigione modello, ossia per un
tipo d'istituzione sociale fondata sul principio del massimo di
coazione e del minimo di liberta, per quel tipo d'istituzioni,
come i manicomi, Ie caserme e in parte gli ospedali, che sono
state chiamate totali, la cui massima e "Tutto cia che non e
proibito e obbligatorio " , rna puo benissimo essere elevato a
modello ideale dello state autocratico quando venga condotto
alIa pili alta perfezione il suo principia (qui usa il termine
"principio" nel sensodi Montesquieu), secondo cui il principe
e tanto pili capace di farsi ubbidire quanto pili e onniveggente,
ed e tanto pili capace di comandare quanta piii e invisibile. Consi-
derando la coppia comando-obbedienza come la coppia caratteri-
stica del rapporto asirnmetrico di potere, colui che comanda e
tanto phi terribile quanto pili e nascosto (il suddito sa che chi
10 vede c'e rna non sa esattamente dov'e): colui che deve ubbidi-
re e tanto pili docile quanto pili e scrutabile e scrutato in ogni
suo gesto, atto 0 parola (il sovrano sa ad ogni momenta dov'e
e che cosa fa).
Lo stesso Bentham ha intravisto la possibilita, come Fou-
cault ha messo bene in rilievo, di estendere il rneccanismo del
Panopticon ad altre istituzioni, a tutti gli stabilimenti "in cui,
nei limiti di uno spazio che non sia troppo esteso, e necessario
rnantenere sotto sorveglianza un certo numero di persone", giac-
che "la sua eccellenza consiste nella sua grande forza che e
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capace di conferire ad ogni istituzione alIa quale venga applica-

to" 31. Ritornero alIa fine sull'inciso "nei limiti di uno spazio

30 Ibidem, p. 220.
31 Ibidem, pp. 224-25.
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196 Norberto Bobbio

che non sia troppo esteso". Ma e ancora da sottolineare a qua-

Ie grado d'infatuazione per la creatura sia giunto il suo invento-
re quando scrive che il Panopticon "e capace di ri£ormare la
morale, preservare Ia salute, rinvigorire I'industria, di££ondere
I'istruzione, alleggerire Ie cariche pubbliche, stabilizzare I'econo-
mia come sulla roccia, sciogliere, invece di tagliare, il nodo gor-
diano delle leggi sui poveri: tutto questo con una semplice
idea architettonica" 32. La stessa £igura dell'edi£icio - in alto
il sorvegliante sulla torretta, in basso il sorvegliato nella cella
- suscita, infine, ancora una domanda che e poi la domanda
che gli scrittori poIitici di tutti i tempi, a cominciare da Plato-
ne, hanno posto come domanda ultima di ogni teoria dello sta-
to: "Chi sorveglia il sorvegliante?" Quis custodiet custodes?
La risposta di rito consiste nel presupporre un sorvegliante supe-
riore sino ache si arriva necessariamente, perche nelle cose
della pratica il ricorso al processo all'infinito e interdetto, al
sorvegliante non sorvegliato perche non c'e piii alcun sorveglian-
te superiore al di sopra di lui. Ma chi e questo sorvegliante
non sorvegliato? La domanda e tanto importante che Ie varie
dottrine politiche si possono classi£icare in base alIa risposta
che Ie danno: Dio, l'eroe £ondatore di stati (Hegel), iI pili £or-
te, il partito rivoluzionario che ha conquistato il potere, il popo-
10 inteso come I'intera collettivita che si esprime attraverso il
voto. Bentham e a modo suo uno scrittore democratico ed ecco
come risolve il problema del sorvegliante sorvegliato: I'edificio
potra essere £acilmente sottoposto a ispezioni continue non so-
lo da parte di ispettori designati ma anche da parte del pubbli-
co. Questo espediente rappresenta una fase ulteriore della disso-
ciazione della coppia "vedere-essere visto". II prigioniero e il
non veggente visibile, il sorvegliante e il veggente visibile, il
popela chiude la scala in quanto veggente non visto da altri
che da se stesso e quindi, rispetto ad altri, invisibile. II veggen-
te invisibile e ancora una volta il sovrano.

Ideale democratico e realta

Le osservazioni che precedono hanno mostrato, credo, oitre
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all'importanza dell'argomento sinora meno esplorato di quel

che meriterebbe, anche la sua vastita, E non ho parlato di un
£enomeno capitale nella storia del potere segreto, che e il feno-
32 Ibidem, p. 225.
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La democrazia e il potere invisibile 197

meno dello spionaggio (e, corrispondentemente, poiche il pote-

re invisibile si combatte con un potere altrettanto invisibile,
del controspionaggio), e piii in generale dei servizi segreti. Non
vi e stato, autocratico 0 democratico, che vi abbia rinunciato. E
nessuno stato vi ha sinora rinunciato perche non c'e miglior
modo di sapere i fatti altrui che quello di cercare di venirne a
conoscenza senza farsi conoscere e riconoscere. Non e un caso
che 10 stesso Kant, di cui ho precedentemente illustrato la tesi
della pubblicita degli atti del governo come rimedio alla immora-
Iita della politica, consideri fra gli articoli preliminari per la
pace perpetua interstatale il divieto assoluto del ricorso aIle
spie, compreso fra "gli stratagemmi che elisonorano", adducen-
do fra l'altro l'argomento che l'impiego delle spie in guerra,
uno stratagemma "in cui si sfrutta solo la mancanza del senso
dell'onore di altre persone", finirebbe per estendersi anche allo
stato di pace 33.
A ogni modo 10 scopo di queste osservazioni non e quello
di fare un'analisi storica delle varie forme del potere invisibile
bensi quello, da cui ho preso Ie mosse, eli confrontare l'ideale
della democrazia come governo del potere visibile con la realta,
avvertendo sin d'ora che mi riferiro in particolare alIa situazio-
ne del nostro paese. Per secoli la democrazia e stata condanna-
ta come forma di governo cattiva in se stessa, da Platone a
Hegel, perche e il governo del popolo e il popolo, degradato a
massa, a folIa, a plebe, non e in grado di governare: il gregge
ha bisogno del pastore, la ciurma del timoniere, il £iglio mino-
renne del padre, gli organi del corpo della testa, per ricordare
alcune delle meta£ore tradizionali. Da quando la democrazia e
stata elevata al rango della miglior forma di governo possibile
(0 di quella meno cattiva), il punto di vista da cui i regimi
democratici sono giudicati e quello delle promesse non mantenu-
teo Non ha mantenuto la promessa dell'autogoverno. Non ha
mantenuto la promessa dell'uguaglianza non solo formale ma
anche sostanziale. Ha mantenuto la promessa di debellare il

33 Cfr. Scritti politici, cit., p. 288. Nella repubblica di Ibania, descrit-

ta dal dissidente sovietico A. Zinoviev, nello straordinario libro Cime
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abissali, Milano, Adelphi, 2 voll., 1977-1978, 10 spionaggio e elevato a

principio generale di governo, a suprema regola non soltanto nei rappor-
ti tra governanti e governati rna anche nei rapporti dei governati fra
"oro, COS! che il potere autocratico si fonda oltre che sulla sua capacita
di spiare i sudditi anche sull'aiuto che gli viene dai sudditi terrorizzati
che si spiano fra di loro.
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198 Norberta Bobbio

potere invisibile?
E noto e pacifico - stavo per dire non e un "segreto" per
nessuno - che anche 10 stato pili democratico tutela una sfera
privata 0 segreta dei cittadini, ad esempio mediante la configura-
zione del reato di violazione della corrispondenza (art. 616
C.P.) 0 mediante la difesa della privatezza 0 .intimita della vita
individuale e familiare dallo sguardo indiscreto dei pubblici po~
teri 0 dei formatori di opinione pubblica; oppure esige che alcune
sfere della propria azione non siano aperte 0 manifeste al pub-
blico, come avviene attraverso gli articoli 683-685 C.P. - COS1
spesso richiamati a proposito e a sproposito - che prevedono
come reato la pubblicazione delle discussioni segrete del parla-
mento 0 di atti dei procedimenti penali 0 di notizie concernen-
ti un procedimento penale. Ma non e questo il problema: c'e
pur sempre una differenza fra autocrazia e democrazia, giacche
in quella il segreto di stato e una regola, in questa un'eccezione
regolata da leggi che non ne permettono indebite estensioni.
Non mi soffermo neppure su un altro problema che pur merite-
rebbe qualche riflessione, vale a dire sulla riapparizione degli
arcana imperii sotto forma del governo dei tecnici 0 tecnocra-
zia: il tecnocrate e depositario di conoscenze che non sono acces-
sibili alla massa, e qualora fossero rese accessibili, non sarebbe-
ro neppure comprese dai phi, 0 per 10 meno i pili (cioe i
soggetti del potere democratico) non potrebbero dare alcun COl1-
tributo utile alla discussione cui eventualmente fossero chiama-
tie Non si tratta in questa caso del disprezzo tradizionale del
volgo in quanto folIa irrazionale incapace di prendere decisioni
razionali anche nel proprio interesse, di levare gli occhi dalla
terra delle proprie necessita quotidiane per sollevarli a mirare
il sole splendente del bene comune, quanto del riconoscimento
obiettivo della sua ignoranza, 0 meglio della sua non-scienza,
del divario incolmabile che separa l'esperto dall'indotto, il com-
petente dall'incompetente, il laboratorio dello scienziato 0 del
tecnico dalla piazza. Non mi ci soffermo perche 10 scontro fra
democrazia e tecnocrazia appartiene pili a quelli che ho chiama-
ti "paradossi" della democrazia che non ai suoi insuccessi 34.
II confronto fra il modello ideale del potere visibile e la
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realta delle cose deve essere condotto tenendo presente la ten-

34 Sarebbe opportuno distinguere due funzioni diverse del segreto, il

non far sapere perche la decisione non e da tutti (il segreto tecnico) e
non e per tutti (il segreto piii propriamente politico).
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La democrazia e iI potere invisibile 199

denza di ogni forma di dominio, su cui mi sono soffermato

nelle pagine precedenti, a sottrarsi allo sguardo dei dominati
nascondendosi e nascondendo, ovvero attraverso la segretezza e
il mascheramento.
Mi sbrigo subito di questo secondo aspetto del problema
perche il nascondimento e fenomeno comune a ogni forma di
comunicazione pubblica. Un tempo si chiamava "simulazione"
dal punto di vista del soggetto attivo, cioe del principe, cio che
oggi si chiama "manipolazione" dal punto di vista del soggetto
passivo, cioe dei cittadini. Mi e accaduto spesso di far notare
che ogni problema che interessa la sfera della politica puo esse-
re esaminato ex parte principis ed ex parte populi. Gli scrittori
politici si sono interessati per secoli dei problemi della politica
dal punto di vista del principe: di qua l'interesse per il tema
della menzogna utile, e delle condizioni e dei limiti della sua
liceita. Lo stesso problema considerato dal punto di vista del
destinatario del messaggio diventa il problema del consenso
estorto attraverso le varie forme di manipolazione su cui si
consultano da tempo gli esperti delle comunicazioni di massa. I
piii diretti eredi della menzogna utile sono nelle societa di mas-
sa i sistemi ideologici e i loro derivati. Gli scrittori politici
hanno sempre saputo, ed ora sappiamo pili che mai, che il
potere politico propriamente detto, il cui strumento caratteriz-
zante e l'uso della forza, non puo fare a meno del potere ideolo-
gico, e quindi di "persuasori", palesi 0 occulti che siano. II
regime democratico, e qui intendo per 'regime democratico' il
regime in cui il potere supremo (supremo in quanto e autorizza-
to a usare esso solo in ultima istanza la forza) viene esercitato
in nome e per conto del popela attraverso la procedura delle
elezioni a suffragio universale ripetute a scadenza fissa, anch'es-
so non ne puo fare a meno, anzi, sotto certi aspetti, ne ha piii
bisogno dell'autocrate 0 del gruppo dirigente oligarchico di fron-
te ai quali i sudditi sono una massa inerte e priva di diritti.
Gli scrittori democratici hanno sempre imprecato contro il
"mendacio" del principe con 10 stesso accanimento e la stessa
perseveranza con cui gli scrittori antidemocratici hanno inveito
contro l'eloquenza ingannatrice dei demagoghi. Cio che distin-
gue il potere democratico da quello autocratico e che solo il
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primo per mezzo della libera critica e la liceita di espressione

dei diversi punti di vista puo sviluppare nel proprio seno degli
anticorpi, e consentire forme di "disoccultamento" 35.
35 Un'operazione tipica di "disoccultamento" e appunto la denuncia
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200 Norberto Bobbio

Sottogooerno, criptogoverno e potere onniveggente

II tema piii interessante, su cui si pub davvero mettere alIa
prova la capacita del potere visibile di debellare il potere invisi-
bile, e quello della pubblicita degli atti del potere, che, come si
e visto, rappresenta il vero e proprio momenta di svolta nella
trasformazione dello stato moderno da stato assoluto a stato di
diritto. Su questo punto, specie guardando al modo con cui si
svolgono le cose nel nostro paese, si deve riconoscere francamen-
te che la debellatio del potere invisibile da parte del potere
visibile non e avvenuta. Mi riferisco soprattutto al fenomeno
del sottogoverno e a quello che si potrebbe chiamare del cripto-
governo. Questa divisione del potere, non phi verticalmente °
orizzontalmente, secondo le distinzioni classiche, ma in pro£ondi-
ta, vale a dire in potere emergente (0 pubblico), semi-sommerso
(0 semi-pubblico) e sommerso (0 occulto), non e molto ortodos-
sa ma pub servire a cogliere aspetti della realta che sfuggono
aIle categorie tradizionali.
'Sottogoverno' e rimasto sinora un termine quasi esclusiva-
mente giornalistico, eppure merita ormai di entrare nell'univer-
so del discorso tecnico dei politologi. Forse e venuto il momen-
to di tentare una teoria del sottogoverno, del quale esiste soltan-
to - e come! - una pratica. Tale pratica e strettamente con-
nessa con quella funzione dello stato postkeynesiano (e che i
neo-marxisti chiamano 10 stato del capitale), che e il governo
dell'economia. La dove 10 stato ha assunto il compito del gover-
no dell'economia la classe politica esercita il potere non piii
soltanto attraverso Ie forme tradizionali della legge, del decreto
legislativo, dei vari tipi di atti d'amministrazione, che da quan-
do esistono un regime parlamentare e uno stato di diritto (uno
stato, intendo, in cui gli atti della pubblica amministrazione
sono sottoposti a un controllo giurisdizionale) sono entrati a
far parte della sfera del potere visibile, ma anche attraverso la
gestione dei grandi centri di potere economico (banche, indu-
strie di stato, industrie sovvenzionate dallo stato, ecc.), dalla
quale oltretutto trae i mezzi di sussistenza degli apparati dei
partiti, di quegli apparati dai quali a sua volta trae attraverso
Ie elezioni la propria legittimazione a governare. A di£ferenza
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del potere legislativo e del potere esecutivo tradizionale il gover-

di scandali 0 per meglio dire la denuncia di azioni compiute senza

pubblicita che una volta diventate pubbliche suscitano scandalo.
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La demacrazia e iI patere invisibile 201

no dell'economia appartiene in gran parte alIa sfera del potere

invisibile in quanto si sottrae, se non formalmente, sostanzial-
mente, al controllo democratico e al controllo giurisdizionale.
Per quel che riguarda il controllo dernocratico, il problema del
rapporto fra parlamento e governo dell'economia continua ad
essere uno dei pili gravi terni di dibattito da parte di costituziona-
listi, politologi e politici, per la sernplice ragione che, nonostante
qualche innovazione, come quella introdotta dalla legge 24 gen-
naio 1978, n. 18, relativa al controllo parlamentare sulle nomi-
ne degli enti pubblici, eben lungi dall'essere risolto, il che e
provato dagli scandali che scoppiano irnprovvisarnente e rnetto-
no l'opinione pubblica di fronte a novita sconcertanti rivelan-
do, pili che l'inavvedutezza, l'impotenza del parlamento. Quan-
to al controllo giurisdizionale degli atti amministrativi, basti
questa elementare osservazione: nello state di diritto la giu-
stizia amministrativa e stata istituita a tutela dell'interes-
se dei cittadini nei riguardi delle illegalita della pubblica
amministrazione, suI presupposto che da tali atti il citta-
dino venga in maggiore 0 minore misura danneggiato. Ma
quando un atto illegale di un ufficio pubblico non Iede gl'inte-
ressi di un cittadino rna al contrario Ii favorisce, in altre parole
quando il singolo cittadino trae un vantaggio dalla pubblica
illegalita, il presupposto su cui e state fondato l'istituto della
giustizia amministrativa e caduto.
Chiarno 'criptogoverno' I'insieme delle azioni compiute da
forze politiche eversive che agiscono nell'ombra in collegamen-
to coi servizi segreti, 0 con una parte di essi, 0 per 10 meno da
questi non ostacolati. L'episodio piii impressionante di questo
genere nella recente storia d'Italia e indubbiamente la strage di
Piazza Fontana. A piii di dieci anni di distanza, nonostante il
lungo procedimento giudiziario in piii fasi e in piii direzioni, il
mistero non e state svelato, la verita non e stata scoperta, Ie
tenebre non sono state diradate. Eppure non ci troviamo nella
sfera dell'inconoscibile. Si tratta di un mere fatto, che appartie-
ne in quanto tale alIa sfera del conoscibile, per cui se pure non
sappiamo chi e stato, sappiamo con certezza che qualcuno e
stato. Non faccio congetture, non avanzo alcuna ipotesi. Mi
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limito a rievocare il sospetto rimasto dopo la conclusione del

processo che il segreto di state sia servito a proteggere il segre-
to deII'anti-stato. Risalgo alIa strage di Piazza Fontana, anche a
costo di apparire ormai attardato in un episodio remoto (rna
pili che remoto, rimosso), se pure riemergente, perche la degene..
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202 Norberto Bobbio

razione del nostro sistema democratico e cominciata di If, cioe

dal momenta in cui un arcanum) nel senso piti appropriato del
termine, e entrato imprevisto e imprevedibile nella nostra vita
collettiva, l'ha sconvolta, ed e stato seguito da altri episodi
rimasti altrettanto oscuri. La maggior parte degli uomini ha la
memoria debole, quando non si tratti delle proprie ferite. Ci
deve pur essere qualcuno che si assuma il compito di rappresen-
tare la memoria collettiva e quindi di non tralasciare nulla che
ci aiuti a capire. La nostra storia recente e stata attraversata da
troppi oggetti misteriosi perche non si debba riflettere sulla
fragilita e sulla vulnerabilita delle nostre istituzioni democrati-
che, anche dal punto di vista su cui ho cercato di richiamare
l'attenzione in queste pagine, dell'opacita del potere (opacita
come non-trasparenza). E poi se l'esistenza di u~ arcanum impe-
rii 0 dominationis resta un'ipotesi, non e un'ipotesi, ma una
drammatica realta il ritorno, impensabile fino a pochi anni fa,
degli arcana seditionis sotto specie dell'azione terroristica. II
terrorismo e un caso esemplare di potere occulto che attraversa
tutta la storia. Uno dei padri del terrorismo moderno, Baku-
nin, proclamava la necessita di una "dittatura invisibile" 36. Chi
ha deciso di entrare a far parte di un gruppo terrorista e costret-
to a scendere nella clandestinita, si mette la maschera, ed eserci-
ta la stessa arte del mendacio tante volte descritta come uno
degli stratagemmi del principe. Anch'egli rispetta scrupolosa-
mente la massima che il potere e tanto piti efficace quanto piii
sa, vede, conosce non lasciandosi vedere.
Prima di terminare mi sia permesso fare un accenno all'al-
tro tema che corre parallelo a quello del potere invisibile, inten-
do il tema del potere onniveggente. Lo stesso Bentham, come
si e visto, si era reso perfettamente conto dei limiti della sua
costruzione quando aveva scritto che essa era, sf applicabile ad
altri stabilimenti oltre la prigione, rna a condizione che "10 spa-
zio non fosse troppo esteso". Curiosamente illirnite del Panopti-

36 "Questo programma puo essere enunciato chiaramente in poche

parole: distruzione totale del mondo giuridico-statale e di tutta Ia cosid-
detta civilta borghese mediante una rivoluzione popolare spontanea, diret-
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ta in modo invisibile non da una dittatura u££iciale, rna da una dittatura

anonima e collettiva di amici della liberazione totale del popolo da ogni
giogo, saldamente uniti in una societa segreta e agenti sempre e ovun-
que per un unico fine e secondo un unico programma" (M.A. Bakunin a
S.G. Neiaeo, in A.I. Herzen, A un vecchio compagno, a cura di V.
Strada, Torino, Einaudi, 1977, p. 80).
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La democrazia e iI potere invisibile 203

cum era il medesimo che Rousseau ammetteva per la democra-

zia diretta realizzabile solo nelle piccole repubbliche. Ma oggi
non e piii il frutto di una immaginazione stravagante l'idea che
la democrazia diretta sia resa possibile dall'uso dei computers.
E perche 10 stesso uso dei computers non potrebbe rendere
possibile una conoscenza capillare dei cittadini anche di un gran-
de stato da parte di chi detiene il potere? Gia oggi e impossibi-
Ie equiparare la conoscenza che aveva dei propri sudditi un
monarca assoluto come Luigi XIII 0 Luigi XIV con quella che
puo avere dei propri cittadini il governo di uno stato bene
organizzato. Quando leggiamo Ie storie delle jacqueries ci accor-
giamo di quanto poco riuscisse a "vedere" il monarca con il
suo apparato di funzionari, e come Ie rivolte scoppiassero senza
che il potere, per quanto assoluto, fosse in grado di prevenirle,
anche se poi non andava molto per il sottile nel reprimerle.
Quanto poco, in paragone con Ie enormi possibilita che si apro-
no a uno state padrone dei grandi memorizzatori artificiali. Se
poi questa prospettiva sia soltanto un incubo 0 un destina ,
nessuno e in grado di prevedere. Sarebbe ad ogni modo una
tendenza opposta a quella che ha dato vita all'ideale della demo-
crazia come ideale del potere visibile: la tendenza non gia ver-
so il massimo controllo del potere da parte dei cittadini, ma al
contrario verso il massimo controllo dei sudditi da parte di chi
detiene il potere.
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