A.A.

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Evoluzione storica della

normativa sul turismo
 1. Fino agli anni Cinquanta: il controllo
 2. Anni Settanta: le responsabilità (attuazione titolo V)
 3.Anni Ottanta: sistema
 4.Oggi: le autonomie
 5 Il futuro…nuovo accentramento?

SCav 46

46

STORIA DELLA NORMATIVA

TURISTICA IN ITALIA
 Il turismo inteso come vero comparto dell’economia
nasce alla fine dell’Ottocento
 Gli ultimi decenni del XIX secolo vedono l’apparizione
dei primi flussi di turisti “forestieri” organizzati da
agenzie straniere nonché l’apertura di agenzie in Italia.
 Da allora fino alla prima guerra mondiale il turismo in
Italia aumenta costantemente

SCav 47

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EVOLUZIONE DELLA NORMATIVA TURISTICA IN ITALIA

 inizia nel 1894 con norme frammentate sul Touring Club Italiano
insieme al Club Alpino Italiano ed alla Lega Navale, associazioni
private, con personalità giuridica, che hanno sopperito alla carenza
organizzativa dei pubblici poteri.
 legge 11 dicembre 1910, lo Stato consentiva ai Comuni di percepire
una percentuale sui conti alberghieri
 Con la guerra azzeramento turisti
 legge 7 aprile 1921, n. 610 lo Stato crea un organismo apposito: l’Ente
Nazionale per l’Incremento dell’Industria Alberghiera.
 istituzione delle Aziende Autonome delle stazioni di Cura Soggiorno
e Turismo (AACST), entità locali di base rivolte al sostegno delle
località turistiche. Regio Decreto 10 luglio 1926, n. 1380

SCav 48

48

Evoluzione/1
 Regio decreto 23 marzo 1931 istituisce il Commissariato del Turismo con
il compito di dare le direttive in materia turistica a tutte le
amministrazioni dello Stato – enti, istituti e organizzazioni e di vigilare
sulla loro attuazione.
 turistico ma disciplina le autorizzazioni di PS per lo T. U. di P.S. (Regio
decreto 18 giugno 1931, n.773)
Non regolamenta specificatamente il settore svolgimento di numerose
attività commerciali e anche di interesse turistico
Interesse del mondo accademico (cominciano le prime statistiche sul
turismo)
1932, istituzione dei Comitati Provinciali per il Turismo quali organi dei
Consigli dell’Economia Corporativa. successivamente, dotati di personalità
giuridica e ribattezzati Enti Provinciali del Turismo

SCav 49

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Evoluzione/2
 decreto 2523/36 regole per agenzie turistiche: Vincoli e
regole all’attività di produzione e vendita dei servizi turistici
che ancora esistono,
 Obbligo per le agenzie di viaggio di autorizzazione, direttore
tecnico abilitato e di operare in condizioni regolamentate
(controllo)

SCav 50

50

Attuazione politiche del fascismo

 Gli EEPPT agivano alle dirette dipendenze del
Sottosegretariato per la Stampa e la Propaganda
 forte accentramento e promozione all’estero dell’
immagine dell’Italia (il regime fascista ebbe del turismo
una conoscenza estremamente superficiale. Considerò le
attività turistiche solo negli aspetti strettamente economici)
 Il turismo interno era solo di elite
 Incremento dei turisti stranieri

SCav 51

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Interesse dello Stato

 I benefici economici derivanti dai viaggi dei
forestieri nella penisola attirarono l’attenzione dello
Stato
 Subito dopo la fine della guerra, lo Stato italiano si
preoccupò di stimolare il ritorno dei turisti stranieri
e di incrementarne il numero
 Con l’istituzione dell’ENIT: intervento nettamente
accentratore delle attività in favore del mercato turistico,
ma anche decentramento con le Aziende Autonome delle
stazioni di Cura Soggiorno e Turismo (AACST) rivolte al
sostegno delle sole località turistiche.

SCav 52

52

Problemi relativi alla normazione in

materia di turismo/1
 La corretta ed efficace gestione del turismo si basa
su equilibri politici ed economici difficili
 Necessità di una reale conoscenza del fenomeno e
una profonda maturità politica
 Il turismo è la sintesi di fattori numerosi e diversi fra
loro
 necessità di realizzare un intervento pubblico che
apporti reali benefici al mercato.
 dare vita a un prodotto unitario che sappia
valorizzare le diversità.
SCav 53

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Problemi/2
la valorizzazione delle specificità porta a preferire
politiche improntate al decentramento, mentre la
creazione di un prodotto unitario spinge a enfatizzare
logiche di accentramento.
L’evoluzione dell’intervento pubblico nel mercato
turistico è stata dettata dagli esiti alterni del
confronto fra queste due opposte dinamiche
istituzionali
è mancato uno sviluppo organico di obiettivi in grado di
esprimere una vera e propria politica del turismo

SCav 54

54

Periodo successivo
all’approvazione della Costituzione
 1959 (sviluppo post guerra) Ministro del turismo
(abrogato con referendum del 1993)
 riforma dei quattro livelli della organizzazione pubblica
del turismo: ENIT, Consiglio Centrale del Turismo,
AACST ed EEPPT.

SCav 55

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Periodo post Costituzione

 L.685/67, primo esperimento di programmazione
economica riferita al quinquennio 1965-1969
 prevedeva la suddivisione del territorio in quattro
aree: zone di sviluppo turistico intenso, zone in fase
iniziale di sviluppo, zone non ancora valorizzate, il
resto del territorio ove individuare circuiti turistici.
 Il settore continuava a essere considerato solo
per la valenza economica, erano tuttavia
sottovalutate le valenze sociali del turismo

SCav 56

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Post Costituzione/1
 La Costituzione aveva assegnato alle Regioni potestà in
materia di turismo e industria alberghiera, ma fino alla
fine degli anni ’60 lo Stato non solo non aveva
realizzato alcun passaggio di funzioni ma aveva
preferito ritardare la creazione delle Regioni stesse
 rapporti fra Stato e Regioni tesi fin dal loro nascere

SCav 57

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Vecchi artt. 114 e 115

 La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni
(ora abrogato)
 Le Regioni sono costituite in enti autonomi con propri
poteri e funzioni secondo i principi fissati nella
Costituzione (ora modificato)

SCav 58

58

Post Costituzione/2
 nessuna amministrazione fu dotata di nuove
strutture in grado di imprimere nuovo slancio al
turismo che, ormai, era un vero e proprio mercato
aperto, sia sul piano geografico sia su quello sociale
 Il boom della domanda turistica e il corrispondente
sviluppo spontaneo dell’offerta, da un lato, e
l’autocompiacimento per la ricchezza del
patrimonio artistico e naturale, dall’altro,
spingevano la classe politica a ritenere l’Italia
autosufficiente

SCav 59

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Post Costituzione/3
 Si capì che il turismo poteva sviluppare il Mezzogiorno
d’Italia ancora molto indietro rispetto al resto dell’Italia
 Nel meridione mancavano del tutto strutture turistiche
 Si cominciarono a prevedere finanziamenti anche per
strutture turistiche (Cassa per il Mezzogiorno)

SCav 60

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Vecchio art. 117 Cost.

 La Regione emana per le seguenti materie norme legislative
nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello
Stato, sempreché le norme stesse non siano in contrasto
con l'interesse nazionale e con quello di altre Regioni:
urbanistica; turismo e industria alberghiera; tramvie e linee
automobilistiche di interesse regionale ordinamento degli uffici e degli
enti amministrativi dipendenti dalla Regione; circoscrizioni comunali;
polizia locale urbana e rurale; fiere e mercati; beneficenza pubblica e
assistenza sanitaria e ospedaliera; istituzione artigiana e professionale e
assistenza scolastica; musei e biblioteche di enti le; viabilità, acquedotti e
lavori pubblici di interesse regionale; navigazione e porti lacuali; acque
minerali e termali; cave e torbiere; caccia; pesca nelle acque interne;
agricoltura e foreste; artigianato

SCav 61

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Conseguenze art. 117 Cost.

 politica statale altalenante: apparentemente
disponibile verso il decentramento, ma nelle scelte
cruciali, sempre improntata a un accentramento deciso.
 L’apparizione delle Regioni sulla scena istituzionale e le
loro rivendicazioni hanno modificato l’approccio del
potere statale che ha preferito adottare una tattica più
difensiva, rivolta “a mantenere le posizioni”, ovvero a
concedere il meno possibile

SCav 62

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Evoluzione normativa interna/4

 1970 Attuazione del decentramento regionale (22
enti legislatori che si occupavano di turismo con
provvedimenti di trasferimento delle funzioni alle Regioni
inadeguati: disorganici e frammentari) art. 117 Cost. fino
ad allora inattuato.
 Nel 1971 furono approvati gli Statuti ordinari di tutte le
Regioni e l’anno successivo si iniziarono i primi
trasferimenti di funzioni amministrative statali alle
Regioni con i decreti del 14 gennaio 1972, comprese
quelle in materia di turismo (DPR 14 gennaio 1972, n. 6 e
decreto 24 luglio 1977, n. 616)
 I provvedimenti erano disorganici e frammentari, tradivano
la volontà statale di dar vita a un semplice trasloco di uffici
più che a un trasferimento di potestà legislativa e di funzioni
istituzionali (pochi fondi) mancanza di coordinamento

SCav 63

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Ministeri interessati
 Esteri
 Lavoro (qualificazione professionale imprese turistiche)
 Interni (governo del territorio, sicurezza)
 Cultura, ambiente turismo
 Salute
 Economia
 Commercio

SCav 64

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Problemi di inquadramento del

turismo
 Il turismo è in definitiva la sintesi di fattori tanto
numerosi quanto diversi fra loro
 le politiche del turismo dei vari attori pubblici della
scena turistica devono dare vita a un prodotto unitario
che sappia valorizzare le diversità
 Importante il contesto storico e sociale che ha
influenzato le istanze di gruppi di interesse e le scelte
della classe politica

SCav 65

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Evoluzione normativa interna/5

 Legge 217 del 17 marzo 1983: “Legge Quadro per il Turismo”
 la legge 15 marzo 1997, n. 59, legge Bassanini, ha posto le condizioni per
un nuovo trasferimento di funzioni alle Regioni con decreto 112/98,
strumento cardine della nuova architettura istituzionale che è chiamato
ad assicurare al sistema omogeneità e coordinamento:
 Legge n. 135 del 2001. “Riforma del Turismo”
 Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
 tutela Beni Culturali e Paesaggistici, Decreto Legislativo n.
 42/2004;
 Art.12, c.7 D.L. 14/03/2005, n.35 ha istituito Agenzia
 nazionale del turismo
 Decreto legislativo 206/2005 ( Testo Unico per la tutela dei consumatori
artt. da 82 a 100 sul turismo)
 L. 96/2006 riordinamento agriturismo
 Decreto legislativo del 23 maggio 2011 n. 79 “Codice Turismo
SCav 66

66

L. 217/1983
 Prima legge quadro sul turismo dopo 35 anni dalla
Cost.(accentuò invece di risolvere sia i problemi generali di
rapporti fra istituzioni. Obiettivo essenziale della legge:
l’individuazione di un meccanismo di coordinamento delle
attività delle Regioni in grado di evitare la frantumazione
degli interventi e tradurre in programmazione nazionale le
programmazioni delle singole Regioni: obiettivo mancato in
pieno) molti ricorsi alla Corte costituzionale
 Definizione Impresa turistica che corrisponde con la
struttura ricettiva e l’agenzia di viaggio.
 Vengono istituite attraverso essa le APT aziende di
promozione turistica e gli IAT uffici di informazione
e accoglienza turistica
SCav 67

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nov/17 11
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Legge n. 217/1
 Nonostante sia stata abrogata, molti dei suoi contenuti
principali sono stati all’epoca acquisiti dalle legislazioni
regionali e ancora mantenuti, costituendo, ancora oggi, un
punto di riferimento ma piuttosto generico
 rinviava ad un d.p.c.m, d’intesa con la Conferenza Stato-
Regioni, l’individuazione delle linee guida e degli obiettivi
per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico
italiano
Dopo decenni di oppressione dell’accentramento statale,
la legislazione turistica delle Regione è esplosa in una
miriade incontrollata di provvedimenti

SCav 68

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l. 217/2
 Le Regioni forti dell’esistenza di una legge quadro
diedero vita a leggi in totale autonomia su:
 disciplina della classificazione alberghiera e delle
agenzie di viaggio,
 ripartizione dei finanziamenti alle imprese,
 programmazione delle attività promozionale,
 organizzazione turistica territoriale.
che hanno finito per penalizzare razionalità ed
efficienza dell’intero sistema

SCav 69

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A.A. 17/18 - LELIA - L11

Evoluzione normativa statale

 1993 abrogazione Ministero del turismo
 1990 istituzione nuovo ENIT ente nazionale per l’incremento
delle industrie turistiche, poi ente nazionale italiano per il
turismo ora Agenzia nazionale per il turismo. Le Regioni
erano chiamate a rapportarsi a tale ente (la legge 8 giugno
1990, n. 142, sancì ulteriori trasferimenti alle amministrazioni
locali)
 Subito dopo si istituirono il Comitato di Coordinamento per
la programmazione turistica e il Comitato Consultivo
Nazionale (per omogeneità del sistema)
 1994 istituzione del Dipartimento per il turismo c/o
Presidenza del consiglio con funzioni di indirizzo,
coordinamento e programmazione
 Non si riuscì a ottenere un vero coordinamento

SCav 70

70

Evoluzione normativa
la legge 15 marzo 1997, n. 59, meglio nota come legge
Bassanini, ha posto le condizioni per un nuovo e rilevante,
trasferimento di funzioni alle Regioni
Tale trasferimento si è realizzato attraverso successivi
decreti legislativi di attuazione. Il d.lg. 31 marzo 1998, n.
112 che dedica il Capo IX proprio al turismo (abroga varie
disposizioni della legge 217/83)

SCav 71

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A.A. 17/18 - LELIA - L11

Conseguenze Bassanini
 Tutte le competenze dell’abolito Ministero
furono trasferite alle Regioni (art. 1)
 Stabiliva alcune sub materie di competenza dello
Stato e tutte le altre alle Regioni
 Ma con la legge n. 203/95 si istituiva il Ministero
delle attività produttive e il dipartimento per il
turismo che cominciavano a riappropriarsi di
molte funzioni sul turismo con l’»alibi»
dell’indirizzo e coordinamento
 Lo Stato si riprendeva la definizione della politica
del turismo
 Principio di sussidiarietà

SCav 72

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D.lgs. 112/98
 La politica del turismo deve essere definita dallo Stato
in accordo con le Regioni (intesa Conferenza Stato
Regioni) e le associazioni di categoria e le
organizzazioni sindacali dei lavoratori del turismo
 Indirizzo e coordinamento è dello Stato ma previa
intesa con le Regioni

SCav 73

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Situazione politica dopo le leggi

Bassanini
 Dal ‘90 al 2000 presentazione di innumerevoli disegni di
legge di riforma, costantemente osteggiati dalle
Regioni, che hanno sempre visto nella legislazione
quadro un’ingerenza sulla loro potestà legislativa.
 dopo oltre 15 anni di attesa, il Parlamento approvò, per
certi versi a sorpresa, il testo definitivo della riforma
della legge quadro

SCav 74

74

Legge 135/2001
 LEGGE QUADRO determina i principi generali sul
turismo
 riconsidera il ruolo delle imprese turistiche, la tutela
del consumatore, la valorizzazione delle risorse
culturali, ambientali, artistiche e delle tradizioni ai
fini della qualità dello sviluppo turistico.
 Dopo la riforma del 2001 la Corte costituzionale non
la dichiara incostituzionale perché non contrasta
con le competenze regionali

SCav 75

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A.A. 17/18 - LELIA - L11

Legge 135
 i suoi principi sembrano più che altro valori/obiettivi sul
turismo che tutta la Repubblica deve rispettare
 Il turismo ha un duplice ruolo strategico:
 Sviluppo economico e occupazionale
 Crescita culturale e sociale della persona e della
collettività
 Bilanciamento tra valore economico (interesse
pubblico) e sociale (interesse dei singoli individui)
principio personalistico e solidaristico

SCav 76

76

Legge 135
 Prevede poi gli strumenti per realizzare tali obiettivi:
 Maggiore competitività (statale e regionale), sostegno
alle imprese, uso strategico spazi rurali e delle
economie marginali
 Tutela e valorizzazione dei beni culturali e ambientali e
tradizioni
 Azioni a sostegno degli anziani, disabili e meno abbienti
(valorizzazione comunità locali)

SCav 77

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nov/17 16
A.A. 17/18 - LELIA - L11

Legge 135
 Rinvia a un DPR adottato di intesa con le Regioni i
contenuti degli obiettivi fissati, sentite le associazioni di
categoria e le competenti commissioni parlamentari
 Dpr 13 settembre 2002

SCav 78

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Differenze tra 217/1983 e 135/2001

 La 217 riguardava un’organizzazione amministrativa
standardizzata e statica la 135 era di più ampio respiro
 La 135 Istituisce i STL: un contesto turistico omogeneo
integrato, un’opportunità per sviluppare zone geografiche
non ancora valorizzate, a differenza delle APT, istituite con
la 217/1983 che venivano utilizzate per luoghi già importanti,
 Le imprese turistiche vengono definite diversamente; la
135/2001 stessa definizione di impresa nell’art 2082 del
codice civile
 La 217 è imposta dallo stato la 135 è concertata

SCav 79

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A.A. 17/18 - LELIA - L11

Art. 117 Cost.

 Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:
a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello
Stato con l'Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei
cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea;
b) immigrazione;…..
 Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a:
rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; commercio
con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro…
 Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad
ogni materia non espressamente riservata alla legislazione
dello Stato.

SCav 80

80

Attuazione legge n. 135

 L‟art.11 prevedeva che dovessero essere emanate
delle linee guida che, inizialmente, avrebbero
rappresentato il quadro statale di riferimento. Tali
disposizioni sarebbero state illegittime a seguito
della riforma
 Per uscire da tale situazione che ingessava la
legislazione, si sono sostituite alle “linee guida” le
cosiddette “linee di armonizzazione”, ovvero
accordi tra le Regioni sugli stessi punti che avevano
costituito le linee guida con DPCM.

SCav 81

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DPCM 13 settembre 2002

 L’accordo sui punti previsti avvenne solo parzialmente
e nonostante ciò fu emesso un Decreto PCM (13
settembre 2002) come previsto dall‟art.2 della legge del
2001, in cui erano riportati i pochi punti su cui si era
trovato l’accordo (iat e tipologie imprese turistiche)
 Per le altre intese si rinviava a successivi accordi.
Principi di leale collaborazione e sussidiarietà

SCav 82

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Situazione dopo la legge n. 135

 La Corte costituzionale non dichiara illegittima la legge
135 per il principio di continuità ma dichiara i suoi
principi cedevoli
 Sentenza 197/2003
 Le Regioni possono emanare leggi molto diverse tra
loro
 Rimangono esigenze di unitarietà e coordinamento
(dipartimento a livello ministeriale)

SCav 83

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A.A. 17/18 - LELIA - L11

Situazione dopo riforma

Costituzione
 a seguito della riforma del titolo V Cost. è risultata
chiara la persistenza in capo allo Stato di un interesse –
nazionale:
alla disciplina, all’esercizio di funzioni e servizi, nel
settore del turismo, in quanto ambito economico di
fondamentale rilevanza per il Paese e da promuovere
come sua risorsa di eccellenza.

SCav 84

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Situazione dopo riforma Cost./1

 essendo il quadro legislativo sul turismo assai complesso e
non omogeneo, permanenza di diversi aspetti su cui la
competenza risulta essere dello Stato o in concorrenza con
le Regioni, ovvero:
 la disciplina delle imprese, quella fiscale e delle professioni
turistiche; la tutela dei consumatori; la libertà di circolazione
e di espatrio; la salute e il benessere fisico; la tutela dei beni
culturali e paesaggistici; la tutela ambientale.

SCav 85

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