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L'organizzazione e l'esercizio del potere politico

I soggetti delle decisioni politiche e la forma di governo Il modo come, in un determinato ordinamento, viene organizzato ed esercitato il potere politico, e il modo come si arriva a individuare i soggetti ai quali riconosciuta la capacit di esercitare tutte le forme lecite la funzione di diritto politico, ci che si usa chiamare forma di governo. Il giurista studier in particolare l'assetto strutturale-formale della forma di governo, ma non trascuerer gli aspetti funzionali e il contesto sotteso a tale assetto, ovvero il sistema politico e ci che lo influenza. Riassumendo: la forma di governo attiene al modo come fra gli organi di una comunit politica organizzata si distribuisce il potere di indirizzarla verso determinati fini generali (fini politici).

Le forme di governo: storia ed evoluzione Le forme di governo possono essere studiate diacronicamente (cio nella loro evoluzione storica) e sincronicamente (cio con riferimento a un momento dato). Analizziamo le forme di governo con un approccio storico. La moderna classificazione delle forme di governo si sviluppata nella cornice dello stato ottocentesco, liberale e nazionale.

MONARCHIA COSTITUZIONALE

REPUBBLICA PRESIDENZIALE

REPUBBLICA DIRETTORIALE

MONARCHIA ORLEANISTA

REPUBBLICA SEMIPRESIDENZIALE

MONARCHIA PARLAMENTARE REPUBBLICA PARLAMENTARE

In un immaginario albero genealogico (figura sopra) il modello primigenio quello della monarchia inglese che fra Sei e Settecento assunse la forma di monarchia costituzionale. LInghilterra non aveva (e non ha tuttora) una carta costituzionale scritta. Nondimeno essa era certamente un ordinamento costituzionale, il quale si and caratterizzando, appunto, per il progressivo affermarsi della supremazia del parlamento. In questa fase i poteri dello stato erano concepiti come separati: alla Camera dei Comuni, si facevano sentire interessi diversi e contrapposti rispetto a quelli della grande nobilt fondiaria e della Corona; il potere politico-amministrativo restava al re che agiva attraverso i suoi consiglieri (ministri).

Nel 1787 gli uomini a Filadelfia stesero la pi antica costituzione scritta in vigore, quella americana. Costoro non avevano un re e non intendevano certamente averlo: cos pensarono di eleggere un presidente. Questi uomini ritenevano, sbagliando, che il governo di sua maest fosse del tutto separato dal parlamento, delinearono in termini di separazione anche i rapporti fra quel presidente e il Congresso: cos vollero che in nessun caso il presidente potesse mandare a casa il Congresso e che questo non potesse liberarsi del presidente, salvo lipotesi di messa in stato di accusa (impeachment). Tutto ci essi, per la prima volta, scrissero in un documento solenne (la Costituzione degli Stati Uniti) che, a garanzia del patto sottostante ad essa, previdero si potesse cambiare solo secondo un procedimento complesso (rigido); la separazione dei poteri rimasta fino ai giorni nostri caratteristica distintiva del governo presidenziale. In Inghilterra la monarchia costituzionale, gi nella seconda met del Settecento (e ancora pi nellOttocento), si era evoluta verso quello che sarebbe stato chiamato governo parlamentare nella sua versione che si intese monista (perch lindirizzo politico dipendeva solo dai rapporti fra governo e parlamento). Tre furono gli elementi cruciali di tale evoluzione: 1)allinterno del governo di sua maest emerse la figura del primo ministro; 2)facendo ricorso allistituto dellimpeachment la Camera dei Comuni pose le basi del rapporto fiduciario, secondo il quale il governo non poteva continuare ad esercitare le sue funzioni se gli veniva a mancare la fiducia del parlamento; 3)la Camera dei Comuni progressivamente si organizz in due parti contrapposte. In Europa continentale, unevoluzione simile si verific attraversi un percorso assai pi lungo ed accidentato, nel quale il ruolo delle costituzioni scritte fu decisivo. Dopo gli sconvolgimenti provocati dalla Rivoluzione francese, lepoca della Restaurazione port al tentativo di importare la costituzione inglese: ma si guard ancora alla versione monarchico-costituzionale dellordinamento britannico. Dunque si previdero: governo del re, separato dalle assemblee parlamentari; bicameralismo con una camera di nomina regia; potere legislativo in condominio fra corona e parlamento. In Francia, con la Costituzione del 1830 si afferm un assetto che fu chiamato monarchico orleanista, caratterizzato da un marcato dualismo: nel senso che il governo rispondeva sia al re sia al parlamento. Fu un equilibrio, relativamente instabile, che caratterizz altri ordinamenti. Nel continente europeo il parlamentarismo fu dualista per un periodo di oltre mezzo secolo dopo che era gi diventato monista nella sua patria dorigine, lInghilterra. Fra la Prima e la Seconda guerra mondiale il costituzionalismo conobbe una fase di grande favore: il crollo degli imperi centrali e dellimpero russo avevano portato alla nascita di nuovi stati nazionali, i quali si dettero tutti costituzioni nuove di zecca. Fu la stagione della prima razionalizzazione del parlamentarismo (chiamata cos perch costitu il primo tentativo di disciplinare giuridicamente i rapporti tra gli organi costituzionali secondo modelli che riecheggiassero il parlamentarismo inglese). Ma vi furono anche modelli costituzionali che rilanciarono il dualismo. Allindomani della Seconda guerra mondiale si ebbero in Europa varie ondate di nuove costituzioni (per esempio Francia, Germania, Italia ). Diverso fu il caso della trasformazione della Quarta repubblica francese in Quinta repubblica (dal 1958). La soluzione voluta dal generale de Gaulle fu marcatamente dualista: al vertice dellesecutivo cera una ripartizione dinfluenza fra presidente della Repubblica e primo ministro. Fu proprio guardando ad essa che si cominci a parlare di governo semi-presidenziale

(caratterizzato dal forte ruolo del presidente). Successivamente, si assistito, specie in Europa orientale, a un parziale ritorno a soluzioni dualiste, con un ruolo incisivo e politicamente rilevante affidato al capo dello stato.

Le forme di governo: tipologia Nel loro modo di operare concreto le forme di governo sono fortemente condizionate dal sistema partitico e dalla cultura politica di ciascuna comunit. E dunque necessario andare al di l del dato esclusivamente giuridico e tenere conto degli aspetti dinamici delle forme di governo, cio delle prassi concrete. La tipologia delle forme di governo classica la seguente: a)forma di governo presidenziale. Titolare del potere esecutivo in prima persona il presidente: si tratta perci per definizione di una forma di governo a direzione monocratica; il modello di riferimento quello degli Stati Uniti dAmerica. Il presidente, anche se la sua elezione avviene per il tramite di grandi elettori, a loro volta eletti in ciascuno dei 50 stati, scelto direttamente dal corpo elettorale. Il corpo elettorale elegge altres il parlamento (cio il Congresso, formato dalla Camera dei rappresentanti e dal Senato); vige un regime di separazione dei poteri. Entrambi gli organi (esecutivo e legislativo) convivono fino alla fine del proprio mandato. Esiste il procedimento parlamentare di messa in stato daccusa (impeachment, che determina la perdita dellufficio presidenziale), ma ci vuole una maggioranza alta e non si traduce in un giudizio di responsabilit di tipo politico, ma penale. Le leggi le fa il Congresso e il presidente ha in materia poteri limitati: ha solo un potere di veto, inoltre il presidente deve esercitare il suo esteso potere di nomina (giudici, ambasciatori, ministri, ) con il parere favorevole del Senato. Molto probabile il caso del governo diviso: si verifica quando il presidente appartiene a un partito e una (o entrambe) le camere vedono in maggioranza laltro partito; se ci accade, il presidente non pu che cercare un qualche accomodamento con la maggioranza congressuale o parte di essa senza di che non potr realizzare il suo programma in alcuna delle parti che dipendono dallapprovazione del Congresso. In questa forma di governo non previsto il governo di partito, per questo, nel sistema americano, i singoli parlamentari godono di notevole autonomia.

Presidente (capo dello stato e dellesecutivo)

Assemblea

Corpo elettorale

b)forma di governo parlamentare. Si chiama cos perch lesecutivo considerato espressione del parlamento. Lesecutivo in genere nominato da un organo terzo, il capo dello stato. Quali che siano le modalit di investitura, lesecutivo dipende dalla disponibilit del parlamento a mantenerlo in vita. Infatti, il parlamento (votando in qualsiasi momento la sfiducia al governo) pu obbligarlo a dimettersi; il governo non pu restare in carica senza il sostegno implicito del parlamento. Nella forma di governo parlamentare il capo dello stato ha funzioni prevalentemente cerimoniali, simboliche o comunque relativamente limitate: ma anche su questo vi variet. Si va appunto da casi come quelli delle residue monarchie nelle quali il re o la regina non hanno pi alcun peso politico, a casi come quelli di alcune repubbliche parlamentari nelle quali il capo dello stato assume un ruolo non indifferente. Lesecutivo delle forme di governo parlamentari collegiale (si tratta in genere di un consiglio dei ministri), ma, in gran parte degli ordinamenti, al suo interno emerge con compiti di direzione politica la figura del primo ministro. Fra tutte le forme di governo, quella parlamentare, quella maggiormente sensibile al formato e alla meccanica del sistema partitico. La direzione tender ad essere monocratica dove il primo ministro il vero leader del governo essendo la persona che ha portato il proprio partito o la propria coalizione alla vittoria elettorale; mentre tender ad essere collegiale dove il primo ministro solo un primus inter pares allinterno del consiglio dei ministri e deve la sua nomina agli accordi fra i partiti politici.

Presidente

Governo

Parlamento

Corpo elettorale

c)forma di governo semi-presidenziale. Si chiama cos perch combina alcune caratteristiche della forme di governo presidenziale e di quella parlamentare. In essa un capo dello stato, direttamente eletto dal corpo elettorale e dotato di importanti attribuzioni di natura politica, convive con un esecutivo legato allassemblea rappresentativa da rapporto fiduciario. Il modello di riferimento la Francia della Quinta Repubblica. I poteri del presidente includono tutti quelli dei capi di stato dei regimi parlamentari, cui si aggiungono altri incisivi poteri, soprattutto nellambito della politica estera, e la stessa presidenza del consiglio dei ministri; per di pi, taluni di questi poteri possono essere esercitati senza che la costituzione preveda obbligo di controfirma da parte del governo. Presidente e parlamento sono eletti dal corpo elettorale separatamente; il presidente ha il potere di condizionare la durata del parlamento (con lo scioglimento) e il parlamento ha il potere di far dimettere il governo (con la sfiducia). Quanto a questultimo, esso di nomina presidenziale, ma dotato di attribuzioni costituzionali proprie, per cui si pu dire che lesecutivo a direzione non

monocratica ma duale. Anche il governo semi-presidenziale, nella sua dinamica, tende a orientarsi secondo la modalit di funzionamento, che dipendono dal contesto politico-elettorale, e in particolare dalla coincidenza o meno della maggioranza espressa dal voto presidenziale con quella parlamentare. Si pu infatti verificare sia uniformit sia difformit. In caso di uniformit, nella prassi si verifica in genere una sostanziale prevalenza del presidente, ma si pu dare anche il caso di una prevalenza del primo ministro. In caso di difformit, si ha la coabitazione fra presidente e un primo ministro di partiti diversi; ne consegue la necessit di trovare giorno per giorno un modus vivendi che permetta di conciliare indirizzi politici diversi quando non contrapposti, fino al momento in cui si torner al voto per luna e per laltra carica. La grande differenza col governo presidenziale sta nel fatto che lesecutivo comunque a due teste (presidente-primo ministro) e nella possibilit per il presidente di indire le elezioni anticipate.

Presidente

Governo

Assemblea

Corpo elettorale

d)forma di governo direttoriale. Titolare del potere esecutivo in questo caso un organo collegiale. Il direttorio al tempo stesso vertice del governo e vertice dello stato. Questo collegio non eletto dai cittadini direttamente, bens dal parlamento. Ci tuttavia non determina linstaurarsi di alcun rapporto fiduciario: infatti il parlamento, pur esprimendo il governo, non pu successivamente sfiduciarlo e obbligarlo a dimettersi. A sua volta lesecutivo non ha alcun potere di condizionare il mandato parlamentare che dura sempre fino al termine. Il modello di riferimento oggi quello della Svizzera. Si tratta di una forma di governo a direzione collegiale. La dinamica quella della democrazia consociativa. Questo modello non facilmente riproducibile laddove i partiti tendano a dividersi secondo una dinamica competitiva che preveda la periodica alternanza del governo.

Direttorio

Parlamento

Corpo elettorale

e)altre tipologie. Gli studiosi hanno ipotizzato altre tipologie di forme di governo. In particolare si parlato di forma di governo del primo ministro e a volte di forma di governo a premier direttamente elettivo: nel primo caso ci si riferisce a forme di governo parlamentari nelle quali in via di diritto e in via di fatto la figura del primo ministro particolarmente forte; nel secondo caso ci si riferisce pure a forme di governo parlamentari nelle quali per linvestitura del primo ministro avviene per via elettorale diretta. La differenza principale sta nella maggiore rigidit della seconda ipotesi nella quale, si deve presumere, una sfiducia eventuale al primo ministro non possa che comportare automatico scioglimento dellassemblea.

La forma di governo in Italia: profili storici Lordinamento statuario del Regno di Sardegna nacque nel 1848 con i caratteri giuridici della monarchia costituzionale: immediatamente, per, essa inizi a svilupparsi in direzione del governo parlamentare. Nei periodo di crisi la corona non manc mai di intervenire pesantemente e scelse presidenti del Consiglio fra i propri fedelissimi, per lo pi militari, dunque anche gerarchicamente subordinati al re; non solo, la corona non rinunci mai a dire la sua sulle nomine dei ministri pi importanti, nonch sulle nomine degli alti gradi militari e sulla politica estera. Fino allavvento del fascismo, il regime italiano fu, in altre parole, un governo parlamentare dualista. Questa visione dualista riemerse anche in sede costituente nel 1946-1947. Qui vi furono forze politiche (la maggioranza) convinte che la forma di governo dovesse orientarsi in senso marcatamente monista; ma anche altre volevano fare del presidente della Repubblica la figura di riferimento. Le seconde, pur minoritarie, grazie ai richiami della tradizione e allaiuto di quanti, come Vittorio Emanuele Orlando, pensavano a un dualismo ancora pi accentuato, ottennero che al capo dello Stato fossero comunque attribuiti importanti poteri. Ma si trattava di poteri veramente presidenziali o di poteri solo formalmente presidenziali? Lesperienza avrebbe insegnato, col tempo, che non si trattava di poteri trascurabili.

La forma di governo in Italia: la costituzione e la prassi AllAssemblea costituente era stato approvato un ordine del giorno col quale si compiva la scelta del governo parlamentare, ma si diceva anche che questo doveva essere integrato dal ricorso a strumenti giuridici che valessero ad evitare le degenerazioni del parlamentarismo. Secondo la Costituzione, il presidente della Repubblica a nominare il presidente del Consiglio, senza alcuna indicazione sul procedimento da seguire; questo rimesso tutto intero alla prassi. Il governo necessit della fiducia di entrambe le Camere, ma entra in carica prima col giuramento. Ciascuna camera pu approvare una mozione di sfiducia alla sola condizione che sia presentata da un decimo dei componenti e col solo vincolo che non sia votata allimprovviso (occorre attendere tre giorni). Si pu ben dire che nella Costituzione e nella prassi la forma di governo italiana non stata, e in parte tuttora non , riconducibile alla tipologia del governo parlamentare a direzione monocratica. Unica eccezione fu il periodo del centrismo degasperiano (1948-1953), quando il presidente del Consiglio Alcide De Gasperi era anche il leader indiscusso del partito di maggioranza (la Dc).

Successivamente, mai, se non per pochi mesi, il presidente del Consiglio fu anche il leader del partito che forniva la grandissima parte della classe dirigente politica e amministrativa. Sempre, inoltre, i governi furono governi di coalizione o, comunque, si fondarono su una maggioranza parlamentare composita che raggiunse anche sei o sette gruppi diversi. Ci aveva ridotto la nostra forma di governo a un singolare esempio di governo a direzione plurima dissociata. Si tratt di governi assai instabili. Formato un governo, i partiti, che lo sostenevano senza mai identificarsi del tutto con esso, subito si mettevano al lavoro per indebolirlo e sostituirlo, con un altro rappresentativo di equilibri sia pure solo in parte nuovi e diversi, che ovviamente ciascuno cercava di spostare a proprio vantaggio. La mancanza di una direzione monocratica e linstabilit cronica caratterizzarono fino allinizio degli anni Novanta anche tutti gli altri livelli di governo (regioni, provincie, comuni).

La forma di governo in Italia: le trasformazioni Il funzionamento della forma di governo quale descritto nel paragrafo precedente cominci a manifestare segni di crisi nella seconda met degli anni Settanta. Nuovi valori e nuove necessit si fecero sentire alla fine degli anni Ottanta. Governabilit e stabilit cominciarono ad essere percepite come condizioni indispensabili di sviluppo, difficilmente compatibili con il governo a direzione plurima dissociata. Nella dimostrata indisponibilit dei partiti dellepoca a innovare le istituzioni, si avvi un tentativo di riforma fondato su strumenti giuridici che si potevano rinvenire in Costituzione, usati, per cos dire, ai limiti delle loro potenzialit. Si fece cos ricorso alla strategia dei referendum popolari, per costringere il parlamento dei partiti a cambiare. Trasformando in maggioritario il sistema proporzionale su cui quella forma di governo si era fondata si pensava di poter perseguire pi scopi: 1)instaurare una competizione bipolare per permettere linvestitura popolare del governo; 2)imporre un salutare ricambio di classe politica; 3)porre fine al centrismo che minava dallinterno i partiti e ne complicava i reciproci rapporti; 4)moralizzare la vita pubblica; 5)semplificare il sistema dei partiti. Le innovazioni elettorali non mancarono di influire fortemente sul funzionamento della forma di governo e sullinterpretazione stessa delle norme costituzionali. La logica della competizione politica cos diventata bipolare sia pure fra resistenze mai del tutto superate. Una somma di ulteriori fattori hanno concorso nel contempo a rafforzare la figura del presidente del Consiglio: a)il costante raffronto con gli altri ordinamenti simili al nostro; b)lesigenza di dare allazione di governo la necessaria continuit e stabilit dindirizzo; c)la legislazione sulla presidenza del Consiglio; d)laccentuarsi della personalizzazione delle campagne elettorali; e)laffermarsi, per ben tre volte, di maggioranze guidate da un leader particolarmente influente (Silvio Berlusconi), riconosciuto capo indiscusso della coalizione di governo. Si pu dunque dire, in conclusione, che lordinamento italiano si andato orientando, ai diversi livelli territoriali, con sufficiente coerenza verso governi di legislatura a direzione monocratica, fondati su coalizioni formate prima delle elezioni e legittimate direttamente dal voto.