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Capitolo III
FORME DI GOVERNO

1. LE FORME DI GOVERNO DELLO STATO LIBRALE.

Le forme di Governo che si sono avvicendate nello Stato liberale sono:

 La monarchia costituzionale
 Il governo parlamentare
 Il governo presidenziale.

La monarchia costituzionale si è affermata con il passaggio dallo Stato assoluto


allo Stato liberale; si caratterizza per la netta separazione dei poteri tra il Re titolare del potere
esecutivo ed il Parlamento titolare del potere legislativo anche se il Re partecipava pure
all’esercizio della funzione legislativa attraverso la sanzione delle leggi approvate dal Parlamento
ed all’esercizio della funzione giurisdizionale attraverso la nomina dei giudici ed il potere di
concedere grazie e commutare pene.
Infine il Re nominava i Ministri che erano suoi diretti collaboratori ed aveva il potere di
sciogliere anticipatamente la Camera elettiva del Parlamento (potere utilizzato quando il
Parlamento esprimeva un orientamento politico contrario a quello del Re).

La monarchia costituzionale si basava quindi sull’equilibrio che si veniva a creare tra i due
centri di potere ciascuno dei quali si fondava su un diverso principio di legittimazione politica
(principio ereditario per il Re e per la Camera dei Lord e principio democratico per la Camera
elettiva ) e sull’appoggio di diverse classi sociali (nobili per i primi borghesia e cittadini abbienti
per la seconda).

Alla monarchia costituzionale, attraverso una serie di passaggi e grazie alla natura flessibile
della Costituzione, si è avvicendata la forma di governo parlamentare ed il passaggio è scandito
dalla nascita di un terzo organo, il Governo o Gabinetto legato da un rapporto di fiducia con il
Parlamento.
Ciò avviene inizialmente in Inghilterra dove il Parlamento è riuscito a legare a se il Governo
grazie allo strumento della messa in stato di accusa (impeachment). Infatti il Parlamento ne
minacciava l’utilizzo quando voleva ottenere l’allontanamento dei ministri sgraditi il che portò pian
piano il Re a nominare ministri che in partenza erano appoggiati dal Parlamento.

1.2. Parlamentarismo dualista e parlamentarismo monista.

La forma di governo parlamentare si è affermata nello Stato liberale attraverso un lento


processo storico che ha visto in una prima fase un parlamentarismo detto dualista perché il
potere esecutivo era ripartito fra il Capo dello Stato e d il Governo (esecutivo bicefalo)
governo che a sua volta doveva avere la doppia fiducia sia del Re che del Parlamento.
Inoltre a garanzia dell’equilibrio tra potere esecutivo e legislativo il Re aveva il potere di
scioglimento anticipato del Parlamento quale contrappeso alla responsabilità politica del Governo.
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Il dualismo rifletteva in pratica anche un determinato equilibrio sociale infatti da una parte
vi era il monarca che costituiva il punto di riferimento delle classi aristocratiche mentre dall’altra vi
era il Parlamento che rappresentava gli interessi della borghesia.

Questo equilibrio si è però modificato a vantaggio della classe borghese; Inizia cosi una
seconda fase nella quale si afferma il parlamentarismo monista grazie al fatto che la borghesia
nella pretesa di rappresentare gli interessi dell’intera nazione (nel frattempo il diritto di voto si estende ad
una sempre più vasta parte della popolazione ) ha circoscritto in maniera considerevole i poteri del Re al
punto che il Governo necessitava solo della fiducia del Parlamento relegando il Capo dello
Stato ad un ruolo di garanzia di fatto estraneo al processo di decisione politica.

Quindi nel parlamentarismo monista il potere di direzione politica si concentra nel sistema
Parlamento-Governo, intimamente legati grazie al rapporto di fiducia.

2. LE FORME DI GOVERNO NELLA DEMOCRAZIA PLURALISTA ED IL SISTEMA DEI PARTITI.

Nello stato di democrazia pluralista il funzionamento della forma di governo


è fortemente influenzato dalla presenza di una pluralità di partiti e gruppi
organizzati ovvero dalle caratteristiche del sistema politico.
In pratica la forma di governo indica la struttura formale dei meccanismi di
esercizio del potere politico ma il funzionamento di tali meccanismi è di fatto
condizionato dal reale assetto del sistema politico per cui la stessa forma di governo
(in senso formale) operando all’interno di sistemi politici diversi ha funzionamenti
essi stessi differenti.

3. IL SISTEMA PARLAMENTARE E LE SUE VARIANTI.

3.1. Forma di governo Parlamentare e razionalizzazione del potere.

L’elemento fondamentale della forma di governo parlamentare è costituito dal rapporto di fiducia
che deve necessariamente sussistere tra il Governo ed il Parlamento, il quale può costringerlo alle
dimissioni votandogli contro la sfiducia.
Al fine di evitare che questo sistema portasse ad una eccessiva instabilità e debolezza del
Governo le Costituzioni del secondo dopoguerra hanno iniziato un processo di razionalizzazione
del parlamentarismo1 con l’obbiettivo di garantire la stabilità del Governo e la sua capacità di
realizzare l’indirizzo politico prescelto nell’ambito di un sistema costituzionale che comunque
tutelasse le minoranze politiche.

La Costituzione italiana prevede una forma di governo parlamentare a debole razionalizzazione


in cui sono previsti pochi interventi del diritto costituzionale per assicurare la stabilità del rapporto
di fiducia. La nostra forma di governo prevede a tal fine:
- la presenza di un Presidente della Repubblica titolare di poteri di garanzia e di
intermediazione politica.

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tendenza a tradurre in disposizioni costituzionali scritte le regole sul funzionamento del sistema parlamentare.
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- di una Corte costituzionale dotata di rilevanti attribuzioni a garanzia della Costituzione ed


al cui sindacato è sottoposto l’esercizio del potere legislativo
- una articolata procedura con la quale è possibile sfiduciare il Governo, infatti l’art 94
dispone che la mozione di sfiducia deve essere motivata, presentata da almeno un decimo
dei componenti di ciascuna camera, che non può essere discussa se non dopo tre giorni
dalla presentazione e che deve essere votata per appello nominale.
- La previsione costituzionale che il voto contrario di una o entrambe le Camere ad una
proposta del Governo non comporta obbligo di dimissioni.

Ben più forte razionalizzazione è invece presente nel sistema tedesco in particolare con riferimento
all’istituto della sfiducia costruttiva in base alla quale la Camera politica può votare la sfiducia del
Cancelliere solo se contestualmente elegge a maggioranza assoluta un successore e ciò al fine di
evitare le crisi al buio.

3.1. Parlamentarismo maggioritario e parlamentarismo compromissorio.

Il parlamentarismo maggioritario o a prevalenza del Governo si caratterizza per


la presenza di un sistema politico bipolare con due partiti o due poli fra loro
alternativi. In questo modo le elezioni permettono di dare luogo ad una maggioranza
politica il cui leader va ad assumere la carica di Primo ministro che pertanto gode
della forte legittimazione politica che deriva dalla investitura popolare ed il Governo
gode di una maggioranza politica che di regola lo sostiene per tutta la durata della
legislatura (Governo di legislatura).

Il parlamentarismo a prevalenza del Parlamento è invece tipico del sistema politico


multipolare dove la numerosità dei partiti politici, aventi diverse ideologie, non
consentono all’elettore di scegliere né la maggioranza né il Governo. Saranno i partiti
stessi, dopo le elezioni, a stringere accordi formando la maggioranza politica e
individuando la persona che assumerà la carica di Capo del Governo. E’ per questo
che si parla di Governo di coalizione (nel sistema bipolare si parla invece di Governo
di legislatura), infatti la stabilità del Governo dipenderà dal mantenimento di tali
accordi.
E’ possibile comunque che, malgrado il programma politico del Governo non venga
realizzato in tutto o in parte, questo non venga sfiduciato dalle Camere. Questo
perché nella scelta di sfiduciare l’esecutivo occorre tenere presente le cause
contingenti (riguardanti anche il panorama internazionale) che hanno potuto influire
sulla mancata realizzazione degli obiettivi. Allo stesso modo può verificarsi che un
Governo, malgrado la realizzazione degli obiettivi fissati nel suo programma, sia
sfiduciato dal Parlamento perché una parte della maggioranza non lo appoggia più.
Naturalmente quanto detto riflette il c.d. parlamentarismo monista (che è quello
accolto dal nostro ordinamento), in cui il potere esecutivo è nelle mani di un solo
organo: il Governo. In realtà, quando si affermò, il sistema parlamentare era dualista.
Infatti il potere esecutivo era ripartito tra il Capo dello Stato ed il Governo, ed il
Governo doveva contare su una doppia fiducia, quella del Re e quella del Parlamento.
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La forma di governo presidenziale è quella in cui il capo dello Stato, chiamato


appunto Presidente, è al tempo stesso anche capo del Governo ed è eletto
direttamente dal popolo. In realtà per l’elezione del Presidente e del Vicepresidente è
prevista una procedura che solo formalmente è indiretta (c.d. elezione a doppio
grado). Infatti i cittadini eleggono in ciascuno Stato gli “elettori presidenziali” o
“grandi elettori” i quali successivamente eleggono il Presidente ed il Vicepresidente;
poiché però ai cittadini è nota in precedenza la posizione dei grandi elettori rispetto ai
candidati in lizza, votando per un determinato grande elettore esprime la preferenza
anche per il candidato alla Presidenza.
Al Presidente compete di nominare (sia pure dietro approvazione del Senato) e di
revocare i suoi collaboratori, chiamati segretari di Stato, che riuniti formano il c.d.
Gabinetto; tale Gabinetto comunque svolge solamente una funzione di
collaborazione tecnica dato che ogni decisione, anche nel caso di riunioni collegiali,
spetta solo al Presidente. Come capo dell’amministrazione federale, inoltre il
Presidente emana i regolamenti di esecuzione delle leggi, nomina i funzionari
federali, dirige la politica estera, ha il comando delle forze armate, può concedere
la grazia ed ha il potere di veto sospensivo per le leggi approvate dal Congresso,
superabile però con una riapprovazione da parte del Congresso stesso con la
maggioranza dei 2/3.
Il potere legislativo è affidato al Congresso, che ha struttura bicamerale: il Senato,
formato da 2 rappresentanti ogni stato membro, e la Camera dei rappresentanti,
formata proporzionalmente alla popolazione di ciascuno Stato da deputati con
mandato biennale. Esso inoltre può apportare emendamenti (dietro approvazione dei
¾ degli Stati membri) alla Costituzione federale, approva il bilancio annuale e può
mettere in Stato di accusa il Presidente (impeachment) ma solamente per tradimento,
corruzione o altri reati gravi e non per far valere una responsabilità politica. Infatti il
Presidente ed il Congresso sono reciprocamente indipendenti (dualismo paritario)
non esiste voto di sfiducia e resta in carica per un periodo prestabilito; di contro
il Congresso non può essere sciolto anticipatamente dal Presidente in quanto ha
una durata prestabilita come il mandato Presidenziale.
Il Presidente comunque ha bisogno dell’appoggio del Congresso per portare avanti il
suo programma politico, poiché è il Congresso ad approvare il bilancio annuale. In
questo caso solo una serie di negoziazioni e di mediazioni politiche riescono ad
evitare una paralisi delle istituzioni. Quindi nella forma di governo presidenziale il
principio della separazione dei poteri è inteso in senso molto rigido, mentre nella
forma di governo parlamentare è inteso in modo più flessibile essendoci una
interferenza tra i poteri. In particolare si possono verificare casi di Governo diviso
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che sono comunque superabili grazie alle caratteristiche proprie del sistema politico
americano.
La forma di governo semipresidenziale (tipico esempio è la V Repubblica
francese) nasce in Francia nel 1958 in un momento particolare in cui la Francia era
attraversata da una profonda crisi economica, politica e sociale. Allora fu chiesto al
generale de Gaulle di risolvere questa grave crisi, il quale accettò a condizione di
riformare la Costituzione limitatamente alla parte che riguardava l’organizzazione dei
poteri.
Esso costituisce una sorta di via di mezzo tra governo presidenziale e governo
parlamentare in cui il Capo dello Stato, chiamato Presidente, è eletto direttamente
dal popolo, dura in carica per un periodo prestabilito, ed è titolare insieme al
Governo del potere esecutivo (Governo bicefalo) . Il Governo dal canto suo, oltre
alla fiducia “Presidenziale” deve disporre anche della fiducia del Parlamento. Quindi
si tratta di una struttura duale che consente una elevata flessibilità, potendo contare
sulla prevalenza del Presidente o su quella del Primo ministro a seconda della forza
del Presidente.
Il Presidente è dotato di poteri abbastanza ampi: esso infatti nomina il Primo
ministro, e su proposta di quest’ultimo nomina e revoca i ministri, può sciogliere
l’Assemblea nazionale, può sottoporre a referendum i progetti di legge in talune
materie (per esempio quelle che hanno a che fare con l’organizzazione dei poteri),
può deferire al Consiglio costituzionale una legge prima della sua promulgazione ed
in situazioni di emergenza può adottare le misure richieste dalle circostanze. Da
sottolineare il fatto che molti dei suoi poteri possono essere esercitati senza
bisogno della controfirma del Governo, e quindi senza la partecipazione di
quest’ultimo al processo decisionale, la quale costituisce nei sistemi parlamentari un
limite ai poteri del Capo dello Stato, pur non essendo politicamente responsabile nei
confronti dell’Assemblea.
Nel modello semipresidenziale, il ruolo del Parlamento è piuttosto ridotto rispetto al
modello parlamentare. Il suo potere legislativo è infatti fortemente limitato dalla
Costituzione in cui sono espressamente indicate le materie di competenza legislativa
parlamentare, in tutti gli altri casi il potere legislativo è affidato all’esecutivo, il quale
può essere anche destinatario di deleghe nelle materie di competenza parlamentare.
Anche il meccanismo fiduciario è modificato a favore dell’esecutivo, infatti oltre a
mancare la fiducia iniziale, la possibilità di votare una mozione di sfiducia (da
approvare a maggioranza assoluta) per far cadere il Governo è sottoposta a rilevanti
restrizioni; inoltre quando il Governo pone la questione di fiducia sull’approvazione
di un disegno di legge, l’Assemblea nazionale ha 24 ore di tempo per presentare e
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votare (a maggioranza assoluta) la mozione di sfiducia, qualora l’Assemblea non vi


riesca il disegno di legge si ritiene approvato senza votazione; il Governo ha poi la
possibilità di chiedere il c.d. voto bloccato, ossia che l’Assemblea si pronunci con un
unico voto sull’intero testo in discussione con i soli emendamenti proposti dal
Governo.
A seconda della maggioranza formatasi in Assemblea il governo semipresidenziale
può funzionare in due modi distinti e separati: se ci troviamo di fronte ad una
maggioranza congiunta, in cui quindi il Presidente e l’Assemblea sono espressione
della stessa coalizione, il sistema funzionerà come nella forma di Governo
presidenziale, se invece abbiamo una maggioranza disgiunta, in cui quindi il
Presidente e l’Assemblea sono espressione di coalizioni opposte (c.d.coabitazione
forzata), il sistema funzionerà secondo gli schemi tipici del modello parlamentare.
Questo perché il Governo deve contare sulla fiducia dell’Assemblea.
La forma di governo direttoriale è attualmente adottato soltanto dalla
Confederazione svizzera ed è caratterizzato dal fatto che il Governo, chiamato
Direttorio, svolge contemporaneamente la funzione di Capo dello Stato. Il Direttorio
è formato da sette membri, col divieto che vi sia più di un consigliere appartenente
allo stesso cantone, ed è eletto (ma non revocabile) dall’Assemblea ad inizio
legislatura. Questa forma di Governo è giustificata dalla disomogeneità sociale della
Svizzera, infatti solo un Governo ed un Capo dello Stato a struttura collegiale
possono rappresentare le diverse comunità etniche che convivono nella
Confederazione.
La forma di governo neo-parlamentare, riconducibile allo Stato di Israele, si
caratterizza per l’elezione popolare diretta del 1° Ministro (mentre nel sistema
Presidenziale e semi-presidenziale è il P.d.R. ad essere eletto direttamente dal
popolo). Tuttavia, pur essendo eletto direttamente dal corpo elettorale, il 1° Ministro
(e di conseguenza tutto il Governo) può essere sfiduciato dal Parlamento. Ma a
differenza della forma parlamentare, in questo caso la sfiducia al Governo comporta
lo scioglimento contemporaneo anche dal Parlamento. Questo rappresenta un
deterrente alle frequenti crisi di Governo, in modo da dare una certa continuità. E’ per
questo motivo che si parla di Governo di legislatura, infatti con questo meccanismo
è più facile che il Governo duri in carica per tutta la durata della legislatura.
La forma di Governo neo-parlamentare è quella prevista a livello regionale dalla
Costituzione in seguito alla riforma del Titolo V del 1999. Prima della riforma infatti
a livello regionale vi era una forma di Governo parlamentare assimilabile a quella
prevista per il Governo nazionale (la funzione di indirizzo politico spettava quindi
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all’esecutivo mentre al Consiglio il controllo sull’attività dell’esecutivo tramite un


rapporto di fiducia). A seguito della riforma si è invece optato per una forma di
Governo di tipo neo-parlamentare in cui il presidente della Giunta, salvo che lo
Statuto non disponga diversamente, è eletto a suffragio universale e diretto e nomina
e revoca i componenti della Giunta (122 comma 5°). Esso inoltre può essere
sfiduciato con mozione motivata del Consiglio regionale, la cui approvazione (da
parte della maggioranza assoluta dei componenti) comporta le dimissioni della
Giunta e lo scioglimento del Consiglio (126) al fine di evitare abusi e quindi dare
maggiore stabilità all’esecutivo.
L’art. 122 recita salvo che lo statuto regionale disponga diversamente, questo non
vuol dire che ciascuna Regione è libera di adottare la forma di Governo che più
preferisce (per esempio il presidenzialismo o il semi-presidenzialismo) poiché
all’interno di una stessa Costituzione ci deve essere omogeneità e coerenza tra i vari
modelli di Governo. La discrezionalità regionale è quindi limitata alla possibilità
di eleggere direttamente o indirettamente il Presidente della Giunta, e quindi di
scegliere tra parlamentarismo e neo-parlamentarismo. Nel caso una Regione
adottasse uno statuto che prevede una elezione indiretta del Presidente della Giunta
(il che sarebbe molto impopolare) resta fermo il principio di scioglimento
contemporaneo del Consiglio in caso di sfiducia all’esecutivo (per evitare abusi ed
ottenere un Governo stabile 126).