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LESSICO DELLA POLITICA:

RAPPRESENTANZA E PARTECIPAZIONE
di Marco Almagisti

La rappresentanza come precondizione della democrazia


moderna

Il dibattito sulla rappresentanza e sulla partecipazione mantiene sempre un’ele-


vata salienza all’interno della scienza politica e della filosofia politica (Pettit
1997; Accarino 1999), in quanto concerne due dimensioni cruciali nell’analisi
dei sistemi politici in generale e di quelli democratici in particolare. Il mol-
teplice intersecarsi ed influenzarsi delle diverse forme della rappresentanza e
della partecipazione costituisce, infatti, un elemento decisivo sia nei processi
di transizione e consolidamento democratico (Linz e Stepan 1996; Morlino
1998), sia nel perseguimento di livelli più elevati di qualità della democrazia
(Diamond e Morlino 2005).
Sotto il profilo storico, il consenso diffuso nei confronti della forma di
governo democratica risulta relativamente recente, infatti «fino all’inizio del
XVIII secolo, quasi nessun autore, tra quelli di cui possediamo gli scritti,
pensava che la democrazia fosse un modo desiderabile di organizzare la vita
politica» (Held 1997, trad. it. 54). In realtà, in tale dissenso, così prolungato,
nei confronti della democrazia, si possono evidenziare due differenti fattori di
contrarietà: a) un’obiezione relativa alla preferibilità; b) un’obiezione relativa
alla praticabilità. Rientra nel primo caso una posizione come quella di Platone
(1981, vol. I, 300 e ss.), secondo il quale la democrazia costituisce una forma
di governo deplorevole, in quanto inibisce l’insorgenza e la maturazione di
quelle qualità (come la saggezza e la competenza) necessarie ad una leadership
politica capace. Appartengono al secondo caso le critiche relative all’efficacia
dei processi costituenti democratici ed alla capacità della democrazia di ripro-

Desidero ringraziare Daniela Piana, Gianfranco Poggi, Gianni Riccamboni, Michelan-


gela Agnolin e un anonimo referee RISP per aver letto e commentato una precedente versione
del testo. Rimango, tuttavia, l’unico responsabile di quanto esposto.

RIVISTA ITALIANA DI SCIENZA POLITICA - Anno XXXVIII, n. 1, aprile 2008


90 Marco Almagisti

dursi nel tempo. Rousseau, ad esempio, sostiene che «una vera democrazia
non è mai esistita né mai esisterà. [Perché] è contro l’ordine naturale che il
grande numero governi e che il piccolo sia governato» (Rousseau 1966, libro
III, IV). È, quella propria di Rousseau, una concezione «sostanziale» della
democrazia, intesa come forma di governo fondata sulla partecipazione di-
retta del demos, considerato nella sua interezza, alle principali attività di cui
si compone la vita associata.
Pare tuttavia il caso di ribadire che le obiezioni di preferibilità e prati-
cabilità contengono elementi critici diversi, i quali a loro volta risultano varia-
mente considerati in differenti contesti culturali, spaziali e temporali: dopo la
conclusione della guerra fredda, ad esempio, quando il termine «democrazia»
ha assunto un significato elogiativo quasi universalmente riconosciuto (Sartori
1993), le analisi sui processi di diffusione della medesima abbondano di rife-
rimenti a contesti nei quali tale forma di governo per vari motivi risulta assai
poco praticabile, ma nondimeno è da molti ritenuta preferibile. In passato,
invece, le critiche alla democrazia si concentravano, nei casi più benevoli, sulla
sua presunta incapacità di oltrepassare le dimensioni anguste della polis classica
e, quindi, sull’inadeguatezza a costituire una forma di governo realizzabile
entro quelle configurazioni politiche più istituzionalizzate e territorialmente
estese che stavano coagulandosi sin dall’autunno del Medioevo. In altri termini,
le obiezioni relative alla praticabilità della democrazia hanno osteggiato per
lungo tempo l’affermazione della sua preferibilità come forma di governo1. In
questo senso, con riguardo all’esperienza storica europea e nord-americana,
possiamo affermare che la democrazia è riuscita a superare molte tiepidezze
in merito alla sua preferibilità, proprio dissipando i principali dubbi relativi
alla sua effettiva praticabilità2. Questa evoluzione decisiva avviene quando
i suoi propugnatori comprendono che «unendo il principio democratico
del governo del popolo alla prassi non democratica della rappresentanza, la

1
Si vedano, a tal riguardo, le ricostruzioni dei dibattiti risalenti alla Rivoluzione
inglese in Dahl (1989, trad. it. 45-47) e Revelli (1997).
2
Le valutazioni di preferibilità della democrazia rispetto ad altri sistemi politici si
possono basare su molteplici fattori. Nel processo di sviluppo politico europeo e nord-
americano, ad esempio, un elemento molto favorevole alla democrazia è consistito nella sua
congruenza rispetto ai principi del costituzionalismo liberale (emancipazione della persona
rispetto ai corpi intermedi tradizionali, accompagnato dal riconoscimento e dalla tutela
giuridica dei diritti individuali) e, quindi, rispetto ad una concezione del potere politico
come potere limitato. Utili spunti a questo proposito sono presenti in Poggi (1991, trad.
it. 83-107) e Piana (2006, 21-27), i quali, tuttavia, evidenziano anche come fra i principi
liberali e quelli democratici possano essere rintracciate forti affinità, ma non completa
coincidenza. Esistono, infatti, numerosi casi storici nei quali il principio democratico del
governo popolare e il principio liberale del governo «limitato» sono entrati in collisione.
Con riferimento alle vicende della Repubblica di Weimar, tale tensione è ben esplicitata
da Schmitt (1928).
Rappresentanza e partecipazione 91

democrazia può assumere forme e dimensioni completamente nuove» (Dahl


1989, trad. it. 47). Tali forme e dimensioni nuove della democrazia tenderan-
no a coincidere, nell’Ottocento e nel Novecento, con le istituzioni e i confini
degli Stati nazionali.
Seguendo la lezione di Mosca (1895), di Weber (1922) e, sotto altri aspet-
ti, anche di Kelsen (1929), in detto contesto è Schumpeter (1942) a formulare
una concezione «procedurale» della democrazia, concepita come metodo di
governo fondato sulla competizione delle élite avente ad oggetto il consenso
del demos. In tale accezione scompaiono i riferimenti alle componenti «so-
stanziali» della democrazia ed alla partecipazione diretta del demos alle scelte
fondamentali della collettività: per Schumpeter (anche) la democrazia si fonda
sulla divisione del lavoro fra governanti (rulers) e governati (ruled) entro una
relazione asimmetrica. La peculiarità di tale forma di governo non consiste nel
perseguimento di determinati obiettivi ideali (libertà o eguaglianza), bensì nella
scelta dei governanti da parte dei governati per mezzo di procedure di voto.
Rispetto alla propria origine medievale3 la rappresentanza si è trasformata,
quindi, nel meccanismo in nome del quale è stato combattuto l’assolutismo
regio ed in base a cui sono stati edificati sistemi politici costituzionali, liberali
e democratici (Cotta 1990). In altri termini, il meccanismo rappresentativo
costituisce la condizione necessaria per l’instaurazione e la diffusione della
democrazia nelle società moderne (Bobbio 1955; 1980; Dahl 1971; 1989;
Sartori 1987; 1995; Held 1997), anche se, come avremo modo di evidenziare,
in esso non si esaurisce la vasta gamma di modalità di partecipazione politica
democratica.

Rappresentanza di mandato e rappresentanza fiduciaria

Anche il concetto di rappresentanza, oltre a quello di democrazia, risulta


profondamente influenzato dall’evoluzione della sua vicenda storica. Nel
Medioevo i rappresentanti si riunivano nelle assemblee convocate dai monar-
chi per trattare importanti questioni politiche (di carattere fiscale, bellico o
dinastico). I convocati, distinti su base territoriale, provenivano dai diversi ceti
di cui si componeva la società ed il rapporto di rappresentanza era improntato
alla delega. Tale rapporto, infatti, si qualifica con il termine rappresentanza di
mandato: il rappresentante è concepito come mero esecutore della volontà del
rappresentato, tanto che il suo ruolo può, per certi rispetti, essere equiparato
a quello di un ambasciatore.

3
Circa l’origine feudale della rappresentanza si veda Rousseau (1966, libro III, 15).
Rintraccia, invece, l’origine della rappresentanza nell’antichità Mommsen (1887, vol. V, 6
e ss.), citato in Sartori (1995, 286, nota 3).
92 Marco Almagisti

Esplicitando il divieto del «mandato imperativo» le costituzioni moderne


respingono tale modello di rappresentanza. Il tipo di rappresentanza accolto
nelle costituzioni statali moderne, infatti, è quello della rappresentanza fiducia-
ria, in cui al rappresentante è riconosciuta una posizione di autonomia basata
sul presupposto che egli agisca sulla base dell’interesse dei suoi rappresentati,
così come viene da lui percepito. Questo nuovo tipo di rappresentanza, fidu-
ciaria4, sostituisce quella di mandato che precedentemente vincolava il rappre-
sentante alla volontà dei tradizionali corpi intermedi della società, riflettendo
ed accelerando al contempo lo sviluppo di elementi dinamici nei rapporti
fra istituzioni e società, che quindi debbono essere ripensati e ricostruiti
attraverso modalità parzialmente rinnovate rispetto a quanto accadeva nelle
società dell’ancien régime. Ai fini del percorso che si sta delineando in questa
sede, può essere utile sottolineare alcuni aspetti cruciali di tale mutamento
che incominciano ad affiorare nell’Inghilterra seicentesca per poi giungere
a maturazione nel secolo successivo. L’orizzonte storico in detto periodo si
caratterizza per l’affermazione di una relativa ammissibilità della critica al
potere politico (fuori e dentro le aule parlamentari) e per una conseguente
maggiore effervescenza sociale (Poggi 1978; 1991; Pizzorno 1996; Dahl 1998).
Mentre nella società civile si afferma il diritto a formare nuovi corpi intermedi
(ed a cercare di modificare quelli esistenti), ai rappresentanti è riconosciuto
il diritto di agire individualmente e, attraverso la deliberazione con gli altri
rappresentanti, di interpretare gli «interessi della nazione». Nel 1774, questa
concezione della rappresentanza viene sintetizzata da Edmund Burke nel suo
famoso Speach to the Electors of Bristol, in cui l’operato del rappresentante
viene descritto come un agire orientato al «bene generale» e non al semplice
rispecchiamento delle particolarità locali. In altri termini, venuta meno la
legittimazione di mandato conferita ai rappresentanti dai corpi intermedi
tradizionali, il richiamo agli «interessi della nazione» diviene il dispositivo
di legittimazione del nuovo ordine politico presso la società (Pizzorno 1996,
967). Al contempo, nel sistema politico, il parlamento non viene concepito
come un’arena in cui si fronteggiano interessi opposti ed esogeni, bensì come
un’assemblea nella quale i diversi interessi possono essere ricomposti al fine
di pervenire a decisioni collettive vincolanti. È questa la concezione della
rappresentanza accolta dall’assemblea costituente francese del 1789 ed inclusa
in tutte le costituzioni moderne. In tal senso, pertanto, l’affermazione della
modernità comporta una significativa distinzione concettuale e pratica fra la

4
Definita anche «libera», «di suffragio» o, semplicemente, «moderna». Vedremo poi
nel prosieguo della nostra esposizione come meglio esplicitare i fondamentali riferimenti
alla «libertà» del rappresentante e alla vigenza di procedure elettorali.
Rappresentanza e partecipazione 93

rappresentanza politica (che diviene fiduciaria) e la rappresentanza giuridico-


privatistica (che continua a basarsi sulla delega ed il mandato)5.
L’idea di fondo, ispiratrice de facto di tale trasformazione, è che la rap-
presentanza di mandato sia compatibile solo con una partecipazione molto
saltuaria dei rappresentanti al processo decisionale (tipica, per l’appunto,
dell’ancien régime). Nei moderni sistemi politici costituzionali i rappresen-
tanti, essendo anche attori sostanziali delle decisioni pubbliche, necessitano
di un margine di manovra incompatibile con rigide e vincolanti prescrizioni
di comportamento (Cotta 1990). È il caso, pertanto, di precisare i limiti di
tale margine di manovra, ossia, in altri termini, pare opportuno sottolineare
fino a che punto si configuri come effettivamente «libera» la rappresentanza
politica fiduciaria. Quest’ultima, invero, consente al rappresentante solo
un’autonomia relativa. Se l’unica base della rappresentanza politica, infatti,
consistesse nel principio fiduciario vi sarebbero tutte le premesse per age-
volare l’instaurazione di forme di potere arbitrario, mentre il principio della
rappresentanza politica deve prevedere la possibilità di controllare il potere
politico da parte di chi tale potere non può esercitarlo di persona (ivi, 929).
La rappresentanza, pertanto, può essere definita come un particolare mec-
canismo politico per la realizzazione di un rapporto di comunicazione e di
controllo (regolare) fra governanti e governati (ibidem). In tal senso, affinché
non si precipiti verso gestioni arbitrarie del potere politico, l’autonomia dei
rappresentanti deve trovare dei limiti e dei contrappesi negli incentivi e nelle
sanzioni che possono essere comminati dai rappresentati. La rappresentanza
politica moderna, quindi, oltre alla componente fiduciaria presuppone una
serie di elementi di controllo dei rappresentati sull’operato dei rappresentanti e
questa componente rimanda alla determinazione precisa delle basi istituzionali
della rappresentanza stessa. Possiamo affermare, perciò, che la rappresentan-
za politica moderna si configura soprattutto come rappresentanza elettiva,
poiché intrinsecamente connessa alla necessaria esistenza di elezioni libere,
competitive, corrette e periodiche degli organismi parlamentari. Sebbene il
divieto di mandato imperativo implica che un membro del parlamento non
possa essere revocato a discrezione dei rappresentati, ciò non si traduce in
un’assenza di incentivi e di sanzioni, poiché permane l’effettivo controllo
al quale il rappresentante è sottoposto, ossia quello ex post del responso
elettorale. In tal senso, pur libero dal mandato, il rappresentante non può
considerarsi inamovibile: le elezioni, infatti, costituiscono una sorta di «facoltà
intermittente di revoca»6.

5
Su questo punto si confronti l’ampia ricostruzione di Sartori (1995).
6
L’espressione è di Carré de Malberg (1962, 230), citato in Sartori (1995, 323).
94 Marco Almagisti

Rappresentanza, rappresentatività e ruolo del contesto so-


ciale

Come abbiamo già accennato, la distinzione fra la rappresentanza di mandato


e quella fiduciaria non esaurisce l’insieme dei tipi-ideali cui la rappresentan-
za politica può tendere. Nella letteratura delle scienze sociali esiste infatti
un terzo modello, che concepisce la rappresentanza come «specchio» della
società e che rimanda alla nozione di rappresentatività sociologica7. Secondo
questa accezione, l’istituzione rappresentativa viene considerata come un
microcosmo atto a riprodurre fedelmente le caratteristiche della propria
società di riferimento: emblematicamente, una metafora sovente utilizzata è
quella della cartografia che deve raffigurare in scala la realtà da rappresentare
(Cotta 1990, 930).
Molte posizioni avverse alla rappresentanza fiduciaria si basano su una
forte adesione a questo terzo modello ideale, ossia mirano sostanzialmente a
far coincidere il significato della rappresentanza politica con quello di rap-
presentatività sociologica. In merito a tale questione è opportuno precisare
subito che le istituzioni rappresentative non possono rispecchiare fedelmente
e pedissequamente le caratteristiche della società8, per il semplice motivo già
ricordato in precedenza attraverso Schumpeter (1942), che anche i sistemi
politici democratici si fondano sulla distinzione fra governanti e governati
e, pertanto, il criterio della rappresentatività sociologica si scontra con gli
effetti del processo di professionalizzazione della politica che investono pure i
rappresentanti, limitandone significativamente la varietà di caratteristiche che
possono assumere (Cotta 1990, 930). I criteri mediante i quali i rappresentati
selezionano i rappresentanti, infatti, non riguardano solo la corrispondenza di
determinati profili sociologici (status socio-economico, genere, professione,
appartenenza etnica ecc.), bensì anche quelle specifiche competenze pro-
fessionali tramite le quali i rappresentanti possono operare all’interno delle
istituzioni e contribuire al processo decisionale.
Le questioni legate alla rappresentatività sociologica, tuttavia, e più in
generale l’insieme degli aspetti che essa richiama (la distanza percepita fra

7
Del resto, tale polisemia risulta intrinseca allo stesso verbo rappresentare. In
senso etimologico rappresentare significa presentare di nuovo e, per estensione, rendere
presente qualcuno o qualcosa che presente non è (Sartori 1995, 285). I diversi significati
relativi al verbo rappresentare possono essere distinti in: a) significati che rimandano ad
una dimensione di azione, ossia che richiamano un agire secondo determinati canoni di
comportamento in riferimento a questioni che riguardano un’altra persona; b) significati
che rimandano ad una dimensione di riproduzione, ossia al possesso di alcune caratteristiche
che rispecchiano o evocano quelle dei soggetti rappresentati (Cotta 1990, 929).
8
In merito a tale aspetto si confronti anche l’interpretazione di Sartori (1995, 301
e ss).
Rappresentanza e partecipazione 95

rappresentanti e rappresentati, fra istituzioni e società), non possono essere


completamente ignorate da un ceto politico dotato di saggezza e ponderazione.
Risulta ricorrente, infatti, il rischio che i cittadini di un sistema politico demo-
cratico percepiscano i propri rappresentanti, considerati complessivamente,
come un corpo chiuso, una «casta», un insieme di professionisti della politica
lontani dalle loro esigenze, quando non ad esse ostili. Trovano spiegazione
proprio in questa «sconnessione percepita» quelle ondate di disaffezione
che periodicamente attraversano le democrazie consolidate e quelle in via
di consolidamento (Pharr e Putnam 2000)9. Più in generale, le analisi aventi
ad oggetto lo «stato di salute» dei sistemi politici democratici e le riflessioni
concernenti la qualità della democrazia richiamano la questione dell’eccedenza
del politico rispetto alle procedure, ossia sottolineano il ruolo dell’interazione
fra gli aspetti procedurali del meccanismo della rappresentanza e le dimensioni
extraprocedurali del contesto che lo ospita. Abbiamo affermato in precedenza
che la rappresentanza fiduciaria (moderna) presuppone la necessaria esistenza
di basi istituzionali dello stesso meccanismo rappresentativo. Nondimeno, è il
caso di esplicitare come tali basi istituzionali della rappresentanza costituiscano
una condizione necessaria ma non sufficiente per la riproduzione nel tempo
di un sistema politico democratico.
A tal riguardo, si possono individuare due questioni contigue, seppur
distinte, almeno sul piano analitico.
A) In primo luogo, anche volendo limitare l’analisi alla sola dimensione
procedurale della democrazia, emerge con nettezza la contendibilità e contin-
genza delle procedure stesse. Se concentriamo l’attenzione sulla selezione dei
rappresentanti, dobbiamo sottolineare che le procedure elettorali non sono
mai neutre, sono oggetto di contesa politica e scaturiscono esse stesse da
compromessi (duraturi, mai eterni) fra le diverse forze politiche. Le procedure
elettive sono molteplici, passibili di differenti interpretazioni e in grado di
sortire effetti diversi sul rendimento del sistema politico e sui contenuti delle
politiche (Mastropaolo 2003). Esistono, ad esempio, procedure elettorali
finalizzate al conseguimento di un esecutivo stabile e quelle orientate a rispec-
chiare maggiormente la composizione della società o ad ampliare il consenso
democratico (Sartori 1995, 303 e ss.)10. Riguardo all’attività dei rappresentanti,

9
Con riguardo a tali fenomeni sono state coniate molteplici definizioni, fra cui quelle
più utilizzate risultano essere populismo e antipolitica (Mastropaolo 2005). Secondo Tarchi
(2003) le insorgenze populiste rappresentano l’altra «faccia» della democrazia, mai com-
pletamente estirpabile, proprio in quanto alimentata dalla tensione ineliminabile fra rap-
presentanza e sovranità popolare. Su tali questioni vedansi anche Mény e Surel (2000). Per
una distinzione concettuale fra antipolitica e populismo, si confronti Campus (2007).
10
In generale, i sistemi elettorali proporzionali tendono a garantire maggiormente
quanto abbiamo definito in precedenza come «rappresentatività sociologica», mentre i
sostenitori del c.d. «modello Westminster» sottolineano come tale sistema agevoli la chia-
96 Marco Almagisti

vi sono procedure che consentono di pervenire a decisioni prese a maggioranza


e procedure più esigenti11. Inoltre, sotto il profilo delle interazioni fra rappre-
sentanti e rappresentati è possibile distinguere fra procedure indifferenti alla
partecipazione e procedure che ne incoraggiano l’estensione, sospingendo i
cittadini ad organizzarsi al fine di tutelare più efficacemente i propri interes-
si e le proprie convinzioni o altre ancora che rendono meno agevole e più
complicato partecipare12. Infine, e soprattutto, la corretta applicazione delle
procedure democratiche non garantisce necessariamente in merito alla de-
mocraticità dell’operato dei rappresentanti eletti; se, storicamente, non esiste
governo democratico che non scaturisca da una (libera) scelta elettorale, non
è sempre garantito l’inverso: non ogni governo nato da una scelta elettorale
rispetta necessariamente i principi della democrazia. In altri termini, nel «mar-
gine di manovra» connaturato alla rappresentanza fiduciaria si cela anche la
possibilità che i rappresentanti eletti agiscano in modo tale da «svuotare» di
senso una costituzione, rendendola meno o punto democratica. Non a caso,
negli anni Venti e Trenta del Novecento diversi paesi dell’Europa continentale
vedono transitare la negazione dei principi della democrazia rappresentativa
attraverso i medesimi istituti democratici (Matteucci 1995).
B) Le analisi relative alla transizione e al consolidamento democratico
(Linz 1982) illustrano come l’introduzione di procedure per l’elezione dei
rappresentanti non garantisca, in sé, circa il «buon esito» del consolidamen-
to di un sistema politico democratico, se attorno alle procedure elettive si
struttura una società che (in blocco o, comunque, in larghissima parte) ne
rifiuta i principi. La stessa teoria dell’«ancoraggio democratico» (Morlino
1998) si fonda sulla consapevolezza che, se la legittimità goduta da un regime
democratico non è subito ampia e approfondita (bensì limitata e relativa),
solo determinati processi di «aggancio» e di «legame» indirizzati dalle élite
politiche ai gruppi della società civile al fine di trattenerli entro il perimetro
costituito dalle regole democratiche possono evitare prospettive di crisi e di
crollo della democrazia.

ra individuazione delle responsabilità di governo per i rappresentati. In riferimento alle


fratture sociali rispetto alle quali debbono confrontarsi i diversi sistemi politici, Lijphart
(1999) sostiene che i sistemi maggioritari siano meno indicati nei casi di società partico-
larmente segmentate.
11
Si pensi alle procedure aggravate adottate per le revisioni costituzionali, ma anche
all’esistenza di alte magistrature previste da alcuni ordinamenti onde vincolare gli organi
rappresentativi al rispetto delle norme costituzionali e tutelare l’indisponibilità di determi-
nati diritti, che risultano sottratti, per tale via, alle determinazioni dei rappresentanti.
12
Fra gli strumenti che possono favorire la partecipazione vanno annoverate le
elezioni «primarie» (Valbruzzi 2007), mentre può costituire un esempio di ostacolo alla
partecipazione l’introduzione dell’obbligo di registrarsi presso gli uffici elettorali per poter
esercitare il proprio diritto di voto.
Rappresentanza e partecipazione 97

La prima questione richiamata investe il ruolo dei rappresentanti, la


loro «libertà di manovra», gli esiti a cui essi possono condurre un sistema
politico democratico interpretandone e variandone le regole; la seconda
questione riguarda soprattutto atteggiamenti e comportamenti dei rappre-
sentati e rimanda alle condizioni complessive della stabilità della democrazia
e al grado di legittimità diffusa di cui un sistema politico democratico può (e
deve) avvalersi13. Si tratta, come abbiamo già specificato, di due dimensioni
analiticamente scomponibili, ma nondimeno fortemente interconnesse, in
quanto entrambe rimandano alla necessità che all’esistenza di procedure che
permettano la libera scelta dei rappresentanti da parte dei rappresentati si
aggiunga una sorta di «involucro» orientato a preservare le procedure demo-
cratiche dal deperimento e dagli utilizzi antidemocratici. Sin dalla pionieristica
ricerca condotta da Almond e Verba (1963) tale «involucro» è stato evocato
tramite il concetto di cultura politica, a cui oggi si affianca e (almeno in parte)
si sovrappone quello di capitale sociale (Putnam 1993; 2000)14.
Rimandando ad altre sedi per una disamina puntuale dei contributi
relativi a questi fecondi filoni di ricerca, possiamo evidenziarne alcuni tratti
salienti che possono contribuire ad arricchire il nostro discorso: 1) in primo
luogo, gli studi relativi alla cultura politica e al capitale sociale indicano che
i sistemi politici democratici possono durare nel tempo solo in quanto (e
dove) vi sia un nesso congruente fra il corretto funzionamento delle istituzioni
rappresentative e le dimensioni di contesto (atteggiamenti e comportamenti
dei cittadini, valori, stock di risorse condivise) caratterizzanti la società di
riferimento; 2) le più recenti evoluzioni, teoriche ed empiriche, in materia di
capitale sociale sembrano indirizzarsi verso il superamento del principale bias
di cui è stato tradizionalmente accusato l’approccio «culturalista»: la sistema-
tica sottovalutazione del ruolo attivo della politica15; 3) anche se non esiste una

13
Utili considerazioni critiche, al riguardo, sono presenti in Di Palma (1990).
14
Sono, infatti, molteplici i costrutti semantici mediante i quali si indicano le dimen-
sioni extraprocedurali di un sistema politico. Almond e Verba (1963, 13) fanno riferimento
al concetto di cultura politica, intesa come l’insieme degli orientamenti psicologici dei
membri di una società nei confronti della politica. Putnam (1993, trad. it. 196) utilizza
il concetto di capitale sociale, definito come l’insieme delle reti di fiducia, delle norme di
reciprocità e delle risorse associative sedimentate in un dato contesto. Sartori (1979, 146),
invece, introduce il concetto di capitale assiologico, per indicare quella rendita di valori
sui cui, in ultima istanza, si regge un sistema politico. L’utilizzo di termini diversi sottende
variazioni di significato non trascurabili, che in questa sede non possiamo articolare. Per
un’analisi specifica di tali concetti si rimanda a quanto esposto in Almagisti (2007, cap. 1).
Per una critica all’approccio culturalista almondiano vedasi Allum (2007, 5-21).
15
L’impostazione iniziale di Putnam (1993) enfatizzava l’origine storica remotissima
del capitale sociale (risalendo all’esperienza comunale medievale per spiegare il maggior
tasso di civismo e quindi il miglior rendimento istituzionale delle regioni dell’Italia setten-
trionale). Analisi successive (Putnam 2000; Cartocci 1994; 2002; 2007) hanno evidenziato
98 Marco Almagisti

teoria unitaria sull’origine del capitale sociale, molti studiosi che utilizzano tale
concetto in ambito politologico concordano nell’indicarne l’irrobustimento
come elemento-chiave per rinsaldare il rapporto fra istituzioni e società e
per poter accedere, per tale via, a livelli più elevati di qualità democratica.
In altri termini, le più recenti ricerche sul capitale sociale ci indicano quale
fattore rilevante per la qualità della democrazia il particolare rapporto che
s’instaura fra le istituzioni rappresentative e il potenziale di mobilitazione che
si sedimenta fra i cittadini (Cartocci e Priscitelli 2003; Almagisti 2007). La
qualità della democrazia, cioè, risulterebbe significativamente influenzata dalle
molteplici relazioni fra il funzionamento del meccanismo della rappresentanza
e le variegate forme di partecipazione dei cittadini. Alla ricostruzione di questa
rete di relazioni dedicheremo la parte restante della nostra riflessione.

La partecipazione fra società e istituzioni

Come già quello di rappresentanza, anche il concetto di partecipazione ha


natura polisemica: in primo luogo esso può riferirsi all’attività, variamente
circoscritta, svolta dai professionisti della politica, da coloro, cioè, che vivono
di politica, come i leader politici, i rappresentanti o i funzionari (Weber 1919).
Il concetto di partecipazione, tuttavia, può inerire anche ai comportamenti
di coloro che hanno contatti soltanto sporadici con le attività specificamente
politiche; così avviene, di norma, per la generalità dei cittadini, la cui parteci-
pazione politica si limita alla scelta dei rappresentanti al momento del suffragio
(Sani 1990). Più in generale, il concetto di partecipazione può essere attribuito
pure ad un’insieme di attività ed esperienze collettive estremamente eterogenee
(l’attività dei partiti, ma anche di gruppi e movimenti), non immediatamente
identificabili con la dimensione del politico16. Alcune definizioni di parteci-

il ruolo essenziale delle istituzioni nei processi di costruzione e ricostruzione del capitale
sociale e la possibilità, per i rappresentanti, di corroborare, per tale via, la fiducia dei
rappresentati. È il caso di sottolineare come, in tali processi, più che dalla ricerca della
rappresentatività sociologica, i rapporti fra rappresentanti e rappresentati possono essere
resi più soddisfacenti da altri elementi, quali la condivisione di valori comuni e, soprattut-
to, le scelte operate dai rappresentanti in materia di politiche pubbliche, unitamente alla
gestione quotidiana delle medesime. In questo senso, è possibile, per chi scrive, ipotizzare
una proficua ibridazione fra le «nuove generazioni» di studi sul capitale sociale e il neo-
istituzionalismo à la March e Olsen (1989).
16
Questa potenziale ubiquità dell’esperienza politica è acutamente analizzata
da Weber (1922), che introduce la distinzione fra l’agire politico in senso proprio (ossia
l’attività mediante la quale i governanti allocano risorse e valori mediante provvedimenti
sorretti dall’autorità) e l’agire sociale orientato politicamente, indicando, mediante questa
espressione, l’insieme di attività intraprese dai governati al fine di condizionare il processo
decisionale dei governanti.
Rappresentanza e partecipazione 99

pazione sono orientate a rendere evidente l’ampio spettro di comportamenti


evocati da tale concetto, ossia richiamano «il coinvolgimento dell’individuo
nel sistema politico a vari livelli di attività, dal disinteresse totale alla titolari-
tà di una carica pubblica» (Rush 1992, trad. it. 121). Sempre in riferimento
all’estensione dell’ambito di applicazione del concetto, Pizzorno (1966, 255)
sostiene che «la partecipazione politica è un’azione in solidarietà con altri,
nell’ambito di uno Stato o di una classe, in vista di conservare o di modificare
la struttura (e quindi i valori) del sistema di interessi dominante». In modo an-
cora più specifico, della partecipazione politica nei regimi democratici Raniolo
(2002, 25-26) sottolinea il prendere parte (in maniera più o meno diretta, più
o meno legale) alla selezione dei detentori del potere politico e alle decisioni
prese dai medesimi17. La varietà di prassi sociali significative «catturate» dalla
definizione di partecipazione politica si traduce in diverse configurazioni
concrete che delineano la struttura delle opportunità per i partecipanti negli
specifici contesti. Il profilo di tali contesti e, quindi, la relativa struttura delle
opportunità dipende dalle tappe dello sviluppo storico del medesimo conte-
sto, con particolare riguardo ai «processi di politicizzazione originaria» (Nie
e Verba 1975), ossia a quegli accadimenti attorno ai quali si realizza la prima
ondata di partecipazione politica di massa, in grado di condizionare, anche
nel medio e nel lungo periodo, le ondate successive (Bartolini 2000, 11 e ss.).
Da alcune delle più rilevanti ricerche comparate su questi argomenti, come
quelle condotte da Rokkan (1970) e Dahl (1971), risulta evidente in quale
misura i processi di sviluppo politico e di democratizzazione condizionino la
successiva struttura delle opportunità entro cui avviene la partecipazione, e,
complessivamente, le caratteristiche dello stesso sistema politico.
Più in generale, la partecipazione politica si collega ai processi di mo-
dernizzazione delle società occidentali e intreccia le proprie vicende alle evo-
luzioni delle forme di rappresentanza politica. Nella concezione di Rousseau,
che abbiamo richiamato in precedenza, il termine partecipazione evocava
il coinvolgimento diretto della generalità dei consociati nello svolgimento
delle principali attività della comunità politica, in base ad un’interpretazione
alquanto idealizzata del modello democratico ateniese. Esso comunque con-
tribuisce ad alimentare anche nella riflessione contemporanea una corrente

17
A proposito delle diverse forme di partecipazione politica Barbagli e Maccelli
(1985, 15-16) introducono una distinzione fra partecipazione visibile, ossia sostanzialmente
orientata a condizionare la selezione dei rappresentanti o le loro scelte, e partecipazione
invisibile, cioè una partecipazione emotiva-affettiva a quanto avviene nel mondo politico.
Inoltre, all’interno della partecipazione visibile distinguono fra forme istituzionalizzate
della partecipazione e quelle non-istituzionalizzate (ossia che non corrispondono alle norme
giuridiche e sociali che regolano la partecipazione stessa in un determinato regime, come
i picchettaggi o l’occupazione di edifici). Sull’evoluzione delle forme di partecipazione
prevalenti nelle democrazie, si confrontino anche Milbrath (1965, 18) e Dalton (1988).
100 Marco Almagisti

teorica radicalmente critica verso l’istituto della rappresentanza, della quale


può essere citato ad esempio il testo della Pateman (1970)18. Nonostante
l’indubbio potere evocativo dell’esperienza della polis classica, ci sembra op-
portuno rimarcare come, in quel contesto, l’effettiva partecipazione politica
fosse consentita soltanto ad una minoranza della popolazione (Moses Finley
1972), essendo fondata la stabilità di tale modello politico sulla vigenza di
ferrei confini antropologici che impedivano ogni forma di manifestazione di
soggettività politica a tutte le categorie di persone considerate inabilitate al
coinvolgimento in relazioni improntate al principio dell’isegoria (Balibar
1992)19.
Nel corso del Medioevo, come abbiamo precedentemente evidenziato,
la rarefazione dei riferimenti (teorici e pratici) alla democrazia si combina con
l’affermazione della rappresentanza di mandato. Questo tipo di rappresentanza
si fonda su una corrispondenza sostanziale fra posizione sociale e posizione
politica (Pizzorno 1966): i corpi sociali intermedi sono rappresentati presso la
Corte, ma ogni potere di iniziativa politica è saldamente confinato fra i pari del
regno. In seguito all’affermazione della rappresentanza fiduciaria e (dopo la
Rivoluzione francese) del principio della sovranità popolare, la partecipazione
politica diviene una questione problematica e spesso cruciale per lo stato di
salute dei sistemi politici. I processi che conducono a livelli di coinvolgimento
della popolazione nelle attività politiche storicamente senza precedenti sono
di duplice natura (Pizzorno 1966; 1996): per certi aspetti rispondono a stra-
tegie delle élite – e come tali sono gestiti dall’alto –, mentre per altri aspetti
derivano da richieste – dal basso – dei soggetti della società.
Dalla prospettiva del ceto politico, l’accettazione (e in alcuni casi la
promozione) di forme più estese di partecipazione politica si spiega con il
riconoscimento, da parte dei governanti, della necessità di fondare in modo
nuovo (ossia sulla base del consenso popolare) la propria legittimità. Emer-
ge con nettezza da questo passaggio il nesso fra l’evoluzione delle forme di
partecipazione politica e i processi di trasformazione dei meccanismi della
rappresentanza, in particolare l’affermazione della rappresentanza fiduciaria e

18
Si tratta della c.d. «corrente partecipazionista», che rivendica l’opportunità di
pervenire ad una partecipazione piena, diretta ed immediata della generalità dei cittadini
alle decisioni pubbliche. Si vedano, in merito, le considerazioni critiche di Sartori (1993,
78).
19
Per gli antichi greci l’isegoria, ossia l’eguale diritto a prendere parola e ad esprimere
le proprie opinioni nell’agorà, era legata all’isonomia, cioè all’uguaglianza dei soggetti di
fronte alla legge, che consentiva loro di essere vicendevolmente destinatari di istanze di
comando ed obbedienza. Questa caratteristica distingueva gli uomini liberi (cioè maschi,
adulti e proprietari) da tutte le altre persone, ossia dalle donne, dai bambini, dagli schiavi,
dagli stranieri o dai debitori insolventi, cui era precluso ogni accesso all’agorà.
Rappresentanza e partecipazione 101

l’estensione del suffragio20. Nel corso dell’Ottocento e del Novecento, incentivi


alla partecipazione politica diffusa giungono dagli stessi rappresentanti, che in
questo modo possono cercare di ridurre i rischi di instabilità sistemica derivanti
da una società più dinamica e imprevedibile rispetto al passato. Sono parte di
queste tendenze le strategie di canalizzazione del nuovo protagonismo sociale
entro limiti strutturati e formalmente delimitati dal sistema politico rappresen-
tativo e di giustificazione degli oneri che l’accresciuta attività statuale impone
ai cittadini mediante il già citato richiamo alla nazione, alle sue liturgie (fra le
quali rientra lo stesso suffragio), al comune impegno per custodire e perseguire
i suoi interessi politici (Poggi 1991, trad. it. 96). Il coinvolgimento, l’alleanza
e la canalizzazione a proprio favore della partecipazione (in primo luogo
elettorale) di soggetti precedentemente esclusi, inoltre, possono produrre
considerevoli vantaggi competitivi per quelle componenti periferiche dell’elite
politica nei confronti dei segmenti dominanti. L’ammissione sulla pubblica
ribalta di nuovi soggetti abilitati a partecipare, infatti, può mutare rapporti di
forza consolidati nelle istituzioni e fra le elite in competizione reciproca per il
potere politico (Rokkan 1970, 31 e ss.; Zincone 1992, 52-76). Contemporanea-
mente a queste dinamiche, di tipo sostanzialmente top-down, se ne sviluppano
altre che partono dal basso, dalla stessa società civile: soggetti in precedenza
esclusi da ogni attività pubblica premono ai confini del sistema politico. Tale
pressione assume la forma di una richiesta di allargamento dei diritti politici
(soprattutto, ma non esclusivamente, l’estensione del suffragio).
Cosa spinge soggetti prima esclusi a partecipare? Perché nelle democra-
zie moderne si è diffusa, in vari modi e con tempistiche diverse, una partecipa-
zione politica generalizzata? Si può rispondere a tali questioni in riferimento
ad un duplice livello d’analisi, di tipo strutturale e motivazionale.
Sul piano strutturale i processi di urbanizzazione, industrializzazione e
alfabetizzazione hanno moltiplicato le opportunità d’interazione e di costru-
zione di reti di fiducia più estese rispetto all’ambito familiare e di vicinato
(Habermas 1962). In questo modo gli individui possono scoprire (o, meglio,
ridefinire) quali interessi hanno in comune ed agire – con altri che ne condivi-
dono le opinioni – per promuoverli. È da sottolineare che la stessa affermazione
del costituzionalismo e del principio liberale del governo limitato tende, in
alcuni paesi fin dalla seconda metà del Settecento, a salvaguardare l’agire di
tali soggetti tramite la tutela della libertà di pensiero, di assemblea e, seppur
con maggiori contrasti, di organizzazione. Il riconoscimento di tali diritti,
a sua volta, consente ai soggetti della società civile di esprimere il proprio
consenso o dissenso non soltanto nei confronti degli altri attori sociali, bensì

20
Con riferimento alle trasformazioni delle istituzioni rappresentative, ai successivi
allargamenti del suffragio e alla nascita di nuovi corpi intermedi, vedansi Hintze (1962);
Duverger (1964); Bobbio (1976); Fisichella (1983); Zincone (1992) e Cedroni (2004a).
102 Marco Almagisti

anche verso le più rilevanti politiche pubbliche concernenti gli ambiti relativi
alla propria attivazione nonché verso gli attori politici che le promuovono o
che le osteggiano, permettendo in tal modo di influenzare ulteriori iniziative
e il funzionamento dello stesso sistema politico.
Sul piano motivazionale, la risposta al perché molti soggetti partecipino
a vario titolo alle attività politiche intreccia in modo pressoché inestricabile la
dimensione descrittiva dei processi analizzati e le connotazioni prescrittive che
distinguono le differenti correnti e dottrine politiche (Raniolo 2002, 18). La
già menzionata polisemia del concetto di partecipazione induce a proiettare
su di esso le particolari concezioni della politica proprie degli osservatori. La
nozione di partecipazione, infatti, rimanda alla condivisione di un’azione,
all’adesione ad un evento di ordine collettivo. Il significato di tale concetto
può essere articolato in due dimensioni, peraltro fortemente connesse (Cotta
1979): 1) la partecipazione come prendere parte ad un determinato processo
(che implica un’abilitazione, un’idoneità, il riconoscimento di un fascio di
diritti di cittadinanza); 2) la partecipazione come essere parte di un gruppo
(che comporta l’esistenza di un sistema di solidarietà, di un senso d’apparte-
nenza). Da tale articolazione del concetto di partecipazione discendono due
tipi ideali della medesima, il cui confronto caratterizza una parte rilevante del
dibattito delle scienze sociali in merito al tema. In estrema sintesi, possiamo
affermare che il dibattito sulla partecipazione oscilla fra questi due modelli:
a) la partecipazione strumentale (o efficiente); b) la partecipazione espressiva
(o simbolica).
Secondo coloro che interpretano la partecipazione come un’attività pre-
valentemente strumentale, i partecipanti sono individui razionali, portatori di
interessi e preferenze esogene rispetto alle arene politiche. In questi termini, la
partecipazione è intesa soprattutto in senso protettivo (Pateman 1970; Skinner
1978): chi partecipa intende, in primo luogo, essere protetto dalle possibili
azioni arbitrarie e pericolose dei governanti e dalle interferenze degli altri
soggetti privati. In tal senso, la tutela dei propri interessi è individuata come
motivazione primaria dell’azione politica, che si esprime soprattutto, ma non
esclusivamente, nel processo di selezione e di controllo dei rappresentanti
attraverso le elezioni. Coloro che, invece, intendono la partecipazione soprat-
tutto come attività simbolica, ritengono che tale attività non costituisca solo
un mezzo per conseguire altri scopi (siano essi costituiti dalla tutela dei propri
interessi o dalla selezione di rappresentanti efficienti), bensì che possa avere
un fine in sé, ossia che chi partecipa tragga benefici dal fatto stesso di parte-
cipare, in termini di riconoscimento e di rafforzamento della propria identità
(Pizzorno 1966; 1983; Parry 1972). Inoltre, in riferimento al funzionamento
complessivo del sistema politico democratico, gli studiosi che si soffermano
su questo versante della partecipazione sottolineano il contributo che possono
sortire tassi elevati di partecipazione in termini di maggiore circolazione delle
Rappresentanza e partecipazione 103

informazioni, di abilitazione dei cittadini ai codici di un’attività decisamente


complessa, quando non compiaciuta d’esser complicata, quale è la politica
contemporanea, la possibilità di alimentare fra gli stessi cittadini le virtù civiche
(Elster 1997) e di sviluppare forme più robuste di integrazione sia a livello
orizzontale, fra i soggetti della società civile, sia a livello verticale, fra questi e
i rappresentanti (Cartocci 1994). In questo senso, diviene importante sottoli-
neare il feedback delle istituzioni rappresentative rispetto al grado di civismo e
alla propensione a partecipare dei cittadini (ivi, 73): quando i rappresentanti
non mantengono gli impegni presi e trascurano lo svolgimento delle proprie
mansioni fondamentali la funzione pratica delle istituzioni è compromessa,
ma la loro carica simbolica non viene meno, bensì cambia di segno. Anziché
favorire l’integrazione della società e la partecipazione politica, le istituzioni
riflettono ad amplificano la difficoltà di sentirsi parte.
È bene evidenziare che queste due interpretazioni rimandano a due
ideal-tipi della partecipazione politica21 e che come tali non si incontrano in
forme pure nell’analisi empirica. Le manifestazioni concrete di partecipazione
combinano in diversa misura elementi strumentali ed espressivi (Raniolo 2002,
19), così come, in un senso più generale, nell’analisi dei principali fenomeni
politici si incontrano sintesi di forme di appartenenza e di persistenza dei
relativi reticoli fiduciari con la definizione e la gestione di interessi (ideali
e materiali) di breve e di lungo periodo, individuali e di gruppo (Pizzorno
1993; Sciolla 1993).

I soggetti della partecipazione: il ruolo dei partiti

All’interno sistemi politici fondati sul pluralismo, la partecipazione rimanda


all’orizzonte sempre possibile della contesa fra i partecipanti. Il conflitto, in-
fatti, costituisce uno degli esiti eventuali della partecipazione. Prendere parte,
significa anche «scegliere una parte», ossia scegliere dei «compagni di strada»
e non altri, oppure, contro altri (Rokkan 1970). Nell’atto di partecipare, cioè,
vi è il senso di agire per qualcosa e con qualcuno, oppure contro qualcosa
e contro qualcuno. In questo senso, la partecipazione rimanda al ruolo dei
corpi intermedi, ossia di quei diaframmi che si frappongono tra le istituzioni
e il singolo. Rispetto all’ancien régime, nella modernità le struttura dei corpi
intermedi e i rapporti fra essi sono più fluidi e potenzialmente cangianti. Al
contempo, tuttavia, le moderne società occidentali si configurano come ag-
gregati umani ad alta densità organizzativa (Raniolo 2002, 78), al punto che si
può sostenere che «sono ormai le organizzazioni i cittadini delle democrazie

21
Che riprendono due fondamentali modalità di azione sociale descritte da Weber
(1922): l’agire sociale rispetto allo scopo e l’agire sociale rispetto al valore.
104 Marco Almagisti

odierne» (Schmitter 2000, trad. it. 57)22. L’organizzazione, infatti, consente


di superare le disuguaglianze nelle opportunità partecipative derivanti dalla
stratificazione sociale (Verba, Nie e Kim 1978, trad. it. 57-59), anche se,
contemporaneamente, l’estensione organizzativa produce nuove forme di
disuguaglianze e di distorsioni della partecipazione, legate ai processi di
burocratizzazione e di professionalizzazione politica.
I principali corpi intermedi entro cui si sviluppa la partecipazione nei
sistemi democratici sono i movimenti sociali, i gruppi d’interesse e i partiti.
Come forme ideal-tipiche essi si distinguono per caratteristiche strutturali e
per il tipo di rapporti che instaurano con le istituzioni: i movimenti sono so-
litamente fluidi dal punto di vista organizzativo, altamente instabili e legati ad
«entusiasmi collettivi» relativamente difficili da protrarre nel tempo (Alberoni
1968). I gruppi d’interesse e i partiti, invece, organizzano la partecipazione
secondo modelli organizzativi maggiormente strutturati e gerarchici, sovente
destinati a riprodursi nel lungo periodo23. Riguardo ai rapporti con le istituzioni
è bene precisare che la ricostruzione storica della genesi e della trasformazio-
ne dei sistemi di intermediazione fra interessi sociali ed istituzioni evidenzia
come le attività dei corpi intermedi non siano ispirate ad uno spontaneismo
societario: le istituzioni, infatti, influenzano non solo tattiche e strategie delle
organizzazioni, bensì anche il contenuto delle loro azioni e la stessa definizione
degli interessi (Berger 1981; Schmitter 1983; Poggi 1991; Pizzorno 1993).
Di conseguenza, l’attività delle stesse organizzazioni finisce per orientarsi
prevalentemente verso le istituzioni al fine di ottenere riconoscimenti formali
e finanziamenti nonché per condizionare la selezione dei rappresentanti e il
contenuto delle politiche pubbliche24.
In tale contesto, però, il ruolo dei partiti si differenzia strutturalmente da
quello degli altri corpi intermedi: essi, infatti, a differenza delle altre organiz-
zazioni, cercano in modo esplicito di conquistare il controllo delle istituzioni
rappresentative. I partiti si confrontano nella competizione elettorale per
conquistare il potere politico e il controllo del governo e del parlamento. Per
tale motivo essi sono, al contempo, organizzazione della società e presenti
nelle istituzioni. Proprio per tale natura, di cerniera, concentreremo su di essi

22
Utili considerazioni critiche al riguardo sono presenti in Zolo (1996).
23
Tali questioni sono egregiamente sintetizzate da Raniolo (2002, 77-95).
24
In riferimento ai gruppi d’interesse si utilizza il termine di rappresentanza fun-
zionale, intendendo, con ciò, il meccanismo con il quale i gruppi organizzati mirano a
realizzare accordi più o meno stabili per l’allocazione di risorse o di opportunità ritenute
apprezzabili dai gruppi stessi. Pur essendo formalmente distinta dalla rappresentanza
politica, anche quella funzionale riveste un’importanza decisiva per il funzionamento delle
istituzioni democratiche: si pensi agli assetti istituiti da alcune socialdemocrazie europee
(Schmitter 1974) o ai molteplici rapporti che intercorrono storicamente fra partiti e gruppi
d’interesse (Morlino 1998).
Rappresentanza e partecipazione 105

la nostra attenzione, al fine di interpretare da questo punto d’osservazione


alcune trasformazioni della democrazia contemporanea25.
Il ruolo dei partiti, infatti, ci pare particolarmente delicato, in quanto
incide fortemente sia sul meccanismo della rappresentanza sia sulla struttura
della partecipazione. All’interno delle stesse istituzioni rappresentative, il
«margine di manovra» del singolo rappresentante, connaturato, come s’è
detto, al meccanismo della rappresentanza fiduciaria, che sembra configurare
in maniera pressoché perfetta l’ideale liberale dell’individuo quale miglior
giudice dei propri interessi, incontra pressoché istantaneamente dei mecca-
nismi concreti di bilanciamento: in Inghilterra, verso la fine del Settecento,
il gruppo Whig organizza un’opposizione parlamentare durevole in grado
di resistere alle lusinghe di corte e al potere di clientela dell’esecutivo che,
storicamente, avevano fiaccato e frammentato ogni opposizione. È il caso di
ricordare che, quattro anni prima di redigere il famoso discorso dedicato a
sostenere le ragioni della rappresentanza fiduciaria, lo stesso Burke è incari-
cato di predisporre un trattato politico – Thoughts on the Cause of the Present
Discontent (1770) – che sintetizzi i mutamenti intervenuti nella pratica politica
parlamentare, nel quale si propone la dicotomia influenza-partito, in cui al
primo termine vengono associati attributi negativi (occulta, corruttrice) e al
secondo significati positivi (palese, leale). Inoltre, la contrapposizione fra parti
durevoli e riconoscibili viene ben presto intesa come risorsa anche «fuori»
dalle istituzioni rappresentative, nei rapporti con la società: con il passaggio
dal modello del partito «dei notabili» al partito «di massa», in concomitanza
con i successivi allargamenti del suffragio, l’organizzazione del partito diviene
un elemento permanente e costitutivo della stessa società politica. Mentre i
notabili attingono sostanzialmente a risorse private, il partito di massa neces-
sita di utilizzare la propria organizzazione come risorsa politica, costruendo
competenze organizzative specifiche e «capitali di fiducia» (Pizzorno 1966)
interni all’organizzazione o, comunque, ad essa collegati.
L’ingresso dei partiti di massa nelle istituzioni elettive di conio liberale
ne modifica le dinamiche interne accentuando tendenze presenti in nuce già
nell’ultima fase di egemonia dei partiti di notabili, incentivando l’irrigidimento
degli schieramenti parlamentari e la definizione di programmi maggior-
mente profilati. In questo senso, ha pienamente ragione chi sostiene che il
meccanismo della rappresentanza non possa più essere concepito attraverso
il rapporto fra due attori, ossia il rappresentato ed il rappresentante, bensì
fra tre: rappresentato, partito e rappresentante (Pizzorno 1983; Cotta 1990;
Sartori 1995).

25
Nella sterminata letteratura su gruppi e movimenti, per sintesi approfondite e
ragionate si rimanda, per i primi a Graziano (1995) e per i secondi a Della Porta e Diani
(1997).
106 Marco Almagisti

Il fatto che l’organizzazione divenga una finalità stessa della partecipa-


zione produce altri due fenomeni che sono caratteristici della stagione dei
partiti di massa, la cui influenza oltre che sul sistema politico si riverbera
sulla società civile (Pizzorno 1996). Il primo consiste nella burocratizzazione
(di parte) dell’attività politica, con la dilatazione della presenza del «profes-
sionista della politica», del funzionario, il cui radicamento capillare realizza
una situazione inedita nella storia, nella quale per la prima volta centinaia
di migliaia di persone26 vivono di politica. Parzialmente legato al primo, il
secondo fenomeno riguarda la costruzione di identità collettive connesse
all’organizzazione partitica. In particolare, si distingue per intensità il modello
della subcultura politica (Pizzorno 1966, 278), ossia quello della partecipazione
associativa in organismi politici di base che comporta l’articolazione di par-
ticolari relazioni sociali e di sentimenti di appartenenza, tramite la creazione
ad hoc di corpi intermedi o la sussunzione entro l’organizzazione partitica di
corpi intermedi pregressi.
È in questa fase che i partiti di massa organizzano la partecipazione
politica, costituendosi come luoghi di solidarietà e sociabilità, offrendo
all’interno della propria organizzazione l’occasione di nuovi riconoscimenti
personali, assicurati da intense esperienze simboliche condivise entro cerchie
relativamente stabili. In questo modo, essi costituiscono gli ambiti nei quali
si sedimentano le esperienze significative vissute dai soggetti attraverso le
ondate di mobilitazione collettiva, inoltre essi possono costituire occasioni di
mutuo appoggio e di assistenza, di ispessimento delle reti di fiducia. I partiti
di massa possono, cioè, essere considerati come produttori e riproduttori di
capitale sociale, anche se non in esclusiva (essi operano, infatti, in compre-
senza con altri erogatori di capitale sociale, quali associazioni non affiliate
ai partiti, chiese, istituzioni pubbliche nazionali e locali, famiglie e gruppi
amicali). Ma se la produzione di capitale sociale non è monopolio dei partiti
di massa, molto spesso la presenza dei medesimi ha prodotto reti di fiducia
più ampie e meno segmentate, più aperte verso le istituzioni, allentando la
morsa del particolarismo. L’identificazione di partito può costituire, infatti,
un valido elemento di integrazione della società, in tutti quei frangenti nei
quali l’opera di nazionalizzazione delle masse da parte dello Stato può non
assicurare sufficienti risorse integrative.
Un ulteriore aspetto, congiunto al precedente, nel quale l’attività dei
partiti di massa risulta preponderante rispetto agli altri corpi intermedi è
l’opera di socializzazione politica, grazie alla quale masse di cittadini in pre-
cedenza esclusi, vengono ammessi alla vita pubblica e ai suoi riti collettivi,
con relativa abilitazione ai codici dell’attività politica e al confronto con i suoi

26
Consiglieri comunali, parlamentari, dirigenti di partito e di sindacato, funzionari
intermedi ecc.
Rappresentanza e partecipazione 107

limiti. La socializzazione politica, in tale prospettiva, da un lato può favorire


un processo di apprendimento di quelle abilità e competenze che possono
agevolare una partecipazione meno sporadica e disinformata (Brady, Verba e
Schlozman 1995, 23) e dall’altro, organizzando i comportamenti individuali,
può realizzare forme di aggregazione, riduzione e contenimento delle do-
mande, altrimenti, entro sistemi politici caratterizzati da elezioni a suffragio
universale, potenzialmente illimitate e indeterminate. In tal senso, l’attività dei
partiti di massa ha filtrato i carichi potenzialmente gravanti sul sistema politico,
riducendo così l’eventualità di intervenire sui conflitti sociali in termini pura-
mente repressivi27. In questo processo di «conversione» delle istanze sociali in
domande «docili» espresse in termini processabili dal sistema politico vi sono
elementi di canalizzazione, ma anche di deviazione e distorsione. In merito,
infatti, la letteratura politologica valuta il ruolo dei partiti con accenti diversi:
ad esempio, mentre attraverso l’analisi del caso tedesco Von Beyme (1993)
evidenzia la netta prevalenza – a suo avviso – degli elementi positivi derivanti
dal radicamento sociale dei partiti di massa, altri autori, come Panebianco
(1982), ne sottolineano gli aspetti più problematici, come l’eccesso di con-
formismo che può derivare dal «pensare ideologico» e il peso soverchiante
della gerarchia organizzativa. Se rimane impensabile una democrazia senza
partiti (Caciagli 1997), l’attuale congiuntura politica, segnata dalla recessione
degli stessi partiti (Raniolo 2002, 56), ripropone la questione dei rapporti fra
istituzioni e società e quella correlata della socializzazione politica, riguardo
alle quali stentano ad intravedersi concreti sostituti funzionali dei partiti.

Problemi aperti. Rappresentanza e partecipazione nelle demo-


crazie della disaffezione

Oggi la stabilità delle democrazie rappresentative (almeno di quelle occiden-


tali) non appare più in discussione, nel senso che non sembrano evidenziarsi
valide alternative teoriche, concretamente praticabili, alla democrazia liberale
(Sartori 1993). Tuttavia, le stesse democrazie liberali non sono immuni né da
pericoli esogeni28 né da processi endogeni legati alla sfiducia e alla disaffezione

27
Sul concetto di carico si vedano La Palombara e Wiener (1966). Sulla funzione
integrativa svolta dai partiti di massa nei confronti dello Stato, vedansi Negri (1977) e
Mastropaolo (1993).
28
Il principale dei quali è individuato da Revelli (1996) nella divaricazione fra lo
«spazio della politica» e lo «spazio dell’economia» in seguito ai processi di globalizzazione.
Secondo questa interpretazione, i flussi continui di merci, informazioni e persone derivanti
dai processi di globalizzazione comporterebbero il logoramento delle istituzioni statuali
e, con esse, del «contenitore» della democrazia moderna. Vedendo indebolita la propria
funzione di controllo e tassazione della ricchezza prodotta, gli Stati nazionali dovrebbero
108 Marco Almagisti

verso le istituzioni che, pur non deflagrando in palesi contestazioni del sistema
democratico, possono comunque minarne il consenso e incidere, per tale via,
sul concreto funzionamento della democrazia. Per tale motivo, il dibattito
politologico individua nei rapporti fiduciari fra governanti e governati un
ambito di particolare interesse, entro il quale puntualizzare alcuni aspetti
concettuali, in connessione con ulteriori avanzamenti della ricerca empirica
(Schmitter e Karl 1993; Morlino 2003).
Elemento comune di tali riflessioni è la convinzione che un regime
democratico non possa reggersi unicamente sul rispetto formale delle proce-
dure di selezione dei rappresentanti, bensì che esso debba anche basarsi sulla
responsabilità dei medesimi nei confronti dei rappresentati e sulla capacità
dei primi di intercettare le preferenze dei secondi.
In relazione a tali questioni la riflessione si sofferma su dimensioni quali
l’accountability, intesa come «responsabilità politica», e la connessa dimensione
della responsiveness, ossia la «ricettività», la capacità, da parte delle istituzioni,
di fornire risposte (soddisfacenti) alle richieste dei governati. Con riferimento
alla prima dimensione evocata, accountability significa che un rappresentante
eletto può essere chiamato a rispondere di una decisione presa da parte degli
elettori o da altri organi costituzionali a ciò preposti. Essa può essere verticale
od orizzontale. L’accountability verticale è quella che può far valere l’elettore
nei confronti dell’eletto, il governato nei confronti del governante a proposito
degli atti da lui compiuti. Questo primo tipo di accountability è caratterizzato
dall’essere periodico e dipendente dalle scadenze elettorali, nazionali, locali
e, se ci sono, sopranazionali. L’accountability verticale configura una relazione
fra soggetti politicamente ineguali, come sono appunto il governante e il go-
vernato. L’accountability orizzontale è la responsabilità che viene fatta valere
nei confronti dei governanti da altre istituzioni o da attori collettivi che hanno
conoscenze e potere di valutarne il comportamento: essa è caratterizzata per
la propria tendenziale continuità, per essere formalmente o sostanzialmente
statuita e in quanto configura una relazione fra soggetti formalmente eguali. In
concreto con questa nozione ci si riferisce all’attività di controllo del governo
che svolge l’opposizione in parlamento, alle diverse attività di controllo e di
valutazione svolte dalla magistratura, se attivata, dai tribunali costituzionali,
dalle corti dei conti, dalla banca centrale e dagli altri organi esistenti in una
democrazia a questo fine, ma anche, nella società civile, all’attività svolta fuori
dal parlamento dai partiti, dai media o da altre associazioni intermedie.

quindi riconsiderare «al ribasso» le proprie politiche, con conseguenze negative in termi-
ni di integrazione sociale. A questo già problematico affresco, si aggiungono negli anni
più recenti le preoccupazioni concernenti il diffondersi del terrorismo internazionale di
matrice islamista.
Rappresentanza e partecipazione 109

In questo senso l’accountability costituisce una dimensione cruciale per


l’analisi della qualità della democrazia, poiché da un lato può consentire un
controllo effettivo delle istituzioni politiche da parte degli attori della società
civile oltrepassando una concezione meramente formale della cittadinanza che
limita la soggettività politica dei governati unicamente al voto (ossia all’atto –
individuale – di conferimento della delega), e dall’altro rimanda all’esistenza
di determinate condizioni nella strutturazione della stessa società civile, ossia
alla concreta presenza di corpi intermedi, permeati da valori democratici e
pluralisti (O’Donnell 1998; Morlino 2003), cioè quelle condizioni di contesto
che alcuni autori evocano per mezzo del concetto di capitale sociale (Putnam
1993; 2000; Cartocci 2002; 2007; Almagisti 2007).
All’interno degli studi sulla qualità della democrazia si apre, pertanto, un
ambito di ricerca molto vasto per la scienza politica e la sociologia politica in
merito alla produzione e tesaurizzazione (o distruzione) del capitale sociale,
sul ruolo delle istituzioni politiche democratiche nel generarlo e riprodurlo
(o dilapidarlo) e sulle modalità tramite le quali tale capitale sociale può in-
teragire con i meccanismi della rappresentanza e può essere attivato al fine
di realizzare forme di accountability e di responsiveness più efficaci. Si tratta
di un passaggio importante: una democrazia di qualità, in cui abbiano corso
effettivi processi di accountability orizzontale, abbisogna di un capitale sociale
diffuso, in grado di favorire l’articolazione di connessioni fra rappresentanti
e rappresentati. È stato sostenuto che se le varie forme di accountability
orizzontale vengono meno (e la responsabilità si riduce alla sola dimensione
verticale), si rischia di avvicinarsi a tipi di democrazie senza qualità. Un esempio
di democrazia senza qualità è la democrazia delegata, cioè un regime in cui
avvengono elezioni regolari, parlamento e stampa sono liberi di esprimere le
proprie critiche all’operato del governo, i tribunali contrastano le politiche
incostituzionali, ma viene meno il controllo successivo degli eletti sia da parte
degli elettori che degli altri organi preposti (O’Donnell 1998, 113; 1999, 60-
62). Un secondo esempio è costituito dalla democrazia populista, nella quale
il principio della rappresentanza (nelle sue componenti bilanciate di delega e
controllo) vede incepparsi il proprio funzionamento, a favore di un rapporto
«diretto» fra una società civile scarsamente articolata ed un leader politico
al potere, spesso un presidente o un primo ministro forte. Il leader populista
esercita pressioni nei confronti degli equilibri democratici, facendo appello
direttamente al «popolo» e alle sue presunte qualità positive contrapposte
alla presunta indegnità della classe politica.
Se consideriamo la dimensione della responsiveness possiamo sottoline-
are come una piena soddisfazione delle domande dei rappresentanti (si pensi
a settori quali l’immigrazione, i trattamenti pensionistici o quelli sanitari)
incontra alcuni limiti oggettivi, relativi alla compatibilità delle domande fra
loro, nonché rispetto al sistema nel suo complesso. In questo senso, «tanto
110 Marco Almagisti

più un governo diventa ricettivo, tanto meno si trova in condizioni di agire


responsabilmente. […] Non possiamo pretendere che un governo ceda e al
tempo stesso resista alle domande dei governati. Per meglio dire, non possiamo
conseguire simultaneamente più recettività e più responsabilità indipendente»
(Sartori 1995, 300). In questo passaggio si possono trovare alcuni elementi che
concorrono a completare le considerazioni espresse a proposito della dimen-
sione dell’accountability e che rivelano la rappresentanza come un meccanismo
che comporta una forma biunivoca di controllo: dei governati nei confronti
dei governanti, ma anche dei governanti nei confronti dei governati, soprat-
tutto in merito ai processi di gerarchizzazione e filtro delle domande sociali
indirizzate al sistema politico. Tale elemento conferma come l’accountability
costituisca il fulcro dell’attuale riflessione sulla rappresentanza, essendo una
dimensione in grado di condizionare la stessa responsiveness29.
In una democrazia «delegata», o populista – ossia in un regime in cui
saltano i meccanismi di controllo legati all’accountability orizzontale esercitata
da istituzioni, corpi intermedi e partiti – non è affatto detto che la responsi-
veness venga meno, anzi: in senso particolaristico, e in riferimento al breve
periodo, ve ne può essere moltissima, così tanta da pregiudicare la sostenibilità
del sistema a medio e lungo termine. Al contrario, il dibattito più recente
sulla qualità della democrazia (Morlino 2003; Piana 2005; Almagisti 2007)
pone una certa enfasi sulla necessità, per i sistemi democratici, di preservare
molteplici forme di accountability orizzontale e di adempiere a funzioni di
mantenimento sistemico, attraverso l’accoglimento selettivo delle domande
sociali e la costruzione di legami di fiducia (capitale sociale) che consentano
forme di differimento nella soddisfazione dei bisogni.
Secondo alcuni autori (Melucci 1991; Andretta et al. 2002; Della Porta
e Mosca 2003), nelle mutate condizioni degli ultimi decenni, sia l’articola-
zione delle domande sia la socializzazione politica passerebbero sempre più
attraverso i movimenti sociali e altri attori collettivi che, rispetto ai partiti di
massa, risulterebbero più agili sotto l’aspetto organizzativo e potenzialmente
più vicini ai contesti locali o transnazionali in cui si sviluppano nuovi conflitti
o, comunque, più autonomi rispetto alle dinamiche degli Stati. Altri, come
Lawson (1988) e Hirst (2002), indicano nella crescita delle associazioni una
possibile strada per il rinnovamento (anche radicale) della politica democra-
tica30. Queste tesi contengono elementi di notevole interesse, ma sollevano

29
Si spiega anche così la rilevanza che tale tema sta acquisendo nel più recente
dibattito interno alla scienza politica. In merito alle coordinate di tale dibattito vedansi
O’Donnell (1999); Schedler (1999); Schmitter (1999); Morlino (2003); Piana (2005; 2007);
Campus (2005) e Franchino (2006).
30
Queste proposte in parte si sovrappongono all’emergente filone della democrazia
deliberativa, che ripropone, in forme parzialmente rinnovate, il tema della partecipazione
Rappresentanza e partecipazione 111

anche ulteriori considerazioni critiche. Se i movimenti non trovano con-


nessioni con il sistema politico, sotto forma di canali in grado di integrare
negli ambiti istituzionali le istanze sollevate, possono disperdere il capitale
sociale prodotto durante lo statu nascenti e avvitarsi in un circolo vizioso di
riflusso e riemersione radicale, magari vistosa sotto il profilo espressivo, ma
sostanzialmente sterile dal punto di vista politico. Alcune cautele debbono
essere ribadite anche riguardo al ruolo delle associazioni: secondo Putnam
(1993) la vivacità del tessuto associativo costituisce di per sé un indicatore
della presenza di capitale sociale tendenzialmente disponibile per la generalità
dei cittadini e, quindi, una garanzia di elevato rendimento istituzionale. In
alcuni casi, tuttavia, in presenza di reti di fiducia molto segmentate e di accessi
problematici al sistema politico, l’estendersi dell’associazionismo volontario
può addirittura contribuire a incoraggiare, piuttosto che ad inibire il partico-
larismo (Diamanti 1996, 37). Se si considerano, ad esempio, i c.d. movimenti
nimby31 che si oppongono alla realizzazione di grandi infrastrutture, basandosi
sovente su forme di partecipazione diretta, è possibile confrontare l’elevato
capitale sociale che essi riescono a generare o a riprodurre in sede locale, con
l’elevata sfiducia che investe i partiti e le istituzioni politiche rappresentative.
Spesso accusati di particolarismo e di conservatorismo, gli attori mobilitati in
comitati e associazioni sostengono, invece, di elaborare, oltre a forme spesso
eclatanti di protesta, anche proposte alternative basate su un diverso modello
di sviluppo e di partecipazione, che però gli attuali partiti, meno radicati sul
territorio, non sembrerebbero in grado di accogliere (Della Porta e Piazza
2008). In generale, possiamo notare come le difficoltà nell’interazione fra i
nuovi soggetti della partecipazione e i tradizionali partiti politici rischiano di
ripercuotersi molto negativamente sul processo decisionale, con conseguenze
critiche per la fiducia dei cittadini nelle stesse istituzioni democratiche.
Si ripropone, in tale contesto, il problema relativo al ruolo dei partiti e
alla loro funzione di cerniera fra istituzioni e società: recenti ricerche eviden-
ziano il rafforzamento del ruolo dei leader e delle oligarchie, fino a giungere
all’ipotesi del cartel party, ossia della trasformazione del partito in una orga-
nizzazione sorretta dal finanziamento pubblico legata collusivamente agli altri
partiti, piuttosto che essere in competizione con essi (Katz e Mair 1995, 16
e ss.)32. In questo modo, il partito non opererebbe più come intermediario
fra la società e lo Stato, poiché diverrebbe sempre più parte dello Stato. In

diretta dei cittadini alle decisioni pubbliche. Per approfondimenti relativi a questo impor-
tante filone si rimanda a Fishkin (1992), Elster (1998) e Bobbio (2007).
31
Com’è noto, tali forme di mobilitazione sono così definite – criticamente –, in
base all’acronimo dell’espressione «Not In My Back Yard» («Non nel mio giardino»), da
chi intende metterne in risalto l’orientamento localista.
32
In merito, si vedano le utili precisazioni di Raniolo (2000) e Massari (2004).
112 Marco Almagisti

ogni caso, il rafforzamento delle leadership di partito comporta il relativo


inaridimento della funzione di cinghia di trasmissione della volontà dei rap-
presentati, con rilevanti conseguenze per la qualità della democrazia: poiché
i partiti influenzano tutti i passaggi della delega – da cittadini a rappresen-
tanti a governanti – un «blocco» in questo percorso si ripercuote su tutto il
meccanismo della rappresentanza, minandone le dimensioni di accountability
e responsiveness (Müller 2000). Questa tendenza potrebbe preludere ad un
ulteriore allontanamento dei rappresentati (disinteressati o delusi proprio dai
partiti e dai rappresentanti) e al conseguente prevalere del radicalismo fra quei
pochi che partecipano (Putnam 2000, cap. 21). Tuttavia, è il caso di ribadire
che tale tendenza potrebbe non costituire un destino ineluttabile: non si può
escludere a priori che fra i partiti – ancora forti nel condizionare l’accesso alle
istituzioni ma indeboliti nel loro radicamento sociale – ed altri corpi intermedi
– più prossimi ai contesti concreti d’azione dei cittadini e perciò più ricchi
di capitale sociale – si possano articolare nuovi sistemi di relazione in grado
di riavvicinare rappresentanti e rappresentati e di rendere più costruttiva la
partecipazione dei cittadini33. Soltanto i prossimi anni potranno confermare
se queste sfide così importanti per la qualità delle democrazie contemporanee
potranno essere vinte.

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