L'ordinamento Italiano e La Sua Evoluzione

CAPITOLO 16
L'ordinamento italiano
e la sua evoluzione
In questo capitolo si descrive come si è trasformato l'ordinamento italiano: proponiamo,

quindi, una sintetica storia delle istituzioni del nostro paese, dall'Unita d'Italia alla
Repubblica, e tracciamo un bilancio della nostra Costituzione, di come è cambiato il testo del
1948 e delle proposte di riforma costituzionale.
1. OGNI ORDINAMENTO È SEMPRE IN TRASFORMAZIONE
Se si riflette su tutto cio che si è fin qui detto, non è difficile capire perchè
qualsiasi ordinamento è in continua, costante trasformazione: come tutti i
fenomeni sociali, l'ordinamento giuridico è espressione della societa e cam-
bia col cambiare della societa. La società italiana, sia in epoca monarchica
sia ancor di più in epoca repubblicana, ha conosciuto cambiamenti enormi:
essi non potevano non riflettersi sul suo ordinamento giuridico e sulla sua
costituzione.
Il mutare della societa influisce anche sull'ordinamento costituzionale, come
l'abbiamo definito nel capitolo 1, con o senza adeguamento formale del testo
della costituzione. Ciò dipende dal modo in cui il testo scritto e formulato,
più o meno elastico: cioè più o meno aperto a molteplici interpretazioni, e
dunque capace di adattarsi all'inevitabile mutamento dei valori dominanti
nella società. Quando, per la troppo limitata elasticità del testo o per la pro-
fondità dei cambiamenti sociali intervenuti, la costituzione esaurisce la sua
capacità di adattamento, e allora che si pone un'esigenza di modificazione
della costituzione. Essa può riguardare aspetti non essenziali dell'ordinamen-
to costituzionale, o che comunque non coinvolgono i principi di fondo: in tal
caso si procede a una semplice, più o meno incisiva, revisione costituzionale. Revisione e
mutamento
Ma tale esigenza può anche coinvolgere le basi stesse dell'ordinamento, e costituzionale
allora si deve parlare di un vero e proprio mutamento della costituzione (che
480 L'ORDINAMENTO ITALIANO E LA SUA EVOLUZIONE [XVI, 2]
può avvenire in forma pacifica o anche a seguito di eventi traumatici, eversivi

dell'ordine precedente, in sense tecnico rivoluzionari).
Perciò, se si precede a una sorta di periodica manutenzione del testo costi-
tuzionale in mode da adeguarlo al mutamento sociale, proprio per meglio
perseguire i fini e i valori che ad esso sono sottesi, è difficile che si ponga
un'esigenza di trasformazione radicale. Diversamente, carte costituzionali
poco elastiche, non in grado di mantenersi in sintonia con la società che
cambia, rischiano di essere considerate come superate e di andare incontro a
mutamenti improvvisi e dirompenti.
2. ALLE ORIGINI DELL'ORDINAMENTO ITALIANO:

LO STATUTO ALBERTINO
L'Unita d'Italia Sin dal XIX secolo si è molto discusso, anche in sede scientifica, intorno
E il tema della alla continuità o alla discontinuità dell'ordinamento italiano, all'indomani
continuità
dell'unità nazionale rispetto all'ordinamento del Regno di Sardegna. Si era
di fronte a un ordinamento nuovo oppure all'ampliamento per annessioni
successive di quello sardo? Dietro la disputa si intravedeva una questione
politica sostanziale: la possibile messa in discussione della legittimazione di
casa Savoia e della corona. Soprattutto per questa ragione non si dette alcun
ascolto alle richieste di un'assemblea costituente che si erano levate a più
riprese dalla parte progressista del movimento nazionale italiano (a partire
da Giuseppe Mazzini). L'unificazione e poi il difficile consolidamento del
Regno d'Italia si fondarono sulla stretta alleanza fra corona e borghesia
liberale moderata: queste erano le forze, per dirla nel linguaggio dei giu-
spubblicisti di oggi, alla base della costituzione materiale dell'epoca. Sicchè,
salvo eventi rivoluzionari, la monarchia non si sarebbe potuta discutere, né si
sarebbe potuto anche solo parlare di costituente senza attentare alle fonda-
menta dell'ordinamento. Infatti, si dovette attendere oltre ottant'anni, e nel
frattempo una guerra mondiale perduta e, soprattutto, la compromissione
monarchica con un regime illiberale e autoritario, perchè si arrivasse alla
prima Assemblea costituente nella storia italiana.
Sotto il profilo formale, molti elementi militano a favore della tesi della
continuità del Regno d'Italia per incorporazione nel Regno di Sardegna di
una serie di ordinamenti statuali prima indipendenti: le annessioni avvennero
dopo votazioni plebiscitarie a suffragio universale maschile; lo Statuto alberti-
no e le leggi sarde furono estesi a tutti i territori mano a mano acquisiti (il che
avvenne in tempi successive dal 1859 al 1860, e poi nel 1866 e nel 1870); il re
non assunse titolo di primo re d'Italia, ma mantenne nome di «Vittorio
Emanuele II»; le legislature continuarono la numerazione avviata l'8 maggio
1848, e infatti quella eletta all'inizio del 1861, che approve il disegno di legge
governativo che segnava la nascita del Regno d'Italia (1. 17 marzo 1861, n.
4671), rimase l’VIII (e non divenne la I). Sotto il profilo sostanziale, è invece
L'ORDINAMENTO ITALIANO E LA SUA EVOLUZIONE [XV1, 2] 481
ovvio che popolo e territorio risultarono profondamente diversi dal Regno di

Sardegna (che fra l'altro aveva perso Nizza e la Savoia). Tuttavia, l'estensione
all'Italia intera delle leggi sarde rispecchiò il predominio delle forze politiche e
sociali raccolte intorno alla monarchia, le quali poco concessero ai progetti
politico-istituzionali delle elites democratiche più avanzate: dati di fatto, dati
formali e dati sociologici coincidono nell'indicare che si trattò del poderoso
ingrandimento del Regno di Sardegna che riuscì a farsi Regno d'Italia.
L'Italia unita ha avuto così nello Statuto concesso da re Carlo Alberto il 4 Lo Statuto
marzo 1848 la sua prima carta costituzionale (costituzione octroyee). Prean- albertino,
nunciato in un proclama dell'8 febbraio, esso fu elaborato da un consiglio prima
di conferenza nel quale quasi tutti i 17 componenti (ad eccezione di Cesare costituzione
Alfieri di Sostegno, Stefano Gallina e Federico Sclopis) erano in realtà
italiana
fortemente riluttanti, al pari del re (che andò a chiedere perdono per quel
che si accingeva a fare al suo prete confessore). Grandi erano le paure che
nascevano dalla scelta a favore della monarchia rappresentativa: la scelta
venne compiuta solo per timore del peggio, dopo i moti insurrezionali esplosi
nel Regno delle Due Sicilie che avevano costretto Ferdinando II a concedere
una costituzione il 29 gennaio. Costituzioni furono concesse anche negli altri
stati della penisola. Il '48 dell'Ottocento fu una grande e spettacolare rivolu-
zione europea, che si propagò rapida in quasi tutto il continente, senza che
esistesse neppure la parvenza dei mezzi di comunicazione che conosciamo:
testimonianza del fatto che la richiesta di riforme e istituzioni rinnovate era
profondamente radicata nella borghesia e nei ceti urbani, da Napoli a Parigi,
da Milano a Berlino. Lo Statuto albertino fu la sola carta costituzionale che
rimase in vigore dopo il fallimento rivoluzionario.
Date le caratteristiche del Regno di Sardegna, assai forte risultò l'influenza
della cultura politico-istituzionale francese (la lingua della classe dirigente era
I modelli
il francese e gli stessi verbali del consiglio di conferenza vennero scritti in dello Statuto
quell'idioma). Così a modello dello Statuto fu presa la Charte del 1814 come
modificata nel 1830 da Luigi Filippo d'Orleans; la prima legge elettorale fu
elaborata sull'esempio del sistema uninominale a doppio turno vigente in
Francia; lo stesso regolamento della Camera dei deputati fu la trascrizione di
quello dell'assemblea francese dell'epoca.
Lo Statuto albertino intese delineare una monarchia costituzionale (lo Stato
è retto da un governo monarchico rappresentativo», art. 2), nella quale il L'assetto
potere esecutivo fosse saldamente in mano al re («al re solo appartiene il statutario
potere esecutivo», art. 5; «il re nomina e revoca i ministri», art. 65), il potere in sintesi
legislativo fosse «collettivamente esercitato» dal re e da due Camere (art. 3),
una elettiva (la Camera dei deputati) e una di nomina regia vitalizia (non
ereditaria, il Senato del Regno), e anche la giustizia emanasse dal re e fosse
amministrata «in suo nome» (art. 68). I ministri erano «responsabili» (art.
67), ma non si specificava davanti a chi, e in ogni caso questa responsabilità
era originariamente concepita solo a copertura dell'inviolabilità del re (art.
4). Gli articoli da 24 a 32 trattavano dei diritti e dei doveri dei cittadini: egua-
482 LORDINAMENTO ITALIAN° E LA SUA EVOLUZIONE [XVI,3]
glianza davanti alla legge (art. 24); tassazione proporzionale e solo per legge
(artt. 25 e 30); liberta individuale e divieto di arresto se non nei casi previsti
dalla legge (art. 26); inviolabilità del domicilio (art. 27); libertà di stampa,
ma facoltà di reprimerne gli abusi (art. 28); inviolabilità della proprietà, salvo
esproprio mediante una giusta indennità in nome dell'interesse pubblico (art.
29); inviolabilità degli impegni assunti dallo Stato con il debito pubblico
(art. 31); libertà di riunione pacifica e disarmata, ma non in luoghi pubblici
o aperti al pubblico (art. 32). Per quanto poi la politica dei governi liberali
si sarebbe uniformata per decenni al principio cavouriano «libera Chiesa in
libero Stato», l'art. 1, fortemente voluto dal re, proclamava il cattolicesimo
romano «religione di stato» e garantiva agli «altri culti» solo tolleranza.
Lo Statuto, Lo Statuto e stato per lo più considerato una costituzione flessibile perchè
costituzione non era previsto un procedimento di modificazione aggravato, né alcuna
fessibile o
rigida? forma di controllo della conformità della legge rispetto allo stesso: perciò
non ci sarebbero stati strumenti per impedire alla legislazione successiva
di derogarvi. Questa prevalente dottrina è però contestata da quanti, ri-
chiamando sia il preambolo (che definiva lo Statuto «legge fondamentale,
perpetua e irrevocabile») sia l'art. 81 (che abrogava ogni legge contraria allo
Statuto), ritengono che esso fosse alle origini una costituzione rigida, diventata
surrettiziamente flessibile nella prassi. Ciò sarebbe avvenuto in realtà dopo
l'avvento del fascismo, perchè fino ad allora la giurisprudenza attesta che gli
stessi tribunali ritennero più volte lo Statuto fonte di grado superiore, tanto
da decidere per l'inapplicabilita della legge non conforme. Probabilmente la
ragione per cui si e considerato flessibile lo Statuto sta nel fatto che il fascismo
non esitò a imporre con le sue leggi istituzioni del tutto incompatibili senza
che l'ordinamento reagisse (ne il re ne i tribunali): neppure dandosi la pena
di modificare lo Statuto, o meglio non ritenendo conveniente farlo per non
sfidare frontalmente la corona. Lo lasciò come un guscio vuoto che poco o
nulla aveva a che fare con le istituzioni realmente vigenti.
3. L'EVOLUZIONE DELL'ORDINAMENTO STATUTARIO
La vicenda dello Statuto albertino sarebbe durata fino agli anni Quaranta del
Novecento. In estrema sintesi, per i pochi cenni che possono trovare spazio
in questa sede, dividiamo la storia delle istituzioni statutarie in due fasi: fino
al fascismo e dopo il suo avvento.
L'evoluzione • Fino all'avvento del regime fascista. Ancor prima che venisse esteso al
dell'ordina- Regno d'Italia, lo Statuto fu interpretato conformemente al progressivo
mento fino
al fascismo affermarsi della responsabilità degli esecutivi nei confronti delle assemblee
rappresentative (in particolare della camera elettiva). In altre parole, si passò
quasi subito (col primo governo Cavour nel 1852) dalla monarchia costitu-
zionale alla monarchia parlamentare. Peraltro con queste caratteristiche:
LORDINAMENTO ITALIANO E LA SUA EVOLUZIONE [XVI, 3] 483
1. la rappresentanza rimase a lungo ristrettissima e ancora alle elezioni del

1909 gli elettori erano solo l'8,3 % dei cittadini; dunque, il regime liberale
assunse carattere democratico con molta lentezza; il suffragio universale
maschile fu introdotto solo nel 1912, ma mantenendo alcune restrizioni
per i cittadini fra i 21 e i 30 anni, poi eliminate nel 1919 (le donne però non
potevano votare);
2. le latenti tendenze dualiste implicite nello Statuto (che lasciava al re un
ruolo d'indirizzo politico accanto al parlamento) continuarono periodica-
mente a tornare in auge, soprattutto nelle fasi critiche della vita dello Stato,
quando per emergenze interne o esterne la corona riassunse nelle proprie
mani il potere esecutivo; queste tendenze furono anche rispecchiate da
posizioni culturali e politiche fautrici di una restaurazione della monarchia
costituzionale, all'insegna del «torniamo allo Statuto» (dal titolo di un celebre
articolo di Sidney Sonnino sulla «Nuova Antologia» del 1897);
3. il Senato del Regno non assunse mai un ruolo autonomo di equilibrio fra
re e Camera dei deputati o di contraltare della Camera; il governo rivendicò
subito la sua primazia nelle proposte di nomina di nuovi senatori e, grazie
alle periodiche infornate di senatori scelti fra notabili di fiducia, fu in grado
di controllarlo, sicchè si affermò la consuetudine per la quale «il Senato non
fa crisi» (come disse Agostino Depretis, che guidò il primo governo della
Sinistra storica nel 1876);
4. il governo nel complesso si rafforzò ma in misura relativa; non potendo,
in assenza di partiti, contare su una salda maggioranza politica, fece largo uso
(come in altri paesi del resto) dei suoi poteri amministrativi per condizionare le
elezioni e consolidare così il proprio consenso, e cercò anche di legiferare per
decreto; il presidente del Consiglio fu sempre costretto a impiegare larga
parte del tempo ad assicurarsi il necessario sostegno parlamentare, quasi
mai scontato, e anzi spesso dovette awalersi di pratiche trasformiste (il
trasformismo e la tendenza del singolo parlamentare a passare dall'oppo-
sizione alla maggioranza in cambio di qualche beneficio per se o per il suo
collegio elettorale);
5. la magistratura godette di un'indipendenza limitata; i magistrati dell'ac-
cusa dipendevano dal governo; i giudici (ma non quelli delle preture, che
avevano doppia funzione requirente e giudicante) erano inamovibili solo
dopo tre anni e l'inamovibilità in ogni caso era dall'ufficio, non dalla sede
(cio voleva dire che, a parita di grado e funzioni, potevano essere trasferiti
dal ministro);
6. le libertà dei cittadini conobbero una certa tutela, ma furono gravemen-
te limitate in occasione del frequente ricorso agli stati d'assedio; inoltre,
per molto tempo dopo l'Unità, l'ex Regno di Napoli (cioè tutto il Sud e la
Sicilia) fu sottoposto a regime militare e alla legge marziale per la lotta al
brigantaggio;
7. si affermò, mutuato dalla Francia, un regime di tutela giurisdizionale del
cittadino di fronte agli atti della pubblica amministrazione, con l'istituzione
di apposite sezioni del Consiglio di stato (la IV nel 1889, la V nel 1907),
dando vita al sistema dualistico rimasto quasi intatto fino ai giorni nostri;
8. dopo l'assassinio di Umberto I e l'ascesa al trono di Vittorio Emanuele
III (1900), il blando riformismo perseguito da Giovanni Giolitti si tradusse
in una apertura ai ceti più disagiati e in una legislazione sociale che teneva
conto anche delle loro esigenze; d'altra parte, le masse popolari avevano
cominciato a organizzarsi in partiti politici strutturati, repubblicani, socialisti
e radicali, mentre i cattolici tornarono progressivamente alla partecipazione
politica, superata la rigidità del veto papale, e fondarono poi un loro partito,
quello popolare.
L'evoluzione • Dopo l'avvento del regime fascista. Comune a l'analisi secondo la quale
dell'ordina- furono gli sconvolgimenti determinati dalla Prima guerra mondiale, anche
mento durante
il fascismo nei paesi che l'avevano vinta come l'Italia, a mettere in crisi le non robuste
democrazie liberali europee. Molte di queste cedettero una dopo l’altra alla
tentazione di dare risposta alle richieste, spesso sostenute con agitazioni vio-
lente, di lavoro e assistenza da parte dei ceti popolari, di ordine e sicurezza
da parte dei ceti medi, ricorrendo a metodi statalisti e autoritari. Portogallo
e Polonia (1926), Ungheria (1932), Germania (1933), Austria (1934), Grecia
(1935), Cecoslovacchia e Romania (1938), Spagna (1939): in tutti questi paesi
la democrazia parlamentare crollò). In Italia il disegno autoritario del fasci-
smo si manifestò, in tutta la sua durezza, ancor prima: la «marcia su Roma»,
la decisione del re di non decretare lo stato d'assedio, che pure il governo
Facta gli aveva proposto al fine di far fronte all'eversione fascista, la nomina
di Benito Mussolini a presidente del Consiglio, pur forte di soli 35 deputati
su 535, sono della fine di ottobre 1922.
In Italia il regime parlamentare entrò dunque in crisi prima che altrove: non fu
diretta conseguenza dell'introduzione della legge elettorale proporzionale,
come si è detto tante volte, ma del fatto che le forze politiche che si erano
affermate nelle elezioni del 1919 e del 1921 non furono capaci di esprimere
una maggioranza in grado di guidare il paese e fronteggiare efficacemente i
problemi lasciati dalla guerra. La classe dirigente liberale da sola non poteva
più farcela; i grandi partiti di massa (popolari e socialisti) non volevano e non
potevano aiutarla, e del resto erano divisi al proprio interno.
Mussolini costitui una compagine ministeriale nella quale sedevano espo-
nenti di altri partiti e, quali uomini di fiducia del re, gli ex comandanti
dell'esercito (generale Diaz) e della marina (ammiraglio Thaon di Revel): il
governo ottenne la fiducia della Camera (306 a favore, 116 contro), inclusa
buona parte dei liberali e dei popolari. Segui una fase pseudo-parlamentare
in cui l'esecutivo Mussolini governò in modo non troppo diverso da quelli
che l'avevano preceduto, ma avvalendosi anche dei «pieni poteri» che le
Camere gli avevano concesso. I segnali di un'evoluzione verso la dittatura ci
furono subito tutti. Mussolini teorizzò la costituzione di uno «stato nuovo»
e non esitò a minacciare le istituzioni parlamentari in occasione del voto
L'ORDINAMENTO ITALIANO E LA SUA EVOLUZIONE [XVI, 3] 485
di fiducia nel novembre 1922 («Potevo fare di quest'aula sorda e grigia un

bivacco di manipoli. Potevo sprangare il parlamento e costituire un governo
esclusivamente di fascisti. Potevo: ma non ho, almeno in questo primo tempo,
voluto»). Fu istituita la milizia volontaria per la sicurezza nazionale, anche
se essa fu presentata come un tentativo di irreggimentare le «squadracce»
con l'aiuto delle quali il Partito nazionale fascista era andato al potere, e fu
limitata la libertà di stampa (1923); furono compiute scelte simboliche come
la sostituzione della festa del 1° maggio col Natale di Roma (il 21 aprile) e
furono stampate le nuove monete col fascio littorio.
Dopo il delitto Matteotti (il deputato socialista rapito e assassinato nel 1924) La fascistizza-
e dopo l'abbandono della Camera di gran parte dell'opposizione (l'Aventino), zione dello
Mussolini decise di sfidare l'opinione pubblica. In un famoso discorso del Stato
gennaio 1925 si assunse la responsabilità politica di quanto era avvenuto e
fece intendere che non sarebbe tomato indietro, e anzi sarebbe andato avanti
fino a costituire un vero e proprio regime. Del resto, poteva farlo perche,
grazie alla legge elettorale del 1923 (legge Acerbo), aveva il 70% dei seggi alla
Camera. La trasformazione dell'ordinamento statutario si compì attraverso
i seguenti passaggi:
a) una legge che rafforzava notevolmente il ruolo del presidente del Consi-
glio, il quale diventava capo del governo, e soprattutto sopprimeva il rapporto
fiduciario governo-parlamento che si era instaurato in via consuetudinaria
(1925);
b) la soppressione degli organi elettivi nei comuni, sostituiti da un organo di
nomina governativa, il podestà (1926);
c) l'istituzione del Tribunale speciale per la difesa dello Stato, formato da
ufficiali delle forze armate e della milizia, e la creazione di un apparato di
polizia politica, l'Ovra (1926);
d) lo scioglimento dei partiti politici e di molte associazioni, Massoneria
inclusa (1926);
e) la legislazione corporativa che, con il fine di superare la lotta di classe,
vietava sciopero e serrata, conferiva efficacia erga omnes ai contratti
collettivi stipulati dal sindacato unico riconosciuto dallo Stato per ciascuna
categoria di datori di lavoro e lavoratori, istituiva la magistratura del lavoro
(1926-27);
f) una nuova legge elettorale plebiscitaria che affidava la scelta dei membri della
Camera dei deputati al Gran consiglio del fascismo (v. dopo), attraverso una lista
unica che gli elettori potevano solo approvare (1928);
g) la «costituzionalizzazione» del Gran consiglio del fascismo, vertice col-
legiale del Pnf, cioe l'attribuzione di funzioni statali a un organo di partito,
che diventava l'unico deputato a proporre il nome del capo del governo al
re (1928);
h) l'instaurazione attraverso i Patti Lateranensi di un sistema di rapporti con
la Chiesa cattolica su base concordataria, che le riconosceva ampi privilegi,
con cui il regime potè annunciare la «conciliazione» fra Stato e Chiesa (1929);
486 LORDINAMENTO ITALIANO E LA SUA EVOLUZIONE [XVI, 4]
i) il testo unico di pubblica sicurezza e il nuovo codice penale (codice Rocco,

dal nome del ministro di grazia e giustizia dell'epoca), che poneva al primo
posto i reati contro la «personalità dello Stato» (1930);
j) le leggi razziali che, allineando l'Italia all'ideologia antisemita della
Germania nazista, discriminarono, isolarono e privarono dei loro diritti i
cittadini di origine ebraica, a partire dall’espulsione di alunni e docenti dalle
scuole, dopo che erano già state varate leggi discriminatorie nei confronti
dei «sudditi» delle colonie africane (1938);
k) la soppressione della Camera dei deputati, sostituita dalla Camera dei
fasci e delle corporazioni, organo composto dai membri del consiglio nazio-
nale del Pnf, del consiglio nazionale delle corporazioni, del Gran consiglio
del fascismo e dal suo «Duce» (1939).
Lo svuota- Come si vede, soppresso ogni pluralismo politico e sindacale, vincolato il re
mento dello
Statuto
alla scelta di un capo del govemo indicato dal partito unico, affidata la re-
albertino pressione del dissenso a un tribunale e una polizia speciali, clamorosamente
violata l’eguaglianza dei cittadini, abolita la rappresentanza parlamentare ed
eliminata qualsiasi parvenza di divisione dei poteri, dello Statuto albertino
rimase poco più del simulacro. Tutto ciò senza che, fino al 25 luglio 1943 ,
il re facesse minimo tentativo di esercitare quei poteri che pure avrebbe
potuto invocare: fu proprio questo atteggiamento a rendere impossibile
caduto il fascismo e liberato il paese dall'occupazione nazista, la reviviscen-
za di quel testo costituzionale che nessuna forza politica alla Costituente
avrebbe richiamato.
4. DALLA CADUTA DEL FASCISMO AL REFERENDUM

DEL 2 GIUGNO 1946
ll 25 luglio 1943 il Gran consiglio del fascismo, approvando il celebre or-

Revoca dine del giorno Grandi, sfiduciò di fatto il capo del govemo e del partito,
e arresto
Benito Mussolini, facendo appello al re perchè riassumesse la «suprema
di Mussolini
e inizio della iniziativa di decisione», cioè le prerogative che lo Statuto del Regno all'art. 5
transizione gli attribuiva. Mussolini venne arrestato e capo del governo fu nominato un
militare, il generale Badoglio, secondo la prassi dei momenti di emergenza
dell'Italia monarchica. Seguirono: a) la firma dell'armistizio di Cassibile
con gli angloamericani (il 3 settembre 1943, ma esso fu reso pubblico solo
cinque giorni dopo); b) il lungo armistizio, che indicava più in dettaglio ciò
che il governo italiano avrebbe dovuto fare per «ripulire» l'ordinamento
dalle peggiori vestigia del fascismo (29 settembre 1943); c) la fuga del re e del
governo da Roma verso il sud, conclusasi a Brindisi; d) la nascita a nord della
Repubblica sociale italiana, sotto tutela tedesca, con a capo Mussolini che
era stato liberato dai nazisti (ormai nemici dell'Italia, data la cobelligeranza
al fianco delle Nazioni Unite: espressione utilizzata perchè non si considerò
appropriato chiamare gli italiani alleati).
Soppressi gli istituti che avevano caratterizzato il regime fascista, soppresso

lo stesso Partito nazionale fascista e restaurate condizioni minime di plura-
lismo politico, subito si profilò il contrasto, che sarebbe durato fino all'abo-
lizione della monarchia, fra corona e forze politiche antifasciste riunite nel
Comitato di liberazione nazionale (costituito a Roma il 9 settembre 1943). 1l Cln
Ogni decisione imponeva di scegliere fra soluzioni che avrebbero marcato
una continuità ovvero una rottura rispetto all'ordinamento statutario. Sullo
sfondo c'era il giudizio sul fascismo e, soprattutto, sull' atteggiamento e le
responsabilità di Vittorio Emanuele III, e della corona in generale: da ciò
dipendeva il futuro stesso di casa Savoia. Il punto fondamentale era: la tra-
sformazione dello Stato avrebbe dovuto essere affidata agli organi statutari
(cioè alla Camera dei deputati che, proprio per questo, il r.d. 2 agosto 1943, n.
705 aveva disposto che fosse eletta entro quattro mesi dalla fine della guerra)
oppure a un'assemblea costituente, quella costituente che a quasi cent'anni
dal Risorgimento le circostanze storiche rendevano finalmente possibile?
Il contrasto trovò parziale soluzione con la tregua istituzionale, a seguito della La prima
quale Vittorio Emanuele III rinunciò all'esercizio dei suoi poteri, rimettendoli costituzione
al principe ereditario Umberto, nominato luogotenente generale del Regno. provvisoria
Contestualmente fu decisa la convocazione di un'Assemblea costituente, cui
affidare anche la scelta fra monarchia e repubblica (così prevedeva l'art. 1 del
d.l. lgt. 25 giugno 1944, n. 151, chiamato prima costituzione provvisoria). Sul
finire della guerra, nell'aprile 1945, fu istituita un'assemblea indirettamente
rappresentativa, la Consulta nazionale, col compito di fornire pareri al go-
verno, in particolare sulla legge per l'elezione della Costituente. Era formata
per più della metà da membri nominati dai partiti antifascisti, nonché da ex
parlamentari antifascisti, da rappresentanti dei sindacati, dei reduci, della
cultura, delle libere professioni e dei dirigenti di azienda. Sempre nel 1945
fu esteso il diritto di voto alle donne: per la prima volta nella storia italiana
il suffragio divenne davvero universale.
Nel marzo 1946 si decise che a scegliere fra monarchia e repubblica sarebbe La seconda
stato direttamente il corpo elettorale (così prevedeva l'art. 1 del d.lgs. lgt. 16 costituzione
marzo 1946, n. 98, chiamato seconda costituzione provvisoria). La decisione provvisoria
fu voluta dai monarchici e anche da partiti come la Dc, repubblicana nella
sua dirigenza ma con un elettorato diviso. Il d.lgs. lgt. 98/1946, inoltre,
prevedeva espressamente la responsabilità politica del governo davanti alla
futura Assemblea costituente. Ma il governo manteneva il potere legislativo,
salvo la materia costituzionale, le leggi elettorali e l'approvazione dei trattati
internazionali.
I1 2 giugno 1946 i cittadini votarono a un tempo per il referendum istituzio- Referendum
nale e per eleggere la Costituente (in base a una legge elettorale proporzionale istituzionale ed
assai simile a quella con la quale era stata eletta la Camera dei deputati nel elezione della
1919). La repubblica vinse con 12.718.641 voti, due milioni in piu dei voti Costituente 7
per la monarchia (10.718.502). Sull'esito del referendum vi fu qualche con-

testazione, a causa soprattutto della cattiva formulazione dell'art. 2 del d.lgs.
COMPOSIZIONE DELL'ASSEMBLEA COSTITUENTE
LISTE SEGGI VOTI PERCENTUALE
DEMOCRAZIA CRISTIANA 207 8.101.004 35,2

PARTITO SOCIALISTA ITALIANO 115 4.758.129 20,7
PARTITO COMUNISTA ITALIANO 104 4.356.686 18,9
UNIONE DEMOCRATICA NAZIONALE 41 1.560.638 6,8
FRONTE DELL'UOMO QUALUNQUE 30 1.211.956 5,3
PARTITO REPUBBLICANO ITALIANO 23 1.003.007 4,4
BLOCCO NAZIONALE DELLA LIBERTA 16 637.328 2,8
PARTITO D'AZIONE 7 334.748 1,4
ALTRI 13 1.046.983 4,5
lgt. 98/1946 (che parlava di «rnaggioranza degli elettori votanti»): però, anche
contando i voti non validi (schede bianche e nulle: 1.509.735), la repubblica
avrebbe prevalso. Sicché, dopo un breve braccio di ferro culminato in un
polemico proclama di Umberto II (a favore del quale, con qualche forzatura,
Vittorio Emanuele III aveva abdicato un mese prima per influenzare il voto)
e in una dura risposta del governo De Gasperi (che definì quel proclama un
«documento penoso, impostato su basi false e su argomentazioni artificiose»),

L'ex re in esilio il 14 giugno alle 15.40 il re partì dall'aeroporto di Ciampino lasciando per
sempre l'Italia. II 18 giugno la Corte di cassazione proclama l'esito definitivo
del referendum.
L'Assemblea costituente, formata da 556 membri di cui 21 donne, si insediò
il 25 giugno e tre giorni dopo elesse Enrico De Nicola capo provvisorio dello
Stato. Essa risultò composta come si vede dalla tabella, che documenta la
nascita del sistema politico del Secondo dopoguerra.
5. LA COSTITUENTE E LA COSTITUZIONE DEL 1948
L'elaborazione L'Assemblea costituente affidò a un'apposita Commissione per la Costi-

della Costi- tuzione composta da 75 membri scelti con criterio proporzionale (nota
tuzione
appunto come la Commissione dei 75) la redazione di un testo base. Que-
sta elesse suo presidente (dunque relatore sull'intero progetto) Meuccio
Ruini e si divise in tre sottocommissioni: la prima sui «diritti e doveri dei
cittadini», la seconda sull'«ordinamento costituzionale della Repubblica»
(a sua volta divisa in due sezioni: sul «potere esecutivo» e sul «potere
giudiziario»), la terza sui «diritti e doveri economico-sociali». Ai fini del
coordinamento formale del testo, ma anche per risolvere in sede ristretta e
senza verbalizzazione questioni delicate, fu costituito un comitato di
redazione di 18 membri: furono questi i costituenti che concorsero da
posizioni di maggiore responsabilità, anche politica, alla scrittura del testo
che l'Assemblea avrebbe approvato.
fow■mizt
Il testo base fu presentato in Assemblea nel gennaio 1947 e discusso per nove
mesi nel corso di 170 sedute; furono presentati 1.663 emendamenti (in media,
12 ad articolo) e di questi ne furono accolti 292, quasi un terzo dei quali in
materia di ordinamento regionale, uno dei temi piu accesamente dibattuti
(insieme all'assetto del Parlamento, ai rapporti con la Chiesa cattolica e al
divorzio, ai diritti economici e sociali). L'approvazione finale avvenne i1 22 L'approvazione
dicembre 1947 con 453 voti a favore e 62 contro (dunque, su 515 presenti e della Costi-
votanti, i favorevoli furono 1'88% e, considerando gli assenti, oltre 1'81 % dei tuzione
556 membri). Si trattò quindi di un testo largamente condiviso, nonostante
solo pochi mesi prima, nel maggio 1947, socialisti e comunisti fossero stati
esclusi dal governo.
In base al d.lgs. lgt. 98/1946, come abbiamo visto, alla Costituente non fu
attribuita la competenza legislativa generale: fino alle prime elezioni dopo
l'entrata in vigore della nuova Costituzione essa resto delegata al governo.
Ciò favorì la continuità dell'ordinamento giuridico, dati gli equilibri interni
all'esecutivo e l'atteggiamento di prudenza dei gruppi dirigenti dei partiti che
lo componevano. Una riprova di questo si ebbe con la rinuncia alla preannun-
ciata epurazione (cioè l'allontanamento dal pubblico impiego di coloro che si
erano compromessi col fascismo): scelta che i partiti giudicarono impraticabi-
le, tanto più che essi erano in forte competizione fra loro alla ricerca di legitti-
L'ASSEMBLEA COSTITUENTE
Presidenti
Giuseppe Saragat
e poi
Umberto Terracini
Commissione per la Costituzione

Presidente e relatore: Meuccio Ruini
I sottocommissione II sottocommissione Ill sottocommissione

Diritti e doveri Ordinamento costituzionale Diritti e doveri
dei cittadini della Repubblica economico-sociali
(Tupini) (Ghidini)
Potere esecutivo Potere giudiziario
fra cui: Grassi, Amadei, (Terracini) (Conti) fra cui: Di Vittorio, Fanfani,
Basso, Cevolotto, Dossetti, Lombardo, Marinaro,
fra cui: Perassi, fra cui: Ambrosini,
lotti, La Pira, Lucifero, Merlin, Paratore, Pesenti,
Einaudi, Mortati, Bozzi, Calamandrei,
Marchesi, Mastrojanni, Rapelli, Taviani, Togni
Tosato Leone
Moro, Togliatti
Comitato di redazione
Ruini (Misto); Ambrosini, Dossetti, Fanfani, Fuschini, Moro, Tupini, poi sostituito da Piccioni (Dc);
Canevari, Ghidini, P. Rossi (Psi/Psli); Grassi (Udn); Marinaro (Uq); Calamandrei (Autonomista);
Cevolotto (DI); Grieco, Terracini, poi sostituito da Laconi, Togliatti (Pci); Perassi (Pri)
mazione e consenso. Si perseguì una politica di riconciliazione che si tradusse

in numerosi provvedimenti di clemenza. Così non si impose né la ricostruzione
dello stato prefascista, come avrebbero voluto i liberali (nel presupposto che il
fascismo fosse stato solo una «parentesi», secondo la tesi di Benedetto Croce);
né il profondo rinnovamento economico-sociale e istituzionale voluto dalle
forze di sinistra (nel presupposto che il fascismo fosse stato il riemergere di
mali antichi e di «ritardi» della vicenda storica nazionale). Come aveva segna-
lato il brusco allontanamento del presidente del Consiglio espresso dal Cln,
l'azionista Ferruccio Parri, sostituito nel dicembre 1945 dal democristiano
Alcide De Gasperi, si puntava a una democrazia fondata sui partiti di massa,
obbligati a trovare un'intesa non tanto su riforme da fare subito (sarebbe stato
impossibile) quanto su quelle da fare domani. La nuova carta costituzionale
fu cosi espressione di un compromesso secondo il quale, per usare le parole
di Piero Calamandrei (giurista e costituente eletto col Partito d'azione), «per
compensare le forze di sinistra di una rivoluzione mancata, le forze di destra
non si opposero ad accogliere nella Costituzione una rivoluzione promessa».
In effetti, la carta entrata in vigore il 1° gennaio 1948 risultò profondamente
innovativa, anche se non sotto il profilo dell'organizzazione dei poteri e della
forma di governo in particolare. Per richiamare in sintesi ciò che abbiamo
studiato nei capitoli precedenti, la Costituzione:
I contenuti più • conteneva una tavola di principi e valori che si trova riassunta nei «principi
innovativi della
Costituzione fondamentali» (artt. 1-12);
• conteneva una formulazione ricca e articolata dei diritti e doveri dei cit-
tadini, inclusi i diritti sociali, che risalta nel raffronto con gli scarni articoli
dello Statuto (artt. 13 -54);
• prevedeva forme di esercizio diretto della sovranita da parte del popolo
mediante referendum (artt. 75, 132 e 138);
• prevedeva l'istituzione delle regioni e riconosceva ampio spazio alle
autonomie territoriali, rompendo la struttura accentrata dell'ordinamento
(artt. 114-133);
• garantiva l'indipendenza della magistratura attraverso l'istituzione di un
organo a composizione mista, il Consiglio superiore della magistratura,
sostanzialmente nuovo nel panorama del costituzionalismo contemporaneo
(artt. 104-105);
• prevedeva il controllo di costituzionalita delle leggi affidato alla Corte
costituzionale (artt. 134-137).
I problemi Invece, per altri aspetti, le soluzioni parvero subito (lo disse persino Meucci
istituzionali
irrisolti Ruini nel presentare il testo definitivo prima della votazione finale), e si
dimostrarono poi, modeste e deludenti:
a) si tornò di fatto al governo parlamentare prefascista privo di efficaci
istituti di razionalizzazione, e perciò integralmente affidato alla capacita del
sistema partitico di interpretarlo adeguatamente;
b) si delinea in forme ambigue la figura del presidente della Repubblica,
indirettamente rappresentativo;
LORDINAMENTO ITALIANO E LA SUA EVOLUZIONE [XVI, 6] 491
c) si finì con lo scegliere un bicameralismo fatto di due Camere elettive con

una composizione assai simile e con le stesse funzioni, compreso, caso unico
al mondo, il rapporto fiduciario col governo.
La Costituente, inoltre, confermò per la Camera e introdusse per il Senato
leggi elettorali basate su formule proporzionali.
Va sottolineato che la maggior parte dei nuovi istituti della Costituzione, in
alcuni casi per espressa previsione costituzionale, in altri per ovvie esigenze
attuative, non avrebbero potuto vedere la luce senza successivi adempi-
menti da parte del legislatore (si pensi, per la parte organizzativa, a Corte
costituzionale, Consiglio superiore della magistratura, regioni, referendum).
Ciò finiva col rimettere alla volonta delle future maggioranze la compiuta
attuazione della nuova carta.
6. LE FASI DELLA STORIA COSTITUZIONALE REPUBBLICANA

La storia costituzionale repubblicana può essere studiata solo incrociando
aspetti istituzionali e legislativi, vicende politiche e sociali, contesto interno e
internazionale. A grandi linee si possono riconoscere cinque fasi dal 1948 ad
oggi.
• Una prima fase fu caratterizzata dalla questione dell'attuazione della Co- La lenta attua-
stituzione. Durò circa un ventennio (1948-68), segnato prima dal centrismo zione della
Costituzione
degasperiano, poi dal centro-sinistra. Il primo si fondò sull'alleanza fra la (1948-68)
Dc, nettamente vittoriosa contro il Fronte popolare Pci-Psi alle elezioni del FINET:q1,4ntatrtrAW
18 aprile 1948, e i partiti laici minori (Pli, Pri, Psdi). Sul piano istituzionale
il centrismo si contraddistinse per una grande lentezza nell'attuazione de-
gli istituti previsti dalla Costituzione, al punto che l'opposizione parlò di
ostruzionismo della maggioranza. Solo nel corso della seconda legislatura
fu possibile attivare la Corte costituzionale. Non era questione da poco: il
ritardo fece si che si affermassero interpretazioni della Costituzione con-
servatrici e talvolta restrittive dei diritti dei cittadini (in relazione ad es. alla
libertà di riunione, alla libertà religiosa, alla libertà di espressione e dell'arte:
si pensi che certi spettacoli venivano proibiti e il proselitismo religioso di
confessioni diverse dalla cattolica ostacolata). Sul piano internazionale il
centrismo corrispose col periodo più acuto della guerra fredda (fra Stati
Uniti e paesi occidentali da una parte, Unione Sovietica e paesi del blocco
comunista dall'altra).
La formula centrista entrò in crisi col fallimento della legge elettorale del
1953 con premio di maggioranza: questa prevedeva l'attribuzione del 65%
dei seggi della Camera alla coalizione che avesse ottenuto la maggioranza
.assoluta dei voti. Ciò avrebbe permesso alla Dc di governare da posizioni di
maggior forza perchè meno condizionata dai partiti alleati. Ma alle elezioni
di quell'anno, anche per le strenue resistenze suscitate (si parlò di legge
492 L'ORDINAMENTO ITALIANO E LA SUA EVOLUZIONE [XVI,6]
truffa), il premio non scattò per circa quarantamila voti. La Dc decise allora
di orientarsi verso una cauta e progressiva apertura ai socialisti, con l'obiet-
tivo di staccarli dal Pci, per allargare le basi democratiche del paese. Così
sarebbero nati, dal 1963 in poi, i governi di centro-sinistra (alleanza della Dc
con Psi, Psdi e Pri). La stessa elezione di Giovanni Gronchi alla presidenza
della Repubblica (1955) si inquadrò in questa strategia. Anche grazie al suo
stimolo, venne avviato il disgelo costituzionale: dopo la nomina dei giudici
della Corte costituzionale (che cominciò a operare con una decisione in ma-
teria di libertà di manifestazione del pensiero, la sent. 1/1956), fu istituito il
Csm (1958); ma si sarebbe dovuto attendere fino al 1970 perchè venissero
istituite le regioni e disciplinati i referendum. Intanto era stato firmato il
Trattato di Roma ed era nata la Comunità economica europea (1957).
La prima • Una seconda fase fu caratterizzata da una prima crisi politico-istituzionale

crisi politico-
istituzionale
che mostrò la sostanziale incapacità del sistema politico di farvi fronte. Durò
(1968-79)
oltre un decennio (1968-79). Essa coincise con un fenomeno che si manifestò
in tutto l'Occidente, innescato dalla contestazione studentesca nei campus
in America e poi nelle università europee, e che in alcuni paesi (Francia,
Germania, ma soprattutto Italia) si combinò con le lotte del mondo operaio.
Il risveglio della società italiana impose al Parlamento numerose riforme:
lo statuto dei lavoratori (1970), la legge sul divorzio (approvata nel 1970
e confermata da un'ampia maggioranza nel primo referendum abrogativo
del 1974), l'obiezione di coscienza al servizio militare allora obbligatorio
(1972), la maggiore età a 18 anni e il nuovo diritto di famiglia (1975), la
legge sull'aborto e l'istituzione del servizio sanitario nazionale (1978).
Ciò nonostante, i governi di centro-sinistra, paralizzati dai dissensi interni
fra progressisti e conservatori, incontrarono crescenti difficoltà ad agire
con l'energia e l'incisività che sarebbe stata necessaria per dare risposta al
dilagare della protesta studentesca e operaia. Parallelamente, negli stessi anni
si verificarono gravi fenomeni di terrorismo stragista, non senza connivenze
di apparati deviati dello Stato (forse persuasi di tutelare così la collocazione
internazionale dell'Italia). La strategia della tensione, come venne chiamata,
fomentò ancor di più la contestazione: in alcune frange estreme trovarono
spazio organizzazioni che fecero ricorso alla lotta armata (fra queste le Bri-
gate rosse). Il sistema politico reagì al terrorismo con i governi Andreotti di
solidarieta nazionale, dopo le elezioni del 1976, con inclusione nella maggio-
ranza del Pci. Tutto ciò culminò nel rapimento e nell'assassinio di uno dei
maggiori leader democristiani, Aldo Moro (1978).
Sul piano istituzionale il periodo fu contraddistinto dalla cosiddetta centra-
lità del Parlamento, di cui furono espressione i regolamenti parlamentari
del 1971: le assemblee rappresentative divennero il luogo istituzionale dove
tutte le forze politiche, anche quelle che, per ragioni internazionali, non ve-
nivano associate al governo, potevano concorrere a determinare l'indirizzo
politico e, in certa misura, partecipare al potere (si parlò di consociativismo
fra maggioranza e opposizione, al quale primo a opporsi fu il piccolo ma

agguerrito gruppo del Partito radicale).
• Una terza fase fu caratterizzata dal tentativo di aggiornare e adeguare le Gli anni
Ottanta e i governi
pentapartito
istituzioni, con aggiustamenti che non mettessero però in discussione né le
basi dell'ordinamento né il ruolo delle principali forze politiche. Anch'essa
durò poco più di un decennio, in buona parte ancora segnato da attentati
terroristici (1979-91). Dopo le elezioni anticipate del 1979 Dc e Pci non
poterono proseguire la loro stentata collaborazione, anche perchè i rapporti
internazionali stavano peggiorando (con la crisi degli euromissili). Si varò
una formula di governo diversa dalle precedenti, incentrata sulla coalizione
di pentapartito fra la Dc, il Psi e i tre partiti laici minori (escludendo i comu-
nisti, oltre che, a destra, l'Msi). A simboleggiare equilibri politici in qualche
misura nuovi, per vari anni la presidenza del Consiglio venne affidata a
non democristiani (il leader del Pri Giovanni Spadolini, partito che ebbe
percentuali sempre sotto il 5%, e il leader del Psi Bettino Craxi, partito con
percentuali mai oltre 11 14%, quando la Dc non era mai scesa sotto 1132%).
Si trattava di un'evidente anomalia, ma che nella situazione italiana aveva
una sua razionalità. Nell'impossibilità politica (non giuridica) di una vera e
propria alternativa di governo, si realizzava l'alternanza possibile all'interno
della maggioranza. In effetti, i governi di pentapartito condussero una
strategia di riforme interne al sistema costituzionale, per quanto destinata
a rivelarsi tardiva. Si possono ricordare: la revisione del Concordato con la
Chiesa cattolica (1984); la riforma dei regolamenti delle Camere per dare
più forza al governo in parlamento e ridimensionare drasticamente il voto
segreto (1983-88); il nuovo ordinamento della presidenza del Consiglio e
la riforma delle procedure di bilancio (1988); il nuovo codice di procedura
penale (1988-89); il primo ordinamento repubblicano delle autonomie
locali e la legge generale sul procedimento amministrativo (1990); la prima
legislazione antitrust e la disciplina del sistema radiotelevisivo, che ratificò
peraltro il duopolio fra la Rai e il gruppo privato Fininvest (1990).
Tutto questo, tuttavia, non bastò a evitare una seconda e più profonda crisi
politico-istituzionale, anche perchè la finanza pubblica stava andando fuori
controllo per l'eccesso di spesa (il debito passò dal 60 al 100% del Pil in soli
dieci anni). Fu così necessario far salire l'imposizione fiscale (che passò nello La crisi
stesso periodo dal 30 al 40% del Pil), con le inevitabili reazioni dei ceti colpiti. politico-
• Una quarta fase si aprì all'inizio degli anni Novanta e segnò l'avvio di una istituzionale
degli anni
transizione che sarebbe durata molti anni (anzi: ancor oggi il sistema politico- Novanta
istituzionale non sembra aver ritrovato una qualche stabilità). Il contesto inter-
nazionale era radicalmente mutato a seguito della caduta del muro di Berlino e
poi della rapida scomparsa dell'Unione Sovietica. Venne così meno la necessità
di fare fronte contro il comunismo; inoltre, la realizzazione del mercato unico
europeo metteva alla frusta le imprese; la parte più' dinamica del paese comin-
ciò a sentire come un vincolo insopportabile le lentezze e le inefficienze della

burocrazia romana (ed ecco i successi elettorali della Lega nord). Perduta la
fiducia nella capacità di rinnovamento dei partiti, un movimento guidato da
un parlamentare Dc, Mario Segni, promosse una strategia referendaria per
imporre quelle riforme, a partire da quella elettorale, che sembrava impossibile
realizzare in parlamento. Le richieste di referendum abrogativo puntavano
a intaccare l'impianto proporzionalistico delle leggi elettorali, considerato
il fondamento del sistema politico italiano e dei suoi difetti. L'impresa non
risultò facile, anche a causa dei limiti posti dalla giurisprudenza della Corte co-
stituzionale che, inizialmente, ritenne ammissibile solo il quesito relativo a un
aspetto rilevante ma non certo decisivo della legge elettorale della Camera (le
preferenze plurime, ridotte a una sola). Vennero invece bocciati i due quesiti
per il passaggio al sistema maggioritario, aventi ad oggetto le leggi elettorali del
Senato e dei comuni. Nonostante gli inviti all'astensione più o meno espliciti
di molti partiti, il referendum elettorale sulla preferenza unica ottenne un cla-
moroso successo (9 giugno 1991). Due anni dopo, modificati i quesiti, furono
ammessi dalla Corte anche i referendum su Senato e comuni. Si tenne solo il
primo, con una travolgente vittoria del sì (18 aprile 1993), perchè il secondo
fu anticipato dalla legge che introdusse l'elezione diretta del sindaco. In cento
giorni vennero approvate le nuove leggi elettorali a prevalenza maggioritaria
sia per il Senato sia per la Camera.
ll crollo Queste vicende coincisero con una serie di indagini della magistratura sulla
del sistema corruzione amministrativa e sul finanziamento illecito dei partiti (a partire
partitico dall'inchiesta mani pulite della procura di Milano). Si era nel febbraio del
e l'avvio del
bipolarismo 1992 e, nel giro di due anni, il sistema partitico instauratosi all'indomani del
:■;VOS9t6.91t1P St1411tRAIrt Secondo dopoguerra fu letteralmente abbattuto. Scomparvero Dc, Psi, Psdi,
Pri e Pli. Si trasformarono Pci e Msi (divenuti Pds, poi Ds, e An). Nacquero
partiti nuovi: a sinistra Rifondazione comunista; al centro Ppi e Ccd. In po-
chi mesi sorse un partito costruito per raccogliere i voti dei moderati (Forza
Italia), fondato da uno dei maggiori imprenditori italiani, Silvio Berlusconi,
magnate della televisione privata. Nacque, in altre parole, un nuovo sistema
partitico, indotto dalla legislazione elettorale a organizzarsi in due poli divisi
lungo l'asse destra-sinistra. Ciò diede agli elettori la possibilità di scegliere
da chi essere governati: tanto che ogni legislatura successiva avrebbe visto la
sconfitta della maggioranza uscente e l'alternanza di governo (dalle elezioni
del 2006 con una legge elettorale di nuovo a base interamente proporzionale
ma con premio).
In questo stesso periodo si avviò il risanamento della finanza pubblica, il che
consentì l'ingresso dell'Italia nell'unione economica e monetaria (1998) e il
passaggio dalla lira all'euro (2002). Anche a tal fine, si procedette a impor-
tanti privatizzazioni e si realizzò il passaggio dallo stato imprenditore allo
stato regolatore, con la diffusione delle autorita amministrative indipendenti.
Fu inoltre avviato un incisivo processo di decentramento a favore delle
regioni e degli enti locali, culminato nella riforma costituzionale del 2001.
• Una quinta fase e quella che si è aperta a causa delle pesanti ricadute della
grande crisi globale del 2008, prima finanziaria poi economica, che in Italia
precipitò nel 2011. La crisi è valsa a segnalare le debolezze strutturali di un
paese appesantito da un debito pubblico enorme (sopra il 130% del Pil prima
della pandemia Covid-19) e da una ventennale assenza di crescita, sottoposto
perciò continuamente al giudizio dei mercati. Costretta a severe politiche di
bilancio, si da sottrarre risorse a un'economia già prostrata, l'Italia si è trovata
di fronte all'esigenza di elaborare e adottare innovazioni istituzionali tali da
permettere alle autorità di governo di raccogliere sfide sempre più ardue. I
tentativi al riguardo, avviati a più riprese, sono però sistematicamente falliti.
Di tutto ciò parliamo nei paragrafi 8 e 9.
7. L'ORDINAMENTO ITALIANO A PIÙ DI SETTANT'ANNI

DALLA COSTITUZIONE
La Costituzione ha conosciuto un numero relativamente limitato di modifi-

cazioni, che hanno riguardato gli oggetti indicati nella tabella. Nel complesso Le modifiche
sono stati toccati 34 dei 139 articoli: alcuni sono stati modificati più volte e
costituzionali
5 sono stati abrogati. In nessun caso si è trattato, però, di modificazioni tali
da incidere sull'impianto della carta del 1948. Si è avuta, in altre parole, una apportate
serie di revisioni senza mutamento della costituzione. Principi e valori sono
rimasti quelli riassunti nei primi 12 articoli; e dei 42 articoli della parte I, sono
stati modificati solo l'art. 27 (pena di morte), l'art. 48 (voto all'estero) e l'art.
51 (parita uomo-donna). Infine, ad eccezione di quelle degli anni 1963-67,
tutte le modifiche si concentrano dal 1989 in avanti (dodici leggi di revisione su
quindici). Richiamando quanto abbiamo detto nei diversi capitoli, si può
proporre questo sintetico bilancio:
• la Corte costituzionale è organo dotato di consolidato prestigio; essa è
La Costituzione
riuscita a ridurre i tempi delle sue decisioni e a svolgere efficacemente le nel terzo
funzioni di garanzia che la Costituzione le affida; le polemiche che talvolta la millennio
coinvolgono in parte si devono considerare fisiologiche, in parte sono
conseguenza indiretta sia delle inadeguatezze di altri organi e soggetti co-
stituzionali sia di una certa tendenza della Corte stessa a sentirsi investita di
una funzione di supplenza rispetto alle lentezze del legislatore;
• il governo e, all'interno di esso, la figura del presidente del Consiglio si
sono alquanto rafforzati, soprattutto per effetto del bipolarismo indotto
dalla legislazione elettorale maggioritaria (applicata fra il 1994 e i1 2013), ma
anche per i nuovi strumenti normativi sempre più rispondenti alle esigenze di
efficienza e omogeneità d'azione del governo democratico;
• il potere normativo non di principio si è progressivamente spostato dal
Parlamento al governo, soprattutto per l'accresciuto ricorso alla delegazione
legislativa; inoltre, l'equilibrio fra assemblee ed esecutivo si è spostato, a
causa delle ricorrenti emergenze e della debolezza delle maggioranze, in
496 L'ORDINAMENTO ITALIANO E LA SUA EVOLUZIONE [XVI, 7] LE
REVISION! COSTITUZIONALI
LEGGE DI REVISIONE OGGETTO DELLA REVISIONE
L. cost. Artt. 56, 57 e 60

9 febbraio 1963, n. 2 Numero fisso di deputati e senatori, durata del Senato ridotta da 6 a 5 anni
L. cost. Artt. 57 e 131

27 dicembre 1963, n.3 Istituzione della Regione Molise
L. cost. Art.135.3
22 novembre 1967, n. 2 Da 12 a 9 anni la durata in carica dei membri della Corte costituzionale
L. cost. Artt.96, 134 e135

16 gennaio 1989, n.1 Giurisdizione sui reati ministeriali affidata alla magistratura ordinaria
L. cost. Art.88
4 novembre 1991, n. 1 Eccezione al «semestre bianco» se coincidente con la scadenza naturale della legislatura
L. cost. Art.79
6 marzo 1992, n. 1 Procedimento aggravato per le leggi di amnistia e indulto
L. cost. Art.68
29 ottobre 1993, n. 3 Abolizione dell'autorizzazione a procedere contro i parlamentari
L. cost. Artt.121, 122,123 e 126

22 novembre 1999, n.1 Forma di governo e autonomia statutaria delle regioni
L. cost. Art.111
23 novembre 1999, n.2 Principi del giusto processo (parita fra accusa e difesa)
L. cost. Art.48
17 gennaio 2000, n.1 Previsione di modality specifiche per il voto dei cittadini residenti all'estero
L. cost. Artt. 56 e 57
23 gennaio 2001, n.1 Numero dei deputati e senatori assegnati alle circoscrizioni estero
L. cost. Artt.114,115,116,117,118,119,120,123,124,125,127,128,129,130,132
18 ottobre 2001, n.3 Riforma del titolo V su regioni e autonomie locali
L. cost. Art. 51
30 maggio 2003, n.1 Pad opportunity fra donne e uomini
L. cost. Art.27
2 ottobre 2007, n. 1 Abolizione della pena di morte in tempo di guerra
L. cost. Artt. 81, 97, 117, 119

20 aprile 2012, n.1 Introduzione del principio dell'equilibrio di bilancio
Nota: L'8 ottobre 2019 it Parlamento ha approvato un testo di legge costituzionale concernente la revisione degli artt.56, 57 e
59 in materia di riduzione del numero dei parlamentari, sul quale 6 stato indetto it referendum ex art.138.
direzione del secondo grazie al ricorso alla decretazione d'urgenza, spesso

accompagnata dall'uso della questione di fiducia su testi di fatto non emen-
dabili;
• le assemblee rappresentative a tutti i livelli, come in altri paesi, sono alla
ricerca di una ridefinizione del proprio ruolo; limitato il potere di vita e di
morte sui governi, circoscritto il potere normativo, sono organi che faticano
a riconvertirsi ad altre funzioni (indirizzo, controllo, informazione, valuta-
zione delle politiche pubbliche); resta aperta — nel caso del Parlamento — la
questione del bicameralismo paritario e indifferenziato;
• il presidente della Repubblica è stato indotto, sempre più spesso e in misura
crescente, a esporsi in prima persona a causa delle inadeguatezze del sistema
politico; ha così assunto una funzione di incisivo contropotere d'influenza e

anche un ruolo di supplenza politica, sia pure a titolo transitorio, quando il
circuito governo-parlamento appariva altrimenti bloccato;
• la forma di governo, in assenza di riforme costituzionali, continua ad assi-
curare una governabilità inadeguata in un contesto, quello europeo, nel quale i
regimi parlamentari stanno incontrando generalizzate difficoltà; queste sono
accentuate oggi in Italia dal ritorno, a livello nazionale, a una legislazione
elettorale proporzionale e a un sistema politico multipolare;
• la magistratura ha pienamente affermato la propria indipendenza, ma le
intollerabili lentezze della giurisdizione (anche se non imputabili solo ad essa)
né hanno ridotto il ruolo di garanzia dei diritti dei cittadini; inoltre, il modo
in cui viene spesso interpretato il principio costituzionale dell'obbligatorietà
dell'azione penale ha sollevato dubbi sull'opportunità di mantenere i magi-
strati giudicanti e i magistrati dell'accusa all'interno di una stessa carriera;
infine, il loro dividersi in correnti organizzate ha minato la fiducia nelle scelte
più delicate del Csm, in particolare quelle riguardanti le assegnazioni degli
incarichi direttivi;
• l'ordinamento regionale si è certamente consolidato e, con la riforma del
titolo V del 2001, ha visto accrescere le proprie competenze; nondimeno le
regioni non hanno mai assunto il ruolo di interlocutori unici del governo
centrale, nel quadro di un sistema delle autonomie fondato su un ampio
pluralismo territoriale che solo in tempi recenti si e tentato di semplificare;
inoltre, le classi dirigenti in quasi tutte le regioni non sono state in grado di
evitare sprechi o, peggio, accaparramenti di fondi pubblici che ne hanno
fortemente indebolito il prestigio, concorrendo a far maturare una genera-
lizzata tendenza al ridimensionamento delle competenze regionali; è diffusa
anche l'opinione che la riforma del 2001 abbia eccessivamente indebolito la
capacità dello Stato di tutelare le necessarie istanze unitarie in diversi ambiti
legislativi;
• le pubbliche amministrazioni sono sottoposte da anni a incisivi processi di
trasformazione che hanno riguardato, in particolare, il rapporto di lavoro
pubblico, le regole base del procedimento amministrativo, i controlli (sempre
meno orientati al controllo di legittimità e sempre più al controllo di gestione),
sicchè il loro rendimento è andato crescendo (pur restando al di sotto delle
aspettative dei cittadini e delle imprese); nello stesso tempo, l'istituzione di
numerose autorità indipendenti ha sottratto compiti di regolazione e vigilanza
agli apparati ministeriali;
• i diritti fondamentali, grazie alle interpretazioni della giurisprudenza co-
stituzionale e ordinaria e a una legislazione sempre più evoluta e garantista,
sono tutelati estensivamente e in una misura che non è neppure paragonabile
rispetto a quanto avveniva nelle prime fasi della storia costituzionale italiana;
quando ciò non basta, interviene il sistema della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo, sempre più valorizzato dalla stessa Corte costituzionale,
nell'ottica di una tutela multilivello dei diritti.
498 L'ORDINAMENTO ITALIANO E LA SUA EVOLUZIONE [XVI, 81
Se questo bilancio è nel complesso positivo (inquadrato nella prospettiva

di lungo periodo), è legittimo chiedersi come mai da molti anni (a dir
poco dalla fine degli anni Settanta del XX secolo) si continua a parlare di
una costituzione da riformare, e anche come mai ciò avvenga senza che si
riescano a vedere risultati concreti. Quanto alla necessità delle riforme, vi è
un generalizzato consenso sull'esigenza di aggiornare la parte II della Costi-
tuzione, quella organizzativa, proprio allo scopo di renderla più funzionale
rispetto alle sfide poste alla società italiana dal contesto europeo e mondiale
contemporaneo. Quanto alla ragione dei ripetuti insuccessi, essi si devono
al fatto che al consenso sull'opportunità di riforme costituzionali non si è
accompagnato analogo consenso sul loro contenuto. Insomma, ci si trovava
d'accordo sull'obiettivo, ma ci si divideva, con posizioni talvolta molto diva-
ricate, sulle scelte da compiere per raggiungerlo. Inoltre, anche quando un
accordo sembrava raggiunto sul merito delle riforme, contingenti ragioni di
schieramento hanno sistematicamente finito per far mancare nel Parlamento
o nel paese i voti necessari.
8. I FALLITI TENTATIVI DI RIFORMARE LA COSTITUZIONE
Anche negli anni ormai lontani in cui l'attenzione prevalente era verso l'attua-
zione della Costituzione, vi fu chi ne proponeva la riforma: sia da prospettive
contrarie al sistema democratico sia per favorirne, invece, il consolidamento.
In ogni caso, fino alla fine degli anni Settanta le forze politiche di maggioranza
(la Democrazia cristiana e i partiti alleati) e la maggiore forza di opposizio-
ne (il Partito comunista) furono concordi nel respingere qualsiasi ipotesi
I partiti di revisione. Insieme essi formavano il cosiddetto arco costituzionale, che
dell'arco esprimeva la costituzione in senso materiale dell'epoca (nel senso indicato
costituzionale
nel cap. 1 par. 5).
Di fronte alle evidenti difficoltà di funzionamento del sistema politico-
istituzionale, culminate nella VII legislatura (1976-79) con la drammatica
vicenda di Aldo Moro, fu il Partito socialista a farsi per primo promotore di
incisive modifiche costituzionali, lanciando la parola d'ordine della grande
riforma. Era i11979: da allora il tema non è più uscito dall'agenda politica. Le
resistenze, per anni, furono enormi (anche perche il riformismo istituzionale
socialista era parte di una legittima strategia volta a contendere la leadership
ai due partiti maggiori: per ciò stesso da questi contrastata energicamente).
Tuttavia, anno dopo anno l'esigenza di modernizzare le istituzioni si fece
strada. Lo dimostrano da un lato la politica delle riforme possibili (di rango
sub-costituzionale) perseguita dalle coalizioni pentapartitiche (1981-91),
dall'altro i ripetuti tentativi di modifica costituzionale perseguiti dal Parla-
La via delle mento fin dalla prima metà degli anni Ottanta. Le commissioni parlamentari
bicamerali
(1983-98) bicamerali per le riforme, costituite nell'arco di quindici anni con l'obiettivo
di revisionare la Costituzione del 1948, furono ben tre (v. tab. riassuntiva).
LE TRE BICAMERALI PER LE RIFORME COSTITUZIONALI (1983-1998)
COMMISSIONE PARLAMENTARE Varò, senza il consenso dell'opposizione comunista, un progetto che toccava
PER LE RIFORME ISTITUZIONALI 45 articoli della Costituzione. Inseriva la tutela dell'ambiente fra i principi
fondamentali; includeva il diritto all'informazione nell'art. 21; ampliava le
Presidente: Aldo Bozzi (Pli) garanzie del cittadino nel processo; introduceva la tutela dei disabili; ade-
12 ottobre 1983-29 gennaio 1985
guava l'art. 39 in materia di sindacati; obbligava i partiti alla pubblicità, tra-
40 cornponenti più i1 presidente
sparenza e partecipazione degli iscritti. Rivedeva il procedimento legislativo
Istituita con mozioni approvate dalle
differenziando le competenze delle due Camere, ridisciplinava il referendum,
Camere
rafforzava il ruolo del presidente del Consiglio al quale solo sarebbe andata
la fiducia a Camere riunite, con potere di revoca dei ministri. II progetto non
ebbe alcun seguito.
COMMISSIONE PARLAMENTARE Varò un progetto che toccava solo 22 articoli relativi a forma di governo e
PER LE RIFORME ISTITUZIONALI ordinamento regionale. Prevedeva l'elezione parlamentare del primo ministro,
il quale nominava con proprio decreto i ministri, che poteva revocare, e la
Presidenti: Ciriaco De Mita (Dc) e poi
sfiducia costruttiva; riduceva la durata della legislatura a 4 anni; limitava gli
Nilde lotti (Pds)
ambiti di intervento dei decreti legge. Per la prima volta ipotizzava l'introdu-
23 luglio 1992-7 febbraio 1994
zione del principio dell'equilibrio finanziario della parte corrente. Proponeva
60 componenti
di invertire il criterio di riparto delle competenze legislative fra Stato e regioni,
Istituita con deliberazioni delle Camere e
con un generale rafforzamento delle attribuzioni regionali, compreso il potere
dotata di poteri referenti con I. cost. 6
di adottare una forma di governo diversa da quella stabilita in Costituzione. II
agosto 1993, n. 1
progetto non ebbe alcun seguito.
COMMISSIONS PARLAMENTARE Varò un progetto che riscriveva integralmente la parte II della Costituzione.
PER LE RIFORME COSTITUZIONALI Delineava una forma di governo semi-presidenziale con capo dello Stato eletto
dal popolo e dotato di importanti poteri,affiancato da un esecutivo responsabile
Presidente: Massimo D'Alema (Ds)
davanti al Parlamento. Questo era riformato prevedendo una differenziazione
24 gennaio 1997-9 giugno 1998
funzionale fra le due Camere.Altre novità toccavano: pubblica amministrazione,
70 componenti
partecipazione del l'Italia all'Ue, giustizia, attribuzioni della Corte costituzionale.
Istituita con I.cost. 24 gennaio 1997, n.1 La Camera ne iniziava l'esame nel gennaio 1998, ma lo interrompeva dopo pochi
mesi; le parti sulle regioni sarebbero state riprese dalla l. cost. 1/1999 e dalla l.
cost. 3/2001, 1a disciplina del giusto processo dal la l. cost. 2/1999.
Trentacinque anni di riformismo istituzionale hanno mostrato come sia dif-

ficile procedere a una revisione ampia della carta costituzionale. In effetti,
mai si sono profilati consensi sufficienti a un'impresa del genere, nonostante
che, a partire dalla seconda bicamerale, si sia limitata l'ipotizzata revisione
alla sola parte II, per venire incontro alle preoccupazioni di quanti temevano
che mettere mano alla parte I avrebbe potuto ridurre la tutela dei diritti. Del
resto, è sempre stata molto forte l'idea, radicata nella coscienza collettiva per
via del modo in cui la Costituzione fu approvata, che a qualsiasi revisione
costituzionale si dovesse procedere solo con un larghissimo consenso, che
non tagliasse fuori alcuna delle forze politiche principali (malgrado l'art.
138 Cost. preveda la revisione con la più piccola delle maggioranze qualifi-
cate, la metà più uno dei componenti, sia pure dopo due letture in ciascuna
camera). Non solo: con l'avvento di un sistema politico maggioritario si
avvertita l'esigenza di evitare riforme costituzionali partigiane, suscettibili
di essere ribaltate da una successiva diversa maggioranza. La necessità di
un'ampia condivisione ha finito così con l'attribuire a ciascuna forza poli-
tica un virtuale potere di veto; e ha fatto anche si che il compromesso fra
forze assai distanti venisse spesso trovato sulla base di soluzioni incoerenti e
tecnicamente inadeguate.
La riforma Alla vigilia delle elezioni politiche del 2001, la revisione del titolo V della
del titolo V Costituzione (le regioni, le province, i comuni) fu invece approvata, con
(2001)
solo quattro voti oltre il quorum, dalla sola maggioranza di centro-sinistra.
Ciò provoco, per la prima volta, la richiesta di referendum costituzionale: il
voto popolare, senza grande partecipazione, confermo la riforma. Era però
venuto a cadere il veto di fatto contro riforme a maggioranza in materia
costituzionale.
La riforma Così la maggioranza di centro-destra uscita dalle elezioni del 2001, se-
proposta dal
centro-destra
guendo e anzi portando a conseguenze più estreme la strada aperta dal
(2005-06) centro-sinistra, approvò da sola un'ampia revisione della parte II della
Costituzione, sulla quale fu chiesto un secondo referendum costituzionale.
Quella riforma (v. Gazzetta Ufficiale n. 269 del 18 novembre 2005) inter-
veniva su quattro punti: forma di governo, bicameralismo, rapporti Stato-
regioni, garanzie costituzionali. In particolare, avrebbe rafforzato il ruolo
del presidente del Consiglio (governo del primo ministro o premierato)
e ridefinito il ruolo di garanzia del presidente della Repubblica; avrebbe
portato a una riduzione del numero dei parlamentari e una netta diffe-
renziazione fra le due Camere (ma col Senato ancora eletto direttamente).
Il progetto fu duramente avversato dall'opposizione di centro-sinistra, in
procinto di tornare maggioranza (elezioni del 2006), e suscitò reazioni
prevalentemente critiche in ambito dottrinario. Il voto popolare lo bocciò
seccamente con il 61,3% di «no».
La XV legislatura ebbe vita brevissima. Con la XVI legislatura sembrò de-
linearsi un sistema partitico meno frammentato (dopo la nascita del Partito
democratico e del Popolo della libertà), caratterizzato da un clima più co-
struttivo nei rapporti maggioranza-opposizione, ma la prospettiva riformista
venne travolta dal progressivo sfaldarsi della maggioranza di centro-destra e
dalle difficoltà del governo Berlusconi IV davanti alla crisi dei debiti sovrani
nell'eurozona. Nell'estate 2011 si moltiplicarono gli ammonimenti all'Italia
della Commissione e della Banca centrale europea: in una lettera firmata dal
presidente uscente della Bce Jean-Claude Trichet e da quello neonominato
Mario Draghi si davano stringenti indicazioni sulle riforme, anche istitu-
zionali, che il nostro paese avrebbe dovuto realizzare per poter contare sul
sostegno delle istituzioni dell'Unione e degli stati membri.
11 governo ll presidente del Consiglio Berlusconi si vide costretto a dimettersi nel no-
Monti vembre 2011. Col suo partito accettò di sostenere, insieme all'opposizione,
(2011-13)
un nuovo governo che il presidente della Repubblica Napolitano decise di
affidare a un accademico, l'ex commissario europeo e neosenatore a vita
Mario Monti. Sostenuto e in alcuni passaggi quasi affiancato dal capo dello
Stato, Monti forme una compagine ministeriale senza personalità designate
dai partiti (di per se sintomo delle difficoltà di funzionamento della forma
di governo): fu un governo composto da tecnocrati, che impose al paese
drastiche misure di austerità (a cominciare dal decreto «salva Italia» che le
Camere approvarono in due settimane, inclusa la riforma delle pensioni). Lo
scopo di stabilizzare il debito italiano sui mercati fu raggiunto, pur a prezzo

della rinuncia a rimettere in moto l'economia. Nulla potè fare il Parlamento,
tuttavia, sulla riforma elettorale e su quella costituzionale. Intanto, elezioni
comunali e regionali avevano visto il crescente successo di un movimento di
radicale contestazione verso tutti i partiti fondato dal comico Beppe Grillo,
insieme a un imprenditore del web, Gianroberto Casaleggio: il Movimento 5
stelle, che della rete aveva fatto il suo essenziale strumento di mobilitazione
politica.
L'esito delle elezioni del 2013 per la XVII legislatura segnò il tramonto Le elezioni
dell'assetto bipolare centro-destra/centro-sinistra: le due coalizioni alternatesi del 2013 e la
rielezione di
al governo negli ultimi vent'anni raccolsero ciascuna meno del 30% dei voti; Napolitano
il M5s ne raccolse da solo più di un quarto. La coalizione di centro-sinistra
guidata dal Pd conseguì per pochi voti la maggioranza assicurata dalla legge
elettorale alla Camera, ma non al Senato. In questa situazione, mentre il
M5s rifiutava qualsiasi forma di collaborazione, il tentativo di formare un
governo guidato dal capo della coalizione maggioritaria, il segretario del
Pd Pier Luigi Bersani, fallì e il Parlamento riusì a eleggere il nuovo presi-
dente della Repubblica solo convincendo Giorgio Napolitano a un secondo
mandato, evento senza precedenti nella storia del paese. Seguì un governo
di larghe intese, sorretto da una maggioranza simile a quella del governo
Monti, con presidente del Consiglio il vicesegretario del Pd Enrico Letta: a
differenza del precedente esecutivo, era composto da esponenti dei partiti
che lo sostenevano.
La rielezione di Napolitano e la formazione del governo Letta si erano
segnalate proprio per il rinnovato impegno, accompagnato da un senso di
vera e propria emergenza, verso le riforme. Tuttavia, le vicende legate alla
decadenza da senatore di Silvio Berlusconi le indirizzarono su un binario
morto. Il 4 dicembre 2013 intervenne poi la decisione con la quale la Corte
costituzionale dichiarò l'illegittimità della legge elettorale perchè prevedeva
premi di maggioranza senza una soglia minima e perchè non prevedeva la
possibilità per l’elettore di esprimersi sui singoli candidate (sent.1/2014).
II tentativo del
L'eterna partita delle riforme si riaprì con l'ascesa del nuovo segretario del governo Renzi
Pd Matteo Renzi, eletto direttamente dai simpatizzanti nel dicembre 2013. (2014-16)
Egli subito siglò su questo tema un patto con il leader di Forza Italia, l'ex
senatore Berlusconi (stante l'indisponibilità del M5s). Nel febbraio 2014 il
presidente del Consiglio Letta fu costretto alle dimissioni dal suo partito
per consentire a Renzi di assumere la guida del governo. La determina-
zione del nuovo presidente del Consiglio, il contesto da ultima spiaggia,
il costante pungolo del capo dello Stato, l'esito delle elezioni europee del
maggio 2014 che premiò il Pd: tutto ciò sembrava aprire prospettive di
successo ai propositi di riforma. In effetti, già il 12 marzo 2014 la Camera
in prima lettura aveva approvato la nuova legge elettorale. L'8 aprile 2014 il
governo aveva presentato al Senato un disegno di legge costituzionale «per
il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei
parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la

soppressione del Cnel e la revisione del titolo V della parte seconda della
Costituzione», avviando il procedimento dell'art. 138. La legge elettorale
(per la sola Camera, in attesa della riforma costituzionale) fu approvata
in via definitiva un anno dopo (maggio 2015). Nel frattempo era però
ancora mutato il contesto politico. Dimessosi Napolitano, era stato eletto
presidente della Repubblica Sergio Mattarella, senza l'assenso di Forza
Italia, che per questo non sostenne più le riforme: era la premessa del
fallimento anche di questo tentativo riformatore. I1 2016 fu la volta della
riforma costituzionale, approvata al termine di un iter approfondito che
aveva richiesto sei passaggi parlamentari (v. Gazzetta Ufficiale n. 88 del
15 aprile 2016).
Le riforme La riforma elettorale (1. 52/2015) si caratterizzava per l'assegnazione di un
approvate dal premio alla lista che avesse ottenuto almeno il 40% dei voti ovvero a quella
Parlamento nel
2015-16 che avesse vinto il successivo ballottaggio fra le prime due liste. Limitato il
rapporto fiduciario alla sola Camera (come previsto dalla parallela riforma
costituzionale), ciò avrebbe consentito una scelta immediata da parte del
corpo elettorale e reso pressochè automatica la formazione del governo.
Quanto alla riforma costituzionale, il progetto incideva principalmente sul
titolo I (quello sul Parlamento) e sul titolo V (quello sulle regioni e autono-
mie locali). L'intento era di agire sugli aspetti del nostro sistema costituziona-
le da anni considerati inadeguati (v. più in dettaglio la tab.). In primo luogo,
si sarebbe superato il bicameralismo paritario e indifferenziato, affidando
alla seconda camera (il Senato) la funzione di rappresentare le istituzioni ter-
ritoriali; la legislazione sarebbe stata a prevalenza della Camera. In secondo
luogo, correggendo, se non invertendo, il senso della revisione costituzionale
del 2001, si sarebbe mutato il riparto delle competenze legislative fra Stato e
regioni; il nuovo Senato avrebbe bilanciato il rafforzamento della potesta
legislativa dello Stato grazie alla rappresentanza degli enti sub-statali a livello
parlamentare. E da sottolineare che, fin dall'inizio, si era scelto di non inter-
venire in tema di forma di governo: l'Italia sarebbe restata una repubblica
parlamentare, con la sola differenza che, come dappertutto, il rapporto
fiduciario avrebbe legato il governo alla sola Camera; la legittimazione
dell'esecutivo sarebbe stata rafforzata però dalla nuova legge elettorale ad
effetto maggioritario.
II referendum Ma il referendum costituzionale del 4 dicembre 2016 si trasformò in un
del 2016 e la giudizio sul governo Renzi: con larga maggioranza (59,9% contro 40,1%)
vittoria del no
i cittadini respinsero la legge di revisione approvata dal Parlamento. Renzi
si dimise e nacque il governo Gentiloni (il terzo della legislatura), quasi
identico al precedente. Dopo la bocciatura referendaria della riforma costi-
tuzionale, nel gennaio 2017 la Corte costituzionale dichiarò la parziale ille-
gittimità della riforma elettorale, cancellando il ballottaggio (sent. 35/2017).
Di qui i successivi tentativi di dare al paese una nuova legge elettorale, il
più possibilmente simile per entrambe le Camere e condivisa da un'ampia
parte del Parlamento. Veniva così approvata la 1. 165/2017, caratterizzata

da una prevalente componente proporzionale (v. cap. 8 par. 5).
Con questa legge si sono tenute le elezioni del 4 marzo 2018 per la XVIII Dopo le
legislatura, dalle quali è uscito un Parlamento con tre schieramenti: centro- elezioni del
destra (a prevalenza ora della Lega) con il 37%, M5s con il 33% (in forte 2018
crescita), centro-sinistra con i1 23 % (nettamente sconfitto dopo un quin-
quennio di governi a guida Pd). È riemersa così la difficoltà a comporre una
maggioranza. Dopo quasi tre mesi dalle elezioni veniva varato un governo fra
M5s e Lega, partiti accomunati nel segno del populismo e di un'aspra critica
all'Unione europea, con presidente del Consiglio un non politico indicato
dal M5s (il docente universitario Giuseppe Conte). Sulle riforme la maggio-
ranza annunciava una strategia basata su limitate e puntuali revisioni della
Costituzione, tradottasi in due progetti: il primo per la riduzione drastica
dei parlamentari (345 in meno, senza toccare in nulla il bicameralismo); il
secondo per l'istituzione del referendum propositivo. Mutata la maggioranza
nell'agosto 2019, il nuovo governo guidato sempre da Conte, sorretto dallo
stesso M5s e — stavolta — dal Pd al posto della Lega, si è fondato su un'intesa
che, in materia istituzionale, prevedeva il via libera al taglio dei parlamentari,
l'accantonamento del referendum propositivo, l'estensione dell'elettorato
attivo per il Senato a tutti i maggiorenni e una nuova modifica della legge
elettorale per tornare integralmente al proporzionale. Il disegno di legge di
revisione costituzionale sulla riduzione dei parlamentari è stato così approvato
in ultima lettura nell'ottobre 2019. Richiesto il referendum da un quinto dei
senatori, esso veniva indetto per il 29 marzo 2020. L'esplosione dell'epidemia
di Covid-19 ha obbligato a un rinvio di sei mesi (20 settembre).
Non è dato invece prevedere se e quando la sfida dell'adeguamento comples-
sivo della parte II della Costituzione potrà essere di nuovo tentata.
LE DUE RIFORME COSTITUZIONALI BOCCIATE DAL CORPO ELETTORALE (2006 E 2016)
IL PROGETTO DEL 2006 IL PROGETTO DEL 2016
Parlamento Prevedeva un bicameralismo differenziato,con riduzio- Prevedeva un bicameralismo differenziato a netta

ne del numero dei componenti da 945 a 770 (Camera: prevalenza della Camera (630 deputati) con radicale
518; Senato ofederalex 252), tutti direttamente eletti. I trasformazione del Senato, non più direttamente eletto
senatori erano eletti insieme al consiglio regionale, con e composto da 95 membri eletti dai consigli regionali,
specifici requisiti di elettorato passivo (cariche ricoperte di cui 74 fra i consiglieri regionali e 21 fra i sindaci, con
o residenza nella regione),e duravano in carica quanto durata pari a quella dei consigli dai quali erano stati
quello. La differenziazione riguardava la titolarità del votati. I senatori restavano altresì consiglieri regionali e
rapporto flduciario (solo la Camera) e le competenze le- sindaci, senza ulteriori indennità. II Senato, escluso dal
gislative.Erano previste:leggi a prevalenza della Camera rapporto fiduciario,concorreva all'esercizio della funzio-
nelle materie di competenza esclusiva statale (art.117.2) ne legislativa:erano previste leggi bicamerali, approvate
e leggi a prevalenza del Senato nelle materie di compe- da entrambe le Camere, accuratamente elencate; su
tenza concorrente (art. 117.3), rispetto alle quali l'altro tutte le altre leggi la competenza era della sola Camera,
ramo poteva proporre modifiche, entro termini definiti, con la possibilità per il Senato di proporre modifiche,
su cui decidevano in via definitiva, rispettivamente, la entro un termine determinato, e successiva decisione
Camera e il Senato. II governo poteva chiedere con una definitiva della Camera. II governo poteva chiedere tl
complessa procedura che anche in quest'ultimo caso voto a data certa sui disegni di legge ritenuti essenziali
fosse la Camera ad avere I'ultima parola.C'erano,infine, per I'attuazione del suo programma.Venivano introdotti
leggi approvate da entrambe le Camere in determinate limiti alla decretazione d'urgenza.
materie. Al governo era garantito il voto entro tempi
certi dei suoi disegni di legge, nel testo da esso proposto
(voto bloccato).
Presidente Era eletto dall'Assemblea della Repubblica (composta Data la nuova composizione del Senato, era eletto dal
della Repubblica dai membri delle due Camere, dai presidenti delle Parlamento in seduta comune senza delegati regionali.
giunte regionali,dai delegati eletti dai consigli regionali). Aumentava il quorum per l'elezione dal quarto scrutinio,
L'elezione avveniva, dopo i primi tre scrutini, a maggio- che non scendeva mai sotto il 60%, calcolato peraltro,
ranza dei tre quinti dei componenti e,dal sesto scrutinio, dal settimo scrutinio,sui votanti (e non sui componenti).
a maggioranza assoluta dei componenti. II potere di
nomina del presidente del Consiglio (primo ministro) e
il potere di scioglimento (della Camera) erano limitati.II
presidente non nominava più i ministri; nominava però
i presidenti delle autorità indipendenti e del Cnel e tl
vicepresidente del Csm.
Governo II presidente del Consiglio diventava primo ministro, Nessuna modifica era prevista, salvo che il rapporto
con potere di nomina e revoca dei ministri. Determinava fiduciario, confermato nelle forme vigenti, si instaurava
la politica generale del governo. Alla legge elettorale soltanto con la Camera dei deputati.
erano demandate le modalità di indicazione della can-
didatura a primo ministro mediante collegamento con
candidati o liste all'elezione della Camera. II presidente
della Repubblica nominava il primo ministro sulla base
dei risultati elettorali e la Camera si pronunciava con
un voto sul programma da questi illustrato. II primo
ministro poteva chiedere sotto la sua esclusiva re-
sponsabilità lo scioglimento della Camera. La Camera
era sciolta in caso di approvazione di una mozione di
sfiducia a maggioranza assoluta, o anche qualora la
mozione venisse respinta con il voto determinante di
deputati non appartenenti alla maggioranza uscita dalle
elezioni. La legislatura invece continuava, sia in caso di
richiesta di scioglimento da parte del primo ministro
sia in caso di sfiducia, se la Camera designava un altro
primo ministro all'interno della stessa maggioranza.
Stato-regioni Cambiava il riparto delle competenze legislative Veniva abolita la competenza legislativa concorrente,
previsto dall'art. 117: alcune materie di competenza con un significativo aumento delle materie di compe-
concorrente di cui al comma 3 diventavano esclusive tenza esclusiva statale (ad es.coordinamento finanziario
dello Stato (ad es. tutela della salute, sicurezza del la- e tributario, tutela della salute, tutela e sicurezza del
voro, grandi reti di trasporto e navigazione, produzione, lavoro, commercio con l'estero, governo del territorio,
trasporto e distribuzione nazionali dell’energia); altre produzione, trasporto e distribuzione nazionali dell'e-
diventavano di competenza esclusiva delle regioni (ad nergia,grandi reti di trasporto a navigazione).Le materie
es.assistenza e organizzazione sanitaria,organizzazione regionali erano quelle espressamente elencate (ad es.
scolastica), insieme alle materie residuali di cui al comma pianificazione del territorio, dotazione infrastrutturale,
4. Veniva abolito il vincolo alla potestà legislativa statale programmazione e organizzazione dei servizi sanitari
e regionale derivante dagli obblighi internazionali. e sociali, servizi scolastici) e tutte le altre non espressa-
mente riservate allo Stato. Era introdotta una clausola
di supremazia che permetteva allo Stato di intervenire
anche nelle materie di competenza regionale.
Corte Fermo iI numero di 15, i giudici della Corte erano scelti: 15 giudici di elezione parlamentare erano scelti non più
costituzionale 4 dal presidente della Repubblica, 4 dalle supreme dal Parlamento in seduta comune, ma separatamente
magistrature, 3 dalla Camera e 4 dal Senato (integrato 3 dalla Camera e 2 dal Senato. Era introdotto il ricorso
dai president delle giunte regionali). Era introdotto i l diretto alla Corte in via preventiva da parte di mino-
ricorso diretto alla Corte degli enti locali contro leggi ranze parlamentari (un quarto dei deputati, un terzo
statali o regionali a tutela delle proprie competenze. dei senatori) sulla legittimità delle leggi elettorali di
Camera a Senato.
Altro Venivano costituzionalizzate le autorità amministrative Cancellava tutti i riferimenti alle province.
indipendenti. Sopprimeva il Cnel.
La Conferenza Stato-regioni diventava un organo di Riduceva il quorum del referendum abrogativo alla
rilievo costituzionale. metà più uno dei votanti alle ultime elezioni politiche
Prevedeva che la richiesta del referendum costituzionale in caso di richiesta avanzata da 800.000 elettori, ferma
fosse sempre possibile. la disciplina vigente per le richieste sottoscritte da
500.000 elettori. Rinviava a una legge costituzionale
la disciplina di referendum propositivi e di indirizzo.
Aumentava a 150.000 le firma per i progetti di legge
d'iniziativa popolare, garantendo tempi certi per la
deliberazione parlamentare.
9. LE ISTITUZIONI E L'EMERGENZA SANITARIA COVID-19
II 30 gennaio 2020, un mese dopo la segnalazione da parte della Cina di

un'epidemia provocata da un nuovo coronavirus poi denominato Sars-Cov-2
(Covid-19 e invece il nome dato alla malattia), l'Organizzazione mondiale
della sanita (Oms) dichiarava un'emergenza sanitaria di interesse internazio- La dichiara-
nale. Il giorno prima due turisti cinesi erano stati ricoverati in isolamento zione dello
all'ospedale Spallanzani di Roma. Il giorno dopo il governo Conte dichiarava stato di
emergenza
lo stato d'emergenza in base a1 codice della protezione civile (art. 24 d.lgs.
1/2018). Il 18 febbraio 2020 veniva individuato il primo caso di trasmissione
secondaria a Codogno, in Lombardia; quattro giorni dopo si registrava la
prima vittima nel comune veneto di Vo' Euganeo, distante 200 chilometri.
L'epidemia si diffondeva come un lampo in tutto il mondo: 1'11 marzo 1'Oms
dichiarava che doveva parlarsi di pandemia, cioè un fenomeno epidemico
globale (colpiti oltre 200 paesi). L'emergenza, senza eguali nel nostro tempo,
nonostante gli ammonimenti lanciati da più parti negli ultimi anni, coglieva
quasi tutti i paesi impreparati a fronteggiare un virus completamente scono-
sciuto e una malattia per la quale non esistevano terapie certe.
506 L'ORDINAMENTO ITALIANO E LA SUA EVOLUZIONE [XVI,9]
L'Italia si trovava a essere il primo paese europeo a subire l'onda d'urto, in

particolare nelle quattro maggiori regioni del Nord nelle quali, sei mesi dopo,
si sarebbero registrati oltre ventisettemila decessi (circa il 78% del totale
nazionale). Ogni tentativo di evitare la crescita esponenziale dei contagi,
isolando i focolai individuati, si rivelava illusorio, fino al punto che alcuni
comuni non erano in grado di seppellire le proprie vittime. Non rimanevano
che drastiche misure di contenimento, le cosiddette chiusure, soprattutto
per diluire nel tempo l'impatto sul sistema sanitario. Di qui la decisione di
imporre il distanziamento sociale (o il lockdown, con la parola inglese subito
entrata nel linguaggio quotidiano). Queste misure, con i provvedimenti presi
dal governo fra il 23 febbraio e 1'11 marzo, sono state per qualche giorno
limitate ad alcune aree circoscritte (le zone rosse), poi estese a intere regioni e
infine all'intero territorio nazionale. Il tentativo di rallentare il contagio
comportava restrizioni di ogni genere, fino al confinamento generalizzato in
casa e al blocco delle attività produttive e commerciali ad eccezione di quelle
essenziali (imposti fino al mese di maggio). Ne derivava in pratica la necessità
di reinventare giorno per giorno l'organizzazione della vita collettiva (stanti
le limitazioni agli spostamenti intercomunali e interregionali, il divieto di
assembramenti, incluse le cerimonie religiose, le scuole chiuse, la didattica e
il lavoro a distanza e via dicendo). Chiunque legga questo manuale ha vissuto
in prima persona l'esperienza, sicchè a superfluo ricordarla: ognuno ha la
sua storia. A disincentivare comportamenti in contrasto con le disposizioni
emanate veniva previsto un apparato sanzionatorio, prima addirittura di tipo
penale (art. 650 c.p.), poi sorretto da multe di importo non trascurabile e dal
dispiegamento di un significativo apparato repressivo.
La strategia di contenimento del contagio, dopo il picco di marzo-aprile,
conseguiva un sostanziale successo al prezzo di una contrazione molto forte
dell'economia, con gravissimi effetti su occupazione, reddito e benessere
collettivo: di qui la necessità di immediati interventi pubblici a sostegno di
famiglie, lavoratori, imprese. In pochi mesi lo Stato impegnava ingenti risorse
(oltre 100 miliardi), che facevano schizzare le stime sul deficit dal 3 al 12 % e
sul debito dal 135 al 160% del Pil.
II diritto Sia per far fronte all'epidemia sia per far fronte alle sue conseguenze econo-
emergenziale
al tempo della miche e sociali, l'ordinamento veniva inondato da una valanga normativa.
pandemia Chi ha studiato tutto il manuale e in grado di comprendere l'impatto dell'e-
mergenza Covid-19 su diritti e istituzioni e le questioni insorte in Italia (come
altrove). Esse riguardano: le fonti normative utilizzate (e dunque i soggetti
istituzionali coinvolti); l'entità e la natura delle limitazioni all'esercizio dei
diritti costituzionalmente garantiti; il ruolo svolto rispettivamente dal go-
verno e dal Parlamento; i rapporti fra Stato, regioni ed enti locali; il ruolo
assunto dai comitati tecnico-scientifici istituiti per valutare il contesto e dare
indicazioni operative. In sintesi:
• l'emergenza, ma anche la successiva fase di tentato rilancio, venivano
regolate da disposizioni adottate mediante atti normativi del governo sia
=MN
primari sia secondari, con largo ricorso a decreti del presidente del Con-
siglio dei ministri; accanto a questi, ordinanze del ministro della salute,
circolari del ministro dell'interno, ordinanze del capo del dipartimento
della protezione civile e del commissario straordinario, nonchè, a livello
territoriale, ordinanze di presidenti delle regioni e sindaci. Fondamento
di questa attività normativa, oltre al citato codice della protezione civile e
altre norme previgenti (art. 32 1. 833/1978, art. 50 Tuel), erano alcuni
decreti legge emanati ad hoc, e segnatamente il d.l. 6/2020 e poi il più
analitico d.l. 19/2020, nei quali si indicavano i contenuti delle misure po-
tenzialmente applicabili. Fra il 31 gennaio e il 30 giugno 2020 il governo
aveva adottato 17 decreti legge (9 convertiti, 5 non convertiti, 3 in attesa
di conversione) e 19 d.p.c.m. (di cui 15 nella fase più critica, fra fine
febbraio e fine aprile);
• alle stesse date il Parlamento aveva approvato solo 20 leggi, di cui 5
ratifiche di trattati internazionali, 2 leggi ordinarie extra-coronavirus e
13 conversion di decreti legge (di cui 7 relativi all'emergenza). Pur senza
interrompere la sua attività, per settimane le Camere si riunivano il meno
possibile, a ranghi ridotti (con l'accordo fra i gruppi a ridurre in proporzione
la presenza dei propri componenti); diversamente dai parlamenti di altri
paesi (e anche dal Parlamento europeo), esse optavano per non consentire
la partecipazione e il voto a distanza. Solo in un secondo momento si in-
staurava un raccordo costante fra le Camere e il governo con frequenti co-
municazioni del presidente del Consiglio. Così la disciplina dell'emergenza
veniva sostanzialmente affidata ad atti del presidente del Consiglio (sentiti i
ministri competenti e col parere delle regioni), ma non sottoposti al Consi-
glio dei ministri e senza il coinvolgimento del Parlamento e del presidente
della Repubblica. Con una modifica inserita nel d.l. 19/2020 le Camere ot-
tenevano di essere informate dal presidente del Consiglio preventivamente o
entro sette giorni dall'adozione di ciascun d.p.c.m. D'altra parte, al di là
della copertura garantita dalle norme dei decreti legge citati, a vero che solo
provvedimenti non legislativi potevano garantire la necessaria prontezza di
risposta all'evolversi di un'emergenza perdurante mai sperimentata prima,
che richiedeva continui aggiustamenti;
• quanto alla questione del bilanciamento fra la tutela del diritto alla salute
(art. 32 Cost.) e la tutela degli altri diritti fondamentali incisi dalle restrizioni
imposte dopo la dichiarazione dello stato d'emergenza, va rammentato che, a
proposito della libertà di circolazione, l'art. 16 Cost. consente alla legge di
stabilire limitazioni «per motivi di sanità»; mentre l'art. 17 Cost. da un lato
consente di vietare le pubbliche riunioni a tutela dell'«incolumità pubblica»,
dall'altro non tutela gli assembramenti. In ogni caso, le restrizioni previste con
decreto legge e attuate con decreto del presidente del Consiglio hanno avuto
carattere non discriminatorio ma generale, sono state basate su presupposti
sanitari e indicazioni scientifiche e sono state applicate senza coercizione
fisica (pur in presenza di sanzioni). Esso appaiono perciò tali da superare
i test di proporzionalità e di congruità rispetto al fine, mantenendo natura

necessariamente temporanea;
• quanto al rapporto fra Stato e regioni (ed enti locali), vi sono stati mo-
menti difficili e conflittuali e talora decisioni contrastanti o non coordinate,
che hanno creato confusione. A parte un paio di casi nei quali il governo ha
dovuto ricorrere agli organi di giustizia amministrativa, bisogna ricordare
che la tutela della salute è materia di competenza concorrente, come pure la
protezione civile: per cui il giustificato intervento statale nell'emergenza per
assicurare una risposta unitaria e uniforme (esempio di sussidiarietà «verso
l'alto») doveva comunque essere condiviso con le diverse realtà territoriali
nel rispetto della leale collaborazione, regolata da apposita disposizione del
d.l. 6/2020; inoltre, con il d.l. 19/2020 veniva consentito alle regioni di adot-
tare misure più restrittive rispetto a quelle stabilite dal governo per l'intero
paese, nonchè, con il d.l. 33/2020, anche di adottare protocolli specifici e
differenziati per la ripartenza delle attività economiche. Non è stato forse
solo un male se il riparto costituzionale delle competenze abbia permesso alle
regioni di sperimentare una varietà di approcci organizzativi e di contrasto
all' epidemia, data una situazione nella quale non esistevano e non esistono
nel mondo che limitate certezze.
Considerato il quadro descritto, l'ordinamento italiano (al di là del giudizio
su questa o quella singola scelta, su questa o quella politica sanitaria) ha
reagito nel complesso con una certa efficacia alla sfida, potendo contare,
ben al di là delle sanzioni e delle complicazioni burocratiche (si pensi alle
autocertificazioni cartacee per gli spostamenti consentiti), su una collabora-
zione mediamente elevata da parte della popolazione. Si dovrà ovviamente
indagare a fondo su come e stata gestita l'emergenza a tutti i livelli. Restano
diversi insegnamenti: è necessario predisporre meticolosi piani d'emergenza
per simili calamità (anche le meno probabili) e riserve strategiche di ciò che
serve in tali evenienze; è necessario organizzare i sistemi sanitari in modo
che abbiano la flessibilità per reagire a situazioni impreviste e una forte rete
di medicina territoriale; è necessario proteggere gli operatori della sanità ed
elevare il grado di preparazione di tutte le strutture assistenziali, specie quelle
in cui sono ospitate persone fragili; è necessario far funzionare le assemblee
rappresentative in qualsiasi circostanza e chiarire le competenze che trava-
licano le singole regioni; è necessario, infine, investire le risorse finanziarie
occorrenti, rivedendo l'ordine delle priorità. Resta oggetto di discussione se sia
opportuno introdurre nella nostra Costituzione una espressa disciplina degli
stati di emergenza, come prevista in altre costituzioni, a fronte di eventi
eccezionali che possano imporre di derogare al normale funzionamento delle
istituzioni e limitare il pieno esercizio dei diritti fondamentali.
L'ORDINAMENTO ITALIANO E LA SUA EVOLUZIONE 509
P A R O L E C H I AV E
• Assemblea costituente • Regno d'Italia

• Costituzione della Repubblica • Repubblica italiana
• Mutamento della costituzione • Revisione costituzionale
• Prima costituzione provvisoria • Riforme costituzionali
• Referendum elettorali • Seconda costituzione provvisoria
• Referendum istituzionale • Statuto albertino
• Regime fascista • Suffragio universale
F ON T !
■ Statuto albertino [4 marzo 1848].

■ D.1. lgt. 25 giugno 1944, n. 151 (Assemblea costituente).
■ D.Igs. lgt. 2 febbraio 1945, n. 23 (Voto alle donne).
■ D.Igs. lgt. 16 marzo 1946, n. 98 (Referendum istituzionale).
■ Costituzione della Repubblica [approvata i122 dicembre 1947, e successive modificazioni].
PE RCOR S O DI AU TO VE RI FICA
1. In che senso un ordinamento costituzionale è sempre in trasformazione?
2. Quali furono le principali caratteristiche dello Statuto albertino? E perchè lo si è considerato

una costituzione flessibile?
3. Come si sviluppò l'ordinamento statutario fino al Primo dopoguerra?
4. Come il fascismo trasformò l'ordinamento statutario? Con quali provvedimenti e istituti?

5. Attraverso quali passaggi fu compiuta la transizione istituzionale dal 25 luglio 1943 al 2 giugno
1946?
6. Come si arrivò all'approvazione della Costituzione repubblicana?
510 L'ORDINAMENTO ITALIANO E LA SUA EVOLUZIONE
7. Come si possono riassumere i contenuti più significativi della Costituzione del 1948?
8. In quali fasi puù essere distinta la storia costituzionale della Repubblica? E quali formule politiche
le hanno contraddistinte?
9. Come vennero attuati i nuovi istituti previsti dalla Costituzione?
10. Perchè si parla di una prima crisi politico-istituzionale negli anni Settanta?
11. Quali furono le riforme istituzionali approvate negli anni Ottanta?
12. Perchè il sistema politico-istituzionale entrò in crisi agli inizi degli anni Novanta? E in cosa
consistette la strategia referendaria per le riforme?
13. Quante e quali modificazioni ha conosciuto la Costituzione?
14. Qual è il quadro the si può tracciare dello stato delle istituzioni dopo oltre settant'anni di
esperienza costituzionale?
15. Quali sono stati i tentativi di riforma costituzionale negli ultimi quattro decenni?
16. Cosa prevedeva il progetto di revisione della parte seconda della Costituzione bocciato dagli
elettori nel 2006?
17. Quali eventi politici segnarono la XVI e la XVII legislatura?
18. Cosa caratterizzava la riforma elettorale del 2015 e il progetto di revisione costituzionale respinto
nel referendum del 4 dicembre 2016?
19. Di quali riforme si discute nella XVIII legislatura?
20. Come e stata affrontata l'emergenza dell'epidemia e quali conseguenze ha avuto sulle istituzioni e
sui diritti costituzionali?

L'ordinamento Italiano e La Sua Evoluzione

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CAPITOLO 16

In questo capitolo si descrive come si è trasformato l'ordinamento italiano: proponiamo,

1. OGNI ORDINAMENTO È SEMPRE IN TRASFORMAZIONE

può avvenire in forma pacifica o anche a seguito di eventi traumatici, eversivi

2. ALLE ORIGINI DELL'ORDINAMENTO ITALIANO:

ovvio che popolo e territorio risultarono profondamente diversi dal Regno di

3. L'EVOLUZIONE DELL'ORDINAMENTO STATUTARIO

1. la rappresentanza rimase a lungo ristrettissima e ancora alle elezioni del

di fiducia nel novembre 1922 («Potevo fare di quest'aula sorda e grigia un

i) il testo unico di pubblica sicurezza e il nuovo codice penale (codice Rocco,

4. DALLA CADUTA DEL FASCISMO AL REFERENDUM

ll 25 luglio 1943 il Gran consiglio del fascismo, approvando il celebre or-

Soppressi gli istituti che avevano caratterizzato il regime fascista, soppresso

per la monarchia (10.718.502). Sull'esito del referendum vi fu qualche con-

COMPOSIZIONE DELL'ASSEMBLEA COSTITUENTE

LISTE SEGGI VOTI PERCENTUALE

DEMOCRAZIA CRISTIANA 207 8.101.004 35,2

«documento penoso, impostato su basi false e su argomentazioni artificiose»),

5. LA COSTITUENTE E LA COSTITUZIONE DEL 1948

L'elaborazione L'Assemblea costituente affidò a un'apposita Commissione per la Costi-

L'ORDINAMENTO ITALIANO E LA SUA EVOLUZIONE [XVI, 5] 489

Commissione per la Costituzione

I sottocommissione II sottocommissione Ill sottocommissione

mazione e consenso. Si perseguì una politica di riconciliazione che si tradusse

c) si finì con lo scegliere un bicameralismo fatto di due Camere elettive con

6. LE FASI DELLA STORIA COSTITUZIONALE REPUBBLICANA

La prima • Una seconda fase fu caratterizzata da una prima crisi politico-istituzionale

fra maggioranza e opposizione, al quale primo a opporsi fu il piccolo ma

ciò a sentire come un vincolo insopportabile le lentezze e le inefficienze della

7. L'ORDINAMENTO ITALIANO A PIÙ DI SETTANT'ANNI

La Costituzione ha conosciuto un numero relativamente limitato di modifi-

LEGGE DI REVISIONE OGGETTO DELLA REVISIONE

L. cost. Artt. 56, 57 e 60

L. cost. Artt. 57 e 131

L. cost. Artt.96, 134 e135

L. cost. Artt.121, 122,123 e 126

L. cost. Artt. 81, 97, 117, 119

direzione del secondo grazie al ricorso alla decretazione d'urgenza, spesso

politico; ha così assunto una funzione di incisivo contropotere d'influenza e

Se questo bilancio è nel complesso positivo (inquadrato nella prospettiva

8. I FALLITI TENTATIVI DI RIFORMARE LA COSTITUZIONE

LE TRE BICAMERALI PER LE RIFORME COSTITUZIONALI (1983-1998)

Trentacinque anni di riformismo istituzionale hanno mostrato come sia dif-

scopo di stabilizzare il debito italiano sui mercati fu raggiunto, pur a prezzo

parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la

parte del Parlamento. Veniva così approvata la 1. 165/2017, caratterizzata

LE DUE RIFORME COSTITUZIONALI BOCCIATE DAL CORPO ELETTORALE (2006 E 2016)

IL PROGETTO DEL 2006 IL PROGETTO DEL 2016

Parlamento Prevedeva un bicameralismo differenziato,con riduzio- Prevedeva un bicameralismo differenziato a netta

9. LE ISTITUZIONI E L'EMERGENZA SANITARIA COVID-19

II 30 gennaio 2020, un mese dopo la segnalazione da parte della Cina di

L'Italia si trovava a essere il primo paese europeo a subire l'onda d'urto, in

L'ORDINAMENTO ITALIANO E LA SUA EVOLUZIONE [XVI, 9] 507

i test di proporzionalità e di congruità rispetto al fine, mantenendo natura

• Assemblea costituente • Regno d'Italia

■ Statuto albertino [4 marzo 1848].

1. In che senso un ordinamento costituzionale è sempre in trasformazione?

2. Quali furono le principali caratteristiche dello Statuto albertino? E perchè lo si è considerato

3. Come si sviluppò l'ordinamento statutario fino al Primo dopoguerra?

4. Come il fascismo trasformò l'ordinamento statutario? Con quali provvedimenti e istituti?

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