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Levoluzione storica della normativa sullimmigrazione

acuradi ManuelaDeMarco,UfficioImmigrazioneCaritasItaliana FrancoPittau,DossierStatisticoImmigrazioneCaritas/Migrantes

Da paese di emigrazione a paese di immigrazione LItalia, a partire dallunificazione del Paese nel 1861, stato un grande paese di emigrazione e si preoccupata maggiormente di gestire questo tipo di flussi, con cui hanno preso la via dellesodo 28 milioni di persone dirette in diversi paesi di tutti i continenti. I flussi annuali di emigranti sono stati molto vivaci per pi di un secolo: ad esempio, nel primo decennio del secolo scorso in media sono espatriati 600.000 lanno; subito dopo la seconda guerra mondiale ad emigrare annualmente erano ancora quasi 300.000 persone. Solo negli anni 70 questo fenomeno diminuito e i rimpatri hanno cominciato a prevalere sugli espatri (scesi ormai a 40.5000/50.000 lanno). Attualmente continuano a vivere allestero 4 milioni di cittadini italiani, mentre si stima che la comunit italiana allargata (inclusi cio i figli che hanno ormai la cittadinanza del posto, i nipoti e i pronipoti) conti tra i 60 e i 70 milioni di unit. Negli anni 70, quando il fenomeno dellimmigrazione comincia a rendersi visibile, i cittadini stranieri sono meno di 300.000 unit, per un terzo comunitari. La loro presenza si rafforza alla fine degli anni 80, quando diventano mezzo milione e i comunitari scendono a un quarto del totale. E in quel periodo che lItalia inizia ad essere considerata uno sbocco per i flussi in partenza dai paesi del terzo Mondo anche a causa delle legislazioni restrittive varate negli altri paesi europei. Questo cambiamento, seppure preventivato dagli studiosi, trova difficolt ad essere accettato sia dal legislatore che dallopinione pubblica. Eppure la Costituzione, allarticolo 10, comma 2, dispone che la condizione giuridica dello straniero in Italia regolata dalla legge in conformit delle norme e dei trattati internazionali; mentre nel successivo comma 3 dello stesso art. 10 unattenzione particolare viene dedicata ai rifugiati: Lo straniero al quale sia impedito nel suo paese leffettivo esercizio delle libert democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto di asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge. Fino alla legge del 1986 continuano a trovare applicazione le norme di pubblica sicurezza del 1931 (Regio Decreto 18 giugno 1931, n. 773, articoli 142-152) e molti aspetti in materia di soggiorno e di collocamento sono soggetti a discrezionalit amministrativa e regolati con circolari ministeriali. Per questo la Corte costituzionale, con la famosa sentenza n. 46 del 20 gennaio 1977, ritienedi dover affermare che la materia in esame, per la delicatezza degli interessi che coinvolge, merita un riordinamento da parte del legislatore che tenga conto dellesigenza di consacrare in compiute e organiche

norme le modalit e le garanzie di esercizio delle fondamentali libert umane collegate con lingresso e il soggiorno degli stranieri in Italia. Invero sono stati necessari dieci anni per giungere al primo intervento legislativo e nel frattempo la presenza degli immigrati ovviamente cresciuta (450.000 unit regolari 1986). In questi quarantanni dalla fine della seconda guerra mondiale si pu dire che, data anche la loro ridotta presenza numerica, gli immigrati non sono stati inquadrati come un problema dalla popolazione e hanno beneficiato di un atteggiamento di neutralit, misto a una certa curiosit in alcuni e ad una certa diffidenza in altri.
La legge 943/1986 e la regolamentazione dellinserimento lavorativo degli immigrati E importante tener presente che a met degli anni 70 lautorevole Organizzazione Internazionale del lavoro (O.I.L.) vara la convenzione n. 143/1975 sulla tutela degli immigrati e la repressione dei traffici irregolari. La convenzione ratificata dallItalia a distanza di cinque anni con la legge 10 aprile 1981, n. 158 e altri cinque anni trascorrono prima che intervenga una normativa di applicazione. La camera dei deputati, nella seduta del 13 maggio 1980 in cui approva la legge di ratifica della convenzione Oil, con un ordine del giorno chiede al governo di emanare a breve termine i provvedimenti amministrativi necessari ad assicurare limmediata attuazione dei principi sanciti nella convenzione. Rimane tuttavia disatteso larticolo 3 della legge di ratifica della convenzione, che conferisce al Governo la delega per emanare, nel termine di un anno, decreti aventi valore di legge ordinaria al fine di assicurare ladempimento degli obblighi derivanti dalla convenzione. Il Governo preferisce presentare un normale disegno di legge per garantire un ampio dibattito parlamentare e procedere anche alla consultazione delle organizzazioni sociali. La situazione nel frattempo si fa pi pressante poich continuano i flussi clandestini di manodopera e diventa pi aspro il dibattito sugli stranieri. Il 13 maggio 1981 un giovane turco, Al Agca, in Piazza S.Pietro spara due colpi di pistola contro Papa Giovanni Paolo II, ferendo gravemente lui e altre due donne. La paura di essere invasi porta a bloccare le frontiere per proteggersi da nuove assunzioni, a non superare la riserva geografica nei confronti dei rifugiati (e cio la possibilit di accogliere solo i richiedenti asilo provenienti dallEst Europeo) e a presentare il numero chiuso per gli studenti. Contrariamente agli intenti, queste misure repressive finiscono per aumentare la presenza irregolare. Una proposta di legge sullimmigrazione viene approvata solo dalla camera, in data 2 novembre 1982, anche se poi la legislatura si chiude e il disegno di legge decade. A distanza di alcuni anni, sopravvengono i gravi attentati di gruppi terroristici palestinesi che il 27 dicembre 1985 causano morti e feriti, quasi contemporaneamente, negli aeroporti di Roma e Vienna. Fortunatamente si evita il rischio di criminalizzare tutti gli immigrati, e il Parlamento continua a lavorare, con i suoi ritmi, per il varo della legge sugli immigrati che arriva lanno successivo, nel mese di

dicembre. Si tratta delle Norme in materia di collocamento e di trattamento dei lavoratori extracomunitari immigrati e contro le immigrazioni clandestine, approvate con la legge del 30 dicembre 1986, n.943. Le nuove previsioni si occupano in prevalenza di aspetti lavorativi, ed in particolare di: - programmazione delloccupazione tramite il coinvolgimento della Commissioni regionali per limpiego e intento di collegare domanda e offerta di lavoro; - parit di trattamento in materia lavorativa e di accesso ai servizi; - divieto di privare il lavoratore disoccupato del permesso di soggiorno; - diritto al ricongiungimento familiare; - sanzioni penali per chi impiega e sfrutta manodopera clandestina; - prime timide previsioni su tutela, alloggi, formazione professionale, lingua dorigine, programmi culturali (queste norme rimarranno tuttavia prive del supporto dei fondi necessari perch, al fine di non ritardare lapprovazione della legge, in essa non sono stati inseriti degli specifici stanziamenti). Linserimento occupazionale dallestero avviene previo accertamento della indisponibilit degli italiani (la norma verr applicata con minor rigore nei casi di autorizzazione allingresso di nuovi lavoratori domestici). Si parla anche, senza pervenire a disposizioni applicative, della gestione di liste di lavoratori residenti allestero che chiedano di essere assunti da unimpresa (art. 5, lett. a), previsione questa che verr ripresa in una maniera pi fruttuosa e innovativa dalla legge del 1998. Nella legge 943/1986 anche contenuta la prima regolarizzazione legislativa a beneficio degli immigrati inseritisi irregolarmente nel mercato di lavoro, che, nel volgere di circa un biennio, consente lemersione di circa 120.000 lavoratori. Una precedente regolarizzazione era stata disposta dal Ministro del lavoro, con circolare del 9 settembre 1982, e ne beneficiarono alcune migliaia di lavoratrici domestiche. La legge 943, molto incentrata sugli aspetti lavorativi, lascia sguarnita di previsioni la materia dellingresso e del soggiorno sul territorio dello Stato. Questi sono anche gli anni non solo della prima presa in carico del fenomeno da parte del legislatore, ma anche quelli durante i quali appaiono i primi germi di estraneit e separatezza, rispetto allindifferenza della fase precedente. Inizia a prendere piede, tra i media e la societ, lutilizzo di una terminologia specifica: si comincia a parlare di extracomunitari e a tra la gente di vu cumpr. Comunque, nel 1986 limmigrazione in Italia, un quinto rispetto allattuale consistenza, non era inquadrabile come quel fenomeno epocale come apparso successivamente.

La legge Martelli (39/1990) e la regolamentazione del soggiorno La legge n. 39 del 1990 nasce in un contesto in cui sempre pi evidente il ruolo che hanno gli immigrati, soprattutto nel mercato del lavoro italiano: frequentemente sono chiamati a svolgere i lavori pi umili e si inseriscono nei settori che non attraggono pi gli italiani. Rispetto a queste trasformazioni del mercato del lavoro e della societ, lapparato giuridico si rivela inadeguato, le amministrazioni lente ed eccessivamente discrezionali, le interpretazioni delle norme troppo restrittive. La carenza pi grave consiste per nella mancanza di nuove previsioni legislative sullingresso e il soggiorno dei cittadini stranieri, sulle quali la legge 943/1986 non si soffermata, limitandosi alla disciplina degli aspetti lavorativi. A cavallo delle elezioni europee del 1989 i due governi che si succedono (De Mita e Andreotti) si mostrano molto solleciti a intervenire sulla materia, su impulso prima del Ministro per gli affari sociali (Rosa Russo Jervolino) per lattuazione pi completa della legge 943/1986 e, quindi, del vicepresidente del consiglio dei ministri (Claudio Martelli) per lapprovazione di una nuova legge, della quale gli eventi sociali sottolineano la necessit. Nelle campagne di Villa Literno (Campania), dove concentrata una rilevante presenza di lavoratori agricoli extracomunitari sfruttati illegalmente, nella notte del 24 agosto 1989 alcuni giovani balordi italiani aggrediscono un gruppo di stranieri e ammazzano il sudafricano Jerry Essan Masslo per essersi rifiutato di consegnare i pochi sudati risparmi. Laggressione viene presa come simbolo del potenziale razzismo nel paese e suscita enorme commozione. Un mese e mezzo dopo, il 7 ottobre 1989, si svolge a Roma una manifestazione nazionale contro il razzismo e sfilano in corteo pi di 100 mila persone, tra le quali molti immigrati. In quel periodo gli immigrati titolari di regolari permesso di soggiorno sono poco meno di mezzo milione. In questo contesto, il vice-premier on. Claudio Martelli deciso a far approvare una legislazione tollerante e di stampo europeo, prendendo in considerazione molteplici aspetti: ingresso e soggiorno, lavoro, casa e assistenza, studenti stranieri, abolizione della cosiddetta riserva geografica nel riconoscimento dei richiedenti asilo provenienti da paesi diversi da quelli dellEst europeo. Lurgenza spinge il Governo a intervenire sotto forma di decreto legge. Allinterno della maggioranza altrettanto decisamente contrario il Partito Repubblicano, che bolla il nuovo orientamento come lassista: i toni della polemica non svaniranno neppure dopo lentrata in vigore della nuova legge, come si constater alla Prima Conferenza Nazionale dellImmigrazione (Roma 4-6 giugno 1990). Il decreto legge 30 dicembre 1989, n. 416, al momento di essere convertito nella legge 28 febbraio 1990, n. 39, tenta una difficile mediazione e recepisce alcuni miglioramenti proposti dalle forze sociali come anche alcune misure di severit proposte dai repubblicani (regime dei visti di ingresso, necessit del permesso di soggiorno anche in caso di turismo, apposizione della data dingresso

sul passaporto, riduzione del termine per la regolarizzazione del lavoro autonomo, potenziamento della polizia di frontiera). I punti pi importanti della legge 39\90 possono essere cos riassunti: nei confronti dei richiedenti asilo, abolizione della cosiddetta riserva geografica, in forza della quale il riconoscimento del diritto era limitato ai soli cittadini dei paesi dellEst, introduzione di procedure per il riconoscimento e previsione di un assegno per la durata di 45 giorni (ritenuto ottimisticamente un lasso di tempo sufficiente per prendere una decisione in merito alle richieste dasilo); in materia di soggiorno (quella pi ampiamente presa in considerazione): disposizioni sul rilascio dei permessi e sulla loro tipologia, sulle condizioni di rinnovo (accertamento del reddito in occasione del primo rinnovo) e di revoca, sulliscrizione alle anagrafi; in materia di programmazione dei flussi: previsione di un decreto interministeriale per fissare annualmente il numero degli ingressi e i relativi beneficiari, sulla base delle esigenze delleconomia nazionale, delle disponibilit finanziarie per laccoglienza, della presenza nel paese di lavoratori extracomunitari e delle relazioni internazionali; in materia di tutela giudiziaria, pi adeguata regolamentazione dei ricorsi ai Tribunali amministrativi regionali contro i provvedimenti di rifiuto e revoca del permesso di soggiorno e contro le decisioni di diniego del riconoscimento dello status di rifugiato (i termini per la proposizione del ricorso vengono ridotti della met rispetto ai termini ordinari e i provvedimenti vengono comunicati allo straniero in una lingua a lui conosciuta, ovvero in inglese, francese, spagnolo); in materia di controllo dei flussi: disposizioni sul controllo delle frontiere, sui respingimenti e sulle espulsioni (di cui vengono previste 3 tipologie: lespulsione adottata dallautorit giudiziaria, dal Ministro dellinterno e dal Prefetto e viene inserito il principio generale del divieto di espulsione verso un paese in cui possa essere messa in pericolo la vita o la libert dello straniero per motivi di razza, religione, ecc.), sulle possibilit di tutela presso i tribunali amministrativi, introduzione di sanzioni penali ed amministrative contro il favoreggiamento dei flussi irregolari e clandestini; introduzione dellobbligo per il vettore di accertare che lo straniero sia in possesso dei requisiti legali per lingresso. in materia sociale: creazione di un fondo per finanziare i centri di accoglienza, fissazione di norme per la ripartizione del fondo alle regioni, disposizioni per lequiparazione dei titoli di studio, assunzione di assistenti sociali alle dipendenze degli uffici del Ministero del lavoro; in materia di regolarizzazione: varo di una sanatoria generalizzata, anche a prescindere dal rapporto di lavoro, a beneficio di quanti sono in grado di dimostrare di essere entrati in Italia entro il 31.12.1989 (ne beneficiano circa 220.000 persone, mentre ipotesi azzardate avevano parlato di 2 milioni o pi di irregolari). Vengono dunque concessi permessi di soggiorno per lavoro subordinato e autonomo, ma anche per motivi di famiglia o studio.

Una previsione molto interessante, ma rimasta inattuata, consiste nella copertura del soggiorno tramite garanzia di enti e di associazioni (art. 3), previsione che trover nuovo vigore nella legge 40\1998. Gli anni 90: governo di centro destra, governo tecnico, governo di centro sinistra La nuova legge invece carente per quanto riguarda i processi di integrazione degli immigrati per la quale gli stanziamenti sono minimali. Lo avverte lo stesso governo che, con il disegno di legge 5353/1992 (che per non verr approvato per fine della legislatura), si occupa di una serie di misure di accoglienza, dalla sanit alla scuola, dalla formazione professionale al riconoscimento dei titoli. Sulla base di queste motivazioni nel periodo del governo Ciampi, un decreto del ministro per gli affari sociali dell8 settembre 1993 istituisce una commissione di studio (Commissione Contri) per addivenire a una legge organica sulla condizione giuridica dello straniero, che tenga conto dei diritti e dei doveri e degli strumenti amministrativi idonei alla loro attuazione. La Commissione nel 1994, prima della scadenza della legislatura, conclude i lavori e trasmette al Presidente del consiglio dei ministri la bozza di una normativa organica in materia di politica migratoria. La proposta di segno pi aperto rispetto allimpostazione prevalente a livello europeo: basti ricordare che i Ministri dellInterno e della Giustizia degli Stati membri dellUnione Europea, con la risoluzione adottata a Lussemburgo il 24 giugno 1994, qualificano gli ingressi come un avvenimento eccezionale, continuando cos a dare credito al mito delle frontiere chiuse. Il documento della Commissione Contri, gi di per s articolato e interessante, viene successivamente perfezionato dallapporto delle organizzazioni dellarea religiosa, e dai gruppi convocati dal CNEL. Queste riflessioni non vengono recepite dal Governo di centro destra dellon. Berlusconi. Infatti, nel corso della nuova legislatura, allesame presso la commissione affari costituzionali della Camera dei deputati risultano depositate tre proposte di legge: la Martinat-Fini di Alleanza nazionale, la Tanzarella-Lumia del gruppo progressista e di centro (il testo corrisponde integralmente alla proposta elaborata dal Gruppo dellarea religiosa) e quella di L. Negri gi aderente alla Lega. Lon. Nespoli di Alleanza Nazionale il 13 giugno 1994 propone un testo unificato, che privilegia le proposte pi restrittive della Lega Nord e di Alleanza Nazionale: richiesta di certificati di buona condotta a chi intende venire in Italia; pene non inferiori a otto anni di carcere a chi agevola lavviamento al lavoro; sanzioni nel caso di ospitalit concessa ad immigrati irregolari; divieto di lavorare ai parenti ricongiunti e agli studenti stranieri; esecuzione immediata dei decreti di espulsione senza possibilit di ricorso; detenzione per i clandestini; possibilit di ricongiungimento familiare solo dopo tre anni di soggiorno regolare, previo accertamento della buona condotta e della disponibilit di un alloggio e di un reddito minimo pari a

cinque volte la pensione sociale per avere con s il coniuge o due figli; di sei volte per coniuge e due figli; sette volte per tre figli e cos di seguito. Il giudizio della legge in ambito ecclesiale negativo perch limmigrazione viene inquadrata come un potenziale pericolo, non vengono salvaguardati i diritti fondamentali per tutti (anche per gli irregolari) e si ipotizza unimpossibile chiusura delle frontiere anzich tentare di programmare dinamicamente i flussi. La proposta di una nuova legge restrittiva non va avanti perch cade il Governo Berlusconi ma evidenzia che, mentre fino al 1990 le decisioni sul tema dellimmigrazione sono state sorrette da unampia base parlamentare, a partire dal sistema elettorale maggioritario diviene aspra la contrapposizione tra centro-destra e centro-sinistra. Il successivo governo di natura tecnica, presieduto da Lamberto Dini, con il decreto legge 489 del 18 novembre 1995 introduce nuove norme sulla materia, indecise tra il dovere dellaccoglienza, di tutela del lavoro e di regolarizzazione delle presenze e la tentazione della chiusura, con un inasprimento delle espulsioni. Il provvedimento ben lontano da quella impostazione organica prefigurata nelle commissioni di studio e ed oggetto di contrapposizione tra gli schieramenti politici. Per giunta molto travagliata la sua fase applicativa: da una parte, le nuove norme sulle espulsioni rimangono in larga misura inoperanti perch i giudici di merito sollevano numerose eccezioni di legittimit costituzionale, daltra parte il decreto legge non riesce ad essere approvato dai due rami del Parlamento. Questa complicata vicenda legislativa ha fine con il nuovo governo di centro-sinistra guidato dallon. Prodi che, tenuto conto dellindicazione della Corte Costituzionale di non reiterare la proposizione dei decreti-legge non approvati nel corso di 60 giorni, lascia decadere il testo proposto, facendone salvi, con la legge n. 617/96, solo gli effetti giuridici insorti a seguito della regolarizzazione (250.000 lavoratori interessati, esclusi quelli autonomi): per il resto lorientamento governativo consiste nel proporre un disegno di legge organico. Nel frattempo, alla fine del 1996, il numero degli immigrati titolari di un permesso di soggiorno supera il 1996 il milione. La prima legge organica sullimmigrazione (40/1998) Arriviamo al 1998, quando gli stranieri regolarmente soggiornanti nel nostro paese salgono a 1.240.721 unit, collocando lItalia al quarto posto nellUnione Europea per numero di stranieri, dopo la Germania, Francia e Regno Unito, con unincidenza del 2,2% sulla popolazione residente. Dallinizio del 1986 al 1998 la popolazione straniera si quasi triplicata, mentre laumento annuale stato mediamente di 72.000 unit (83.000 lanno nella seconda met degli anni 80 e 68.000 negli anni 90). La legge 6 marzo 1998, n.40, recante il titolo Disciplina dellimmigrazione e norme sulla condizione dello straniero, recepisce con alcune modifiche il disegno di legge governativo n. 3240, presentato il 19 febbraio 1997 alla camera dei deputati, primo firmatario il presidente del consiglio dei ministri Prodi insieme ai

ministri Turco (solidariet sociale), Napolitano (interni) e Dini (esteri)1. La legge lespressione della presa di coscienza dellimmigrazione come di un fenomeno strutturale, che comporta una programmazione di un certo respiro (il documento di programmazione diventa triennale ed integrato da decreti annuali), al livello governativo pi significativo (la competenza passa alla presidenza del consiglio dei ministri), in collaborazione anche con i paesi di emigrazione (si prevede la stipula di accordi bilaterali e la considerazione del loro fabbisogno lavorativo nella programmazione dei flussi). La legge affronta organicamente il fenomeno migratorio e si articola in sei titoli: 1) Principi generali; 2) Ingresso, soggiorno, allontanamento; 3) Disciplina del lavoro; (4 Diritto allunit familiare; 5) Sanit, istruzione, alloggio, partecipazione alla vita pubblica e integrazione sociale; 6) Norme finali. Gli aspetti pi tecnici, legati alloperativit delle norme e alla loro applicazione pratica da parte degli organi competenti sono contenuti nel successivo Regolamento di esecuzione (DPR n. 394/99). Inoltre, nella consapevolezza che le migrazioni sono un fenomeno soggetto a profonde trasformazioni che comportano una corrispondente flessibilit normativa, prevista una delega per il governo perch emani entro due anni, previo parere parlamentare, eventuali disposizioni correttive necessarie per realizzare i principi della legge e assicurarne la migliore attuazione. Il testo approvato in linea con gli approfondimenti intervenuti in precedenza, ma la necessit di pervenire a una celere approvazione per superare lostruzionismo parlamentare e far fronte agli impegni assunti nellambito del sistema Schengen impedisce di accogliere pienamente le proposte delle organizzazioni sociali. La regolamentazione dei flussi non contiene innovazioni per quanto riguarda i richiedenti asilo e i soggetti bisognosi di protezione temporanea, che costituiscono una parte non trascurabile dei flussi e che vanno affrontati nellottica di migliorare le normativa vigente e dare pi compiuta attuazione al dettato costituzionale. La dialettica della legge improntata ad una simbiosi di regole da rispettare, non lasciate al liberismo dei flussi migratori, e diritti da attribuire. In particolare, lintento del legislatore quello di conseguire tre fondamentali obiettivi: realizzare una politica di ingressi limitati, programmati e regolati, contrastare limmigrazione clandestina e lo sfruttamento criminale dei flussi migratori; avviare realistici ma effettivi percorsi di integrazione per i nuovi immigrati e per quelli gi regolarmente soggiornanti in Italia. Per il conseguimento degli obiettivi, la legge disciplina: a) le modalit di ingresso e dei controlli alle frontiere, laccesso al lavoro, le modalit del lavoro autonomo e stagionale;
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Nelcorsodel1997nonsiregistranosignificativiinterventilegislativi,salvolemanazionediundecretolegge,n. 60/97, recante norme in materia di Interventi straordinari per fronteggiare leccezionale afflusso di stranieri extracomunitariprovenientidallAlbaniaeladefinizionedelleproceduredirimpatriodeglistessi,amoltideiquali consentitodiottenereunpermessodisoggiornoinpresenzadiunoffertalavorativaoperricongiungimentofamiliare. Eperaltroinquestafasestoricacheilgovernoitalianoiniziaasottoscrivereunaseriediaccordidiriammissione (Albania,Croazia,Estonia,Georgia,Ungheria,Jugoslavia,Lettonia,Lituania,Macedonia,Romania,Austria,Francia).

b)

il respingimento alle frontiere e le espulsioni in modo pi efficace ed articolato dei precedenti interventi normativi; c) alcune condotte di rilievo penale, introducendo misure finalizzate al contrasto delle organizzazioni criminali che gestiscono limmigrazione clandestina; d) una serie di garanzie per limmigrato regolare di poter passare da una condizione di temporaneit ad una condizione di maggiore stabilit, mediante il riconoscimento del diritto a salvaguardare la propria famiglia e a ottenere la carta di soggiorno. Nel dettaglio, sono di segno positivo le disposizioni volte a favorire linserimento nel mondo del lavoro (superamento del criterio della reciprocit, diversificazione dei meccanismi di accesso) e nella societ (con la garanzia del soggiorno dopo cinque anni e misure positive di integrazione incentivate dal fondo nazionale per le politiche migratorie). Anche per le persone in situazione irregolare viene garantito laccesso ai diritti fondamentali della salute e dellistruzione obbligatoria e, almeno negli intenti, la garanzia giurisdizionale in ordine ai provvedimenti adottati nei loro confronti. Restano tuttavia perplessit da parte del mondo associativo soprattutto le norme relative ai respingimenti, le espulsioni, le garanzie di tutele, il trattenimento fino a 30 giorni dei clandestini presso i Centri di permanenza temporanea, la subordinazione al reddito del rinnovo del permesso di soggiorno. Un aspetto tra i pi innovativi, proposto dalle organizzazioni sociali, consiste nella previsione della possibilit di ingresso per la ricerca del lavoro a prescindere quindi da una richiesta del datore di lavoro, nella certezza che questa misura conferir flessibilit allincontro tra domanda e offerta di lavoro e diminuir larea della illegalit. Un altro aspetto consiste nel concetto di quote programmatiche, da inserire ovviando allaccertamento della priorit della manodopera locale. La nuova legge viene completata nel 1999 con: - ulteriori disposizioni legislative sulla regolarizzazione degli immigrati presenti in Italia prima del 27 marzo 1998 per motivi di lavoro o familiare (la disposizione viene adottata in ottemperanza a un ordine del giorno del Senato e ne beneficiano 250.000 persone in situazione di irregolarit e in grado di dimostrare un collegamento con il mercato del lavoro. Il governo, in occasione della seconda lettura del testo al senato, aveva infatti recepito un ordine del giorno che lo impegna varare una regolarizzazione delle persone presenti in Italia senza permesso di soggiorno). - il Regolamento di esecuzione della legge 40/98 ( DPR n. 394 del 3 novembre 1999), diventata Testo unico dellimmigrazione dopo aver inglobato le norme precedenti rimaste in vigore (d. lgs. n. 286/98). Le misure restrittive della legge 189/2002 Le elezioni di maggio 2001 riportano al governo le forze politiche del centro-destra guidate dallon. Silvio Berlusconi. Sul tema

dellimmigrazione il centro-destra d battaglia e promette notevoli cambiamenti, su impulso sia della Lega Nord che di Alleanza Nazionale. In effetti nel mese di ottobre 2001 il Governo italiano approva un disegno di legge sullimmigrazione, che poi confluir nella l. 189/2002, di modifica del Testo Unico n. 286/98 e della normativa sul diritto dasilo contenuta nella l. n. 39/90. I punti salienti della riforma riguardano: listituzione di un Comitato nazionale per il coordinamento e il monitoraggio dellattuazione delle norme del Testo Unico sullimmigrazione; la possibilit di revisione dei programmi di cooperazione e di aiuto qualora i paesi interessati ai flussi verso lItalia non adottino misure volte a prevenire il rientro illegale in Italia degli stranieri espulsi; lintroduzione del parere della Conferenza unificata Stato regioni citt e autonomie locali nella procedura volta alla determinazione delle quote di lavoratori autorizzabili a venire in Italia con il decreto flussi; istituzione dello Sportello unico sullimmigrazione, presso ogni Prefettura UTG (Unit territoriale del Governo) responsabile dellintero procedimento relativo allassunzione di lavoratori subordinati stranieri; subordinazione dellingresso e della permanenza degli immigrati allesercizio di una attivit lavorativa tramite il contratto di soggiorno, che apre la via al rilascio di un permesso di soggiorno della durata fino a due anni per i rapporti a tempo indeterminato e riconosce una priorit a quelli che provengono da stati convenzionati con lItalia in materia di riammissione o che hanno seguito corsi di formazione professionale organizzati dallItalia allestero; introduzione di restrizioni nella durata del permesso di soggiorno rinnovato (periodo non superiore a quello del precedente permesso per lo stesso motivo) e nella permanenza come disoccupati (da 12 a 6 mesi); ridefinizione dei termini per la richiesta di rinnovo; inasprimento della condizione temporale (da 5 a 6 anni) per ottenere la garanzia di soggiorno a tempo indeterminato (carta di soggiorno); restrizioni in materia di ricongiungimenti familiari per genitori e parenti; depotenziamento dei meccanismi di incontro tra domanda e offerta di lavoro con reintroduzione dellaccertamento della priorit della manodopera locale e labolizione della sponsorizzazione; restrizioni delle possibilit di tutela in caso di respingimento e aumento del trattenimento nei centri di permanenza temporanea da 30 a 60 giorni dei cittadini stranieri senza titolo di soggiorno; mancata regolamentazione organica del diritto dasilo e normativa provvisoria restrittiva; assoluta mancanza di previsioni che potenzino o introducano misure di inserimento dei nuovi cittadini;

obbligo del rilascio delle impronte digitali al momento del rilascio o del rinnovo del permesso di soggiorno, nella previsione che tale misura nel futuro venga adottata anche nei confronti degli italiani; immediata esecutivit del decreto di espulsione e previsione generalizzata della modalit di accompagnamento alla frontiera dello straniero espulso; Come stato fatto nel passato in occasione dellapprovazione di nuove norme, anche in questa occasione il buon senso suggerisce di procedere a una regolarizzazione dei lavoratori domestici e, quindi, con una norma aggiuntiva anche dei lavoratori che lavorano irregolarmente nelle aziende. Questa decisione ha attirato ampi consensi nella sostanza (far emergere il sommerso) ma non quanto alle modalit (liniziativa stata attribuita solo ai datori di lavori, molti dei quali ne hanno approfittato per taglieggiare i lavoratori interessati o sbarazzarsi di loro). A conclusione della procedura di legalizzazione, la pi imponente per numero delle domande presentate e accolte (circa 700.000 beneficiari), il numero dei soggiornanti in Italia ha superato i 2.500.000 di unit, arrivando alla fine del 2004 a circa 2.800.000 immigrati regolari in Italia. Nel frattempo, nel 2004, con DPR n. 334, stato approvato il Regolamento di esecuzione della L. 189/2002, che ha modificato il precedente regolamento del 1999, dettando norme per la concreta applicazione delle novit contenute nella l. Bossi Fini. Il provvedimento riguarda numerosi aspetti quali tra i quali le misure in materia di rilascio di visti dingresso, ricongiungimento familiare, permesso e carta di soggiorno, ricorso avverso i provvedimenti di espulsione, autorizzazioni speciali al rientro, liste degli stranieri che intendono lavorare in Italia, stipula del contratto di soggiorno per lavoro subordinato, lavoro stagionale ed autonomo, ingresso per studio o ricerca. Con il provvedimento diventa inoltre operativo lo sportello unico per l'immigrazione previsto dalla legge Bossi-Fini. Recenti interventi di modifica sul Testo unico Con le elezioni del 2006 si ha un avvicendamento delle forze politiche al governo, che vede protagonisti i partiti del centro sinistra. Una delle intenzioni del nuovo governo quella di rivedere numerose norme contenute nella legge Bossi Fini, sia ai fini di dare attuazione a diversi provvedimenti adottati in sede europea in questa materia, sia per individuare obiettivi specifici e la programmazione di interventi normativi in grado di incidere sostanzialmente nel sociale, sia mediante laffermazione di nuovi principi in materia, sia proseguendo e perfezionando la linea tracciata dai Documenti relativi ai due precedenti trienni e rimasta, in parte, inattuata (Documento programmatico relativo alla politica dellimmigrazione e degli stranieri nel territorio dello Stato per il triennio 2007 -2009, Schema preliminare del 6 agosto 2007). Vengono a tal fine istituiti diversi tavoli tematici di concertazione con i soggetti istituzionali o privati che, a diverso titolo, lavorano da anni sullimmigrazione, al fine di raccogliere suggerimenti, istanze che consentano di addivenire ad un miglioramento della gestione, pur

complessa, del fenomeno, attraverso ladozione di interventi normativi pi mirati e realistici. In seguito a ci stato elaborato un disegno di legge unitario contenente proposte di modifica della legge in generale (AC 2976), in seguito decaduto per la fine anticipata della legislatura; mentre su singoli aspetti, che necessitavano di un iter pi rapido (in molti casi dettato dallurgenza di adempiere a direttive europee per non incorrere nelle relative sanzioni) si intervenuti con disposizioni ad hoc: D. lgs. n. 5/2007, in attuazione della Direttiva europea 2003/86/CE, attraverso cui sono stati modificati alcuni articoli (o parti di) del Testo Unico nella parte in cui limitavano o restringevano il diritto al ricongiungimento familiare; D. lgs. n. 3/2007, in attuazione della Direttiva europea 2003/109/CE, concernente i soggiornanti di lungo periodo e contenente norme di maggior favore per tale categoria di immigrati; D. lgs. n. 30/2007, in attuazione della Direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dellUnione e dei loro familiari di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri. Il decreto sostituisce integralmente il D.P.R. n. 54/02 sullo stato dei cittadini comunitari e chiarisce lequiparazione di trattamento dei familiari extracomunitari del cittadino italiano a quelli del cittadino comunitario, salvo alcune disposizioni pi favorevoli; L. n. 68/2007, che elimina lobbligo del permesso di soggiorno per i soggiorni brevi (per visite, affari, turismo e studio), sostituendolo con una semplice dichiarazione di presenza; D.lg. n. 300/06, che integra lart. 18 del T.U. 286/98 in quanto estende ai cittadini dellUnione europea le misure previste per i cittadini extracomunitari. Sono inoltre intervenute le seguenti circolari e direttive a chiarire lapplicazione di alcune norme in vigore: La direttiva del Ministero dellinterno del 5 agosto 2006 N. Prot. 11050/M chiarisce che nella fase di rinnovo del permesso di soggiorno, il cittadino straniero pu esercitare tutte le facolt connesse al titolo di soggiorno; La circolare n. 21 del 31 luglio 2006 del Ministero della Solidariet sociale N. Prot. 23/II/000525/06.01 fornisce indicazioni sul trattamento dei lavoratori provenienti dai dieci paesi neocomunitari per i quali il Governo ha stabilito la cessazione del regime transitorio; La circolare congiunta del Ministero dellinterno (prot. 4468) e della Solidariet sociale (prot. 23/II/2175/06) n. 2 del 28 dicembre 2006 rende alcune indicazioni sulla condizione giuridica e sulle modalit di accesso al lavoro dei cittadini rumeni e bulgari; La circolare del Ministero dellinterno del 5 gennaio 2007 fornisce nuovi criteri per la valutazione del requisito del reddito occorrente ai fini della richiesta di cittadinanza, per lacquisto della cittadinanza da parte del minore straniero adottato e per la valutazione dei brevi spostamenti sul territorio nazionale; La circolare n. 34/2006 del Ministero del Lavoro Direzione generale del Mercato del Lavoro sulla corretta attuazione dellart. 27 del d.lgs. n.

286/98, nella parte relativa alle procedure per il rilascio delle autorizzazioni al lavoro dei lavoratori stranieri subordinati nel settore dello spettacolo; La circolare del 7 dicembre 2006 del Ministero dellinterno con cui viene data attuazione ai protocolli dintesa fra il Ministero dellinterno, ANCI e Poste Italiane sulle procedure di richiesta di rilascio e rinnovo del permesso e della carta di soggiorno tramite gli uffici postali; La Direttiva del Ministero dellinterno e della giustizia del 7 dicembre 2006, con cui viene definita una procedura ad hoc per favorire le richieste di asilo da parte dei minori non accompagnati, prevedendo un sistema coordinato coinvolgente questura, tribunale per i minorenni, giudice tutelare, servizi sociali del comune, Servizio centrale per i richiedenti asilo e comuni aderenti alla rete di protezione; La circolare del 13 febbraio 2007 del Ministero della salute, che estende a tutto il 2007 lefficacia dellassistenza sanitaria erogata ai cittadini bulgari e rumeni in possesso del mod. STP alla data del 31 dicembre 2006.

Appena dopo le elezioni dellaprile 2008, che hanno portato al governo la compagine di centro-destra, sono stati varati alcuni provvedimenti di legge che hanno introdotto alcuni cambiamenti nel testo unico e in altri provvedimenti che hanno come destinatari gli stranieri. In particolare, la l. 125/2008 ha modificato alcune disposizioni del codice penale, del codice di procedura penale e del Testo Unico sullimmigrazione. Per quanto riguarda le modifiche al codice penale, la l. 125/08 : - ha introdotto, allart. 61 c.p., il n. 11), contenente laggravante comune dellillegale presenza nel territorio dello Stato nella commissione del fatto di reato; ha riformulato lart. 235 c.p. prevedendo, per uno straniero, anche comunitario, la sanzione accessoria dellespulsione, in caso di pena superiore a 2 anni di reclusione; - ha inasprito le pene previste dallart. 495 c.p. in materia di falsa attestazione o dichiarazione a un pubblico ufficiale sulla identit o su qualit personali proprie o di altri; Relativamente al codice di procedura penale, la l. 125/08 ha invece generalizzato il ricorso ai giudizi direttissimi e immediati delitti previsti e puniti nel testo unico immigrazione, attribuendo ad essi la priorit nella formazione dei ruoli di udienza e nella trattazione dei processi. Le modifiche operate nel testo unico dalla l. 125/08 riguardano invece: - lintroduzione di due aggravanti speciali in ordine al delitto di favoreggiamento dellimmigrazione clandestina; - previsione di unulteriore condotta di favoreggiamento dellimmigrazione clandestina consistente nel dare alloggio ad uno straniero, privo di titolo di soggiorno, in un immobile di cui si abbia disponibilit, ovvero nel cedere allo stesso tale immobile, anche in locazione; - inasprimento delle sanzioni previste per il datore di lavoro che occupa alle proprie dipendenze lavoratori stranieri privi del permesso di soggiorno;

cambio della denominazione dei Centri di permanenza temporanea da CPT a CIE (Centri didentificazione ed espulsione). Il decreto n. 159/2008 ha invece innovato la materia relativa ai ricongiungimenti familiari, introducendo una stretta sia relativamente al novero dei soggetti ricongiungibili che alle condizioni (di reddito, ovvero soggettive, inerenti qualit fisiche) per attivare il ricongiungimento e per comprovare lesistenza del rapporto parentale, istituendo la possibilit di ricorso allesame del DNA. Il 2 luglio 2009 poi entrato stato approvato il decreto legislativo in materia di sicurezza n. 94/09, che contiene una serie di norme destinate a modificare numerose previsioni in materia di immigrazione, come lacquisto della cittadinanza italiana attraverso il matrimonio; lattivit dei c.d. money transfer; le condizioni richieste per ottenere liscrizione anagrafica e la durata complessiva della permanenza nei CPT ora CIE. Tale decreto prevede altres lintroduzione del reato di ingresso illegale nel territorio dello Stato. Di seguito sono illustrate le principali novit introdotte dal decreto 94/09: Reato dingresso e/o di soggiorno illegale: lo straniero che ha fatto ingresso o soggiorna illegalmente nel territorio dello Stato punito con lammenda da 5.000 a 10.000 euro. In conseguenza di questa previsione, qualunque straniero che venga soggetto a controlli sulla regolarit del suo status, potr essere sottoposto a procedimento penale, dinanzi al giudice di pace, e condannato. Lespulsione potr essere eseguita comunque, anche in pendenza del procedimento penale (che per si estinguer una volta eseguita lespulsione), e con un canale preferenziale e, in quanto, per questo reato, non necessario attendere il nulla osta dellAutorit giudiziaria. Derogando alle disposizioni del codice penale, tale reato (previsto come contravvenzione) non si pu estinguere mediante pagamento in misura ridotta (oblazione). Una delle conseguenze pi pesanti dellintroduzione di questo reato consiste nel suo incrociarsi con altri reati previsti e puniti dal nostro ordinamento. In particolare con gli art. 361 e 362 c.p., che obbligano i pubblici ufficiali e gli incaricati di pubblico servizio a denunciare reati di cui vengano a conoscenza nellesercizio delle loro funzioni. Figure come lufficiale giudiziario, lispettore sanitario, lesattore di aziende municipalizzate, ma anche limpiegato dellanagrafe e dellInps, il vigile urbano, il postino, linsegnante della scuola pubblica e lassistente universitario, il geometra del comune, gli operatori sanitari (ovvero i dipendenti Asl), i bidelli, i conducenti di mezzi di trasporto pubblico, tutti soggetti con cui il cittadino straniero entra quotidianamente a contatto, saranno tenuti a denunciarlo, se irregolare, per non rischiare essi stessi di subire conseguenze penali per non averlo fatto. Il trattenimento nei CIE (Centri di identificazione ed espulsione, ex CPT) pu raggiungere i 180 giorni (contro i 60 di prima); La procedura prevede dapprima la richiesta di autorizzazione al trattenimento di ulteriori 30 giorni dopo i primi 30 concessi. Successivamente, di altri 60 giorni al termine dei quali, in caso di mancata cooperazione al rimpatrio del cittadino del Paese terzo interessato o di ritardi nellottenimento della necessaria documentazione dai Paesi terzi, pu essere concessa unulteriore proroga di 60 giorni. -

Lobbligo di esibizione del titolo di soggiorno per la presentazione di istanze o lottenimento di autorizzazioni od atti riguardanti lo stato civile delle persone; nonch per laccesso ai servizi pubblici, impedisce il compimento di atti di stato civile fondamentali, primi fra tutti la richiesta delle pubblicazioni per il matrimonio e la stessa formazione degli atti di nascita dei minori stranieri, con grave pregiudizio per la certezza dei rapporti familiari e di stato civile. Un effetto assai grave di tale modifica normativa consiste anche nella impossibilit di registrare allanagrafe un figlio, da parte dello straniero irregolare, con conseguente determinazione dello stato di affidabilit/adattabilit del minore. In ogni caso, per comprendere appieno le conseguenze pratiche di questa previsione, occorrer attendere eventuali correttivi/chiarimenti che ne delimitino la portata. Incapacit matrimoniale: in linea con la previsione del punto precedente, il disegno di legge esclude espressamente per lo straniero privo del permesso di soggiorno la possibilit di contrarre matrimonio con effetti civili, limitando gravemente i diritti della comunit familiare; Cittadinanza da parte del coniuge del cittadino italiano: per inoltrare la domanda occorrer attendere che siano decorsi 2 anni (e non pi sei mesi, come prima) dalla data di iscrizione nellalbo dei residenti , ovvero tre anni se il matrimonio sia stato celebrato allestero. I tempi sono tuttavia dimezzati in presenza di figli nati o adottati dai coniugi. Inoltre, in generale, viene introdotto il pagamento di un contributo non esiguo (individuato dalla legge solo nel limite minimo, consistente in non meno di 200 euro) per ogni tipo di domanda/istanza relativa alla cittadinanza. Il divieto di iscrizione anagrafica: in mancanza della disponibilit di un alloggio dotato di idonea certificazione dei requisiti igienico-sanitari previsto tale divieto, sia per i residenti italiani che per quelli stranieri regolarmente soggiornanti. Considerata la scadente qualit media delle abitazioni italiane specie nei comuni o centri storici, nelle zone rurali e nei quartieri popolari antecedenti ai piani regolatori questa norma potr condurrebbe al blocco in massa delle iscrizioni o variazioni anagrafiche lasciando senza residenza unampia porzione della popolazione pur legalmente presente sul territorio. Diverr allora difficile poter effettuare interventi di sostegno pubblico alle famiglie in difficolt, il controllo sulla scolarizzazione dei minori, la programmazione dei servizi, la notifica degli atti legali e molte altre funzioni civiche e costituzionali, rendendo improvvisamente non rintracciabili e meno tutelate vaste fasce della popolazione, incluse le persone senza fissa dimora, schedate in un archivio non comunale e privo di oggettive connessioni con le necessarie funzioni di servizio sociale. Permessi di soggiorno: il ddl ha introdotto il pagamento di una tassa (da 80 a 200 euro) per chiedere il rinnovo/rilascio del permesso di soggiorno. Accordo di integrazione: il rilascio del permesso di soggiorno subordinato alla stipula di un accordo di integrazione, articolato in crediti con cui lo straniero si impegna a conseguire non meglio specificati obiettivi di integrazione, pena la perdita dei punti/crediti e la successiva espulsione. Unica eccezione alla stipula dellAccordo sono i cittadini stranieri titolari di pds per richiesta asilo, asilo, protezione sussidiaria, protezione umanitaria, motivi familiari, pds di lungo periodo, carta di soggiorno per familiare straniero di cittadino dellUnione europea.

Non sono per disciplinati dal provvedimento legislativo, essendo invece rimandati ad un successivo regolamento amministrativo, i criteri attraverso cui le autorit amministrative sono chiamate a valutare il grado di integrazione del soggetto, n le modalit del conseguimento dellintegrazione e le circostanze che determinano la perdita dei crediti. Test di conoscenza della lingua italiana: in relazione al permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo, ex carta di soggiorno divenuto obbligatorio il superamento di un test di lingua italiana, ma non sono dettate le modalit di effettuazione del test, che dovranno essere individuate da un futuro provvedimento ministeriale. Minori stranieri non accompagnati: per la conversione del permesso di soggiorno alla maggiore et, la legge chiede ora espressamente che sussistano congiuntamente i requisiti dellaffidamento (ovvero della sottoposizione a tutela) e della frequenza di un progetto di integrazione per almeno 2 anni essendo entrati in Italia almeno 3 anni prima del compimento dei 18 anni, mentre in precedenza la legge li prevedeva come alternativi. Ronde cittadine: i sindaci sono autorizzati ad avvalersi della collaborazione di associazioni tra cittadini al fine di segnalare alle forze di polizia eventi che possano recare danno alla sicurezza urbana, ovvero situazioni di disagio sociale. I presupposti, compiti, limiti, modalit dazione di tali iniziative private non sono ancora stabiliti, essendo demandati a provvedimenti successivi. Infine, un emendamento del Governo al cosiddetto 'pacchetto anticrisi' (legge 3 agosto 2009, n.102, articolo 1-ter), ha introdotto la possibilit per i datori di lavoro che al 30 giugno 2009 hanno impiegato irregolarmente da almeno 3 mesi lavoratori italiani, comunitari o extracomunitari di regolarizzarli, se impiegati presso le famiglie come lavoratori domestici di sostegno al bisogno familiare (colf) o come assistenti di persone affette da patologie o handicap (badanti). Titolati a presentare la dichiarazione di emersione sono stati i datori di lavoro cittadini italiani, cittadini di un paese membro dellUnione europea residenti in Italia, cittadini extracomunitari in possesso di titolo di soggiorno CE di lungo periodo, familiari extracomunitari di cittadino comunitario che siano in possesso di carta di soggiorno. Dall'entrata in vigore del pacchetto anticrisi e fino alla conclusione del procedimento, i lavoratori extracomunitari per i quali poteva essere presentata la dichiarazione di emersione dal lavoro irregolare e i datori di lavoro non erano punibili per le violazioni delle norme sullingresso e sul soggiorno nel territorio nazionale (salvo larticolo 12 del Testo unico sull'immigrazione ) nonch delle norme sull'impiego dei lavoratori, anche se di carattere finanziario, fiscale, previdenziale ed assistenziale.