Diritto Del Turismo

Garrinella C.
Daniele
DIRITTO DEL TURISMO
1- IL TURISMO NELLA COSTITUZIONE

Il turismo è definito dall’OMT (Organizzazione Mondiale del Turismo) come “l’insieme delle attività
delle persone che effettuano uno spostamento o soggiorno al di fuori dell’abituale ambiente per
almeno 24 ore e per un periodo non superiore ad un anno, il cui scopo abituale sia diverso
dall’esercizio di qualsiasi attività remunerata all’interno dello Stato visitato”
Il turismo può essere inquadrato sia come fenomeno economico intersettoriale che come fenomeno
connesso alla fruizione del patrimonio culturale. Nella Costituzione odierna, tuttavia, non esiste
nessun riferimento esplicito al turismo. Il fenomeno trova comunque non pochi riferimenti in diversi
articoli.
Art. 2 Cost. “La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo” e Art. 3 comma 2
Cost. “E’ compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che (…)
impediscono il pieno sviluppo della persona umana (…)”
L’Art. 2 riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, categoria che ricomprende i c.d. ‘nuovi
diritti’, ivi incluso il diritto al turismo. L’Art. 3 sancisce invece l’impegno dello Stato sociale a inserire
le attività legate al turismo nell’insieme di servizi da rendere accessibili a tutti i cittadini in funzione
della promozione umana. Occorre evidenziare a sostegno di questa lettura l’inclusione della
fruizione dei beni culturali espressa nel d.l. 146/2015.
Art. 9 Cost. “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica.
Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione.”
La nozione di protezione e tutela del patrimonio storico paesaggistico e artistico si intende anche
come conservazione, gestione, valorizzazione e promozione. In questo senso il turismo acquisisce
un ruolo chiave sia come risorsa economica volta a finanziare le opere di mantenimento del
patrimonio storico artistico e culturale, sia come strumento di valorizzazione e diffusione dello
stesso.
Art. 10 Cost. “L'ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale
generalmente riconosciute. La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in
conformità delle norme e dei trattati internazionali.” e Art. 11 Cost. “L’Italia (…) consente in
condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento
che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni.”
Il primo Comma dell'art. 10 sancisce che l'ordinamento giuridico deve conformarsi alle norme di
diritto internazionale generalmente riconosciute, il secondo disciplina la condizione giuridica dello
straniero. L'art. 11, insieme all'art. 117 (“la potestà legislativa esercitata dallo stato e dalle regioni
nel rispetto della costituzione, nonché da vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli
obblighi comunitari”), estende il contenuto dell'art. 10 anche ad organi interni allo stato italiano.
A livello internazionale, tuttavia, il corpus normativo sul turismo consiste principalmente di accordi
minori di tipo bilaterale. Solo di recente sono state stipulate convenzioni e sovranazionali che hanno
un certo rilievo in ambito turistico. Tra queste le più importanti sono la Convenzione di Varsavia
(modificata nel 1971 a Città del Guatemala) e la Convenzione di Montreal del 1999, entrambe
riguardanti il trasporto aereo, la Convenzione sulla responsabilità per le cose portate dai clienti in
albergo (Parigi 1972) la Convenzione sul contratto di viaggio (1970 – poi rimpiazzata dalla direttiva
CEE n. 314 nel 1990), la Convenzione di Atene sul trasporto marittimo e quella di Berna sul
trasporto ferroviario. Meritevoli di attenzione sono poi la carta del turista e il Cod. del turista
adottati dall’OMT nel 1985.
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Garrinella C. Daniele
In riferimento alla sola Unione Europea è degno di nota il Trattato di Schengen, che permette la
libera circolazione dei turisti. Con la modifica del Trattato di Maastricht, il turismo è espressamente
previsto nel trattato istitutivo della comunità.
Per quanto riguarda la condizione giuridica dello straniero, bisogna innanzitutto tenere presenti le
varie fonti sovranazionali, e in secondo luogo la nazionalità dello straniero: chi appartenga ad uno
Stato membro dell'unione europea godrà di condizioni più favorevoli rispetto ai cittadini extra
comunitari e agli apolidi. Il cittadino europeo gode della libertà di circolazione fra Stati membri, e
del diritto di stabilirsi in qualsiasi paese UE. Il cittadino comunitario che si trovi al di fuori dell'Unione
Europea ha diritto alla protezione consolare presso l'ambasciata di un qualsiasi paese europeo che
si trovi nel territorio da lui visitato. La libertà di circolazione può essere limitata solo per ‘motivi di
ordine pubblico, di pubblica sicurezza, o di sanità pubblica”. I cittadini non appartenenti all'unione
europea, secondo il d.lgs. n.286 del 1998, possono entrare in Italia se in possesso di passaporto
valido o documento equipollente, con visto d'ingresso rilasciato dalle autorità diplomatiche italiane
nello stato di origine o residenza dello straniero. tra le condizioni necessarie all'ottenimento del
visto ci sono: il possesso di adeguati mezzi finanziari di sostentamento, il possesso di un titolo di
viaggio di andata e ritorno oppure la possibilità di usare mezzi di viaggio autonomi, e la disponibilità
di un alloggio. La permanenza in Italia è consentita previa concessione di un permesso di soggiorno.
A partire dal 2007 non è più necessario richiedere un visto per motivi turistici, in quanto è sufficiente
dichiarare il proprio ingresso in Italia presso la questura competente entro 8 giorni dallo stesso.
Art. 14 Cost. “Il domicilio è inviolabile. Non vi si possono eseguire ispezioni o perquisizioni o
sequestri, se non nei casi e modi stabiliti dalla legge secondo le garanzie prescritte per la tutela
della libertà personale. Gli accertamenti e le ispezioni per motivi di sanità e di incolumità pubblica
o a fini economici e fiscali sono regolati da leggi speciali.”
L'interpretazione di questo articolo ha generato dei dubbi circa la nozione di domicilio. Secondo
parte della dottrina bisogna fare riferimento all'art. 43 c.c. (“Il domicilio di una persona è nel luogo
in cui essa ha stabilito la sede principale dei suoi affari e interessi”), secondo invece un'altra parte
della dottrina bisogna rifarsi all'art. 614 del c.p. (“Chiunque s'introduce nell'abitazione altrui, o in un
altro luogo di privata dimora, o nelle appartenenze di essi, (…)”). Sembra prevalere la seconda
ipotesi, in quanto capace di racchiudere nella definizione di domicilio tutti gli spazi di cui un individuo
disponga privatamente, incluse camere d'albergo, tende da campeggio, camper, roulotte, e simili.
Libertà di domicilio è riconosciuta a tutti indistintamente: cittadini comunitari, cittadini
extracomunitari, ed apolidi; fatte salve le limitazioni prevista dall’articolo stesso.
Art. 16 Cost. “Ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del
territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità
o di sicurezza. Nessuna restrizione può essere determinata da ragioni politiche” e Art. 120 Cost.
“La Regione non può istituire dazi di importazione o esportazione o transito tra le Regioni, né
adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e
delle cose tra le Regioni”
Gli aspetti essenziali della libertà di circolazione sancita dall’art.16 sono tre: libertà di circolazione
in tutto il territorio nazionale, libertà di stabilire ovunque la propria residenza, facoltà di uscire
temporaneamente (espatrio) o definitivamente (emigrazione) dal Paese, nonché rientrarvi. Queste
libertà sono tutelate da una riserva di legge rinforzata, infatti non possono essere violate se non
per i motivi di cui all’ art.14. L’art. 120 introduce il divieto per le regioni di istituire dazi e di limitare
in qualsiasi modo la libera circolazione sul territorio italiano. Al secondo comma di tale articolo si fa
riferimento alla facoltà del Governo di sostituirsi alle regioni per quanto riguarda le competenze
legislative esclusive e residuali (tra cui il turismo) nel caso di infrazione dell’articolo stesso.
Art. 21 Cost. “Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo
scritto e ogni altro mezzo di diffusione.”
Il diritto all’informazione del turista fu introdotto con la legge n.135/2001, ora abrogata, che
sanciva anche la creazione della Carta dei diritti de turista. Le principali indicazioni contenute nella
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carta riguardano l’informazione sanitaria, la normativa doganale, la disciplina in materia di ingresso

ai luoghi della cultura, le regole sui viaggi organizzati e sul trasporto ferroviario, marittimo e su
gomma, spiegando come intervenire in caso di violazioni di tipo amministrativo o di carattere
penale. I servizi informativi vengono forniti dall’ ENIT (Ente Nazionale dell’Informazione Turistica),
dalle regioni e dalle APT (Aziende di Promozione Turistica), che si occupano anche di assistere ai
turisti tramite gli uffici di informazione e accoglienza (IAT). In questo contesto gioca un ruolo
importante anche il processo di digitalizzazione, che costituisce un esempio di fonte attraverso cui
il turista può reperire le informazioni.
Art.32 Cost. “La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse
della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti. Nessuno può essere obbligato a un
determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun
caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana.”
l'importanza dell'art. 32 nell'ambito turistico è data dal fatto che uno dei motivi per cui si pratica il
turismo è il bisogno di benessere psicofisico. L'articolo rappresenta innanzitutto il principio di
riferimento per la normativa sulla profilassi e sulle vaccinazioni imposte agli italiani che partono per
mete esotiche, e più in generale il principio cardine che regola il turismo come bisogno psicofisico.
Un'altra fattispecie a cui l'art. 32 si applica alla materia turismo è data dal turismo termale. Di
particolare importanza per la materia turismo e anche l'art. 36 Cost. che sancisce il diritto del
lavoratore a riposo settimanale e alle ferie retribuite, a cui non può rinunciare.
Art.41 Cost. “L'iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con l'utilità
sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.”
nel settore turistico è presente una grande varietà di attività riconducibili al turismo da inquadrare
nel novero delle imprese commerciali. La legge quadro n.135/2001 fornisce un elenco abbastanza
dettagliato delle categorie di tali imprese; tuttavia le regioni hanno facoltà di indicare ulteriori
tipologie di attività commerciali legate al settore turismo secondo gli artt. 4 e 5 del Codice del
Turismo (d.lgs. n. 79/2011): “sono imprese turistiche quelle che esercitano attività economiche,
organizzate per la produzione, la commercializzazione, l'intermediazione e la gestione di prodotti ,
di servizi, infrastrutture e esercizi concorrenti alla formazione dell'offerta turistica”. Pur mancando
una catalogazione precisa delle strutture ricettive e turistiche, si possono individuare: attività
alberghiere, strutture extra alberghiere, strutture ricettive all'aperto, agenzie di viaggio, tour
operator e agenzie di trasporto. È importante constatare che è il potere di intervento pubblico alle
imprese è limitato dalla disciplina sugli aiuti di Stato così come descritta nella TFUE (Trattato sul
Funzionamento dell’Unione Europea, Roma 1957), ai soli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli
consumatori, oppure destinati a favorire lo sviluppo economico, o a promuovere la cultura e la
conservazione del patrimonio.
Un esempio di libera iniziativa economica degli imprenditori turistici è rappresentato dalla tassa di
soggiorno: tale imposta servirebbe a garantire agli enti locali entrati a tributarie adeguate ed è
applicabile ad assoluta discrezione dell'autorità comunale. Il gettito dall'imposta e da destinarsi
esclusivamente ad interventi a sostegno delle strutture ricettive, ad esempio manutenzione,
recupero di beni culturali locali, e sviluppo dei servizi pubblici locali. Un altro aspetto legato alla
libertà di impresa è rappresentato dalla normativa a tutela del consumatore nel quale rientra anche
il turista. A tal proposito e da ricordare il Codice del consumo (d. lgs. N. 206/2005), i cui principali
obiettivi sono: promozione dell'associazionismo tra consumatori e utenti, erogazione di servizi
secondo standard di qualità ed efficienza, e la tutela della salute e dell'equità nei rapporti
contrattuali. Il codice del consumo ha subito diverse modifiche; la più importante ha introdotto (nel
2007) la cosiddetta “azione collettiva” (Class Action)
Art. 117 Cost. “La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della
Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali.”
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l'art. 117 definisce una serie di materie di legge di competenza esclusivamente statale, insieme ad
una serie di materie la cui competenza è suddivisa fra Stato e regioni. Il comma 4 dell'articolo
attribuisce alle regioni la competenza di tutte le materie non espressamente menzionate, tra cui la
materia turismo: Questa viene quindi definita competenza residuale delle regioni. La definizione di
turismo come competenza residuale è in realtà tutt'altro che definita, infatti per sua natura il
turismo intreccia una serie di altri settori di competenza statale o concorrente. Sto ha portato ad
una serie di interventi ambigui, in cui è difficile definire la precisa competenza degli atti di legge.
2- IL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA’ ORIZZONTALE NEL TURISMO

Il principio di sussidiarietà e stato introdotto nell'ordinamento italiano dalla l. n. 59/1997, e poi
introdotto nella riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione. Il principio di sussidiarietà
verticale (Art. 118 Cost.) prevede che “le funzioni amministrative siano attribuite ai comuni salvo
che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a province, città metropolitane, regioni, e
Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione, e adeguatezza.” In altre parole,
concede possibilità di intervento agli enti territoriali superiori laddove quelli minori siano inadeguati
a raggiungimento degli obiettivi. La sussidiarietà orizzontale, invece, coinvolge il rapporto tra
autorità e libertà basandosi sul presupposto secondo cui la cura dei bisogni collettivi e le attività di
interesse generale possono essere affidate anche ai privati cittadini che collaborano con le autorità
locali. Questo sistema si è dimostrato più volte essere una delle migliori soluzioni possibili in quanto
garantisce il raggiungimento degli obiettivi, la libera iniziativa economica, e permette un vantaggio
non indifferente nell'economia di uno Stato, sia economica che burocratica.
Il principio di sussidiarietà orizzontale trova larga applicazione nel settore turistico dove la sinergia
pubblico-privato permette di potenziare la valorizzazione e promozione del settore. Tra i soggetti
più importanti che svolgono questa funzione di valorizzazione ricordiamo: le Pro Loco, il Touring
Club Italiano, il Centro Turistico Studentesco, il Fondo per l’Ambiente Italiano, il Club Alpino Italiano,
la Lega Navale Italiana, il World Wide Fund for Nature (WWF) e i Gruppi di Azione Locale.
Le Pro Loco sono associazioni turistiche di volontariato, non hanno scopo di lucro , e ogni forma di
entrata viene poi reinvestita nell'associazione. Attualmente hanno acquisito sempre maggiore
importanza nella sperimentazione di forme nuove di attrazione turistica in particolare per quel che
concerne i prodotti tipici, le tradizioni, la tutela la salvaguardia del patrimonio storico, artistico e
culturale. riguardano principalmente centri medio piccoli, e spesso collaborano con le aziende di
promozione turistica.
Il Touring Club Italiano, pure senza scopo di lucro, si propone di fornire servizi di consulenza e
assistenza al turismo. Il suo intento originario era la diffusione della bicicletta come mezzo di
trasporto e turismo, infatti proprio al Touring Club si deve la realizzazione delle prime piste ciclabili,
nonché la stesura del primo regolamento di Polizia Stradale, e la fondazione dell’Ufficio cartografico.
Il Centro Turistico Studentesco e giovanile si occupa di promozione del turismo sostenibile e la sua
attività si sviluppa principalmente su tre fronti: lo studio del fenomeno turistico, informazione sui
luoghi oggetto di vacanza, e la promozione di una maggiore consapevolezza dei turisti verso la
sostenibilità dei loro viaggi e visite. Collabora inoltre con regioni, province, comuni, parchi e riserve
naturali in numerose iniziative pro-turismo.
Il Fondo per l’Ambiente Italiano si caratterizza per l'attiva collaborazione con gli enti pubblici nel
salvare, restaurare e aprire al pubblico importanti testimonianze del patrimonio artistico e
naturalistico italiano. Intende favorire attraverso il sostegno di privati cittadini, aziende e istituzioni,
la valorizzazione dei beni culturali e del turismo promuovendo interventi sul territorio. Spesso gli
enti locali che detengono beni di importanza storica, artistica o naturalistica, si avvalgono della
collaborazione del FAI per restaurarli e renderli nuovamente fruibili al pubblico. Le iniziative più
importanti messa in atto dal fai sono: i Luoghi del Cuore (attraverso cui i cittadini possono segnalare
luoghi della propria città che ritengono meritevoli di tutela e valorizzazione), le Giornate FAI
(manifestazioni che offrono la possibilità di conoscere numerosi beni italiani di interesse culturale e
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naturalistico normalmente chiusi al pubblico) e Faimarathon (una campagna nazionale di raccolta

fondi).
Il Club Alpino Italiano e la Lega Navale Italiana si occupano rispettivamente di valorizzare e far
conoscere il patrimonio alpino e marino dell'Italia. il Club Alpino organizza corsi di formazione per
diverse figure di professioni turistiche per le attività alpine. Promuove inoltre iniziative contro il
turismo montano aggressivo e spesso devastante, per favorire una tutela attiva dell'ambiente. La
Lega Navale incoraggia la tutela dell'ambiente Marino e sensibilizza in particolare i giovani circa i
problemi marittimi. Ricopre anche il ruolo di associazione di protezione ambientale, svolgendo
attività di promozione degli ambienti costieri. Predispone le azioni pratiche per i corsi di patente
nautica, crociere a carattere ecologico per il monitoraggio delle acque, gite per disabili e interventi
in caso di emergenza per calamità naturali.
Il World Wide Fund for Nature, conosciuto anche come Word Wildlife Fund, è un'organizzazione
nazionale non governativa. La sua missione è quella di contrastare la devastazione dell'ambiente e
contribuire alla costruzione di un futuro in cui l'uomo possa vivere in armonia con la natura.
L'associazione, consapevole che il turismo può comportare un pericoloso consumo delle risorse
naturali, organizza iniziativa per trasformarlo in alleato per l'effettiva conservazione degli
ecosistemi. Grazie ai progetti del WWF, molte comunità sono diventate loro stesse paladine della
biodiversità.
I Gruppi di Azione Locale rappresentano Un altro strumento di promozione turistica che si avvale di
stretta collaborazione tra parti pubbliche e private. Generalmente sono costituiti in forma di società
a responsabilità limitata, con la partecipazione di amministrazione comunali e locali. Elaborano un
piano di azione locale per utilizzare al meglio il potenziale e le risorse dei luoghi su cui insistono.
Spesso vi fanno parte sindacati, associazioni di imprenditori, imprese, comuni e altri enti locali al
fine di realizzare progetti di cooperazione finalizzati allo sviluppo sostenibile del territorio.
La sussidiarietà orizzontale tramite i sistemi turistici locali (STL).
I sistemi turistici locali sono un importante strumento di governance a disposizione delle regioni,
oltre che un nuovo modello di sviluppo socioeconomico del territorio. Prima delle STL propriamente
dette era stato sperimentato un modello organizzativo simile, i c.d. “Sistemi Produttivi Locali”,
individuati con una procedura di tipo top down, al contrario dei STL, istituiti con una procedura di
tipo bottom up. L’art. 5 della legge quadro n. 135/2001, che ha istituito i STL, definiva gli stessi come
“contesti turistici omogenei o integrati, (…) caratterizzati dall’offerta di beni culturali, ambientali e
di attrazioni turistiche, compresi i prodotti tipici (…)”. Dopo pochi mesi, con la riforma del Titolo V
della Costituzione (che ha inserito la materia turismo tra le competenze residuali regionali), le
Regioni hanno ottenuto la facoltà di attuare una disciplina legislativa sulla materia turismo in
sostituzione di quella statale, e la stessa l. n. 135/2001 è diventata una fonte “cedevole”. L’art. 23
del Codice del Turismo (d. lgs. n. 79/2011), di cui il comma 3 è l’unico ancora in vigore, ha infatti
assegnato alle regioni il compito di riconoscere le STL. Ciascuna regione ha emanato una disciplina
specifica per disciplinare i STL: alcune Regioni hanno seguito in linea di massima il modello descritto
nella legge quadro (ad. es. Marche, Liguria e Lombardia), altre (come l’Abruzzo) se ne sono
discostate, creando diversi tipi di STL a seconda delle peculiarità dei territori, l’Emilia-Romagna ha
semplicemente adeguato organismi già esistenti sul territorio, in Puglia si è deciso di integrare le
politiche che incidono sull’accoglienza turistica con quelle del Governo per il territorio e lo sviluppo
economico. I STL hanno il compito di favorire la valorizzazione e la fruizione delle risorse locali. Gli
elementi comuni sono: propensione al partenariato, attenzione dedicata alle peculiarità del
territorio e comunità locale aperta all’accoglienza turistica.
La maggior parte delle regioni non ha delineato una forma giuridica fissa per i STL, pertanto ne
esistono di varie forme legali: associazioni, enti non profit, società a partecipazione pubblica, o
forme ad hoc. Il percorso di costituzione prevede diverse fasi: individuazione dell’area di intervento
e forma giuridica, individuazione dei soggetti partecipanti e degli strumenti e programmi da
utilizzare, verifica dell’utilità del STL e reperimento dei fondi (che possono provenire da
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finanziamenti regionali, statali, europei o privati – il c.d. fundraising). I Sistemi Turistici locali
possono essere a carattere territoriale o tematico, e sono tenuti a presentare alla Regione al
momento della fondazione un’analisi delle linee di intervento, delle particolarità del territorio, delle
risorse e infrastrutture esistenti, delle linee strategiche che il sistema intende perseguire, degli
obiettivi da realizzare e dell’impegno finanziario richiesto. Ogni sistema deve poi, presentare
annualmente alla regione una relazione sulle attività svolte. In casi gravi è prevista la revoca del
sistema per mancato svolgimento delle attività, accertata inadempienza, difformità delle attività
rispetto al programma, irregolarità nella gestione, per recesso di oltre metà dei costituenti o se i
requisiti costitutivi vengono meno.
Organismi simili ai STL sono i circuiti nazionali di eccellenza, regolati dall’art. 22 Cod. Tur. Si tratta
di contesti turistici e itinerari tematici articolati su tutto il territorio nazionale definiti, secondo il
comma 2, da un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri o di un ministro delegato.
Turismo culturale e sussidiarietà orizzontale.
Il turismo culturale è strettamente legato al diritto dei beni culturali. Il collegamento è evidente sia
nel Codice dei beni culturali e del paesaggio (d. lgs. n. 42/2004), sia nel Codice del Turismo (d. lgs.
79/2011), da cui si intende che la fruizione (intesa come attività che permette di beneficiare e valersi
di un determinato bene) è legata ai concetti di valorizzazione, tutela, ma anche gestione. L’art. 6 del
Codice dei beni culturali sancisce che la Repubblica favorisce e sostiene “la partecipazione dei
soggetti privati, singoli o associati, alla valorizzazione del patrimonio culturale”, ponendo
l’attenzione sul principio di sussidiarietà orizzontale. L’Ente pubblico, prima di decidere circa
l’affidamento ad un soggetto esterno, deve compiere le opportune valutazioni circa il vantaggio in
termini di costi e benefici rispetto alla gestione diretta. Attualmente la gestione dei beni culturali è
attuata dalle amministrazioni pubbliche (ex art. 115 Codice) prevalentemente tramite forme
“indirette”, che attribuiscono ampie possibilità di partecipazione ai privati. Tale gestione è attuata
dalla PA anche in forma congiunta o integrata, attraverso l’istituto della concessione, che permette
all’Ente di continuare a esercitare poteri di vigilanza, sostitutivi e di deroga (in caso di irregolarità
nella gestione), concedendo allo stesso tempo ai privati la facoltà di svolgere attività di interesse
generale. Questo permette di snellire l’azione amministrativa anche sotto il profilo economico,
garantendo allo stesso tempo il miglior “utilizzo” dei beni culturali. L’art. 115 poi, definendo i
destinatari dell’atto concessorio “terzi”, non pone limitazioni circa la loro natura, rendendo possibile
anche l’affidamento della gestione (intesa come insieme di tutela, valorizzazione e fruizione) a
soggetti – profit e non profit – partecipati e costituiti da enti pubblici.
Particolare attenzione merita la gestione dei musei. A seguito del d.P.C.M. 171/2014, questi ultimi
sono riconosciuti come istituti dotati di un proprio bilancio e di un proprio statuto e gestiti da
dirigenti scelti dall’amministrazione attraverso un bando internazionale. Sono stati inoltre previsti
poli regionali allo scopo di favorire il dialogo tra le diverse realtà museali sparse sul territorio, sia
pubbliche che private.
Altro importante mezzo attraverso cui si realizza la sussidiarietà orizzontale è rappresentato dalle
fondazioni, le quali, pur essendo private, perseguono finalità di utilità generale. Rappresentano uno
specifico tipo di persona giuridica di diritto privato, dotato di un patrimonio preordinato al
conseguimento di un determinato scopo, necessariamente diverso dal lucro. Un caso particolare è
dato dalle fondazioni partecipate o costituite dal Ministero per i Beni e le attività culturali che,
unendo le caratteristiche della fondazione a quelle dell’associazione permettono di congiungere
l’elemento patrimoniale della prima tipologia a quello personale/gestionale della seconda.
L’art.121 del Codice dei beni culturali sancisce la possibilità per i soggetti pubblici di stipulare intese
con le fondazioni bancarie per attuare interventi volti a rendere più fruibile il patrimonio culturale,
assicurando in tal modo la sistematicità degli stessi.
Il d.l. n. 83/2014 ha introdotto il c.d. Art bonus, che consiste in un’agevolazione fiscale del 65% per
le erogazioni in denaro a sostegno della cultura e dello spettacolo e per il restauro dei beni culturali,
reso poi permanente dalla legge di stabilità 2016. L’Art bonus ha il pregio di aver regolamentato il
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mecenatismo culturale e aver creato, per quei cittadini che vogliono collaborare alla tutela del
patrimonio culturale, una normativa stabile e chiara. La detrazione è prevista per tutti i soggetti che
effettuano donazioni, indipendentemente dalla natura o dalla forma giuridica, a favore di MIBACT,
Regioni, Province, Comuni, fondazioni e più in generale agli affidatari di beni culturali di rilevanza
pubblica. Il decreto prevede inoltre la possibilità di concedere beni pubblici per sette anni ad
associazioni, imprese e cooperative composte in prevalenza da giovani fino a 35 anni.
Il principio di sussidiarietà orizzontale si realizza poi anche attraverso le sponsorizzazioni. Tale
istituto realizza efficacemente sia il principio pluralista, favorendo la partecipazione di soggetti
privati e pubblici alla promozione dei beni culturali, sia quello della solidarietà sociale, orientando i
comportamenti individuali al raggiungimento di un interesse collettivo. Il meccanismo è simile a
quello dell’Art bonus: l’ente pubblico acquisisce risorse per la tutela e la valorizzazione del bene
culturale, mentre il privato riceve un notevole ritorno d’immagine e sgravi fiscali. La
sponsorizzazione è diversa dalla pubblicità, in quanto con quest’ultima si concentra su un
prodotto/servizio offerto dal soggetto, mentre la sponsorizzazione comporta un aumento della
visibilità dell’impresa in toto. La normativa sulle sponsorizzazioni si è generata in realtà attraverso
la prassi, prima di essere disciplinata in maniera precisa nel Codice dei beni culturali. Come si legge
nell’ ex art. 120 comma 1 del Codice, si può definire sponsorizzazione dei beni culturali “ogni
contributo anche in beni o servizi, erogato per la progettazione o l’attuazione di iniziative in ordine
alla tutela o alla valorizzazione del patrimonio culturale, con lo scopo di promuovere il nome, il
marchio, l'immagine, l'attività o il prodotto dell'attività del soggetto erogante.” La sponsorizzazione
deve comunque avvenire in forme compatibili con il carattere artistico o storico, l’aspetto o il decoro
del bene da tutelare, in attuazione dell’art. 9 Cost. Possono essere oggetto di sponsorizzazione
iniziative e progetti del ministero, delle regioni e degli enti pubblici territoriali minori, nonché di altri
soggetti pubblici, ma anche di persone giuridiche private senza scopo di lucro. Il ruolo di sponsor
può essere assunto da soggetti privati, ma anche da altri soggetti pubblici. Il contratto di
sponsorizzazione è redato di solito in forma scritta e deve possedere un contenuto minimo
inderogabile. Una particolare fattispecie è data dalle sponsorizzazioni c.d. “tecniche”, in cui lo
sponsor si occupa di progettazione e realizzazione di una parte o di tutto l'intervento. Le linee guida
governativa hanno indicato i criteri per determinare la compatibilità della sponsorizzazione con il
carattere artistico o storico, l'aspetto e il decoro del bene culturale da valorizzare.
3- LE COMPETENZE NORMATIVE E LE FUNZIONI AMINISTRATIVE NELLA MATERIA DEL TURISMO

L’insieme delle competenze relative al turismo è stato modificato dalla riforma costituzionale del
2001 che, escludendo la materia sia dall’elenco delle competenze statali sia da quello delle
competenze concorrenti, ne ha determinato la natura di competenza esclusiva – o residuale –
regionale. Lo Stato ha tuttavia mantenuto una posizione centrale per tre motivi: il rapporto con le
fonti europee, la correlazione della materia turismo con ambiti disciplinari di competenza statale
(ovvero l’obbligo per le regioni di non violare altre norme di competenza statale, ad esempio il diritto
penale o processuale), e la c.d. chiamata in sussidiarietà. Questo ultimo principio (disciplinato dall’
art. 118 comma 1 Cost.) stabilisce la prevalenza del potere amministrativo dell’ente più vicino al
cittadino, salvo casi in cui si attribuisce potere a organi più in alto nella gerarchia delle fonti al fine
di assicurare l’esercizio unitario delle funzioni amministrative. Come ha confermato la Corte
costituzionale, la modifica delle competenze non comporta automaticamente l’abrogazione delle
leggi in vigore, che restano valide fino a che l’organo che ha acquisito la competenza (la Regione)
non ne promulga di nuove.
Con l'entrata in vigore del trattato di Lisbona del 2007, il settore del turismo ha trovato
riconoscimento nel diritto primario europeo. L'art. 195 del Trattato sul funzionamento dell'unione
europea (TFUE) stabilisce che “l’Unione Europea completa l’azione degli stati membri nel settore
del Turismo, promuovendo la competitività delle imprese del settore”. l'azione della comunità
europea ha manifestato l'esigenza di modernizzare le regole sui pacchetti turistici, soprattutto a
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causa dell'avvento di internet che ha modificato il mercato del turismo. La normativa 90/314/CEE,
entrata in vigore in un periodo in cui i turisti acquistavano vacanze attraverso cataloghi, è ormai
obsoleta. Al fine di superare questa lacuna è stata emanata la direttiva 2015/2302, che estende le
tutele riservate agli acquirenti di un pacchetto turistico anche ai contratti conclusi on-line e aventi
oggetto almeno due tipologie di servizi combinati dal professionista (venditore del pacchetto
turistico). Il decreto (art. 34) pone anche specifici doveri di informazione in capo al
venditore/organizzatore attraverso un modulo informativo standard e info specifiche relative alle
caratteristiche dei servizi offerti, che hanno carattere vincolante (art. 35). Il professionista e tenuto
a fornire al viaggiatore una copia ho conferma del contratto concluso su un supporto durevole (art.
36). L'aumento del prezzo del pacchetto può dipendere solo dalla variazione degli elementi elencati
al comma due dell’art. 39. L’art. 43 sancisce il diritto per il viaggiatore di risolvere il contratto con
effetto immediato e senza spese, in caso di difetto di difformità dei servizi offerti; in alternativa, il
viaggiatore può richiedere una riduzione di prezzo. Nei commi 7 e 8 viene esteso a tre anni il termine
di prescrizione relativo a risarcimento dei danni alla persona, e a due anni quello per le altre tipologie
di danni. L’art. 51, infine, introduce sanzioni amministrative, pecuniarie e accessorie in caso di
violazione da parte del professionista di alcuni degli obblighi normativi previsti dal d.lgs. 62/2018 in
materia di overbooking e overselling.
La materia turismo è da classificarsi nella competenza residuale delle regioni. Questo non esclude
la possibilità per la legge statale di attribuire funzioni amministrative a livello centrale, soprattutto
dove si rilevano esigenze di esercizio unitario. La sussidiarietà impone un procedimento che,
mettendo a confronto potere centrale ed enti territoriali, consenta di raggiungere il miglior risultato
nell'applicazione della materia. Per questo stato e regioni hanno concluso importanti accordi, che
hanno portato ad un esercizio congiunto di competenze normative su profili materie concernenti il
turismo che avrebbero dovuto essere assegnati a uno o all'altro.
La legge non è l'unica fonte del diritto amministrativo, e nemmeno la più cospicua, ma è affiancata
da una normazione amministrativa, gerarchicamente subordinata alla legge. I regolamenti
assumono invece il ruolo di fonte secondaria, di cui rappresentano l'esempio più importante i
regolamenti attuativi.
L’attuale assetto amministrativo è caratterizzato dalla permanenza di strutture amministrative
centrali. Dal 1° gennaio 2019, tutte le funzioni e le competenze in materia di turismo sono svolte dal
Dipartimento del turismo del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali. Secondo il
Consiglio di Stato l’obiettivo è quello di trasformare l’esercizio delle attività agricole, alimentari e
forestali in un’opportunità turistica. L’effetto ottenuto è quello di asservire il turismo alle suddette
attività, invece di favorire la creazione di un organo di gestione del turismo italiano.
Il secondo attore della gestione della materia turismo è l’Ente Nazionale Italiano per il Turismo
(ENIT), sottoposto alla vigilanza del Ministero. la nomina dei componenti di tutti gli organi dell'ente
effettuata previa intesa con la Conferenza Stato-regioni, e il suo compito è quello di promuovere
l'immagine turistica italiana in senso unitario. L'intervento legislativo dello Stato attraverso l’ENIT è
giustificato dal rilievo del turismo nell'ambito dell'economia italiana e dall'estrema varietà
dell'offerta turistica. Il terzo soggetto è il Comitato nazionale per il turismo, i cui compiti sono
delineati dall’ art. 58 comma 3 del codice del turismo: identificazione delle strutture pubbliche
dedicate a garantire servizi al turista, accordi con le Regioni e promozione dello sviluppo turistico,
sostegno alle imprese che concorrono a riqualificare l'offerta turistica nazionale, promozione
dell'immagine dell'Italia, organizzazione dei momenti e degli eventi di carattere nazionale,
raccordo e cooperazione tra regioni, province, comuni e istituzioni governative, promozione a fini
turistici del marchio Italia.
Il comitato promuove il coordinamento dei provvedimenti che interessano l'industria e l'economia
turistica. Questo organo è stato definito la nuova “cabina di regia” del turismo.
In ambito regionale, il ruolo Dell'ente locale si esprime attraverso l'esercizio delle funzioni nei
seguenti ambiti: programmazione dello sviluppo sostenibile del turismo, omogeneità dei servizi
8
collegati al l'offerta turistica regionale, attività di promozione del turismo e dell'immagine unitaria
della regione all'Italia e all'estero, diffusione della conoscenza sulle caratteristiche dell'offerta
turistica regionale, attuazione e finanziamento di specifici progetti di interesse regionale,
organizzazione della raccolta delle statistiche regionali del turismo.
La programmazione è attuata sulla base di piani o programmi triennali. Le funzioni amministrative
sono svolte da strutture regionali che assumono forme diverse secondo la scelta operata da ciascuna
regione: in quasi tutte le regioni sono state soppresse le aziende di promozione turistica (APT) e
sostituite con agenzie regionali per la promozione del turismo, dotate di autonomia organizzativa,
amministrativa, patrimoniale e gestionale. Il ruolo della regione materia turismo si esercita anche
attraverso la partecipazione alla Conferenza Stato-regioni. Con la l. n. 56/2014, si è stabilita la
necessità di privilegiare gli enti territoriali più vicini ai cittadini, nel rispetto dei principi di
sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
La sussidiarietà orizzontale si è rivelata uno degli strumenti chiave per attuare riforme
amministrative tese a ridefinire i rapporti pubblico-privato. Il principio esprime due componenti,
una negativa e una positiva. La prima consiste nel dovere di astensione delle amministrazioni
pubbliche dall’intervenire dove l’azione dei privati soddisfa efficacemente i bisogni collettivi, la
seconda nel dovere di sostenere le azioni dei singoli rivolte al soddisfacimento di interessi
collettivi. In questo quadro si colloca il Sistema Turistico Locale (STL), definito come un
raggruppamento di soggetti pubblici e privati che operano per lo sviluppo della filiera turistica in
applicazione dei principi di sussidiarietà verticale e orizzontale, il cui riconoscimento è affidato alle
regioni. Ciascuna regione, infatti, è tenuta a definire le modalità di formazione dei STL, nonché a
decidere quali progetti finanziare, in che modo e in quale misura. Particolare importanza rivestono
anche i comuni, e accanto a essi le imprese turistiche con sede operativa nel territorio di
riferimento.
Un esempio di STL è Puglia Imperiale, nato dal presupposto che il territorio nord barese/ofantino
possegga le caratteristiche per fornire occasioni di turismo definite e riconoscibili: beni culturali,
agriturismo e cucina, svago e attrattive serali. Le finalità del Sistema Turistico Locale, in linea con
l’art.5 l. n. 135/2001, sono: sostenere attività e processi di aggregazione e integrazione fra imprese
turistiche, attuare interventi necessari alla qualificazione dell'offerta turistica e alla riqualificazione
urbana, sostenere l'innovazione tecnologica degli uffici di informazione e accoglienza turistica,
sostenere la riqualificazione delle imprese turistiche, promuovere il marketing telematico dei
prodotti turistici tipici.
4- TIPOLOGIE SPECIALI DI TURISMO: ECOTURISMO, TURISMO CULTURALE, TURISMO TERMALE,
NAVIGAZIONE DA DIPORTO A FINI TURISTICI
A partire dagli anni 70 inizia ad avvertirsi il forte impatto del fenomeno turismo sull'ambiente. Nel
1977 viene istituito un gruppo di lavoro specificamente incaricato di affrontare il tema della
relazione tra ambiente e turismo: l'esito e la pubblicazione di un rapporto in cui si indicano le
iniziative da adottare al fine di ridurre le incidenze negative del turismo sull'ambiente. Si sviluppa
allora il concetto di turismo sostenibile. Può definirsi sostenibile lo sviluppo , e quindi il turismo,
che soddisfa i bisogni del presente senza compromettere le possibilità per le future generazioni di
far fronte a quelli propri. In base a questa definizione sono sostenibili le attività turistiche che si
sviluppano in modo tale da mantenersi vitali per un tempo illimitato, senza alterare l'ambiente
circostante , e senza inibire ostacolare lo sviluppo di altre attività sociali ed economiche. Già anni
prima, nel 1965, erano state individuate quattro direttrici necessarie per sviluppare il turismo in
maniera responsabile: minimizzare l'impatto sull'ambiente, rispettare le culture locali,
massimizzare il beneficio economico per le comunità ospitanti, massimizzare la soddisfazione per
i turisti. Si definisce responsabile il turismo che soddisfa le esigenze presenti dei turisti e delle
culture di accoglienza, migliorando contemporaneamente per il futuro le condizioni
socioeconomiche, rafforzando l'integrità culturale, e tutelando la biodiversità.
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La tutela del paesaggio e dell'ambiente italiano costituisce un elemento centrale nella costituzione
(art.9) ed è in questa direzione che va l’impegno delle regioni a sviluppare le loro politiche in materia
in direzione della sostenibilità.
Si qualifica come ecoturismo il turismo praticato da chi sceglie media di interesse naturalistico e
adotta un comportamento rispettoso dell'ambiente. La definizione giuridica è ben più complessa; il
primo tentativo di definizione risale al 1988: ecoturismo è viaggiare in aree naturali relativamente
indisturbate o incontaminate, con lo specifico obiettivo di studiare lo scenario, le sue piante e
animali selvaggi, così come ogni manifestazione culturale esistente. Secondo l'Unione
Internazionale per la Conservazione della Natura, ecoturismo è un viaggio ecologicamente
responsabile che promuove la conservazione, riduce al minimo l'impatto negativo dei visitatori e
stimola il coinvolgimento della popolazione locale nella condivisione dei benefici socioeconomici.
È possibile individuare sei principi che permettono di classificare un prodotto turistico come
ecoturismo: utilizzo di risorse a basso impatto ambientale, coinvolgimento del viaggiatore nei
sistemi naturalistici e culturali, conservazione e tutela delle aree protette, partecipazione della
comunità locale, attribuzione alla comunità locale dei benefici derivanti dallo svolgimento delle
attività turistiche, offerta alla comunità locale di opportunità per utilizzare al meglio le aree
naturali. L’ecoturismo si pone quindi in antitesi al turismo di massa, e possiamo individuarne due
tipi: soft ecoturism, se il contatto con la natura non preclude il ricorso ai comfort della vacanza, e
hard ecoturism, se questi comfort non sono contemplati.
La necessità di conciliare le esigenze del turismo con la salvaguardia dell’ambiente ha portato
all’istituzione delle aree naturali protette. Gli elementi che contraddistinguono le aree protette
sono 3: l'elemento spaziale (le aree naturali sono luoghi ben individuati), l’elemento normativo (il
riconoscimento giuridico dell’area) e la ratio dell’attribuzione, che deve essere necessariamente la
salvaguardia e la conservazione dell’area. Nella l. n. 394/1991, si fa riferimento a tali aree come
“formazioni fisiche, geologiche, geomorfologiche e biologiche che hanno rilavante valore
naturalistico e ambientale”.
Si individuano, come aree protette: i parchi, le riserve naturali e le aree marine.
I parchi sono costituiti da re che contengono uno o più ecosistemi intatti o parzialmente alterati da
interventi antropici , di rilievo nazionale o internazionale, e che richiedono un intervento statale per
la loro conservazione. Possono essere nazionali o regionali.
Le riserve naturali sono aree che contengono una o più specie naturalisticamente rilevanti della
flora e della fauna. Anche queste possono essere nazionali o regionali.
Le aree marine protette sono gli ambienti marini che presentano un rilevante interesse per le
caratteristiche naturali, geologiche, biochimiche con particolare riguardo alla flora e fauna marine e
costiere.
La tutela e la promozione delle aree protette si realizzano in una triplice linea di intervento: Si
impongono divieti allo svolgimento di alcune attività all'interno delle aree naturali protette, si
stabilisce l'adozione di un piano pluriennale economico e sociale per la promozione delle attività
compatibili con l'ambiente, si prevedono limitazioni all'accesso dei viaggiatori alle aree naturali
protette in modo da assicurare il carattere di sostenibilità del turismo nel rispetto della capacità di
carico turistica del luogo. secondo l'Organizzazione Mondiale del Turismo, per capacità di carico si
intende il numero massimo di persone che possono visitare una destinazione turistica senza causare
una distruzione dell'ambiente fisico, economico e socioculturale.
L’UNESCO suddivide il Patrimonio Mondiale dell’Umanità in 3 categorie: il patrimonio culturale
(monumenti, agglomerati, siti), il patrimonio naturale (formazioni fisiche e geologiche e zone che
costituiscono l’habitat di specie minacciate di flora e fauna) e il paesaggio culturale (creazioni
congiunte dell’uomo e della natura che illustrano l’evoluzione della società)
Il turismo culturale può essere definito come il segmento del turismo che rivolge la sua attenzione
alla conoscenza del patrimonio storico-artistico e delle tradizioni delle diverse parti del territorio
nazionale. La tutela di questo patrimonio, che rappresenta un obbligo costituzionale, comporta dei
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costi per le amministrazioni. In particolare, la tutela dei beni rientra nelle competenze dello Stato,
mentre la valorizzazione degli stessi è materia di competenza concorrente. Il Codice dei beni
culturali (d. lgs. n. 42/2004) fornisce una definizione di entrambe le attività. La tutela e costituita
dall’insieme delle funzioni atte all’individuazione, protezione e conservazione dei beni che
costituiscono il patrimonio culturale. È operata dal MIBAC. La valorizzazione invece ha lo scopo di
promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e garantire la migliore fruizione pubblica. Le
regioni esercitano – eventualmente in sinergia con i privati – la funzione di valorizzazione dei beni
pubblici, mentre quella dei beni privati spetta ai relativi proprietari. La tutela dei beni è statica, la
valorizzazione è dinamica.
Una disciplina diversa si applica ai beni di interesse religioso, per i quali l'intervento statale o
regionale si limita a preservare le esigenze di culto da interferenze esterne, e da eventuali
indiscriminati accessi turistici. Questa distinzione trova riscontro nell’art. 24 del Codice del Turismo,
che sancisce l’importanza delle iniziative di promozione del patrimonio culturale.
Una figura chiave nella promozione del turismo culturale è la guida turistica. secondo la definizione
fornita dalla legge quadro 217/1983, art. 11, la guida turistica e chi, per professione, accompagna
persone singole o gruppi di persone nelle visite ad opere d'arte, musei, gallerie, scavi archeologici,
illustrando le attrattive storiche, artistiche, monumentali, paesaggistiche e naturali. Se la guida
svolge la professione con organizzazione dei mezzi e gestione a proprio rischio e un appaltatore; nel
caso opposto la guida sarà prestatore d'opera. Esistono precise regolamentazioni e autorizzazioni
per l'accesso alla professione di guida turistica: si ritrovano tracce di questa disciplina dal 1888, fino
alla direttiva Bolkenstein. Questa direttiva è stata recepita in Italia con la legge n. 97/2013, il cui
art. 3, si occupa proprio di regolamentare la figura della guida turistica. Nello stesso articolo viene
precisato che, non potendo sussistere alcuna limitazione alla prestazione di servizi all'interno
dell'Unione Europea, la professione di guida turistica può essere esercitata anche da soggetti
stranieri che siano stati abilitati in un altro Stato membro. Per tutelare determinati siti di
particolare interesse storico, tuttavia, il legislatore ha introdotto una clausola secondo la quale
occorre una specifica autorizzazione per effettuare la professione di guida turistica in relazione a
suddetti beni. Questi siti vengono individuati a livello ministeriale e le guide possono ottenere
l'abilitazione mediante superamento di un esame fissato con un bando regionale. il TAR del Lazio ha
poi dichiarato illegittimo questo disegno ministeriale, in quanto l'abilitazione deve essere nazionale
e non regionale, e l'imposizione di un’abilitazione aggiuntiva si pone in diretto contrasto con il
principio di libera prestazione di servizi, previsto nel Trattato CE.
Il turismo termale si colloca, insieme al turismo medico e al turismo del benessere, all'interno del
turismo sanitario. Il turismo sanitario va inteso come quella attività di viaggio effettuata dal
viaggiatore-paziente per ottenere assistenza sanitaria specifica, e abbinando all'assistenza un
soggiorno ricreativo. Il turismo medico indica lo spostamento di persone verso un altro paese al fine
di ricevere cure mediche per motivi di convenienza economica, accessibilità, o migliore trattamento
medico. Il turismo del benessere è costituito invece dalla somma delle relazioni e dei fenomeni
risultanti dal viaggio e soggiorno di persone il cui motivo principale è rappresentato dalla
promozione della propria salute e del proprio benessere psicofisico.
A regolare la materia è la legge 323/2000, che, oltre a ribadire la centralità del contenuto
terapeutico delle prestazioni termali, pone l'accento sul potenziale turistico del termalismo. La
stessa legge precisa che il nome “termalismo” e simili possono essere utilizzati solo in relazione ai
siti aventi riconosciuta efficacia terapeutica, In altre parole quelli muniti di concessione mineraria
per lo sfruttamento delle acque minerali. I centri estetici, di conseguenza, non possono utilizzare
tale titolo. Per limitare usi impropri si è ideato il “marchio di qualità termale”, riservato ai titolari
di concessione mineraria per attività termale. Sempre la stessa legge prevede l'istituzione di una
specializzazione in medicina termale è una figura professionale specifica: l'operatore termale. La
promozione del settore termale e del turismo nello stesso è affidata all’ENIT, che ha il compito di
ideare iniziative a tale scopo con la collaborazione di organismi consortili costituiti con la
11
partecipazione di aziende termali e istituzioni interessate allo sviluppo dell'economia dei territori
termali.
La Corte costituzionale, aderendo al principio di libera prestazione sul territorio europeo, ha deciso
che la rimborsabilità delle spese sostenute per cure termali in un paese comunitario diverso da
quello abituale deve coprire non solo le spese della prestazione stessa, ma anche per il vitto e
l'alloggio. Questa decisione è stata presa sulla scia di una sentenza della Corte di giustizia UE,
riguardante un turista tedesco a cui era stato negato il rimborso delle cure termali effettuate in
Italia; invece per quanto riguarda la clausola che permette e rimborso solo per le cure mediche
erogate al di fuori della Germania, ma solo nella struttura contenute in un elenco definito, la Corte
di giustizia si è pronunciata favorevole, in quanto la predisposizione di un elenco è indice di qualità
dello stabilimento termale. Questa impostazione giurisprudenziale ha portato alla direttiva
2011/24/UE, sull'assistenza sanitaria transfrontaliera: il principio generale è che lo Stato membro
di affiliazione del paziente assicura il rimborso dei costi quando si tratta di prestazione cui la persona
ha diritto di beneficiare nello stato a cui appartiene. Resta comunque fermo il diritto di ciascuno
stato di stabilire quale sia l'assistenza sanitaria per cui il paziente ha diritto alla copertura dei costi,
nonché individuare il livello di tale copertura. In altre parole, la normativa europea dispone che il
paziente che riceva cure termali, o in generale sanitarie, in uno Stato membro diverso dal proprio
ha diritto alla copertura dei costi solo se e nella misura in cui le stesse prestazioni gli sono garantite
nel paese di appartenenza.
La rilevanza del fenomeno della navigazione da diporto è giustificata dal fatto che il codice della
nautica riconosce la possibilità di utilizzare le unità da diporto sia a fini lusori che a fini
commerciali. Fino al 2005 lo scopo della navigazione dati porto era solo quello ricreativo o sportivo
senza fine di lucro; non era cioè riconosciuto l'uso commerciale della stessa. Nel 2005 viene
elaborata la definizione di navigazione da diporto come “quella effettuata in acque marittime e
interne a scopi sportivi o ricreativi e senza fine di lucro, nonché quella esercitata scopi
commerciali”. Per uso commerciale dell'unità da diporto si intende che la stessa è oggetto di
contratti di locazione o noleggio, utilizzata per l'insegnamento professionale della navigazione, e in
uso ai centri di immersione e di addestramento subacqueo, usata per l'assistenza all'ormeggio,
oppure se di essa ci si serve per attività di assistenza e di traino dei mezzi nautici.
La locazione di unità da diporto e il contratto redatto in forma scritta (a pena di nullità) attraverso
il quale una delle parti si obbliga, verso corrispettivo, a cedere il godimento dell'unità per un
periodo di tempo determinato; Il conduttore esercita la navigazione direttamente o tramite un
professionista assumendone le relative responsabilità e rischi. Il contratto di noleggio è definito
come il contratto con cui una delle parti si obbliga a mettere a disposizione dell'altra l'unità da
diporto per un determinato periodo. A differenza della locazione, in questo caso l'unità rimane
nella disponibilità del noleggiante, così come rimane alle sue dipendenze anche l'equipaggio: ciò
significa che il noleggiatore non ha alcuna ingerenza sull'esercizio della navigazione. In altre parole,
la locazione riguarda l’uso, mentre il noleggio riguarda il mezzo. quanto al noleggiatore, egli
provvede alle spese variabili necessarie per il funzionamento dell'apparato motore e degli impianti
ausiliari di bordo. Il fatto che il noleggio possa prevedere l'utilizzazione del mezzo anche da fermo
ha posto il problema della sua qualificazione giuridica come contratto di albergo. Tale ricostruzione
è stata abbandonata in quanto la fase statica è strumentale a quella dinamica. Il noleggiante presta
solo i mezzi e l'attività necessari per il compimento del viaggio, non obbligando l'altra parte a
conseguire tale risultato: secondo questa visione la tipologia di contratto si ricollega alla
destinazione d'uso del mezzo (la navigazione). Un'altra interpretazione, invece, propone di
qualificare la fattispecie del mezzo da diporto da fermo con un contratto tipico, portando così alla
creazione di contratti come il “cabin charter” (il noleggio di solo una parte del mezzo) e il “boat
and breakfast” (la cui definizione si fa risalire a quella di bed and breakfast).
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5- LE PRENOTAZIONI
Il termine prenotazione definisce “il patto con cui può essere fissato o riservato un determinato
diritto”. Nel linguaggio giuridico il termine però presenta significati molto diversi:
principalmente individua un fenomeno che assume funzioni e natura diverse in relazione alle
circostanze e al tipo di rapporto cui dà luogo; si tratta di un atto fonte di vincoli preliminari che
si realizzano talvolta attraverso lo schema del contratto preliminare e altre volte attraverso lo
schema dell'opzione. La prima ipotesi comporta un vincolo solo per uno dei contraenti,
lasciando l'altra parte libera di concludere o meno il contratto definitivo. La seconda ipotesi si
verifica quando il patto vincola entrambi i contraenti e la conclusione è condizionata da
verificarsi circostanze oggettive, come ad esempio scadenza del termine prefissato (per
l'annullamento) o avveramento dell'evento condizionante. Un'ipotesi del primo caso e
l'ordinazione di beni prodotti in serie, in cui la casa costruttrice si obbliga ad evadere
l'ordinazione accettata. Nel secondo caso invece rientra la prenotazione del contratto di
viaggio turistico in cui le imprese organizzatrice si vincola a tenere ferma la proposta
contrattuale per un periodo più o meno lungo (generalmente non oltre i 30 giorni precedenti
all'inizio del viaggio). Quella che viene chiamata prenotazione, in realtà conclude un vero e
proprio contratto definitivo; quindi, tale definizione è fuorviante. In realtà si sta semplicemente
attribuendo un diverso nome a una figura negoziale tipica e in cui la prenotazione si può fare
rientrare: proprio cercando di delineare per ricondurre la “prenotazione” a un determinato
modello normativo possono sorgere dubbi sulla valenza e la portata dell'impegno assunto, così
come sulle modalità con cui il vincolo viene stretto. Codice del turismo prevedeva il pagamento
di una somma, a titolo di acconto, non superiore al 25% - configurando così la “prenotazione”
come un contratto definitivo - anche se nella pratica gli operatori turistici inserivano nelle
condizioni generali delle penali per il recesso il cui importo veniva calcolato in percentuale,
aumentando quanto più ci si avvicinava alla data della partenza. Il d. lgs. 62/2018 prevede
all'art.34 la possibilità per l'organizzatore di stabilire contrattualmente l'obbligo di pagare un
acconto, senza però stabilirne i limiti. Dal pagamento dell’acconto, tuttavia, non deriva
l'impossibilità per il cliente di disdire la prenotazione: come previsto dall’ art. 41, il viaggiatore
può recedere dal contratto in ogni momento prima dell'inizio del pacchetto, dietro al rimborso
delle spese sostenute. Il comma 4 dello stesso articolo prevede che “in caso di circostanze
inevitabili e straordinarie che hanno un'incidenza sull'esecuzione del pacchetto, il viaggiatore
ha diritto di recedere dal contratto, senza corrispondere spese di recesso, e al rimborso
integrale dei pagamenti effettuati, ma non ad un indennizzo supplementare”. In caso di un
difetto di conformità non imputabile al viaggiatore, l’art.43 prevede una riduzione di prezzo
nonché risarcimento dei danni per lo stesso. Il diritto alla riduzione del prezzo o al risarcimento
si prescrive in due anni dal momento del rientro del viaggiatore. Il comma 8 dello stesso articolo
prevede un termine leggermente più ampio - 3 anni - per il risarcimento dei danni alla persona.
Resta da definire la natura del rapporto di “prenotazione” nell'ipotesi in cui questa avvenga
senza alcuna intermediazione: è opportuno distinguere l'ipotesi in cui si è inviata una somma
a conferma da quella in cui nulla viene richiesto al, o comunque inviato dal, cliente.
Ovviamente la seconda ipotesi si configura come contratto unilaterale di opzione gratuita, con
cui l'albergatore si obbliga a tener ferma la proposta di contratto; il cliente non assumerà alcun
vincolo anche se secondo il principio generale di buona fede contenuto nel Codice civile sarà
tenuto a dare notizie all'albergatore di ritardi o impedimenti che rendano impossibile l'effettiva
esecuzione del contratto. È prassi che l'esercizio alberghiero ponga un termine finale per la
vigenza del patto di opzione. È più problematico il caso in cui all'atto della “prenotazione”
faccia seguito il versamento da parte del cliente di una somma di denaro, innanzitutto per le
difficoltà legate alla qualificazione di tale somma. Le alternative si restringono a: acconto del
prezzo - che farebbe presupporre la formazione del contratto definitivo, caparra penitenziale
con diritto di recesso, o caparra confirmatoria. La qualificazione della somma va in ogni caso
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effettuata caso per caso, stando agli accordi stipulati, con o senza tracce scritte, tra le parti. Nel
primo caso la disdetta della prenotazione deve considerarsi ininfluente sul rapporto definitivo
già instauratosi, dando la possibilità sia all'esercente di agire contro il cliente in caso di
inadempimento, sia al cliente di agire contro l'esercente in caso questi non metta a disposizione
gli alloggi concordati. Negli altri casi, una caparra penitenziale esporrebbe il prenotante al
minor vincolo e alle conseguenze meno gravose, mentre una caparra confirmatoria conferma
l'ideale “definizione” del contratto. La giurisprudenza indica una serie di elementi idonei a
fondare la distinzione, e adotta una sorta di regola di interpretazione secondo la quale la
datazione di una caparra confirmatoria deve far propendere per la natura preliminare del
contratto; una lettura opposta di questa chiave configura come definitiva la stipulazione in cui
si nega la qualificazione di caparra. Qualora risulti difficile accertare se i contraenti abbiano o
meno voluto concludere un contratto definitivo, si deve optare per il definitivo. Questo perché
se un contratto preliminare ha la funzione di bloccare un affare, con la sua accettazione e il
versamento di una parte del prezzo - a qualsiasi titolo - si elimina qualsiasi margine per
ulteriori valutazioni.
Gli imprenditori turistici possono adottare una pluralità di modalità di prenotazione di una
camera d'albergo, per motivi di natura economica e/o organizzativa: un albergatore di una
grande metropoli può avere molto interesse nell'attirare la clientela offrendo la possibilità di
disdetta gratuita, mentre un albergatore di una località rinomata non può adottare la stessa
strategia per via del danno che gli deriverebbe da una disdetta in extremis. Tra i due estremi si
collocano ipotesi intermedie nella quale si richiede una conferma a vario mezzo, da una semplice
mail fino agli estremi della carta di credito. Secondo la dottrina la prenotazione costituisce un
atto unilaterale di accettazione di offerta al pubblico, mentre secondo la giurisprudenza la
prenotazione vale sì come accettazione di offerta al pubblico ma la conclusione è condizionata
dalla disponibilità della stanza, con obbligo per l'albergatore di confermare o comunicare
l'indisponibilità della stessa. Questa impostazione risulta particolarmente sfavorevole per il
cliente, la cui disdetta potrebbe configurare un recesso unilaterale, costringendolo al
pagamento del servizio minimo (una notte), e allo stesso tempo sarebbe particolarmente
vantaggiosa per l'albergatore, che non avrebbe l'obbligo di avvisare il potenziale cliente qualora
il bene non fosse disponibile. Dalla parte opposta, configurare la prenotazione a come opzione
gratuita risulta svantaggioso per dall'albergatore, che si troverebbe in una posizione di
soggezione nei confronti del cliente. Da queste considerazioni emerge che la forma ideale di
definizione della prenotazione è quella di contratto atipico ex art.1322 c.c. “consensuale,
tendenzialmente gratuito, e con prestazioni a carico di una sola parte”
La prenotazione alberghiera, essendo stipulata con un'enorme varietà di mezzi, va ricompresa
nei contratti a distanza. Nelle strutture ricettive di dimensioni medio grandi e uso comune
accettare prenotazioni superiori alla disponibilità dei posti letto, in modo da circoscrivere il
rischio di trovarsi con un numero di clienti inferiore rispetto all'occupazione massima della
struttura. Può verificarsi tuttavia il caso in cui tutti i clienti prenota tanti si presentino: si parla in
questo caso di overbooking. In questo caso più l'albergatore deve attivarsi per trovare al cliente
una sistemazione vicina, di categoria equivalente o superiore e senza alcun aggravio di spese
(c.d. riprotezione).
Gli albergatori possono richiedere al cliente una garanzia maggiore, determinata dalla
indicazione degli estremi della carta di credito. Ovviamente ciò non configura un nuovo istituto
di prenotazione, ma semplicemente una modalità diversa della stessa. L'esercente si impegna a
bloccare l'alloggio, mentre è facoltà del cliente disdire la prenotazione; sussiste però un limite
temporale superato il quale l'albergatore potrà richiedere l'importo stabilito per il soggiorno di
una notte non al cliente ma all'istituto di credito che emette la carta di credito fornito: in questo
caso il contratto tra titolare della carta e commerciante non solo vincola queste due parti, ma
tira in ballo anche l'istituto emittente della carta stessa. Tralasciando ogni ovvietà relativa alla
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sussistenza del rapporto tra albergatore è titolare della carta di credito, la necessità della
presenza fisica della stessa carta al momento della stipula del contratto definitivo, e le difficoltà
che si presentano in caso di prenotazioni telematiche, si può concludere che la prenotazione
garantita non differisce in alcun modo da quella gratuita, se non per le maggiori garanzie
offerte al cliente e all'albergatore, nonché all'istituto emittente - di riflesso - per via di un
maggiore utilizzo del mezzo carta di credito.
Un particolare tipo di opzione è dato dal c.d. allotment, un tipo di contratto tra tour operator e
imprese alberghiere. Questo tipo di contratto prevede che l'albergatore si obblighi a riservare
al tour operator la disponibilità di un dato numero di posti letto fino ad una data stabilita nel
contratto. La prenotazione anticipata riferita ad un considerevole numero di posti consente a
sua volta al tour operator di fruire di tariffe assai ridotte. Da parte sua il tour operator si obbliga
a fornire la rooming list, con indicazione del numero delle camere definitivamente impegnate
e del numero di turisti in arrivo, entro il termine c.d. di release. In alcuni casi è richiesto al tour
operator di pagare il corrispettivo anche delle stanze invendute: in questo caso si parla di
allotment “vuoto per pieno”.
Le prenotazioni telematiche offrono una vasta gamma di vantaggi per il consumatore due ponti
questi ha la possibilità di accedere all'offerta dei servizi turistici senza vincoli di luogo e orario, e
ciò gli permette di individuare soluzioni personalizzate più aderenti alle sue esigenze. Lo schema
si articola con l'allestimento da parte dell'albergatore del proprio sito internet per offrire ai
clienti il c.d. catalogo elettronico, da cui il turista seleziona i servizi desiderati e invia la proposta
al server dell'albergo, che accetta o rifiuta in base alla disponibilità (contratto point and click).
La conferma definisce la conclusione di un contratto definitivo, anche perché il modulo di
prenotazione contiene sempre la richiesta degli estremi della carta di credito e l'avviso per il
cliente che il recesso tardivo comporterà il pagamento di una penale. Il d. lgs. n. 62/2018
introduce la responsabilità del venditore in caso di errore di prenotazione: “il professionista è
responsabile degli errori dovuti a difetti tecnici nel sistema che gli siano imputabili e, qualora
abbia accettato di organizzare la prenotazione di un pacchetto o di servizi turistici collegati,
degli errori commessi durante il processo di prenotazione”. è importante notare però che il
professionista non è responsabile degli errori di prenotazione imputabili al viaggiatore o dovuti
a circostanze inevitabili e straordinarie.
L’art.49 del Codice del consumo prevede le informazioni precontrattuali nelle quali il
consumatore ha diritto. Le informazioni sono fornite al consumatore prima che questo sia
vincolato dal contratto o da un'offerta, E diventano parte integrante dello stesso. Le
problematiche derivano dalle informazioni da inserire, previste da due decreti legislativi:
n.59/2010 e 70/2003. Questi decreti tendono a costituire una “sommatoria” di informazioni
dovute, generando un caos informativo che può essere risolto facendo riferimento al codice del
consumo. Sulle modalità sia stabilito che “per quanto riguarda i contratti negoziati fuori dai locali
commerciali - strategia push - il commerciante fornisce al consumatore le informazioni su
supporto cartaceo o, in accordo con il consumatore, su altro mezzo durevole; per quanto attiene
i contratti a distanza e quelli telematici (strategia pull), “il professionista fornisce o mette a
disposizione del consumatore le informazioni in modo appropriato al mezzo di comunicazione”.
in entrambi i casi il linguaggio usato deve essere “semplice e comprensibile”.
L’art. 38 comma 1 del d. lgs. 62/2018 prevede, per il viaggiatore è impossibilitato a partire, la
possibilità di cedere il contratto a terzi, entro e non oltre 7 giorni lavorativi prima dell'inizio
del pacchetto stesso. La fattispecie in esame determina una significativa deroga alla disciplina
civilistica dei rapporti contrattuali, secondo cui lo stesso non può mai essere modificato o estinto
unilateralmente; Tale deroga si giustifica con l'esigenza di tutelare il consumatore e di operare
un giusto bilanciamento tra gli interessi delle parti, anche perché, trattandosi di un contratto
di massa, al professionista non interessa l'individualità specifica del contraente. La cessione
inoltre annulla il rischio di invenduto per il tour operator e per il servizio alberghiero, e esonera
15
il viaggiatore dagli oneri economici relativi alla rinuncia del viaggio. La norma quantifica un
termine ragionevole prima della partenza e impone al viaggiatore di comunicare per iscritto
all'organizzazione le generalità del cessionario: tale comunicazione rappresenta un onere. Per il
cedente e per il cessionario si qualifica una responsabilità solidale, in quanto l'albergatore non
può né verificare la solvibilità del cessionario, né tantomeno opporsi alla cessione, se questa
è effettuata regolarmente.
9- LA TUTELA DEL TURISTA E LA RESPONSABILITA’ CIVILE

Il codice del turismo è cresciuto il consumo dedicano un complesso di norme alla disciplina della
responsabilità del professionista nella vendita dei pacchetti turistici. In entrambi i codici la fonte
della responsabilità è individuata nel “mancato” o “inesatto” adempimento delle obbligazioni;
in aggiunta però la vecchia formulazione dell’art. 43 Cod.Tur conteneva un esplicito riferimento
alle difformità degli standard qualitativi promessi a pubblicizzati. Per quanto riguarda
l'identificazione del soggetto tenuto a risarcire i danni, i codici avevano sollevato un dibattito
sulla natura solidale o parziali ha delle responsabilità dell'organizzatore e del venditore. Anche
se, infatti, la responsabilità è da intendersi come solidale (consentendo al turista di rivolgersi
indifferentemente all'organizzatore o al venditore), all'atto pratico sia una responsabilità
“parziaria”, in forza della quale ciascuno dei due soggetti risponde solo dell'inadempimento degli
obblighi personalmente assunti.
Prima causa di esonero della responsabilità del professionista e il fatto è imputabile al
consumatore. con fatto imputabile al consumatore si intendono tanto i comportamenti col posi
quanto quelli non qualificabili come colpa ma che ricadono comunque nella sfera giuridica del
consumatore e nei rischi posti a suo carico. La seconda ipotesi riguarda il “fatto di un terzo a
carattere imprevedibile e inevitabile”, da valutare secondo il principio della diligenza
dell'operatore professionale; la normativa non chiarisce però se il terzo e un soggetto estraneo
al contratto, oppure si può intendere anche il prestatore esterno di servizi del pacchetto
turistico. Le altre cause di esonero dalla responsabilità sono invece il caso fortuito e le cause di
forza maggiore , che assumono valore residuale.
Indipendentemente dalla presenza di una delle condizioni di esonero della responsabilità, il
codice del consumo introduce in capo al professionista un obbligo di soccorso a favore del
turista. Obbligo di soccorso si applica sia in situazione riconducibili al controllo del professionista,
sia in situazione riconducibili al comportamento del viaggiatore. Nel primo caso si ritiene che lo
sforzo richiesto debba essere almeno pari a quello che sarebbe stato utile per il corretto
adempimento; nel secondo caso, invece, il dovere di protezione deve tenere conto dell'effettiva
comparazione degli interessi coinvolti. Sempre in caso di responsabilità del turista è riconosciuta
all'operatore la possibilità di ottenere dallo stesso un risarcimento del danno da quantificarsi
secondo una parte della dottrina in tutte le spese sostenute per il soccorso, mentre secondo
un'altra parte della dottrina nella differenza tra il valore di mercato delle prestazioni eseguite
rispetto a quelle originariamente previste. Nel caso in cui la situazione di emergenza non sia
imputabile né all'operatore né al turista, l’operatore ha diritto comunque ad un equo compenso.
Entrambi i codici prevedono che l'organizzatore o il venditore che si avvale di altri prestatori di
servizi , in caso di danni provocati da questi ultimi, è tenuto a risarcire comunque prima persona
il danno sofferto dal consumatore. E tuttavia previsto a favore dell’organizzatore o venditore,
un diritto di surroga nei diritti e nelle azioni che il consumatore ha nei confronti dal soggetto
terzo fornitore di servizi.
L’art. 98 Cod. Tur. sancisce l'obbligo del consumatore a collaborare con gli imprenditori turistico
nel momento in cui la prestazione non venga correttamente adempiuta, attraverso l'immediata
segnalazione al professionista di ogni mancanza nell'esecuzione del contratto. Si tratta di una
contestazione che il turista dovrà rivolgere esclusivamente l'organizzatore, azione per cui
inoltre, la norma non stabilisce un termine perentorio entro il quale deve essere presentata.
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Tale atto è previsto nell'interesse tanto del consumatore quanto del professionista: da un lato e
diretto a consentire al turista il proseguimento della vacanza col minor disagio possibile;
dall'altro tutto l'interesse del professionista, che avrà la possibilità di raccogliere il maggior
numero di prove a carico di terzi prestatori inadempienti. Entrambi i codici disciplinano poi
accanto alla contestazione anche il reclamo che, costituisce una vera e propria richiesta di
risarcimento. Il turista può sporgere reclamo entro 10 giorni lavorativi dalla data di rientro nel
luogo di partenza. Questo termine di 10 giorni viene interpretato secondo alcuni come un
termine di prescrizione, oltre il quale il cliente perde la facoltà di esercitare l'azione di
risarcimento del danno; secondo altri allo scadere del termine il turista perde esclusivamente il
diritto di sporgere reclamo , e non quello di agire in giudizio contro l'organizzatore. è importante
ricordare che il reclamo non è in alcun modo interdipendente con la contestazione.
Il codice del consumo pone dei limiti al risarcimento dovuto, al fine di raggiungere un equilibrio
tra le esigenze di tutela del consumatore e quelle dell'operatore turistico. Per quanto riguarda i
danni alla persona la norma si rifà alle convenzioni internazionali in materia di trasporto
ferroviario e aereo, che fissano anche il termine di prescrizione) entro il quale il consumatore
deve richiedere al professionista il risarcimento) a tre anni, riducendolo a 12 mesi se il disagio
deriva dalle condizioni di trasporto incluse nel pacchetto (18 mesi in caso di trasporto
extraeuropeo). in caso di danni alla persona configurabili penalmente, valgono i termini del
Codice penale. Qualsiasi accordo tra le parti che preveda limiti risarcitori inferiori a quelli previsti
dalle convenzioni internazionali è da ritenersi automaticamente nullo. L’art.95 Cod. Cons.
Concede al professionista la possibilità di concordare in forma scritta con il turista una
limitazione del risarcimento in caso di danni diversi da quelli alla persona. È comunque previsto
un limite minimo di risarcimento contenuto in una convenzione internazionale. Il limite di
prescrizione per il risarcimento di tali danni e di un anno dal rientro del viaggiatore.
Tra i danni diversi da quelli alla persona rientra il danno da vacanza rovinata, che consiste nel
pregiudizio subito dal viaggiatore a causa del disagio sofferti per non aver potuto godere in tutto
o in parte della vacanza programmata. Inizialmente, sul presupposto che tale danno dovesse
qualificarsi come danno morale, non era risarcibile. Alla fine degli anni ‘80 la convenzione di
Bruxelles (art. 13) disponeva che “l'organizzatore di viaggi risponde di qualunque pregiudizio
causato al viaggiatore la motivo dell'inadempimento totale o parziale dei suoi obblighi”. il codice
del turismo (art.46) dichiara che “nel caso in cui l'inadempimento delle prestazioni che formano
oggetto del pacchetto turistico non è di scarsa importanza, il viaggiatore può chiedere,
all'organizzatore o al venditore secondo responsabilità, oltre e indipendentemente dalla
risoluzione del contratto, un risarcimento del danno correlato al tempo di vacanza inutilmente
trascorso e all’irripetibilità dell'occasione perduta”. Questa norma rende irrilevante la natura del
soggetto organizzatore, permettendo così richieste di risarcimento indirizzate anche ad enti non
profit, salvo il caso in cui questi ultimi abbiano realizzato è offerto un pacchetto turistico
occasionalmente (e comunque non più di due volte in un anno) e ad un gruppo limitato di
viaggiatore, senza offerta al pubblico. l’utilizzo del termine vacanza inoltre limita la
legittimazione del turista a sollevare l'azione alla sola ipotesi di pacchetto turistico acquistato
per tale finalità. Per ottenere il risarcimento, il turista deve provare la gravità del pregiudizio
subito. Il codice del turismo, a tal proposito, ha agevolato il consumatore, definendo il danno da
vacanza rovinata come danno non patrimoniale da inadempimento contrattuale; di
conseguenza, la prova dell'inadempimento costituisce prova del danno. I criteri per la
quantificazione del risarcimento sono il tempo di vacanza inutilmente trascorso (criterio di
natura oggettiva), e l'irripetibilità dell'occasione perduta (criterio di natura soggettiva). per
quanto riguarda la valutazione del danno si tende generalmente a valutare la differenza tra
minor costo della prestazione eseguita rispetto a quella promessa, con qualche correttivo. Per
rendere certa la materia si è sviluppata la prassi di inserire delle clausole contrattuali che
stabiliscono preventivamente e risarcimento spettante al turista in caso di determinati
17
inadempimenti: queste negoziazioni sono invalide se al di sotto della soglia minima prevista dalle
convenzioni internazionali. Il termine di prescrizione dell'azione di risarcimento del danno da
vacanza rovinata è fissato in ogni caso a tre anni (art.46 Cod.Tur.)
Al fine di assicurare una maggiore tutela al turista, viene introdotto l'obbligo per gli operatori
turistici di provvedere ad una copertura assicurativa per la responsabilità civile. In caso di
mancanza della copertura assicurativa si possono profilare due ipotesi: la prima in cui la mancata
copertura assicurativa viene in rilievo prima della conclusione del contratto, nel qual caso il
turista potrà recedere per giusta causa; la seconda in cui la mancanza si manifesta
successivamente alla stipulazione, in questo caso, essendo la copertura assicurativa un
elemento essenziale del contratto stesso, la sua mancanza costituisce un adempimento
contrattuale del professionista, e consente al viaggiatore di risolvere il contratto, e ottenere il
rimborso e il risarcimento dei danni per mancato godimento della vacanza. A questo si aggiunge
per il professionista una sanzione pecuniaria da 4.000 a 20.000 € e, in caso di reiterazione,
l'obbligo di cessazione dell'attività.
Oltre alla copertura assicurativa iva prevista per legge nel contratto, il cliente ha la facoltà di
stipulare polizze assicurative dirette a fronteggiare situazioni di emergenza punto con il
contratto di assistenza turistica le imprese di assicurazione si impegna a fornire
tempestivamente aiuto al turista assicurato in caso di evento fortuito. l'aiuto fornito dall'impresa
di assicurazione può essere sia in denaro che in natura, e le prestazioni di assistenza possono
consistere in un dare, o in un facere. Di norma la stipulazione di tale contratto è parallela alla
conclusione del contratto di viaggio , e il pagamento della polizza facoltativa costituisce un
supplemento rispetto al corrispettivo fissato per il pacchetto turistico; tuttavia, molti operatori
turistici preferiscono vincolare tutti i turisti alla stipulazione di tali polizze. Al fine di predisporre
un'ulteriore garanzia per il turista, la giurisprudenza italiana (in attuazione della direttiva
n.90/314/CEE) istituì un fondo di garanzia nazionale diretto ad intervenire in casi di insolvenza
e di fallimento dell'operatore turistico, per garantire al viaggiatore e rimborso del prezzo versato
per il pacchetto turistico, consentirgli il rimpatrio, nonché fornire un'immediata disponibilità
economica in caso di rientro forzato da paesi extracomunitari. Tale fondo era alimentato con il
versamento annuale del 2% dell'ammontare del premio delle assicurazioni obbligatorie che
l'operatore turistico è tenuto a stipulare. Con la legge 115/2015 è stato abrogato l’art. 51 Cod.
Tur., che prevedeva tale fondo, ed è stato introdotto l'obbligo per l'operatore turistico di
stipulare polizze assicurative o garanzie bancarie dirette a garantire al viaggiatore il rimborso del
prezzo versato per l'acquisto del pacchetto e il rientro immediato in caso di fallimento
dell'organizzatore/venditore. Tale norma concede inoltre la possibilità agli organizzatori di
“costituirsi in consorzi ho altre forme associative idonea provvedere, anche mediante
costruzione di un apposito fondo, alla copertura dei rischi indicati”.
Il sistema della responsabilità dell'operatore turistico è stato modificato dall'entrata in vigore
della normativa sui pacchetti turistici contenuta nel d. lgs. 62/2018. Ai sensi dell'art. 42 Cod.
Tur., la responsabilità per l'inesatta esecuzione dei servizi turistici ricade esclusivamente sull’
organizzatore, includendo quindi anche la responsabilità per mancato o inesatto adempimento
dei servizi turistici supplementari aggiunti nel corso del viaggio presso ausiliari
dell'organizzazione. la nuova normativa chiarisce che la responsabilità dell'organizzatore e del
venditore è ritenuta parziaria e non solidale; pertanto, il venditore è ritenuto responsabile solo
dell'esecuzione del mandato conferitogli dal viaggiatore, mentre non risponde delle obbligazioni
nascenti dall'esecuzione dei servizi turistici combinati nel contratto di pacchetto turistico. la
responsabilità dell'organizzatore, invece, assume un'obbligazione di risultato, per cui sarà ad
esso imputabile qualsiasi pregiudizio subito dal turista a causa dell’inadempimento degli obblighi
previsti. Nella nuova normativa prevede comunque l'obbligo del viaggiatore di informare
tempestivamente l'organizzatore; tuttavia in seguito alla constatazione dei difetti, occorre che il
viaggiatore fissi un termine ragionevole entro il quale l'organizzatore dovrà porre rimedio al
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difetto di conformità denunciato, a meno che ciò risulti impossibile o eccessivamente oneroso.
Qualora l'organizzazione non dovesse rimediare, viene garantita al viaggiatore una riduzione del
prezzo per il periodo durante il quale vi sia stato difetto di conformità, oltre all'eventuale
risarcimento dei danni che può aver subito, Nonché la possibilità di ovviare personalmente al
difetto e chiedere il rimborso delle spese necessarie, ragionevoli e documentate. Per quanto
riguarda difetti di conformità che costituiscono inadempimento di grande importanza dei servizi
turistici, la normativa dispone che se l'organizzatore non vi ponga rimedio entro il periodo
stabilito dal viaggiatore, quest'ultimo, senza spese potrà risolvere di diritto e con effetto
immediato il contratto oppure chiedere una riduzione del prezzo oltre che a un risarcimento
adeguato dei danni patrimoniali. In caso il viaggiatore decida di risolvere il contratto, se il
pacchetto comprendeva il trasporto dei passeggeri, l'organizzatore dovrà provvedere anche al
rientro del viaggiatore senza costi aggiuntivi. Laddove ciò dovesse essere impossibile,
l'organizzatore dovrà sostenere i costi dell'alloggio per un periodo non superiore a tre notti. Tale
limitazione dei costi non si applica alle persone mobilità ridotta e ai loro accompagnatori, alle
donne in gravidanza, ai minori non accompagnati e alle persone bisognose di assistenza medica
specifica.
l'art. 42 cod. Tur. Specifica che qualora il pacchetto non sia esattamente adempiuto, il
viaggiatore potrà contattare l'organizzatore anche tramite il venditore, al quale puoi indirizzare
messaggi, richieste o reclami relativi all'esecuzione del pacchetto.
Il viaggiatore che abbia ottenuto un risarcimento o uno sconto non perde il diritto ad agire nei
confronti di singoli fornitori di servizi turistici o altro soggetto responsabile del pregiudizio
sofferto. Per quanto riguarda i termini di prescrizione dell'azione di risarcimento, fermo
restando il termine di prescrizione previsto per i danni alla persona, è prevista un'estensione di
tale termine per i danni diversi da quelli alla persona da uno a due anni. In tema di assistenza,
gli obblighi di protezione del viaggiatore in ipotesi di insolvenza e fallimento dell'organizzatore
si estendono ai professionisti che erogano i servizi collegati. Il professionista è tenuto ad
informare il viaggiatore di questa protezione in sede precontrattuale. Va infine precisato che la
no normativa prevede importanti cambiamenti anche nell'ambito del valore delle sanzioni
amministrative: le sanzioni pecuniarie vanno da 1000 a 20.000 €, mentre quelle accessorie
consistono nella sospensione dell'attività da 15 giorni a tre mesi e, in caso di recidiva reiterata,
cessazione dell'attività.
Contratti di fornitura di servizi turistici danno perlopiù luogo a controversie di valore modesto,
per lei qual è la risposta di giustizia non può essere rappresentata dall'ordinario giudizio civile
data l'eccessiva lunghezza dei procedimenti e i costi elevati, che spingono il turista a rinunciare
al suo diritto di intraprendere un'iniziativa giudiziaria. Per ovviare a questa situazione, la legge
quadro n. 135/2001 ha introdotto l’obbligo per le Camere di Commercio di istituire commissioni
per la risoluzione delle controversie tra imprese e tra imprese, consumatori e utenti di servizi
turistici. Si sono così formati gli sportelli di conciliazione. Il Codice del Turismo (d.lgs. 79/2011)
stabilisce che la conciliazione è obbligatoria solo se prevista da una clausola del contratto che il
turista deve aver appositamente approvato per iscritto, in caso contrario sarà possibile ma
facoltativa. Il procedimento si avvia con la presentazione di una domanda presso l’organismo di
mediazione e la designazione di un mediatore, a cui segue la fissazione di un incontro per la
verifica, da parte di questi, della presenza delle condizioni di mediabilità. Se le parti non vogliono
procedere, la mediazione si concluderà con un verbale di mancato accordo, in caso contrario le
parti dovranno corrispondere almeno la metà delle spese di mediazione e fissare ulteriori
incontri. Se la conciliazione va a buon fine, il mediatore redige un verbale di accordo; se l’accordo
non è raggiunto, il mediatore può formulare una proposta di conciliazione che porterà ad un
verbale di fallita mediazione se rifiutata dalle parti. L’art. 67 comma 2 Cod. Tur. Prevede tuttavia
per il turista la possibilità di ricorrere alla conciliazione paritetica, che si distingue dalla
mediazione per l’assenza della figura del mediatore. Il procedimento si avvia a seguito di un
19
reclamo da parte del consumatore, a cui l’organizzatore non abbia dato risposta, o il
consumatore non sia soddisfatto di questa. Il consumatore può inviare una lettera ad una
associazione dei consumatori, con cui si impegna anche ad accettare per intero il verbale di
conciliazione che sarà eventualmente redatto, in caso di esito positivo della conciliazione. In
caso di esito negativo, anche qui si avrà un verbale di mancato accordo. La procedura è in ogni
caso definita entro 60 giorni. In caso di inadempimento degli obblighi stabiliti, è consentito alle
parti adire le vie legali. L’art. 141 Cod. Cons. definisce un apposito organismo di ADR (Alternative
Dispute Resolution) e regola anche i c.d. sistemi di On-line Dispute Resolution (ODR). Lo stesso
articolo dispone anche le procedure a cui questi strumenti devono uniformarsi: devono seguire
i principi fondamentali di indipendenza, imparzialità, trasparenza, efficacia, rapidità ed equità;
devono essere disponibili e facilmente accessibili online e offline, gratuitamente o a costi minimi,
e devono concludersi entro 90gg (termine che può essere esteso fino a ulteriori 90gg). Gli
organismi di ADR garantiscono che le parti abbiano la possibilità di ritirarsi in qualsiasi momento,
di cui devono essere informate prima dell’avvio della procedura, così come devono essere
informate dei seguenti elementi: che la partecipazione alla conciliazione non preclude la
possibilità di chiedere un risarcimento; che la soluzione proposta potrebbe essere diversa da
quella raggiungibile con un procedimento giudiziale; dell’effetto giuridico che consegue dalla
procedura; che le parti possono sempre accettare o declinare la soluzione proposta.
La class action è un particolare tipo di azione legale a tutela di diritti individuali omogenei e di
interessi collettivi di consumatori e utenti, diretta all’accertamento della responsabilità e alla
condanna al risarcimento del danno in favore dei turisti-consumatori lesi. È disciplinata dall’art.
140-bis Cod. Cons. Il vantaggio più evidente per il turista è quello di poter ottenere tutela
giudiziaria per i danni subiti, a cui di solito rinuncia per via degli elevati costi, affrontando una
spesa nettamente inferiore. Tale azione è attivabile da ciascun componente della classe
mediante domanda al tribunale ordinario del capoluogo della regione, da presentare con atto di
citazione. I turisti che intendono avvalersi di tale tutela, oltre ad esperire personalmente
domanda, possono anche aderire ad un'azione di classe già intrapresa; l'atto di adesione deve
contenere le indicazioni degli elementi costitutivi del diritto fatto valere con la documentazione
probatoria relativa. Aderendo ad un'azione di classe il soggetto rinuncia ad ogni azione
risarcitoria individuale fondata sullo stesso titolo. La causa è trattata dal tribunale, che alla prima
udienza decide sull'ammissibilità della domanda: quest'ultima è dichiarata inammissibile
quando è infondata, nel caso in cui vi sia conflitto di interessi, se il giudice non ravvisa
omogeneità dei diritti tutelabili, o se il proponente non appare in grado di curare l'interesse della
classe. Se l'azione viene ritenuta ammissibile, il tribunale fissa le modalità EI termini della
pubblicità, necessari per consentire la tempestiva adesione di altri soggetti interessati. La
pubblicità è condizione di procedibilità della domanda. Se il tribunale accoglie la domanda
pronuncia una sentenza di condanna con cui liquida le somme definitive dovute a coloro che
hanno aderito all'azione, oppure stabilisce il criterio omogeneo di calcolo per la liquidazione
delle stesse. 19 il Senato approvato una proposta di legge per riformare l'azione di classe,
introducendo una disciplina organica della stessa, riportata all'interno del Codice di procedura
civile. In particolare, con l'azione di classe “Un'organizzazione o associazione senza scopo di lucro
può agire nei confronti dell'autore della condotta lesiva per l'accertamento della responsabilità
e per la condanna al risarcimento del danno o alle restituzioni”. Possono proporre l'azione di
classe soltanto le organizzazioni e associazioni e scritti non elenco pubblico istituito presso il
ministero della giustizia. Sul piano processuale, la domanda per l'azione di classe è proposta
davanti alla sezione specializzata in materia di impresa. Il ricorso è pubblicato nell'area pubblica
del portale dei servizi telematici del ministro della Giustizia. Trascorsi 60 giorni dalla
pubblicazione non possono essere proposte ulteriori azioni di classe sulla base degli stessi fatti ,
e quelle proposte trova data di deposito e il termine sono riunite all'azione principale. La
sentenza che accoglie l'azione di classe contiene: provvedimento sulle domande risarcitorie
20
proposte dal ricorrente; accertamento che resistente ha leso diritti individuali omogenei;
definisce carattere dei diritti individuali omogenei violati; stabilisce la documentazione che deve
essere prodotta approva della titolarità di tali diritti; dichiara aperta la procedura di adesione e
fissa il termine per l'adesione stessa; nomina il giudice delegato per la procedura di adesione;
nomina il rappresentante comune degli aderenti.
Si aderisce all' azione di classe mediante inserimento della relativa domanda nel fascicolo
informatico, e tale domanda può essere presentata anche senza un difensore. al resistente è
consentito depositare una memoria contenente le sue difese. Con l’accoglimento della domanda
il giudice condanna e resistente a pagare le somme o le cose dovute a ciascun aderente,
condanne inoltre il resistente a corrispondere direttamente al rappresentante degli aderenti, a
titolo di compenso, un importo variabile proporzionato al numero dei componenti della classe.
Ci si può opporre alla sentenza entro 30 giorni. La legge n.31/2019 regola l'azione inibitoria
collettiva, con la quale “chiunque abbia interesse alla pronuncia di una inibitoria di atti e
comportamenti può chiedere l'ordine di cessazione ho il divieto di reiterazione della condotta
omissiva o commissiva”. L'azione può essere esperita anche nei confronti di enti gestori di servizi
pubblici. Questo tipo di azione sarà sempre possibile per tutti coloro che avanzano pretese
risarcitorie in relazione a lesione di diritti individuali omogenei, ma non di interessi collettivi. La
domanda di adesione all'azione inibitoria va inviata mediante posta elettronica certificata , e
deve contenere obbligatoriamente: i dati identificativi dell’aderente, l'oggetto della domanda, i
documenti probatori, e il conferimento esplicito del potere di rappresentanza al rappresentante
comune degli aderenti.
Per quanto riguarda gli interventi legislativi diretti ad assicurare effettiva tutela al turista, con
l’art. 4 della legge quadro n. 135/1991 e stata istituita la “carta dei diritti del turista” una sorta
di guida per informare quest'ultimo devi propri diritti, oltre che dei sistemi di tutela a sua
disposizione. Tale disciplina è stata poi rielaborata dal Cod. del turismo (art. 66), che stabilisce a
carico delle amministrazioni pubbliche l'adozione di “carte dei servizi turistici”: si tratta di
documenti con cui il turista viene informato sulla propria attività, sulle modalità di erogazione
delle stesse, e sugli standard di qualità che si intendono garantire. Queste Carte vanno poi
trasmesse al dipartimento per lo sviluppo del turismo in modo che il presidente del Consiglio dei
ministri (o suo delegato) possono determinare con il proprio decreto i livelli essenziali delle
prestazioni dei servizi turistici. La funzione di tali documenti e rendere più agevole al turista la
verifica del rispetto degli standard qualitativi promessi, nonché l'accertamento di eventuali
inadempimenti, permettendogli di esercitare in maniera più consapevole la tutela dei relativi
diritti.
10- LA RESPONSABILITA’ DELL’ALBERGATORE

il rapporto di ospitalità tra albergatore e cliente implica un obbligo del primo alla salvaguardia
del secondo e delle cose che porta con sé. Il deposito è un contratto reale perché si perfeziona
con la consegna della cosa. A differenza del normale contratto di deposito, però, il deposito in
albergo è a titolo oneroso, e il suo prezzo concorre a formare il prezzo complessivo dell'alloggio.
È prevista una specifica tutela nel caso in cui la custodia dei bene assuma carattere di centralità,
come nel caso del contratto di albergo. l’art. 1783 c.c. prevede la responsabilità dell'albergatore
“per ogni deterioramento, distruzione posso trazione delle cose portate dal cliente in albergo”.
si tratta di una ipotesi particolare di deposito, perché la realità del contratto si realizza con il
semplice ingresso del cliente e dei suoi oggetti nella struttura. Obbligo di custodia è
indissociabile dalla prestazione principale dell’albergatore. Con riferimento agli articoli 1783 e
1784 c.c., è possibile parlare di autonomo contratto di deposito poiché l'albergatore assume uno
specifico obbligo di custodia prendendo in consegna la cosa dal cliente. Ciò può accadere in tre
ipotesi: quando il cliente consegna all'albergatore determinati beni di valore per la custodia in
appositi mezzi di sicurezza; quando l'albergatore si impegna a custodire le cose del cliente fuori
21
dall'albergo durante il periodo in cui questi dispone dell'alloggio; quando l'albergatore assume
la custodia dei beni del cliente per un periodo di tempo ragionevole precedente o successivo al
soggiorno.
Il nostro ordinamento prevede due forme di responsabilità per l'albergatore: la prima, limitata
alle entità del danno fino alla somma corrispondente a 100 volte il prezzo dell'alloggio, per le
cose portate in albergo; l'altra per le cose “consegnate” dal cliente, sia che l'albergatore abbia
accettato di riceverle in custodia, sia che abbia rifiutato pur avendone l'obbligo.
La responsabilità dell'albergatore e limitata a 100 volte il prezzo dell'alloggio giornaliero, salvo
nel caso in cui il danno delle cose portate dal cliente in albergo è causato dall'albergatore stesso.
La colpa dell'albergatore rende illimitata la responsabilità verso il cliente, anche nei casi in cui,
non avendo preso in consegna le cose, risponderebbe in modo limitato. La Cassazione ha
spiegato che, per liberarsi di tale responsabilità, l'albergatore ha l'onere di provare che è la
prevenzione del danno avrebbe richiesto adozione di misure dal costo proporzionato e
inesigibile , in rapporto alla natura e al prezzo delle prestazioni fornite.
Per quanto riguarda la seconda forma di responsabilità dell'albergatore (quella per le cose
lasciate in custodia, sia che l'albergatore abbia accettato o rifiutato di riceverle), l'elemento della
consegna è necessario per il perfezionamento del contratto. Il rifiuto di prendere le cose in
custodia da parte dell'albergatore si può ritenere legittimo solo in caso si tratti di cose
pericolose, sostanze tossiche, cose di valore eccessivo, o di natura ingombrante; in questo caso
il rifiuto dell’albergatore è dovuto ad impossibilità di custodire la cosa, ed esclude pertanto ogni
responsabilità dello stesso. Anche in questo caso la prova dell'impossibilità della custodia ricade
sull’albergatore.
Ai sensi dell’art.1785 c.c., l'albergatore non è responsabile quando il danno è dovuto al cliente,
a cause di forza maggiore o alla natura della cosa. Quando il danno è dovuto al cliente
l'albergatore, per essere esonerato dalla responsabilità del danno, deve provare che il danno è
imputabile esclusivamente al cliente: in caso contrario si verifica un concorso di colpo. In
giurisprudenza stata esclusa ogni rilevanza alla presenza in albergo divisibili avvisi nei quali si
declina la responsabilità dell'albergo. Altro caso di esonero della responsabilità è la “forza
maggiore”, comunemente ritenuta quale situazione di intollerabile violenza o repentinità cui
non è possibile opporre difesa. In questa casistica rientra anche la sottrazione compiuta con
violenza e minaccia.
Una particolare causa di esonero dalla responsabilità dell'albergatore e l'omessa o ritardata
denuncia del danno: in questo caso la sua non la responsabilità assume la natura di una speciale
conseguenza sanzionatoria per violazione di un preciso obbligo imposto dalla legge. La prova
della missione o del ritardo a denunciare il danno è a carico dell’albergatore, poiché tale atto
estingue la sua obbligazione. È bene ricordare che anche in caso di tardiva o omessa denuncia
del danno, la responsabilità dell'albergatore non si estingue in caso il danno sia imputabile allo
stesso. Per colpa dell'albergatore si intende sia un atto singolo isolato, sia un atteggiamento
negligente reiterato. Le disposizioni sulla colpa dell'albergatore non si applicano ai veicoli, alle
cose lasciate nei veicoli, e agli animali vivi.
22

Diritto Del Turismo

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Diritto Del Turismo

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Garrinella C.

DIRITTO DEL TURISMO

1- IL TURISMO NELLA COSTITUZIONE

carta riguardano l’informazione sanitaria, la normativa doganale, la disciplina in materia di ingresso

2- IL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA’ ORIZZONTALE NEL TURISMO

naturalistico normalmente chiusi al pubblico) e Faimarathon (una campagna nazionale di raccolta

3- LE COMPETENZE NORMATIVE E LE FUNZIONI AMINISTRATIVE NELLA MATERIA DEL TURISMO

9- LA TUTELA DEL TURISTA E LA RESPONSABILITA’ CIVILE

10- LA RESPONSABILITA’ DELL’ALBERGATORE

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