Tra Norma e Vita

CAPITOLO I “Il Rinnovamento: l’influenza anglo-svizzera”

Il costituzionalismo del regno di Sardegna. Il lungo cammino del Rinnovamento inizia un paio di anni prima del 1848. Non tutta
l’Europa si affacciò nel burrascoso 1848.

Non in tutta l’Europa l’affermarsi nuovi ideali ha comportato una politica traumatica: è il caso della Svizzera. Il 17 febbraio 1848
ci fu la revisione del Patto svizzero del 1815; l’8 aprile fu presentato il progetto costituzionale, approvato dalla Dieta federale i 12
settembre. Periodo di cambiamenti radicali ma pacificamente. Anche i Paesi Bassi e la Danimarca. Anche il regno della Sardegna
ha sviluppato un costituzionalismo senza barricate, in parallelismo con la realtà svizzera. La nascente struttura costituzionale
dello Stato era francese: nei giorni della redazione dello statuto, si assunse a canovaccio gli articolati francesi e belgi.
Analogamente per i regolamenti parlamentari. Lo statuto quindi affonda le sue radici nei modelli costituzionali di lingua
francese, ma tale recepimento fu solamente formale: infatti si nota una profonda divaricazione tra le soluzioni torinesi e quelle
parigine (ad esempio la disciplina del corpo elettorale completamente assente nello statuto a differenza del costituzionalismo
francese e belga).Tuttavia lo statuto prende anche spunto dall’esperienza londinese: le modalità di giuramento dei membri delle
Camere sono uguali, il discorso della Corona e la risposta disgiunta di ciascuna camera, ecc.In conclusione il sistema torinese si
connota per una intrinseca originalità, fondendo la metodologia inglese dei checks and balances all’interno di un guscio
francesizzante.Il sistema torinese quindi ripartisce il potere su due categorie di soggetti: coloro che comandano e coloro che li
controllano.

(Per sottolineare tale affermazione, è da ribadire che la Restaurazione francese è influenzato dall’esperienza inglese).

Fra il 1846 e 1848: un quadrilatero di innovazioni costituzionali

Lo scenario politico italiano era connotato da varie sfaccettature politiche: federalista e unitaria, moderata e progressista; quella
progressista si suddivide in rivoluzionari e meno estremisti. Tuttavia tutti sono favorevoli ad una costituzione scritta.

Il moto di rinnovamento non può essere fissabile in un dies a quo; ma c’è una linea di sviluppo dapprima tenue, per poi crescere
progressivamente:

- 1834: riduzione di tariffa doganale sul grano e divieto di acquisto nei mercati prima di una certa ora.
- 1837: redazione del codice civile
- 1839: redazione del codice penale
- 1844: riforma dell’Istruzione pubblica
- 1846: l’attivazione dei corsi di Economia politica, a Torino e Genova, e i corsi di Diritto pubblico
- 1847: nuovo regolamento per la facoltà di giurisprudenza; l’ammodernamento della macchina statale e l’unitarietà del
regno.

Il re nel 1847 lascia la capitale per recarsi a Genova. Nel febbraio del 1848 promise a Ferdinando II una costituzione entro 10
giorni dal 2 febbraio. Nei 3 giorni successivi, nelle sedute straordinarie del Consiglio di conferenza, per stendere un Proclama.
Tale Proclama contiene anche l’abbassamento del prezzo del sale, e ciò fu informato alla popolazione esplicitamente sotto
incarico del re. Entro un mese si avrebbe dovuto emanare il Proclama da parte di Caro Alberto.

Il 4 marzo il re firmò lo statuto e fu pubblicato sia in francese che in italiano. Ma il re non giurò su di esso. I ministri rassegnarono
le dimissioni e Carlo Alberto li invitò alla gestione dell’ordinaria amministrazione.

Fra 1848 e 1849: l’evoluzione de mosaico

Dopo l’emanazione dello statuto, il Balbo giura dinanzi al re, assumendo il ruolo di presidente del Consiglio. Subito dopo furono
firmati i decreti di nomina de ministri.A marzo scoppiarono a Milano le “Cinque Giornate”, che si conclusero con l’uscita degli
austriaci dalla città. Il ministro della Guerra, Franzini, annuncia la dichiarazione di guerra contro gli autriaci.Il 26 marzo il mosaico
costituzionale fu ampliato con l’editto Balbo sulla libertà di stampa e il 29 con un decreto in favore degli israeliti. Ad aprile ebbe
luogo la nomina dei primi senatori del Regno. A maggio si inaugurò il magistrato di cassazione ed entrò in vigore il codice di
procedura criminale; inoltre venne inaugurata la Camera dei conti.

A luglio il governo si dimette. Inizia l’assedio a Mantova e l’offensiva austriaca prende luogo poco dopo. Lo scontro finisce con la
disfatta di Custoza. Il re chiede l’armistizio, ponendo l’Oglio come confine dei due eserciti.Ad agosto si sospendono i lavori
parlamentari e il luogotenente Eugenio promulgò la legge 759, con la quale il governo fu investito durante la attuale guerra di
tutti i poteri legislativi ed esecutivi. Si sospendono le ostilità.Il 16 ottobre il re riprende la pienezza delle funzioni, facendo
cessare la luogotenenza di Eugenio. Il 7 novembre si tennero le prime votazioni amministrative a Torino per l’elezione del
consiglio comunale. Il 3 dicembre cadde il governo, che si dimise l’indomani. Il 19 dicembre il Gioberti assurse al massimo
incarico ministeriale. A gennaio si tennero le elezioni generali che vinse Gioberti e a febbraio egli espose alle Camere le linee
programmatiche del governo.Poi esplose la crisi. Bargnani interpellò circa voci relative ad un asserito intervento militare in
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Toscana: i due ministri presenti si astennero ostentatamente dal prendere posizione. Diedero la colpa a Gioberti, che si dimise
subito dopo poiché il deputato Valerio disse che l’iniziativa fu stata presa da lui stesso, senza deliberato sul tema in Consiglio dei
ministri.A marzo l’armistizio scadde e il re lasciò il potere al luogotenente Eugenio. Il 23 marzo gli austriaci invasero l’Italia e
giunsero alle porte di Novara. Il re abdica e lascia il potere al figlio. Il 26 marzo si firmò l’armistizio e giunse a Torino Vittorio
Emanuele che editò un proclama che confermò la costituzione. Costui rinominò ministro senza portafoglio Gioberti e i torinesi
rispondono subito con tumulti: il generale Alfonso della Marmora risponde all’assedio con cannonate, fermando la resistenza. Il
neo-re giurò il 29 marzo e il 5 aprile fu firmato il decreto di scioglimento della Camera, contraria all’impegno assunto da Vittorio
Emanuele con l’Austria.

La pace fu firmata il 6 agosto 1849.

Il patto e la costituzione completa

Lo statuto possiede un carattere pattizio, che porta a sviluppi politico-costituzionali condivisi dall’una parte (borghesia,
aristocrazia) con l’altra parte (la Corona). Quindi si giungono ad esiti, non a conquiste strappate da un soggetto per un altro
soggetto. Si afferma la bandiera italiana tricolore.La nozione di Patto non nasce con lo Statuto. È invece presente anche
all’esterno di esso. Sarebbe riduttivo limitare i contenuti politici del Patto solo al governo costituzionale e al tricolore, cioè alla
parte ordinamentale del testo statutario.Il Patto cerca equilibrio sociale e culturale: ad esempio l’istruzione era appaltata dalla
compagnia di Gesù, ma la gestione era stata passata allo Stato senza conseguenze ulteriori.Il Patto così va a rappresentare un
punto di incontro e di confronto tra diverse opinioni e entità. E solo così si può distendere lo sguardo su un diritto costituzionale
che genera una pluralità di tessere costituzionali condivise. Quindi, secondo Giorgio Lombardi, si tratta di un costituzionalismo
senza costituzione, poiché l’assenza di uno strumento rigido, consente di espandere il costituzionalismo variabile, con una
pluralità di altri atti normativi, pariordinati allo statuto.Le norme a contenuto costituzionale non erano subordinate allo statuto,
bensì divennero assi portanti della Costituzione completa.La costituzione scritta si poneva come tessera di un ampio mosaico
connotato non solo da atre norme scritte. Anche atti di altra natura e anche meri fatti. Lo statuto, non ponendosi come atto
apicale, non stupisce il fatto che tanti articoli presenti nella costituzione del 1848 prende spunto, se non riscrive esattamente,
dagli articolo presenti in codici precedenti come quello civile del 1837, di cui l’art. 1 e 3 sono fonti testuali dell’art. 1 della
costituzione del 48.Dato che la Costituzione del 48 si adattava continuamente alle condizioni sociali attuali, ogni anno la
costituzione assumeva un carattere diverso, con apposite modifiche per tramandare il modello completo della costituzione.

La mobilità dello statuto e la sua evoluzione attraverso letture e applicazioni

Lo statuto si pose come impianto di riferimento allo Stato, si espanse in breve tempo. Nello statuto è presente un nucleo di
rigidità, ma si esaltarono tre diversi elementi:

- Elasticità: la suscettibilità del testo costituzionale ad essere modificato nei fatti da soggetti costituzionali.
- Flessibilità: l’idoneità del testo ad essere innovato con legge ordinaria, quindi con espressa volontà parlamentare
- Duttilità: l’attitudine della Carta a porsi non come un dato fisso, ma come un dato suscettibile a fenomeni mutativi,
come un continuo divenire.

Il costituzionalismo si rafforzò costantemente grazie ad una pluralità di evoluzioni, che si sostanziano in letture o applicazioni
evolutive.

Esempio può essere l’intervento sull’art. 77, per cui la coccarda azzurra fu sostituita dalla bandiera tricolore.

Le applicazioni evolutive tuttavia assumono maggiore rilievo dopo l’entrata in vigore dello statuto: celebre è quella legata alla
caduta del governo, che rassegnò le dimissioni solo perché si era riscontrato con un sostegno minoritario da parte della
Camera.Si operò pure in sede di verifica dei titoli dei parlamentari, sia nel Senato, sia nella Camera.Il conferimento dell’incarico a
formare il governo rientrava nel novero delle applicazioni evolutive, come pure l’interim a ministro e il voto di sfiducia
individuale.Stesso caso accade con la nomina del principe Eugenio a luogotenente.L’abbondanza di evoluzioni costituzionali ha
ritmato una serie di soluzioni, destinate ad integrare la semplicità di un testo, non a caso, scarno. Proprio tale caratteristica dello
statuto ha consentito tale evoluzionismo e arricchimento del tessuto ordinamentale condiviso dai soggetti contraenti il Patto
costituzionale. Infatti tali modifiche, per assumere il rango di evoluzioni dello statuto, dovevano essere condivise dai soggetti
contraenti il Patto costituzionale.

Tra mosaico e labirinto: l’incostituzionalità, una trama in continuo divenire

Legata alla mobilità dello statuto era anche la mobilità della incostituzionalità, legata non solo alla violazione di disposizioni o
norme nel testo costituzionale, ma anche come violazione della tavola dei valori condivisi. Lo statuto si poneva come norma
tendenziale e non come vincolo.La nozione di incostituzionalità si riferisce alla maturazione del progressivo, condiviso e costante
disvelamento del pactum societatis. Quindi lo statuto evolve anche con l’incostituzionalità, essendo considerata come una
nozione non condivisa, non una lesione di una disposizione in un testo “sacro”.
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CAPITOLO II: “La vita politica nelle istituzioni”

Promulgato lo statuto, era necessario stabilire le sedi del Parlamento. Il ministro degli Interni, Ricci, individuò il palazzo Madama
e il palazzo Carignano.Il Governo presentò ai deputati le Spese per il Senato e per la Camera, introducendo una nuova categoria
nel bilancio degli interni. Furono preventivate 300.000 lire (100.000 per il Senato e 200.00 per la Camera) e al presidente della
Camera veniva dato 5.000 lire al mese durante tutto il tempo che rimaneva aperta la sessione. Il relatore Rattazzi riferì all’Aula
esprimendo una forte contrarietà verso la corresponsione di assegni mensili e reputava eccessiva la somma di 300.000 lire,
riducendolo a 180.000.L’aula del palazzo Carignano, su stimolo del ministro Ricci, riportò in alto la somma per la Camera
(150.000 lire).Fu approvato il testo licenziato dai deputati e si assegnarono 150.000 alla Camera e 100.000 al Senato.

Le due legislature e le sospensioni dello statuto

La legislatura indica l’unità di misura temporale della vita parlamentare e abbraccia un arco di tempo fra un’elezione politica e
l’altra.A dicembre del 1848 fu disposta la chiusura anticipata per volontà del presidente Gioberti; ad aprile 1849 per volontà del
neo-re.Il termine “sessione” indicava il periodo di effettivo funzionamento delle Camere e abbracciava un arco temporale
all’interno della legislatura. L’immunità personale era circoscritta al periodo della prima seduta di partecipazione, dal
giuramento.La chiusura della sessione determinava la decadenza della presidenza della Camera, lo scioglimento degli uffici e la
decadenza della presidenza dei ddl, ma non delle petizioni che rivivevano da una legislatura all’altra. Lo statuto ha ammesso la
“sospensione” di se stesso: si è verificata dal 5 agosto al 17 ottobre 1848, in virtù della legge dei pieni poteri, in assenza di
qualsivoglia previsione del suo articolato.A fine luglio si era formato un governo presieduto dal Casati. Col tentativo di riscossa
da parte di tre deputati, presentarono il 29 luglio il disegno di legge n.71/I, volto ad investire la persona del re di tutti i poteri.
Volevano delegittimare il governo in carica, accentuando la centralità del re.

Tale provvedimento (ddl n.71/I) era dirompente sul piano costituzionale da più punti di vista:

1) Il re sarebbe titolare di tutti i poteri esecutivi;

2) Sarebbe legittimato fare tutti gli atti governativi necessari;
3) Questa facoltà dura fino a quando non saranno cessate le circostanze, senza limite temporale preciso.

Si introdusse il concetto di “governo del re”. I deputati cambiarono destinatario, quindi non il re, bensì il governo del re. Il testo
quindi cita che: “Il Governo del Re è investito durante l’attual guerra dell’indipendenza, di tutti i poteri legislativi ed esecutivi,
e potrà quindi per semplici Decreti Reali, …, fare tutti gli atti che saranno necessarii per la difesa della Patria, delle nostre
istituzioni”.

Il plenum ne deliberò l’urgenza. Tuttavia il termine governo del re significa che il Governo Casati assumeva i pieni poteri, e tutti
coloro che godevano della fiducia del re.

Ne deriva la legge n.759, firmata da Eugenio il 2 agosto e pubblicata il 5 agosto, per cui la decorrenza dell’efficacia è legata a
questa seconda data. Tale provvedimento è stato legato al periodo della sospensione della sessione.Una seconda sospensione
dello statuto fu ipotizzata l’anno successivo, tramite un decreto legislativo presentato dal ministro degli Interni, Rattazzi il 9
marzo 1849. Aveva ad oggetto la sospensione dei diritti fondamentali. Ci fu l’approvazione della Camera. Al Senato non si fece
in tempo ad iniziarne l’esame, per l’abdicazione del re, causando la chiusura della sessione; quindi le misure prestabilite entrano
in sospensione e decaddero con lo scioglimento della legislatura e il varo del governo de Launay-Pinelli.

Il computo degli astenuti nelle due Camere

Lo statuto prescriveva la presenza della maggiorità assoluta dei voti (quorum strutturale) e, per la validità delle deliberazioni, la
maggiorità dei voti (quorum funzionale).

All’interno di ciascuna Camera, non ci si era posti il problema degli astenuti durante le votazioni.

Due principi chiari:

- Quorum strutturale: requisito di validità della seduta era la presenza della maggioranza assoluta.
- Quorum funzionale: validità della deliberazione era richiesta la maggiorità dei voti.

Nel quorum strutturale era semplice: all’inizio della seduta e prima di ogni votazione si chiedeva la presenza.

Invece nel quorum funzionale si è introdotta un sottile divaricazione: voti espressi (che includono i voti in astensione) e voti
validamente espressi (che considera solo i voti favorevoli e contrari). Nei voti espressi ci sono coloro che si astenevano dal voto
e che si astenevano nel voto.

Voti espressi

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(astenuto implicito) Dal voto sono coloro che erano presenti ma non partecipavano al voto , quindi si astraeva dal
procedimento e avrebbe potuto inficiare la validità del voto.

Nel voto sono quelli che sono giuridicamente presenti e con la loro presenza concorrevano al formarsi del quorum strutturale.

Voti validamente espressi

(astenuto implicito) Coloro che non partecipavano al voto erano astenuti impliciti = dal voto.La diversità di lettura dei due
quorum a proposito del diverso numero dei componenti della Camera e del Senato.La Camera ondeggiò, in attesa di solidificare
una consuetudine. Il Senato era orientato a menzionare, in occasione del voto finale sul complesso del ddl solo il numero dei
votanti e dei favorevoli, computando gli astenuti, fra i votanti assieme ai contrari. Riguardo il quorum funzionale avevano
adottato il metodo dei voti validamente espressi, per cui gli astenuti davano effetto neutro, senza inficiare la validità del voto.In
entrambi i rami il congedo determinava la non menzione dell’assenza sulla Gazzetta e lo scomputo ai fini del quorum strutturale.
Il congedo ha un effetto diverso a seconda della Camera in cui agisce.Nel Senato si distinguono in assenti giustificati (coloro che
hanno ottenuto il congedo) e gli assenti non giustificati.

La vita giudiziaria e “l’indifferenza” dello statuto

La prismaticità del Rinnovamento incide anche sul versante giudiziario. Nell’aprile 1848 abbiamo provvedimenti riformatori;
anche a maggio Sclopis presentò due ddl, riguardo l’estensione alla Sardegna dei codici civile e penale. Nel 1849 furono
presentati alla Camera, dai ministri della Giustizi, numerosi ddl in materia giudiziaria.L’impatto più innovativo e più importante è
stato grazie all’iniziativa di un privato, Filippo Bettini, che riprese, ampliandola e affinandola, un’intuizione del genovese Niccolò
Gervasoni: la divulgazione pubblica delle sentenze. Grazie alla libera stampa, la rivista, che includeva anche commenti relativi,
ebbe successo dal primo fascicolo ed è sopravvissuta fino al XXI secolo.

Tale fatto ha portato una enorme innovazione di rango costituzionale.

La vita finanziaria e la crescente sensibilità parlamentare

Lo stato delle finanze era florido. Le entrate dello Stato oscillavano fra gli 82 milioni e i 95 milioni.

Il momento di svolta si ebbe con il 1848 per la guerra, le spese per l’Esercito si impennarono a quasi 95 milioni. Dopo la prima
sconfitta la situazione era diventata drammatica, nonostante 8 provvedimenti straordinari di finanza, sintetizzabili in tre
categorie di prestiti (volontario, obbligatorio e all’estero).

L’editto di 23 marzo 1848 era stato aperto il prestito volontario temporaneo al 5%. Ebbe scarso successo il prestito di fine marzo.

Il Revel presentò diverse proposte, detto il “pacchetto fiscale” che consisteva in 6 ddl che furono successivamente approvati.

La legge n. 782: il nuovo governo di Alfieri, ipotizzò la seconda tipologia di prestito, quella obbligatoria, colpendo terreni e
fabbricati.

Il 15 marzo 1849 fu discusso alla Camera un ddl del ministro Ricci che introduceva un terzo tipo di prestito, quello rivolto
all’estero, di 50 milioni e poi di altri 20 milioni.

La guerra e la non percezione della realtà: il parlamento fra entusiasmo e superficialità

Sugli esiti delle campagne d’armi del 1848 e 1849 incisero l’impreparazione, le scarse qualità e quantità dell’armamento e
dell’approvvigionamento militare, la carente struttura sanitaria di supporto. Inoltre l’improvvisazione sul terreno, la scarsa
disciplina e il mancato sostegno della popolazione locale.L’esercito sardo non era impostato per una guerra d’assalto; era lento
nei movimenti e i comandanti poco educati allo sfondamento.I volontari pontifici, toscani, napoletani, lombardi e d’altre parti
d’Italia hanno battuto un numeroso esercito di austriaci, difeso barricate, come quella di Vicenza. Tale avvenimento (quello dei
volontari militari) è stato considerato dal ministro degli Esteri, come “un fatto glorioso per le armi italiane”.Lo scoppio effettivo
delle ostilità risalì ad aprile del 48. Tale guerra continuò fino all’ultima decade del mese di luglio, che si conclude con la disfatta
di Custoza del 26 luglio del 1848.Non diversa la prospettiva sul mare: le navi da guerra sarde erano capaci da mantenere lontane
le navi austriache, tuttavia la carenza di organizzazione e degli intenti politici, quindi della scarsa capacità attuativa degli ufficiali,
ha causato un indebolimento sostanziale da far sì che la flotta sarda rimanesse alla difensiva.Il 7 giugno Carlo Alberto autorizzò il
blocco del porto di Trieste per tutte le navi austriache.Nel 1849 nulla mutò. Tale anno confermò l’emarginazione dalla realtà,
l’improvvisazione, l’arrembante ideologia non sostenuta dai fatti e basata su una condotta politica carente e scarsa.La ratio
dell’avvio delle due guerre deve essere intesa in una ottica completamente politica. Senza un condottiere politico capace,
l’esercito si muove alla cieca.Numerose petizioni erano giunte in Parlamento da parte delle regioni affinché questi non fossero
inviati al teatro delle operazioni. Tali richieste sono state considerate infondate secondo un avviso pubblicato nella Gazzetta
Piemontese il 17 febbraio del 1849.Riguardo i dibattiti parlamentari durante la guerra, uno importante e quello che rappresenta
meglio lo iato insostenibile fra la cultura della parola roboante e la cruda realtà di quello del 21 ottobre del 1848 sulla decisione

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se riprendere o meno la guerra. Tale dibattito ha esito positivo (anzi “negativo”)e l’Italia rientra in guerra, senza però avere
alcuna idea sulla situazione bellica italiana, lo stato degli armamenti. Infatti il numero di soldati italiani era inferiore di oltre
10000 uomini rispetto all’esercito austriaco.

Lo sforzo militare aveva un esito segnato sin dall’inizio delle ostilità, e i dibattiti parlamentari non garantivano un successo delle
truppe sarde, per la scarsa strategicità e per l’idea d’indipendenza che non ammetteva l’idea di sconfitta. La carenza di
armamenti e strumenti bellici per il raggiungimento della vittoria era un fattore secondario.

Il 14 marzo 1849 cessa l’armistizio e la guerra inizia nuovamente. Radetzky entrò in Italia e costrinse al re di abdicare.

La Camera non accetta il terzo armistizio, e la legislatura incontra una fine.

Le gallerie per il pubblico: un nuovo soggetto politico ?

CAPITOLO III: “Il Parlamento tra i due poli metodologici”

La parola Parlamento non era prima menzionata nello statuto. Tuttavia nell’area subalpina tale termine richiamava al
bicameralismo e al bilanciamento dei poteri. Il testo dell’8 febbraio enucleò il concetto di Parlamento, luogo di incontro e
sedimentazione dei valori comuni. Sede di dibattito e luogo di formazione della volontà politica.

Non c’è alcuna affermazione di principio, nessuna previsione scritta, nessun testo riguardo la funzione camerale a contenuto
non-legislativo. Non c’è alcuna previsione sul sindacato ispettivo-politico. Tuttavia l’attività di ispezione giocò un ruolo
significativo alla integrazione dei regolamenti.

Presso il Senato del Regno

Sorsero numerosi istituti e forme di controllo. Nascono le inchieste, attività di autonoma indagine per meglio conoscere una
situazione di fatto o l’operato dell’amministrazione in un certo contesto.

Esempio 1: senatore de Cardenas, il 13 luglio 1848, in materia di “ordine pubblico” sull’inoperosità della polizia.

Esempio 2: lo Stara, il 22 maggio 1848, in materia di “stato di Guerra e stato del Paese” sull’andamento della guerra e della
situazione del Paese.

Da questi due esempi nasce un principio-cardine: la malleabilità dello strumento di sindacato ispettivo, che, a seconda delle
mutevoli esigenze della politica, forgia il tessuto regolamentare.Altro profilo da tener conto è la tendenza all’evasività nella
risposta (18 novembre, senatore Petitti dovette rispondere ad una domanda tecnica sulla circolazione dei biglietti di banca e non
fu esaustiva; l’interpellante rimase insoddisfatto).L’interpellanza è strumento di dirompente efficacia, anche per valutare la
solidità della maggioranza che sosteneva il governo. Tali interpellanze scaturivano dibattiti e scambi di battute che finivano in
una seduta. Quindi si può considerare come uno strumento di stimolo all’esecutivo.

Esempio 3: Alberto ella Marmora, in materia di “armata di riserva”, chiese al governo di attivare un’ispezione. Voleva segnalare
casi di bassi ufficiali che avevano promesso avanzamenti, non ottenuti.

Presso la Camera dei Deputati

Nei sei mesi di attività nel 1848 furono illustrate 73 interpellanze. Nella II sessione 42 interpellanze.

Esempio 1: interpellanza dal deputato Palluel al governo: il primo dibattito politico era sull’avvicinamento dell’esercito francese
ai confini italiani.

Le inchieste monocamerali esprimevano il momento più alto del sindacato ispettivo, perché, oltre a recepire informazioni
fornite, indagavano in prima persona. Le prime inchieste sono state disposte in occasione delle verifiche dei poteri, avvalendosi
del supporto giudiziario. Prima inchiesta autonoma discese da un’iniziativa dal deputato Penco, il quale indagò sulla navigazione
ed il commercio.

La legislazione: fra apparenza e realtà dei fatti

La più significativa funzione dei Parlamenti è quella legislativa. Ne discende l’immagine della legge scritta, intesa come
strumento risolutore dei mali della società. Tale strumento rappresenta la ricerca della soluzione delle contingenze. Nel
Parlamento subalpino, la funzione legislativa è disciplinata dagli articoli 7, 10, 55, e 56. La funzione legislativa esalta la potestà
decisionale dell’Aula e trova il culmine nel voto finale.Lo statuto riconosce la potestà legislativa a tre soggetti: la Camera, il
Senato e il re. La presentazione del ddl non necessariamente prevedeva l’obbligo di esame del testo. La sede per la prima lettura

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era la Camera bassa.I testi erano letti integralmente e trasmessi agli Uffici affinché li esaminassero nel merito in sede referente.
Dopo l’esame in sede decentrata (nei 5 Uffici o nelle 2 Commissioni, agricoltura e finanza).Una volta approvato il testo, veniva
trasmesso dal Presidente al re, oppure all’altro ramo, qualora modificato. Non si poteva trasmettere tra le Camere più di tre
volte.Infine viene l’atto della promulgazione, sfociando nella fase integrativa e di efficacia. Veniva pubblicato, senza data di
scadenza, nella Raccolta Ufficiale. Sul testo promulgato il Guardasigilli sigillava il testo, anche senza data di scadenza.

Presso il Senato del Regno

Nella I legislatura il Senato esaminò 39 ddl e nella II legislatura, 23 ddl. La straordinaria maggioranza dei ddl erano lette per la
prima volta dalla Camera, per cui il Senato fungeva da “legislatore frenante”, come un vincolo che obbligava, in caso di modifica,
di recepire le modifiche apportate. Infatti il Senato selezionava il suo approfondimento verso i temi che reputavano degni di
attenzione legislativa.L’iter più frequente era costruita intorno ai 5 Uffici, rinnovati ogni mese, all’interno dei quali venivano
selezionati a sorte i senatori.Affinché avvenisse il deposito del ddl alla presidenza, dovevano sostenerlo almeno 2 Uffici. Poi se
veniva appoggiata da almeno 4 senatori, iniziava la “presa in considerazione”. Dopo la presa in considerazione, il ddl passava alla
Commissione, composta da commissari di ciascun Ufficio. Loro affrontavano l’esame del testo attraverso le osservazioni di
ciascun commissario e infine si sceglieva un “relatore” che si doveva presentare in Aula plenaria a sostenere il dibattito. Dopo
la presentazione da parte del relatore, si apriva la discussione, al termine della quale il presidente consultava l’aula. Il voto era a
scrutinio segreto con due “pallottole”, una nera e una bianca, rappresentando rispettivamente quella della non adesione e
quella dell’adesione.

Presso la Camera dei Deputati

Presso la Camera dei Deputati il procedimento di esame dei ddl era simile a quello del Senato, tuttavia ci sono delle
differenze.Agli Uffici, dopo l’acconsentimento (almeno 2 Uffici) verso la fase di “sviluppo” (“presa in considerazione”), si passava
all’Assemblea plenaria, affinché ottenesse l’appoggio di cinque deputati. Solo in tal caso il ddl otteneva la possibilità di menzione
in Aula. Quando la presa in considerazione della proposta aveva avuto luogo, l’iter proseguiva giuridicamente nello stesso modo
previsto per quelli di provenienza governativa. Al termine d’esame in sede decentrata, ogni Ufficio sceglieva il suo delegato,
formando l’Ufficio Centrale, uno dei quali poteva anche essere il presentatore del ddl in Aula. L’assemblea della Camera
prevedeva una discussione generale, al termine della quale si decideva se passare all’esame degli articoli.All’esame degli articoli
e del testo in dettaglio, essi erano esposto agli emendamenti aggiuntivi, soppressivi, sostitutivi, modificativi…

Esaurito l’esame degli articoli, si passa alla votazione a scrutinio segreto.

La realtà dei fatti

Il procedimento legislativo può essere distinto in 2 livelli di realtà: il primo appena descritto è quello della “norma” (statuto e
regolamento) e della “vita” (consuetudine e spontaneità); il secondo livello è quello extra moenia, al di fuori dal Senato e dalla
Camera.L’apparizione della figura del Parlamento, ha fatto assumere al re una posizione defilata, rinunciando un ruolo sia nella
fase propositiva che in quella costitutiva. Il nuovo atto del re era quello di autorizzare la presentazione del ddl, d’iniziativa
ministeriale, al Parlamento.L’autorizzazione da parte del re fungeva NON da espressione di una potestà della funzione
legislativa, bensì da forma di controllo del re sull’attività del governo in Parlamento e tale decreto serviva a rendere ancora più
incisivo il peso del ddl.

CAPITOLO VI: “La spontaneità come fonte all’interno della Costituzione”

Durante il periodo del Rinnovamento si afferma lo statuto nuovo, inteso come uno statuto scarno, che funge da asse di rotazione
di un insieme di fattori che, assemblati insieme, ponevano in essere la cosiddetta Costituzione Completa.Lo statuto è in costante
movimento e considerare solo la norma scritta sarebbe riduttivo. Esistono una pluralità di movimenti che avvengono intorno ad
esso che lo completa e lo rende degno del suo nome.Nelle due legislature si è combattuta una battaglia tra l’affermazione dei
liberali-moderati e i democratici. La Costituzione torinese, tuttavia, al contrario rispetto ad altre costituzioni, come la francese,
venne posta in essere non come frutto di una rivoluzione, ma per evitarla. Perciò lo statuto è considerato come un cantiere
costantemente aperto per la constitution-building.Lo statuto si è appalesato come punto di emersione tra una istanza di
garanzia e una pulsione dottrinarista, fra un desiderio di fermare il mondo liberale e un desiderio di spingere del mondo
democratico. Da un lato dominava l’impegno di soffermare l’oggettivismo, dall’altro dominava la volontà di accelerare e trovare
nuove soluzioni ai problemi. Nella I legislatura dominavano i moderati, nella II legislatura dominavano i democratici. Durante
questi duelli si soffermò la spontaneità: il diritto come ricerca di un equilibrio per giungere alla istituzionalizzazione dell’evento
condiviso. Il ché comporta il superamento dei confini imposti dalla norma scritta per cercare la normatività profonda.Le norme
statutarie possono essere divise in tre livelli:

1) Il primo livello è dei principi fondamentali, strettamente rigidi.

2) Il secondo livello di norme, suscettibili di evoluzioni (letture o applicazioni evolutive).
3) Il terzo livello completamente volatile.
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Perciò nasce un ampio margine di manovra per le fonti non scritte: la consuetudine e la spontaneità.

 La Consuetudine è un fatto normativo, ma anche una fonte involontaria che si fonda intorno alla norma scritta e vede
un requisito essenziale nella reiterazione e nella pubblicità. Comunque si tratta di una fonte strettamente legata all’atto
legislativo. Oggi la sua posizione è bassissima.
 La Spontaneità si sprigiona in assenza della norma scritta e senza un mura da cingere e arricchiscono l’ordito scritto
dell’ordinamento. Indica la permeabilità dell’ordinamento a cogliere la molteplicità di stimoli provenienti dalla
sensibilità dei soggetti agenti, superando l’archetipo classico.

Il vantaggio che si trae dalla spontaneità si ottiene quando si è in grado di cogliere nuove forme di giuridicità, andando oltre
quelle di produzione formale.La spontaneità è una sfera pre-razionale del diritto e esprime il superamento della rivendicazione
della centralità del soggetto creante, proiettandosi oltre i confini della costituzione materiale superando i limiti teorici delle
norme scritte.Lo statuto e i regolamenti rappresentano la grammatica costituzionale e servono a identificare il tessuto
normativo. Però tale considerazione è incompleta. Si completa, perciò, con la consuetudine e la spontaneità, considerati come
elementi che arricchiscono il tessuto normativo.Tale approccio completo della normativa ordinamentale determina anche il
carattere del Parlamento, considerato come luogo d’incontro delle opinioni di controllo sul potere esecutivo, non solo come
esercente del potere ad esso assegnato.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri

Nel marzo 1848 nacquero spontaneamente la figura del Presidente del Consiglio, le consultazioni, l’incarico a svolgere sondaggi
esplorativi volto a formare un Governo, e la predisposizione di un programma.La posizione del Presidente del Consiglio era
singolare: il re continuava a convocare il Consiglio e a presiederlo. Il Presidente non era titolare di alcun dicastero, occupava una
posizione minoritaria.Dopo la partenza per il fronte il re, ritornato in patria, continuava a presiedere il Consiglio, tuttavia molto
meno spesso.Il Presidente non si presentava sempre alle sedute del Consiglio, tuttavia la nomina del presidente era stata legata
alla presentazione del programma. L’idea di collegialità del Consiglio non si era saldato tuttavia, infatti i Ministri si presentavano
individualmente dal re per aggiornarlo sulla guerra in corso. Quindi se si dimetteva il presidente, non cambiava nulla.La nascita
spontanea del programma e dell’incaricato di formare il governo avvengono parallelamente alla nascita della figura del
Presidente del Consiglio.Allo Sclopis era stato conferito il primo incarico a formare il governo (incarico esplorativo). Tornò dal re
con una rosa di tre nomi e il re nominò Balbo. Il conferimento dell’incarico a formare il governo non dava la nascita dell’organo-
presidente del Consiglio, ma, in caso di accettazione dell’incarico, dovevano essere controfirmati due decreti di nomina, uno
dall’uscente, di nomina del neo-presidente, l’altro di nomina dei Ministri.

Il Consiglio dei Ministri

Dopo il marzo 1848 non ci sono informazioni, testimonianze, verbali sulle riunioni dei ministri.Nel 1850 si sarebbero specificati i
compiti del Consiglio dei Ministri e fu formalizzata la collegialità, distinguendo tra la titolarità individuale di alta amministrazione
e quella collegiale nella potestà di indirizzo politico.La potestà esecutiva era lentamente scivolata sul Consiglio dei Ministri, che
subentrò al Consiglio di Conferenza.Uno degli elementi di discontinuità tra il Consiglio di Conferenza e il Consiglio dei Ministri è
che il primo scriveva i verbali in francese, mentre il secondo li scriveva in italiano. Ulteriore differenza tra essi è che il primo era
organo intermittente, mentre il primo era organo continuativo, all’interno del quale il ruolo del re sfumava.Il rapporto con il re
da parte dei Ministri era dualistico, quindi ciascuno rispondeva delle scelte nel suo dicastero e ne riferiva in udienza al re.

La fiducia al Governo presso il Senato del regno

Ciascuna Camera Prese l’abitudine di illustrare in nome proprio, senza coinvolgere la Corona. Seguì a questo passo avanti,
spontaneamente, una presa di posizione di ciascun ramo, esprimente con un voto esplicito.

Facendo diventare inferiore il ruolo del discorso del re dinanzi alle Camere, nasce un ulteriore rapporto fiduciario del governo,
non tra ciascuna Camera e il re, bensì tra le Camere stesse.

Esempio 1:

Il primo governo si era formato a metà marzo 1848. Il concetto di fiducia al governo nasce al Senato, da un ministro, il Pareto. Il
29 luglio il neo-presidente del Consiglio si presenta per ottenere il voto di fiducia. La Camera cerca di eludere il voto, perché non
volevano complicare la situazione in cui si era impicciato il Capo dello Stato, che a malapena era riuscito a nominare un governo,
che non gli era neanche gradito. Allora la votazione passa al Senato che, il 30 luglio, diede la fiducia al governo.

Il governo restò nella pienezza dei poteri politici sino all’8 agosto, quando il Casati si presentò per le dimissioni.

Il successivo governo si presenta al Senato il 21 ottobre. All’esposizione del programma, sorse spontanea l’idea di porre in
votazione la fiducia del governo: furono presentati 7 odg: quello dello Stara (“Il Senato, dichiarandosi soddisfatto del rendiconto
che gli è stato fato dal Ministero, e delle spiegazioni e schiarimenti datigli, e ritenute le dichiarazioni e promesse del medesimo,
passa all’ordine del giorno”) fu approvato.
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La fiducia al Governo presso la Camera dei Deputati

Ad eccezione di due casi (marzo 1848 e agosto 1848, rispettivamente insediamento in assenza del Parlamento e la sospensione
delle Camere), per tutti i governi si pose il problema del voto iniziale di fiducia preventiva.

L’interim ministeriale

Il Balbo fu il primo presidente del Consiglio, anche fu il primo titolare di un interim. Il primo interim riguarda il Generale Franzini,
Ministro della Guerra, che era partito col re nella guerra contro l’Austria: il Balbo assunse l’incarico della Guerra sino al rientro
del titolare Franzini. Egli gestiva i dibattiti relativi alla Guerra in Parlamento, per tre mesi. Il secondo interim lo occupa il titolare
delle Finanze, Revel, che occupa l’incarico dei Lavori pubblici, mentre il relativo Ministro, des Ambrois, doveva andare a
Chambéry a fermare uno stuolo di operai da Lione per tentare di proclamare la Repubblica.Questo istituto veniva conferito con
atto scritto del Capo dello Stato: bastava l’intesa fra i diretti interessati, disposta da un soggetto terzo. Deve essere affidato ad
un membro del Consiglio e, se non conferiva al presidente, costui fungeva da proponente, ossia da terzo. Non c’è limite
temporale. Il destinatario di interim operava con una pienezza di facoltà e potestà propria del titolare effettivo, con alcuni
limiti.Il terzo e il quarto interim avviene durante la sconfitta della guerra, all’inizio della vita del nuovo governo, durante l’attesa
dell’individuazione del nuovo titolare (tre giorni di attesa).Mentre il re e il principe Eugenio scaglionavano in vari giorni le
nomine perché scaglionate si erano susseguite le dimissioni. Il Revel fu nominato per le Finanze; il Merlo fu nominato per
l’Istruzione e poi gli era stato attribuito l’interim della Giustizia. Tre giorni dopo fu nominato il nuovo Presidente, Alfieri.

Da questi quattro interim sorgono dei concetti fondamentali:

- L’esistenza di un atto scritto, privo di pubblicità, infatti non veniva pubblicato nella Raccolta degli atti di Governo.
- Relazione ex ante e in itinere, ossia rispettivamente prima dell’inizio del Governo e durante il Governo.
- La presenza o meno del titolare, ossia del Presidente del Consiglio: se con titolare, interposizione soggettiva; se senza
titolare, interposizione oggettiva.

Il decreto legislativo e il decreto legge

Dopo la sconfitta militare nell’estate del 48 nasce la partenogenesi dell’interferenza legislativa, ossia le prime forme di delega
legislativa e decreto-legge. Ciò poté realizzarsi grazie alla sospensione dello statuto, possibile solo in contesto costituzionale
flessibile.La legge sui pieni poteri n. 759/1848 creò involontariamente le premesse per i due istituti. Con l’atto in questione si
perfezionò il meccanismo della potestà legislativa diretta in capo al governo. Tale legge creò le premesse per un trasferimento
strutturale di funzioni temporaneo. Quindi le Camere rimettono all’esecutivo la funzione legislativa. Grazie alla spontaneità e
all’elasticità dello statuto, in continuo movimento, scaturirono interventi legislativi di diverso tipo. All’interno della legislazione
piena da parte del governo, all’interno di esso si può ritagliare un’ipotesi di auto-limitazione che lo stesso governo ha
subordinato ad un voto successivo del Parlamento. Tale meccanismo si chiama decreto-legge.

Le fattispecie concrete poste in essere furono 4:

1) Delega forte quando il decreto aveva precedente nel voto dell’Aula della Camera. Prevede un voto pieno.
2) Delega intermedia quando il decreto era stato presentato dall’Ufficio Centrale della Camera, senza voto. Prevede un
voto tendenziale.
3) Delega tenue quando il decreto si rifaceva ad un ddl presentato alla Camera.
4) Delega libera quando era indipendente da ogni precedente iniziativa.

Ci sono altre 5 fattispecie legata ai casi dei testi:

1) Fattispecie legata ai casi di testi non recepiti dal Governo.

2) Fattispecie quella illegittima, di ddl approvato da entrambe le Camere in versione difforme, per cui sarebbe stata
necessaria una terza lettura da parte della Camera.
3) Fattispecie riguardo la conversione in legge di un suo decreto. Infatti la legge n. 807, nel preambolo, era citato il suo
carattere provvisorio dell’atto avente forza di legge e la necessità di conversione in legge definitiva da parte del
Parlamento.
4) Fattispecie in occasione alla “ratifica” dell’operato legislativo del governo nei mesi in cui vigeva la legge dei pieni poteri.
5) Fattispecie in ottobre quando era in discussione alla Camera il ddl. n. 72/I delle finanze che modificava il decreto n. 783
(portante creazione della rendita redimibile di lire 2.500.000 sul debito pubblico). Montezemolo aveva detto che tale
progetto doveva essere rimandato ad una nuova Commissione, fatto rapporto alla Camera, che lo rivedesse (il ddl,
insieme alle leggi finanziarie precedenti) per modificarli eventualmente. Questa conversione in legge è diverso da
quello della legge n.807 (non imposto dall’atto stesso, bensì sorto autonomamente, in sede parlamentare). I due odg
Ricci e Sclopis (che limitavano l’esame al solo ddl., non anche ai decreti finanziari) ottengono la maggioranza dei voti.

La luogotenenza generale del re

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La luogotenenza fu attivata spontaneamente due volte, a marzo del 1848 e 1849. Tale ruolo fu occupato dal cugino del re,
principe Eugenio. Egli entrò nell’esercizio delle funzioni del re, e la cessazione avvenne con il rientro del re in patria. Si tratta di
una supplenza del re, davanti al quale era responsabile politicamente.Gli atti del re sono coperti dalla responsabilità ministeriale,
poiché gli atti sono sempre vistati e controfirmati dai membri del gabinetto. La luogotenenza è distinta dalla reggenza,
contemplata dallo statuto: la prima individuava una sorta di “mandatario”, mentre la seconda configurava l’ipotesi di vacanza
della titolarità, una monarchia a tempo, cioè un regime monarchico senza la presenza fisica del re. Così si realizzò una singolare
duplicazione del ruolo regio. Le tematiche che il re non intendeva approfondire erano implicitamente rimesse al luogotenente.

Le sedute reali

La prima seduta inaugurale del Parlamento nazionale si tenne l’8 maggio 1848, nel salone degli svizzeri presso il palazzo
Madama. Nello stesso evento entra in vigore lo statuto.Il primo atto del Principe Eugenio fu di prestare giuramento di fedeltà
allo statuto. Successivamente prestarono giuramento tutti i parlamentari .La seduta trova il proprio culmine nel discorso della
Corona, la cui lettura da parte del luogotenente esplicitò un testo, predisposto dal Governo, ad alto ed impegnativo contenuto
politico. Da tenere presente che al luogotenente è stato riservato un “tronetto” proprio per simboleggiare la sua funzione di
supplente del re. Al termine di tale lettura si da inizio alla prima sessione da parte del Ministri degli interni. Le Camere si
disgiungono per riunirsi separatamente e per dare inizio alle loro attività.La seconda seduta reale ebbe luogo il I febbraio per
mettere in discussione dalla bandiera tricolore sul palazzo Madama alla forte affluenza di pubblico fra tribune e gallerie. La
seduta fu connotata dalla presenza del re. Al suo termine i neo-senatori, cioè i due principi di sangue, prestarono giuramento e
anche i deputati.

La terza seduta reale avvenne per il giuramento del neo-re, il 29 marzo 1849, che si svolse nel palazzo madama.

CAPITOLO IX: “Quando la forza di fatto imprime sul dato giuridico”

A Torino si fronteggiarono due concezioni politiche: una utopistica e l’altra più moderata, approcciando con cautela verso gli
avvenimenti. È prevalente la prima concezione in Europa Continentale, forse perché caricò di molteplici significati gli atti politici
della vita parlamentare, riempendoli di valore ideologico.Ci fu una stagione di intensi dibattiti tra utopici e pragmatici: quando
teoria e realtà non coincidevano, bisognava scegliere una delle due opzioni.

 L’ideologia utopica è legata al privilegio della teoria, portatrice della verità assoluta, portatrice di una vocazione
autoritativa. Si focalizzava sul ricorso alla legge come strumento salvifico rispetto ad ogni problema presentatosi nella
realtà. Lettura Ex ante.

L’utopia fa sì che la legge diventi l’unico strumento per forgiare la società, illudendo di poterla guarire da tutti i mali. Gli
schemi dogmatici impediscono di portarsi sul terreno del reale.

 L’ideologia pragmatica è legata ai dati concreti dell’esperienza reale e al fascino di un modello consacrato dal tempo, da
forgiare progressivamente e con cautela. Si ancorava a dati concreti della realtà. Lettura ex post.

Il pragmatismo ha tentato di difendere i valori della continuità nella loro interezza. Quindi considera il Parlamento non come
luogo dove si usa la funzione legislativa, ma come luogo di dibattito, dove si usavano strumenti di vita parlamentare, non
strumenti legislativi.

Malgrado tali diversità ci sono altri fattori che li differenziano: l’atteggiamento nei confronti delle norme regolamentari di
ciascuna Camera.

 L’ideologia utopica privilegiava profili sostanzialistici e diretti, mirati nel conseguimento del fine politico in quel
momento e l’appagamento. Mirava al conseguimento della meta e della vittoria.
 L’ideologia pragmatica invece anteponeva il rispetto della procedura, una tavola condivisa di regole di formazione e di
valori comuni, soggetti a mutamenti progressivi, per la costruzione graduale e continua dell’ordinamento. Cercava il
bilanciamento

Ecco perché il modello della Torino è così originale e NON “sic et simpliciter”, essendosi sviluppato, caso per caso, lungo un
cammino con un diritto costituzionale formatosi sul campo. Ogni ordinamento è figlio della propria storia. Non per caso a Parigi
si forgiarono plurimi testi costituzionali, ognuno rispondendo alle esigenze e rispecchiando la realtà di ogni momento storico.La
Torino prese un cammino più originale, facendo prevalere parzialmente il modello liberale su quello democratico.

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