Il premier diviso

prof. F.Musella

Capitolo 1
La separazione dei poteri esposta da Montesqui rappresenta un vero e proprio mito
della democrazia occidentale, questo schema sopravvissuto in epoche pi recenti
anche se l'osservazione empirica continuava a mostrarne le fragilit: per esempio il
tema delle relazioni tra governo e Parlamento stato interpretato spesso con una
prospettiva di analisi che d per scontato un dualismo istituzionale, esecutivo e
legislativo sono considerati come due organi autonomi di cui si pu misurare la forza.
Pi difficile adottare la medesima prospettiva dopo lo sviluppo dei moderni partiti di
massa, quando le formazioni collettive agiscono come potente collegamento tra
governo e Parlamento, determinandone di fatto una sorta di fusione istituzionale. Il
partito domina il Parlamento, essendo in grado di dettare la disciplina ai suoi aderenti,
esso agisce infatti in assemblea come unico possibile principio ordinativo: come
afferma Calise grazie allo sviluppo del partito politico che un'assemblea litigiosa di
rappresentanti del popolo si trasforma in un numero limitato di gruppi parlamentari,
tenuti insieme dai medesimi valori e, soprattutto, dalla consapevolezza che unendosi
fosse possibile conquistare il governo a tenere saldamente in pugno le redini.
I governi assumono la forma di una semplice emanazione del potere partitico, si pensi
alla quantit di decisioni di rilevanza collettiva prese nelle sedi partitiche e alla
predominante partitizzazione del personale ministeriale. I partiti riescono a
determinare la formazione degli esecutivi spartendosi le spoglie ministeriali, e
gettando poi le principali linee del policy-making nazionale, il cosiddetto governo di
partito/party governement. Perch si possa parlare pienamente di un governo con
una legittimazione indipendente da quella del Parlamento stata necessaria un'ritorno
al passato monocratico, anche in questo caso sono gli Stati Uniti a presentare
all'Europa il proprio destino istituzionale. All'inizio del secolo scorso i presidenti, infatti,
hanno cominciato a prendere pieno vantaggio dal instaurazione di una relazione
diretta con l'elettorato, affermando la propria leadership sui processi di decisionmaking, in modo via via sempre pi indipendente rispetto ai partiti. Il caso italiano ha
conosciuto negli ultimi anni una linea di cambiamento che ricorda quella registrata
oltre oceano, a partire dagli anni 90 la tradizione partitocratica italiana rimessa in
discussione, contrastata, dall'emergere di un diverso principio di regolazione dei
poteri: quello che affida al leader della responsabilit di governare sulla base di un
rapporto di tipo diretto, elettorale o mediatico, con la cittadinanza.
In Italia i partiti hanno assunto un posto di primo piano fin dagli esordi della
costituzione repubblicana, cio nei lavori dell'assemblea costituente infatti il confronto
tra due significativi ordini del giorno segnalava molto chiaramente la direzione verso
cui si indirizzava, dalle sue origini, il sistema politico italiano:
- il primo ordine del giorno, Dossetti, affermava la necessit del riconoscimento
giuridico dei partiti politici e dell'attribuzione ad essi di compiti costituzionali. I partiti
erano considerati la vera architrave del regime nascente. Nel testo finale della
costituzione non si fisser la rilevanza del partito come organo dello Stato: Tranfaglia,
proprio nel momento in cui i partiti si stanno affermando come fattore essenziale di
tutta la politica, anche di quella parlamentare, si decise di far finta che contassero
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poco e li si affid alla legge ordinaria come associazioni private.

- Il secondo ordine del giorno, Perassi, si presentava favorevole all'adozione del
sistema parlamentare, da disciplinarsi tuttavia con disposizioni costituzionali idonee a
tutelare l'esigenza di stabilit dell'azione di governo ed evitare le degenerazioni del
parlamentarismo. Questa posizione poteva raccogliere il consenso di diversi sostenitori
presenti in assemblea costituente, tuttavia, anche se l'ordine del giorno viene
approvato, fu contraddetto da successive scelte dei costituenti arrest nei fatti
disatteso. Il terreno di incontro tra costituenti di sinistra e centristi, si individu invece
intorno al pieno riconoscimento dell'assemblea come espressione della volont
popolare.
Centralit dei partiti e del Parlamento rappresentavano, dunque, i due ingredienti
principali della prima Repubblica. La cultura dominante mostrava scarsa propensione
per gli interventi che assicurassero a autorevolezza alla leadership governativa: sia
l'anima comunista che quella democristiana, propendevano per elevare il potere dei
partiti al di sopra di quello delle istituzioni, ci rispondeva in primo luogo a quel
complesso del tiranno che la recente esperienza fascista aveva lasciato in eredit e
frenava l'introduzione di elementi di rafforzamento della guida monocratica per il
timore di possibili involuzioni autoritarie. Il percorso verso la democrazia consensuale
veniva, inoltre, indicato dalla stessa struttura sociale del paese, secondo Lijphart
questa rappresenta il codice operativo, oltre che l'unica soluzione percorribile, per quei
paesi fortemente segmentati e attraversati da profonde fratture. Anche nel nostro
paese la considerazione delle linee di di visione, di ordine ideologico, poneva la
necessit di ampliare le basi di legittimi si o nella nuova democrazia, conducendo di
conseguenza scelte che privilegiassero il criterio di inclusione di tutte le forze politiche
partecipanti al processo costituente. Un tentativo di aderire ad un diverso modello di
democrazia coincide nei primi anni della Repubblica, quando si cerc di trovare una
strada per il rafforzamento della leadership istituzionale. Si tratta tuttavia solo di una
fase contingente di breve durata. Il periodo degasperiano ha costituito, infatti,
un'eccezione nella storia repubblicana. Di fatto, subito dopo l'approvazione della legge
Scelba, battezzata legge-truffa per l'eccessivo vantaggio che essa avrebbe concesso
alla maggioranza parlamentare, le elezioni politiche del 1953 assumono il significato di
una sorta di referendum popolare sull'attuazione della proposta di democrazia
maggioritaria dei partiti di centro.
Il primato dei partiti.
Nonostante le resistenze formalistiche al riconoscimento del ruolo dei partiti, inizia un
percorso istituzionale nel quale i partiti diventano le componenti pervasiva e
dominanti del nuovo sistema politico, Pasquino. Espressioni come governo dei partiti,
partitocrazia, segnalano, in questa fase, lo slittamento del baricentro decisionale dalle
sei ufficiali a quelle dei di intermediazione. Tali categorie fotografano la centralit dei
partiti nel sistema politico italiano, evidenziano l'affidamento ai partiti delle principali
decisioni nelle attivit di governo nei processi di nomina politica. Le critiche alla
partitocrazia sono provenute in un primo momento dai liberali, difensori di un tipo di
rappresentanza individualistica che legava elettore e notabile. Il rafforzamento dei
corpi intermedi da questo punto di vista rappresentava una seria minaccia alla libert
del parlamentare nell'esercizio delle sue funzioni. In un secondo momento per la
perplessit iniziale hanno assunto un diverso segno politico, riguardando il monopolio
della gestione politica che i partiti hanno costruito gelosamente conservato. Alcuni
contributi politologi hanno attribuito un significato pi neutro e analitico al concetto di
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party government, mettendo a fuoco tratti definito di che si riveleranno validi anche
per la comprensione del caso italiano, Richard Katz nel suo lavoro lo legava
l'emergere di tre caratteristiche: tutte le principali decisioni di governo sono prese
da persone scelte dai cittadini in elezioni basate su contrapposizioni di partito; le
politiche sono elaborate dai partiti di governo; che le pi alte cariche sono nominati
all'interno dei partiti e sono responsabili nei confronti dei cittadini attraverso i loro
partiti. In questo modo si proponeva di considerare il grado di penetrazione dei partiti
nelle istituzioni statali, attraverso la considerazione del controllo sviluppato da questi
sul decision-making.
Ma come si pu inquadrare il party-government italiano alla luce dei canoni della
modellistica costituzionale?
- In primo luogo, bisogna considerare la legittimazione del capo del governo, questa
nei regimi partitocratici per di +1 fatto extra elettorale, dal momento che la
designazione del vertice dell'esecutivo proviene dai partiti. Tuttavia malgrado la carta
costituzionale assegna al capo dello Stato significativi poteri nei processi di formazione
del governo, l'osservazione empirica ha lasciato riscontrare l'assunzione di un ruolo
solo ratificato olio rispetto alla volont dei partiti, con spazi molto limitati di
discrezionalit. Il presidente della Repubblica ha potuto agire da ago della bilancia solo
in circostanze di difficile accordo tra i partiti, in generale si pu asserire che i partiti
sembrano consentire al presidente di esercitare un effettivo potere di nomina in
ragione della loro temporanea debolezza nella formare maggioranze. La designazione
del primo ministro, dunque, era da considerarsi una prerogativa dei partiti, ed era
all'origine dell'intrinseca debolezza dell'istituzione governativa. Ne conseguiva che
anche la crisi del governo costituisse un fatto assolutamente extraparlamentare.
- Un secondo elemento, che appare utile per definire il regime partitocratico, riguarda i
rapporti tra governo e Parlamento. Tale regime si caratterizza per dar vita ad una
fusione dei poteri tra i due rami istituzionali, producendo fra questi un continuum
politico: Calise tanto legislativo quanto l'esecutivo dipendono dall'organizzazione di
partito, sia per l'appoggio elettorale, che per il reclutamento delle elite di governo.
Ben si inserisce in questo quadro la prima Repubblica italiana, dove il predominio dei
partiti anche accentuato dall'impianto proporzionale del sistema elettorale. I membri
del Parlamento sono, infatti, in una condizione di subordinazione rispetto alle gerarchie
di partito, che ne determinano le candidatura e condizionano l'attivit politica.
- Infine un terzo elemento caratterizzante la partitocrazia, riguarda la struttura
dell'esecutivo, che assume forme marcatamente collegiali. In Italia, nonostante le
prerogative formalmente riconosciute al presidente del consiglio nella formazione della
squadra di governo, la compagine ministeriale era nominata dalle forze della
maggioranza secondo una logica compromissoria. Il primo ministro si qualificava come
un primus inter pares senza significative possibilit di nomina, direzione e
coordinamento dei ministri, Sartori. Adottando la prospettiva di tipo C, il ruolo del
primo ministro in Italia viene classificato senza incertezze tra i pi deboli d'Europa, il
suo rafforzamento avverr solo negli ultimi anni, quando il declino del partito come
attore chiave nei processi della rappresentanza, porter alla perdita della sua
centralit nell'attivit governativa. La conduzione dell'esecutivo in queste fasi stata
definita a direzione plurima dissociata: in esso impallidisce il ruolo del presidente
del consiglio, perch la funzione di stimolo e coordinamento del capo dell'esecutivo
degrada a semplice mediazione, e si indebolisce allo stesso tempo anche l'identit del
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Consiglio dei Ministri.

La crisi degli anni 90 e gli approdi presidenziali.
L'analisi delle pi recenti trasformazioni dei partiti politici sullo scenario europeo
sembra suggerire il loro ridimensionamento nelle democrazie contemporanea.
L'allentamento nel rapporto tra partiti a base sociale, la riduzione del numero degli
iscritti, l'indebolimento del senso di identificazione partitica, lo sviluppo del sentimento
antipolitico, rappresentano spie della crisi degli attori e delle forme di intermediazione
politica. Anche in Italia si confermano tali tendenze: in primo luogo avviene un
evidente calo di partecipazione dei cittadini. Ma il declino dei partiti non solo dettato
dalla riduzione della loro capacit di coinvolgere la cittadinanza, la crisi del party on
the ground. Si pu mettere in evidenza anche una drastica flessione dei tassi di fiducia
nei confronti del partito come architrave ordinamentale, soprattutto dopo i fatti di
Tangentopoli i partiti sono stati assunti come il principale bersaglio critico. Sono questi
gli anni in cui si pongono sotto denuncia i mali del controllo dei partiti sulle attivit di
governo: per molti un'occupazione di uno spazio improprio che lascia constatare un
vero e proprio processo di colonizzazione dello Stato -Sartori, Panebianco-. I partiti,
che sono stati cos importanti per la nostra democrazia, sono apparsi come il
principale male della stessa, producendo negli ultimi decenni una diffusa
insoddisfazione per il funzionamento delle nostre istituzioni sempre pi numerose
proposte di cambiamento. La posizione di pi non era quella di abbattere il governo di
partito, ma di correggerlo, il sistema elettorale rappresentava il principale campo di
sperimentazione: nei primi anni 90 si formavano assemblee parlamentari con nuove
regole- la partitocrazia, che si era detta sul sistema elettorale proporzionale, venne
costretti a fare i conti con un sistema elettorale per tre quarti maggioritario in collegi
uninominali e un quarto proporzionale, Pasquino-. Il nuovo impianto avrebbe dovuto
condurre, in primo luogo, la riduzione del numero dei partiti e all'instaurazione di un
formato di competizione bipolare: due partiti avrebbero rappresentato opzioni
facilmente identificabili dai cittadini e poi si sarebbero impegnati a svolgere politiche
congruenti agli enunciati programmatici. Ci avrebbe portato inoltre ad 1+ chiara
attribuzione delle responsabilit politiche e a 1+ frequente alternanza alle posizioni di
comando. Tuttavia, da una parte questa visione razionalistica del governo di partito
non ha trovato un adeguato riscontro; dall'altra, all'avvio di questo tipo di governo di
partito stato particolarmente difficoltoso in un paese come l'Italia, caratterizzato da
una diversa tradizione costituzionale e storia politica. Le nuove leggi elettorali non
hanno garantito quel regime dell'alternanza fondato su due partiti che sembravano
promettere. Lontanissimo, infatti, l'obiettivo del bipartitismo, dal momento che la
somma dei voti raccolti dai due principali partiti si ferma alla soglia del 40%. Inoltre,
non c' alcun dubbio che sulla frammentazione partitica, il fiasco del Mattarellum
stato clamoroso, Sartori. Il bipolarismo ancora incompleto in perfetto, dando vita a
coalizioni sempre pi disomogenee in cui ciascun partito cerca di sottolineare la
propria identit e visibilit sulla scena pubblica. Eppure le trasformazioni avvenute
sono ben nostro paese di tipo epocale, anche se non hanno preso la direzione che
molti speravano, non hanno creato un diverso il pi maturo party government, lo
messo invece in discussione il dominio dei partiti nella sfera statale, ma per aprire un
importante finestra di opportunit, ai diversi livelli di governo, per una valorizzazione
della leadership monocratica. Il primo laboratorio del governo monocratico e a livello
locale, dove l'introduzione dell'elezione diretta dei sindaci, nei primi anni 90, stata
considerata come una vera e propria rivoluzione legale, la primavera dei sindaci. La
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metafora della repubblica delle citt ma che le realt locali che compongono il
nostro paese avrebbero assunto un ruolo propulsivo per il sistema politico nel suo
complesso. Cambiavano profondamente le pratiche di governo locale, che trovavano
un nuovo baricentro nella capacit di indirizzo politico dei nuovi sindaci: in tale fase
stata registrata la tendenza massima al presidenzialismo sostanziale, alla
marginalizzazione dei partiti dalle decisioni di governo, e il pi alto uso di tecnocrati
privi di affiliazione partitica. Il meccanismo dell'investitura diretta del presidente della
regione viene fissato solo a fine anni 90, il presidente sfrutta appieno i nuovi poteri di
nomina e revoca dei componenti della giunta, sempre pi spesso formando compagini
governative interamente composte da non consigli, quasi a sottolineare la propria
autonomia rispetto ai partiti. Alla luce di queste nuove prerogative, in media hanno
accolto i nuovi leader demo-eletti attribuendo loro il titolo, forse improprio, di
governatori.
Un cambio di regime.
Il passaggio dalla repubblica dei partiti a quella dei presidenti negli anni 90 si pu
analizzare prendendo in considerazione gli elementi gi utilizzati per definire la
partitocrazia: le modalit di formazione del governo, i rapporti esecutivo assemblea,
gli equilibri all'interno del Consiglio dei Ministri.
- In primo luogo, prende vita una nuova fonte di legittimit del primo ministro. Le
alleanze elettorali si formano prima delle elezioni, cos che gli elettori possano
conoscere all'atto del voto, in nome della guida del governo. Si realizz un
meccanismo di elezione quasi diretta del presidente del consiglio, per effetto da una
parte dell'indicazione del nome del primo ministro imposizione di capolista della
coalizione, dall'altra, del processo di bipolarizzazione del sistema dei partiti, che
spinge a pensare alle competizioni elettorali come uno scontro tra due candidati. Il
premier si propone come interprete della maggioranza degli elettori sulla base di un
proprio mandato a decidere. Una tendenza che ha riguardato in particolare Silvio
Berlusconi. L'attacco alla politica tradizionale ritenuta corrotta, il decisionismo e
l'insofferenza verso l'opposizione, il richiamo al popolo come fonte di legittimazione
dell'operato politico e rappresentano i pi limpidi segnali.
- Cambiano anche gli equilibri di potere all'interno delle compagini ministeriali, dove il
presidente del consiglio inizia ad affermarsi come primus super pares. Un nuovo ruolo
del premier si rileva gi nelle attivit di nomina dei ministri; questa dipende dalla
natura composita delle maggioranze, che spinge, e costringe, a cercare un punto di
accordo tra i partiti che la compongono. Tuttavia il primo ministro acquista, rispetto
alla fase precedente, un surplus di potere politico, di cui ha approfittato per nominare
ministri da lui scelti direttamente, Pasquino.
- Il processo di rafforzamento del primo ministro avviene inoltre anche nella prassi
amministrativa, nei primi decenni dell'Italia repubblicana, la presidenza del consiglio
stata un'istituzione debole dal punto di vista strutturale, priva di adeguati mezzi
logistici ed economici. Un mutamento silenzioso riguarda invece, a partire dai primi
anni 80, l'introduzione di nuovi mezzi di direzione dell'esecutivo, che assicurano al
capo dell'esecutivo maggiore centralit capacit di coordinamento. La legge 400/88,
rappresenta un punto di svolta sia nel potenziare gli apparati della presidenza, sia nel
creare un rapporto fiduciario tra ministro il suo scafo, introducendo nel nostro paese
un importante nucleo di spoil system controllato direttamente dal primo ministro. Si
definiscono anche due nuove figure istituzionali: il sottosegretario alla presidenza, che
rappresenta il principale collaboratore politico istituzionale del primo ministro; e il
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segretario generale, che assume invece il compito di coordinamento delle strutture di

policy della presidenza. In seguito, gli interventi messi in atto dai successivi presidenti
del consiglio saranno tutti nel segno della trasformazione della macchina di governo in
una vera e propria cabina di regia guidata dal premier.
- Un altro importante ambito di trasformazione istituzionale riguarda il controllo del
processo legislativo. stato registrato un forte incremento della capacit normativa
autonoma dell'esecutivo, che si rende manifesto attraverso l'uso massiccio degli
strumenti del decreto-legge, del decreto legislativo e dei regolamenti governativi,
secondo un processo di sostanziale svalutazione della legge formale. Dal punto di vista
dei presupposti formali, la riforma dei regolamenti interni delle camere parlamentari
ha assicurato un nuovo spazio al potere governante per il controllo sull'agenda dei
lavori e sul contingentamento dei tempi, fino ad arrivare alla formazione di una vera e
propria corsia preferenziale per i disegni di legge di origine governativa. Un passaggio
importante anche rappresentato dall'abolizione del voto segreto, uno strumento
utilizzato dai parlamentari dissidenti per ricattare l'azione governativa. Tuttavia, se le
nuove regole stabiliscono un diverso ruolo della presidenza del consiglio nel
Parlamento, l'esercizio delle nuove prerogative resta condizionato alla natura del
rapporto tra esecutivo la maggioranza, che pu diventare problematico quando
quest'ultima si mostra risicata, divisa o frammentata. Le alleanze sembrano reggere al
momento elettorale, non certo in corso di legislatura, quando invece le coalizioni
mostrano la loro fragilit politica. Fra una consultazione l'altra, ciascun partito o
corrente cerca di sottolineare la propria identit e visibilit. La divisione all'interno
delle assemblee legislative prodotta da un processo di personalizzazione che ha
riguardato non solo i vertici delle istituzioni ma, in generale, tutti i livelli della
rappresentanza politica.
La storia istituzionale del nostro paese scandita dalla cesura tra due fasi che hanno
caratterizzato il periodo repubblicano, una cesura che, per la radicalit e la velocit dei
cambiamenti avvenuti, anche fatto parlare di due diverse repubbliche:
-

La prima fase vede il dominio incontrastato dei partiti politici. Essi hanno
costituito un attore chiave nel processo di consolidamento democratico,
favorendo l'ancoraggio della societ alle neonate istituzioni democratiche,
Morlino. I partiti politici non si sono limitati a mobilitare le masse nel nuovo
progetto democratico, a costruire degli intermediari tra Stato e societ. Nel
corso dei primi decenni repubblicani essi hanno conquistato una posizione di
piena egemonia, non solo nei processi di rappresentanza ma anche nel decisionmaking, assumendo il controllo sulle risorse statali. L'espressione party
government fra le pi lucide nel ritrarli come gli attori preminenti sulla scena
pubblica. Il sistema di governo basato sui partiti stato per rimesso in
discussione, nel nostro paese questo entrata in crisi in un lasso di tempo
molto breve: stato detto che va attivi sono stati come dei giganti dai piedi di
argilla, cotta. Di quelli che componevano l'arco costituzionale repubblicano molti
sono scomparsi, tutti hanno cambiato immagine e natura. In molti si
attendevano da questi cambiamenti una trasformazione maggioritaria delle
nostre istituzioni, un altro governo di partito, questa volta pi vicino al modello
inglese.
La seconda Repubblica ha preso invece una direzione diversa. Un processo di
valorizzazione del potere monocratico ha spezzato il predominio dei partiti sulle
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istituzioni governative. Anche in assenza di un meccanismo formale di

investitura popolare il presidente del consiglio acquista una legittimit quasi
diretta, facendosi spesso interprete della propria maggioranza, secondo i canoni
del governo presidenzial-populista, Musella. Crescono i poteri normativi del
governo, che si appropria di una vera e propria funzione legislativa di rango
primario, anche se i limiti della legittimit costituzionale. Per quanto riguarda
le attivit parlamentare, le modifiche apportate ai regolamenti delle camere
cercano di rimodulare le procedure in direzione della realizzazione della
democrazia competitiva, mirando ad accrescere le capacit di indirizzo del
governo nel processo legislativo ordinario. Nella nuova fase istituzionale il
nesso governo maggioranza ad essere pi difficoltoso e incerto. La
personalizzazione, che da una parte detta l'ascesa del governo monocratico,
dall'altra scandisce un processo di atomizzazione in assemblea. Sempre pi si
pu registrare la moltiplicazione dei partiti che compongono le coalizioni e dei
gruppi che risiedono in Parlamento. Sono numerosi i leader che si mettono a
capo di informazioni personali, alimentando una spirale di progressiva
frammentazione. Pi in generale, i membri del legislativo, privati del riferimento
collettivo dei partiti, e non pi legati da una comune disciplina, danno vita ad
azioni di tipo individualistico in cerca di maggiore visibilit.

Capitolo 2
l'America il paese dei presidenti: questa l'immagine che subito si fa presente nella
mente dei cittadini. In realt gi le prime costituzioni vedevano nell'assemblea il cuore
della nascente democrazia. La tensione rinvenibile negli scritti dei padri fondatori
avrebbe poi animato a lungo la teoria politica statunitense. Per tutto il 19 secolo lo
sviluppo del governo presidenziale stato ostacolato dal processo di consolidamento
istituzionale dei partiti politici, che, controllando sia il legislativo che l'esecutivo, hanno
dato vita ad un assetto di fusione tra i due rami istituzionali. I partiti, infatti,
controllavano i canali di accesso alle cariche sia e elettive che amministrative, e su
questa base sono divenuti il cuore dell'indirizzo politico; anche la nomina del
presidente, che secondo i padri fondatori avrebbe dovuto essere espressione della
volont popolare, stata fortemente condizionata dalle macchine di partito.
L'interruzione del dominio dei partiti legata a particolari contingenze storiche, e alla
finestra di opportunit apertasi per i presidenti nel periodo di crisi economica degli
anni 30. allora che inizia a formarsi un circuito di consenso autonomo per il leader di
governo, dal quale egli ricava il sostegno per le sue iniziative politiche, e la forza per
superare i veti incrociati di altri attori concorrenti come il congresso e la corte. La
costruzione della moderna presidenza fa leva su nuove e accurate strategie di
comunicazione di massa che promuovono le azioni e l'immagine del capo dello Stato
presso l'opinione pubblica, anche con il ricorso delle pi evolute modalit di rilevazione
degli orientamenti degli elettori. L'ascesa dei presidenti non sarebbe immaginabile
senza la qualit, il temperamento e l'esperienza di coloro che hanno occupato questa
carica: secondo molti osservatori, la fondazione della presidenza moderna prima di
tutto personale a cui segue un percorso di crescita organizzativa, cresce lo staff del
presidente. Allo stesso tempo crescono per quantit e irrilevanza i poteri normativi del
presidente, grazie alla scelta volontaria del congresso di delegare una quota
consistente delle proprie funzioni legislative, sia per lappropriazione indebita da parte
dell'esecutivo di alcune prerogative del governo, si parlato di usurpazione o abuso.
Per analizzare le diverse fasi costituzionali vissute dagli Stati Uniti, in particolare il
passaggio dal governo dei partiti al governo del presidente, si utilizzer il sistema delle
fonti normative come specchio di questa evoluzione.
La prima repubblica americana. Il primo imprinting costituzionale degli Stati Uniti
di tipo assembleare. Dopo l'indipendenza, la reazione alla figura del governatore come
rappresentante della madrepatria spinse le ex colonie ad adottare assetti istituzionali
nei quali il capo dell'esecutivo fosse eletto dall'assemblea legislativa e conservasse
poteri molto limitati. Le costituzioni dell'epoca ampliarono i poteri parlamentari.
Successivamente, per motivi di ordine geopolitico, innanzitutto per garantire l'unit di
un paese di vaste dimensioni come gli Stati Uniti e per assicurare la centralizzazione
del comando delle operazioni militari, i padri fondatori si convinsero di rafforzare la
figura del presidente, attribuendogli un'investitura popolare al pari del potere
legislativo. Fin da subito era per chiara la tensione fra due concezioni dei poteri, fra
due diverse posizioni sul governo: l'una che ne postulava la sottomissione; l'altra che,
nell'ambito di generosi limiti, lo riteneva completamente autonomo. La stessa apertura
della costituzione americana costituir poi la premessa per la realizzazione di diversi
assetti politico-istituzionali nel corso della storia repubblicana, permettendo dapprima
il rafforzamento del potere dei partiti, e in un secondo momento il loro spot
testamento a favore del presidente. Lungo il 19 secolo, i partiti furono al centro della
scena pubblica americana. Gi a fine 700 le fazioni che componevano il primo
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secondo congresso si trasformarono rapidamente in veri e propri partiti, dotati di una

stabilit e di un'organizzazione che non aveva pari in nessun altro posto al mondo.
Merita di essere sottolineato, fra gli elementi che hanno determinato la forza dei partiti
nel sistema politico americano, il controllo dei processi elettorali. Per quanto riguarda il
vertice dell'esecutivo, dagli ultimi anni dell'800 agli anni 20 del 900, il candidato
presidenziale veniva scelto direttamente dal caucus parlamentare del partito
democratico-repubblicano e del partito federalista, tanto che si inizia ad utilizzare
l'espressione King-Caucus,Fabbrini. Il primo caucus risale al 1796, quando membri i
federalisti del congresso americano si ritirarono segretamente per nominare John
Adams come sfidante dell'indiscusso candidato repubblicano Jefferson. La clandestinit
in questa fase un elemento caratterizzante e rappresenta il motivo per il quale,
ancora oggi, il termine caucus viene associato ad un significato spregiativo, alludendo
ad un accordo segreto e non trasparente per i cittadini. Tra il 1830 e 900, la selezione
per i candidati affidata ad un meccanismo che resta ancora a completo appannaggio
dei partiti pur prevedendo maggiore partecipazione popolare: il sistema delle
convention. In specifici raduni si scelgono rappresentanti di partito da inviare in
assemblee di livello superiore, appunto le convention. Dopo aver ricevuto tale
mandato, i delegati prendono poi decisioni in composizione collegiale su questioni che
riguardano la vita del partito. Si pu concludere che, nonostante la punto di vista
formale l'impianto elettorale statunitense avrebbe dovuto garantire una elezione
diretta del presidente, tuttavia agli intenti originari ben presto rispose un crescente
controllo di tale processo a opera delle macchine di partito. Nel giro di pochi mandati
si realizz la coincidenza fra cui il capo del governo e la posizione di leader del partito.
Con la conseguenza che il presidente avrebbe sviluppato un rapporto di responsabilit
verso l'organizzazione che ne determinava l'elezione. Del resto anche gli strumenti di
comunicazione a disposizione del presidente erano ancora limitati, il leader si
rivolgeva ai propri sostenitori affidando i propri messaggi a una rete di giornali di
partito su base locale. Il discorso non cambia per quanto riguarda le elezioni dei
rappresentanti che sedevano nel congresso e nelle assemblee statali e locali, per le
quali anzi il sistema delle convention trovava suo primo collaudo. I partiti
controllavano i circuiti elettorali, su questa base le attivit degli eletti al congresso,
essi dominavano quel sistema delle commissioni che Wilson aveva identificato come il
pilastro del Congressional Government. Alla chiusura delle elite di partito si opporr
poi, all'inizio del novecento, il movimento progressista, che determiner la diffusione
delle primarie come metodo di scelta dei candidati non solo per le presidenziali ma
anche per le consultazioni nei singoli Stati, con ampie conseguenze per il sistema
politico americano nel suo complesso.
Di fatto i partiti hanno assunto un ruolo determinante nella costruzione dello Stato
americano, sono divenuti l'attore chiave della strutturazione delle sue istituzioni, che
hanno provveduto ad organizzare dall'interno, facilitando le relazioni tra gli organi
costituzionali e routinizzando le procedure amministrative. Nel periodo che una lunga
tradizione di studi a definito come Party period, i partiti diventano l'attore chiave
anche nella distribuzione delle cariche pubbliche. Fin dai primi decenni dell'800, la
rivoluzione jacksoniana produsse un sistema di nomina partitica degli amministratori
che divenne noto come la formula dello spoil system. Molte funzioni burocratiche, a
livello locale e federale, invece di essere affidate a personale di carriera, erano
assegnate ai membri del partito risultato vincitore. Il meccanismo delle spoglie
portava il partito a gestire ingenti risorse e la possibilit di stipulare contratti con i
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privati. Fra le attivit pi redditizie si ricordano l'amministrazione delle poste con la

possibilit di gestire canali delle comunicazioni, l'amministrazione del demanio
pubblico; l'amministrazione delle dogane. Si tratta di ambiti che il partito poteva
utilizzare per la costruzione e la riproduzione del consenso, attraverso la concessione
ai cittadini di benefici particolaristici: ci che si pu definire patronage, il
rapporto patrono-cliente di memoria medievale. La rotazione delle cariche risultava
anche ancorata ad 1.00 visione democratica volta ad evitare la tendenza della
burocrazia statale a costituirsi come corpo autoreferenziale. Vigeva infatti la
concezione che considerava inammissibile l'esistenza di funzionari stabili, portati a
trasformarsi in una casta che considerava il proprio posto come una specie di
propriet Calise-.
La svolta costituzionale. Gli Stati Uniti sono considerati come il modello
presidenziale per eccellenza, tuttavia sono anche il caso che pi di tutti ha mostrato la
flessibilit dei tipi costituzionali. Un'ottica di lungo periodo lascia riscontrare infatti un
vero e proprio cambiamento nella logica delle istituzioni americane. Tali trasformazioni
sono da rinvenire nelle contingenze storiche che all'inizio del secolo scorso
determinarono l'affermazione del presidente nei processi di acquisizione e di gestione
del potere. allora che il presidente divenne l'organo di indirizzo politico, in un nuovo
assetto istituzionale che invece vedeva i partiti spogliati del loro ruolo di depositari
della volont popolare ed i soggetti di azione collettiva. La finestra di opportunit per
questo epocale passaggio di consegne si apr negli anni 30, le instabilit economiche
del 29 posero la necessit di un cambiamento nel rapporto tra gli organi costituzionali:
gi Wilson critic la lentezza decisionale in campo economico sociale e internazionale
del congresso, furono per le prime due presidenze di Roosevelt che produssero le
principali innovazioni politico istituzionali per la rifondazione della presidenza
americana. Durante il suo mandato infatti la presidenza fu riformulata nella sua
componente governativa, ossia la capacit di indirizzare i processi politici e di imporsi
come attore preminente rispetto ai membri di partito che sedevano nel congresso e
nei parlamentini degli stati membri, e nella sua componente popolare, vale a dire la
capacit di farsi depositario della volont della cittadinanza e interagire con questa
senza alcun tipo di intermediazione partitica dal primo punto di vista, un importante
spinta per il rafforzamento presidenziale derivava dallimplementazione del piano del
New Deal. Un turning point della storia costituzionale americana si verificava, infatti,
quando la corte suprema legittimava l'intervento del governo federale in ambito
economico. Se fino ad allora, in linea con la dottrina del federalismo duali, gli Stati
avevano conservato competenza esclusiva per tutto ci che li riguardava, in questi
anni avveniva invece un netto ampliamento della legislazione federale a discapito di
quella dei singoli Stati. Cambiava anche la qualificazione delle politiche del National
governement, che mostrava una maggiore presenza sia nell'aria regolativa, stabilendo
rapporti di coercizione diretta nei confronti dei cittadini; sia in quella redistributiva,
intervenendo invece sulle classi di individui e sui rapporti tra queste, Lowi.
L'espansione dei compiti del governo nazionale si svilupper ulteriormente dopo la
seconda guerra mondiale, quando la decadenza dei partiti lasciava alla presidenza il
controllo della vita politica ed economica. Dallo sviluppo di una particolare forma di
Stato, conseguiva il deciso consolidamento dell'istituzione governo, infatti, man mano
che i cittadini si abituavano all'idea del big governement, e una schiera di giuristi,
politologi, economisti e giornalisti iniziavano a mostrare che questo costituisse un
bene anzich un pericolo, si present la giustificazione per l'incremento del potere
10

presidenziale, in quanto necessario al suo successo. La costituzione del presidente

come baricentro decisionale del sistema politico americano poggia le basi, inoltre, su
un processo di definizione dello staff di supporto della presidenza. In genere si fissa
come anno di inizio di tale tendenza il 1939 con sospetto. Da quel momento l'amm.
presidenziale ha conosciuto un percorso di crescita lungo l'intero secolo scorso, con un
incremento sia in termini di numero di uffici che di impiegati. In secondo luogo, la
fondazione del potere presidenziale legata alla costituzione di una nuova base del
consenso per la presidenza. Il rapporto tra libera al comando ed elettorato non pi
mediato dai partiti, e anzi si inizia creare un rapporto basato sulla conoscenza sulla
lealt popolare verso il leader. In un'epoca caratterizzata da rilevanti conflitti
istituzionali, la strategia principale del presidente diviene quella di rivolgersi
direttamente ai cittadini ottenendo cos un importante vantaggio competitivo nei
confronti delle istituzioni rivali, come il congresso o i partiti. Tali sviluppi sono inoltre
accompagnati dall'uso sistematico dello strumento del sondaggio, come metodo per
valutare le tendenze dell'opinione pubblica, il presidential polling. In generale, il
rafforzamento della presidenza faceva leva anche su un nuovo dispositivo ideologico,
cambia la teoria democratica, secondo la quale la presidenza la vera voce del
popolo, in quanto unica istituzione eletta dall'intero elettorato. La costruzione del
nuovo regime si basava dunque sul passaggio della figura del presidente da
funzionario pubblico, che aveva principalmente un potere relegato alla sfera esecutiva,
al leader popolare, che rappresentava la nazione e ne seguiva la volont. Il colpo
mortale ai partiti, come perno del sistema istituzionale, stato inferto nei primi
decenni del 900. Di notevole impatto stata la diffusione delle elezioni primarie come
modalit prevalente di selezione della leadership. Mare come strumento per riformare
i partiti, le primarie si sono, infatti, ben presto manifestare come la principale
premessa della loro crisi. In campagna sempre pi centrate sui candidati, quest'ultimi
diventavano gli unici promotori della propria elezione, assumendone in prima persona
i costi e ricercando le risorse necessarie per la vittoria nel sostegno dei gruppi di
pressione. I partiti furono, dunque, fortemente indeboliti, sia nelle funzioni di
mobilitazione dei cittadini sia nelle attivit di governo. Gi negli anni 50, gli scienziati
politici lamentavano l'assenza di un responsible party government sul modello
inglese. Il partito americano non aveva gli strumenti necessari per indirizzare i suoi
membri verso la realizzazione del proprio programma, cos che la responsabilit del
partito nei confronti degli elettori sembrava perdere di significato. La debolezza dei
partiti da un certo punto di vista favorisce il presidente; d'altra parte per lo stesso
presidente a non poter pi contare sui partiti e sul loro sostegno.
Forza normativa . Un aspetto particolarmente rilevante dell'evoluzione presidenziale
si ritrova nella ridefinizione del sistema delle fonti normative. La costituzione
americana specifica i poteri del congresso, a cui affida l'autorit legislativa, mentre
attribuisce al presidente poteri generali di regolamentazione senza la specificazione di
alcuna riserva. Tale impostazione fu rimessa in discussione a partire dalla fine del 19
secolo, quando inizia a realizzarsi un processo di delega di poteri dal congresso
all'esecutivo. Un trasferimento di competenze che si avvalso anche della complicit
della corte suprema. L'evoluzione della giurisprudenza costituzionale pu essere infatti
posta in evidenza dall'analisi di alcuni atti della corte, che tracciano un percorso di
riconoscimento e valorizzazione dei poteri normativi dell'esecutivo e, in particolare,
della legislazione delegata. La corte autorizza la delegazione qualora il congresso
determina l'oggetto della normazione in modo preciso e indica norme tese a
11

regolamentarne l'attivit delegata. Il cambiamento di prospettiva avveniva sotto la

presidenza Wilson, quando la corte suprema, chiamata a pronunciarsi sul fatto che il
potere presidenziale di nominare i funzionari federali di essi anche il diritto a revocarli,
non si limitava a chiarire come il primo potere fosse associato al secondo, ma
affermava che il presidente si dovesse considerare titolare di poteri non enumerati,
perch il potere presidenziale si diceva era dato in termini generali: questo il
fondamento costituzionale di una presidenza non pi meramente esecutiva della
volont del congresso. La corte ha ridimensionato poi progressivamente gli standard di
ammissibilit della delega, cos che il trasferimento di competenze legislative dal
congresso al presidente divenuto amplissimo privo di indicazioni di contenuto. Ci
risponde anche alle nuove esigenze economico sociali poste dalle contingenze dei
primi decenni del 900. Un secondo ambito di espansione normativa presidenziale ha
riguardato la crescita del potere di decretazione, attraverso un processo incrementali:
per esempio si consideri l'uso degli ordini esecutivi, executive orders, residenziali, che
hanno conosciuto un aumento esponenziale negli ultimi decenni. Dal punto di vista
qualitativo di ordini esecutivi si sono progressivamente allontanati dal loro compito
originario, perdendo la natura prettamente regolamentare, per divenire un vero e
proprio strumento di iniziativa politica e di riforma.Infine, un potere normativo che ha
conosciuto una specifica evoluzione dopo la svolta costituzionale negli Stati Uniti
rappresentata dal veto-power, una pietra miliare nella costruzione della presidenza
moderna. Da strumento di controllo preventivo di legittimit costituzionale dei testi
approvati dal congresso, inizia registrarsi un diverso uso, d atto reattivo diventa uno
strumento di azione politica per il capo di governo. Con Roosevelt, il potere di veto si
confermava pienamente come dispositivo per l'ampliamento delle prerogative
presidenziali. Se si analizza l'uso del potere di veto nelle pi recenti presidenze, si
riscontra una sua sempre pi completa associazione alle fasi di governo diviso, quando
viene utilizzato dal presidente per fermare le iniziative politiche del partito avversario.
Necessit che viene invece meno nei periodi di governo unificato. Nella prassi
emergono anche particolari tipi di rito, in grado di mostrare la trasformazione
funzionale di tale strumento normativo. Per esempio, a partire dagli anni 30, stato
utilizzato il cosiddetto pocket-veto, attraverso il quale il presidente si rifiuta di
firmare un testo legislativo contravvenendo alla regola che imporrebbe di addurre
motivazioni dettagliate. Negli ultimi anni un ampio dibattito si sviluppato sulla
possibilit da parte del presidente di respingere solo alcune parti di una legge, il
cosiddetto line-item veto permette di bloccare una singola voce di spesa senza
compromettere l'impianto di una legge finanziaria: una possibilit non prevista dai
padri fondatori ed estranea alla tradizione costituzionale statunitense. Tale tipologia
stato dichiarato incostituzionale dalla corte suprema, anche se i presidenti hanno
cercato di predisporre meccanismi simili. Infine, segnalando un maggior attivismo
presidenziale, si ricordi che negli ultimi anni si riscontrato un uso pi frequente e
spesso strumentale dei signing statement, vale a dire delle dichiarazioni scritte con
le quali il presidente accompagna l'atto di approvazione delle leggi, prima della loro
promulgazione. Tali atti hanno dato la possibilit al leader di segnalare la propria
posizione sulla legislazione prodotta dal congresso, di pronunciarsi sulla sua validit o
anche di dichiarare che non sia atterr a parte di essa. questa un'altra frontiera dello
sviluppo del potere presidenziale, in cui il capo del governo di fatto assume una
funzione di interpretazione, in molti casi di implicita produzione legislativa.
Governo vs Assemblea. Due sistemi di governo si sono susseguiti lungo la storia
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costituzionale americana, in una prima lunga fase, i partiti hanno conquistato il

monopolio della distribuzione delle cariche pubbliche della gestione del potere dello
Stato. In questo periodo, anche se i presidenti sono dotati di legittimazione popolare
quasi diretta, non sono tuttavia in grado di realizzare un'effettiva separazione dei
poteri: i partiti volevano presidenza e congresso sotto il segno della propria
supremazia. La stagione costituzionale che si apre con il New Deal di Roosevelt, vede il
ribaltamento del regime partitocratico. Il presidente trova canali autonomi di
acquisizione del consenso su questa base diviene il principale responsabile
dell'indirizzo politico del paese. Una trasformazione che Lowi fotografa con la formula
presidenza personale, un'istituzione che si allontana dai partiti per principi
autorit; circuiti di legittimit; modalit di azione. Un processo di progressivo
trasferimento di competenze legislative avviene lungo il secolo scorso con il
beneplacito della corte suprema: il governo presidenziale pur usufruire di deleghe
sempre pi ampie e prive di sostanziali principi direttivi o di altre indicazioni da parte
del Parlamento. Gli ordini esecutivi, dati di attuazione amministrativa acquisiscono
quasi la statura di legislazione primaria. Anche il potere di veto diviene un'importante
occasione per il presidente per intervenire nel processo legislativo, soprattutto in caso
di governo diviso. Il presidente che da un lato si rafforza, spesso per non sembra
trovare una sponda in Parlamento per la realizzazione del proprio programma politico.
In particolare nelle fasi di governo diviso, il successo presidenziale nel campo del lawmaking conoscono un notevole ridimensionamento. Basterebbe considerare gli eventi
pi recenti per accorgersi delle difficolt incontrate da Barack Obama, sia nella
realizzazione dei punti pi importanti del suo programma politico sia nel rispondere ad
alcune emergenze sorte nel suo mandato. La sua elezione stata circondata da
un'altissima attenzione mediatica livello globale: l'ascesa del presidente sar
interpretata come l'inizio di una nuova era, con importanti ripercussioni sia per la
politica interna che tra gli equilibri mondiali. Ben presto, per, l'uomo pi potente della
terra sembrato sguarnito del necessario appoggio congressuale. La riforma della
sanit, un punto centrale nell'agenda di Obama, ha trovato approvazione
parlamentare solo dopo febbrili trattative parlamentari. Anche in campo economico le
risposte sono state rallentate poi concordare con le camere. Ha destato ampia
attenzione mediatica il discorso pronunciato nel settembre del 2011 per
l'approvazione di un pacchetto di misure per la ripresa economica nel quale il
presidente ha richiesto per ben 16 volte al plenum assembleare di approvare il
provvedimento: la frequenza dell'espressione pass this bill stata interpretata
come la prova evidente della fragilit del leader americano nell'indirizzare il
congresso.
Nel regime presidenziale statunitense la divisione dei poteri dettata innanzitutto
dalle modalit delle consultazioni americane che, non prevedendo la contestualit del
voto del presidente del parlamento, conducono spesso la formazione di una
maggioranza congressuale di colore politico diverso rispetto al capo dell'esecutivo. Il
controllo del Parlamento da parte del presidente difficile dalla destrutturazione del
quadro partitico americano e dalla scarsa disciplina dei parlamentari. A partire dai
primi decenni del 20 secolo, le primarie hanno stimolato un processo di
frammentazione dei partiti, spingendo spesso i candidati a ricercare le risorse
necessarie per la vittoria nel sostegno di gruppi di pressione. I partiti sono diventati
allora aggregati poco cui essi di esponenti locali. Tanto che la stessa preminenza del
presidente della forma di governo ha dovuto sempre pi fare i conti con la
13

conseguente frammentazione e personalizzazione delle istituzioni rappresentative.

Capitolo 3: i decreti legge.
I decreti legge sono stati considerati gi a partire dagli anni 80 come un termometro
molto sensibile delle relazioni tra governo e Parlamento, e dello slittamento del
baricentro decisionale in capo all'esecutivo. Negli ultimi decenni il loro utilizzo stato
giudicato anomalo: in primo luogo, sorprender la loro quantit, la progressione della
decretazione. Si segnalavano, inoltre, le modalit della loro adozione, spesso in aperto
contrasto con le indicazioni della costituzione: il decreto-legge era ritenuto il grande
imputato colpevole del capovolgimento delle regole costituzionali che disciplinano
listituto. Nonostante la continuit di questo giudizio critico si possono per descrivere
diverse fasi politico istituzionali che i decreti legge attraversano, e che ne
suggeriscono, nel corso del tempo, una diversa interpretazione. Nelle prime
legislature, il decreto sembrava rimanere nell'alveo costituzionale, attribuendo
all'esecutivo la possibilit di dettare l'indirizzo politico in condizione di straordinariet
e urgenza. A partire dalla quinta legislatura, inizia a manifestarsi sia l'incremento
quantitativo dei decreti legge sia il distacco della fonte dai suoi parametri formali di
riferimento. Per i decenni successivi il decreto-legge si consolida come uno strumento
molto utilizzato, fino ad ingolfare la stessa attivit parlamentare quando si affermer
la prassi della reiterazione.
Nell'assemblea costituente si discusso a lungo sull'eventualit di includere nel testo
costituzionale la previsione del decreto legge. Era infatti ancora impresso nella mente
dei costituenti l'uso che il regime fascista aveva fatto della decretazione. Il decreto
diviene mezzo normativo privilegiato dell'esecutivo, per agire con pochi ho nessun
limite, ogni qualvolta lo ritenesse utile. Ci spiega l'orientamento molto cauto
mostrato dall'assemblea costituente. Tale sfiducia indusse i costituenti a porre dei
vincoli procedurali a quell'istituto che aveva manifestato una chiara vocazione a
divenire strumento centralistico e autoritario; fu allora che si fece strada, in funzione
garantista, la necessit di conversione parlamentare dei decreti e del controllo di
costituzionalit operato dal presidente della Repubblica. La prassi ha mostrato per
come il ricorso alla decretazione possa allontanarsi anche in modo notevole dal
modello formale, pur correndo il rischio di semplificare, possibile evidenziare 4
diverse fasi politico istituzionali del ricorso al decreto:
1)in una prima fase, i decreti sembravano rientrare nei limiti della disciplina
procedurale. Nei primi anni del boom legali gli atti con forza di legge sono stati
utilizzati solo come ipotesi eccezionali e subordinati al rispetto di condizioni precise,
secondo il testo costituzionale. Tale periodo, che corrisponde alle prime 4 legislature
repubblicane, stato definito la fase classica in cui nella decretazione d'urgenza il
governo il legislatore: infatti, anche se dal punto di vista dimensionale dei decreti
non raggiungono un alto numero, sono molto limitati gli emendamenti apportati ai essi
in sede parlamentare.
2)Una seconda fase vede sia l'incremento dei decreti prodotti sia l'assunzione da parte
del Parlamento del ruolo di co-legislatore. Uno scenario che inizia definirsi a fine anni
60, e si realizza pienamente negli anni 70 per i mutati equilibri di forza tra
maggioranza e opposizione. Quando, infatti, aumentava in Parlamento il peso del
partito comunista, si registrava un incremento dei tempi medi di approvazione delle
leggi ordinarie e di conseguenza 1+ frequente ricorso ai decreti legge. Attraverso i
decreti erano anche approvati pi importanti provvedimenti. Del resto la tendenza
all'espansione degli ambiti regolati attraverso i decreti legge coincide con
14

l'ampliamento dei compiti dello Stato, che stimolato verso interventi sempre pi ampi
in campo economico sociale deve contare sulla maggior forza degli organi di direzione
politica. Ma non la crescita quantitativa dei decreti l'elemento che maggiormente
caratterizza questa fase. La novit principale riguarda, infatti, i rapporti tra legislativo
ed esecutivo, che trovavano nel decreto-legge uno strumento di collaborazione. Il
governo non pi il solo protagonista della legislazione d'urgenza, poich la
decretazione diveniva un punto di contatto tra le volont dei due rami istituzionali.
3)La collaborazione tra legislativo ed esecutivo nella produzione di decreti non viene
meno nella terza fase, che comprende gli anni 80 fino alla met degli anni 90. Tale
arco temporale sembra caratteri zar si per per il deciso sviluppo di una vera e propria
anomalia procedurale: la prassi della reiterazione. I decreti non approvati sono
ripresentati alle camere nella stessa forma, allo scadere dei 60 giorni utili per la loro
conversione in Parlamento, cos da preservarne gli effetti normativi per altri due mesi.
Nei primi anni 90 l'utilizzo della prassi della reiterazione divenne sempre pi
ingestibile. Si pu affermare che la procedura della ripresentazione dei decreti
diventava la modalit ordinaria attraverso la quale si producevano norme primarie nel
nostro ordinamento. In questo modo non solo si produceva un'evidente contraddizione
con l'eccezionalit che dovrebbe contraddistinguere la decretazione d'urgenza, ma si
ingolfava no anche le attivit parlamentari con un numero abnorme di decreti. Si
scontravano inoltre significative ripercussioni sull'ordinamento giuridico nel suo
complesso. Il sistema della reiterazione voleva produrre solo norme transitorie, legate
alla ripresentazione dei decreti. questo un altro elemento che porta ad una
differenziazione con la fase precedente: l'ordinamento stesso vive in una sua
precariet intrinseca. Una simile caratteristica porter a volte il giudice ordinario a non
applicare per i contenuti dei decreti legge reiterati nelle controversie, secondo un
processo che stato definito di ribellione organizzata. Tuttavia, nonostante i segnali di
malessere sistemico, la prassi della reiterazione continuer fino alla met degli anni
90, quando si interromper per l'intervento di un organo di garanzia.
4)L'interruzione della reiterazione rappresenta il primo a elemento che caratterizza la
quarta fase della decretazione. La corte costituzionale ha in genere evitato di
esprimere giudizi sui requisiti di necessit e urgenza dei decreti legge: era infatti noto
che la maggior parte dei decreti n fosse sguarnito. La corte si invece espressa sulla
prassi della reiterazione sul finire degli anni 80, quando questa sembrava raggiungere
i livelli pi elevati. Fino a pronunciare voi una sentenza storica nel 96, con la quale gli
vietava la reiterazione dei decreti legge, in quanto tale pratica mostrava di incidere in
maniera significativa sulla stessa forma di governo. Dopo la sentenza della consulta,
inizia un'altra parte dei decreti, che per non ha condotto, a dispetto delle aspettative
diffuse, ad un ridimensionamento quantitativo del ricorso allo strumento. La corte,
infatti, mostrava di soffermare la propria attenzione pi sull'anomalia della
ripresentazione dei decreti che sugli altri numerosi aspetti che segnalavano i loro
scostamento dalle disposizioni costituzionali e in primo luogo la perdita del requisito di
necessit e urgenza. La produzione di decreti durante i decenni repubblicani, al netto
di quelli reiterati, resta pressoch costante e si stabilizza attorno ad un numero di 3-4
al mese. Sembra esistere, da questo punto di vista, un tasso strutturale di
decretazione d'urgenza. Se si considera, inoltre, la quantit di legislazione ordinaria
rispetto ad altre fonti, si riscontra la crescita significativa dei decreti legge durante gli
anni 1996-2011, quando questi raggiungono il 17% della produzione normativa. Una
percentuale che ancora pi interessante per l'incremento nello stesso periodo di un
15

altro tipo di decretazione governativa, quella che prende avvio da una delega
parlamentare. I decreti legislativi raggiungono, nei 10 anni considerati, circa il 30%
della legislazione complessiva. I due processi di espansione dei decreti legge e
legislativi portano, cos, la legislazione ordinaria a decrescere fino a scendere in media
al 52,8% della produzione normativa. Anche mettendo in conto che la riduzione del
numero delle leggi possa essere ricondotto alla minore quantit di interventi
normativi, la legge ordinaria sempre meno veicolo di politica organica, assumendo un
carattere residuale nel complessivo sistema delle fonti del diritto.
Classificazione. Dal punto di vista formale, le regole che circoscrivono le finalit e la
natura dei decreti legge pongono pochi limiti di carattere contenutistico: un vincolo
espresso dalla costituzione rimanda l'di vedove un decreto di contenere deleghe
legislative; la legge 400/88 prevede che un decreto legge non possa contenere
disposizioni che siano state gi respinte. Di fatto, eluso il presupposto di necessit e
urgenza che le legittima, i decreti legge sono intervenuti numerosi ambiti. Soprattutto
negli ultimi anni la missione della decretazione d'urgenza sembra essere quella di
prendersi carico dell'implementazione dei principali obiettivi del governo. Una prassi
consolidata e dei decreti proposti dal presidente del consiglio congiuntamente ai
ministri competenti per materia. Si pu cos constatare la straordinaria variet dei
temi affrontati dai decreti legge. In questo modo, l'ampio ventaglio delle materie
trattate pu essere interpretato come un segnale qualitativo della progressiva
autonomizzazione del governo e della flessibilit dell'uso della decretazione. Una
diversa classificazione dei decreti legge pu essere operata adottando la nota quattro
ripartizione delle politiche pubbliche introdotta da Lowi, sulla base dell'equivalenza
che lo stesso autore ha posto per il concetto di policy, in giurisprudenza norma. Lowi
cerca di cogliere la razionalit che esprime l'azione politica associata agli atti
normativi, che si pu caratterizzare da una parte per il grado di coercizione di cui
investita, prossima o remota, e dall'altra per l'ambito del suo intervento, individuale o
collettivo. L'incrocio fra queste due dimensioni analitiche porta a identificare 4 diverse
arene di azione pubblica o 4 tipi di policy. Le politiche regolative incidono direttamente
sulla condotta individuale imponendo obbligazione sanzioni; le politiche distributive
hanno l'immediata possibilit di applicazione, non imponendo per delle obbligazioni
ma distribuendo benefici e facilitazione su base particolaristica; le politiche
redistributive agiscono sull'ambiente della condotta dei cittadini piuttosto che sulla
condotta in s; le politiche costituenti definiscono l'ambiente della condotta dei
cittadini esprimendo regole sull'esercizio del potere. Se si analizzano i circa 500
decreti prodotti tra il 1996-2011, con lo schema di Lowi si pu consacrare la variet di
funzioni a loro associate. I decreti di natura regolativa, seppur numerosi e
predominanti, lasciano spazio ad atti di natura finalit diverse. Una parte consistente
di decreti si dedica ad concedere benefici a categorie ristrette di persone, tali
interventi legislativi comportano un incremento delle spese pubbliche a beneficio dei
destinatari gi identificati in modo esplicito nel testo del decreto. I decreti la novit, in
una quantit pi contenuta di casi, anche altri interventi di natura redistributiva e
costitutiva: sono questi campi in cui la presenza dei decreti legge dovrebbe essere pi
limitata, perch propri di una politica che adotta una prospettiva di medio lungo
periodo che mal si adatta al carattere emergenziale della decretazione. Un elemento
da sottolineare poi la natura mista di numerosi decreti legge che appaiono di difficile
classificazione, trattando diversi argomenti senza alcun collegamento organico. Gi
Lowi avvertiva come questa categoria possa mettere in luce una significativa
16

caratteristica degli atti legislativi: per esempio i capitoli di una legge omnibus
possono far riferimento a diverse caselle della categorizzazione utilizzata. La
disomogeneit degli atti non , infatti, causale ma rimandata ad una concreta
strategia politica volta ad accrescere le probabilit di approvazione di provvedimenti
che avrebbero poco successo se presentati da soli.
Aspetti procedurali. Oltre che la natura dell'oggetto, la decretazione d'urgenza
appare anche problematica in relazione ai rapporti esecutivo legislativo, dal momento
che sembrata ridimensionare modo significativo le occasioni di discussione
compromesso associate alla sua adozione. Si riscontra per esempio un netto
incremento del numero delle questioni di fiducia poste nel corso dell'iter parlamentare
di conversione dei decreti, con uno stratagemma che ha l'effetto di abbreviare i tempi
di approvazione, di ridurre al minimo il dibattito in assemblea e di azzerare le capacit
di emendamento. La dottrina ha definito questa prassi come un orrore legislativo.
Durante il IV governo Berlusconi, le questioni di fiducia riguardano quasi un terzo dei
processi di conversione dei decreti legge, 22. A ci si aggiunga che molto spesso la
questione di fiducia si esercita su maxiemendamenti presentati dallo stesso esecutivo.
Questa prassi non una novit nel nostro paese, nelle prime legislature essa era per
utilizzata come atto finale di una maggioranza ormai in frantumi e di un governo ormai
prossimo ad annunciare la crisi. Il combinato maxiemendamento questione di fiducia
assume invece un diverso significato nel periodo maggioritario, rispondendo alla
disomogeneit e alla poca compattezza della maggioranza, e diventando una modalit
pi o meno ordinaria per imporre l'indirizzo politico governativo in Parlamento. Negli
ultimi anni sembra essersi registrato un ulteriore forzatura procedurale del suo uso,
nel periodo della cdtt. Transizione, una caratteristica che riguarda la loro eterogeneit:
sempre pi frequente ricorso ai decreti omnibus, nei quali si pongono norme che
riguardano materie differenti in un solo contenitore, sia in risposta motivazioni di
velocit decisionale sia per superare il vaglio parlamentare sulle singole norme.
Attraverso il voto su interi pacchetti di legge, i governi possono sottrarsi al rischio di
veder votare distintamente disposizioni di cui si sono fatti promotori alcuni settori
della maggioranza che li sostiene. Si pu fare, inoltre, riferimento almeno a due
tipologie che per propria natura denunciano la perdita del presupposto di necessit: il
primo, e il fenomeno delle catene di decreti, vale a dire la presentazione di decreti
legge sulla stessa materia in tempi diversi che contraddice in modo evidente il criterio
dell'urgenza della decretazione; il secondo, si riferisce alla prassi dei decreti a perdere:
talvolta il governo preferisce lasciar decadere un decreto per poi riprendere i suoi
contenuti nell'ambito di un altro decreto, destinato alla conversione; questo
soprattutto nei governi Berlusconi. Un altro modo riguardare all'abuso dei decreti
legge negli ultimi anni quello di osservare il crescente attivismo degli organi di
garanzia, che a pi riprese sono intervenuti per denunciare il ricorso anomalo alla
decretazione: la corte costituzionale nel 2007 per la prima volta dichiara l'illegittimit
di un decreto che mancava dei presupposti di necessit ed urgenza, anche se questo
era gi stato convertito. Anche il presidente della Repubblica ha assunto un ruolo
molto + attivo che in passato, stata, infatti, notato che proprio a fronte della perdita
di influenza del capo dello Stato nel procedimento di formazione del governo,
avvenuto uno contro bilanciamento attraverso il rafforzamento dei poteri presidenziali
di controllo-garanzia. Ci sono alcuni segnali, dunque, dell'affermazione di una funzione
di tutela dell'ordinamento da parte del capo dello Stato che lo pone come legittimato a
verificare la corrispondenza della decisione governativa ai parametri che ne
17

condizionano la validit. L'esercizio di tale ruolo risulta tuttavia molto controverso si

registrata anche una progressiva affermazione di una fase di negoziazione tra
l'esecutivo e il presidente della Repubblica; questo non stato ancora accertato ma si
registrata la tendenza, da parte del presidente Napolitano, di spostare l'attivit di
mediazione con l'esecutivo alla luce del sole, e anche, ad opera da parte del capo
dello Stato, di assumere 1+ ampia pubblicit attraverso l'uso dei canali mediatici.
Il decreto-legge nel bipolarismo frammentato italiano. L'uso della decretazione
d'urgenza si muove fra due diversi scenari: quando si ha un governo forte, autoritario,
che sfida le opposizioni; o quando si ha un governo debole che si trova a dover
combattere ogni giorno non soltanto le opposizioni ma anche, al proprio interno, con la
sua opposizione, un governo che intende imbavagliare specialmente e i innanzitutto la
propria maggioranza che lo sostiene uno dovrebbe sostenere, senza che queste
contraddizioni esplodono:
-il primo scenario collegabile all'uso del regime fascista del decreto-legge come
strumento autoritario per aggirare il Parlamento, per appropriarsi di una funzione
legislativa non regolata ne limitata.
-Il periodo 1993 2011 lascia riscontrare invece un uso del decreto-legge che non
esclude entrambe le ipotesi.
In primo luogo il ricorso alla decretazione esprime la tendenza dei nuovi esecutivi
personalizzati a varcare i propri confini istituzionali. Essa si segnala sia per la sua
frequenza che per la sua spregiudicatezza: l'esecutivo di fatto legifera con tecniche
normative ai limiti della legittimit costituzionale. Lo seppero cambiamo la nostra
prospettiva, possibile leggere nella proliferazione dei decreti anche un importante
segnale dell'incompiutezza del modello maggioritario governante nel nostro paese. Si
realizza una sorta di paradosso: il numero dei decreti leggi resta elevato nonostante si
verifichi contemporaneamente lo sviluppo di mezzi normativi alternativi e i controlli di
costituzionalit diventino pi penetranti. Per spiegare questo quadro apparentemente
contraddittorio bisogna osservare le trasformazioni della forma di governo italiana, che
si allontanata dal modello consensuale della prima devo ma che non approdato ad
un modello di tipo maggioritario, presentando ancora alti livelli di frantumazione
intrapartitica e intracoalizionale. Il all'italiana comporta che si formino ampie coalizioni
sulla base di alleanze che includono anche le ali estreme, utili per pi per vincere le
elezioni che per governare lo il premier deve svolgere dunque una continua opera di
mediazione tra le componenti della maggioranza. Il ricorso alla decretazione pu
apparire dunque come una prevaricazione del governo, ma anche, da un altro punto di
vista, con una scelta obbligata.
Capitolo 4: decreto legislativo.
Il campo dei decreti legislativi ha avuto in passato scarsa attenzione da parte di
politologici e costituzionalisti, sembrava infatti non condurre a grossi inconvenienti dal
momento che tale strumento normativo era stato utilizzato quasi esclusivamente per
materie di secondaria importanza e in modo poco frequente. Per la dottrina, il ricorso
alle deleghe non era concepito come ha affidamento al governo di un potere
praticamente discrezionale, ma come un procedimento complesso, articolato,
partecipato e democratico, che vede il concorso di pi soggetti nel quale il governo
assume il ruolo di collaboratore del Parlamento. La dottrina per non presta attenzione
ai cambiamenti riportati dalla prassi. Negli ultimi due decenni, infatti, il decreto
18

legislativo divenuto la principale strada per i governi per produrre interventi di

riforme di ampio respiro e i numerosi settori di politica pubblica, in posizione di
cresciuta autonomia rispetto al ramo assembleare. Il governo ha potuto appropriarsi
cos di una quota di sovranit che una lunga tradizione giuridica avrebbe voluto
associata all'assemblea parlamentare. L'ampliamento dei margini di manovra
dell'esecutivo evidenziato in primo luogo dall'aumento quantitativo del ricorso alla
decretazione delegata.
Una qualche forma di delega di funzioni normative dal Parlamento al governo si ritrova
in tutte le democrazie contemporanea. Il nostro paese non si discosta da questa
tendenza generale, e anzi le disposizioni costituzionali italiane sono particolarmente
coraggiose nell'attribuire rango primario ai decreti legislativi, a differenza di molte
altre democrazie occidentali che le relegano alla legislazione secondaria. In altri paesi
europei, inoltre, il problema della legittimit dell'attribuzione di funzioni legislative al
governo sembra risolversi attraverso un'effettiva predeterminazione dei compiti del
Parlamento o la sua partecipazione al processo di rule-making. Nel caso italiano si
stabilisce invece che, sotto determinate condizioni, il Parlamento possa delegare
all'esecutivo alcune competenze legislative, sulla base di criteri direttivi. I decreti dei
gradini che saranno adottati non necessitano, inoltre, a differenza dei decreti legge, di
un successivo intervento di ratifica da parte del Parlamento. Non sono certo questi gli
sviluppi previsti auspicati dai costituenti: il modello originario di delega, in Italia,
faceva chiaramente percepire il favore per l'esercizio della potest legislativa da parte
del Parlamento. Ricordiamo l'art.76, con la sua doppia negazione: l'esercizio della
funzione legislativa non pu essere delegato al governo se non con determinazione di
principi e criteri direttivi soltanto per un tempo limitato e per oggetti definiti. L'istituto
della delega non sembra, dunque, essere stato predisposto per mettere fuori causa il
Parlamento, ma per creare un momento di sostanziale collaborazione tra Parlamento,
governo e amministrazione. Tuttavia nella prassi ognuno degli elementi che
definiscono dall'istituto stato forzato in direzione dell'ampliamento dei margini di
azione dell'esecutivo. In merito alla materia delle deleghe, avvenuta la perdita del
criterio di complessit tecnica come guida della formazione, a favore di un uso
generalizzato della delega per la realizzazione delle linee fondamentali del programma
dei diversi governi succedutisi. In alcuni casi attraverso la delega non solo affidata al
governo la disciplina di oggetti definiti ma di intere materia: politiche del lavoro,
settore sanitario. Il ricorso alla delega stato dilatato al punto che si pu addirittura
sostenere che sono cambiate in modo profondo i rapporti tra delegazione legislativa e
legge ordinaria, cos che mentre alla prima sono ricondotte le riforme organiche,
settoriali o intersettoriali, alla seconda sono rimasti sostanzialmente contenuti
provvedimentali o interventi di manutenzione normativa. All'ampiezza dei contenuti
della delega si aggiunta poi la genericit dei principi e dei criteri direttivi indicati
dall'assemblea. La corte costituzionale ha avallato, infatti, l'uso disinvolto della delega
legislativa nei casi in cui l'oggetto fosse poco definito i principi direttivi non sufficienti
a vincolare l'azione del governo legislatore. Molto vaghi sono stati anche i termini
temporali dell'utilizzo della delega: innanzitutto, vista la complessit tecnica della
redazione dei decreti legge, tali termini risultano piuttosto estesi, in genere con
riferimento ad un periodo ma inferiore a sei mesi e fino a un massimo di due anni;
tuttavia il dato che merita di essere maggiormente evidenziato, proprio per la sua
contraddizione rispetto alle disposizioni costituzionali, l'indeterminatezza del vincolo
temporale. Spesso si concesso al governo anche di poter tornare sulla legislazione
19

delegata prodotta, senza necessit di una nuova legge, come avviene nelle cosiddette
deleghe di correzioni e integrazione. In particolare, il Parlamento offre la possibilit al
governo di produrre un decreto legislativo nel termine fissato, e poi altri decreti ad una
data distanza temporale da quello principale, attraverso i quali l'esecutivo possa
intervenire nuovamente sulla stessa materia. Si profila cos il pericolo che si assicurino
al governo poteri stabili per attuare serie temporali di interventi che necessitano di atti
aventi forza di legge. Assistiamo in questo modo allo svuotamento dei presupposti
formali dell'atto di delega: l'oggetto, le modalit e gli ambiti temporali dell'esercizio
del potere delegato diventano sempre pi indeterminati e fumosi.
La grande espansione. L'incremento delle deleghe legislative nel nostro paese un
fenomeno improvviso, che coincide col passaggio dalla prima alla seconda Repubblica.
Per le prime cinque legislature, sono poche le deleghe e Parlamento attribuisce al
governo, e tutte motivate con la complessit tecnica della normativa da trattare. A
partire dagli anni 70, la legislazione delegata inizia essere utilizzata, anche se in modo
contenuto, per permettere al governo di intervenire su importanti materie, in modo
continuativo nel corso del tempo, ad esempio l'attuazione dell'ordinamento regionale.
Si profilano, inoltre, i primi segnali di un uso della delega per la risoluzione dei
problemi dell'instabilit della maggioranza parlamentare. Dal punto di vista
procedurale ci si accompagna a un mutato atteggiamento dei parlamentari nei
confronti della delega, con la rivalutazione dell'attivit consultiva svolta dalle
commissioni parlamentari, quasi a delineare un possibile modello nuovo di relazioni
governo Parlamento ci che accadr negli anni 90 un processo del tutto imprevisto,
sia dal punto di vista procedurale che sostanziale. La delega, anzich essere
interpretata come un momento di collaborazione e di fusione istituzionale, fra governo
e Parlamento, diviene uno strumento nelle mani dell'esecutivo per aggirare la difficolt
di conduzione del procedimento legislativo ordinario. Avviene dunque un impetuoso
trasferimento di competenze legislative in capo al governo, di cui si possono
facilmente constatare le dimensioni quantitative:nell'11 legislatura di decreti
legislativi raggiungono quasi quota 100 in solo 23 mesi. Un cos alto numero di atti
normativi si spiega da una parte dello spazio che iniziano a ricoprire le deleghe
comunitarie di natura tecnica, per l'adeguamento del diritto interno a quello
comunitario. D'altra parte per la fase di particolare emergenza in cui versava il paese
per il deficit della finanza pubblica e per i vincoli stringenti posti da Maastricht.
L'estensione della legislazione delegata non per legata solo ai governi tecnici
formatisi in seguito agli scandali di Tangentopoli. Dall'11 legislatura questa diventa un
tratto stabile della produzione normativa complessiva. I governi del periodo della
cosiddetta transizione, sulla base della nuova quasi diretta legittimit del presidente
del consiglio, chiedono deleghe sempre pi ampie, facendosi nella maggior parte dei
casi, anche promotori dell'iniziativa di legge con cui la delega viene disposta. In altre
parole, la delega diviene uno strumento di attuazione delle linee programmatiche che
il governo ritiene prioritarie in materia di particolare complessit.
Contenuti. In merito ai contenuti dei decreti legislativi possibile individuare tre
macroaree, anni 96-11:
1) la classe pi numerose si riferisce agli atti di adeguamento alla normativa
comunitaria: ci anche un effetto dell'impostazione della nota legge La Pergola, che
introduceva all'inizio degli anni 90 la legge annuale comunitaria come legge di
organizzazione della futura legislazione in materia di ricezione del diritto comunitario.
Tale strumento, infatti, ha agito come volano della legislazione delegata, perch
20

predisponeva una rete di atti normativi a cascata al cui vertice era posta proprio la
delega legislativa, dalla quale discendevano poi una serie di decreti legislativi
attuativi, integrativi e correttivi. La legge comunitaria ha costituito uno dei canali per
l'ampliamento degli spazi di azione dell'esecutivo, a discapito del ruolo dell'assemblea
legislativa.
2) un gruppo pi residuale di decreti si riferisce all'attuazione degli statuti delle regioni
speciali. Anche questo tipo di decreto sembra un caso particolare rispetto al modello
tracciato dalla costituzione. Esso, infatti, non necessita di una delega preventiva da
parte del Parlamento, in quanto per questo sembra sussistere una sorta di delega
permanente. Gli statuti delle regioni ad autonomia speciali approvati con legge
costituzionale attribuiscono al governo la competenza per approvare norme di
attuazione degli stessi. In 4 dei 5 statuti stabilito inoltre che queste ultime siano
inserite in decreti legislativi. I decreti legislativi in attuazione degli statuti delle regioni
speciali hanno come caratteristica il fatto di non trovare origine in una legge
parlamentare.
3) infine il gruppo pi importante dei decreti trae origine da un'espressa delega
dell'assemblea. Solo in questo caso si pu riconoscere il modello per il quale il decreto
legislativo scaturisca da un volontario atto di trasferimento di competenze legislative
del Parlamento al governo senza un input esterno come avviene invece negli altri casi.
Con riferimento allo schema di Lowi, si pu notare che la maggior parte delle norme
prodotte dal sud delega sembra far capo alla categoria degli atti costitutivi, volti a
stabilire principi e norme generali nelle materie delegate, a istituire nuovi enti o a
produrre gli assetti organizzativi. La legislazione delegata si presenta dunque come
uno strumento utilizzato per promuovere riforme di particolare complessit normativa
ove realizzare punti programmatici di ampio respiro. Di particolare rilevanza sono i
decreti legislativi per la riforma della presidenza del Consiglio dei Ministri, 99, che
rappresentano una tappa fondamentale per quel percorso incrementare di
rafforzamento degli uffici del primo ministro che nel nostro paese ha ormai durata
trentennale, con l'obiettivo di valorizzare le funzioni di impulso e di indirizzo del
presidente del consiglio.
Il vantaggio del governo. Se stupisce l'ampiezza e la rilevanza delle arene sulle
quali intervengono i decreti legislativi, sono da segnalare anche le forzature di ordine
procedurale operate dal governo nell'ambito delle attivit delegate, che hanno finito
per indebolire le camere. E proprio la frequente adozione di procedure atipiche a
spiegare perch una fonte d'uguale, che mette insieme la potest normativa del
Parlamento, che si esprime nella legge di delega, e quella del governo, che culmina
nell'adozione del decreto legislativo, divenga uno strumento nelle mani dell'esecutivo
per realizzare il proprio programma. Numerosi sono gli esempi di tale tendenza. Non
raro all'introduzione di norme di delega all'interno di provvedimenti collegati alla
manovra finanziaria talvolta anche attraverso la posizione della questione di fiducia
sulla loro approvazione. Altre volte sia arrivato a inserire le disposizioni di delega
legislativa nel testo di un decreto legge, secondo una modalit di attribuzione di
competenze legislative che lede in pieno la natura negoziale della legislazione
delegata, in particolare le prerogative del Parlamento. In altre occasioni, sono i tempi e
le modalit delle deleghe a porre l'assemblea nell'impossibilit di esercitare un
compito effettivo di indirizzo e controllo. Si rileva poi l'incremento dell'emanazione di
disposizioni integrative correttive con le quali il governo si riappropria di una delega
gi utilizzata in passato senza che intervenga una nuova legge parlamentare.
21

Considerati gli ampi margini di discrezionalit con i quali opera il governo, sembra
realizzarsi in questi casi una delega non gi per oggetti definiti, ma per settori, o
addirittura per materia, una sorta di stabile trasferimento della funzione normativa in
capo all'esecutivo. Si ricordi anche che a partire dagli anni 90 il governo ha potuto
avvalersi di un ulteriore strumento per assicurarsi la delega sostanziale di alcune
competenze legislative: si tratta della delegificazione, che ha aderito al governo
produrre atti di tipo secondario, regolamenti di delegificazione, in ambiti
tradizionalmente associati alla legislazione primaria. Anche la delegificazione conosce
infatti un nuovo uso nel passaggio tra prima e seconda Repubblica: l'utilizzo di tale
strumento mirava ad alleggerire la legge ordinaria dalle prescrizione di dettaglio in
risposta al problema della proliferazione di leggine. La delegificazione stata
utilizzata per produrre interventi innovativi e di ampio respiro: riordino e
razionalizzazione della spesa pubblica; riforma della pubblica amministrazione;
l'organizzazione dei ministeri; nel pubblico impiego. Negli ultimi anni i regolamenti di
delegificazione sono stati chiamati dunque a disciplinare materie di grande rilievo
acquisendo i tratti di veri e proprie leggi, divenendo in molti casi una sorte di assegno
in bianco a favore del governo, data la mancanza di criteri e principi direttivi espressi
dal Parlamento.
Capitolo 5: i regolamenti.
Alla luce dell'aumento della legislazione governativa non sorprende che uno dei campi
di battaglia tra esecutivo e Parlamento sia rappresentato dal tentativo di cambiare le
regole in assemblea. La modifica dei regolamenti parlamentari stato oggetto di un
processo di lungo corso che ha visto come punti salienti la costruzione di una corsia
preferenziale per le proposte iniziate dall'esecutivo e l'abolizione del voto segreto. Tutti
elementi che miravano ad assicurare all'esecutivo piena responsabilit sull'attuazione
dell'indirizzo politico. Tuttavia il collasso di tale progetto mostrato dal fatto che il
dibattito sulle riforme dei regolamenti sia rimasto uno dei temi caldi del confronto
politico. Il potere di agenda del governo indubbiamente cresciuto rispetto alla fase
del parlamentarismo integrale della prima Repubblica, quando i legislativo lavorava
soprattutto sotto il controllo della conferenza dei capigruppo. I cambiamenti apportati
dopo Tangentopoli non sembrano per offrire al governo il controllo della sua
maggioranza. Se il nuovo impianto elettorale ha stimolato la formazione di ampie
coalizioni capeggiate da un leader, e con un proprio programma politico, il destino di
tali alleanze dopo le consultazioni rappresenta il nodo problematico di tali innovazioni.
Il nuovo scenario porta il governo a non fidarsi delle camere per la realizzazione dei
punti pi importanti del proprio programma politico. La legge ordinaria dedicata cos
sempre pi spesso alla micro-regolamentazione. Un processo che non fa per che
alienare ulteriormente il premier e la compagine ministeriale dalla loro base
parlamentare.
Il percorso dei regolamenti parlamentari. Le regole parlamentari possono essere
considerate lo specchio delle trasformazioni nel sistema governo-Parlamento.
1) i regolamenti del 1971 rappresentavano per esempio la consacrazione del
parlamentarismo integrale. La loro ispirazione di fondo si rintraccia nella volont di
valorizzare l'assemblea come luogo dove l'indirizzo politico si forma con il concorso sia
della maggioranza che dell'opposizione, secondo la logica del compromesso. Fra i
punti cruciali del nuovo regolamento, concordi con questa impostazione si ritrovano
l'elevazione del principio unanimistico e consensuale a criterio fondante della
22

programmazione dei lavori; l'istituzione della conferenza dei capigruppo come ambito
dell'accordo tra i partiti; la regolamentazione dell'attivit delle commissioni in sede
deliberante. Non si poneva alcun argine alla costituzione dei gruppi parlamentari,
questi potevano essere informati anche in un numero al di sotto del requisito minimo
disposto dal regolamento. Il problema degli strumenti da assicurare al governo per
guidare il processo legislativo era estraneo all'agenda e alla cultura politica
dominante, ben propensa non solo riconoscere il compromesso come logica di governo
principale, ma anche a erger lo ha principio fondante della vera democrazia, Kelsen.
2) negli anni 80 viene rimesso in discussione lo schema del consensualismo: da una
parte si inizia ad affrontare il problema di velocizzare i tempi della decisione
parlamentare e di migliorare la posizione del governo in assemblea potrebbe, dall'altra
si mira ad incrinare il principio consociativo e unanimistico. Per esempio si mette fine
all'idea per la quale i gruppi siano equi ordinati nell'esercizio dei poteri procedurali,
essi impedisce ai piccoli gruppi di poter svolgere azioni che possano mettere a
repentaglio il regolare svolgimento dei lavori. Si disciplinano le modalit di
presentazione degli emendamenti e i tempi di discussione, introducendo regole pi
restrittive. Si riducono, inoltre, i poteri dei presidenti dei gruppi.
3) nel 1992 si interviene sul ruolo e le funzioni delle strutture decentrate
dell'assemblea: in particolare ridimensionato lo spazio dedicato alle commissioni
come produttrici di legislazione, a vantaggio di nuovi compiti di natura consultiva ma
la novit pi significativa riguarda il ruolo destinato al governo nell'attivit
parlamentare: si registra una diversa sensibilit, infatti, nel fornire all'esecutivo gli
strumenti idonei per la realizzazione dell'indirizzo politico di maggioranza. Nel 1990 si
d ingresso ufficiale al governo nei lavori di programmazione si introducono timidi
tentativi di contingentamento dei tempi a suo favore. Nel nuovo quadro normativo
l'esecutivo, a differenza del passato, non pi solo un invitato a prendere parte al
procedimento legislativo ma ne diviene un soggetto legittimo. Le innovazioni che
riguardano il governo non si fermano per alle prime fasi del processo deliberativo,
altre misure infatti favoriscono il governo nel controllo dei tempi di approvazione delle
proposte legislative. Si determina, per esempio, l'estensione del voto di fiducia come
strumento di affermazione della volont governativa. Un posto a parte merita, per
l'importanza di tale provvedimento, l'abolizione del voto segreto, che trasforma una
prassi consolidata e diffusa in una scelta eccezionale ristretta alle votazioni sui diritti
di libert e sul funzionamento degli organi costituzionali, Calise. Anche tale modifica
tende a garantire maggiormente il governo rispetto all'azione dissidente di alcuni
parlamentari all'interno della stessa maggioranza.
4) le modifiche del biennio 1997 98 rappresentano una frastagliata serie di innovazioni
in cui per pu individuarsi un filo logico nella rafforzamento del governo nel processo
legislativo. Per quanto riguarda la definizione dell'agenda parlamentare, per esempio,
la posizione del governo miglior attraverso l'acquisizione da parte del presidente della
camera di poteri arbitrali decisivi nell'orientare la programmazione dei lavori. Si cerca,
inoltre, di istituire corsie preferenziali per il governo all'interno dei lavori parlamentari,
prevedendo procedure accelerate per i suoi disegni di legge. Allo stesso tempo si
rende pi difficoltoso il ricorso a manovre parlamentari a scopo puramente de
faticatore ho, con la generalizzazione della regola del contingentamento dei tempi per
la discussione parlamentare in contrasto ai fenomeni di ostruzionismo o sulla base di
tali innovazioni il governo avrebbe dovuto guadagnare incisivit non solo attraverso
1+ veloce calendarizzazione delle attivit parlamentari ma anche contenendo
23

maggiormente i tempi di votazione. Ci avrebbe dovuto evitare la ricerca da parte del

governo di canali di normazione alternativi alla legislazione primaria.
Le nuove proposte di riforma. Il dibattito sulla riforma dei regolamenti ancora
molto vivo. Nel corso della 16 legislatura si sviluppato un orientamento politico e
dottrinario che presenta l'esigenza di rafforzare la posizione dell'esecutivo sul versante
della programmazione dei lavori, di adattare le attivit parlamentare alla nuova logica
bipolare, e assicurare all'esecutivo il potere di imporre tempi certi e inderogabili per
l'esame la definitiva approvazione delle proposte di legge ritenute prioritarie. Sul tema
delle nuove regole da adottare in Parlamento si soffermato lo stesso Silvio Berlusconi
a mezzo stampa, chiedendo di cambiare i regolamenti parlamentari che non sono
adeguati alla necessit di un governo di una maggioranza di avere tempi certi e
brevi per i propri disegni di legge. Pi in particolare, il premier rappresentato la
proposta di introdurre alle camere una votazione per capigruppo parlamentari, anzich
per singoli membri. Altri documenti presentati dalla coalizione di centro-destra
prevedono che per i provvedimenti ritenuti prioritari dal governo sia sospeso il
normale ordine di votazione, ponendo la proposta dell'esecutivo per prima in
votazione. Il partito democratico si soffermato maggiormente sul tema delle
garanzie da assicurare alla minoranza parlamentare. Al rafforzamento del governo in
Parlamento, molte proposte fanno seguire alcune garanzie all'opposizione come
soggetto unitario, cos che si distingue funzionalmente la minoranza pi significativa in
assemblea da tutte le altre minoranze. Lo segu una svolta rispetto ai regolamenti
parlamentari in vigore, che non prevedono alcun riconoscimento formale
dell'opposizione e tendono invece a bilanciare e livellare le garanzie attribuite ai
diversi gruppi. Altre proposte riguardano la composizione dei gruppi in Parlamento, e
vanno nella direzione della riduzione della frammentazione assembleare, uno dei
principali ostacoli al controllo del processo legislativo ordinario da parte dell'esecutivo.
La fissazione di soia molto facili da superare, unitamente alla disposizione di regole
con le quali aggirare questi pur deboli barriere alla frammentazione, stata una
costante della tradizione parlamentare italiana: numero minimo di parlamentari per
gruppo autonomo sono 10 componenti al Senato e 20 alla camera; oppure vi consiglio
di presidenza li riconosce espressione di partiti organizzati nel paese. Si esponenti di
centro-destra e di centro-sinistra durante la 16 legislatura hanno invece ribadito la
necessit di garantire la corrispondenza tra le liste che si presentano alle elezioni e
gruppi che si formano in Parlamento, e di scoraggiare la scomposizione ricomposizione
delle formazioni partitiche dopo il voto. Le differenze delle posizioni espresse sulle
nuove modifiche regolamentari sembrano porsi in difesa delle posizioni attuali nella
dialettica maggioranza opposizione. Questa proliferazione delle proposte pu essere
interpretata come un adattamento all'introduzione, nel nostro ordinamento
costituzionale materiale, del cosiddetto fait majoritarie, che superi le difficolt di
ricezione dei cambiamenti avvenuti a livello di costituzione formale. Tuttavia, proprio
il fatto che la riscrittura delle regole parlamentari abbia impiegato tempi cos lunghi, e
che sia ancora oggi all'ordine del giorno, a far dubitare della piena realizzazione nel
nostro paese del progetto maggioritario per via regolamentare.
Un Parlamento ancora pi frammentato. La frammentazione dell'assemblea
parlamentare apparsa la principale causa delle difficolt a conseguire gli obiettivi
sottesi alle modifiche dei regolamenti, impedendo in particolare l'attribuzione al
governo di maggiori capacit di controllo sul procedimento legislativo ordinario. I dati
relativi alle articolazioni interne al Parlamento italiano non lasciano dubbi: alla fine
24

della 15 legislatura il numero dei gruppi pari a 14. La 16 legislatura sembrata

aprirsi sotto diversi auspici. I tentativi di riduzione del formato del sistema dei partiti
attraverso la costituzione unica del partito delle libert, Pdl, e del partito democratico,
Pd, hanno incrementato la consistenza numerica delle 2+ grandi formazioni partitiche.
Tuttavia in corso di legislatura non si sono fatti attendere episodi che mostrassero la
divisione interna dei partiti unici di nuova costituzione. Basti pensare alla formazione
del gruppo di alleanza per l'Italia distaccatosi dal Pd oppure al partito futuro e libert
distaccatosi dal Pdl, e poi all'emersione del gruppo misto, iniziativa responsabile, a
sostegno del governo. A segnalare la scarsa fedelt sia di partito sia di coalizione sono
poi i dati relativi al transfughismo, vale a dire al cambio di casacca di quei
parlamentari che decidono nel corso della legislatura di cambiare gruppo. Tuttavia
negli ultimi anni il fenomeno ha assunto dimensioni notevoli, sia per il numero dei
parlamentari coinvolti sia degli effetti prodotti e sulle forze politiche ed sulla stabilit
degli esecutivi. Se in passato, infatti, in un regime di forte fedelt e disciplina di
partito, il cambio di gruppo avrebbe significato un vero e proprio suicidio politico e
parlamentare, la frammentazione in assemblea che ha seguito lo sfaldamento del
vecchio sistema dei partiti conduce a maggiore mobilit per i membri del legislativo. A
ci si aggiunga che prima del 1994 il party switching avveniva soprattutto sotto forma
di movimento di gruppo mentre ora pare di tipo individuale. Si tratta di tendenze che
lasciano dubitare sulla capacit delle sulle regole parlamentari di arginare il fenomeno
della frammentazione: venuto meno, o indebolitosi, il collante rappresentato
dall'identificazione ed all'organizzazione di partito, anche i gruppi parlamentari, che
dei partiti sono espressione e proiezione, diventano un aggregato instabile di
parlamentari. Emerge con maggior forza rispetto al passato il personalismo dei
parlamentari, in un contesto che denota la scarsa capacit di tenuta e di controllo
delle organizzazioni partitiche. Se la composizione del Parlamento descrive un quadro
di frantumazione del sistema dei partiti, basta prendere poi in considerazione alcuni
elementi del processo legislativo per accorgersi dell'emergere di una logica di tipo
individualista: in particolare, prendendo in considerazione le modalit di presentazione
delle proposte legislative e di emendamenti, si vede come i parlamentari agiscano
spesso in modo indipendente dalle linee indicate dal proprio partito e spesso anche
contro le stesse. Un quadro che pu scoraggiare l'esecutivo dall'intraprendere un iter
parlamentare. Tuttavia il tasso di successo di tali iniziative bassissimo, addirittura
inferiore all'1% per quanto riguarda la 15 e la 16 legislatura. La stragrande
maggioranza delle proposte dei parlamentari non dunque destinata a tradursi in un
atto normativo. Si pu pertanto sospettare che le finalit per la presentazione di un
testo di legge da parte dei parlamentari non siano da riferirsi all'obiettivo della
produzione di una legge ma nel ad una valenza di carattere simbolico espressivo. Tale
uso incoraggiato dopo il 1993 dalla logica dell'uninominale; ma non ha trovato alcun
ridimensionamento con il cambio del sistema elettorale nelle 2005.
L'analisi degli emendamenti sembra mostrare anche la mancanza di una distinzione di
ruoli tra maggioranza e opposizione; solo un terzo degli emendamenti traggono
origine dai gruppi dell'opposizione. A tale proposito, pi che un atteggiamento di tipo
bipartisan nel trattamento in aula destinata alle proposte di legge, Capano e Giuliani
hanno ritenuto utile rimarcare una resistenza dell'assemblea ad adattarsi alle esigenze
decisioni stile della logica di governo, il che spiega perch l'esecutivo preferisce non
calarsi in un ambiente che appare ancora vischioso, in definitiva il luogo della
contrattazione in cui mediare non solo con l'opposizione ma anche con la propria
25

maggioranza. Una difficolt sottolineata dall'uso estensivo della questione di fiducia,

che viene sempre pi spesso utilizzata per tenere sotto controllo i propri attori con un
potere di Vito, interno ed esterno alla coalizione. Nel nuovo contesto l'istituto si adatta
infatti a diverse finalit rimarcando il vincolo di coalizione; agendo da ancora di
salvezza per i gabinetti dotati di maggioranze risicate, o fungendo da scudo nei
confronti delle autonome iniziative dei singoli componenti della maggioranza. Nel
corso del tempo si registrata una netta crescita della dimensione dei disegni di legge
per i quali si ricorsi alla questione di fiducia, una levitazione quantitativa che
secondo alcuni il vero tratto caratteristico dell'evoluzione dell'istituto delle
legislature nel maggioritario. A ci si aggiunga l'elevata diffusione della tecnica della
questione di fiducia su un maxi emendamenti: tale meccanismo, nella sua potenzialit
di lesione delle prerogative parlamentari, pu essere considerato il punto pi basso del
processo di perdita di centralit dei dibattiti parlamentari nella definizione
dell'indirizzo politico.
La marginalizzazione della legge. Il calo quantitativo delle leggi prodotte una delle
tendenze pi visibili delle ultime legislature. La riduzione del numero non di per s
un dato di segno negativo, infatti, indubbio che la razionalizzazione del processo
legislativo comporta fra i suoi benefici pi immediati proprio la riduzione della
produzione normativa. In particolare ci sarebbe risultato del progressivo scomparire
delle cosiddette leggine parlamentari, vale a dire dei provvedimenti di scarsa
rilevanza, che nel pieno della prima Repubblica sembravano caratterizzare il processo
legislativo del Parlamento italiano. Tuttavia, accanto al calo del numero di leggi
parlamentari, la considerazione della loro natura a far percepire un quadro di
sostanziale svalutazione della produzione normativa ordinaria. Resta altissima la quota
di leggi che derivano dalla conversione dei decreti legge, dalla ratifica di trattati
internazionali, e quelle a corso obbligatorio come le leggi annuali. La legislazione che
trae origine dall'oggetti di legge ordinaria acquista invece una dimensione sempre pi
esigua lo si analizza, inoltre, con pi attenzione il contenuto della legislazione negli
ultimi anni si pu nutrire qualche dubbio sulla natura non pi micro-sezionale dei
provvedimenti prodotti. La 16 legislatura ha mostrato una chiara prevalenza
distributiva, rivolgendosi alla concessione di benefici su base particolaristica. Un
discreto numero di provvedimenti si dedica interventi micro-costitutivi, che vanno
dalla formazione al cambio di denominazione competenza di commissioni
parlamentari. Talvolta le leggi possono divenire cos specifiche da stimolare la dizione
di leggi ad personam, come nel caso delle norme salva-premier volte a incidere sui
processi penali che coinvolgono Silvio Berlusconi.
Governare senza Parlamento. La realizzazione del progetto maggioritario nel nostro
paese ha mostrato la propria fragilit in uno dei suoi pilastri: la formazione di ampie
maggioranze parlamentari a compatto supporto del governo. Appare sempre pi
difficile garantirsi la fedelt dei parlamentari ad un progetto coalizionale. I dati relativi
al comportamento dei membri del parlamento rivelano un sempre pi elevato numero
di azioni individuali, in fase sia di presentazione che di emendamento delle leggi. In
questo contesto il governo cerca, quando pu, di evitare il confronto parlamentare, e
la vischiosit di un procedimento rallentato e aperto alle imboscate dei singoli membri
dell'assemblea. Il Parlamento smarrisce il suo ruolo di attore predominante e si
registra un ulteriore dislocazione del baricentro decisionale verso il governo. Si
riscontra un processo di svalutazione della legge ordinaria come strumento principale
di normazione. Risulta piuttosto frequente l'adozione di leggi provvedimento con una
26

ristretta platea dei beneficiari o che rispondono a necessit di mera organizzazione

istituzionale. Le poche leggi proclamate non sembrano, dunque, costituire un mezzo
per la realizzazione del programma politico dell'esecutivo, e perdono quei tratti di
astrattezza e di recettivit generale che una lunga tradizione costituzionale ha
strettamente associato al concetto di legge. L'autonomia dei nuovi esecutivi
personalizzati pu costituire per un importante premessa della loro vulnerabilit, se si
considera che mentre il leader pi indipendente dai partiti, anche parlamentari
possono sentirsi svincolati da una comune piattaforma politica. In un tempo di
aspettative crescenti per il suo ruolo, il premio potrebbe allora sperimentare quanto
difficile governare senza il Parlamento.

Conclusioni.
In Italia il premier diviso, sospeso tra due diverse forme di personalizzazione: l'una
che ha favorito l'emergere del governo monocratico; l'altra che invece provoca la
frammentazione dell'assemblea parlamentare e in particolare la fragilit della
maggioranza.
1) grazie alla prima forma di personalizzazione i presidenti hanno conquistato una
nuova centralit, prima di tutto nei processi di acquisizione del consenso. Con il
declino degli attori collettivi di intermediazione politica, i leader si sono affermati come
centri di identificazione e appartenenza, divenendo rilevanti quasi indispensabili ai
fini della vittoria elettorale. Anche se dal punto di vista formale non si introduce
l'elezione diretta del capo del governo, in concreto quest'ultimo sembra guadagnare
una sorta di investitura popolare. La personalizzazione di natura plebiscitaria
importanti conseguenze sull'attivit di governo. Agisce, si vuol dire, come forza
centripeta, valorizzando il potere monocratico come cuore dell'indirizzo politico. Dopo
la ferita della dittatura fascista sembravano escluse nel nostro paese le ipotesi di
presidenzialismo, tuttavia, negli ultimi anni si assistito ad una brusca inversione di
tendenza, sia politica che culturale. Senza che si affrontasse il nodo della riforma
organica della costituzione, la centralit del leader nel nostro sistema politico stata
incoraggiata da alcune importanti micro-riforme incrementali: dagli interventi
sull'amministrazione dello Stato alle nuove disposizioni elettorali, fino alle modifiche
ha i regolamenti parlamentari, sono stati diversi gli elementi a sostenere il processo di
rafforzamento del governo e del suo leader. Per quanto riguarda gli equilibri interni
all'esecutivo, inoltre, il premier divenuto il baricentro della compagine ministeriale,
che chiamato a formare e a indirizzare verso la realizzazione del proprio programma.
2) La seconda forma di personalizzazione si sviluppa invece all'interno del Parlamento,
dove conduce alla formazione di partitini personali e alla esasperazione
dell'individualismo. I parlamentari si sentono artefici delle proprie fortune elettorali,
sviluppando relazioni dirette con la propria base elettorale in campagna elettorale.
Una volta eletti, inoltre, ricorrono spesso comportamenti opportunistici, in modo da
rafforzare la propria posizione le possibilit di rielezione. Le scelte individuali
sembrano prendere il sopravvento sulla fedelt che lega i membri del Parlamento al
partito di appartenenza, e contribuiscono alla destrutturazione del quadro della
rappresentanza. I dati sulla frammentazione dell'assemblea elettiva nel nostro paese
sono impietosi: basta considerare numero di gruppi parlamentari per accorgersi di
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come l'avvento della seconda Repubblica non faccia rilevare una sua riduzione. Anzi
proprio in legislature recenti si segnalano alcuni record per la moltiplicazione delle
articolazioni interne al Parlamento. Segnalano, inoltre, la spregiudicatezza dei singoli
parlamentari i dati sulla transfughismo che ha assunto dimensioni eclatanti. Se prima
era poco frequente, l'eletto sente ora di rispondere ad un mandato espresso
direttamente dagli elettori e quindi, su questa base, scopre una nuova indipendenza
dal partito di riferimento. Anche alcuni osservatori stranieri hanno considerato le
camere italiane come uno dei casi pi eclatanti di alta incidenza del party switching,
sullo scenario internazionale, che si manifesta come espressione dell'ambizione
individuale pi che sotto forma di movimento di gruppo di parlamentari da un partito
all'altro. Anche le nuove regole elettorali hanno contribuito a tratteggiare questo
scenario: il maggioritario divide, per definizione, l'elettorato in una maggioranza in un
opposi ione, spingendo la creazione di cartelli elettorali utili per ottenere pi voti degli
avversari. L'entrata in vigore della disciplina elettorale del 2005 presentava diverse
novit, ma alimentava per altre vie la logica della frantumazione dei partiti. La soglia
di sbarramento del 4% viene abbassata per le coalizioni al 3% al Senato 2% alla
camera. Si rende conveniente, inoltre, la creazione di larghissime maggioranze per la
presenza di un consistente premio di maggioranza, con il voto dei piccoli partiti, anche
quelli che fuori dalla coalizione non avrebbero superato la soglia, a divenire molto
spesso indispensabile per vincere le elezioni. Ci ha fatto in modo che partito da di
una rappresentanza esigua potessero poi avanzare richieste non proporzionate al loro
peso elettorale. Infine un terzo fattore sembra contraddire la logica della coalizione: il
voto di lista bloccato affida i partiti pieni poteri per determinare le candidature,
riaffermandone il primato sulla coalizione. A importanti incentivi alla coesione della
coalizione subentrano dunque altri significativi fattori che svuotano dall'interno la
forza istituzionale della stessa. Bisogna anche ricordare dei regolamenti delle camere
contengono ancora alcuni incentivi alla disaggregazione delle coalizioni i numerosi
gruppi parlamentari: in corso di legislatura, infatti, la moltiplicazione dei
raggruppamenti, oltre che essere dettata dalla ricerca di maggiore identit e visibilit
e incentivata anche dalle regole che privilegiano criteri distribuzione delle risorse
logistico-finanziarie pi vantaggiose ai gruppi minori.
Anche la personalizzazione parlamentare presenta importanti conseguenze dal punto
di vista dell'attivit di governo, agendo rispetto a queste come forza centrifuga. La
ricerca di visibilit da parte dei parlamentari si rende manifesta con l'aumento
dell'azione adottate in autonomia dal gruppo se per si guarda al tasso di
approvazione di tali proposte ci si accorge che solo una quota minima di esse conclude
l'iter legislativo. I membri dell'assemblea presentano sempre pi proposte solo per fini
simbolici ed espressivi, visto le poche ciance di trovare successo. La frammentazione
anche alla base delle frequenti fughe dell'esecutivo dal Parlamento, proprio quando si
allargano le basi di legittimit del primo ministro e si rafforzano i suoi strumenti
operativi, diviene infatti problematico per il capo del governo compiere scelte di
indirizzo politico ricercando una sponda istituzionale in una maggioranza poco guisa,
aperta la contrattazione particolaristica e alla logica del micro accordo. Per superare
veti incrociati presenti in assemblea, il governo utilizza sempre pi gli strumenti della
normazione autonoma, qui si rivolge con grande spregiudicatezza formale e in un
ampio ventaglio di materie. La constatazione del progressivo rafforzamento degli
esecutivi personalizzati si associa spesso alle preoccupazioni per il declino dell'organo
parlamentare come cuore della democrazia: man mano che i vecchi attori di
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intermediazione di massa sembrano cedere il passo ad una leadership e che raccolga

la propria legittimit a governare direttamente dalla base elettorale, sembra che le
camere restino a guardare spettatrici inattive dell'azione politica svolta in alcuni
luoghi. Da sempre l'urgenza decisionale degli esecutivi sembrata collidere con il
modus agendi assembleare, fatto di lentezza, mediazione talvolta confusione. Sono
tanti e di innegabile rilevanza i capitoli sul tema dell'abuso dell'azione governativa,
tuttavia le evidenze empiriche raccolte in questo volume ritraggono le difficolt del
leader a trovare nella propria maggioranza parlamentare un veicolo per la
realizzazione del proprio programma politico. In assemblea il premier deve fare i conti
con la debolezza dei partiti nella loro, sempre pi irriducibile, frammentazione, non
facilmente sanabile con le facili formule dell'ingegneria elettorale. Il premier, dunque,
diviso, tra le spinte che lo consacrano a motore dell'attivit governativa, i concreti
limiti posti al suo operare. Dopo aver incassato maggiore legittimit con un voto quasi
diretto, e costituito un circuito di comunicazione con i cittadini, il leader pu ritrovarsi
con le armi spuntate dal punto di vista della realizzazione del suo programma.
Secondo un apparente paradosso, in questa epoca segnata dal passaggio del primato
dei partiti alla centralit del leader, il capo del governo trova nella personalizzazione e
nella divisione parlamentare il proprio limite di azione, ma anche la spinta-necessit
alla sua inarrestabile espansione.

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