Sei sulla pagina 1di 126

Lezione 1 – introduzione al diritto degli stranieri, i diritti fondamentali degli stranieri

Quando parliamo del diritto degli stranieri parliamo di due grandi aree:

 norme che regolano gli ingressi, i soggiorni e gli allontanamenti degli stranieri dal territorio dello Stato;
 norme che regolano il trattamento dello straniero che si trova sul territorio.

Le due aree sono strettamente collegate, perché il trattamento che riceve lo straniero, che si trova sul territorio, è
collegato al fatto che abbia rispettato o violato le norme che regolano ingressi e soggiorni degli stranieri. Si tratta di due
aree del diritto di grande delicatezza. Perché? Le norme che regolano gli ingressi, i soggiorni e gli allontanamenti
trattano anche dei controlli sugli ingressi alle frontiere, sui soggiorni e, come vedremo, delineano una condizione
giuridica precaria dello straniero. Sono norme spesso derogatorie rispetto i principi generali, soprattutto per l’area della
libertà personale, libertà di circolazione e soggiorno. Parallelamente, nella prima area, individuiamo anche delle forti
sanzioni, anche penali, per i trasgressori delle norme sull’ingresso e sul soggiorno, così come i provvedimenti di
allontanamento o coercitivi (salvo che vi siano ipotesi di regolarizzazione). Questa prima area di norme è denotata da
grandi restrizioni alla libertà personale, alla libertà di circolazione e di soggiorno, funzionali all’effettivo
allontanamento dello straniero. Le norme che regolano il trattamento dello straniero sul territorio si occupa sia degli
stranieri in generale (anche irregolarmente soggiornanti), sia soprattutto degli stranieri regolarmente soggiornanti.
Questa seconda area, è un’area nella quale la condizione giuridica è precaria, ma progressivamente diventa più stabile.
È previsto un trattamento differenziato rispetto a quello previsto per i cittadini ma, in realtà, progressivamente questo
trattamento diventa più vicino a quello dei cittadini. In questa seconda area vi sono, di fatti, delle norme speciali che
sono finalizzate a facilitare l’inclusione sociale degli stranieri regolarmente soggiornanti. Dunque, nella prima area è
possibile scorgere il volto durissimo, a volte crudele, del diritto e dello Stato; nella seconda area è possibile scorgere
una tutela dei diritti fondamentali, una parificazione del trattamento e addirittura norme di favore per l’inclusione
sociale.
Ma chi è lo straniero? Lo straniero è colui che non è cittadino dello Stato nel cui territorio si trova e che ha la cittadinanza di
un altro Stato. Diverso dallo straniero è l’apolide. L’apolide è la persona che non è cittadina dello Stato in cui si trova e che
non ha la cittadinanza di alcuno Stato. Dobbiamo ricordare, però, che nessuna persona è straniera in natura, ma lo è perché è
considerata tale dal diritto di un determinato Stato. Sappiamo bene che ogni Stato ha 3 elementi costitutivi: territorio; popolo;
sovranità. Bene, il popolo è proprio l’insieme dei cittadini di quello Stato. Parlare di stranieri equivale a parlare dell’essenza
stessa di uno Stato; quando si tocca la cittadinanza e l’immigrazione si tocca l’essenza stessa di uno Stato. Ma attenzione,
perché, come abbiamo appena accennato, il concetto di straniero è assolutamente relativo. Ogni straniero è tale in quanto si
trova nel territorio di uno Stato diverso dal proprio. Un altro elemento su cui porre attenzione è il seguente: ognuno dei 200
Stati sovrani nel mondo ha norme diverse, che regolano la condizione degli stranieri, la condizione per l’acquisto e la perdita
della cittadinanza di quello Stato ed ogni Stato decide liberamente le norme sugli stranieri e sulla propria cittadinanza (salvo i
limiti previsti da norme costituzionali e internazionali).

La “stranierità”, la cittadinanza e le frontiere non sono altro che prodotti artificiali del diritto degli Stati sovrani. Artificiali nel
senso che in natura non esistono: esiste l’essere umano, non esiste lo straniero. Un individuo è straniero rispetto le norme del
diritto di uno Stato. La razza umana è unica e, così, anche la terra. Lo Stato sovrano nasce intorno al 500 e 600 ed è in quel
periodo che viene a consolidarsi questa nozione artificiale, ma in realtà il pianeta terra è sempre lo stesso. Ciononostante,
“noi” abbiamo deciso che la terra è suddivisa in 200 spicchi diversi. Ma chi sono i “noi”? I popoli che li abitano, le sovranità
che si sono insediate, ma ciò che è certo è che si tratta pur sempre di concetti artificiali. Talmente artificiali che le stesse
frontiere che delimitano gli Stati sono esse stesse artificiali. Questo ci fa capire che la cittadinanza come concetto e ogni Stato
hanno entrambi una natura intrinsecamente escludente e discriminante: la frontiera serve a tener fuori i non cittadini, la
cittadinanza serve a distinguere colui che ce l’ha da chi non ce l’ha.

La condizione dello straniero è totalmente eterogenea. Può essere condizionata dai rapporti internazionali e diplomatici
che esistono tra lo Stato di cui è cittadino e l’Italia, nel nostro caso. Ad esempio, il trattato da Italia e Usa o Italia e
Turchia può riservare ai cittadini statunitensi o turchi un trattamento migliore, preferenziale. Ciò significa che, oltre una
condizione giuridica generale degli stranieri, vi sono anche condizioni differenziate paese per paese, secondo il paese
d’origine, perché il legame dello straniero con il popolo di un altro paese è sempre forte. La condizione giuridica dello
straniero – quella che conosciamo in Italia – si è differenziata progressivamente a partire dal 1964, individuando due
distinte aree:

 cittadini degli Stati membri dell’UE;  cittadini di Stati terzi (extraUE).

1
Ciononostante, tale distinzione non è così rigida: non è vero che ci sono cittadini europei e cittadini non europei. Vi è
una terza categoria, nonché i familiari extraUE dei cittadini UE. Questi devono ricevere lo stesso o quasi trattamento
dei cittadini UE.

Potremmo dire che il diritto degli stranieri comporta l’esistenza di 4 aree:

1. gli aspetti generali sul diritto degli stranieri e sui diritti fondamentali di tutti gli stranieri;
2. la condizione di cittadini UE e dei loro familiari, anche extraUE, distinta in tre diversi periodi di soggiorno;
3. la condizione giuridica dei cittadini di Stati extraUE, che a sua volta è molto diversificata sulla base di oltre 40
diversi motivi di ingresso o di soggiorno e della durata del soggiorno;
4. le connessioni con la disciplina della cittadinanza italiana e dell’apolidia.

La materia del diritto degli stranieri che studieremo è il diritto degli stranieri in vigore nella Repubblica italiana.
Ciononostante, sappiamo bene che le norme dell’UE hanno influenzato e influenzano tutt’ora tutte le norme sugli
stranieri, soprattutto cittadini dell’UE ma anche extraUE. Di fatti, le norme contenute all’interno del diritto degli
stranieri sono norme nazionali italiane (costituzionali, legislative e regolamentari), ma sono anche norme internazionali,
norme dell’UE e, dunque, norme interdisciplinari, perché afferenti a diritto costituzionale, pubblico e amministrativo,
ma anche internazionale ed europeo, così come a diritto penale, del lavoro e privato.

Qui giunti è importante chiarire la differenza tra stranieri e migranti. Gli stranieri non sempre sono migranti, perché
talvolta nascono stranieri, cioè non fanno parte del popolo dello Stato in cui nascono. Migranti sono anche cittadini che
vivono all’estero. Molti stranieri sono stati migranti, ma ora si trovano e vivono stabilmente sul territorio italiano,
dunque parlare di straniero perde logicità. La disciplina della condizione degli stranieri è strettamente legata alla
disciplina dell’immigrazione straniera: il legame con ciò che è accaduto all’inizio del percorso di vita non cessa.

Evoluzione del fenomeno migratorio Quando si parla di immigrazione, talvolta si crede sia un fenomeno nuovo o un
problema. Non è nessuna delle due. L’immigrazione è un fenomeno normale, ordinario nella storia dell’umanità,
frequente e diffuso su tutta la terra. Vi sono state varie tipologie di migrazioni: temporanee o durature; di conquista o di
colonizzazione: di popolamento di zone poco popolate; in cerca di asilo da persecuzioni; in cerca di miglioramento del
proprio tenore di vita; per riunificare la propria famiglia.
La categoria dello straniero che era presente nel diritto greco, romano, medioevale – nei quali erano considerati in modo
anche diverso il tema della cittadinanza e dell’asilo religioso – subisce una svolta con la creazione degli Stati sovrani con il
trattato di Westfalia (1648). Nel 1648 i soggetti della comunità internazionale si ritengono l’uno sovrano come l’altro,
riconoscendosi come indipendenti e sovrani, in seguito a molti anni di guerre di religione e di fughe di perseguitati religiosi
(tanto da imporre l’uscita dallo Stato a chi non avesse voluto adeguarsi alla confessione religiosa del sovrano).

I grandi imperi coloniali (spagnoli, portoghesi, britannici, francesi, olandesi) spostarono masse enormi di migranti dai propri
Stati per colonizzare o popolare le terre conquistate. Dal 1500 al 1750 flussi costanti di migrazioni ci furono proprio
dall’Italia alla Francia, per lavori stagionali o artigianali. Dal 1830 esuli politici in fuga (dall’Italia, Polonia) ottengono asilo
in Francia e in Gran Bretagna. La prima grande epoca di migrazioni internazionali è quella dal 1850 al 1913. La macchina a
vapore, i battelli a vapore consentono migrazioni sicure e veloci, diversamente dal passato. La migrazione era da molti stati
dell’Europa, anche dell’Italia, verso altri stati (soprattutto Americhe, Francia e Germania). Dal 1880 e il 1913 vi è la fuga in
Europa (Germania, Francia, UK) degli ebrei perseguitati dall’impero russo e lo scambio di popolazioni turche e greche tra
Grecia e Turchia dopo le guerre balcaniche. Nel 1915, iniziata la I guerra mondiale, il genocidio degli armeni da parte dei
turchi e la fuga dei milioni di armeni verso la Grecia, la Francia e il Medio Oriente caratterizzano questa epoca. Subito dopo,
nel 1917, con la grande rivoluzione bolscevica, vi è la fuga di milioni di russi non comunisti verso l’Europa. Finita la I guerra
mondiale, riprende per almeno dieci anni il grande ciclo delle emigrazioni internazionali per il lavoro da tanti Stati europei
verso la Francia, spopolata dopo la guerra, e verso le Americhe, con restrizioni sempre maggiori. Dopo la crisi economica
mondiale del 1929 si sancisce il blocco degli ingressi dei lavoratori. In realtà continua la migrazione per ragioni politiche: i
regimi fascista e nazista spingono gli oppositori a fuggire all’estero. Dal 1933 al 1939 milioni di ebrei lasciano la Germania e
l’Austria per emigrare – anche irregolarmente – verso alcuni Stati europei (Francia, Svizzera, Inghilterra, Belgio, Paesi Bassi)
e verso le Americhe in fuga dalla persecuzione e discriminazione del regime nazista. Finita la II guerra mondiale, tra il 1945 e
il 1947 per effetto dei trattati di pace, decine di milioni di persone sono spostate in Europa da un territorio all’altro (tedeschi e
polacchi) o fuggono dei territori o, ancora, tornano dalla prigionia o dalle colonie cadute. Dal 1946 al 1989 milioni di persone
fuggono dagli Stati autoritari o comunisti verso gli Stati democratici. In Europa la situazione cambia dopo il 1945.
Dall’Europa si fugge dal 700 fino al 1945. Solo da quest’ultima data il sistema si ribalta: tra il 1945 e il 1972 si assiste alla
cosiddetta epoca d’oro dell’emigrazioni interne all’Europa. Grazie ad accordi bilaterali riprende l’emigrazione degli italiani

2
verso USA, Venezuela, Argentina, Brasile, Australia, Belgio, Paesi Bassi, Svizzera, Germania. La Germania occidentale nel
1954 stipula trattati di emigrazione per importare lavoratori dall’Italia, dall’ex Jugoslavia e dalla Turchia. La Francia dal 1945
riprende ad incentivare l’immigrazione straniera per lavoro e per asilo, ma anche la regolarizzazione dei lavoratori entrati
irregolarmente (emigrazioni di italiani e portoghesi) e l’acquisizione della cittadinanza. Dal 1960 in poi la Francia è meta di
immigrazione anche dalle sue ex colonie africane (i cui cittadini erano diventati francesi dal 1945). Il Regno Unito riceve
l’immigrazione soprattutto dalle sue ex colonie, anche dopo la decolonizzazione degli anni ’60. Per Francia e Regno Unito
l’immigrazione ha 300 anni, da quando inizia l’impero coloniale. In confronto l’Italia è l’ultima arrivata. Tra il 1964 al 1968 i
regolamenti delle comunità europee prevedono la libera circolazione dei cittadini della comunità europea e la parità di
trattamento dei lavoratori comunitari. Ciò aumenta il costo del lavoro dei lavoratori stranieri comunitari e spinge alcuni Stati,
come la Germania, a stipulare accordi per facilitare anche l’immigrazione extracomunitaria. Dal 1973 cambia tutto: la crisi
petrolifera induce gli Stati dell’Europa centro settentrionale a bloccare i flussi di immigrazione regolare per lavoro da Stati
extraUE. Dal 1973 si succedono immigrazione familiare e per asilo e migrazioni irregolari di lavoratori che sono talvolta
progressivamente regolarizzate in tutti gli Stati UE. Bloccata l’immigrazione regolare, dunque, questa continua in ogni caso
(se le cause che spingono un individuo a spostarsi non cambiano, l’individuo continuerà a spostarsi comunque). Dal ’45 fino
al ’91 milioni di persone fuggono dai regimi comunisti dell’Est Europa richiedenti asilo nei paesi dell’Europa occidentale.
Crollati i sistemi comunisti, in Europa succede quello che tutti pensavano non sarebbe mai più successo: la guerra. La guerra
dal ’91 al 2000 provocò oltre mezzo milioni di morti nelle repubbliche dell’ex Jugoslavia, oltre che situazioni di guerre civili
in Albania o, ancora, conflitti in Siria, Iraq, Libia (dal 2014 ad oggi), Somalia e Afghanistan (rispettivamente dal ’91 e dal
2001 ad oggi). L’UE dal 2002 al 2009 arriva a comprendere 28 Stati e ciò induce a spostarsi, al suo interno, milioni di
persone. Dal 1996 l’UE adotta una politica comune in materia di immigrazione e asilo e progressivamente abbatte le frontiere
interne degli Stati membri dell’Unione. Un abbattimento progressivo, in virtù degli accordi di Schegen, con la costruzione di
molte regole comuni in materia di protezione internazionale, procedure di asilo, assistenza ai richiedenti asilo, determinazione
dello Stato competente ad esaminare le domande di asilo (Convenzione di Dublino del 1990, poi trasformata in regolamento
UE nel 2002), controllo delle frontiere interne ed esterne, visti, permessi, rimpatri, ingressi (ma non per lavoro subordinato =
quest’assenza rappresenta un’assurdità perché permette che ogni Stato membro possa fare ciò che vuole). Il perdurare
dell’immigrazione irregolare e dei grandi movimenti migratori che giungono in Europa dal 2012 a seguito dei grandi conflitti
in medio Oriente (Siria e Iraq) e in Africa (Libia, Somalia, etc.) producono una catastrofe:

 la crisi della capacità degli Stati dell’UE di gestire il fenomeno migratorio;


 la crisi del sistema europeo di asilo;
 la crisi della soppressione delle frontiere interne (ora ripristinati i controlli alle frontiere);
 gravi difficoltà degli Stati mediterranei (Italia, Grecia, Spagna, etc.);
 la crisi dell’UE e uscita del Regno Unito dalla UE (febbraio 2020).

Italiani all’estero Tra il 1870 e il 1970 circa 27 milioni di italiani sono emigrati all’estero: l’Italia è il secondo paese (il primo
è la Cina) al mondo per emigrazione. Si stima che nel mondo oggi vi siano 60 milioni di persone oriunde italiane (cioè
discendenti di italiani che non hanno o non hanno più la cittadinanza italiana). Ad essi si aggiungono oltre 5 milioni di
persone iscritte all’anagrafe degli italiani residenti all’estero (AIRE) al 31.12.2019, concentrate soprattutto tra l’Europa e
l’America.

Stranieri oggi in Italia Sono circa 5 milioni, ma in diminuzione. Ne arrivano, ma ne vanno via molti di più. Di questi 5
milioni, circa 1 milione e mezzo sono cittadini di Stati membri dell’UE, il restante extra-UE (di cui 2 milioni titolari del
permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, rilasciato dopo 5 anni di soggiorno regolare ininterrotto, il
che attesta una notevole integrazione sociale).

Contraddizioni del diritto degli stranieri nella forma di Stato democratico-sociale Alla base di ogni Stato democratico-
sociale c’è la persona. Il principio personalista comporta la tutela dei diritti inviolabili della persona in quanto tale (art.
2 Cost.) e il principio di eguaglianza di fronte alla legge senza distinzioni di sesso, razza, lingua, religioni, opinioni
politiche, condizioni personali e sociali (art. 3, comma 1 Cost.) e la promozione delle pari opportunità per le persone
oggettivamente svantaggiate dal punto di vista economico sociale (art. 3, comma 2 Cost.). Queste fondamenta della
forma di Stato democratico subiscono importanti deroghe allorché si tratti di stranieri:

1. i diritti fondamentali spettano a tutte le persone (cittadini e stranieri), ma il loro esercizio è disciplinato spesso in
modo diverso tra i due;
2. tra i diritti fondamentali sono quasi sempre esclusi per gli stranieri i diritti politici di elettorato attivo e passivo alle
elezioni politiche;

3
3. gli stranieri in uno Stato democratico non hanno il diritto di voto per il Parlamento che approva le leggi e dunque
sono la sola categoria di persone che non concorre neppure indirettamente ad approvare le norme che si applicano a
loro stessi e ciò spiega la durezza di alcune norme.

Ulteriori contraddizioni: il diritto degli stranieri è un insieme di norme prodotte da cittadini dello Stato in cui si trova lo
straniero. È un composto di norme predisposte da rappresentanti dei cittadini che si applicano ai non cittadini. Diventa
così essenziale capire se e come il legislatore nazionale ha dei limiti nelle decisioni concernenti gli stranieri. Ecco
perché è essenziale comprendere i limiti costituzionali, internazionali ed europei che il legislatore nazionale ha nel
disciplinare le norme sugli stranieri.

Lo straniero nella Costituzione italiana Art. 10

“L’ordinamento giuridico si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute.

La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati
internazionali.

Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla
Costituzione italiana, ha diritto all’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla
legge.

Non è ammessa l’estradizione dello straniero per reati politici.”

La legge costituzionale 21 giugno 1967, n. 1 ha disposto (con l’articolo unico) che l’ultimo comma dell’art. 10 non si
applica ai delitti di genocidio. L’art. 10, al comma 2, contiene una “riserva di legge”: la condizione dello straniero (cioè
la regolazione giuridica di tutti gli aspetti della sua vita) deve essere disciplinata da leggi o atti aventi valore di legge ed
è sottratta alla discrezionalità dell’azione amministrativa. Come ogni riserva di legge, questa ha:

 un fondamento garantista per il singolo, eventuali norme incostituzionali sono dichiarate tali dalla Corte
costituzionale con efficacia estesa a tutti;
 un fondamento democratico, soltanto il Parlamento, composto di una maggioranza e opposizioni, può discutere e
votare pubblicamente queste norme, anche con apporto di modifiche.

Dal 1948 ad oggi la norma costituzionale è stata moltissime volte calpestata. Fino al 1986 non c’era una norma di rango
legislativo in materia di stranieri in Italia e ancora oggi vi è una disciplina molto variegata: tutt’ora la condizione dello
straniero è regolata da norme non legislative o con mere circolari ministeriali. La gran parte dei problemi italiani
sull’immigrazione deriva dalla violazione della Costituzione: se la Costituzione fosse stata rispettata fin da subito non
avremmo avuto tutti i problemi che abbiamo (radice del disordine italiano = violazione della Costituzione e pretesa di
governare il fenomeno migratorio, un fenomeno epocale, con circolari ministeriali, norme disordinate, etc., esattamente
ciò che la Costituzione non voleva).

La riserva di legge di cui abbiamo parlato è una riserva di legge rinforzata, nel senso che la norma che riguarda gli
stranieri deve essere conforme alle norme del diritto internazionale generale e convenzionale. Queste norme
internazionali ed europee si configurano, dunque, come norme interposte nel giudizio di costituzionalità, e cioè la legge
italiana non deve essere conforme solo alla Costituzione, ma deve sempre e comunque rispettare le norme
internazionali ed europee (il legislatore non è libero, ma deve rispettare le norme internazionali oltre che le norme
europee, art. 117).

Ma è anche una riserva di legge statale. Ciò significa che:

1. spetta alla potestà legislativa esclusiva dello Stato disciplinare l’immigrazione, il diritto di asilo e la condizione
giuridica dei cittadini degli Stati extraUE (art. 117, comma 2 Cost.);
2. la legislazione regionale può intervenire in materia di stranieri nei casi in cui la legge statale glielo consenta, perché
affida alla stessa legge regionale di disciplinare in parte la materia (es. alloggi, educazione, servizi sociali) oppure
4
perché prevede che in una determinata materia (di competenza concorrente o esclusiva regionale) sia previsto il
medesimo trattamento per cittadini e stranieri.

Stati, stranieri e diritto internazionale Proprio perché la sovranità è a attributo di tutti gli Stati indipendenti, il potere di
ammettere o di escludere gli stranieri dal territorio nazionale è riconosciuto dal diritto internazionale consuetudinario
come esplicazione del principio della sovranità territoriale ed implica, dunque, la potestà di ordinare a stranieri o gruppi
di stranieri di abbandonare il proprio territorio (ecco perché la sovranità territoriale è essa stessa escludente). Tuttavia,
il diritto internazionale prevede a sua volta limiti al diritto degli Stati di impedire agli stranieri di entrare o allontanarli
dal proprio territorio. Si ricorda, ad esempio, il divieto di espulsioni collettive o di gruppo (CEDU) o il divieto di
trattamenti inumani e degradanti o il diritto a un ricorso effettivo (CEDU), che limitano i procedimenti di respingimento
o di espulsione. L’evoluzione più recente sembra attenuare l’assolutezza del principio di sovranità dello Stato. La
libertà degli Stati di ammettere o di escludere gli stranieri (salva la sussistenza di particolari obblighi internazionali)
appare stemperata dall’interesse alla legittima e motivata adozione del provvedimento di espulsione, secondo le norme
del diritto interno e del principio di legalità. In altre parole, ad oggi lo Stato può certo espellere e non ammettere, ma lo
deve fare in modo legale e motivato.

Alcune norme del diritto internazionale generale sugli stranieri Vi sono altre norme del diritto internazionale
generalmente riconosciuto, dunque norme di tipo consuetudinario, attualmente in vigore. Ricordiamo:

 divieto per lo Stato di soggiorno di precludere l’esercizio del diritto di proprietà da parte dello straniero dello Stato
di appartenenza ovvero di trattenere lo straniero contro la sua volontà;
 diritto per lo Stato di richiedere anche agli stranieri residenti tributi per beni posseduti nel territorio o di imporre
prestazioni personali o patrimoniali ma NON con finalità politica;
 potere di espropriare beni che lo Stato abbia consentito agli stranieri di acquistare, pagando ad essi un’indennità;
 obbligo dello Stato di rispettare i diritti acquisiti dallo straniero (es. diritto di residenza nello Stato) e gli interessi
economici degli stranieri che abbiano effettuato investimenti o che abbiano crediti pubblici verso lo Stato;
 obbligo dello Stato di soggiorno di tutelare i diritti patrimoniali dello straniero;
 diritto dello Stato di esercitare giurisdizione civile o penale e di garantire allo straniero i mezzi giuridici per la
difesa;
 obbligo di proteggere gli stranieri e di assicurarne particolari garanzie giurisdizionali dei loro diritti;
 facoltà dello Stato di appartenenza di assicurare protezione diplomatica al proprio cittadino che è in altro Stato;
 principio di non discriminazione per motivi di razza, quale limite alla libertà dello Stato di ammissione o di non
ammissione (o di allontanamento) dello straniero.

I diritti fondamentali degli stranieri L’art. 10, comma 2 Cost. costituisce la norma-principio fondamentale ai fini della
disciplina della condizione di libertà del non cittadino, liberamente regolata da norme legislative nei limiti dei vincoli
degli obblighi internazionali. All’area – nonché quella della condizione giuridica dello straniero – di tale norma è
sottratta la disciplina dei diritti fondamentali e delle garanzie dello straniero, che sono invece desumibili dai diritti
inviolabili della persona previsti dalla Costituzione, dalle norme internazionali e dalle norme europee.

Dunque, quali diritti ha lo straniero? Si applica, allo straniero, l’insieme dei diritti previsti dalla Costituzione? Ecco
che si presenta la soluzione o risposta, il cosiddetto triangolo, il quale vede alle sue estremità l’art. 2, 3 e 10 c. 2 della
Costituzione. Secondo la giurisprudenza costituzionale, di fatti, il principio di eguaglianza garantito dall’art. 3 deve
essere interpretato in connessione con l’art. 2 che, riferendosi ai diritti inviolabili dell’uomo, non distingue tra cittadini
e stranieri, ma garantisce i diritti fondamentali anche riguardo allo straniero e, con l’art. 10 c. 2, si rinvia a consuetudini
e atti internazionali nei quali la protezione dei diritti fondamentali dello straniero è assicurata.

Il principio di eguaglianza garantito dall’art. 3 vale pure per lo straniero quando si tratta di rispettare i diritti inviolabili
dell’uomo, garantiti allo straniero anche in conformità dell’ordinamento internazionale (sentenza 120/1967 e 104/1969)
e ANCHE nel rapporto tra stranieri (sentenza 54/1979): tutti gli stranieri devono ricevere il medesimo trattamento,
salvo che una migliore posizione sia accordata ad alcuni stranieri da norme costituzionali (stranieri che godono del
diritto d’asilo) o da obblighi internazionali (come quelli derivanti dalla CEDU e dai trattati dell’Unione europea) o da
5
norme europee, purché tale differenziazione non riguardi i diritti inviolabili. In altre parole, i diritti inviolabili sono
garantiti a tutte le persone, cittadini o stranieri che siano; si può con trattati internazionali e/o norme europee garantire
ulteriori diritti ad alcuni stranieri, un di più, oltre l’area dei diritti fondamentali.

Ogni straniero è titolare di tutti i diritti fondamentali che la Costituzione riconosce spettanti alla persona, qualunque sia
la sua posizione rispetto alle norme che regolano l’ingresso ed il soggiorno nello Stato. Tali diritti spettano allo
straniero non in quanto partecipe di una determinata comunità politica, ma in quanto essere umano, sicché la
condizione giuridica dello straniero non deve essere considerata – per quanto riguarda la tutela di tali diritti – come
causa ammissibile di trattamenti diversificati e peggiorativi.

Tuttavia, secondo la Corte non tutti i diritti fondamentali sono riconosciuti allo straniero, ma soltanto i diritti
inviolabili della personalità, garantiti dall’art. 2 Cost. e dalle consuetudini e dagli atti internazionali relativi ai diritti
dell’uomo richiamati dai primi due commi dell’art. 10 Cost, i quali tuttavia rappresentano un minus rispetto alla somma
dei diritti di libertà riconosciuti al cittadino.

Al di fuori dell’area dei diritti fondamentali, dall’art. 10 c. 2 si deve desumere «da un lato, che, per quanto concerne
l’ingresso e la circolazione nel territorio nazionale (art. 16 Cost.), la situazione dello straniero non è uguale a quella dei
cittadini, dall’altro, che il legislatore, nelle sue scelte, incontra anzitutto i limiti derivanti dalle norme di diritto
internazionale generalmente riconosciute ed eventualmente dei trattati internazionali applicabili ai singoli casi» e «ciò
comporta il rispetto, da parte del legislatore, del canone della ragionevolezza, espressione del principio di eguaglianza,
che, in linea generale, informa il godimento di tutte le posizioni soggettive». Ciò vuol dire che si dovrà verificare se è
ragionevole o no la differenza di trattamento prevista nei confronti degli stranieri. Invece, «la regolamentazione
dell’ingresso e del soggiorno dello straniero nel territorio nazionale è collegata alla ponderazione di svariati interessi
pubblici, quali, ad esempio, la sicurezza e la sanità pubblica, l’ordine pubblico, i vincoli di carattere internazionale e la
politica nazionale in tema di immigrazione e tale ponderazione spetta in via primaria al legislatore ordinario, il quale
possiede in materia un’ampia discrezionalità, limitata, sotto il profilo della conformità a Costituzione, soltanto dal
vincolo che le sue scelte non risultino manifestamente irragionevoli». Ciò vuol dire che, in sostanza, il legislatore può
fare quel che vuole. Se al di fuori dei diritti fondamentali, spetta al legislatore ponderare le proprie scelte, questo potrà
fare ciò vuole.

Ecco la contraddizione della sentenza 104 del 1969: la Corte Costituzionale ci dice che gli stranieri sono titolari di
diritti inviolabili MA uguale titolarità non significa uguale godimento del diritto. Infatti, fin dalla sentenza 104/1969 la
Corte afferma che «la riconosciuta eguaglianza di situazioni soggettive nel campo della titolarità dei diritti di libertà
non esclude affatto che, nelle situazioni concrete, non possano presentarsi, fra soggetti uguali, differenze di fatto che il
legislatore può apprezzare e regolare nella sua discrezionalità, la quale non trova altro limite se non nella razionalità del
suo apprezzamento». In ogni ordinamento si possono rilevare tra cittadino e straniero differenze di situazioni di fatto e
di connesse valutazioni giuridiche, tra le quali vi sono quelle secondo le quali «il cittadino ha nel territorio un suo
domicilio stabile, noto e dichiarato, che lo straniero ordinariamente non ha; il cittadino ha diritto di risiedere ovunque
nel territorio della Repubblica ed, ovviamente, senza limiti di tempo, mentre lo straniero può recarsi a vivere nel
territorio del nostro, come di altri Stati, solo con determinate autorizzazioni e per un periodo di tempo che è in genere
limitato, salvo che egli non ottenga il cosiddetto diritto di stabilimento o di incolato che gli assicuri un soggiorno di
durata prolungata o indeterminata; infine il cittadino non può essere allontanato per nessun motivo dal territorio dello
Stato, mentre lo straniero ne può essere espulso, ove si renda indesiderabile, specie per commessi reati».

Le differenze adesso elencate sarebbero fondate, secondo la Corte, «sulla basilare differenza esistente tra il cittadino e
lo straniero consistente nella circostanza che, mentre il primo ha con lo Stato un rapporto di solito originario e
comunque permanente, il secondo ne ha uno acquisito e generalmente temporaneo» e su questo presupposto ha
ritenuto ragionevoli trattamenti differenziati nel godimento dei diritti fondamentali.

La Corte Costituzionale recentemente ha messo in luce ulteriori considerazioni. La Corte ricorda la necessità di valutare
anche la «“sostenibilità” socio-economica del fenomeno migratorio» e che «le ragioni della solidarietà umana non sono
di per sé in contrasto con le regole in materia di immigrazione previste in funzione di un ordinato flusso migratorio e di
un’adeguata accoglienza ed integrazione degli stranieri» e aggiunge che ciò avviene nella cornice di un «quadro
normativo che vede regolati in modo diverso – anche a livello costituzionale – l’ingresso e la permanenza degli stranieri
nel Paese, a seconda che si tratti di richiedenti il diritto di asilo o rifugiati, o dei c.d. migranti economici».

6
Ma allora questa “ragionevolezza della distinzione tra cittadino e straniero” diventa la causa di tutte le disparità di
trattamento introdotte dal legislatore. Questi diritti fondamentali, dunque, quali sono? Come possono essere gestiti? Ne
parliamo alla costruzione multilivello dei diritti.

Essenziale risulta ancora essere l’art. 10, comma 2 Cost. per la disciplina dell’accesso dello straniero ai diritti sociali
che hanno una struttura condizionata, ancora una volta, dalla mediazione legislativa necessaria per definire le
condizioni di accesso e di fruizione del bene o servizio oggetto del diritto. Ma dare tutto in mano al legislatore, che con
la sua mediazione sceglie chi può avere certi diritti e chi no, di nuovo finisce per lasciare discrezionalità ad un
legislatore che può decidere quali stranieri ammettere a certe prestazioni e a quali no. In realtà, l’art. 2 Cost. garantisce
direttamente il diritto sociale riconosciuto come fondamentale e inviolabile, il cui accesso e godimento vengono, di
conseguenza, attribuiti indipendentemente dalla cittadinanza e dalla stessa mediazione legislativa (la legge che li nega
risulta incostituzionale!).

Costruzione multilivello dei diritti Per capire i diritti fondamentali dello straniero occorre mettere insieme i medesimi
diritti previsti dalle norme costituzionali, internazionali ed europee. Di quelle internazionali ricordiamo, in particolare,
la Convenzione europea per i diritti dell’uomo (CEDU) il cui art. 1 riconosce quei diritti ad ogni persona soggetta alla
giurisdizione degli Stati parte della Convenzione. Ciò vuol dire che tutte le persone che vivono sul territorio degli Stati
che hanno ratificato la CEDU devono ricevere la tutela di quei diritti fondamentali. All’art. 14 CEDU si garantiscono
senza alcuna distinzione fondata su sesso, razza, lingua, religione, colore, opinione politiche o origine nazionale e/o
sociale, appartenenza a minoranze, nascita o altra condizione. Anche il Patto internazionale dei diritti civili e politici
all’art. 26 prevede che tutti sono uguali davanti alla legge ed hanno diritto senza discriminazione ad un’eguale
protezione ella legge. I diritti che analizzeremo singolarmente sono diritti ricavabili da queste Convenzioni
internazionali.

Ci troviamo, dunque, dinnanzi ad un minimo garantito dalle norme internazionali, sopra del quale il diritto interno di
ogni Stato può in ogni caso portarsi su, cioè una soglia che può essere spostata a piacimento (li può solo migliorare, non
può andare al di sotto). Di fatti, il principio di cui all’art. 10 c. 2 consente anche l’allargamento degli spazi di
godimento dei diritti a beneficio degli stranieri, anche in deroga alla stessa Costituzione, laddove si dimostri che ciò
possa appunto tradursi in un ancora migliore servizio assicurato ai valori suddetti, se le norme internazionali o europee
lo prevedono, tra cui quello che dice l’art. 10 c. 1 della Cost., bisogna conformarsi alle norme del diritto internazionale
generalmente riconosciute. Tra questi diritti c’è il divieto di discriminare cittadini e stranieri regolarmente soggiornanti.
Ma le norme internazionali potrebbero all’inverso prevedere trattamenti più duri, ma tali trattamenti più duri nei
confronti degli stranieri cederebbero di fronte a norme nazionali costituzionali più favorevoli. Pertanto, mettere insieme
norme internazionali e costituzionali multilivello consente di capire quali sono i diritti fondamentali garantiti agli
stranieri.

Diritti fondamentali dello straniero

» Diritto alla vita (art. 1 CEDU), compreso anche il divieto di essere condannato a morte (art. 1 e 2 del Protocollo 6
della CEDU, ma anche dall’art. 27 Cost. e art. 6 del Patto internazionale sui diritti civili e politici). Se c’è il diritto alla
vita, lo straniero non può essere estradato: non può essere inviato verso uno Stato in cui rischia la pena di morte per
qualsiasi reato. Lo stesso vale per il mandato di cattura europeo: se vi è un serio pericolo che la persona ricercata sia
sottoposta alla pena di morte, non deve essere seguito.

» Diritto alla libertà ed alla sicurezza personale, salvo che in caso di arresto o di detenzione legittimi (art. 5 CEDU, art.
9 Patto internazionale sui diritti civili e politici), con le garanzie e i limiti previsti dall’art. 13 della Costituzione,
compreso il divieto di essere privato della libertà per il solo motivo di non essere in grado di mantenere un impegno
contrattuale (i diritti patrimoniali devono essere garantiti). Tuttavia, l’art. 5 CEDU consente ad ogni Stato l’arresto e la
detenzione legali di una persona per impedirle di penetrare illegalmente nel territorio o di una persona contro la quale è
in corso un procedimento di espulsione o di estradizione. Persino nella radice delle norme internazionali che si curano
dei diritti umani si evince, dunque, una differenza di trattamento espressa, consentita e legittimata. Vi è comunque un
“ma”: bisogna comunque rispettare la riserva di legge e la riserva di giurisdizione. I provvedimenti restrittivi della
libertà personale, necessari a dare attuazione ai provvedimenti di allontanamento, devono essere previsti dalla legge e
devono essere adottati da un’autorità giudiziaria (o se adottati da un’autorità di pubblica sicurezza devono essere
comunicati entro 48 h al giudice ed entro le successive 48 h il giudice le deve convalidare. Pena: cessazione della
7
misura). Dentro la libertà personale vi è anche la finalità rieducativa della pena. Quest’ultima è prevista dall’art. 27
della Costituzione, dovrebbe riguardare tutti ma fino al 2007 la Corte di Cassazione si rifiutava di applicare le misure
alternative alla detenzione anche ai detenuti stranieri (se si trattava di detenuti stranieri irregolarmente soggiornanti
questi non potevano accedere a tali misure). È intervenuta la Corte Costituzionale affermando che la finalità rieducativa
è destinata a tutti e pertanto la condizione di irregolarità dello straniero non è rilevante; nel caso dovrà dimostrarsi per
ciascuna persona la pericolosità specifica.

» Diritto a non essere ridotto in schiavitù o ad essere obbligato a un lavoro forzato (art. 4 CEDU, art. 8 Patto
internazionale sui diritti civili e politici).

» Diritto a non essere sottoposto a pene, trattamenti o punizioni crudeli, inumani o degradanti (art. 3 CEDU, art. 7
Patto internazionale sui diritti civili e politici e molte norme costituzionali). A partire dal 1989 la Corte Europea dei
diritti dell’uomo ha enunciato un concetto importantissimo per il diritto degli stranieri: il divieto per ogni Stato di
eseguire estradizione o espulsione o altre misure di allontanamento allorché vi siano fondati motivi di ritenere che lo
straniero nel paese di destinazione si troverebbe esposto ad un rischio effettivo di subire torture o trattamenti inumani e
degradanti, e il divieto di estradare o espellere lo straniero verso un paese – in cui non sia protetto dal rischio di essere
inviato verso quel paese – in cui potrebbe subire torture, maltrattamenti o pene inumane e degradanti. Si tratta di un
divieto inderogabile, valido sul mare e sulla terra, perché si porterebbero persone ad essere torturate.

» Diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, del proprio domicilio e della propria corrispondenza, senza
alcuna interferenza che non sia prevista dalla legge (art. 8 CEDU, art. 17 Patto internazionale sui diritti civili e politici e
artt. 14, 15, 29, 30, 31 Cost.). Il diritto alla vita privata e alla vita familiare sono due diritti distinti; i diritti connessi
all’unità familiare tutelano i minori, gli sposi, la vita familiare delle persone e, indirettamente, consentono e permettono
la migrazione familiare. Una recentissima riforma ha introdotto il diritto alla vita privata e familiare come limite
all’espulsione e ai respingimenti.

» Diritto a manifestare liberalmente il proprio pensiero, compresa la libertà di opinione e la libertà di ricevere o di
comunicare informazioni o idee senza interferenze, salvo limiti posti dalla legge (art. 10 CEDU, art. 19 Patto
internazionale sui diritti civili e politici, art. 21 Cost.).

» Diritto alla libertà di pensiero, di coscienza e di religione, compresa la libertà di manifestare la propria religione o il
proprio pensiero individualmente o collettivamente, in pubblico o in privato, per mezzo del culto, dell’insegnamento, di
pratiche e compimento di riti (art. 9 CEDU, art. 18 Patto internazionale sui diritti civili e politici, art. 19 Cost. che non
consente riti contrari al buon costume e artt. 20 e 21 Cost.). Si potrebbe parlare di “laicità all’italiana”, ovvero uguale
protezione di tutti i sentimenti religiosi garantiti da un sistema di patti: l’art. 8 Cost. prevede che le confessioni religiose
siano tutte uguali di fronte la legge e la libertà di organizzazione interna delle confessioni religiose. Questa non può
essere scalfita e dev’essere conforme ai principi fondamentali dell’ordinamento italiano, cioè il legislatore non può
interferire (diversamente, ad esempio, dal caso francese). Gli artt. 7 e 8 Cost. prevedono, mediante il sistema dei patti
lateranensi con la Chiesa cattolica e con le confessioni religiose diverse dalla cattolica, la possibilità di stabilire intese.
Attualmente, tra le 15 presenti (ebrei, ortodossi, induisti, etc.), manca l’intesa con i musulmani a causa dell’assenza di
una rappresentanza unitaria capace di negoziare col Governo.

» Diritto al riconoscimento della personalità o capacità giuridica (art. 16 Patto internazionale sui diritti civili e politici)
o della cittadinanza, senza alcuna privazione per motivi politici (art. 22 Cost.).

» Diritto al rispetto del principio di legalità in materia penale, cioè divieto di essere condannato per un’azione od
omissione che, nel momento in cui fu commessa, non costituiva reato secondo la legge (art. 7 CEDU, art. 15 Patto
internazionale sui diritti civili e politici, art. 25 Cost.).

» Diritto alla libertà di riunione pacifica e alla libertà di associazione, compreso il diritto di fondare con altri dei
sindacati e di iscriversi a sindacati per la difesa dei propri interessi (artt. 18, 18, 19, 39 Cost., art. 11 CEDU, artt. 8 e 21
Patto internazionale sui diritti civili e politici, Convenzione OIL).

» Diritto di sposarsi e di formare una famiglia, nella quale i coniugi godono di uguali diritti e responsabilità tra loro e
verso i figli in tutte le fasi del rapporto matrimoniale (art. 29 Cost, art. 12 CEDU, art. 23 Patto internazionale sui diritti
civili e politici, art. 5 Protocollo n. 7 della CEDU). L’art. 12 CEDE consente agli Stati di regolare il diritto di sposarsi e
l’art. 116 c.c. esige che ai fini delle pubblicazioni matrimoniali, allorché uno dei nubendi sia straniero, occorre produrre
all’ufficiale di stato civile il nulla-osta consolare alla celebrazione matrimoniale. Se non dovesse arrivare il nulla-osta,
tale criticità può essere superata ricorrendo all’art. 100 c.c. Tale articolo ci dice che se la legge straniera è considerata
8
contraria all’ordine pubblico perché impedisce determinati matrimoni per motivi politici o religiosi può essere non
applicata e quindi non chiedere il nulla-osta per la celebrazione di questo matrimonio. Nel 2009 in Italia si introduce
con legge l’obbligo per lo straniero che si sposava in Italia di avere anche un titolo di soggiorno: la Corte Costituzionale
l’ha dichiarata incostituzionale perché viola l’art. 12 CEDU (si incideva nei fatti sul diritto di sposarsi del cittadino altro
sposo/a).

» Diritto all’istruzione, compreso il diritto dei genitori di assicurare l’educazione e l’insegnamento secondo le loro
convinzioni religiose e filosofiche (art. 2 Protocollo n. 1 della CEDU, art. 18 Patto internazionale sui diritti civili e
politici).

» Diritto ad agire in giudizio per tutelare i propri diritti in materia civile, penale e amministrativa davanti a un giudice
indipendente e precostituito per legge, il quale deve esaminare la causa imparzialmente, pubblicamente ed in un tempo
ragionevole, restando stabilita la presunzione di innocenza dell’imputato fino a quando la sua colpevolezza non sia stata
legalmente accertata con una sentenza definitiva.

» Diritto alla difesa e il diritto a farsi assistere gratuitamente da un difensore, se non si hanno i mezzi per pagarne uno
di fiducia, e da un interprete, nonché il diritto ad ottenere un indennizzo per una detenzione ingiustamente subita e,
ancora, il diritto a far esaminare da un giudice superiore una sentenza di un giudice che abbia dichiarato la sua
colpevolezza e dichiarato la sua condanna. Infine il divieto di essere giudicato o condannato più volte per la stessa
violazione (previsti da norme internazionali).

» Diritto fondamentali del minore straniero (Convenzione internazionale sui diritti del fanciullo di New York del
1989). Tale Convenzione prevede tanti diritti che rendono la condizione del minore molto più favorevole dello straniero
in generale. In particolare il diritto di tutelare il minore da ogni rapimento, vendita o traffico di bambini, sfruttamento,
ma soprattutto tenere conto del superiore interesse prevalente del minore, sempre, anche in deroga a tutte le norme
vigenti.

Poi vi sono diritti che spettano allo straniero soltanto se regolarmente soggiornante:

» Diritto di circolare liberamente, di scegliere liberamente la sua residenza e di lasciare il territorio dello Stato.

» Diritto a garanzie procedurali in casi di espulsione. Prima di essere espulso, uno straniero regolarmente soggiornante,
ha il diritto di far valere le ragioni di fronte all’autorità competente che spingono a non espellerlo. Ciononostante, in
Italia ciò non è possibile: è una delle violazioni più gravi e diffuse.

» Divieto di discriminazioni nella garanzia dei diritti fondamentali della persona umana indipendentemente
dall’appartenenza a determinate entità politiche. Previsto dalle norme internazionali generalmente riconosciute.

Lezione 2 – la condizione dei cittadini UE, fondamenti; ingresso, soggiorno e allontanamento; diritti sociali e politici

Condizione giuridica dei cittadini dell’Unione Europea Trattasi di una categoria non separata dagli altri: a questa
categoria va associata la categoria dei familiari extraUE dei cittadini UE.

Prima di addentrarci in questa tematica, risulta utile analizzare alcuni articoli dei trattati dell’Unione Europea. Il primo
è l’art. 3 del Trattato dell’Unione Europea: l’Unione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia
senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per
quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l’asilo, l’immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta
contro quest’ultima.

Troviamo, poi, le seguenti norme:

» art. 20 TFUE, Trattato funzionamento Unione Europea. Cittadinanza europea

9
È istituita una cittadinanza dell’Unione. È cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro.
La cittadinanza dell’Unione si aggiunge alla cittadinanza nazionale e non la sostituisce. Nel momento in cui una
persona diventa cittadino di uno Stato membro, automaticamente diviene cittadino europeo.

I cittadini dell’Unione godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti nei trattati. Essi hanno, tra l’altro:

a. il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri;


b. il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo e alle elezioni comunali nello Stato
membro in cui risiedono, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato;
c. il diritto di godere, nel territorio di un paese terzo nel quale lo Stato membro di cui hanno la cittadinanza non è
rappresentato, dalla tutela delle autorità diplomatiche e consolari di qualsiasi Stato membro, alle stesse
condizioni dei cittadini di detto Stato;
d. il diritto di presentare petizioni al Parlamento europeo, di ricorrere al mediatore europeo, di rivolgersi alle
istituzioni e agli organi consultivi dell’Unione in una delle lingue dei trattati e di ricevere una risposta nella
stessa lingua.

Tali diritti sono esercitati secondo condizioni e limiti definiti dai trattati e da misure adottate in applicazione degli
stessi.

» art. 21 TFUE (libertà di circolazione e soggiorno);


» art. 22 TFUE (diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali e alle elezioni del Parlamento europeo);
» art. 23 TFUE (protezione diplomatica);
» art. 24 TFUE (diritto di iniziativa, di petizione, di rivolgersi nella propria lingua alle istituzioni europee);
» artt. 45, 46, 47, 48 (libera circolazione dei lavoratori);
» artt. 49 e 50 TFUE (diritto di stabilimento);
» art. 51 (lavoro nel pubblico impiego);
» art. 52 (applicabilità delle norme nazionali-derogatorie-sugli stranieri giustificate da motivi di ordine pubblico,
pubblica sicurezza e sanità pubblica).

Sulla base di norme e principi dei trattati adesso menzionati, l’UE ha adottato varie direttive. Queste devono essere
attuate da ogni Stato membro con la propria legislazione. Molte direttive e regolamenti riguardano il diritto di circolare
e soggiornare liberamente ma, accanto a questo, vi è anche la parità di trattamento. I cittadini dell’Unione non solo
possono spostarsi e soggiornare, ma riceveranno un trattamento quasi sempre identico a quello dei cittadini.

Testi delle norme italiane di attuazione delle direttive dell’Unione

 La Direttiva del 2004, direttiva tutt’ora in vigore relativa al diritto dei cittadini dell’UE e dei loro familiari di
circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri;
 D. Lgs. 30/2007 che è l’attuazione italiana della direttiva.

Vediamo alcune questioni preliminari (importante!), con riguardo ai cittadini dell’UE:

Nell’art. 2 si pone subito il tema di chi è il familiare. Il familiare può essere anzitutto il coniuge – inteso come è
riconosciuto all’interno dei paesi membri dell’UE. Ogni paese membro dell’Unione ha il diritto di regolare il
matrimonio come vuole: ciò significa che ci possono essere ordinamenti diversi e, dunque, matrimoni diversi. Ad
esempio, un matrimonio omosessuale celebrato in Spagna, per quanto riguarda l’ordinamento italiano, non è
riconosciuto. Tuttavia, ai fini del soggiorno, il coniuge è legalmente da considerarsi come tale. Ma il familiare può
essere anche il partner che abbia contratto con il cittadino dell’Unione una unione registrata sulla base della legislazione
di uno Stato membro, qualora la legislazione dello Stato membro ospitante equipari l’unione registrata al matrimonio, e
nel rispetto delle condizioni previste dalla legislazione (es. caso delle unioni civili). Per familiari si intendono anche i
discendenti diretti di età inferiore ai 21 anni a carico se sopra i 21, e quelli del coniuge o partner sopra menzionati,
quindi non solo figli propri. Ed inoltre gli ascendenti diretti a carico di quelli del coniuge o partner (nonni, bisnonni).
Le categorie finora menzionate sono considerate familiari; si pone il tema se è da equipararsi alla legislazione dei
familiari quella dei cosiddetti conviventi regolarmente riconosciuti.

10
All’art. 3 è da considerarsi con favore – cioè non vi è un diritto vero al soggiorno – il partner con cui il cittadino
dell’Unione abbia una relazione stabile debitamente assestata con documentazione ufficiale, come ad esempio il
contratto di convivenza. Lo Stato membro ospitante, conformemente alla sua legislazione nazionale, agevola l’ingresso
e il soggiorno anche ad ogni altro familiare, qualunque sia la sua cittadinanza, se è a carico o convive, nel paese di
provenienza, con il cittadino dell’Unione titolare del diritto di soggiorno a titolo principale o se gravi motivi di salute
impongono che il cittadino dell’Unione lo assista personalmente.

Ma qual è la documentazione che serve per circolare? Partiamo dal presupposto che il solo fatto di essere cittadino
europeo mi dà dei diritti soggettivi (es. la libertà di circolazione e soggiorno). Quindi la documentazione di cui
parliamo non è altro che uno strumento utile a disciplinare e attestare un diritto che già c’è. Come attesto, dunque, il
mio essere cittadino europeo? È necessario un documento di viaggio, un documento che contiene l’identificazione,
dunque passaporto e carta di identità.

In caso di smarrimento dei documenti, questo non ostacola il diritto alla circolazione. L’art. 5 ci dice che è sufficiente
che la persona esibisca il proprio passaporto anche 24 ore dopo, come vedremo. Non deve esserci nulla che impedisca,
in qualche modo, la libertà di soggiorno e circolazione. Per quanto riguarda i familiari extraUE dei cittadini UE devono
esibire solo il passaporto e non la carta d’identità.

L’art. 5 affronta il diritto di ingresso. Se la costruzione Europea prevede una attenuazione dei controlli all’ingresso
degli Stati membro questo significa che vi è un diritto di ingresso. Il solo fatto che io dimostri di essere un cittadino
europeo mi dà il diritto di entrare in un altro Stato membro dell’Unione. Per quanto riguarda i cittadini extraUE, questi
possono avere un obbligo di visto di ingresso. Questo può essere rilasciato dai consolati italiani, ma possono anche non
avere il visto di ingresso se hanno una carta di soggiorno per familiare extraUE di cittadino UE. Si può respingere un
cittadino o un suo familiare? Il respingimento nei confronti di un cittadino dell’Unione o di un suo familiare non avente
la cittadinanza di uno Stato membro, sprovvisto dei documenti di viaggio o del visto di ingresso, non è disposto se
l’interessato, entro 24 h dalla richiesta, fa pervenire i documenti necessari o dimostri con altra idonea documentazione
la qualifica di titolare del diritto di libera circolazione (comma 5).

Ma qual è la disciplina del soggiorno dei cittadini dell’Unione nel territorio italiano? La disciplina è prevista dalla
direttiva del 2004 di cui sopra e prevede un sistema diviso in 3 periodi.

 Il primo periodo è fino a tre mesi (esempio della durata di pochi minuti, cioè non è di 3 mesi, ma fino a 3 mesi).
Nell’ingresso e soggiorno fino a tre mesi, servono alcuni elementi: il possesso di passaporto o documenti di
identificazione (da esibire entro 24 h); assenza di motivi ostativi per l’ordine pubblico, la sicurezza pubblica e la sanità
pubblica; la disponibilità di mezzi di sostentamento, con cui non si intende il reddito in sé e per sé ma veri e propri
mezzi di sostentamento (es. familiari che inviano soldi, risiedere con parenti e avere dunque una casa, etc.); l’eventuale
dichiarazione di presenza presentata alle autorità di pubblica sicurezza. Per il resto, non ha importanza il motivo per cui
si parte (lavoro, turismo, studio, etc.). I cittadini dell’Unione, infatti, fino ai 3 mesi possono permanere senza nessuna
particolare condizione o formalità, salvo il possesso dei requisiti sopra citati.

 Il secondo periodo è dai tre mesi ai 3-5 anni. Questo è il periodo in cui si ha il vero diritto di soggiorno, determina
un salto non soltanto nella vita del cittadino e della sua relativa condizione giuridica, ma anche un salto nei controlli. La
direttiva prevede che per attestare l’esistenza di un diritto di soggiorno che già c’è occorre che vi siano alcuni
presupposti. Occorre che la persona si munisca di “attestazione comunale del diritto di soggiorno” (il diritto di
soggiorno resta anche in sua assenza, questa è “solo” una attestazione). In ogni caso, questo diritto di soggiorno si attiva
se il cittadino dell’Unione si trova in almeno una delle seguenti 4 condizioni, distinte e potenzialmente interscambiabili:

a. Lavoratore subordinato o autonomo. Il solo fatto di lavorare mi dà la possibilità e il diritto di soggiornare nello
Stato. Non solo contribuisco a quel paese, ma riuscirò a ricavare i mezzi di sostentamento utili. Questo profilo
è collegato anche alla condizione di disoccupato: si può essere lavoratori ma aver perso il lavoro. Se ho cessato
l’attività lavorativa in Italia durata almeno 1 anno e sono disoccupato, pensionato per invalidità o vecchiaia, o
frequento un corso di formazione, sono equiparato a tutti gli effetti alla condizione di lavoratore subordinato o
autonomo.

11
b. Familiare di cittadino UE o extraUE che accompagna o raggiunge un cittadino dell’Unione. Anche in tal caso
occorrerà la documentazione che attesti l’esistenza del legame familiare.
c. Studenti iscritti in Italia a corsi di studio o corsi di formazione.
d. “Nullafacenti”, ma solo perché il motivo della presenza non è per l’appunto motivato. Oppure persone in cerca
di lavoro, le quali possono restare in Italia non già 3-5 anni, ma solo 3+3 mesi (cioè 3 mesi quando si entra in
Italia nel primo periodo + 3 mesi nel periodo del diritto di soggiorno; il limite del 3+3 è valido solo se il
motivo per cui si parte è la ricerca di lavoro). Se invece si possedeva un lavoro e lo si è perso, e si è lavorato
meno di 1 anno, si può restare in Italia ancora 1 anno.

Vediamo adesso qual è la documentazione necessaria ai fini di ingresso e soggiorno del cittadino UE da esibire al
Comune, cioè all’ufficio anagrafe. Il possesso del passaporto o documento di identificazione e l’iscrizione anagrafica
nella lista della popolazione residente nel Comune. L’iscrizione anagrafica è obbligatoria per tutte le persone, italiane o
straniere, e serve a dimostrare la presenza della popolazione (insieme delle persone, diverso dal popolo che è l’insieme
dei cittadini) sul territorio. Le anagrafi servono a conoscere la qualità, quantità ed identità delle persone della
popolazione presente sul territorio. La stessa programmazione dei servizi pubblici, servizi sociali, etc. si fa sulla base
della conoscenza dell’iscrizione anagrafica delle persone. Potremmo dire che la “logica” dell’anagrafe è duplice:
oggettiva e soggettiva. Quella oggettiva riguarda la richiesta di iscriversi all’anagrafe. Quella soggettiva riguarda il
presupposto di dimostrare di trovarsi sul territorio effettivamente. Esistono 3 presupposti: la dimora abituale, sennò il
domicilio effettivo, sennò la nascita in quel Comune. Il problema principale riguarda la dimostrazione rispetto la
dimora abituale se pensiamo ai senza fissa dimora: il solo fatto che io viva in una abitazione o in un luogo “irregolare”
mi deve impedire l’iscrizione all’anagrafe? Ricordiamo che collegata all’iscrizione all’anagrafe vi è la titolarità di molti
altri diritti sociali e civili, quindi impedire l’iscrizione rappresenta un gran problema (non ancora risolto).

Sempre ai fini di ingresso e soggiorno, se sono un lavoratore occorrerà il contratto di lavoro regolare o documenti sulla
regolare attività di lavoro autonomo o sul lavoro cessato o in caso di pensione di invalidità o vecchiaia. Se invece sono
un familiare devo esibire documenti sui rapporti familiari (se sono un familiare malato saranno necessari anche gli
attestati che attestano la malattia).

Il cittadino UE deve dimostrare di disporre di mezzi di sostentamento per non diventare un onere eccessivo a carico
dell’assistenza sociale dello Stato durante il soggiorno. Questo è valido per tutte le 4 categorie sopra menzionate. Mezzi
di sostentamento che possono essere documentati in ogni modo (stesso discorso fatto prima, non si calcola il reddito in
sé e per sé).

Il cittadino UE deve avere la copertura sanitaria (pubblica o privata o iscrizione volontaria al SSN). La copertura
sanitaria è richiesta solo per le ultime 3 categorie, i lavoratori subordinati o autonomi ne sono esclusi (perché in quel
caso, essendo lavoratori automaticamente si è iscritti al SSN).

Vi sono, infine, casi particolari che riguardano gli invalidi, vedovi/e, separazione e divorzi e la visita ai figli. In tutti
questi casi il diritto di soggiorno non dura 5 anni, ma può ridursi anche a 3 anni.

 Il terzo periodo successivo, periodo in cui si ha il diritto di soggiorno permanente. Concluso il periodo di 5 anni, se
io resto in Italia e dall’Italia non sono mai andato via per più di 2 anni, posso ottenere l’attestazione del diritto di
soggiorno permanente, cioè a tempo indeterminato. Pena cessione se dovessi lasciare l’Italia per un periodo superiore a
2 anni. Tuttavia, la perdita non è irreversibile ma si può ripristinare: non sarà necessario permanere per 5 anni, in caso
di ritorno, ma sarà sufficiente permanere per 3.

Ma analizziamo adesso alcuni dettagli rispetto la Direttiva del 2004 e relativo decreto legislativo di attuazione. In
particolare iniziamo con il nodo che ha riguardato la Brexit (ovvero la possibilità di circolare e soggiornare con troppa
“facilità” per cercare lavoro aveva fatto sì che il Regno Unito fosse meta di molti). La Direttiva dell’Unione prevede la
facoltà per gli Stati membri di sottoporre l’ingresso e il soggiorno ad obblighi di dichiarazione dell’autorità. Bene,
l’Italia, con l’art. 5, ci dice però che: “in ragione della prevista durata del suo soggiorno, il cittadino UE o il suo
familiare può presentarsi ad un ufficio di polizia per dichiarare la propria presenza nel territorio nazionale, secondo
le modalità stabilire con decreto del Ministero dell’interno da adottare entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore
della presente disposizione. Qualora non sia stata effettuata tale dichiarazione di presenza, si presume, salvo prova
contraria, che il soggiorno si sia protratto oltre 3 mesi.”

12
La norma nazionale italiana è perfettamente conforme alla Direttiva europea per cui è legittima, fatta eccezione per
l’ultimo periodo sottolineato. Nei fatti, secondo la norma, SE io sono in Italia da più di 3 mesi e non mi sono iscritto
all’anagrafe, sono privo di diritto di soggiorno e non ho l’attestazione comunale del diritto di soggiorno, ALLORA il
mio diritto di soggiorno potrà considerarsi cessato e il prefetto potrà disporre il provvedimento di allontanamento,
anche forzato (ma allora cosa ne è della libertà di circolazione e soggiorno?). Ecco perché questa norma rappresenta un
gran problema.

Tale norma risulta poi essere “pericolosa” perché dà tante facoltà: il cittadino UE, se vuole rimanere di più, magari può
(andando presso l’ufficio di polizia e dichiarando la propria presenza) ma, allo stesso momento, se non dimostra altro,
se non dà una prova contraria (= cioè che non ha il diritto di soggiorno e quindi deve dimostrare di non averlo) allora,
non avendo fatto la dichiarazione di presenza, sarà considerato come se avesse soggiornato per più di 3 mesi, dunque
potrà essere allontanato. Non è considerato rientrante in nessuna delle categorie sopra menzionate, se non al massimo in
quella dei “nullafacenti”, avendo però superato il tempo massimo di soggiorno. Per tale motivo potrà essere allontanato
anche con la forza.

Delle formalità amministrative per i cittadini dell’Unione ed i loro familiari se ne occupa invece l’articolo 9. Dalla
scadenza dei 3 mesi, il cittadino dell’Unione ha l’obbligo entro 10 giorni di chiedere l’iscrizione anagrafica alle liste
della popolazione residente. Che cosa si deve produrre? Tutta la documentazione attestante l’attività lavorativa, la
disponibilità di risorse economiche sufficienti non solo per sé, ma anche per i propri familiari, (si ricorda che i mezzi di
sostentamento sono flessibili e non riguardano il reddito in sé e per sé) l’assicurazione sanitaria o altro titolo comunque
denominato a coprire tutti i rischi.

[ Attenzione: e per quanto riguarda i cittadini extraUE, familiari dei cittadini UE? Se ne occupa l’art. 10. Trascorsi i 3 mesi
questi richiedono alla questura la Carta di soggiorno, unica dal 2007 in poi. Otterranno nel primo periodo quella che si
chiama Carta di soggiorno di familiari extraUE di cittadini dell’Unione, rilasciata dal questore. Se sono cittadino dell’Unione
devo recarmi, dunque, al Comune (ufficio anagrafico). Se invece sono familiare extraUE di cittadino UE devo recarmi in
questura. Sarà necessario il passaporto e l’attestazione comunale del diritto di soggiorno del mio familiare (quindi la sua
iscrizione anagrafica), la documentazione attestante il rapporto di parentela, la fotografia e le documentazioni che attestino la
stabile relazione con il cittadino dell’Unione. La Carta di soggiorno ha validità di 5 anni, e mantiene la sua validità anche in
caso di assenze temporanee del titolare, purché non superiore a 6 mesi l’anno. Se si sta via più di 6 mesi, l’assenza può essere
“giustificata” per assolvimento di obblighi militari oppure gravidanza oppure maternità, malattia grave, studi o formazione
professionale o, ancora, distacco per motivi di lavoro in un altro Stato. Si ricorda che è onere dell’interessato. Nel momento
in cui si supera la permanenza di 5 anni, si potrà ottenere una Carta di soggiorno permanente per familiare extraUE di
cittadino UE, rilasciato sempre dal questore (dimostrando di non aver lasciato il paese per più di 2 anni). ]

L’art. 11 si occupa della conservazione del diritto di soggiorno dei familiari in caso di decesso o di partenza del
cittadino dell’Unione. Il decesso del cittadino dell’Unione o la sua partenza dal territorio italiano non incidono sul
diritto di soggiorno dei suoi familiari aventi la cittadinanza di uno Stato membro, a condizione che essi abbiano
acquisito il diritto di soggiorno permanente. Il decesso del cittadino dell’Unione non comporta la perdita del diritto di
soggiorno dei familiari extraUE, sempre che essi abbiano soggiornato nel territorio italiano per almeno 1 anno prima
del decesso del cittadino dell’Unione ed abbiano acquisito, come detto: il diritto di soggiorno permanente oppure
dimostrino di esercitare un’attività lavorativa subordinata/autonoma; di disporre per sé e per i propri familiari di risorse
sufficienti, affinché non divengano un onere per lo Stato; l’assicurazione sanitaria oppure di far parte del nucleo
familiare costituito nello Stato che soddisfa tali condizioni. Se il familiare non rientrasse in una di tali condizioni sarà
considerato come cittadino extraUE e gli verrà dato un permesso di soggiorno per motivi familiari. La partenza o il
decesso del cittadino dell’UE dal territorio nazionale non comportano la perdita del diritto di soggiorno dei figli o del
genitore che ne ha l’affidamento, indipendentemente dal requisito della cittadinanza, se essi risiedono nello Stato e sono
iscritti in un istituto scolastico per seguirvi gli studi, e fino al termine degli studi stessi (si protegge il diritto
all’istruzione e all’unità familiare).

L’articolo 12 concerne il mantenimento del diritto di soggiorno dei familiari in caso di divorzio e di annullamento del
matrimonio. Questi non incidono sul diritto di soggiorno permanente, né sul diritto di soggiorno precedentemente
documentato sulla base dell’attestazione del diritto di soggiorno certificata dal Comune. Se il familiare extraUE non
aveva il diritto di soggiorno permanente, questo rimane titolare del diritto se:

13
a. il matrimonio è durato almeno 3 anni, di cui almeno 1 anno nel territorio italiano prima dell’inizio del
procedimento di divorzio o annullamento:
b. il coniuge extraUE ha ottenuto l’affidamento dei figli del cittadino UE in base ad un accordo tra i coniugi o a
decisione giudiziaria (superiore interesse del minore);
c. l’interessato risulti parte offesa in procedimento penale, in corso o definito con sentenza di condanna, per reati
contro la persona commessi nell’ambito familiare;
d. il coniuge extraUE beneficia, in base a un accordo tra i coniugi o a decisione giudiziaria, di un diritto di visita
al figlio minore, a condizione che l’organo giurisdizionale ha ritenuto che le visite devono obbligatoriamente
essere effettuate nel territorio italiano, e fino a quando sono considerate necessarie.

Oltre quanto detto, anche in tal caso, il familiare deve dimostrare di non essere un onere per il sistema di assistenza
sociale per lo Stato, avere risorse sufficienti, e avere una assicurazione sanitaria. In assenza di tali condizioni e di quelle
elencate, il familiare sarà considerato come cittadino extraUE e gli verrà dato un permesso di soggiorno per motivi
familiari, di studio o lavoro.

L’art. 13 si occupa del mantenimento del diritto di soggiorno. I cittadini dell’Unione ed i loro familiari beneficiano del
diritto di soggiorno finché hanno le risorse economiche sufficienti, che impediscono di diventare un onere eccessivo per
il sistema di assistenza sociale dello Stato membro ospitante e finché non costituiscano un pericolo per l’ordine e la
sicurezza pubblica (potremmo definirli come i due limiti principali, risorse e sicurezza). I cittadini dell’Unione e i loro
familiari beneficiano del diritto di soggiorno finché siano soddisfatti i presupposti stessi del diritto di soggiorno (es.
quanto stabilito dall’art. 11 e 12). In caso contrario si possono allontanare i cittadini dell’Unione, è vero, MA la verifica
della sussistenza di tali presupposti non può essere effettuata se non in presenza di ragionevoli dubbi in ordine alla
persistenza delle condizioni medesime. Questa norma in passato era stata arbitrariamente usata da piccoli Comuni per
fare “controlli di massa” dei cittadini dell’UE, ma ciò contrastava con la libertà di circolazione e soggiorno. Di fatti, la
Commissione Europea ha chiesto di rettificare la norma, aggiungendo la clausola sui controlli sottolineata.

Quando il provvedimento di allontanamento non può essere mai adottato? La condizione di lavoratore subordinato o
autonomo o pone i cittadini dell’Unione in una posizione privilegiata e a tal proposito tutelata dall’allontanamento.
Anche i cittadini dell’Unione in ricerca di lavoro non possono essere allontanati finché iscritti al centro dell’impiego,
per non più di 6 mesi (o comunque devono aver dimostrato la loro disponibilità a lavoro).

Il diritto di soggiorno permanente è regolato dall’art. 14. Come abbiamo detto, il cittadino dell’Unione che ha
soggiornato legalmente ed in via continuativa per 5 anni nel territorio italiano ha diritto di soggiorno permanente.
Durante i 5 anni ci si può spostare, lasciando il territorio per massimo 6 mesi l’anno, derogati per motivi urgenti già
menzionati (maternità, servizio militare, etc.). Il diritto di soggiorno permanente si perde in ogni caso a seguito di
assenze dal territorio italiano di durata superiore a 2 anni.

L’art. 15 pone deroghe a favore dei lavoratori che hanno cessato la loro attività nello Stato membro ospitante e dei loro
familiari. Vi sono dei casi in cui Il diritto di soggiorno permanente può essere acquisito prima dei 5 anni, cioè a 3 anni:

a. il lavoratore subordinato o autonomo il quale, nel momento in cui cessa l’attività, ha raggiunto l’età prevista ai
fini di pensione di vecchiaia; il lavoratore subordinato che cessa di svolgere un’attività subordinata a seguito di
pensionamento anticipato, a condizione che abbia svolto nel territorio ospitante la propria attività almeno
nell’ultimo anno e vi abbia soggiornato in via continuativa per oltre 3 anni. Se il lavoratore appartiene ad una
categoria per la quale la legge non riconosce il diritto alla pensione di vecchiaia, ma ha raggiunto 60 anni, può
cmq avere il diritto di soggiorno permanente prima dei 5 anni;
b. il lavoratore subordinato o autonomo che ha soggiornato in modo continuativo nello Stato per oltre 2 anni e
cessa di esercitare l’attività professionale a causa di una sopravvenuta incapacità lavorativa permanente. Ove
tale incapacità sia stata causata da un infortunio sul lavoro o da una malattia professionale che dà
all’interessato diritto ad una prestazione interamente o parziale a carico di un’istituzione dello Stato, non si
applica alcuna condizione relativa alla durata del soggiorno;
c. il lavoratore subordinato o autonomo che, dopo 3 anni di attività e di soggiorno continuativi nello Stato,
eserciti un’attività subordinata o autonoma in un altro Stato membro, pur continuando a risiedere nel territorio
dello Stato, permanendo le condizioni previste per l’iscrizione anagrafica.

14
Sempre l’art. 15 ci dice che la sussistenza delle condizioni relative alla durata del soggiorno non sono necessarie se il
coniuge è cittadino italiano, oppure se ha perso la cittadinanza italiana a seguito del matrimonio con il lavoratore
dipendente o autonomo (le leggi di alcuni paesi sulla cittadinanza impediscono la doppia cittadinanza, è in quel caso
che si perde la cittadinanza italiana in seguito al matrimonio).

Se il lavoratore subordinato o autonomo decede mentre era in attività senza aver ancora acquisito il diritto di soggiorno
permanente, i familiari che hanno soggiornato con il lavoratore nel territorio acquisiscono il diritto di soggiorno
permanente, qualora si sia verificata una delle seguenti condizioni:

a. il lavoratore subordinato o autonomo, alla data del suo decesso, abbia soggiornato in via continuativa nel
territorio nazionale per due anni;
b. il decesso dia avvenuto in seguito ad un infortunio sul lavoro o ad una malattia professionale;
c. il coniuge superstite abbia perso la cittadinanza italiana a seguito del matrimonio con il lavoratore dipendente o
autonomo.

L’art. 16 riguarda l’attestazione di soggiorno permanente per i cittadini dell’Unione Europea. Anche per coloro si va al
Comune, sempre entro 30 giorni.

L’art. 17 ci dice che la Carta di soggiorno permanente è rilasciata sempre dalla questura, entro 90 giorni. La Carta di
soggiorno non viene revocata se vi sia stato un abbandono del territorio italiano per meno di 2 anni.

La continuità del soggiorno, di cui ce ne parla, l’art. 18, cessa quando vi è l’interruzione dell’iscrizione anagrafica o vi
è un provvedimento di allontanamento.

L’art. 19 affronta le disposizioni comuni al diritto di soggiorno e al diritto di soggiorno permanente. I cittadini
dell’Unione e i loro familiari hanno diritto di esercitare qualsiasi attività economica autonoma o subordinata, escluse le
attività che la legge, conformemente ai Trattati dell’Unione europea ed alla normativa comunitaria in vigore, riserva ai
cittadini italiani. Per poter accedere alle attività di lavoro autonomo o subordinato bisogna ottenere la maggior parte
delle volte e presentare dei titoli di studio.

E se il titolo di studio lo si è acquisito in un altro paese dell’Unione? L’Unione, attraverso una serie di norme, ha
previsto dei meccanismi di equiparazione dei titoli. Uno di questi è incorporato nella riforma dei sistemi universitari (vi
sono cioè alcune lauree, come medicina, che sono riformate in tutta l’UE in modo che il percorso universitario sia
sostanzialmente omogeneo e quindi vi è un riconoscimento automatico e omogeneo del titolo di studio). Per altri titoli
di studio (es. avvocato, o lo stesso assistente sociale) il problema resta aperto.

Sempre l’art. 19 ci dice che fatte salve le disposizioni specifiche previste dal Trattato dell’Unione europea e dal diritto
derivato, ogni cittadino dell’Unione che risiede nel territorio nazionale gode di parti trattamento rispetto ai cittadini
italiani nel campo di applicazione del Trattato. Il beneficio di tale diritto si estende ai familiari extraUE che siano
titolari del diritto di soggiorno o del diritto di soggiorno permanente (comma 2).

MA in deroga a quanto ora detto troviamo il comma 3 dell’art. 19 (noto come il principale motivo per cui è avvenuta la
Brexit. La Gran Bretagna, differentemente dall’Italia, ha “attivato” questa norma troppo tardi), il quale dice: il cittadino
UE ed i suoi familiari NON godono del diritto di prestazioni d’assistenza sociale durante i primi 3 mesi di soggiorno, o
nei casi in cui sono in cerca di lavoro, salvo che tale diritto sia automaticamente riconosciuto in forza dell’attività
esercitata o da altre disposizioni di legge. Questa norma è stata ideata per evitare la migrazione in cerca di assistenza
sociale (cosa che è appunto successa in Gran Bretagna).

Si ricorda che se lo straniero cittadino UE non ha il diritto di soggiorno attestato dal Comune, non può usufruire di
nessuna misura di assistenza sociale, salvo quelle che servono per trovargli lavoro (in quanto iscritto al centro
dell’impiego).

[ Piccola parentesi al di fuori del decreto che stiamo analizzando: finora abbiamo parlato di misure di assistenza sociale. Ma
cosa succede per quanto riguarda l’assistenza sanitaria? Questa è regolata in modo abbastanza semplice. Per i primi 3 mesi
dall’ingresso tutti i cittadini dell’Unione sono garantiti, in tutta l’Unione, dalla cosiddetta TEAM (tessera europea
assicurazione malattia, nonché la tessera sanitaria). Il sistema della TEAM consente in tutta l’Unione un meccanismo di
compensazione automatica immediata delle spese sanitarie pertanto, ovunque io mi trovi nell’Unione, se sto male e sono
ricoverato in ospedale, le spese sanitarie sono garantire dal suddetto sistema. Tale funzione però è limitata ai primi 3 mesi
15
dall’ingresso. Dopo i primi 3 mesi è prescritta l’iscrizione al SSN italiano oppure la disponibilità di una tessera di assistenza
medica di un altro paese dell’Unione o di una assicurazione privata. ]

L’art. 23 concerne l’applicabilità ai soggetti non aventi la cittadinanza italiana che siano familiari di cittadini italiani.
Le disposizioni finora analizzate del presente decreto, se più favorevoli, si applicano ai familiari extraUE dei cittadini
italiani, dunque il solo fatto di essere parente di italiano equipara l’extraUE alla disciplina.

Analisi scheda ASGI “Pubblico impiego e cittadini dell’UE” Il pubblico impiego è un’area che non è esclusa dagli
stranieri. È un’area nella quale l’equiparazione con i cittadini italiani è garantita, ma vi sono delle esclusioni. La
giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione e diverse norme europee hanno indicato quali sono i settori che sono
consentiti o non consentiti. Ad esempio per quanto riguarda amministrazione dei servizi commerciali, servizi pubblici
di assistenza, insegnamento, ricerca a fini non militari vi è piena parità. Invece, ove sono in gioco altri interessi – cioè i
limiti stessi dell’UE, quali la difesa, la sicurezza dello Stato, la giustizia, la politica estera – vi è la possibilità per gli
Stati di escludere gli stranieri, compresi i cittadini dell’Unione.

Nella normativa italiana si applica l’art. 38 del decreto legislativo 165/2001, nonché il d.lgs. sul pubblico impiego. I
cittadini degli Stati membri dell’UE possono accedere ai posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche che non
implicano esercizio diretto o indiretto di pubblici poteri ovvero non attengono alla tutela dell’interesse nazionale. Ma
quali sono questi posti in cui è prevista l’esclusione della partecipazione di stranieri UE ed extraUE? Devono essere
indicati da un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri. Individuiamo: dirigenti, magistrati, posti alla presidenza
del Consiglio dei Ministri, al Ministero dell’Interno, della Giustizia, della Difesa, dell’Economia delle Finanze, etc. e
tutti gli altri posti in cui vi siano funzioni di controllo e legittimità di merito o provvedimenti autorizzati o coercitivi.

Analisi scheda ASGI “Il diritto di voto dei cittadini comunitari” Per quanto riguarda il diritto di voto, abbiamo visto
come nella cittadinanza europea vi siano due voti garantiti allo straniero. Uno è il voto alle elezioni comunali nel
Comune di residenza (sia elettorato attivo e passivo). L’altro riguarda l’elettorato attivo e passivo per il Parlamento
europeo. Una direttiva dell’UE del ’93, attuata in Italia con vari d.lgs., ha disciplinato il voto per il Parlamento europeo.
Una direttiva dell’UE del ’94, attuata in Italia con d.lgs. 197/1996, ha attuato il diritto all’elettorato attivo e passivo alle
elezioni comunali.

Veniamo al dunque: se sono cittadino UE residente posso esercitare il mio diritto di voto attivo alle elezioni comunali?
Sì, ma devo iscrivermi alle liste elettorali “aggiunte” del Comune di residenza, presentando i documenti che consentano
di affermare che hanno il diritto di voto anche nel paese dell’Unione da cui provengono. L’iscrizione alle liste elettorali
aggiunte condiziona sia il mio diritto di voto attivo, sia passivo (non in qualifica di sindaco i vice-sindaco, ma solo in
qualità di assessore), cioè posso votare ed essere votato solo in seguito all’iscrizione.

Per quanto riguarda invece il Parlamento europeo, la norma prevista dal trattato dell’Unione, il cittadino UE può
eleggere deputati al Parlamento europeo sia del paese di origine sia del paese in cui risiede. Per poter scegliere sarà
necessario fare un’opzione entro 90 giorni: nel caso in cui questa non venisse fatta, allora il cittadino UE avrà sempre e
solo il diritto di votare per il paese di cui è cittadino (es. un italiano in Germania vota per deputati italiani al Parlamento
europeo). In caso contrario, può mandare una dichiarazione alle autorità comunali nelle quali sostiene di voler
esercitare il voto per i deputati europei del paese in cui risiede (es. un italiano in Germania vota per deputati tedeschi al
Parlamento europeo). Questo per quanto riguarda l’elettorato attivo. Per quanto riguarda, invece, l’elettorato passivo, il
cittadino UE può candidarsi ovunque, in qualsiasi paese membro, anche senza esserci mai stato.

Allontanamento dei cittadini dell’UE e dei loro familiari Per introdurre questo tema tornano ad essere utili alcuni
articoli del d.lgs. 30/2007. Il sistema degli allontanamenti previsto dalle norme dell’Unione e dal suddetto decreto
prevede 2 tipi di allontanamento:

1. l’allontanamento per cessazione delle condizioni che determinano il diritto di soggiorno, art. 21;
2. l’allontanamento per motivi di ordine pubblico o sicurezza, art. 20;

16
L’art. 21 ci dice che il provvedimento di allontanamento dei cittadini degli altri Stati membri dell’Unione o dei loro
familiari, qualunque sia la loro cittadinanza dunque anche extraUE, può altresì essere adottato quando vengono a
mancare le condizioni che determinano il diritto di soggiorno dell’interessato. L’eventuale ricorso da parte di un
cittadino dell’Unione o dei suoi familiari al sistema di assistenza sociale non costituisce automaticamente causa di
allontanamento, ma deve essere valutato caso per caso.

L’allontanamento, in virtù del diritto di circolazione e soggiorno, non è obbligatorio, ma una facoltà. È un
provvedimento discrezionale, adottato talvolta dal prefetto, che comporta alcune conseguenze.

Il provvedimento adottato dal prefetto, territorialmente competente secondo la residenza o dimora del destinatario,
anche su segnalazione motivata del sindaco del luogo di residenza o dimora, con atto motivato e notificato
all’interessato (tendenzialmente è il servizio sociale a far segnalazione. Ma perché? Perché per la segnalazione non
basta la cessazione del diritto di soggiorno, ma il prefetto deve indicare degli elementi specifici che possono essere
suggeriti solo da chi conosce approfonditamente il cittadino e di solito è il servizio sociale). Il provvedimento è adottato
tenendo conto della durata del soggiorno dell’interessato, della sua età, della sua salute, della sua integrazione sociale e
culturale e dei suoi legami con il Paese di origine. Il provvedimento riporta le modalità di impugnazione, nonché il
termine per lasciare il territorio nazionale, che non può essere inferiore ad un mese. Se il destinatario non comprende la
lingua italiana ha il diritto di avere un mediatore.

Il provvedimento di allontanamento prevede che il cittadino lasci il territorio italiano, ma come si impone questo
provvedimento? Siccome non può essere coercitivo, si allega al provvedimento un foglio che la persona allontanata
dovrà esibire ad un consolato italiano all’estero e farselo timbrare per adempiere all’obbligo di lasciare il territorio
italiano. Infatti, unitamente al provvedimento di allontanamento è consegnata all’interessato una attestazione di obbligo
di adempimento dell’allontanamento da presentare presso un consolato italiano. Il provvedimento di allontanamento
non può prevedere un divieto di reingresso sul territorio italiano. Nei confronti dei cittadini che non hanno ottemperato
al provvedimento di allontanamento e sono stati individuati sul territorio dello Stato oltre il termine fissato, senza aver
provveduto alla presentazione dell’attestazione, il prefetto può adottare un provvedimento di allontanamento coattivo
per motivi di ordine pubblico, immediatamente eseguito dal questore.

L’art. 20 si occupa di limitazioni al diritto di ingresso e soggiorno. Il diritto di ingresso e soggiorno dei cittadini
dell’Unione o dei loro familiari, qualsiasi sia la loro cittadinanza, può essere limitato con apposito provvedimento solo
per: motivi di sicurezza dello Stato; motivi imperativi di pubblica sicurezza; altri motivi di ordine pubblico o di
pubblica sicurezza. I commi 4 e 5 di tale articolo non sono altro che un’attuazione della giurisprudenza della Corte di
giustizia dell’Unione europea. La Corte di giustizia ci dice che il principio generale da “seguire” è quello della libertà di
circolazione e soggiorno, tutto il resto deve essere interpretato in modo restrittivo proprio per far valere il diritto di cui
prima. In virtù di questo, (4) la Corte ha introdotto alcuni limiti: si tratta di limiti molto importanti perché qualsiasi
provvedimento adottato per motivi di ordine pubblico, sicurezza pubblica, sicurezza dello Stato, DEVE avere questi
limiti garantiti. Dunque, vediamo come i provvedimenti di allontanamento sono adottati nel rispetto del principio di
proporzionalità e non possono essere motivati da ragioni di ordine economico, né da ragioni estranee ai comportamenti
individuali dell’interessato che rappresentino una minaccia concreta, effettiva e sufficientemente grave (e cioè anche
attuale, ecco perché la condanna passata non è “valida”, vedi dopo) all’ordine pubblico o alla pubblica sicurezza.
L’esistenza di condanne penali non giustifica di per sé l’adozione di tali provvedimenti (già!!! Si deve dimostrare caso
per caso che ogni situazione rappresenti una delle minacce di cui prima, quindi una condanna passata in sé e per sé non
è sufficiente). (5) Nell’adottare un provvedimento di allontanamento, si tiene conto della durata del soggiorno in Italia
dell’interessato, della sua età, della sua situazione familiare e economica, del suo stato di salute, della sua integrazione
sociale e culturale nel territorio nazionale e dell’importanza dei suoi legami con il paese di origine. Più il soggiorno è
lungo, più è “forte”, meno la persona potrà essere allontanata per i motivi adesso sottolineati. Alle differenze finora
spiegate tra il diritto di soggiorno e il diritto di soggiorno permanente vi è proprio le modalità con cui disporre
l’allontanamento. In presenza di diritto di soggiorno permanente sarà ovviamente più difficile adottarlo. I beneficiari
del diritto di soggiorno che hanno soggiornato nel territorio nazionale nei precedenti 10 anni o che siano minorenni
possono essere allontanati solo per motivi di sicurezza dello Stato o pubblica sicurezza, salvo l’allontanamento sia
necessario nell’interesse stesso del minore.

Al comma 6, sempre dell’art. 20, troviamo un’indicazione di grande interesse considerando il periodo storico in cui
viviamo: le malattie o le infermità che possono giustificare limitazioni alla libertà di circolazione nel territorio
17
nazionale sono solo quelle con potenziale epidemico individuate dall’OMS, nonché altre malattie infettive o
parassitarie contagiose. Le malattie che insorgono successivamente all’ingresso nel territorio nazionale non possono
invece giustificare l’allontanamento. In tal caso, il provvedimento di allontanamento comporta anche il divieto di
rientro, eventualmente con la forza. L’art. 21, invece, non comporta il divieto di rientro.

L’art. 22 si occupa dei ricorsi verso i provvedimenti di allontanamento. Questo articolo consente di ricorrere contro
questi provvedimenti con un ricorso presentato al tribunale ordinario, sezione specializzata immigrazione, protezione
internazionale e circolazione dei cittadini dell’Unione. Il tribunale può anche essere adito sulla base di un avvocato a
spese dello Stato se la persona non ha fondi oppure si può anche chiedere la sospensione dell’esecuzione di questo
provvedimento, anche solo per partecipare al procedimento giudiziario nel paese da cui si è stati allontanati. Se il
ricorso è respinto l’interessato deve lasciare immediatamente il territorio nazionale.

L’allontanamento, sempre all’art. 22, per motivi di sicurezza dello Stato, per motivi di ordine pubblico, cioè quelli
disposti dal Ministro dell’Interno, è ricorribile solo con ricorso al giudice amministrativo, quindi al TAR in I grado o al
Consiglio di Stato in II grado. Negli altri casi, allontanamento per motivi di pubblica sicurezza, motivi imperativi di
pubblica sicurezza o, ancora, cessazione del diritto di soggiorno (art. 21), il ricorso di presenta al tribunale ordinario,
sezione specializzata in immigrazione. Il ricorso deve essere sottoscritto personalmente, anche mediante il consolato
italiano all’estero.

Questi ricorsi sono immediatamente sospensivi? No, a meno che lo si chieda espressamente. In ogni caso, fin quando il
Giudice non si esprime sulla richiesta di sospensione dell’esecuzione il provvedimento non può essere eseguito, a meno
che sia un provvedimento di allontanamento basato su un precedente provvedimento di allontanamento che non era
stato eseguito.

Lezione 3 – allontanamenti dei cittadini UE; norme UE e norme italiane sull’immigrazione degli stranieri extraUE;
principi, evoluzione, requisiti comuni per gli ingressi e i soggiorni. Il percorso degli ingressi e soggiorni regolari: i
visti

Abbiamo già detto, analizzando l’art. 20, come le situazioni che rappresentino una potenziale minaccia debbano essere
studiate caso per caso. La valutazione caso per caso vuol dire che si tratta di provvedimenti discrezionali, adottati
dall’autorità di pubblica sicurezza, talvolta previsti anche come misura di sicurezza collegata alla condanna. Cioè il
Giudice dispone l’allontanamento come misura di sicurezza da eseguire alla fine della pena detentiva se il condannato
resta pericoloso socialmente.

Dunque, quali sono questi casi o presupposti ai fini dell’allontanamento? Citiamoli nuovamente servendoci sempre
dell’arti. 20: motivi di sicurezza dello Stato, motivi imperativi di pubblica sicurezza, altri motivi di ordine pubblico o di
pubblica sicurezza.

 Sicurezza dello Stato: sussistono quando la persona da allontanare appartiene ad una delle categorie di cui
all’articolo 18 della legge 152/1975 (associazioni sovversive) oppure vi sono fondati motivi di ritenere che la sua
permanenza nel territorio dello Stato possa, in qualsiasi modo, agevolare organizzazioni o attività terroristiche,
anche internazionali. Ai fini dell’adozione del provvedimento, si tiene conto anche di eventuali condanne
pronunciate da un Giudice italiano per uno o più delitti riconducibili ai delitti contro la personalità dello Stato;
 Motivi imperativi di pubblica sicurezza: sussistono quando la persona da allontanare abbia tenuto comportamenti
che costituiscono una minaccia concreta, effettiva e sufficientemente grave (attuale) ai diritti fondamentali della
persona ovvero all’incolumità pubblica. Ai fini dell’adozione del provvedimento, si tiene conto anche di eventuali
condanne, pronunciate da un Giudice italiano o straniero, per uno o più delitti non colposi, consumati o tentati,
contro la vita o l’incolumità della persona, ma anche dell’appartenenza ad alcune categorie previste dalla
legislazione antimafia (cioè coloro che vivano commettendo atti che possono mettere in pericolo la salute o i
minori oppure vivano dei proventi del crimine; si tratta per l’appunto di categorie tipizzate dalla suddetta
legislazione);
 Altri motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza: facciamo riferimento al limite della sovranità statale. Ogni
Stato può comunque ritenere in pericolo l’essenza stessa dello Stato perché vi è uno straniero sul proprio territorio
(es. spionaggio, tentativo di creare problemi tra gli Stati).
18
Qui giunti, ricordiamo il “titolo” nonché la natura stessa dell’art. 20: “limitazioni al diritto di ingresso e di soggiorno”.
Queste condanne e questi pericoli, nei fatti, impediscono e possono impedire anche l’ingresso (ecco cosa si intende con
altri motivi, per l’appunto).

I beneficiari del diritto di soggiorno che hanno soggiornato nel territorio nazionale nei precedenti 10 anni o che siano
minorenni possono essere allontanati SOLO per motivi di sicurezza dello Stato o per motivi imperativi di pubblica
sicurezza, salvo l’allontanamento sia necessario nell’interesse stesso del minore, secondo quanto previsto dalla
Convenzione sui diritti del fanciullo.

Vediamo adesso le autorità che dispongono i provvedimenti di allontanamento: il Ministro dell’Interno dispone
l’allontanamento per motivi di sicurezza dello Stato e per motivi imperativi di pubblica sicurezza. In tutti gli altri casi è
il prefetto del luogo di residenza o di dimora. Se il destinatario non comprende la lingua italiana, il provvedimento è
accompagnato da una traduzione del suo contenuto o di personale idoneo alla traduzione. Il provvedimento è notificato
all’interessato ed indica il termine stabilito per lasciare il territorio nazionale che non può essere inferiore ad un mese
dalla data della notifica e, nei casi di comprovata urgenza, può essere ridotto a 10 giorni. Il provvedimento indica anche
la durata del divieto di reingresso che non può essere superiore a 10 anni nei casi di allontanamento per i motivi di
sicurezza dello Stato e 5 anni negli altri casi.

Il questore può eseguire l’allontanamento immediatamente allorché sia in gioco la civile e sicura convivenza. In questo
caso, è possibile disporre il trattenimento del cittadino UE presso centri di permanenza per il rimpatrio (CPR). Se il
destinatario del provvedimento di allontanamento si trattiene oltre il termine fissato, anche in tal caso il questore
dispone l’esecuzione immediata del provvedimento di allontanamento dell’interessato dal territorio nazionale.
[prezzemolo: il cittadino UE può trascorrere la pena anche nel suo Stato d’origine]

Il destinatario del provvedimento di allontanamento può presentare domanda di revoca del divieto di reingresso dopo
che, dall’esecuzione del provvedimento, sia decorsa almeno la metà della durata del divieto, e in ogni caso decorsi tre
anni. Nella domanda devono essere addotti gli argomenti intesi a dimostrare l’avvenuto oggettivo mutamento delle
circostanze che hanno motivato la decisione di vietarne il reingresso nel territorio nazionale. Sulla domanda, entro sei
mesi dalla sua presentazione, decide con atto motivato l’autorità che ha emanato il provvedimento di allontanamento.
Durante l’esame della domanda l’interessato non ha diritto all’ingresso nel territorio nazionale. Cosa succede in caso di
rientro abusivo? Il cittadino verrà arrestato, sarà punito con una pena fino a 2 anni di reclusione e il Giudice potrà
sostituire la pena della reclusione con la misura di allontanamento immediato con divieto di reingresso per un periodo
da 5 a 10 anni. La pena sale a 3 anni di reclusione in caso di nuovo reingresso illegale: si procederà con rito direttissimo
e si adotterà di nuovo un provvedimento di allontanamento immediatamente esecutivo, eseguito con procedimento
coercitivo di trattenimento nei CPR.

Si ricorda che i provvedimenti di allontanamento sono adottati tenendo conto anche delle segnalazioni motivate del
sindaco del luogo di residenza o di dimora del destinatario del provvedimento

Continuando ad analizzare il d.lgs. 30/2007 vediamo come l’art. 20-bis si occupa del procedimento penale pendente a
carico del destinatario del provvedimento di allontanamento. In altre parole, l’articolo si occupa di quelle persone,
condannate o non ancora condannate, sottoposte a procedimento penale. La persona che è stata arrestata o che non sia
condannata in via definitiva, potrà essere allontanata previo nulla osta dell’autorità giudiziaria, qualora questa non
provveda diversamente entro le 48 ore (cioè se entro 48 ore non interviene il nulla osta può considerarsi concesso). In
caso di commissione di reato grave, non potrà verificarsi l’allontanamento “anticipato”, ma il cittadino dovrà rimanere
in Italia anche durante il processo penale. Quando il procedimento penale è relativo a reati di cui all’art. 380 del codice
di procedure penale (reati gravi), si può procedere all’allontanamento solo nell’ipotesi in cui il soggetto non sia
sottoposto a misura cautelare detentiva per qualsiasi causa. La persona allontanata durante il processo penale può essere
autorizzata a rientrare nel territorio italiano dopo l’esecuzione del provvedimento di allontanamento per il tempo
strettamente necessario all’esercizio del diritto alla difesa, salvo che la presenza dell’interessato possa procurare gravi
turbative o gravi pericoli all’ordine pubblica e alla sicurezza pubblica.

L’art. 20-ter ci parla dell’autorità giudiziaria competente per la convalida dei provvedimenti del questore. Parliamo
sempre del tribunale ordinario, sede della sezione specializzata in materia di immigrazione, protezione internazionale e
libera circolazione dei cittadini dell’Unione. Se la persona è trattenuta in un CPR e non è possibile la sua presenza
materiale in tribunale, può essere fatto collegamento audio-visivo.
19
Il sistema UE dell’immigrazione: principi e spazio Schengen. Disciplina degli stranieri extraUE

Fonti della disciplina:

a. Norme europee

Sono nate a partire dagli anni 2000 dopo che alcuni Stati UE avevano firmato accordi intergovernativi che hanno creato
lo Spazio Schengen in cui sono stati soppressi i controlli alle frontiere interne e unificati i controlli alle frontiere
esterne: tutti gli Stati UE, esclusa Danimarca, Irlanda, Croazia, Bulgaria e Romania + Stati extraUE (Svizzera,
Liechtenstein). Prima del 2000 non vi era il nulla, ma vi era quella che si chiama costruzione degli accordi di Schengen
del 1985. Tale accordo mirava alla soppressione dei controlli alle frontiere interne e unificazione dei controlli alle
frontiere esterne, ma solo nel 1990 fu firmata la Convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen (che, ritardando
ancora, entra in vigore nei primi Stati nel 1996). Nel 1990 entra in vigore la Convenzione di Dublino per la
determinazione dello Stato competente ad esaminare le domande di asilo, ad oggi sostituita da regolamenti dell’UE del
2003 e del 2013.

b. Norme nazionali (anche norme di recepimento di norme UE)

Partiamo analizzando norme europee e trattati, in particolare l’art. 67 TFUE. L’Unione realizza uno spazio di libertà,
sicurezza e giustizia nel rispetto dei diritti fondamentali nonché dei diversi ordinamenti giuridici e delle diverse
tradizioni giuridiche degli Stati membri. Essa garantisce che non vi siano controlli sulle persone alle frontiere interne e
sviluppa una politica comune in materia di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere esterne, fondata sulla
solidarietà tra Stati membri ed equa nei confronti dei cittadini dei paesi terzi. L’Unione si adopera per garantire un
livello elevato di sicurezza attraverso misure di prevenzione e di lotta contro la criminalità, il razzismo e la xenofobia,
attraverso misure di coordinamento e cooperazione tra forze di polizia e autorità giudiziarie e altre autorità competenti,
nonché tramite il riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie penali e, se necessario, il ravvicinamento delle
legislazioni penali. L’Unione facilita l’accesso alla giustizia, in particolare attraverso il principio di riconoscimento
reciproco delle decisioni giudiziarie ed extragiudiziali in materia civile.

L’art. 77 TFUE concerne le politiche comuni in materia di immigrazione. L’Unione sviluppa una politica volta a:
garantire l’assenza di qualsiasi controllo sulle persone, a prescindere dalla nazionalità, all’atto dell’attraversamento
delle frontiere interne; garantire il controllo delle persone e la sorveglianza efficace dell’attraversamento delle frontiere
esterne; instaurare progressivamente un sistema integrato di gestione delle frontiere esterne. Vi sono, dunque, 2 pilastri:
assenza di controllo alle frontiere interne e sistema integrato di gestione delle frontiere esterne. Questi sono collegati tra
loro e, conseguentemente, non possono funzionare bene in assenza di uno o dell’altro.

Ma come funziona il controllo delle persone alle frontiere esterne? Si adotta con diverse misure:

 Politica comune dei visti e di altri titoli di soggiorno di breve durata;


 I controlli alle frontiere esterne disposti dall’UE;
 Le misure sulle condizioni a cui i cittadini dei paesi terzi possono circolare liberamente nell’UE per un breve
periodo;
 Sistema integrato di gestione delle frontiere esterne;
 Assenza di qualsiasi controllo sulle persone, a prescindere dalla nazionalità, all’atto dell’attraversamento delle
frontiere interne.

L’art. 79 TFUE ci dice che l’Unione sviluppa una politica comune dell’immigrazione intesa ad assicurare, in ogni fase,
la gestione efficace dei flussi migratori, l’equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi regolarmente soggiornanti negli
Stati membri e la prevenzione e il contrasto rafforzato dell’immigrazione illegale e della tratta degli esseri umani. Per
far questo, l’Unione adotta alcune misure, in particolare in quattro settori:

1) Condizioni di ingresso e soggiorno e norme sul rilascio da parte degli Stai membri di visti e di titoli di soggiorno di
lunga durata, compresi quelli rilasciati a scopo di ricongiungimento familiare;
2) Definizione dei diritti dei cittadini extraUE regolarmente soggiornanti in uno Stato membro, comprese le
condizioni che disciplinano la libertà di circolazione e di soggiorno negli altri Stati membri;
20
3) Immigrazione clandestina e soggiorno irregolare, compresi l’allontanamento e il rimpatrio delle persone in
soggiorno irregolare;
4) Lotta contro la tratta degli esseri umani, in particolare donne e minori.

L’Unione può concludere con i paesi terzi accordi al fine della riammissione, nei pasi di origine o di provenienza, di
cittadini di paesi terzi che non soddisfano o non soddisfano più le condizioni per l’ingresso, la presenza o il soggiorno
nel territorio di uno degli Stati membri.

Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, possono stabilire misure
volte a incentivare e sostenere l’azione degli Stati membri al fine di favorire l’integrazione dei cittadini di paesi terzi
regolarmente soggiornanti nel loro territorio, ad esclusione di qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e
regolamentari degli Stati membri.

L’art. 79 fin ora analizzato non incide sul diritto degli Stati membri di determinare il volume di ingresso nel loro
territorio dei cittadini di paesi terzi, provenienti da paesi terzi, allo scopo di cercarvi un lavoro dipendente o autonomo.

Vi sono poi regolamenti e direttive dell’Unione che riguardano molti aspetti della disciplina dell’immigrazione:

 Sistema informativo Schengen (SIS);


 Codice frontiere Schengen, che disciplina l’abbattimento dei controlli alle frontiere interne e l’unificazione dei
controlli alle frontiere esterne;
 Codice Visti e l’istituzione del VIS, sistema informativo visti, che riguarda il rilascio dei visti e tutto ciò che i paesi
membri devono fare all’estero;
 Rimpatrio degli stranieri in situazione di soggiorno irregolare;
 Riconoscimento reciproco delle espulsioni;
 Istituzione del FAMI (fondo asilo, migrazione e integrazione per finanziare iniziative pubbliche e private);
 Istituzione dell’EUROSUR, sistema europeo di sorveglianza sulle frontiere;
 Istituzione del FRONTEX, agenzia europea della guardia di frontiera e costiera;
 Ricongiungimento familiare e diritto all’unità familiare;
 Soggiornanti di lungo periodo;
 Ingressi e soggiorni per ricerca, studio, tirocinio, volontariato, scambi di alunni;
 Ingresso e soggiorno per lavoro stagionale o per lavoro altamente qualificato (Carta blu UE);
 Permesso unico per soggiorno e lavoro;
 Repressione del lavoro irregolare degli stranieri e del favoreggiamento dell’immigrazione illegale;
 Repressione dello sfruttamento e della tratta delle persone e assistenza alle vittime di tratta.

Vi sono poi regolamenti e direttive dell’Unione che regolano la disciplina dell’asilo:

 Determinazione delle qualifiche dei titolari di protezione internazionale;


 Norme e procedure comuni per la presentazione e l’esame delle domande di protezione internazionale;
 Norme comuni sull’assistenza dei richiedenti protezione internazionale;
 Determinazione dello Stato competente ad esaminare la domanda di asilo:
 Istituzione della banca dati Eurodac per il confronto delle impronte digitali degli stranieri o apolidi richiedenti
protezione internazionale oppure fermati in relazione all’attraversamento irregolare di una frontiera esterna per
concorrere a determinare lo Stato membro competente ad esaminarne la domanda di protezione internazionale.

Contraddizioni delle norme UE Manca una disciplina unitaria degli ingressi per il lavoro subordinato o autonomo. Ogni
Stato è sovrano nel decidere la quantità degli ingressi per lavoro (è come se il sistema delle norme UE fosse una grande
fortezza, dove 3 pareti su 4 sono molto solide e rigide e la restante non ci fosse, permettendo di fare tutto e il contrario
di tutto). Molte direttive UE danno agli Stati facoltà di scegliere tra diverse opzioni, ancora manca una uniformità e ciò
consente agli Stati di fare ciò che preferiscono (il che riduce l’armonizzazione tra le diverse legislazioni). Si vuole
sembrare “inclusivi” ma, in realtà, molte direttive esaltano gli strumenti tipici delle sovranità statali (visti, permessi,
espulsioni) dando ad essi effetti efficaci in tutti gli Stati membri, mediante sistemi di raccolta e scambio di dati che però
sono gestiti soprattutto da ogni Stato (SIS, VIS, Eurodac, Eurosur). In uno spazio di libera circolazione lo straniero che
entra irregolarmente attraverso uno Stato membro potrebbe andare irregolarmente a lavorare in un altro Stato.
21
SIS – Sistema informativo Schengen Il SIS è un sistema informatico europeo entrato in funzione nel 1995 come
misura compensativa per l’abolizione dei controlli alle frontiere interne, che mira ad assicurare un elevato livello di
sicurezza nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia dell’UE, inclusi il mantenimento della sicurezza pubblica e
dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza nei territori degli Stati membri. Il SIS è attuato in tutti gli Stati
membri dell’UE, a eccezione di Cipro, Croazia e Irlanda, nonché nel Regno Unito e di quattro Stati associati all’UE
(Islanda, Norvegia, Svizzera e Liechtenstein).

Com’è organizzato il SIS? Vi è una struttura nazionale di coordinamento – N-SIS – che in Italia è affidata al Ministero
dell’Interno sotto la vigilanza del garante per la protezione dei dati personali, la cui suddetta struttura è a sua volta
coordinata a livello europeo dal sistema E-SIS.

Cosa si inserisce nel SIS? Il SIS contiene informazioni immesse da ogni Stato UE. È possibile individuare segnalazioni
di persone (ricercate per l’arresto, scomparse, ricercate per presenziare ad un procedimento giudiziario, ai fini di un
controllo discreto o specifico, o cittadini extraUE oggetto di una misura di rifiuto di ingresso o di soggiorno nell’area
Schengen). Se la segnalazione riguarda una persona, le informazioni devono sempre contenere il nome, il cognome ed
eventuali “alias”, il sesso, un riferimento alla decisione che ha dato origine alla segnalazione e l’azione da intraprendere
(es. arresto, espellere). Se presenti, la segnalazione può altresì contenere informazioni quali: segni fisici particolari,
oggettivi ed inalterabili; luogo e data di nascita; fotografie; impronte digitali; cittadinanza(e); indicazione che la
persona in questione è armata, violenta o è evasa; ragione della segnalazione; autorità che effettua la segnalazione.

Ma chi sono queste persone? Sono persone colpite da un divieto d’entrata (stranieri segnalati per la non ammissione in
quanto sanzionati con divieto di reingresso a seguito di provvedimento di espulsione o respingimento o di condanna per
un reato punito con la pena detentiva di almeno 1 anno); persone ricercate dalla giustizia (anche in qualità di testimoni);
persone disperse; persone oggetto di inchieste mascherate o sottoposte ad arresto ai fini dell’estradizione.

Ma è anche possibile individuare segnalazioni di oggetti (veicoli, carte di credito, a fini di sequestro o di prova in un
procedimento penale) o, ancora, oggetti rubati o smarriti (armi, documenti d’identità, etc.).

Il SIS deve essere consultato dalle autorità italiane o di altri Stati UE prima del rilascio di ogni visto di ingresso, al
momento dell’ingresso nel territorio UE, prima del rilascio o rinnovo o conversione di ogni titolo di soggiorno. In esso
deve essere inserito provvedimento amministrativo o giudiziario di respingimento o di espulsione che comporti divieto
di rientro. La segnalazione dura almeno 3 anni, salva cancellazione o proroga.

Lo straniero che è segnalato per la non ammissione non può entrare e/o soggiornare più in nessun paese dell’UE: così il
provvedimento di ogni paese ha effetto sugli stranieri in ogni altro paese UE, salvo ingresso deciso in deroga da ogni
paese (ma in questa ipotesi l’ingresso ha validità territoriale limitata a quel solo paese UE).

Lo spazio Schengen è un’area che comprende 26 Stati europei (di cui 22 Stati dell’Unione Europea) che hanno abolito i
controlli sulle persone alle loro frontiere comuni, che sono state sostituite da un’unica frontiera esterna e funzionano,
quindi, dal punto di vista dei viaggi internazionali, come un unico paese. Lo spazio Schengen è un territorio dove è
garantita la libera circolazione delle persone.

Allo spazio Schengen aderiscono 22 Stati su 27 dell’UE. Lo Stato membro che non aderisce allo spazio Schengen è
l’Irlanda, in base ad una clausola di opting-out. 4 Stati (Cipro, Croazia, Romania e Bulgaria) hanno sottoscritto la
Convenzione di Schengen, ma per essi non è al momento in vigore, poiché non hanno ancora attuato tutti gli
accorgimenti tecnici previsti nella pratica; in via provvisoria, mantengono tuttora i controlli alla frontiera delle persone.

Gli Stati terzi che partecipano a Schengen sono Islanda, Norvegia, Svizzera e Liechtenstein, che hanno firmato la
Convenzione di Schengen. A questi si aggiungono il Principato di Monaco, San Marino e il Vaticano. Con essi il
numero degli Stati componenti l’area di Schengen sale a 29.

Nello spazio Schengen sono soppressi i controlli sistematici alle frontiere interne. Ciò non vuol dire che non possano
esserci, ma che devono essere effettuati legalmente (es. nei porti o aeroporti). È possibile, inoltre, effettuare controlli di
polizia se questi non hanno come obiettivo il controllo di frontiera o se si basano su informazioni ed esperienze di
polizia generali riguardanti possibili minacce alla sicurezza pubblica e mirano, in particolare, a combattere la
criminalità transnazionale. O, ancora, devono essere concepiti ed eseguiti in modo chiaramente distinto dai controlli
sistematici sulle persone alle frontiere esterne. Infine sono effettuati sulla base di controlli a campione.
22
I controlli alle frontiere interne possono essere ripristinati temporaneamente in circostanze eccezionali nei casi di:

a. grave minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza interna di uno Stato UE

Artt. 25 a 28, codice frontiere Schengen -> in caso di eventi prevedibili (es. eventi sportivi, convegni, etc.), e previa
notifica agli altri Stati membro e alla Commissione europea, i controlli di frontiera possono essere ripristinati dai paesi
Schengen interessati per un periodo limitato della durata massima di 30 giorni o per la durata prevedibile della minaccia
grave, se questa supera i 30 giorni, prorogabile per periodi non superiori a 30 giorni e per una durata totale non
superiore ai 6 mesi.

Qualora uno Stato membro decida, come extrema ratio, di ripristinare temporaneamente il controllo di frontiera a una o
più delle sue frontiere interne o su parti delle stesse o decida di prorogare tale ripristino, dovrà valutare fino a che punto
tale misura possa rispondere in modo adeguato alla minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza interna o, ancora, la
proporzionalità della misura rispetto a tale minaccia.

Nell’effettuare la valutazione, lo Stato membro dovrà tener conto: del probabile impatto della minaccia per l’ordine
pubblico o la sicurezza interna nello Stato membro interessato, anche a seguito di attentati o minacce terroristiche,
comprese quelle connesse alla criminalità organizzata; dell’impatto probabile di una tale misura sulla libera
circolazione delle persone.

In caso di eventi che richiedano un’azione immediata, lo Stato membro interessato può, in via eccezionale, con
procedura specifica, ripristinare immediatamente il controllo di frontiera alle frontiere interne, per un periodo limitato
di una durata massima di 10 giorni. Gli altri Stati membri e la Commissione europea ne dovranno essere
contestualmente informati. Tale controllo può essere prorogato per periodi non superiori a 20 giorni e per un massimo
di due mesi.

b. messa a rischio il funzionamento globale dello spazio Schengen e qualora il meccanismo di valutazione
Schengen riscontri gravi e persistenti carenze nei controlli alle frontiere esterne, nella misura in cui tali
circostanze costituiscano una minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna

Artt. 29 e 30, codice frontiere Schengen -> il Consiglio può raccomandare, su proposta della Commissione europea, che
uno o più Stati dell’Unione ripristinino i controlli di frontiera in tutte le rispettive frontiere interne o in parti specifiche
delle stesse, per una durata massima di 6 mesi prorogabile, se le circostanze eccezionali perdurano, per ulteriori 6 mesi
fino a un massimo di 2 anni. In ogni caso, il ripristino del controllo alle frontiere interne dovrebbe costituire una misura
di ultima istanza, allorché tutte le altre misure non abbiano consentito di ridurre efficacemente la grave minaccia
individuata.

Nello Spazio Schengen i valichi di frontiera esterna sono operativi e svolgono verifiche di frontiera secondo regole
comuni in tutta l’Unione. Gli stranieri extraUE sono sottoposti alle frontiere esterne al medesimo tipo di controllo
collegato, sia prima del rilascio dei visti di ingresso (col VIS), sia al momento dei controlli ai valichi di frontiera esterni
(col SIS). Gli stranieri extraUE abilitati all’ingresso e al soggiorno in uno Stato UE possono circolare e soggiornare
anche in altri Stati UE per brevi soggiorni, fino a un massimo di 90 giorni, salvo che si tratti di persone segnalate per la
non ammissione al SIS.

Evoluzione caratteristiche delle norme italiane sull’immigrazione extraUE Per parlare delle norme degli extraUE
occorre risalire alle norme anteriori alla Costituzione. Anzitutto individuiamo:

a. il Codice Penale del 1930 (tuttora in vigore), prevede l’espulsione a titolo di misura di sicurezza per gli
stranieri condannati definitivamente in quanto pericolosi socialmente, da eseguirsi alla fine dell’esecuzione
della pena detentiva;
b. norme vaghe e discrezionali del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza del 1931, che imponevano agli
stranieri di presentarsi entro 3 giorni dall’ingresso all’autorità di pubblica sicurezza per dare “contezza di sé” e
rendere una dichiarazione di soggiorno al questore e ogni volta che cambiavano la loro residenza (esclusi i
turisti nei primi 60 gg). L’autorità di pubblica sicurezza poteva in qualsiasi momento chiedere allo straniero di
esibire i documenti di identificazione e dare contezza di sé e in caso di dubbio sull’identità personale sottoporre

23
lo straniero a rilievi segnaletici. Lo stesso testo unico prevedeva il respingimento alla frontiera e facoltà di
espellere gli stranieri che non davano contezza di sé o per motivi di ordine pubblico e sicurezza dello Stato;
c. il regolamento di attuazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza del 1940, che disciplinò la
dichiarazione di soggiorno e prevedeva che la ricevuta della presentazione della dichiarazione di soggiorno
doveva essere esibita ad ogni richiesta degli ufficiali e agenti di pubblica sicurezza;
d. l’art. 16 delle disposizioni preliminari del codice civile del 1942 (tuttora in vigore), che ribaltò il criterio del
codice civile del 1865: lo straniero fu ammesso a godere dei diritti civili garantiti al cittadino italiano soltanto a
condizione di reciprocità.

Durante e subito dopo la II guerra mondiale, molti rifugiati stranieri chiesero asilo all’Italia: persone in fuga dalle distruzioni
o dalle persecuzioni nel resto d’Europa e molti ebrei (molti dei quali poi emigrarono in Israele o in altri Stati). Tra il 1945 e il
1952 circa 120.000 rifugiati, sotto gli auspici prima dell’UNRRA – amministrazione delle nazioni unite per il soccorso e la
ricostruzione – e poi della IRO – organizzazione internazionale per i rifugiati – emigrarono in paesi di definitiva
sistemazione. Alla fine del 1951, quando la IRO fu sciolta, c’erano in Italia circa 9.000 rifugiati in forza ai Centri e circa
10.000 fuori centro. Tra il 1944 e il 1956 circa 350.000 italiani fuggirono dalla Venezia Giulia e dall’Istria, cedute all’ex
Jugoslavia, oltre ai profughi italiani dalle ex colonie italiane cedute col trattato di pace del 1947. Questo esodo durò circa fino
agli anni ’60. L’1° gennaio 1948 entra in vigore la Costituzione repubblicana il cui art. 10 disciplina la condizione giuridica
dello straniero e il diritto di asilo, che però resta per decenni inattuato in mancanza di norme legislative di attuazione. Nello
stesso anno venne approvato un d.lgs. che obbligò chiunque desse alloggio o lavoro a stranieri di comunicarlo all’autorità di
pubblica sicurezza entro 24 h, sotto pena di sanzioni penali. Nel 1954 fu ratificata la Convenzione di Ginevra sullo status dei
rifugiati, ma il Governo italiano pose la riserva geografica (cioè i rifugiati potevano essere riconosciuti soltanto se
perseguitati in Europa e non altrove) che sarà poi revocata nel 1990. Nel 1961 una legge introdusse l’obbligo per i lavoratori
stranieri che chiedevano di iscriversi nelle liste di collocamento di essere muniti di un permesso di soggiorno per motivi di
lavoro o di un documento equipollente previsto da accordi interministeriali. Da quel momento in poi, si susseguono una serie
di circolari ministeriali (non è una fonte del diritto, ma istruzioni date da un’autorità superiore ad un’autorità inferiore. Non
dovrebbero avere effetti esterni all’amministrazione, ma in realtà li ebbero). Si istituì, dunque, l’autorizzazione al lavoro che
il datore di lavoro deve ottenere, previa verifica della indisponibilità di altri lavoratori a svolgere quel lavoro per fare entrare e
soggiornare un lavoratore straniero extracomunitario. Ancora, con un’altra circolare, vennero disciplinati tutti i visti di
ingresso. Nel 1975 fu adottata la legge antiterrorismo che consentiva di espellere tutti gli stranieri che non dimostrassero su
richiesta dell’autorità di pubblica sicurezza la sufficienza e liceità delle fonti del loro sostentamento in Italia. Nello stesso
anno fu anche adottata la legge 685, tuttora in vigore, che prevede espulsione obbligatoria dello straniero condannato per i
delitti in materia di stupefacenti. Arriviamo al 1979 e, di nuovo, con circolari ministeriali, si disciplinano ingressi e soggiorni
degli stranieri. Viene stabilita inoltre la facoltà degli stranieri di iscriversi al SSN (pagando un contributo forfettario) e
prevedeva le cure urgenti ospedaliere per malattie, infortunio e maternità agli stranieri comunque presenti. Nel frattempo, nel
1973 accade il blocco dell’immigrazione regolare per lavoro verso l’Europa centro settentrionale. Così l’immigrazione si
sposta verso l’Italia: l’Italia è un paese che passa da emigrazione a immigrazione, in quanto sul mare navigabile (e
“facilmente” raggiungibile). Nel nostro paese istituzioni e cittadini appaiono impreparati e considerano il fenomeno sempre
come momentaneo e perciò si adottarono norme incomplete, ispirate ad idee emergenziali. Intanto nel 1979 il Governo
italiano inviò 3 navi della Marina militare nel mare del Vietnam per salvare in mare e portare in Italia 1000 vietnamiti che
fuggivano dal regime comunista (tale spedizione viene accolta con piacere dalla popolazione italiana, diversamente da quanto
succede oggi). Nel 1981 viene autorizzata la ratifica della convenzione OIL, sulle migrazioni in condizioni abusive e sulla
promozione della parità di opportunità e di trattamento dei lavoratori migranti. Il Governo presentò alle Camere un disegno di
legge per attuare la convenzione OIL, bloccando le nuove autorizzazioni al lavoro agli stranieri entrati dopo 1981,
consentendo per la prima volta (1) la regolarizzazione del lavoro degli stranieri entrati prima di allora. Il tutto fatto con
circolari ministeriali, fuori dalla Costituzione.

La prima grande legge sull’immigrazione approda nel 1986, n. 943, con disciplina norme in materia di collocamento e
di trattamento dei lavoratori extracomunitari immigrati e contro le immigrazioni clandestine. Questa prevedeva:

 parità di trattamento retributivo e previdenziale dei lavoratori extraUE;


 disciplina della condizione dei lavoratori subordinati;
 disciplina del ricongiungimento familiare dei lavoratori;
 istituzione di liste di segnalazione ai consolati per chi voleva venire in Italia a lavorare (mai attuate);
 fondo per l’eventuale rimpatrio dei lavoratori extraUE;
 regolarizzazione (2) dei lavoratori stranieri irregolarmente soggiornanti presenti in Italia alla fine del 1986 su
richiesta del datore di lavoro (prorogata fino al 1988).
24
L’aumento dell’immigrazione irregolare indusse il Governo ad adottare una nuova legislazione sul soggiorno degli
stranieri per sostituire la disciplina del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza del 1931. Approdò così la legge nel
1990, n. 39, la quale prevedeva:

 ritiro della riserva geografica alla convenzione di Ginevra del 1951: i rifugiati potevano essere riconosciuti da tutto
il mondo, ma ancora non si attuava pienamente il diritto di asilo previsto dalla Costituzione;
 nuova disciplina generale dei permessi di soggiorno e delle espulsioni;
 programmazione periodica dei flussi di ingresso per lavoro;
 regolarizzazione (3) del soggiorno di qualsiasi straniero, anche non lavoratore, si trovasse in Italia entro il 1989.

Nel 1991 scoppiano i conflitti nella ex Jugoslavia: fu disposta l’accoglienza degli sfollati e venne stabilite misure di
accoglienza e permessi di soggiorno. Nel 1992 scoppiano conflitti in Somalia: venne consentito il rilascio di permesso di
soggiorno a somali impossibilitati al rimpatrio a causa della guerra.

Tra il 95 e il 96 vari decreti legge stabilirono un inasprimento delle norme sulle espulsioni e una nuova regolarizzazione
(4) dei lavoratori irregolarmente soggiornanti, degli ingressi irregolari per lavoro autonomo o per motivi familiari. È
questo il periodo in cui maturano le idee che porteranno al testo unico delle leggi sull’immigrazione. Il governo Prodi,
nel 1998, adottò una legge organica n. 40, la legge Turco-Napolitano, che attuò l’art. 10 della Costituzione (escluso il
diritto di asilo). Questa legge consentì al Governo di adottare anche una forma di regolarizzazione (5) di lavoratori
stranieri e lo delegò ad emanare il d.lgs. 286/1998, nonché il testo unico delle leggi sull’immigrazione e la
condizione dello straniero, nonché il testo fondamentale in materia di immigrazione extraUE tuttora in vigore . Il
testo unico, più volte modificato, assorbe sia la legge 40/1998, sia la legge 943/1986, sia i vecchi articoli del testo
unico delle leggi di pubblica sicurezza del 1931. Il testo unico (TU) è dotato nel 1999 anche di un regolamento di
attuazione del TU, tuttora in vigore (d.p.r. 394/199).

3 principi fondamentali della legislazione organica entrata in vigore nel 1998

1) forme di ingressi regolari e costanti degli stranieri sia per lavoro subordinato, stagionale o autonomo, sia per
inserimento nel mercato del lavoro;
2) progressiva stabilizzazione della condizione giuridica degli stranieri regolarmente soggiornanti e misure di loro
progressiva integrazione sociale, con permessi di lungo periodo a tempo indeterminati e accesso quasi paritario ai
diritti sociali;
3) prevenzione e contrasto dell’immigrazione irregolare.

Si tratta di principi collegati e ognuno di questi principi necessita e presuppone l’alto.

Il TU del 1998 fu attuato in modo incompleto, “timido”. Mancava una disciplina del diritto di asilo, tanto che si applicò
l’art. 20 del TU per emanare più DPCM in deroga ad ogni altra norma recanti misure di protezione temporanea in casi
di esodi di massa per l’accoglienza e il rilascio di permessi di soggiorno (più volte prorogati).

Le disposizioni del TU del 1998 sono state finora modificate e integrate molte volte, tra le quali:

 con la legge 189/2002 (bossi-fini) che intaccò i 3 principi fondamentali, perché ridusse le possibilità di ingresso
regolare dei lavoratori abrogando gli ingressi per inserimento nel mercato del lavoro (si ritornò all’idea secondo cui
si entra in Italia per lavoro solo su richiesta di un datore di lavoro; idea che non sta su nonostante sia ancora in
vigore). Rese più precaria la condizione degli stranieri regolarmente soggiornanti, inasprì le norme sulle espulsioni
e il contrasto dell’immigrazione irregolare, ma istituì anche le Commissioni territoriali per la protezione
internazionale, consentì il rilascio di permessi di soggiorno per motivi umanitari a chi non poteva ottenere lo status
di rifugiato, istituì lo SPRAR (sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati) e stabilì la più vasta
regolarizzazione (6) degli stranieri;

Nel frattempo, tra il 2002 e il 2007, l’UE si allargava ad Est, consentendo a varie centinaia di stranieri dell’Est Europa
già presenti irregolarmente in Italia di regolarizzare (7) il proprio soggiorno irregolare in quanto neo cittadini UE

25
 con più d.lgs. del 2007, che recepirono molte direttive UE, sono state modificate le norme sul diritto all’unità
familiare e sui soggiornanti di lungo periodo (oltre che quelle sul riconoscimento dello status di rifugiato e delle
procedure di esame delle domande di asilo, implementando il diritto di asilo previsto a livello costituzionale);
 col decreto legge 92/2008 furono ancora più inasprite le norme sulle espulsioni, furono introdotti il reato di
ingresso e soggiorno irregolare e la circostanza aggravante per ogni delitto commesso da uno straniero in situazione
di soggiorno irregolare (poi dichiarata incostituzionale dalla Corte cost.).
 col decreto legge 23/2011 si fece attuazione molto repressiva della direttiva UE sui rimpatri degli stranieri in
situazione di soggiorno irregolare, fu portata a 18 mesi la durata massima complessiva dei trattenimenti degli
stranieri espulsi, si istituì il fondo per i rimpatri volontari e assistiti, si raddoppiarono i tempi di residenza per
ottenere la cittadinanza per matrimonio;

Nel frattempo iniziò il flusso di arrivi irregolari dal Nord Africa, malgrado l’art. 19 del trattato di cooperazione tra Italia
e Libia firmato nel 2008 e ratificato nel 1009 prevedesse assistenza italiana alla Libia nel contrasto dell’immigrazione
irregolare che portò anche alla prassi dei respingimenti in mare attuata con le navi della marina militare italiana che
salvavano i naufraghi e li riportavano in Libia. Prassi che cessò nel 2012 dopo essere stata dichiarata illegittima dalla
Corte europea dei diritti dell’uomo.

 col d.lgs. 108/2012 fu recepita la direttiva UE sui lavoratori altamente specializzati e col d.lgs. 109/2012 fu recepita
la direttiva UE sul contrasto del lavoro irregolare, che inasprì i reati dei datori di lavoro e consentì la
regolarizzazione (8) dei lavoratori irregolarmente soggiornanti su richiesta di emersione da parte dei datori di
lavoro, incluso quello domestico e di cura;
 col d.lgs. 40/2014 fu recepita la direttiva sul permesso unico per soggiorno e lavoro sopprimendo i divieti di
accesso degli stranieri a lavori nelle imprese di trasporto pubblico;
 con legge 161/2014 fu meglio data attuazione alla direttiva UE sui rimpatri riducendo a 90 giorni i termini massimi
del trattenimento degli stranieri espulsi e prevedendo la remissione in libertà non appena si comprenda che
l’allontanamento non sia eseguibile;

Tra il 2013 e il 2017 giunsero centinaia di migliaia di richiedenti asilo in fuga dai conflitti in Siria e in Iraq e di africani
in fuga dalla Libia, oltre che soccorsi da varie operazioni militari italiane ed europee, anche grazie all’aiuto delle ONG.

 con la legge 17/2017 (orlando-minniti) sono stati inaspriti i termini e le condizioni delle espulsioni amministrative
e sono state potenziate con l’assunzione di 250 funzionari le Commissioni territoriali per il riconoscimento della
protezione internazionale. Sono state istituite presso i tribunali aventi sede presso le 26 Corti d’appello le 26
sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e soggiorno dei cittadini UE;
 con la legge 47/2017 (zampa) sono state previste ulteriori norme in favore dei minori stranieri non accompagnati;
 con il decreto legge 113/2018 (sicurezza-salvini I) si è previsto; l’aumento della durata del trattenimento nei CPR e
facoltà di trattenere espulsi e respinti anche presso locali della pubblica sicurezza o frontiera; il controllo
giurisdizionale sui respingimenti del questore; abrogazione del permesso di soggiorno per motivi umanitari,
sostituito da vari altri permessi di soggiorno a breve titolo; procedure accelerate di esame delle domande di asilo,
anche presentate in frontiera o da paesi di origine designati sicuri ; raddoppio a 4 anni dei termini dei procedimenti
in materia di cittadinanza e la revoca della cittadinanza per gravi reati; sostituzione delle strutture di accoglienza
dello SPRAR con centri di accoglienza straordinaria (CAS) e con lo SIPROIMI con minor fondi;
 con il decreto legge 53/2019 (sicurezza-salvini II) sono state introdotte: facoltà del Ministro dell’interno di vietare
l’ingresso nel mare territoriale o lo sbarco a navi che si sospetti violino le norme sull’immigrazione, anche se
trasportano persone soccorse in mare; sanzioni contro armatori, comandanti e proprietari di navi che violano il
divieto di ingresso o sbarco; semplificazione dei soggiorni di breve periodo per attività sportiva o ricerca o
missione;
 durante lo stato di emergenza nazionale per la pandemia da covid-19 numerosi provvedimenti emergenziali hanno
prolungato i termini per il rinnovo dei permessi di soggiorno in scadenza. Uno di questi decreti legge ha consentito
di regolarizzare (9) gli stranieri che lavoravano o hanno lavorato in agricoltura o in lavori domestici;
 l’ultimo decreto legge è il 130/2020 ha riformato molte norme in materia di immigrazione, asilo e cittadinanza
correggendo alcune parti del decreto legge del 2018 che apparivano di dubbia legittimità. Ha previsto: la
convertibilità di permessi di soggiorno di breve durata; il ripristino degli obblighi costituzionali e internazionali
quali presupposti per non rigettare il rilascio e il rinnovo dei permessi di soggiorno o per il rilascio del permesso di

26
soggiorno per protezione speciale, la cui durata è raddoppiata, e i presupposti estesi al rischio di lesione al diritto
dello straniero al rispetto della propria vita privata e familiare, anche sulla base della sua effettiva integrazione
sociale; la revisione e ampliamento del sistema di accoglienza e integrazione per asilanti e altri stranieri; le
restrizioni della possibilità ministeriale di interdire gli ingressi di navi; la riduzione del periodo di trattenimento nei
CPR; la riduzione a due terzi dei termini massimi per la risposta alle domande di cittadinanza.

Requisiti generali per tutti i tipi di ingresso e/o di soggiorno Questi sono verificati in tutta l’Unione in 5 momenti:

1. prima del rilascio del visto di ingresso da parte del consolato italiano (o di altro Stato UE) nello Stato estero;
2. al momento dell’attraversamento delle frontiere esterne dell’UE (che è consentito in orari stabiliti);
3. prima del rilascio di un titolo di soggiorno in Italia e per tutta la sua durata, pena revoca permesso di
soggiorno;
4. prima del rinnovo o della conversione del titolo di soggiorno;
5. prima del rilascio di un permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo.

Oltre ai requisiti generali che stiamo per analizzare, troveremo anche altre condizioni richieste per ogni tipo di ingresso
o soggiorno. Il sistema europeo prevede:

 gli ingressi e soggiorni per periodi di durata massima di 90 gg in periodi di 180 gg;

Vediamo i 6 requisiti richiesti per questa prima categoria. È necessario possedere un documento di viaggio (passaporto
o documenti di viaggio per rifugiati/apolidi o, ancora, un lasciapassare), valido per almeno 3 mesi e rilasciato da non
più di 10 anni. Occorre inoltre essere in possesso di un visto o, in mancanza, di un permesso di soggiorno in corso di
validità in Italia o in altro Stato UE o di un visto per soggiorni di lunga durata o di un permesso di soggiorno UE per
soggiornanti di lungo periodo. È poi necessario giustificare lo scopo e le condizioni del soggiorno previsto. In quarto
luogo si deve disporre di mezzi di sussistenza sufficienti, sia per la durata prevista del soggiorno sia per il ritorno nel
paese di origine o per il transito verso un paese terzo nel quale l’ammissione è garantita (si deve essere in grado di
ottenere legalmente tali mezzi). La valutazione dei mezzi di sussistenza si effettua secondo le norme di ogni paese in
funzione della durata e dello scopo del soggiorno e con riferimento ai prezzi medi vigenti nello o negli Stati membri
interessati. La valutazione della disponibilità di mezzi di sussistenza sufficienti può basarsi sul possesso di contanti,
assegni turistici e carte di credito da parte del cittadino extraUE o di dichiarazioni di presa a carico da parte di cittadini.
In quinto luogo il cittadino extraUE non deve essere segnalato nel SIS ai fini della non ammissione. Infine, non deve
essere considerato una minaccia per l’ordine pubblico, la sicurezza interna, la salute pubblica o le relazioni
internazionali di uno degli Stati membri, in particolare non essere oggetto di segnalazione ai fini della non ammissione
nelle banche dati nazionali degli Stati membri per gli stessi motivi. Nella legge italiana 286/1998, nonché Testo Unico
delle leggi sull’immigrazione, si prevede in particolare come impedimento l’esser stato condannato, anche con sentenza
non definitiva, compresa quella adottata a seguito di applicazione della pena su richiesta delle parti (su patteggiamento),
per i reati gravi oppure per reati che riguardano stupefacenti, libertà sessuale, favoreggiamento dell’immigrazione
clandestina, sfruttamento della prostituzione o dei minori, falsificazione di prodotti coperti dal diritto d’autore.

Il codice frontiere Schengen prevede la facoltà per ogni Stato di consentire ingressi in deroga a tali requisiti – con
validità territoriale limitata – per motivi umanitari o di interesse nazionale o in virtù di obblighi internazionali o in caso
di visti di frontiera.

 gli ingressi e soggiorni per periodi di durata superiore a 90 gg;

Vediamo i 5 requisiti richiesti per questa seconda categoria. È necessario disporre di passaporto o documento
equipollente in corso di validità. Occorre disporre del visto di ingresso (salvo che si tratti di Stato esente dall’obbligo
del visto, es. la Svizzera o il Vaticano) richiesto per il tipo di ingresso o di un permesso di soggiorno in corso di validità
in Italia o di un permesso di soggiorno Ue per soggiornanti di lungo periodo. In terzo luogo disporre di idonea
documentazione atta a confermare lo scopo e le condizioni del soggiorno. Successivamente idonea documentazione atta
a confermare la disponibilità dei mezzi di sussistenza sufficienti, sia per la durata prevista dal soggiorno sia per il
ritorno nel paese di origine (esclusi gli ingressi per lavoro). Il cittadino extraUE, in quinto luogo, non deve rientrare in
una delle seguenti ostative all’ingresso: essere considerato una minaccia per l’ordine pubblico o per la sicurezza dello

27
Stato o di uno dei Paesi con i quali l’Italia abbia sottoscritto accordi per la soppressione dei controlli alle frontiere
interne e la libera circolazione delle persone; essere stato condannato, anche con sentenza non definitiva, compresa
quella adottata a seguito di applicazione della pena su richiesta (su patteggiamento), per i reati gravi oppure per reati
che riguardano stupefacenti, libertà sessuale, favoreggiamento dell’immigrazione clandestina, sfruttamento della
prostituzione o dei minori, falsificazione di prodotti coperti dal diritto d’autore; essere stato già espulso, salvo che abbia
ottenuto la speciale autorizzazione del Ministro dell’Interno o che sia trascorso il periodo di divieto di ingresso; essere
destinatario di un provvedimenti di espulsione; essere segnalato al SIS ai fini del respingimento o della non
ammissione.

Schema-percorso dell’ingresso e del soggiorno regolari degli stranieri extraUE Tale percorso inizia con il visto di
ingresso, cioè un’autorizzazione amministrativa all’ingresso, rilasciata prima dell’ingresso, quindi una forma anticipata
di controllo prima che lo straniero si muova dal paese di origine o di residenza. È possibile individuare diversi visti:

 visto uniforme (VU) per soggiorni fino a 90 gg su 180 gg in un anno. Uniforme perché regolato da norme dell’UE
e sono visti uguali in tutta l’Unione. Secondo un regolamento dell’Unione, in questo caso, vi sono alcuni paesi
esenti dall’obbligo del VU all’atto dell’attraversamento delle frontiere esterne per soggiorni la cui durata globale
non sia superiore a 90 gg su un periodo di 180 gg. L’obbligo o l’esenzione dipende da una valutazione, caso per
caso, di vari criteri che attengono all’immigrazione clandestina, all’odine pubblico e alla sicurezza, ai vantaggi
economici, alle relazioni esterne dell’Unione con in paesi terzi in questione, includendo anche considerazioni
relative ai diritti umani e alle libertà fondamentali;
 visto a validità territoriale limitata (VTL) è il visto che viene rilasciato alla persona che non ha i requisiti per
entrare in tutta l’UE ma, per motivi umanitari o interesse nazionale, uno Stato decide di farlo entrare lo stesso;
 visto di transito aeroportuale, visto rilasciato a cittadini di alcuni Stati così pericolosi tanto da richiedere un visto
per transitare un volo all’altro in un aeroporto;
 visto nazionale (VN, sono almeno 22)

I 4 visti ora analizzati sono rilasciati da rappresentanza italiana nello Stato di origine o stabile residenza o, in mancanza,
per i VU da rappresentanza di altri Stati UE, previa presentazione della domanda con allegati passaporto e
documentazione + rilievi fotodattiloscopici + colloquio presso la rappresentanza consolare + verifica requisiti generali
ingresso e soggiorno e specifici motivi di ingresso + verifica SIS E VIS + pagamento diritti consolari (80 euro a
persona o 40 euro per minore tra 6 e 12 anni; gratuiti per familiari di cittadini UE). Il colloquio presso la rappresentanza
consolare serve a valutare il rischio di immigrazione irregolare.

Il Testo Unico delle leggi sull’immigrazione 286/1998 si occupa dei visti in generale. Ci dice che contestualmente al
rilascio del visto di ingresso l’autorità diplomatica o consolare italiana consegna allo straniero una comunicazione
scritta in lingua a lui comprensibile che illustri i diritti e i doveri dello straniero relativi all’ingresso ed al soggiorno in
Italia. Qualora non sussistano i requisiti previsti dalla normativa in vigore per procedere al rilascio del visto, l’autorità
diplomatica o consolare comunica il diniego allo straniero in lingua a lui comprensibile. Per motivi di sicurezza o di
ordine pubblico il diniego non deve essere motivato, salvo quando riguarda le domande di visto presentate per motivi di
ingresso per lavoro, studio, familiari o per salute. In generale va motivato. La presentazione di documentazione falsa,
contraffatta o di false attestazioni a sostegno della domanda di visto comporta automaticamente, oltre alle relative
responsabilità penali, l’inammissibilità della domanda. Per lo straniero in possesso di permesso di soggiorno è
sufficiente, ai fini del reingresso nel territorio dello Stato, una preventiva comunicazione all’autorità di frontiera.

Lezione 4 – il percorso dell’ingresso e soggiorno regolare: ingresso, soggiorni, accordo di integrazione, permesso di
soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, iscrizione anagrafica

Torniamo ancora sull’elemento del visto. Il visto ha dentro vari elementi:

1. il numero di ingressi consentiti (es. il visto per ricongiungimento familiare conterà 1 solo ingresso, in quanto il
ricongiungimento può esser fatto una sola volta);
2. la durata del visto o periodo di validità del visto, cioè la durata del periodo entro il quale il visto dovrà essere
utilizzato. Entro quel termine indicato sul visto sarà possibile fare l’ingresso;

28
3. il numero di giorni consentiti per il soggiorno (es. i mezzi di sostentamento posseduti permettono di
soggiornare per 7 giorni, allora i giorni consentiti sul visto saranno 7 e così via);

Il visto non è contraffabile in quanto è riconoscibile in tutta Europa attraverso un microchip, oltre che per il VIS che il
SIS. Il SIS è il sistema informativo Schengen che indica, come sappiamo, le persone segnalate per la non ammissione,
mentre il VIS indica i visti ed è un sistema interistituzionale che aiuta consolati ed ambasciate dell’Unione (es. una
persona dichiara di non essere mai stata in Francia, ma il VIS indica la presenza di un visto che attesta il contrario).

Il decreto interministeriale 850 del 2011, insieme ad altre norme legislative del testo unico delle leggi
sull’immigrazione, indica le condizioni specifiche per il rilascio di ogni tipo di visto di ingresso (quelle generali le
abbiamo viste nella lezione precedente).

Come sappiamo, una persona può essere esente o meno dall’obbligo del visto. Che sia esente o che abbia l’obbligo,
questa deve comunque presentarsi all’ingresso nel territorio dello Stato, in particolare ai valichi internazionali abilitati
all’ingresso negli orari previsti per l’apertura. Vengono dunque effettuati controlli di frontiera al valico esterno dell’UE,
previa verifica del SIS e dei requisiti di ingresso. Successivamente vi è a tutti gli effetti l’ingresso nel territorio dello
Stato, con l’obbligo dell’autorità di frontiera di apporre il timbro della data di ingresso sul passaporto o atto sostitutivo,
cioè un certificato sostitutivo di attraversamento della frontiera che attesti l’ingresso regolare e che può essere richiesto
dalla persona stessa.

Il timbro di ingresso determina in via generale la regolarità dell’ingresso, la data di quel timbro – che sia sul passaporto
o sulla certificazione sostitutiva – è fondamentale in quanto attesta l’inizio di un periodo specifico. Dal momento
dell’ingresso, infatti, inizia un’altra “fase”: avere un visto di ingresso o essere entrato regolarmente non significa nulla
o, meglio, non è sufficiente. Dopo l’ingresso regolare ci si deve munire di un titolo di soggiorno (permesso di
soggiorno, dichiarazione di presenza, permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, etc.).

Per soggiorni brevi fino a 90 gg, per turismo, affari, visite, studio, gare sportive, missioni, ricerca scientifica, è
sufficiente una dichiarazione di presenza, presentata con 2 modalità alternative: o all’ufficio di polizia di frontiera
esterna all’UE o, in caso di ingressi dalle frontiere interne alla UE, alla questura entro 8 giorni dalla data di ingresso,
pena l’espulsione amministrativa. La dichiarazione di presenza consente il soggiorno indicato nel visto di ingresso e
commisurato ai mezzi di sostentamento disponibili, timbrata dalla polizia di frontiera o questura previo controllo di
questi.

L’ipotesi alternativa alla dichiarazione di presenza è la richiesta del permesso di soggiorno. Se la persona starà in Italia
magari anche meno di 90 giorni per motivi differenti dal turismo, affari, visite, etc. oppure per ragioni che
consentirebbero il soggiorno per una durata superiore, questa dovrà presentare la richiesta di permesso di soggiorno. La
richiesta non è generica, ma prevede di indicare il motivo specifico del soggiorno (ve ne sono circa 40), entro 8 giorni
lavorativi dalla data di ingresso, salvo casi di forza maggiore, pena l’espulsione amministrativa, presso la questura o lo
sportello unico per l’immigrazione della prefettura, a seconda del motivo di soggiorno.

La domanda di rilascio del permesso di soggiorno, indirizzata alla questura o allo sportello unico per l’immigrazione
della prefettura, è presentata direttamente con plico postale o presso i Comuni o i patronati abilitati. Successivamente
avverrà la convocazione presso la questura per fare i rilievi fotodattiloscopici, si verificheranno nuovamente i requisiti
d’ingresso di soggiorno specifici e general e si verificherà nuovamente il SIS. In caso la persona avesse più di 16 anni e
dovesse soggiornare per almeno 1 anno, verrà stipulato anche il cosiddetto “accordo di integrazione”.

Arrivati a questo punto, la questura o lo sportello unico per l’immigrazione della prefettura hanno 60 giorni dalla
presentazione della domanda per rilasciare il permesso di soggiorno (nella prassi molto spesso violati). Ogni permesso
di soggiorno è rilasciato per motivi di soggiorno diversi, oltre 40 come abbiamo già accennato. Ognuno di questi
permessi ha durata, possibilità (es. accesso al lavoro o no, all’unità familiare o no), condizioni di rinnovabilità diversi.

In alcuni casi espressamente previsti dalla legge il permesso di soggiorno rilasciato per un determinato motivo è
convertibile a domanda in un permesso di soggiorno per motivi diversi. Questo ci dice che la condizione giuridica dello
straniero è strettamente collegata al motivo di soggiorno: non c’è una condizione giuridica unitaria, ma 40 condizioni
giuridiche diverse.

29
La richiesta di rinnovo o di conversione del permesso di soggiorno deve essere presentata entro 60 giorni precedenti la
scadenza del permesso e non oltre i 60 giorni dalla data della scadenza (lo disciplinano due norme differenti del testo
unico immigrazione), una norma parla dei primi 60 e l’altra dei secondi 60, di conseguenza i giorni saranno
complessivamente 120), pena l’espulsione amministrativa, salvo permessi di soggiorno per motivi familiari entro 1
anno dalla scadenza. La domanda deve essere inviata, a seconda del motivo di soggiorno, alla questura direttamente o
con plico postale o presso Comuni o patronati abilitati. A questo punto la questura farà di nuovo i rilievi
fotodattiloscopici (ai fini di evitare la falsificazione) + verifica SIS e altri requisiti (generali e specifici per il permesso
da rinnovare) + verifica accordo di integrazione. Il rinnovo o la conversione del permesso di soggiorno ha sempre e
comunque una durata, motivi e possibilità diverse.

Dopo 5 anni di soggiorno regolare ininterrotto si potrà presentare la richiesta di permesso di soggiorno UE per
soggiornanti di lungo periodo. Uno dei requisiti aggiuntivi è la verifica della conoscenza della lingua italiana + verifica
dei requisiti dei permessi di soggiorno UE per lungo soggiornanti + quinta verifica SIS. Entro 90 gg dalla presentazione
della domanda di rilascio del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo (che interessa i 2/3 della
popolazione straniera) mi verrà rilasciato il suddetto permesso di soggiorno a tempo indeterminato, ma revocabile.

Quanto detto finora ci fa capire la precarietà della condizione dello straniero e la sua continua soggezione all’autorità di
pubblica sicurezza. Ecco perché molti ambiscono al permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo. Sarà
anche revocabile, ma quantomeno a tempo indeterminato.

Del permesso di soggiorno ce ne parla l’art. 5 del 286/1998 (testo unico immigrazione). Analizziamo bene i commi.

 Possono soggiornare nel territorio dello Stato gli stranieri entrati regolarmente, che siano muniti di carta di soggiorno
o permesso di soggiorno rilasciati e in corso di validità, o che siano in possesso di soggiorno o titolo equipollente
rilasciato dalla competente autorità di uno Stato appartenente all’Unione, nei limiti ed alle condizioni previsti da
specifici accordi.

 Il permesso di soggiorno deve essere richiesto, secondo le modalità previste dal regolamento di attuazione del testo
unico stesso, al questore della provincia in cui lo straniero si trovi, entro 8 giorni lavorativi dal suo ingresso nel
territorio dello Stato, ed è rilasciato per le attività previste dal visto d’ingresso o dalle disposizioni vigenti. Il
regolamento di attuazione (dpr 394/1999 ) può prevedere speciali modalità di rilascio relativamente a soggiorni brevi
per motivi di turismo, di giustizia, di attesa di emigrazione in altro Stato e per l’esercizio delle funzioni di ministro di
culto nonché ai soggiorni in case di cura, ospedali, istituti civili e religiosi e altre convivenze. Lo straniero che richiede
il permesso di soggiorno è sottoposto a rilievi fotodattiloscopici. Per la domanda di rilascio e rinnovo del permesso di
soggiorno bisogna lasciare un contributo tra gli 80 e i 200 euro; non è richiesto il versamento del contributo per il
rilascio ed il rinnovo del permesso di soggiorno per asilo, per richiesta di asilo, per protezione sussidiaria, per cure
mediche e permessi soggiorni per casi speciali, calamità, motivi di salute.

 La durata del permesso di soggiorno, non rilasciato per motivi di lavoro, è quella prevista dal visto di ingresso, nei
limiti stabiliti dal testo unico o in attuazione degli accordi e delle convenzioni internazionali in vigore. La durata non
può comunque essere: superiore a 3 mesi, per visite, affari e turismo; inferiore al periodo di frequenza, anche
pluriennale, di un corso di studio di istituzioni scolastiche, tecnici superiori, universitarie etc.

 Il rinnovo del permesso di soggiorno è richiesto dallo straniero al questore della provincia in cui dimora, almeno 60
giorni prima della scadenza, ed è sottoposto alla verifica delle condizioni previste per il rilascio e delle diverse
condizioni previste dal testo unico. Fatti salvi i diversi termini previsti dal testo unico e dal regolamento di attuazione, il
permesso di soggiorno è rinnovato per una durata non superiore a quella stabilita con rilascio iniziale.

 Il permesso di soggiorno o il suo rinnovo sono rifiutati e, se il permesso di soggiorno è stato rilasciato, esso è
revocato quando mancano o vengono a mancare i requisiti richiesti per l’ingresso e il soggiorno nel territorio dello
Stato, e sempre che non siano sopraggiunti nuovi elementi che ne consentono il rilascio e che non si tratti di irregolarità
amministrative sanabili. Nell’adottare il provvedimento di rifiuto del rilascio, di revoca o di diniego di rinnovo del
permesso di soggiorno dello straniero che ha esercitato il diritto al ricongiungimento familiare ovvero del familiare
ricongiunto si tiene conto anche della natura e della effettività dei vincoli familiari dell’interessato e dell’esistenza di

30
legami familiari e sociali con il suo paese d’origine (sentenza “additiva” della Corte Costituzionale che, per l’appunto,
aggiunge la parte sull’esistenza di legami familiari), nonché, per lo straniero già presente sul territorio nazionale, anche
della durata del suo soggiorno nel medesimo territorio nazionale. Nel valutare la pericolosità dello straniero per l’ordine
pubblico e la sicurezza dello Stato o di uno dei paesi con i quali l’Italia abbia sottoscritto accordi per la soppressione
dei controlli alle frontiere interne e la libera circolazione delle persone ai fini dell’adozione del provvedimento di
revoca o di diniego di rinnovo del permesso di soggiorno per motivi familiari, si tiene conto anche di eventuali
condanne per i reati gravi. Il permesso di soggiorno è rifiutato o revocato quando si accerti la violazione del divieto di
poligamia.

 Il rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno possono essere altresì adottati sulla base di convenzioni o accordi
internazionali, resi esecutivi in Italia, quando lo straniero non soddisfi le condizioni di soggiorno applicabili in uno
degli Stati contraenti, fatto salvo il rispetto degli obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano.

 Gli stranieri muniti del permesso di soggiorno o di altra autorizzazione che conferisce il diritto a soggiornare,
rilasciati dall’autorità di uno Stato membro dell’Unione e validi per il soggiorno in Italia, sono tenuti a dichiarare la
loro presenza al questore entro 8 gg. Agli stessi è rilasciata idonea ricevuta della dichiarazione di soggiorno. Pena
sanzione amministrativa pecuniaria. Allo straniero non dichiarante, che si è trattenuto nel territorio nazionale per oltre i
3 mesi di ingresso, il questore intima di recarsi immediatamente, e comunque non oltre 7 giorni dalla notifica
dell’intimazione, nello Stato membro dell’Unione che ha rilasciato il permesso di soggiorno o altra autorizzazione che
conferisce il diritto di soggiornare, in corso di validità. In caso di violazione dell’intimazione ricevuta, lo straniero potrà
essere espulso (espulsione verso il paese che ha rilasciato il permesso di soggiorno). Viceversa, è autorizzata la
riammissione in Italia dello straniero espulso da altro Stato membro dell’Unione, in possesso di un permesso di
soggiorno o di altra autorizzazione che conferisca il diritto di soggiornare rilasciati dall’Italia e in corso di validità, a
condizione che non costituisca un pericolo per l’ordine pubblico o la sicurezza dello Stato.

 Il permesso di soggiorno e la carta di soggiorno – adesso chiamata permesso di soggiorno UE per soggiornanti di
lungo periodo – sono rilasciati secondo un modello uniforme previsto da regolamento UE.

 Il permesso di soggiorno è rilasciato, rinnovato o convertito entro 60 gg dalla data in cui è stata presentata la
domanda, se sussistono i requisiti e le condizioni previsti dal testo unico e dal regolamento di attuazione per il permesso
di soggiorno richiesto o, in mancanza di questo, per altro tipo di permesso da rilasciare in applicazione del testo unico
(e cioè: lo straniero fa domanda per permesso di soggiorno per motivo X, ma non ha i requisiti per tale motivo.
Potrebbe però averli per motivo Y. A tal punto la questura può rilasciare d’ufficio il permesso di soggiorno per motivo
Y). In attesa del rilascio o del rinnovo del permesso di soggiorno, anche ove non venga rispettato il termine di 60 gg, il
lavoratore straniero può legittimamente soggiornare nel territorio dello Stato e svolgere temporaneamente l’attività
lavorativa fino ad eventuale comunicazione dell’autorità di pubblica sicurezza, da notificare anche al datore di lavoro
con l’indicazione dell’esistenza di motivi ostativi al rilascio o al rinnovo del permesso di soggiorno. L’attività di lavoro
può svolgersi in presenza di ricevuta attestante l’avvenuta presentazione della richiesta di rilascio o di rinnovo del
permesso.

Precedentemente abbiamo menzionato l’accordo di integrazione, ma cos’è esattamente questo istituto? Questo è stato
inserito nel sistema italiano del diritto degli stranieri di recente. È disciplinato all’articolo 4bis del testo unico 286/1998.
Appare innanzitutto utile analizzare la definizione legislativa del termine “integrazione”: quel processo finalizzato a
promuovere la convivenza dei cittadini italiani e di quelli stranieri, nel rispetto dei valori sanciti dalla Costituzione
italiana, con il reciproco impegno a partecipare alla vita economica, sociale e culturale della società. È un processo,
dunque, bidirezionale: cittadino in relazione con straniero e viceversa.

Al comma 2 sono stabiliti i criteri e le modalità per la sottoscrizione da parte dello straniero, contestualmente alla
presentazione della domanda del rilascio del permesso di soggiorno, di un accordo di integrazione articolato per crediti,
con l’impegno a sottoscrivere specifici obiettivi di integrazione da conseguire nel periodo di validità del permesso di
soggiorno. La stipula dell’accordo di integrazione rappresenta condizione necessaria per il rilascio del permesso di
soggiorno. La perdita integrale dei crediti determina la revoca del permesso di soggiorno e l’espulsione dello straniero
dal territorio dallo Stato, eseguito dal questore con modalità dell’accompagnamento immediato alla frontiera. Ne fa
eccezione lo straniero titolare di permesso di soggiorno per asilo, per protezione sussidiaria, per cure mediche, per
31
motivi familiari, lo straniero titolare di permesso di soggiorno UE per soggiorno di lungo periodo, di carta di soggiorno
per familiare straniero di cittadino UE, nonché dello straniero titolare di altro permesso di soggiorno che ha esercitato il
diritto al ricongiungimento familiare. Non vi è eccezione, però, per chi ha permesso di soggiorno per lavoro. L’accordo
di integrazione grava su questo tipo di permessi (oltre che su quelli brevi).

Regolamento di esecuzione dell’accordo di integrazione dpr 179/2011 (che non è il regolamento di attuazione del testo
unico immigrazione)  lo straniero che presenta istanza di permesso di soggiorno stipula con lo Stato un accordo di
integrazione. L’accordo è redatto in duplice originale, di cui uno è consegnato allo straniero, tradotto nella lingua da lui
indicata. Per lo Stato, l’accordo è stipulato dal prefetto o da un suo delegato. L’accordo, qualora abbia come parte un
minore di età compresa tra i 16 e i 18 anni, è sottoscritto anche dai genitori o dai soggetti esercenti la responsabilità
genitoriale. all’atto della sottoscrizione, sono assegnati allo straniero 16 crediti corrispondenti al livello A1 di
conoscenza della lingua italiana parlata ed al livello sufficiente di conoscenza della cultura civica e della vita civile in
Italia.

Come abbiamo detto, l’accordo di integrazione è bilaterale. Vediamo, al comma 4 art. 2, cosa si impegna a fare lo
straniero:

 acquisire un livello adeguato di conoscenza della lingua italiana parlata equivalente almeno al livello A2;
 acquisire una sufficiente conoscenza dei principi fondamentali della Costituzione della Repubblica e
dell’organizzazione e funzionamento delle istituzioni pubbliche in Italia;
 acquisire una sufficiente conoscenza della vita civile in Italia, con particolare riferimento ai settori della sanità,
della scuola, dei servizi sociali, del lavoro e agli obblighi fiscali;
 garantire l’adempimento dell’obbligo di istruzione da parte dei figli minori.

Vediamo, al comma 6 art. 2, cosa si impegna a fare lo Stato: con l’accordo, lo Stato si impegna a sostenere il processo
di integrazione dello straniero attraverso l’assunzione di ogni idonea iniziativa in raccordo con le regioni e gli enti
locali, che anche in collaborazione con i centri per l’istruzione degli adulti o delle organizzazioni del terzo settore e
delle organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori, nell’ambito delle rispettive competenze e nei limiti delle
risorse finanziarie disponibili a legislazione vigente. Nell’immediato, lo Stato assicura allo straniero la partecipazione
ad una “sessione di formazione civica e di informazione” sulla vita in Italia.

L’accordo ha la durata di 2 anni prorogabile di un altro anno. Non si fa luogo alla stipula dell’accordo ai fini del rilascio
del permesso di soggiorno qualora lo straniero sia affetto da patologie o da disabilità tali da limitare gravemente
l’autosufficienza o da determinate gravi difficoltà di apprendimento linguistico e culturale, attestati mediante una
certificazione rilasciata da una struttura sanitaria pubblica o da un medico convenzionato con il SSN. Inoltre, non si
procede alla sottoscrizione dell’accordo per minori non accompagnati e vittime di tratta.

L’accordo decade di diritto qualora il questore disponga il rifiuto del rilascio, la revoca o il diniego di rinnovo del
permesso di soggiorno, per carenza originaria o sopravvenuta dei requisiti di legge. La gestione dell’accordo è affidata
allo sportello unico per l’immigrazione presso le prefetture.

Appare utile analizzare ciò che si intende con “sessione di informazione civica e di informazione”. Lo straniero
partecipa gratuitamente alla sessione di formazione civica e di informazione sulla vita civile in Italia entro i 3 mesi
successivi a quelli di stipula dell’accordo (riassumiamo: faccio tutto ciò che devo fare per richiedere il permesso di
soggiorno, purché abbia una durata di almeno 1 anno, prima di firmare e avere il permesso devo stipulare l’accordo
di integrazione, qui giunti mi fissano in questura una data entro la quale – entro i 3 mesi successivi – dovrò andare in
prefettura per effettuare la suddetta sessione informazione). La sessione ha una durata non inferiore a 5 e non superiore
a 10 ore e prevede l’utilizzo di materiali e sussidi tradotti nella lingua indicata dello straniero. Tragicomico. Con la
sessione, lo straniero acquisisce in forma sintetica, a cura dello sportello unico, le conoscenze richieste al comma 4 art.
2 del regolamento di attuazione (lingua, principi costituzionali, etc.). È inoltre informato dei diritti e dei doveri degli
stranieri in Italia, delle facoltà e degli obblighi inerenti al soggiorno, dei diritti e doveri reciproci dei coniugi e dei
doveri dei genitori verso i figli secondo l’ordinamento giuridico italiano, anche con riferimento all’obbligo di
istruzione. Lo straniero è informato, altresì – sempre in queste 10 ore o meno – delle principali iniziative a sostegno del
processo di integrazione degli stranieri a cui egli può accedere nel territorio della provincia di residenza e sulla
normativa di riferimento in materia di salute e sicurezza sul lavoro. La mancata partecipazione alla sessione di

32
formazione civica e di informazione dà luogo alla perdita di 15 su 16 crediti assegnati all’atto di sottoscrizione
dell’accordo.

L’accordo è organizzato per crediti, positivi e negativi (in base a ciò che si fa, punti in più o punti in meno). I crediti
assegnati all’atto della sottoscrizione dell’accordo vengono confermati, all’atto della verifica dell’accordo, nel caso in
cui sia accertato rispettivamente il livello A1 di conoscenza della lingua italiana parlata ed il livello sufficiente di
conoscenza della cultura civica e della vita civile in Italia; in caso contrario si provvede alle corrispondenti
decurtazioni. Qualora in sede di verifica sia accertato un livello di conoscenza superiore a quello minimo previsto, si
provvede al riconoscimento dei crediti aggiuntivi rispetto a quelli attribuiti (in breve: conoscenza rimasta stabile
conferma dei crediti, conoscenza diminuita decurtazione dei crediti, conoscenza aumentata aggiunta dei crediti).

L’art. 6 ci dice che un mese prima della scadenza del biennio di durata dell’accordo, lo sportello unico ne avvia la
verifica previa comunicazione allo straniero ed invitandolo a presentare, entro 15 giorni, qualora non vi abbia già
provveduto, la documentazione necessaria ad ottenere il riconoscimento dei crediti e la certificazione relativa
all’adempimento dell’obbligo di istruzione dei figli minori o, in assenza, la prova di essersi adoperato per garantire
l’adempimento. Lo sportello unico informa lo straniero della facoltà, in assenza di idonea documentazione, di far
accertare il proprio livello di conoscenza della lingua italiana, della cultura civica e della vita civile in Italia attraverso
un apposito test gratuito svolto a cura dello sportello medesimo.

La verifica si conclude con l’attribuzione dei crediti finali e l’assunzione di una delle seguenti determinazioni:

a. qualora il numero dei crediti finali sia pari o superiore alla soglia di adempimento – 30 crediti – purché siano
stati conseguiti l’A2 della conoscenza della lingua italiana parlata e il livello di sufficienza della conoscenza
della cultura civica e della vita civile in Italia, è decretata l’estinzione dell’accordo per adempimento;
b. qualora il numero dei crediti finali sia superiore a 0 e inferiore a 30, ovvero non siano stati conseguiti i livelli
della conoscenza della lingua italiana parlata etc., è dichiarata la proroga dell’accordo per un anno;
c. qualora il numero dei crediti finali sia pari o inferiore a 0, l’accordo di integrazione è risolto per adempimento
e ciò comporta la revoca del permesso di soggiorno e l’espulsione.

L’art. 8 ci dice che l’accordo di integrazione può essere sospeso o prorogato, a domanda, per il tempo in cui sussista
una causa di forza maggiore o un legittimo impedimento al rispetto dell’accordo stesso, attestato attraverso idonea
documentazione.

Al regolamento di attuazione troviamo un allegato (in particolare l’allegato B) che contiene la tabella dei crediti riconoscibili
in relazione a: conoscenza della lingua italiana (da un minimo di 10 crediti assegnati per un livello A1 solo parlato e non
scritto a un massimo di 30 per un livello superiore al B1 parlato e scritto); conoscenza della cultura civica e della vita civile in
Italia (livello sufficiente 6 crediti, buono 9, elevato 12); percorsi di istruzione o formazione professionale (in base all’attività
svolta da un minimo di 4 crediti a 30); frequenza di corsi universitari (un minimo di 30 crediti per la frequenza con
superamento di 2 esami ad un massimo di 36 crediti con superamento di 5 o più esami); conseguimento titolo (da un minimo
di 35 crediti per il diploma di qualifica professionale ad un massimo di 64 crediti per un titolo di dottorato) e così via. Così
come per i crediti aggiuntivi, troviamo anche la tabella relativa alla decurtazione per condanne e reati.

Per lo più si tratta di elementi formali, che non danno una vera e propria integrazione. Queste tabelle sono deleterie,
soprattutto se si pensa che in caso di mancato raggiungimento dei crediti si rischia l’espulsione.

Affrontiamo adesso l’art. 9 e 9bis testo unico immigrazione relativi al permesso di soggiorno UE per soggiornanti di
lungo periodo. La fonte della disciplina del PS UE per soggiornanti di lungo periodo è una direttiva EU e, in quanto
tale, ogni Stato l’ha attuata – con discrezionalità – ed è riconosciuta in tutti gli Stati membri dell’Unione.

Lo straniero in possesso, da almeno 5 anni (1 requisito), di un permesso di soggiorno in corso di validità, che dimostra
la disponibilità di un reddito non inferiore all’importo annuo dell’assegno sociale (2 requisito, circa 6000 euro) e, nel
caso di richiesta relativa ai familiari, del reddito sufficiente previsto per il ricongiungimento familiare, proporzionato al
numero dei familiari, più un alloggio idoneo (3 requisito) che rientri nei parametri minimi previsti dalla legge regionale
per gli alloggi di ERP o che sia fornito dei requisiti di idoneità igienico-sanitaria accertati dall’ASL competente per
territorio, può chiedere al questore il rilascio del PS UE per soggiornanti di lungo periodo, per sé e per i familiari.

33
Se lo straniero può richiedere il PS anche per i familiari, il requisito dei 5 anni vale anche per i familiari? La Corte di
Giustizia dell’UE ha dichiarato che i 5 anni valgono per tutti, anche per i bambini.

La norma sul PS UE è stata recentemente allargata anche nei confronti dello straniero titolare di protezione
internazionale, dunque status di rifugiato o protezione sussidiaria. In tal caso, se lo straniero è titolare del PS UE per
soggiornanti di lungo periodo non gli si chiede la documentazione relativa all’idoneità dell’alloggio, ma solo il luogo di
residenza. Si può anche disporre di alloggio a titolo gratuito, a fini assistenziali, il quale può essere figurato nella
determinazione del reddito.

Il PS UE per soggiornanti di lungo periodo è a tempo indeterminato ed è rilasciato entro 90 gg dalla richiesta. La
direttiva EU ci dice che il PS UE vale almeno 5 anni: l’Italia, in virtù della discrezionalità di cui prima, ha tradotto
questo termine con il periodo indeterminato. La Germania, ad esempio, ha confermato i 5 anni. Da qui si evince anche
la scarsa capacità di uniformare le norme a livello europeo.

Oltre ai requisiti sopra citati, il PS UE è subordinato al superamento, da parte del richiedente, di un test di conoscenza
della lingua italiana (4 requisito non obbligatorio). Test che non è obbligatorio, in quanto il richiedente potrebbe già
possedere un titolo di studio o simili. Il test di lingua non si applica nemmeno ai titolari di protezione internazionale.

Gli stranieri che non possono godere del PS UE sono:

 coloro che soggiornano per motivi di studio o formazione professionale. Ciò perché il permesso per studio è
considerato precario. Se dopo gli studi, lo straniero dovesse trovar lavoro allora potrà godere di PS UE;
 coloro che soggiornano a titolo di protezione temporanea, per cure mediche;
 coloro che sono in attesa di domanda rispetto la richiesta di protezione internazionale o asilo;
 colore che sono titolari di un PS di breve durata;
 coloro che godono di uno status giuridico di diplomatico.

Ma oltre i 4 requisiti, lo straniero non deve essere pericoloso per l’ordine pubblico e la sicurezza dello Stato. Nel
valutare la pericolosità si tiene conto dell’appartenenza dello straniero a organizzazioni mafiose o terroriste, oppure di
eventuali condanne non definitive per reati gravi. Prima di negare il rilascio del PS UE si tiene conto della durata del
soggiorno nel territorio nazionale e dell’inserimento sociale, familiare e lavorativo dello straniero.

Le assenze dello straniero dal territorio nazionale non interrompono la durata del periodo e sono incluse nel computo
del medesimo periodo quando sono inferiori a 6 mesi consecutivi e non superano complessivamente i 10 mesi nel
quinquennio, salvo che detta interruzione sia dipesa dalla necessità di adempiere agli obblighi militari, da gravi e
documentati motivi di salute ovvero da altri gravi e comprovati motivi.

Il PS UE è revocato se:

 è stato acquisito fraudolentemente;


 in caso di espulsione;
 mancano o vengano a mancare le condizioni per il rilascio;
 in caso di assenza dal territorio dell’Unione per un periodo di 12 mesi consecutivi;
 in caso di conferimento di PS UE di lungo periodo da parte di altro Stato membro dell’Unione, previa
comunicazione da parte di quest’ultimo, e comunque in caso di assenza dal territorio dello Stato (es. Italia) per un
periodo superiore a 6 anni.

Lo straniero al quale è stato revocato il PS UE può riacquistarlo ma il periodo minimo è ridotto a 3 anni e non più 5.

Allo straniero, cui sia stato revocato il PS UE e nei cui confronti non debba essere disposta l’espulsione è rilasciato un
permesso di soggiorno di altro tipo.

Prima di espellere un cittadino extraUE che gode di permesso UE bisogna tener conto dell’età dell’interessato, della
durata del soggiorno sul territorio nazionale, delle conseguenze dell’espulsione per l’interessato e i suoi familiari,
dell’esistenza di legami familiari e sociali nel territorio nazionale e dell’assenza di tali vincoli con il paese di origine.

Oltre a quanto previsto per lo straniero regolarmente soggiornante nel territorio dello Stato, il titolare del permesso di
soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo può:
34
a. fare ingresso nel territorio nazionale in esenzione di visto e circolare liberamente sul territorio nazionale;
b. svolgere nel territorio dello Stato ogni attività lavorativa subordinata o autonoma, salvo quelle che la legge
espressamente riserva al cittadino o vieta allo straniero (cioè puoi fare ciò che vuoi a meno che non ti venga
detto che non puoi fare niente quindi potresti non avere nessun diritto). Per lo svolgimento di attività di lavoro
subordinato non è richiesta la stipula del contratto di soggiorno;
c. usufruire delle prestazioni di assistenza sociale, di previdenza sociale, di quelle relative ad erogazioni in
materia sanitaria, scolastica e sociale, di quelle relative all’accesso a beni e servizi a disposizione del pubblico,
compreso l’accesso alla procedura per l’ottenimento di alloggi di ERP, sempre che sia dimostrata l’effettiva
residenza dello straniero sul territorio nazionale;
d. partecipare alla vita pubblica locale, con le forme e nei limiti previsti dalla vigente normativa.

Tutte le lettere sono abbastanza irrilevanti rispetto ad altri possidenti di permesso. Ciò che davvero cambia è che lo
straniero che gode di PS UE è esente dall’andare ogni anno o due a rinnovare il permesso di soggiorno. Inoltre, spesso
si dice che una volta ottenuto il PS UE si possa andare in altri paesi membri a cercare lavoro, il che dovrebbe essere un
valore aggiunto, ma in realtà non è sempre così. Il PS consente di circolare e soggiornare nell’Unione, consente di
cercare lavoro nell’Unione, ma SOLO a condizione che l’altro Stato interessato lo permetta (“il diritto ce l’ho ma forse
non ce l’ho”).

In caso di espulsione da altro Stato membro, lo straniero titolare del PS UE per soggiornanti di lungo periodo italiano è
riammesso sul territorio nazionale, salvo espulsione per motivi di sicurezza dello Stato.

L’art. 9bis si occupa nello specifico di stranieri in possesso di un PS UE per soggiornanti di lungo periodo rilasciato da
altro Stato membro. In tal caso, il cittadino straniero dovrà richiedere un permesso di soggiorno particolare, un
permesso italiano – non sostituisce il PS UE – che consente allo stesso di soggiornare sul territorio nazionale per un
periodo superiore a 3 mesi, al fine di:

 svolgere funzioni di lavoratore subordinato o autonomo, sempre nei limiti previsti dalla legge;
 frequentare corsi di studio o formazione professionale, sempre nei limiti previsti dalle norme italiane;
 soggiornare per altro scopo lecito previa dimostrazione di essere in possesso di mezzi di sussistenza, di importo
superiore pari al doppio dell’importo minimo previsto dalla legge per l’esenzione dalla partecipazione alla spesa
sanitaria (circa 16000 euro) e di una assicurazione sanitaria per il periodo del soggiorno.

Approfondiamo adesso la fatidica prova rispetto le conoscenze della lingua italiana. Di questo ce ne parla il decreto del
4 giugno 2010. Questo decreto non si applica ai minori di 14 anni, in quanto questi stanno già studiando perciò la
lingua la impareranno in ogni caso, così come ne sono esenti persone affette da determinate patologie cognitive o
handicap. Per il rilascio del PS UE per soggiornanti di lungo periodo, lo straniero deve possedere un livello di
conoscenza della lingua italiana che consente di comprendere frasi ed espressioni di uso frequente in ambiti correnti, in
corrispondenza al livello A2. Al fine della verifica della conoscenza della lingua italiana, lo straniero effettua un
apposito test.

Lo straniero presenta, con modalità informatiche, la richiesta di partecipazione al test di conoscenza della lingua
italiana alla prefettura territorialmente competente in base al domicilio del richiedente.

La prova di conoscenza sulla lingua italiana non è richiesta se lo straniero ha già un attestato di conoscenza di livello
A2, se ha frequentato un corso di lingua italiana presso i Centri provinciali per l’istruzione degli adulti o, ancora, se ha
maturato i crediti utili rispetto il riconoscimento della conoscenza linguistica. Chiaramente non è richiesta neanche nel
caso in cui lo straniero frequenti o abbia frequentato master, dottorati di ricerca, etc. oppure faccia di professione
l’insegnante o l’interprete. Viene infine esentato chi è affetto da patologie o handicap.

La verifica è effettuata dalla questura dopo che la prefettura comunica l’esito della prova.

La prova di italiano non è più temibile come in passato perché in caso di “fallimento” non si perde il permesso di
soggiorno semplice, ma solo la possibilità di ottenere quello UE per soggiornanti di lungo periodo. Si resta nei permessi
di soggiorno di “serie B”.

35
Regolamento di attuazione del testo unico immigrazione, dpr 394/1999 Vediamo alcuni dettagli. L’art. 9, 6 comma,
ci dice che la documentazione richiesta per la domanda di permesso di soggiorno – tra cui il passaporto – non è
necessaria i richiedenti asilo e per gli stranieri ammessi al soggiorno per i motivi relativi ai casi speciali e protezione
temporanea. Quando lo straniero avrà ottenuto l’asilo non dovrà esibire il passaporto, ma nel momento in cui vorrà
cambiare il permesso di soggiorno in un permesso di soggiorno per lavoro, ad esempio, il passaporto andrà esibito.

L’art. 13, 4 comma, ci dice che il permesso di soggiorno non può essere rinnovato o prorogato quando risulta che lo
straniero ha interrotto il soggiorno in Italia per un periodo continuativo di oltre 6 mesi o, per i permessi di soggiorno di
durata almeno biennale, per un periodo continuativo superiore alla metà del periodo di validità del permesso di
soggiorno, salvo che detta interruzione sia dipesa dalla necessità di adempiere agli obblighi militari o da altri gravi e
comprovati motivi.

Iscrizione anagrafica, reperibile al testo unico immigrazione 286/1998 L’art. 6, 7 comma, prevede la parità rispetto
ai cittadini italiani per quanto riguarda l’iscrizione anagrafica. Lo straniero regolarmente soggiornante deve iscriversi
all’anagrafe. Le iscrizioni e variazioni anagrafiche sono effettuate alle medesime condizioni dei cittadini italiani con le
modalità previste dal regolamento di attuazione. In ogni caso la dimora dello straniero si considera abituale anche in
caso di documentata ospitalità da più di 3 mesi presso un centro di accoglienza. Dell’avvenuta iscrizione o variazione
l’ufficio dà comunicazione alla questura territorialmente competente.

L’iscrizione anagrafica dello straniero risulta valida parallelamente alla validità del suo permesso di soggiorno. Una
volta scaduto il permesso di soggiorno, l’iscrizione anagrafica non viene revocata, ma sospesa. Una volta riottenuto il
permesso di soggiorno, entro 30 giorni, lo straniero dovrà recarsi al Comune e rinnovare l’iscrizione anagrafica. In caso
di mancato rinnovo, lo straniero riceverà una notifica di avviso e trascorreranno altri 30 giorni utili al rinnovo stesso. In
caso di mancato rinnovo, solo allora l’iscrizione anagrafica verrà revocata.

Questione generale e importante: per quanto riguarda l’esibizione del permesso di soggiorno, l’art. 6, 2 comma, ci dice
che fatta eccezione per i provvedimenti riguardanti attività sportive e ricreative a carattere temporaneo, per quelli
inerenti all’acceso alle prestazioni sanitarie e alle prestazioni scolastiche obbligatorie, i documenti inerenti al soggiorno
devono essere esibiti agli uffici della pubblica amministrazione ai fini del rilascio di licenze, autorizzazioni, iscrizioni
ed altri provvedimenti di interesse dello straniero. Oltretutto, allo stesso articolo, il 3 comma ci dice che se lo straniero,
a richiesta degli ufficiali e agenti di pubblica sicurezza, non ottempera, senza giustificato motivo, all’ordine di
esibizione del passaporto o di altro documento di identificazione e del permesso di soggiorno, è punito con l’arresto
fino ad un anno e con l’ammenda fino a euro 2000.

[Prezzemolo importante da ricordare, palese ma non si sa mai: I PERMESSI DI SOGGIORNO PER I CITTADINI
EUROPEI NON ESISTONO. Quando parliamo di permessi di soggiorno ci riferiamo a cittadini extraUE.]

Lezione 5 - Ingressi e soggiorni per lavoro (subordinato, autonomo stagionale, Carta blu UE), per studio, per
inserimento nel mercato del lavoro dei laureati, per ricerca e per investitori. Il diritto all'unità familiare

Come sappiamo, i trattati dell’Unione lasciano alla sovranità degli Stati membri la decisione sulla quantità degli
ingressi. La qualità degli ingressi, cioè le modalità, sono profondamente lasciate alle sovranità nazionali. In particolare,
la disciplina degli ingressi per il lavoro autonomo è tuttora totalmente lasciata in balia delle decisioni sovrane di ogni
Stato. È stata disciplinata con direttiva UE solo una parte di quest’area, cioè gli ingressi e i soggiorni per lavoro
stagionale e lavoro altamente specializzato (Carta blu UE), nonché gli ingressi e i soggiorni per motivi di ricerca che
consentono di lavorare. Per quanto riguarda il resto, è tutto lasciato al di fuori.

Per affrontare tali tematiche ci serviamo prevalentemente del TU immigrazione 286/98.

Parità di trattamento tra lavoratori italiani e stranieri La parità di trattamento retributivo e previdenziale tra lavoratori
italiani e stranieri (art. 2 TU) in applicazione della Convenzione OIL rappresenta un principio fondamentale perché:

36
1. assicura anche al lavoratore straniero in Italia di godere dei medesimi diritti sociali, in particolare il diritto ad una
retribuzione proporzionata alla qualità e quantità del lavoro svolto, sufficiente a mantenere sé e la propria famiglia,
la tutela contro gli infortuni, malattia, vecchiaia e invalidità e la protezione della maternità delle donne lavoratrici;
2. previene lo sfruttamento dei lavoratori stranieri;
3. evita la concorrenza sleale coi lavoratori nazionali.

Vediamo alcuni tipi di ingresso e soggiorno, in particolare:

» Lavoro subordinato (art. 22 TU);


» Lavoro stagionale (artt. 24 e 25 TU), per soggiorni fino a 9 mesi per svolgere lavoro stagionale;
» Lavoro autonomo (art. 26 TU);

È importante fare una precisazione: un conto sono gli ingressi e soggiorni per lavoro (i 3 appena citati), un conto è
l’accesso al lavoro subordinato o autonomo. Il cittadino extraUE può accedere lo stesso al lavoro subordinato o
autonomo, in modo regolare, se è titolare anche di altri titoli di soggiorno. Infatti, oltre a chi possiede un PS per lavoro
subordinato o autonomo, può svolgere le suddette attività lavorative il titolare di:

 PS UE per soggiornanti di lungo periodo;


 PS UE per soggiornanti di lungo periodo rilasciati da altri Stati UE;
 PS per motivi familiari (convertibile in PS per lavoro);
 PS per lavoro altamente specializzato (Carta blu UE);
 PS per asilo (status di rifugiato);
 PS per protezione sussidiaria;
 PS per protezione speciale (convertibile in PS per lavoro);
 PS per casi speciali (convertibile in PS per lavoro);
 PS per richiesta di asilo (2 mesi dopo dalla presentazione della domanda);
 PS per studio (non più di 20 ore settimanali, anch’esso convertibile ma nei limiti delle quote stabilite dal dpcm);
 PS per calamità (convertibile);
 PS per assistenza di minore (convertibile);
 PS per ricerca (soltanto per le attività connesse alla ricerca, convertibile);
 PS per investitori;
 PS per trasferimento intrasocietario ICT.

Esistono 2 canali generali di ingresso per il lavoro:

 Per lavoro subordinato, stagionale, autonomo nell’ambito delle quote stabilite dal dpcm di programmazione annuale

 In mancanza di dpcm non può esservi nessun ingresso;


 L’ingresso e soggiorno per lavoro può riguardare soltanto i settori, qualifiche, mansioni lavorative indicati nel
dpcm (che può anche indicare quote preferenziali per i cittadini di alcuni paesi). In altre parole, se si è al di fuori di
tali settori o tali paesi non può esservi l’ingresso.

 Per lavoro subordinato o autonomo fuori dalle quote. Fuori dal sistema delle quote vi sono alcuni casi

 Ingresso e soggiorno per lavoro autonomo di investitori nei casi indicati dal TU art. 26bis;
 Ingressi per lavoro autonomo o subordinato per svolgere lavori particolari indicati dal TU art. 27 (es. interprete);
 Ingressi con Carta blu UE per lavori altamente qualificati, art. 27quater TU;
 Ingressi con visti per ricerca, art. 27ter TU;
 Ingressi per lavoro nell’ambito di trasferimenti intrasocietari, art. 27quinquies TU;
 Ingressi per lavoro in Italia per più di 90 gg di stranieri in possesso di PS per trasferimento intrasocietario ICT
rilasciato da altro Stato UE, art. 27sexies TU.

Ricordiamo che per quote si intende il numero massimo di visti di ingresso per lavoro subordinato, autonomo,
stagionale rilasciabili per quel determinato settore, qualifica, mansione o per quel paese.

37
Ma come funziona l’ingresso per lavoro? Ci deve essere una preventiva domanda di nulla-osta al lavoro richiesta dal
datore di lavoro* per presentarsi allo sportello unico per l’immigrazione della prefettura. Nel 2002 è stato abrogato
l’ingresso per inserimento nel mercato del lavoro con ingresso di persona che poteva venire a cercare direttamente in
Italia un lavoro con la garanzia di mezzi di sostentamento propri o offerti da uno sponsor pubblico o privato
(gravissimo errore). Il lavoro offerto deve rientrare nelle quote previste dal dpcm (previa verifica da parte del centro per
l’impiego dell’indisponibilità di altri lavoratori, l’analisi caso per caso è follia) o extra-quota.

Il dpcm è emanabile in qualsiasi momento dell’anno e anche più volte nello stesso anno. In base al TU (o d.lgs.) 286/98
ha presupposti vaghi: numero di disoccupati italiani e stranieri, previsioni occupazionali inviate dalle regioni. Il decreto
prevede, poi: quote di visti di ingresso per lavoro subordinato e/o autonomo e/o stagionale; quote di PS per studio
convertibili in PS per lavoro subordinato e/o autonomo; quote distinte per qualifiche e/o mansioni; quote generiche e
quote riservate soltanto ai cittadini di determinati Stati che hanno concluso accordi di riammissione o di gestione della
manodopera.

*Requisiti del datore di lavoro Il datore di lavoro deve comprovare nella domanda di nulla-osta di:

 Disporre di redditi sufficienti per sé;


 Garantire allo straniero parità di trattamento retributivo e previdenziale col cittadino italiano;
 Garantire allo straniero la disponibilità di alloggio idoneo certificato dal punto di vista igienico-sanitario dalla
ASL;
 Garantire i mezzi economici per eventuale rientro in patria;
 Non essere gravato da procedimenti penali o condanne;
 Non avere fatto licenziamenti per le medesime mansioni richieste.

Analisi dpcm 7 luglio 2020  a titolo di programmazione transitoria dei flussi d’ingresso dei lavoratori non comunitari
per l’anno 2020, sono ammessi in Italia, per motivi di lavoro subordinato stagionale e non e di lavoro autonomo, i
cittadini non comunitari entro una quota complessiva massima di 30.850 unità. Sulla base di tale numero, sono ammessi
in Italia per motivi di lavoro subordinato non stagionale e di lavoro autonomo i cittadini non comunitari entro una quota
di 12.850 unità. La stragrande maggioranza è per lavoro stagionale. Per il lavoro subordinato non stagionale i settori
sono specificati: per il 2020 si menziona l’autotrasporto merci, l’edilizia e l’ambito turistico-alberghiero e si contano
6000 unità. Perché 6000 e non più 12.000? Quei 6000 sono coloro che posseggono le quote riservate. Un’altra quota
preferenziale è destinata ai discendenti dei cittadini italiani all’estero che vivono in situazioni disagiate o, ancora,
cittadini stranieri non comunitari residenti all’estero che abbiano completato programmi di formazione e istruzione nei
paesi di origine. 100 unità per categoria.

Il lavoro stagionale, in ogni caso, resta il più favorito. Ce ne parla l’art. 6, con 18000 unità, di cui 1000 che abbiano già
prestato in Italia almeno una volta lavoro stagionale nei 5 anni precedenti.

All’art. 4, comma 3, sono autorizzate le conversioni in PS per lavoro subordinato di:

 4060 PS per lavoro stagionale;


 1500 PS per studio, tirocinio e/o formazione professionale;
 200 PS UE per soggiornanti di lungo periodo rilasciati da altro Stato membro.

È inoltre autorizzata, al comma 4, la conversione in permessi di soggiorno per lavoro autonomo di:

 370 PS per studio, tirocinio e/o formazione professionale;


 20 PS UE per soggiornanti di lungo periodo rilasciati da altro Stato membro.

LAVORO SUBORDINATO. Procedure di ingresso per lavoro subordinato I punti che andremo adesso ad analizzare vanno
considerati secondo una logica sequenziale e progressiva. In mancanza di uno, i successivi non potranno essere
funzionali. Vediamo:

38
1. Domanda del datore di lavoro allo sportello unico per l’immigrazione che verifica requisiti del datore di lavoro
e rapporto di lavoro (+ disponibilità di quote residue, cioè rimanenti);
2. Verifica preventiva di indisponibilità da parte di altri lavoratori iscritti nelle liste di collocamento da parte del
centro per l’impiego (soltanto per i lavori “sistemati” entro le quote);
3. Verifica che il datore di lavoro non sia pregiudicato negli ultimi 5 anni, che i documenti presentati non siano
falsi e che lo straniero non abbia cause ostative all’ingresso;
4. Lo sportello unico rilascia entro 60 gg il nulla-osta e il codice fiscale che sono consegnati al datore di lavoro
(previo impegno a stipulare il contratto di soggiorno) e inviati all’interessato e al consolato italiano all’estero;
5. Rilascio del visto di ingresso per lavoro subordinato entro 30 gg previa esibizione al consolato del passaporto,
della coppia del nulla-osta al lavoro e del codice fiscale.

Procedure e primo rilascio del PS per lavoro subordinato + contratto di soggiorno Una volta ottenuto il visto, si presenta
la domanda di PS per lavoro presso lo sportello unico per l’immigrazione, entro 8 gg dall’ingresso con visto. Presso lo
stesso sportello viene stipulato il contratto di soggiorno tra datore di lavoro e lavoratore che comporta la garanzia, da
parte del datore di lavoro, a: mettere a disposizione un alloggio per il lavoratore che rientri nei parametri minimi
previsti dalla legge sulla ERP, con la possibilità di rivalersi e trattenere mensilmente fino a 1/3 dell’importo
complessivo mensile (per i lavoratori italiani è possibile trattenere fino a 1/5, ciò viola il principio di parità di
trattamento. È una norma incostituzionale? Nei fatti, sì); pagare le spese di viaggio per rientro nel paese di provenienza.

Il PS per lavoro subordinato ha durata di 1 anno a tempo determinato e 2 anni per lavoro a tempo indeterminato. È
rinnovabile e convertibile in PS per lavoro autonomo, per motivi familiari e per motivi di studio. Prevede l’iscrizione
obbligatoria al SSN, possibilità di iscriversi a corsi di studio e accedere a prestazioni di assistenza sociale.

Ottenuto il PS per lavoro è possibile cambiare il lavoro. Tuttavia vi sono dei casi in cui vi è un ostacolo legale: in
riferimento a quanto detto nell’art. 27 TU, ovvero lavori speciali, lo straniero può cercare lavoro solo nel settore a cui
era stato autorizzato e non in altri. La cessazione del rapporto di lavoro consente la possibilità di iscriversi al centro per
l’impiego, ma non comporta al revoca del PS per lavoro subordinato.

L’art. 22, comma 11, del TU ci dice che il PS per lavoro subordinato è rinnovato per un periodo non inferiore ad 1 anno
e per tutta la durata della prestazione di sostegno al reddito; dopo tale periodo può essere rinnovato se lo straniero ha i
requisiti di reddito previsti per il ricongiungimento familiare (reddito pari all’importo annuo dell’assegno sociale,
moltiplicato per il numero di familiari conviventi).

Caso di PS fuori quote: Carta Blu UE per lavoratori stranieri altamente specializzati. Tale carta blu è stata istituita
dall’UE ed è una specie di attestazione, valida in tutta l’Unione, che attesta che lo straniero possidente può svolgere
legalmente lavori altamente specializzati. Tale titolo è rilasciato al lavoratore straniero extraUE altamente specializzato
che:

 Risiede in Stati extraUE, può entrare in Italia con visto per lavoro fuori quote come lavoratore specializzato;
 Risiede in un altro Stato UE;
 Risiede in Italia, che poi resta in Italia a soggiornare come lavoratore specializzato e potrà anche andare in altro
Stato UE come lavoratore specializzato.

Sono esclusi i titolari di PS UE per soggiornanti di lungo periodo o di PS per ricerca o distaccato per lavoro dalla loro
impresa o persone che svolgono lavoro stagionale o che hanno chiesto o ottenuto protezione internazionale.

Requisiti per accedere alla carta blu UE

1. Qualifica professionale superiore: la posizione offerta deve rientrare nei livelli da 1 a 3 della classificazione
ISTAT delle professioni CP 2011 – classificazioni professioni – tra cui legislatori, imprenditori, alta dirigenza,
etc.
2. Diploma di laurea: deve essere stato rilasciato da un istituto di istruzione universitario a seguito di un corso di
studi di almeno 3 anni;
3. Dichiarazione di valore: il diploma di laurea del lavoratore deve essere convalidato dall’autorità consolare
italiana nel paese dove è stato rilasciato;

39
4. L’offerta di lavoro altamente specializzata conforme alla specializzazione con proposta contrattuale deve
essere di almeno 1 anno e lo stipendio offerto non deve essere inferiore al triplo del livello minimo previsto per
l’esenzione della partecipazione alla spesa sanitaria (circa euro 25000).

Dopo che il datore di lavoro ha ottenuto il nulla-osta per la carta blu dallo sportello unico per l’immigrazione, lo
straniero all’estero può ottenere il PS per lavoro subordinato e quello già residente può anche convertire il suo
precedente PS. Il PS denominato carta blu UE è rilasciato al lavoratore straniero altamente qualificato, dopo la firma
del contratto di soggiorno per lavoro, dalla questura di pertinenza. La durata del permesso è di 2 anni, nel caso di
contratto di lavoro a tempo indeterminato o, nel caso di contratto a tempo determinato, con durata commisurata a quella
del rapporto di lavoro più 3 mesi. Nei primi 2 anni di occupazione legale sul territorio nazionale, il titolare di carta blu
UE può svolgere soltanto attività lavorative che erano state indicate alla sua ammissione nel territorio. Eventuali
cambiamenti possono essere autorizzati dalla direzione provinciale per lavoro su richiesta dei datori di lavoro.

Il titolare di carta blu UE, rilasciato da altro Stato UE, dopo 18 mesi di soggiorno legale, può fare ingresso in Italia
senza necessità del visto per esercitare un’attività lavorativa altamente qualificata. Entro un mese dall’ingresso nel
territorio nazionale, il datore di lavoro deve presentare la domanda di nulla-osta al lavoro.

Previdenza sociale e lavoratori extraUE In caso di rimpatrio, il lavoratore extraUE mantiene i diritti previdenziali e di
sicurezza sociale maturati e può goderne indipendentemente dal rapporto di reciprocità, al compimento dei 65 anni,
anche in deroga al requisito dei 20 anni di versamenti contributivi. L’eccezione sono i casi coperti dai regolamenti UE –
per lavori svolti in altri paesi UE – o per accordi bilaterali (es. con Tunisia) nei quali è possibile cumulare i periodi di
versamenti contributivi e farli versare dall’INPS presso l’altro ente previdenziale. Il fatto che ciò non possa essere fatto
anche in altri paesi è un problema enorme.

LAVORO STAGIONALE. Ingresso e soggiorno per lavoro stagionale Vi sono alcune specificità rispetto agli ingressi per
lavoro subordinato:

 È SEMPRE limitato da quote stabilite nel dpcm;


 Riguarda soltanto soggiorni fino a 9 mesi per svolgere lavoro stagionale nei settori agricolo e turistico/alberghiero;
 Possibilità di presentare domanda di nulla-osta da parte di più datori di lavoro collegati e prestazioni di lavoro
stagionale contestuali o consecutive (es. contadino, poi bagnino, poi cameriere – entro i 9 mesi – etc.);
 Possibilità di svolgere anche altri lavori stagionali entro i 9 mesi;
 Esenzione dell’obbligo di pagare contributi per disoccupazione (quindi nessuna indennità di disoccupazione) e per
l’assegno al nucleo familiare (poiché non è previsto il ricongiungimento familiare) in quanto sostituito da
contributo all’INPS per interventi socio-assistenziali;
 Allo straniero venuto almeno una volta nei 5 anni precedenti per lavoro stagionale se si tratta di impieghi ripetitivi
ottiene PS per lavoro stagionale pluriennale per 3 anni (ferma richiesta di visto anno per anno), revocabile in caso
di mancato ingresso per 1 anno;
 Il lavoratore stagionale che ha svolto per almeno 3 mesi regolare lavoro può chiedere conversione del PS in PS per
lavoro subordinato in presenza di offerta per contratto di lavoro subordinato a tempo determinato o indeterminato
nei limiti delle quote relative alla conversione* (art. 24, comma 10, TU).

* Ci sono 2 quote diverse: le quote di ingresso per lavoro stagionale e le quote corrispondenti al numero di permessi di
soggiorno per lavoro stagionale che sono convertibili in permessi per lavoro subordinato a tempo determinato o
indeterminato. Una volta effettuata la conversione, lo straniero ha un PS per lavoro subordinato.

[Se il prof all’esame chiedesse: io sono uno straniero e vorrei venire in Italia a lavorare. Potrei? La domanda corretta non è
né sì né no. Anzitutto si deve chiedere di che tipo di lavoro si sta parlando, poi verificare se è fuori quota o meno, verificare
la disponibilità delle quote in base al dpcm, se è stato emanato. In caso contrario si deve attendere il dpcm, etc.]

LAVORO AUTONOMO. Ingresso e soggiorno per lavoro autonomo Anche il lavoro autonomo è sottoposto alle quote,
salvo alcune categorie dell’art. 27 TU e coloro che hanno il PS specifico per investitori dell’art. 26bis TU.

40
Dai requisiti richiesti si evince come il lavoro autonomo sia visto con enorme sospetto. In un certo senso è come se si
temesse l’arrivo di un potenziale concorrente, l’arrivo di colui che potrebbe invadere il mercato e “portarci via” i
clienti. Conseguentemente, in risposta a tale paura, la possibilità di ingresso è resa difficile. Vediamo i requisiti:

 Disponibilità di abitazione idonea dimostrabile mediante esibizione di un contratto di acquisto, o locazione di un


immobile, ovvero a mezzo di una dichiarazione resa da parte di cittadino italiano o straniero regolarmente
soggiornante in Italia che attesti di aver messo a disposizione del richiedente un alloggio idoneo;
 Un reddito annuo proveniente da fonti lecite superiore al minimo previsto dalla legge per l’esenzione dalla
partecipazione alla spesa sanitaria (circa euro 25000). Tale requisito si considera soddisfatto anche in presenza di
una corrispondente garanzia da parte di enti o cittadini italiani o stranieri regolarmente soggiornanti in Italia o in
presenza di una dichiarazione del committente o del legale rappresentante della società che assicuri per il lavoratore
autonomo, un compenso di importo superiore al livello minimo previsto dalla legge per l’esenzione dalla
partecipazione alla spesa sanitaria, ovvero in presenza di documentazione che attesti il conseguimento, nel proprio
paese di residenza, di un reddito analogo per l’anno precedente a quello di richiesta del visto;
 Il nulla-osta provvisorio ai fini dell’ingresso, rilasciato dalla questura competente, alla quale dovrà inoltre essere
consegnata copia delle dichiarazioni e delle attestazioni, o della documentazione sostitutiva richieste in base alla
tipologia di lavoro autonomo da svolgere in Italia.

In generale, l’ingresso e il soggiorno per lavoro autonomo avvengono in 3 ipotesi distinte:

1. attività non occasionale di lavoro autonomo industriale, professionale, artigianale o commerciale per cui siano
previste licenze, autorizzazioni o iscrizioni in albi o registri;

Cosa dovrà fare il lavoratore autonomo? Richiedere, anche tramite proprio procuratore, alla competente autorità
amministrativa che si occupa di rilasciare le relative licenze, autorizzazioni o tenuta alla verifica dei requisiti occorrenti per
l'attività che necessita di una iscrizione abilitante in albo o registro, una dichiarazione che non sussistono motivi ostativi al
rilascio del titolo abilitativo o autorizzatorio. Se per esercitare una professione è necessario il riconoscimento del titolo
professionale quando questo è stato conseguito in un Paese non appartenente all'Unione.

Si deve poi richiedere una attestazione dei mezzi economici necessari per svolgere l'attività (quindi prima mi dimostri che hai
soldi per te stesso, successivamente la presenza di un bel capitale ai fini dell’attività). Se questa avrà carattere imprenditoriale
e pertanto iscrivibile al Registro delle Imprese, tale attestazione verrà rilasciata dalla Camera di Commercio competente per
territorio. Quest’attestazione, in altre parole, attesta la presenza di tutti i presupposti necessari.

Tale attestazione, se lo straniero è un libero professionista, è resa altresì dai competenti ordini professionali per le attività
soggette ad iscrizione negli ordini stessi. La dichiarazione o l'attestazione dovrà essere d'importo comunque superiore al triplo
della somma pari alla capitalizzazione, su base annua, dell'importo mensile pari all'assegno sociale (dunque circa 18000
euro).

2. attività di lavoro autonomo che non trova iscrizione nel registro delle imprese e che è svincolata da licenza e
autorizzazione, dall'iscrizione ad un albo, registro od elenco abilitante (es. attività di consulenza);

Sarà necessario un idoneo contratto corredato, nel caso sia sottoscritto da un'impresa italiana, da un certificato di iscrizione al
registro delle imprese e, nel caso di committente estero, da un'attestazione analoga vidimata dalla Rappresentanza italiana.

Successivamente una copia di una formale dichiarazione di responsabilità, preventivamente rilasciata o inviata dal
committente italiano dal suo legale rappresentante alla competente Direzione Territoriale del Lavoro, nella quale si indichi
che in virtù del contratto stipulato non verrà instaurato alcun rapporto di lavoro subordinato.

Poi una dichiarazione del committente con cui si assicuri, per il lavoratore, un compenso di importo superiore al livello
minimo previsto dalla legge per l'esenzione dalla partecipazione alla spesa sanitaria.

Infine una copia dell'ultimo bilancio depositato presso il registro delle imprese nel caso di società di capitali o dell'ultima
dichiarazione dei redditi nel caso di società di persone o di impresa individuale o di committente non imprenditoriale da cui
risulti che l'entità dei proventi sia idonea a garantire il compenso di cui al punto 3.

3. socio e/o amministratore di società e cooperative già costituite, stranieri, che rivestano – limitatamente in
società per azioni, a responsabilità limitata, o in accomandita per azioni, già in attività da almeno tre anni – la
carica di presidente, membro del consiglio di amministrazione, amministratore delegato, revisore dei conti.
41
Allo straniero in tali casi non è richiesta alcuna attestazione circa i parametri finanziari di riferimento. Lo straniero
socio prestatore d'opera o soggetto che rivesta cariche sociali dovrà essere in possesso di:

· certificato di iscrizione della società nel registro delle imprese;


· copia di una formale dichiarazione di responsabilità, preventivamente rilasciata o inviata dal committente o dal suo
legale rappresentante alla competente Direzione Territoriale del Lavoro nella quale si indichi che, in virtù del contratto
stipulato, non verrà instaurato alcun rapporto di lavoro subordinato;
· una dichiarazione del rappresentante legale della società che assicuri per il socio prestatore d'opera o per il soggetto che
rivesta cariche sociali, un compenso di importo superiore al livello minimo previsto dalla legge per l'esenzione dalla
partecipazione alla spesa sanitaria;
· copia dell'ultimo bilancio della società o copia dell'ultima dichiarazione dei redditi nel caso di società di persone.

Ingresso e soggiorno per STUDIO Facciamo un affondo su ingresso e soggiorno per corsi di istruzione tecnica
superiore o corsi di istruzione superiore (università, formazione musicale) e formazione professionale (artt 39 e 39bis
TU).

Si ricorda che l’accesso alle scuole e alle università è comunque consentito anche agli stranieri regolarmente
soggiornanti ad altro titolo (es. permesso per motivi familiari). Tuttavia, ciò che stiamo andando ad analizzare è
l’ingresso e soggiorno per studio di chi risiede all’estero e giunge in Italia soltanto e soprattutto per studiare.

L’ingresso è subordinato a un numero massimo di studenti extraUE a cui può essere rilasciato il visto per studio.
Questo numero è stabilito dall’università insieme al Ministero dell’università ed è un numero che verrà sommato con i
numeri di ogni corso di laurea. Ogni anno, nel mese di giugno, lo straniero all’estero può presentare al consolato
italiano domanda di pre-iscrizione ad un determinato corso di studio di una determinata università italiana, con allegata
la documentazione tradotta, legalizzata e autenticata dei corsi di studio seguiti (pari ad almeno 12 anni) a condizione
che nel paese di origine consentano l’accesso all’università (cioè se nel paese di origine 12 anni non bastano, lo
straniero dovrà conseguire tutti gli anni di studio necessari e richiesti). Nella domanda di visto di ingresso per studio
vanno dimostrati i mezzi di sostentamento (anche borsa di studio) e alloggio. Entro fino agosto viene rilasciato il visto
di ingresso per studio. Questo termine è tassativo perché all’inizio di settembre vi sarà la prova di conoscenza della
lingua italiana per i corsi di studio in italiano, salvo che lo straniero abbia svolto scuola superiore in italiano anche
all’estero o abbia titolo di conoscenza della lingua.

Se la prova di lingua è superato lo straniero può svolgere l’eventuale prova di ammissione al corso di studi prescelto e,
una volta superata anche quest’ultima, può immatricolarsi nel corso di studio prescelto o, in mancanza di posti
disponibili, al medesimo corso di studi presso altro ateneo. Se la prova di lingua italiana non è superata o se non sono
superate tutte le possibili prove di ammissione lo straniero deve lasciare l’Italia e non può ottenere PS per studio.

Una volta immatricolato, lo straniero può ottenere il PS per studio con la dicitura “studente” della durata di 1 anno,
rinnovabile ogni anno fino a 2 anni superiori alla durata del corso di studi (+ eventuale ultimo anno per titolo finale) se
lo straniero ha superato almeno 2 esami di profitto l’anno e dimostra disponibilità alloggio e mezzi di sostentamento
(incluso lavoro fino a 20 ore settimanali).

Recentemente sono state introdotte 3 diverse tipologie di ingresso per studenti universitari extraUE, i quali studiano in
altri paesi dell’Unione. Le norme introdotte recentemente consentono di flessibilizzare questi casi. Vediamoli:

A. lo studente extraUE che già soggiorna per studio in altro Stato UE che beneficia di misure di scambio dell’UE
o di un accordo tra università può entrare e soggiornare in Italia per studio per 360 gg senza visto di ingresso e
senza PS per studio, facendo dichiarazione di presenza alla questura entro 90 gg;
B. lo studente extraUE che già soggiorna per studio in altro Stato UE che non beneficia di misure di scambio
dell’UE o di un accordo tra università può entrare e soggiornare in Italia per studio per 360 gg con visto di
ingresso per studio e PS per studio “studente” se produce dichiarazione universitaria attestante che il
programma di studi da svolgere in Italia è complementare al programma di studi già svolto;
C. lo studente extraUE delle filiazioni in Italia di università e istituti superiori di insegnamento a livello
universitario può ottenere visto di ingresso per studio per un soggiorno fino a 150 gg e deve fare dichiarazione
di presenza alla questura entro 8 gg, accompagnata da una dichiarazione di garanzia del legale rappresentante
42
della filiazione o di un suo delegato, che si obbliga a comunicare entro 48h al questore territorialmente
competente ogni variazione relativa alla presenza dello studente durante il suo soggiorno per motivi di studio.

Novità rispetto gli ingressi per studio: PS per RICERCA LAVORO o IMPRENDITORIALITA’ DEGLI STUDENTI (art. 39 bis
TU) Lo straniero che ha conseguito in Italia il dottorato o il master universitario o la laurea triennale o specialistica o,
ancora, diploma accademico di primo o secondo livello, alla scadenza del PS per studio “studente” ottiene PS da 9 a 12
mesi per cercare un lavoro o avviare un’impresa coerente col percorso formativo completato se, oltre al passaporto
valido,

 dichiara la propria immediata disponibilità allo svolgimento di attività lavorativa e alla partecipazione alle misure
di politica attiva del lavoro presso i servizi per l’impiego;
 ha un reddito annuo pari all’importo annuo dell’assegno sociale;
 ha l’iscrizione volontaria al SSN o altra forma di assicurazione sanitaria.

Il PS è poi convertibile in PS per lavoro subordinato o autonomo se sussistono i requisiti.

INGRESSI E SOGGIORNI PER MOTIVI FAMILIARI Siamo di fronte ad un diritto soggettivo, il diritto all’unità
familiare. In tal caso gli interessi dello Stato devono eventualmente cedere rispetto al diritto fondamentale all’unità
familiare.

Il diritto all’unità familiare – art. 28, comma 1, TU – si scompone in 2 diritti:

a) diritto al mantenimento dell’unità familiare; b) diritto al riacquisto dell’unità familiare.

Quando siamo di fronte al diritto all’unità familiare bisogna distinguere tra:

 soggetti attivi (chi si trova in Italia)

Vediamo all’art. 28, comma 1, TU: Il diritto a mantenere o a riacquistare l'unità familiare nei confronti dei familiari
stranieri è riconosciuto agli stranieri titolari di carta di soggiorno o di PS di durata non inferiore a un anno, rilasciato
per motivi di lavoro subordinato o autonomo, ovvero per asilo, per studio, per motivi religiosi, per motivi familiari,
protezione sussidiaria, per ricerca o per investitori, per carta blu UE o per titolari di PS UE per soggiornanti di lungo
periodo.

 e soggetti passivi (che può trovarsi anche all’estero)

Vediamo all’art 29, comma 1, TU. Tale articolo ci parla del ricongiungimento familiare (che non ha nulla a che vedere
con il ricongiungimento relativo ai cittadini UE. Stiamo parlando di cittadini extraUE), ma in realtà indica i soggetti
passivi. Essi sono: coniuge non legalmente separato e di età non inferiore ai 18 anni; figli minori, anche del coniuge o
nati fuori del matrimonio, non coniugati, a condizione che l’altro genitore abbia dato il suo consenso (e che ovviamente
possegga ancora la responsabilità genitoriale); figli maggiorenni a carico, qualora per ragioni oggettive non possano
provvedere alle proprie indispensabili esigenze di vita; genitori a carico, qualora non abbiano altri figli (non devono
esserci proprio, se ci sono e non possono mantenerli il ricongiungimento non si può fare in ogni caso) nel paese di
origine o di provenienza, o genitori ultra65enni, qualora gli altri figli siano impossibilitati al loro sostentamento. Con
coniuge si intende coniuge all’interno di un’unione non poligama. Per quanto riguarda invece le unioni omosessuali la
questione resta sospesa: in via teorica si fa riferimento alla legge sull’unione civile, in via pratica è più complesso. In
alcuni casi le coppie omosessuali sono riconosciute in quanto tali ai fini del ricongiungimento familiare, in altri casi no.

I legami di filiazione di cui sopra, così come le condizioni di salute patologiche che richiedono il sostentamento, vanno
documentati.

Ai fini del ricongiungimento si considerano minori i figli di età inferiore ai 18 anni al momento della presentazione
dell’istanza di ricongiungimento (cioè se nel frattempo il minore avrà compiuto 18 anni, si terrà comunque in
considerazione l’età con cui si era presentato, quindi una minore età). I minori adottati o affidati o sottoposti a tutela
sono equiparati ai figli.

Condizioni oggettive del diritto all’unità familiare Ne individuiamo 3 in particolare:


43
1. disponibilità di un reddito pari all’importo annuo dell’assegno sociale, aumentato della metà dell’importo
dell’assegno sociale per ogni familiare da ricongiungere. Sono cumulabili i redditi dei familiari conviventi
2. disponibilità di un alloggio conforme ai requisiti igienico-sanitari, nonché di idoneità abitativa, accertati dai
competenti uffici comunali. Nel caso di un figlio di età inferiore ai 14 anni al seguito di uno dei genitori è
sufficiente il consenso del titolare dell’alloggio nel quale il minore effettivamente dimorerà (es. domestica che vive
con i proprietari dell’abitazione presso cui presta lavoro);
3. per i genitori a carico anche polizza assicurativa sanitaria o iscrizione volontaria al SSN previo pagamento di una
quota

Chi ha lo status di rifugiato è esente dal documentare questi elementi, in virtù della tutela del diritto di asilo.

Modalità di esercizio del diritto al riacquisto dell’unità familiare Individuiamo 3 modalità:

1. ricongiungimento familiare, richiesto telematicamente dal soggetto attivo allo sportello unico per l’immigrazione.
Entro 90 gg dovrebbe arrivare il nulla-osta al ricongiungimento. È necessario portare tutti quei documenti che
riguardano gli elementi oggettivi della propria condizione (reddito, alloggio, etc.). Quando arriva il nulla-osta,
questo viene inviato al familiare all’estero, che deve chiedere al consolato italiano il visto di ingresso per motivi
familiari allegando certificati dei legami familiari (incluso esame del DNA se il consolato lo chiede) e/o dello stato
di salute;
2. visto di ingresso per motivi familiari al seguito del familiare (soggetto attivo e soggetto passivo arrivano insieme in
Italia) che entra in Italia munito di un PS UE per soggiornanti di lungo periodo, visto per lavoro subordinato per un
lavoro non inferiore ad un anno, per lavoro autonomo, per studio o per motivi religiosi;
3. ingresso di genitore naturale di minore già regolarmente soggiornante in Italia con altro genitore. È consentito
l’ingresso per ricongiungimento al figlio minore, già regolarmente soggiornante in Italia con l’altro genitore, del
genitore naturale che dimostri il possesso dei requisiti di disponibilità di alloggio e di reddito. Ai fini della
sussistenza di tali requisiti si tiene conto del possesso di tali requisiti da parte dell’altro genitore. Perché questa
norma? Per il superiore interesse del minore.

Lezione 6 - PS per motivi familiari; minori stranieri; casi di regolarizzazione e PS per casi speciali

Continuiamo l’analisi rispetto il ricongiungimento familiare. Sempre l’art. 29, comma 9, TU ci dice che la richiesta di
ricongiungimento familiare è respinta se è accertato che il matrimonio o l’adozione hanno avuto luogo allo scopo
esclusivo di consentire all’interessato di entrare o soggiornare nel territorio dello Stato.

L’art. 30 TU ci parla del PS per motivi familiari. È un articolo fondamentale, rappresenta una svolta di tutto il sistema
poiché tale permesso si dimostra capace di assicurare la stabilità e anche la regolarizzazione del soggiorno di
moltissime categorie di stranieri, anche di altri che hanno altri titoli di soggiorno, e persino di alcuni che non hanno
alcun titolo di soggiorno. Il permesso per motivi familiari cela dentro di sé sia il diritto all’acquisto, sia il diritto al
mantenimento dell’unità familiare.

Fatti salvi i casi di rilascio o di rinnovo della carta di soggiorno, il PS per motivi familiari è rilasciato:

a. allo straniero che ha fatto ingresso in Italia con visto di ingresso per ricongiungimento familiare, con visto di
ingresso al seguito del proprio familiare o con visto di ingresso per ricongiungimento al figlio minore (i 3 casi
analizzati di riacquisto dell’unità familiare);
b. agli stranieri regolarmente soggiornanti ad altro titolo da almeno 1 anno, che abbiano contratto matrimonio nel
territorio dello Stato con cittadini italiani o di uno Stato membro dell’Unione o con cittadini stranieri
regolarmente soggiornanti. Attenzione: questa lettera B, quando parla di cittadini italiani o di uno Stato
membro dell’Unione è da ritenersi quasi totalmente superata dal d.lgs. 30/2007. In questi casi, infatti,
ricordiamo che se si posseggono i mezzi di sostentamento, la copertura sanitaria e un alloggio si potrà ottenere

44
la Carta di soggiorno per familiare extraUE di cittadino UE. Lo stesso d.lgs. ci dice che in assenza di questi
requisiti, si potrà applicare l’articolo di cui stiamo parlando, nonché l’art. 30, dando un PS per motivi familiari;
c. al familiare straniero regolarmente soggiornante, in possesso dei requisiti per il ricongiungimento con il
cittadino italiano o di uno Stato membro dell’Unione residenti in Italia, o con straniero regolarmente
soggiornante in Italia. In tal caso il permesso del familiare è convertito in PS per motivi familiari. La
conversione può essere richiesta entro un anno dalla data di scadenza del titolo di soggiorno originariamente
posseduto dal familiare (nota importante: mentre tutti i PS devono essere rinnovati presentando la domanda di
rinnovo non oltre 60 gg prima della scadenza e MAI dopo il 60esimo giorno successivo alla scadenza, pena
l’espulsione, quando è in gioco il diritto all’unità familiare si tollera un permesso scaduto da meno di un anno).
Qualora detto cittadino sia un rifugiato si prescinde dal possesso di un valido PS da parte del familiare

Ma perché c’è quest’ultima norma? Come mai il familiare del rifugiato può ottenere il PS per motivi familiari anche se
è entrato e/o soggiorna in modo irregolare? Possiamo dire che esistono due tipi di Stato persecutore. Il primo è
semplicemente contento che un dato soggetto vada via, e la persecuzione si conclude lì. Il secondo tipo non si
accontenta della “dipartita”, ma escogita in tutti i modi strategie per “colpire” lo straniero. Questi modi possono andare
oltre lo straniero accolto con status di rifugiato, giungendo sino alla sua famiglia. A quel punto si adottano misure con
“guanti bianchi”, così da non spargere sangue. Un esempio sarebbe quello di privare i familiari dei documenti di
viaggio, così da ostacolare la loro dipartita. Ecco perché si accettano familiari anche privi di un valido PS.

d. al genitore straniero, anche naturale, di minore italiano residente in Italia. In tal caso il permesso di soggiorno
per motivi familiari è rilasciato anche a prescindere dal possesso di un valido titolo di soggiorno, a condizione
che il genitore richiedente non sia stato privato della responsabilità genitoriale secondo la legge italiana

Ed in questo caso? Perché si tollera una situazione di irregolarità? In tal caso il PS per motivi familiari è rilasciato al
genitore in quanto questo, secondo l’art. 30 Cost, ha degli obblighi familiari da assolvere (istruire, educare, mantenere).
Questo diritto va rovesciato, nel senso che il bambino ha il diritto di ricevere istruzione, educazione e mantenimento.

Il PS nei casi di matrimonio con cittadino UE o extraUE (lettera B) è immediatamente revocato qualora sia accertato
che al matrimonio non è seguita l’effettiva convivenza salvo che dal matrimonio sia nata prole. La richiesta di rilascio o
di rinnovo del PS dello straniero è rigettata e il PS è revocato se è accertato che il matrimonio o l’adozione hanno avuto
luogo allo scopo esclusivo di permettere all’interessato di soggiornare nel territorio dello Stato. Si tratta di una norma di
dubbia costituzionalità, in quanto permette all’autorità di pubblica sicurezza di ingerirsi in diversi modi.

Il PS per motivi familiari consente l’accesso ai servizi assistenziali, l’iscrizione a corsi di studio o di formazione
professionale, l’iscrizione nelle liste di collocamento, lo svolgimento di lavoro subordinato o autonomo. Ha la stessa
durata del PS del familiare straniero in possesso dei requisiti per il ricongiungimento ed è rinnovabile con quest’ultimo.

In caso di morte del familiare in possesso dei requisiti per il ricongiungimento e in caso di separazione legale o di
scioglimento del matrimonio o, per il figlio che non possa ottenere la carta di soggiorno (il PS UE), al compimento del
18esimo anno di età, il PS può essere convertito in PS per lavoro subordinato, per lavoro autonomo o per studio. Tra le
altre cose, ciò permette di svincolarsi dalla condizione giuridica del familiare (es. violenze tra coniugi dove il marito
minaccia la moglie di non poter denunciare poiché così facendo perderebbe il PS. Tale norma permette, per l’appunto,
lo svincolo).

Il comma 6, art. 30, ci ricorda che tutti i ricorsi contro provvedimenti che riguardano l’unità familiare sono di
competenza del giudice ordinario, nonché il tribunale ordinario sezione specializzata per l’immigrazione. Il tribunale
può sostituirsi anche all’autorità amministrativa.

L’art. 31 TU ci parla invece delle disposizioni a favore dei minori. Il figlio minore dello straniero con questo
convivente e regolarmente soggiornante segue la condizione giuridica del genitore con il quale convive o la più
favorevole tra quelle dei genitori con cui convive. Il minore che risulta affidato segue la condizione giuridica dello
straniero al quale è affidato, se più favorevole. Al minore è rilasciato un PS per motivi familiari valido fino al
compimento della maggiore età o un PS UE per soggiornanti di lungo periodo se sono passati almeno 5 anni, ha la

45
conoscenza della lingua italiana, etc. L’assenza occasionale e temporanea dal territorio dello Stato non escluse il
requisito della convivenza (es. un paio di mesi che il bambino trascorre con i nonni nel paese di origine).

Il comma 3, art. 31, ci dice che il tribunale per i minorenni, per gravi motivi connessi con lo sviluppo psicofisico e
tenuto conto dell’età e delle condizioni di salute del minore che si trova nel territorio italiano, può autorizzare l’ingresso
(1) o la permanenza del familiare (2, cioè il soggiorno), per un periodo di tempo determinato, anche in deroga alle
disposizioni del suddetto TU. Nel caso dell’ingresso, il minore è raggiunto dai familiari provenienti dall’estero. Nel
secondo caso, i familiari sono già presenti sul territorio, ma a loro viene autorizzato il soggiorno (potrebbero essere in
una condizione di irregolarità piuttosto che attesa di rinnovo, etc.). L’autorizzazione è revocata quando vengono a
cessare i gravi motivi che ne giustificavano il rilascio o per attività del familiare incompatibili con le esigenze del
minore o con la permanenza in Italia (ad oggi la revoca è meno “drammatica” perché il permesso può essere convertito
in PS per lavoro. A ciò fanno ovviamente eccezione le attività familiari incompatibili, es. la madre ha il PS di assistenza
al minore, ma per lavoro si prostituisce). I provvedimenti sono comunicati alla rappresentanza consolare e al questore
per gli adempimenti di rispettiva competenza. Tale condizione permette, in altre parole, allo straniero di poter ottenere
un PS di assistenza al minore, con durata di 1 anno rinnovabile e convertibile in PS per lavoro.

Analizzando quanto detto, ancora una volta, si evince la direzione delle norme volta al superiore interesse del minore,
così come confermato dall’art. 28, comma 3: in tutti i procedimenti amministrativi e giurisdizionali finalizzati a dare
attuazione al diritto all’unità familiare e riguardanti i minori, deve essere preso in considerazione con carattere di
priorità il superiore interesse del fanciullo. Si ricorda che il superiore interesse del minore non è necessariamente
coincidente con l’interesse del genitore.

Qualora debba essere disposta l’espulsione di un minore straniero, evento eccezionale, il provvedimento è adottato a
condizione che il provvedimento stesso non comporti un rischio di danni gravi per il minore, su richiesta del questore,
dal tribunale per i minorenni. Il tribunale per i minorenni decide tempestivamente e comunque non oltre 30 gg.

E nel momento in cui il minore compie 18 anni? Di questo ce ne parla l’art. 32 TU, recante disposizioni concernenti
minori affidati al compimento della maggiore età. Anzitutto si ricorda che al compimento della maggiore età, lo
straniero può richiedere la cittadinanza italiana se è sul territorio nazionale sin dalla nascita. In alternativa, al
compimento della maggiore età, può essere rilasciato un PS per motivi di studio, di accesso al lavoro subordinato o
autonomo, per esigenze sanitarie o di cura. Il PS per accesso al lavoro, in tal caso, prescinde dai requisiti d’accesso al
lavoro.

Qui giunti è il caso di trattare il caso dei minori stranieri non accompagnati (msna). Ricordiamo anzitutto quelli che
sono i principi generali sui minori stranieri:

 il principio del superiore interesse del minore (art. 28, TU, sopra menzionato);
 il divieto di espulsione e respingimento del minore straniero, esclusi i casi di motivi di ordine pubblico o sicurezza
nazionale decisi dal tribunale per i minorenni ed esclusi i casi di espulsione dei genitori, anche detto salvo il diritto
di seguire il genitore espulso (art. 19 TU).

Ma nel caso dell’espulsione, è più importante stare con i genitori o rimanere in Italia? Rispondiamo, nuovamente,
ricorrendo all’art. 30 Cost (laddove i genitori siano in grado, chiaramente).

Ma chi sono, nello specifico, i msna? Sono minori non accompagnati, che si trovano in condizione non di abbandono
materiale o morale, ma semplicemente si trovano in Italia senza che un adulto responsabile sia con loro. I msna sono
tutelati da una serie di misure e principi, oltre il divieto di respingimento sopra citato. Vediamo successivamente:

» segnalazione ai servizi sociali;


» collocamento in comunità;
» indagini del tribunale per i minorenni;

A questo punto, 2 distinte condizioni giuridiche:

46
» rilascio del PS per minore età su richiesta dello stesso minore o dell’esercente della responsabilità genitoriale,
anche prima della nomina del tutore e valido fino alla maggiore età (se il msna è in una comunità);
» rilascio del PS per motivi familiari in caso di legale affidamento o di tutela conferiti a cittadino italiano o straniero,
prorogabile dal tribunale per i minorenni fino a 21 anni se occorre supporto prolungato mirato al buon esito del
percorso finalizzato all’autonomia (se il msna è legalmente affidato);

In caso di affidamento del msna che si trovava in Italia prima dei 15 anni e per almeno 2 anni ad un progetto di
integrazione sociale e civile gestito da un ente autorizzato, al minore può essere rilasciato il PS per integrazione sociale
del minore valido fino ai 18 anni, convertibile alla maggiore età in PS per lavoro, studio, ricerca, salvo rimpatrio
assistito disposto dal tribunale per i minorenni.

Sullo sfondo restano due questioni aperte:

1. il tema dell’accertamento dell’età; 2. presentazione della domanda di asilo del msna.

1. Il tema dell’accertamento dell’età risulta essere una questione molto calda soprattutto per le vittime di tratta. Il dpcm
234/2016 individua i meccanismi attraverso i quali, nei casi in cui sussistano ragionevoli dubbi sulla minore età della
presunta vittima di tratta, e l’età del minore non accompagnato non sia accertabile da documenti identificativi, si
procede, nel rispetto del superiore interesse del minore, alla determinazione dell’età attraverso una procedura
multidisciplinare, condotta da personale specializzato e secondo procedure appropriate, che tengano conto anche delle
specificità relative all’origine etnica e culturale del minore. La procedura multidisciplinare deve essere in ogni caso
considerata in extrema ratio, per rendere al msna il tutto meno oneroso.

Le forze di polizia verificano l’età della persona interessata anzitutto sulla base dei documenti e delle banche dati del
ministero del lavoro o di altre banche dati pubbliche. Sono ritenuti idonei ai fini dell’accertamento dell’età il passaporto
o altri documenti di riconoscimento muniti di fotografia.

Nel caso non fosse possibile procedere all’identificazione del minore mediante banche dati, le forze di polizia
procedono ricorrendo all’ausilio di un mediatore culturale e di un interprete e, in un linguaggio comprensibile ed
adeguato al presunto minore, viene effettuato un colloquio preliminare nel corso del quale questi rappresentano
all’interessato l’importanza di dichiarare corrette generalità e le conseguenze giuridiche di una dichiarazione mendace.
Lo si informa, infine, che in caso di irragionevole dubbio il giudice disporrà accertamenti sanitari per determinare la sua
età. Il tutto lo si fa entro 24h da quando il presunto minore vittima di tratta è stato contattato. È previsto il contatto con
l’autorità diplomatica o consolare, salvo casi di richiesta di protezione internazionale o pericolo. In tal caso ci si astiene.

Se, a conclusione dei colloqui e accertamenti, rimangono dubbi, la forza di polizia chiede al giudice competente
l’autorizzazione all’avvio della procedura di accertamenti sanitari. Entro 2 gg dalla ricezione dell’atto della forza di
polizia, il giudice decide se autorizzare o meno la suddetta procedura. Se il giudice autorizza la procedura di
accertamento, egli stesso individuerà la struttura sanitaria pubblica dotata di equipe multidisciplinare pediatrica in cui si
dovrà svolgere l’accertamento di età. In virtù del diritto all’informazione, il presunto minore è preventivamente
informato circa il fatto che si procederà a determinare la sua età mediante ricorso alle attività sanitarie. Vengono a tal
punto indicate le eventuali conseguenze dell’accertamento e il diritto del minore – con l’aiuto del tutore – di opporsi
allo svolgimento di tali controlli.

Durante la procedura multidisciplinare per l’accertamento dell’età si usa il criterio dell’invasività progressiva, cioè non
si effettueranno tutti i controlli subito, ma si procederà in maniera graduale e progressiva, anche in termini di invasività
stessa. In ogni caso, in tutte le fasi dell’accertamento sono garantite la tutela e la protezione riservate ai minori
considerando anche il sesso, la cultura e la religione. Ove all’esito di ciascuna fase o stadio della procedura emergano
elementi certi in ordine alla minore età dell’interessato, non si procederà ad accertamenti successivi. La procedura
multidisciplinare viene effettuata entro 3 gg dall’autorizzazione del giudice e la relazione conclusiva riporterà l’età
cronologica attribuita stimabile, specificando il margine di errore insito nella variabilità biologica e nelle metodiche
utilizzate ed i conseguenti valori minimo e massimo dell’età attribuibile. Il tutto viene comunicato al giudice tutelare e
questo procederà con il provvedimento finale di attribuzione dell’età.

Quando gli elementi raccolti non consentono di stabilire l’età del soggetto, il giudice emette il provvedimento
conclusivo del procedimento dando atto dell’impossibilità di attribuire l’età e del valore minimo indicato nella

47
relazione conclusiva. Il provvedimento è notificato all’interessato e al tutore e può essere reclamabile di fronte al
tribunale. Una volta divenuto definito, le forze di polizia si comportano di conseguenza ed eventualmente si fa inserire
la denominazione di minore non accompagnato nella banca dati del ministero del lavoro.

Importantissimo è l’art. 7 del 234/2016, il quale affronta la presunzione della minore età in pendenza ed in caso di esito
dubbio del procedimento di determinazione dell’età. L’articolo ci dice che nelle more dell’identificazione e della
determinazione definitiva dell’età, al fine dell’accesso immediato all’assistenza, al sostegno e alla protezione, la vittima
di tratta è comunque considerata minore (così come nei casi in cui vi è un accertamento incerto tra minorenne e
maggiorenne lo si considera minorenne).

Più volte abbiamo citato il cosiddetto “straniero regolarmente soggiornante”. Ma chi è esattamente lo straniero
regolarmente soggiornante? Analizziamo, a tal proposito, i titoli di soggiorno degli stranieri. Anzitutto è necessario
capire se uno straniero è regolarmente soggiornante, cioè conoscere la sua condizione giuridica. Per far ciò si fa
riferimento ad alcuni documenti pubblici utili.

 Partendo dallo straniero cittadino UE, sappiamo che fino ai 3 mesi dall’ingresso, se ha risorse economiche sufficienti
e non costituisce pericolo per l’ordine pubblico o sicurezza pubblica, possedendo un passaporto, può considerarsi
regolarmente soggiornante. Dopo i 3 mesi, come sappiamo, oltre al passaporto si fa riferimento all’ attestazione
comunale del diritto di soggiorno previa iscrizione anagrafica entro 3 mesi dall’ingresso che riguarda i casi che
conosciamo (lavoratori subordinati o autonomi; familiari; studenti; nullafacenti). Vi è inoltre l’attestazione comunale
del diritto di soggiorno permanente a tempo indeterminato dopo aver maturato gli anni di soggiorno necessari (3-5).

 Individuiamo poi lo straniero cittadino extraUE. In presenza del visto, costui può ritenersi regolarmente soggiornante
fino a 8 giorni lavorativi dall’ingresso e non oltre (o fino a 3 mesi se accompagna o raggiunge in Italia un familiare
UE). Dopo gli 8 giorni, vi deve essere la dichiarazione di presenza di breve durata per ricerca scientifica, missione, gara
sportiva, visite, affari, turismo e studio (soggiorno non superiore a 3 mesi e non convertibile in PS per motivi familiari).
Lo stesso limite degli 8 gg vale per i cittadini extraUE regolarmente soggiornanti in altro Stato UE (soggiorno massimo
di 90 gg) e per lo studente che si sposta nell’ambito di misure di mobilità dell’Unione e soggiorna in altri Stati UE
(soggiorno massimo di 360 gg per studio). Individuiamo, poi, coloro che sono iscritti come studenti a filiazioni estere di
università, i quali entro 8 gg dall’ingresso dovranno presentare dichiarazione di soggiorno e potranno soggiornare per
non più di 150 gg. Dunque, in tal caso, il visto e il passaporto perdono valore: deve essere presentata la dichiarazione di
soggiorno o il PS rilasciato o, altrimenti, la richiesta di rilascio, rinnovo o conversione del PS. Nel caso di cittadini
extraUE con PS UE per soggiornanti di lungo periodo sarà sufficiente presentare il proprio PS o, in alternativa, la
richiesta di rilascio. Per dimostrare di essere regolarmente soggiornanti, anche la ricevuta attestante la presentazione
della richiesta di protezione internazionale rilasciata dalla questura funge da PS provvisorio. In riferimento ai minori di
14 anni, fino al 2016, venivano iscritti nel PS dei genitori; ad oggi non è più così in quanto il minore deve avere un PS
autonomo. Gli ultimi casi di straniero cittadino extraUE regolarmente soggiornante fanno riferimento a coloro che
posseggono la carta di soggiorno per familiari extraUE conviventi in Italia con cittadini UE e la carta di soggiorno
permanente per familiari extra UE conviventi in Italia con cittadini UE.

Dunque, in mancanza di un PS o dei documenti citati, lo straniero è da considerarsi immediatamente irregolare? In


realtà vi sono ben 21 casi in cui il reato di cui parla l’art 10bis del TU, cioè lo straniero che si mantiene sul territorio
nazionale fuori dai casi previsti dal TU in violazione delle norme del TU stesso. Vi sono cioè ben 21 casi in presenza
dei quali lo straniero non deve essere considerato irregolarmente soggiornante, anzi, vi è una via d’uscita. Trattasi
di casi in presenza dei quali lo straniero, seppur in apparenza irregolarmente soggiornante, ha diritto a restare in Italia
ottenendo un altro o un nuovo PS. Delle ipotesi di regolarizzazione del soggiorno degli stranieri ce ne parla lo stesso
TU, 286/98. Vediamo le suddette ipotesi:

1. l’art. 5, comma 5, TU, prevede che il PS per motivi familiari possa essere rilasciato in caso di legami familiari
significativi in Italia di stranieri che hanno i requisiti per il diritto all’unità familiare, nelle ipotesi in cui si dovrebbe
rifiutare il rilascio, revocare o rifiutare il rinnovo di un PS;

48
2. gli artt. 5 e 19, rispettivamente comma 6 e 1ter, prevedono il rilascio di PS per protezione speciale in presenza di
obblighi costituzionali o internazionali che impediscano di rigettare il rilascio, rinnovo o di revocare il PS;
3. gli artt. 10, 10bis e 10ter prevedono il rilascio di un PS per protezione internazionale a causa del timore fondato di
subire persecuzione individuale per motivi di razza, religione, opinioni politiche o appartenenza a gruppi sociali
(status di rifugiato) o di subire danno grave, tortura, trattamenti inumani e degradanti o di violenza generalizzata ai
civili in situazione di conflitto interno o internazionale (status di protezione sussidiaria). Verranno rilasciati, nello
specifico, PS per richiesta di asilo e, se la domanda è accolta, PS per asilo o per protezione sussidiaria o speciale;
4. l’art. 13, comma 2bis, prevede il PS per motivi familiari in caso di legami familiari significativi in Italia aventi i
requisiti per il diritto all’unità familiare nelle ipotesi in cui si dovrebbe adottare o eseguire un provvedimento
amministrativo di espulsione per ingresso o soggiorno irregolari;
5. l’art. 18, comma 1, prevede il rilascio di PS per casi speciali allo straniero vittima di delitti e/o oggetto di violenza
o grave sfruttamento e che sia in concreto pericolo per la sua incolumità per effetto dei tentativi di sottrarsi ai
condizionamenti di una associazione dedita a questi delitti o delle dichiarazioni rese nel corso delle indagini
preliminari o del giudizio e partecipi ad un programma di assistenza e protezione sociale;
6. l’art. 18, comma 6, prevede il rilascio di PS per casi speciali (della durata di 6 mesi, rinnovabile) rilasciato a
detenuto che abbia commesso reati durante la minore età e abbia partecipato durante la detenzione a programmi di
reinserimento. Riceve il PS una volta rilasciato;
7. l’art. 18bis, prevede il rilascio di PS per casi speciali (della durata di 1 anno, rinnovabile) alla vittima di violenza
domestica in Italia che denuncia situazioni di violenza o abuso ricevuta, come conseguenza della scelta di sottrarsi
alla violenza o per effetto delle dichiarazioni rese nel corso delle indagini preliminari o del giudizio;
8. l’art. 19 (articolo salva vita), comma 1, disciplina il divieto di respingimento o di espulsione verso uno Stato in cui
lo straniero possa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, sesso, orientamento sessuale, identità di
genere, lingua, cittadinanza, religione, opinioni politiche, condizioni personali o sociali, o possa rischiare di essere
rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione. Riceverà PS per protezione speciale,
presentazione domanda di richiesta di asilo;
9. l’art. 19, comma 1.1, disciplina il divieto di respingimento o di espulsione o di estradizione verso uno Stato di
origine o di provenienza qualora esistano fondati motivi di ritenere che lo straniero rischi di essere sottoposto a
tortura o a trattamenti inumani o degradanti. Nella valutazione di tali motivi si tiene conto anche dell’esistenza, in
tale Stato, di violazioni sistematiche e gravi di diritti umani. Riceverà PS per protezione speciale se non può
ottenere protezione internazionale, presentazione domanda di richiesta di asilo;
10. l’art. 19, comma 1.1. e 1.2, (norma nuova) disciplina il divieto di espulsione o di respingimento qualora esistano
fondati motivi di ritenere che l’allontanamento dal territorio nazionale comporti una violazione del diritto al
rispetto della sua vita privata e familiare, a meno che esso sia necessario per ragioni di sicurezza nazionale, di
ordine e sicurezza pubblica nonché di protezione della salute. Ai fini della valutazione del rischio di violazione si
tiene conto della natura e della effettività dei vincoli familiari dell’interessato, del suo effettivo inserimento sociale
in Italia, della durata del suo soggiorno nel territorio nazionale nonché dell’esistenza di legami familiari, culturali o
sociali con il suo paese d’origine. Riceverà PS per protezione speciale, su richiesta della Commissione territoriale
per protezione internazionale, se non può ottenere quest’ultima, o su domanda diretta al questore;
11. l’art. 19, comma 2, lett. A, disciplina il divieto di espulsione di minore di 18 anni che non debba seguire il genitore
espulso. Possono essere rilasciati PS per minore età (msna rintracciato nel territorio nazionale e segnalato alle
autorità competenti, valido fino al compimento dei 18 anni), PS per motivi familiari (se legalmente affidato);
12. l’art. 19, comma 2, lett. C, disciplina il divieto di espulsione di parenti entro il II grado o coniugi conviventi con
cittadino italiano. Verrà rilasciato la carta di soggiorno per familiari extraUE di cittadini UE oppure PS per motivi
familiari in mancanza dei requisiti;
13. l’art. 19, comma 2, lett. D, disciplina il divieto di espulsione di donne (o mariti conviventi) in stato di gravidanza o
entro 6 mesi dal parto del figlio a cui provvedono. Verrà rilasciato il PS per cure mediche;
14. l’art. 19, comma 2, lett. Dbis, disciplina il divieto di espulsione di stranieri che versano in gravi condizioni
psicofisiche o derivanti da gravi patologie, accertate mediante idonea documentazione rilasciata da una struttura del
SSN o convenzionata con essa, tali da determinare un rilevante pregiudizio alla salute, in caso di rientro nel paese
di origine o di provenienza. Riceverà il PS per cure mediche della durata di 1 anno, rinnovabile finché durano le
condizioni, convertibile in PS per lavoro;

49
15. l’art. 20bis prevede il rilascio di PS per calamità, della durata di 6 mesi e rinnovabile se permangono condizioni di
grave calamità (convertibile in PS per lavoro) quando lo straniero dovrebbe fare ritorno in uno Stato che versa in
una situazione di grave calamità che non consentono il rientro e la permanenza in condizioni di sicurezza;
16. l’art. 22, comma 12quater, rilascia PS per casi speciali della durata di 6 mesi, convertibile in PS per lavoro, allo
straniero irregolarmente soggiornante vittima di grave sfruttamento lavorativo che abbia presentato denuncia e
cooperi nel procedimento penale instaurato contro il datore di lavoro;
17. l’art. 30, comma 1, lett. C, rilascia allo straniero PS per motivi familiari con PS scaduto da meno di 1 anno avente i
requisiti per l’unità familiare o straniero familiare, anche entrato irregolarmente, di rifugiato;
18. l’art. 30, comma 1, lett. D, rilascia PS per motivi familiari allo straniero genitore di figlio italiano anche naturale
non privato della responsabilità genitoriale. In caso di convivenza con il figlio che possa mantenerlo il genitore può
accedere anche alla carta di soggiorno per familiari di cittadino UE;
19. art. 31, comma 3, disciplina l’autorizzazione del tribunale per i minorenni all’ingresso o soggiorno dei familiari per
gravi motivi connessi allo sviluppo psico-fisico del minore che si trovi in Italia. Riceverà PS per assistenza al
minore, convertibile in PS per lavoro;
20. l’art. 32 prevede il rilascio del PS per integrazione sociale e civile del minore che partecipa a progetti di
integrazione sociale e civile al minore non accompagnato;
21. l’art. 42bis prevede il rilascio del PS per atti di particolare valore civile allo straniero che abbia compiuto atti di
particolare valore civile, autorizzato dal ministro dell’interno.

Adesso è giunto il momento di approfondire gli artt. 18 e 18 bis TU. L’art. 18 disciplina il soggiorno per motivi di
protezione sociale e riguarda le vittime di grave sfruttamento, di gravi reati, ma impatta soprattutto sullo straniero, il
quale viene usato, strumentalizzato, divenendo una macchina di guadagno. L’art. 18bis disciplina il permesso di
soggiorno per vittime di violenza domestica.

Art. 18: Quando, nel corso di operazioni di polizia, di indagini o di un procedimento per taluno dei delitti legato al
reato di prostituzione o legati a reati medio gravi o nel corso di interventi assistenziali dei servizi sociali degli enti
locali, siano accertate situazioni di violenza o di grave sfruttamento nei confronti di uno straniero ed emergano
concreti pericoli per la sua incolumità, per effetto dei tentativi di sottrarsi ai condizionamenti di un’associazione
dedita ad uno dei predetti delitti o delle dichiarazioni rese nel corso delle indagini preliminari o del giudizio, il
questore, anche su proposta del procuratore della Repubblica o con il parere favorevole della stessa autorità, rilascia
uno speciale PS per consentire allo straniero di sottrarsi alla violenza e ai condizionamenti dell’organizzazione
criminale e di partecipare ad un programma di assistenza ed integrazione sociale.

L’art. 18 non è un articolo premio. È un articolo che permette di sottrarre la vittima dalla violenza, in presenza di
partecipazione e adesione al programma, pena il mancato rilascio del permesso stesso. È l’esempio più chiaro di
un’organizzazione che esige la collaborazione di tutti, altrimenti il programma di assistenza ed integrazione sociale non
avrebbe luogo. Immaginiamo tale organizzazione come una fitta rete, composta da 4 capi. Ad ogni capo vi è un
soggetto diverso, necessario e imprescindibile, tra cui: il questore, che rilascia il PS e che collabora con gli enti che si
occupano di tali tematiche; l’autorità giudiziaria, in particolare la procura della Repubblica, nonché colei che procede in
un procedimento giudiziario; gli enti (anche del terzo settore) autorizzati a svolgere tali particolari mansioni; il
Comune, che dovrà verificare la convenzione con gli enti autorizzati, vigilando che sia rispettata, e rilevare casi di
simulazione al fine di ottenere un PS in modo mendace. I 4 capi della rete adesso menzionati devono essere ben saldi e
tirati, affinché la rete sia tesa. Di conseguenza, l’art. 18 non funzionerebbe senza il programma di assistenza e
integrazione sociale, che non si traduce in un unico programma, ma più programmi che convivono con una realtà in
continuo cambiamento e, dunque, gli stessi programmi devono essere adeguati alla realtà.

Capiamo insieme come funziona tale PS (durata 6 mesi)  Analisi scheda ASGI “Misure di protezione sociale”.
Relativamente al PS per motivi di protezione sociale, le occasioni da cui parte tutto sono 2: operazioni di polizia,
indagini o procedimento penale oppure interventi assistenziali degli enti locali. Spesso si crede che la via giudiziaria o
la via sociale siano due vie semplicemente distinte, sempre. Ma è sbagliato: la via giudiziaria e la via sociale sono
parallele, rappresentano un doppio binario, e si influenzano a vicenda. Oltre le occasioni, è possibile individuare anche
una tipologia di stranieri assistibili: prostituzione, sfruttamento minorile, accattonaggio. Lo sfruttamento lavorativo
viene inserito, anche se in realtà questo all’art. 22 TU ha una fattispecie diversa, poiché possono aver luogo
50
sfruttamenti misti (cioè oltre allo sfruttamento lavorativo si assiste ad altri tipi di reati). Per quanto riguarda i requisiti
del PS per protezione sociale? I requisiti sono 3, entrambi richiesti:

 situazioni di violenza o di grave sfruttamento;


 pericoli gravi attuali per l’incolumità derivanti dal tentativo di sottrarsi all’organizzazione criminale o dalle
dichiarazioni rese nelle indagini o nel giudizio;
 l’adesione allo straniero ad un determinato programma di assistenza e di integrazione sociale.

Se il pericolo viene meno, viene meno anche il permesso di soggiorno. Ecco perché è importante sapere che questo
permesso è convertibile in un PS per lavoro o per studio.

Come funziona il percorso giudiziario e sociale? bisogna sapere che vi è sempre un parere o la proposta da parte del
procuratore della Repubblica. La proposta ha luogo quando è il procuratore della Repubblica a proporre al questore, per
l’appunto, il rilascio del PS. Il parere ha luogo quando sono altri, cioè le autorità di polizia o i servizi sociali del
comune, che chiedono al questore di rilasciare il PS e allora il procuratore della Repubblica ha l’obbligo di dare il
proprio parere. È chiaro, dunque, come questa presunta contrapposizione tra percorso giudiziario e sociale non esiste,
perché in ogni caso è richiesto l’intervento del procuratore della Repubblica. Tra via sociale e via giudiziaria vi è una
“finta” contrapposizione anche perché se i servizi sociali accertano una situazione di violenza e grave sfruttamento,
stiamo parlando di reato e, in quanto tale, vi è l’obbligatorietà dell’azione penale: ergo, via sociale e via giudiziaria si
fonderanno necessariamente. Il parere del procuratore concerne l’attualità e la gravità del pericolo per l’incolumità, la
collaborazione data o che può dare lo straniero alle indagini.

Il percorso giudiziario e il percorso sociale si concludono allo stesso modo, nel senso che se il parere è favorevole o se
c’è la proposta del procuratore della Repubblica, il questore rilascia il PS.

La normativa italiana è nata prima della direttiva dell’Unione (già!) ma, essendo più vecchia, manca del cosiddetto
periodo di riflessione (es. in altre parole, le vittime non è che sono pronte appena tirate fuori dal bunker a confessare,
non capiscono di chi fidarsi e chi no, quindi c’è il rischio che la vittima dia un consenso affrettato o, ancora, che scappi)
e questo è un gran problema.

Il PS è revocabile in caso di condotte contrarie al progetto.

L’art. 18 TU, verso la fine, prevede una norma importantissima: ovvero tale disciplina è applicabile anche ai cittadini
UE. Non in termini di rilascio di PS, ma di possibilità di partecipare ad un programma di assistenza e integrazione
sociale.

Ma come funziona il programma di assistenza e integrazione sociale? I programmi sono definiti e finanziati da un
programma unico, potremmo definirlo un programma nazionale anti tratta. Si tratta di programmi finanziati in parte o
in gran parte a livello statale (circa 80% Stato e 20% Regioni). Tendenzialmente dev’esservi un proponente, che
coincide con un ente del terzo settore, iscritto nel registro nazionale degli enti che operano a favore degli stranieri.
Questo ente deve vedere approvato il proprio progetto, finanziato da una commissione interministeriale presso il
dipartimento delle pari opportunità. Questi programmi devono prevedere al proprio interno la presenza di personale
qualificato (psicologici, assistenti sociali, educatori, etc.) e devono prevedere che vi siano strutture di accoglienze che
assicurino la necessaria riservatezza. Chiaramente, il personale deve essere non condannato, non avere reati per i quali è
in corso in giudizio e così l’ente.

Il progetto deve avere dei requisiti: prevedere sia azioni di pubblicizzazione (sulla strada o in generale) sia azioni di
assistenza. Una volta che l’ente ha ottenuto l’iscrizione nel registro, può presentare la propria proposta. Questa proposta
di progetto viene valutato in base alla capacità di relazionarsi con altri progetti (verrà stilata una graduatoria). Il
progetto deve essere un progetto nazionale, con più enti possibili coinvolti.

Fatto il programma, sarà necessario fare la convenzione. In ogni Comune in cui opera il programma, l’ente attuatore del
programma deve stipulare una convenzione con il Comune. Il Comune deve vigilare sulla tenuta del programma, sulla
sua capacità di funzionare e deve segnalare al questore ogni situazione in cui vi è l’abbandono eventuale del
programma stesso (ecco che si evince la rete di cui prima e la collaborazione di ognuno). Allora il questore rilascia il
PS e inserirà la persona all’interno del progetto. La presenza di tale persona verrà segnalata al Comune, dopodiché il

51
Comune dovrà vigilare sulla continuità collaborativa della suddetta persona. In caso contrario, il Comune dovrà
segnalare la sua mancata collaborazione e il questore potrà revocare il PS.

Lezione 7 - PS. per casi speciali, accesso alle prestazioni sociali: istruzione, assistenza sanitaria, assistenza sociale,
alloggio, misure di integrazione sociale. Azioni civili antidiscriminatorie. Favoreggiamento dell'immigrazione illegale

Ricapitoliamo brevemente le ultime norme analizzate: art. 18 (vittime di violenza e grave sfruttamento o commissione
di gravi reati, anche in minore età), 18 bis (violenza domestica) e art 22, commi 12 e successivi (sfruttamento
lavorativo).

Questi 3 casi sono dal 2018 considerati come casi speciali, ma ciascuno di questi permessi ha un regime diverso. Tutti i
casi ora elencati richiedono un’enorme presenza di avvocati, servizi sociali, poteri pubblici (magistratura, autorità di
pubblica sicurezza, etc.). Da qui si evince quanto queste norme abbiano bisogno di concertazione, di politiche
pubbliche da implementare.

Approfondiamo un ultimo dettaglio del permesso previsto all’art. 18, comma 6. Il permesso di soggiorno previsto da
tale norma può essere rilasciato all’atto delle dimissioni dall’istituto di pena, anche su proposta del procurato della
Repubblica o del giudice di sorveglianza, presso il tribunale per i minorenni, allo straniero che ha terminato
l’espiazione di una pena detentiva inflitta per reati commessi durante la minore età e ha dato prova concreta di
partecipazione a un programma di assistenza e integrazione sociale. CI ritroviamo, dunque, dinnanzi ad una persona
condannata in via definitiva ad una pena detentiva – che è stata già scontata – quando era minore di età.

Giungiamo adesso all’art. 18bis, disciplinante il PS per casi speciali per le vittime di violenza domestica. Vediamo:
Quando, nel corso di operazioni di polizia, di indagini o di un procedimento per taluno dei delitti relativi a violenza
privata, schiavitù, etc. o per uno dei delitti previsti dall’art. 380 del codice di procedura penale (reati medio gravi),
commessi sul territorio nazionale in ambito di violenza domestica, siano accertate situazioni di violenza o abuso nei
confronti di uno straniero ed emerga un concreto ed attuale pericolo per la sua incolumità, come conseguenza della
scelta di sottrarsi alla medesima violenza o per effetto delle dichiarazioni rese nel corso delle indagini preliminari o
del giudizio, il questore, con il parere favorevole dell’autorità giudiziaria procedente o su proposta di quest’ultima,
rilascia un PS per consentire alla vittima di sottrarsi alla violenza. Si intendono per violenza domestica uno o più atti,
gravi o non episodici, di violenza fisica, sessuale, psicologica o economica che si verificano all’interno della famiglia
o del nucleo familiare o tra persone legate, attualmente o in passato, da un vincolo matrimoniale o da una relazione
affettiva, indipendentemente dal fatto che l’autore di tali atti condivida o abbia condiviso la stessa residenza con la
vittima.

L’art. 18bis non prevede la partecipazione ad un programma di assistenza e integrazione sociale. Tale tipo di permesso
ha la durata di 1 anno, consente l’accesso ai servizi assistenziali, allo studio, l’iscrizione alle liste di collocamento, lo
svolgimento di lavoro subordinato o autonomo. Può essere convertibile in PS per lavoro o per studio. Come al solito, il
procuratore della Repubblica deve indicare la gravità e attualità del pericolo per l’incolumità personale quando fa la
proposta. Il medesimo PS può essere rilasciato dal questore quando le situazioni di violenza o abuso emergano nel
corso di interventi assistenziali dei centri antiviolenza, dei servizi sociali territoriali o dei servizi sociali specializzati
nell’assistenza delle vittime di violenza. In tal caso, la gravità e l’attualità del pericolo si desume dalle relazioni dei
servizi sociali, con parere richiesto dell’autorità giudiziaria (anche qui presenza della doppia via: sociale e giudiziaria)

Il PS è revocato se la persona si dedica a comportamenti incompatibili con la finalità dello stesso. Diversamente
dall’articolo 18, per l’art. 18bis è necessario disporre del passaporto.

Lo straniero condannato per reati di violenza domestica subisce la revoca del PS.

Giungiamo adesso all’art. 22, in particolare comma 12 e successivi (fino a 12sexies). Si tratta di norme penali contro il
lavoro irregolare, di fatti: il datore di lavoro che occupa alle proprie dipendenze lavoratori stranieri privi del PS, o il
cui permesso sia scaduto e del quale non sia stato chiesto il rinnovo, revocato o annullato, è punito con la reclusione
da 6 mesi a 3 anni e con la multa di 5000 euro per ogni lavoratore impiegato. Tali pene sono aumentate da un terzo
alla metà se: i lavoratori occupati sono in numero superiore a 3; i lavoratori occupati sono minori in età non

52
lavorativa; i lavoratori occupati sono sottoposti alle altre condizioni lavorative di particolare sfruttamento (art. 603bis
codice penale). In tal caso, il datore di lavoro è condannato anche nel pagare le spese di rimpatrio dei lavoratori.

È importante approfondire il contenuto dell’art. 603 del codice penale. Ai fini di tale articolo, costituisce indice di
sfruttamento la sussistenza di una o più delle seguenti condizioni:

 la reiterata corresponsione di retribuzioni in modo palesemente difforme dai contratti collettivi nazionali o
territoriali stipulati dalle organizzazioni sindacali più rappresentative a livello nazionale, o comunque
sproporzionato rispetto alla quantità e qualità del lavoro prestato;
 la reiterata violazione della normativa relativa all’orario di lavoro, ai periodi di riposto, al riposo settimanale,
all’aspettativa obbligatoria, alle ferie;
 la sussistenza di violazioni delle norme in materia di sicurezza e igiene nei luoghi di lavoro;
 la sottoposizione del lavoratore a condizioni di lavoro, a metodi di sorveglianza o a situazioni alloggiative
degradanti.

Nelle ipotesi di particolare sfruttamento lavorativo è rilasciato dal questore, su proposta o con il parere favorevole del
procuratore della Repubblica, allo straniero che abbia presentato denuncia e cooperi nel procedimento penale instaurato
nei confronti del datore di lavoro, un PS. Tale PS ha durata di 6 mesi e può essere rinnovato per un anno o per il
maggior periodo occorrente alla definizione del procedimento penale. Il PS è revocato in caso di condotta incompatibile
con le finalità dello stesso o se vengono meno le condizioni che ne hanno giustificato il rilascio. Il PS consente attività
lavorative e alla scadenza può essere convertito in PS per lavoro subordinato e autonomo.

È ora il momento di analizzare i diritti sociali di cui può fruire lo straniero extraUE. Si tratta di diritti in parte
assicurati a tutti, regolarmente soggiornanti e irregolarmente soggiornanti, in parte assicurati solo a chi soggiorna
regolarmente. I diritti sociali che sono assicurati anche allo straniero irregolare sono il diritto all’istruzione (quella
obbligatoria per i minori) e il diritto all’assistenza sanitaria, almeno per le cure urgenti ed essenziali.

In materia sanitaria abbiamo 2 norme importanti: artt. 34 e 35, TU. Il primo disciplina l’assistenza per gli stranieri
iscritti al SSN, il secondo l’assistenza per gli stranieri non iscritti al SSN (parallelamente, all’interno del regolamento di
attuazione del TU saranno reperibili 2 norme, una relativa all’iscrizione al SSN e un’altra relativa all’assistenza dei non
iscritti). Tutelare la salute non serve solo allo straniero, ma serve anche alla collettività in cui lui vive. Ciò spiega il
perché l’accesso alle cure è permesso anche agli stranieri irregolarmente soggiornanti.

In particolare, l’art. 34 cerca il più possibile di estendere l’iscrizione al SSN, in condizioni di parità coi cittadini italiani,
al più elevato numero di categorie di stranieri extraUE. Quando si parla di iscrizione, sin dal primo comma si intende
che lo straniero iscritto è iscritto al pari delle condizioni coi cittadini italiani, compreso l’obbligo contributivo,
l’assistenza erogata in Italia e la sua validità temporale.

Le norme del regolamento di attuazione sul rilascio del PS dicono che nel momento in cui la persona va a ritirare in
questura il PS, deve esibire la ricevuta dell’avvenuta iscrizione al SSN. Ma a chi è garantita tale iscrizione? Vediamo:

 gli stranieri regolarmente soggiornanti, che abbiano in corso regolari attività di lavoro subordinato o autonomo o
siano iscritti nelle liste di collocamento;
 gli stranieri regolarmente soggiornanti o che abbiano chiesto il rinnovo del titolo di soggiorno, per lavoro
subordinato, autonomo o per motivi familiari, per asilo, protezione sussidiaria, casi speciali, protezione speciale,
per cure mediche, per richiesta di asilo, per attesa adozione, per affidamento, per acquisto della cittadinanza.

A questi sono inoltre iscritti i minori stranieri non accompagnati, anche nelle more del rilascio del PS, a seguito delle
segnalazioni di legge dopo il loro ritrovamento nel territorio nazionale. Si evince invece l’assenza del permesso di
studio. Ciò perché il permesso di studio possiede una disciplina speciale nello stesso articolo 34. L’assistenza sanitaria
spetta inoltre ai familiari a carico regolarmente soggiornanti. Nelle more dell’iscrizione al SSN, ai minori figli di
stranieri iscritti al SSN, è assicurato fin dalla nascita il medesimo trattamento dei minori iscritti.

E chi non è obbligato ad iscriversi? Questi sono tenuti in ogni caso ad assicurarsi contro il rischio di malattie, infortunio
e maternità mediante stipula di apposita polizza assicurativa con un istituto assicurativo italiano o straniero, valida sul
53
territorio nazionale, o mediante iscrizione volontaria al SSN valida anche per i familiari a carico. L’iscrizione
volontaria al SSN può essere richiesta dagli stranieri soggiornanti in Italia titolari di PS per motivi di studio. Questi
versano ogni anno un contributo per l’iscrizione al SSN ed ogni anno gli viene rinnovata l’iscrizione. A differenza dei
casi precedenti, tale iscrizione non si estende ai familiari conviventi.

Lo straniero assicurato al SSN è iscritto nell’azienda sanitaria locale del Comune in cui dimora. Quanto dura
l’iscrizione al SSN? L’iscrizione dura quanto dura il PS, scaduto quest’ultimo scadrà anche l’iscrizione al SSN. In
assenza di PS, non si avrà più una copertura sanitaria? No, poco prima della scadenza sarà necessario portare copia di
PS presso l’ospedale o dove la tessera sanitaria è registrata e l’iscrizione verrà ricalcolata e riaggiornata.

La normativa di base finora analizzata toglie dalla strada e dalla non protezione sanitaria quasi tutti. Ma che succede in
caso di situazione di soggiorno irregolare? A ciò risponde l’articolo 35. I non iscritti al SSN pagano le prestazioni sulla
base di tabelle e tariffe determinate dalle regioni. Pagano inoltre sulla base delle convenzioni internazionali bilaterali.

Ai cittadini stranieri presenti sul territorio nazionale, non in regola con le norme relative all’ingresso ed al soggiorno,
sono assicurate nei presidi pubblici ed accreditati, le cure ambulatoriali ed ospedaliere urgenti o comunque essenziali,
ancorché continuative, per malattia ed infortunio e sono estesi i programmi di medicina preventiva a salvaguardia della
salute individuale e collettiva. Sono garantiti: i servizi alla gravidanza, compresa l’interruzione; la tutela del minore; le
vaccinazioni; la profilassi, la diagnosi, la cura delle malattie infettive ed eventuale bonifica dei relativi focolai.

L’accesso alle strutture sanitarie da parte dello straniero non in regola con le norme sul soggiorno non può comportare
alcun tipo di segnalazione all’autorità, salvo i casi in cui sia obbligatorio il referto (es. casi in cui è in gioco l’interesse
collettivo, ad esempio dinnanzi ad uno straniero accoltellato si presume che un accoltellatore circoli liberamente e non
si può non intervenire o, ancora, in caso di malattia infettiva), a parità di condizioni con il cittadino italiano. Fermo
restando il finanziamento delle prestazioni ospedaliere urgenti o essenziali a carico del Ministero dell’Interno, agli oneri
recati dalle rimanenti prestazioni nei confronti degli stranieri privi di risorse economiche sufficienti, si provvede
nell’ambito delle disponibilità del fondo sanitario nazionale.

Le prestazioni sono erogate senza oneri a carico dei richiedenti qualora privi di risorse economiche sufficienti, fatte
salve le quote di partecipazione alla spesa a parità con i cittadini italiani.

Il regolamento di attuazione prevede che i non iscritti al SSN ricevano una tessera definita STP, ovvero straniero
temporaneamente presente. Questa tessera consente allo straniero di ottenere le cure senza indicare il suo nome
consentendo, dunque, di godere delle cure in anonimato, fungendo anche da “diario” rispetto i trattamenti ricevuti in
passato. Il diario non serve solo ai fini della tutela della salute, ma anche per ragioni connesse con la ripartizione dei
costi dell’assistenza sanitaria. È chiaro come l’art. 35 si ponga il problema di non segnalare lo straniero irregolare.

L’art. 36, TU, disciplina l’ingresso e il soggiorno per cure mediche. Lo straniero che intende ricevere cure mediche in
Italia deve richiede un visto di ingresso specifico e vi deve essere una dichiarazione della struttura sanitaria italiana
prescelta che indichi il tipo di cura, la data di inizio della stessa, la durata presunta del trattamento terapeutico che si
vorrebbe fare, oltre che documentare la disponibilità in Italia di vitto e alloggio per l’eventuale accompagnatore e per il
periodo di convalescenza. La convalida di rilascio del visto di ingresso o di un rilascio o rinnovo del PS può essere
presentata da un familiare o da chiunque altro abbia interesse. Il PS per cure mediche ha una durata pari alla durata
presunta del trattamento terapeutico, ed è rinnovabile finché durano le necessità terapeutiche documentate e consente lo
svolgimento di attività lavorativa.

All’art. 38 è disciplinata l’istruzione degli stranieri e l’educazione interculturale. I minori stranieri presenti (anche
irregolari) sul territorio sono soggetti all’obbligo scolastico: ad essi si applicano tutte le disposizioni vigenti in materia
di diritto all’istruzione, di accesso ai servizi educativi, di partecipazione alla vita della comunità scolastica. Il principio
generale è l’estensione totale della condizione dello straniero al minore di 21 anni che va a scuola, dunque non solo non
può essere espulso ma deve ricevere un trattamento adeguato, secondo la propria attività, lignaggio, etc. Gli stranieri
minori sono iscritti a scuola, devono presentarsi alle scuole di ogni ordine e grado, ricevendo corsi in lingua italiana o
fruire di corsi speciali in lingua straniera sulla base di accordi bilaterali.
54
Si parla di educazione interculturale sulla base di definizioni che troviamo scritte all’art. 38, comma 4: le iniziative e le
attività sono realizzate sulla base di una rilevazione dei bisogni locali e di una programmazione territoriale integrata,
anche in convenzioni con le associazioni degli stranieri, con le rappresentanze diplomatiche o consolari dei paesi di
appartenenza e con le organizzazioni di volontariato. L’educazione interculturale, diversamente da ciò che si potrebbe
pensare, non viene adottata nelle classi nel momento in cui vi è uno straniero. È adottata a prescindere da questo ed è un
metodo alternativo di insegnamento (di tutte le materie), che prescinde dalla visione eurocentrica ed italocentrica.

Le istituzioni scolastiche, nel quadro di una programmazione territoriale degli interventi, anche sulla base di
convenzioni con le Regioni e gli enti locali, promuovono:

 l’accoglienza degli stranieri adulti regolarmente soggiornanti mediante l’attivazione di corsi di alfabetizzazione
nelle scuole elementari e medie;
 la realizzazione di un’offerta culturale valida per gli stranieri adulti regolarmente soggiornanti che intendono
conseguire il titolo di studio della scuola dell’obbligo;
 la predisposizione di percorsi integrativi degli studi sostenuti nel paese di provenienza al fine del conseguimento
del titolo dell’obbligo o del diploma di scuola secondaria superiore;
 la realizzazione ed attuazione di corsi di lingua italiana.

Risulta ora opportuno fare un affondo particolare sull’iscrizione scolastica, ricorrendo all’art. 45 del regolamento di
attuazione del TU. I minori stranieri presenti sul territorio nazionale hanno diritto all’istruzione indipendentemente
dalla regolarità della posizione in ordine al loro soggiorno, nelle forme e nei modi previsti per i cittadini italiani.
L’iscrizione dei minori stranieri nelle scuole italiane di ogni ordine e grado avviene nei modi e alle condizioni previsti
per i minori italiani e può essere richiesta in qualunque periodo dell’anno scolastico.

I minori stranieri privi di documentazione anagrafica o in possesso di documentazione irregolare o incompleta sono
iscritti con riserva, che però non pregiudica il conseguimento dei titoli conclusivi dei corsi di studio delle scuole di ogni
ordine e grado. In mancanza di accertamenti negativi sull’identità dichiarata dell’alunno, il titolo viene rilasciato
all’interessato con i dati identificativi acquisiti al momento dell’iscrizione (non viene richiesto il PS, ma si danno per
“buoni” i dati dichiarati al momento dell’iscrizione). I minori stranieri soggetti all’obbligo scolastico vengono iscritti
alla classe corrispondente all’età anagrafica, salvo che il collegio dei docenti deliberi l’iscrizione ad una classe diversa,
tenendo conto:

 dell’ordinamento degli studi del paese di provenienza dell’alunno, che può determinare l’iscrizione ad una classe,
immediatamente inferiore o superiore rispetto a quella corrispondente all’età anagrafica;
 dell’accertamento di competenze, abilità e livelli di preparazione dell’alunno;
 del corso di studi eventualmente seguito dall’alunno nel paese di provenienza;
 del titolo di studio eventualmente posseduto dall’alunno.

Il collegio dei docenti formula proposte per la ripartizione degli alunni stranieri nelle classi: la ripartizione è effettuata
evitando comunque la costituzione di classi in cui risulti predominante la presenza di alunni stranieri (no classi ghetto,
ma purtroppo rispetto la realtà un conto è dirlo e un conto è farlo). Il collegio dei docenti definisce i criteri per adattare i
programmi scolastici e per interventi individualizzati o per gruppi di alunni, al fine di facilitare l’apprendimento della
lingua italiana utilizzando ove possibile le risorse professionali della scuola. Vi è anche la possibilità di attivare corsi
intensivi di lingua italiana, sulla base di specifici progetti, per l’arricchimento dell’offerta formativa.

L’art. 39, TU, si occupa invece dell’iscrizione universitaria e iscrizione tecnica. È consentito l’accesso ai corsi di
istruzione tecnica superiore o di formazione superiore e alle scuole di specializzazione delle università, a parità di
condizioni con gli studenti italiani (su tutti i fronti: borse di studio, accesso alla mensa, etc.), agli stranieri titolari di PS
UE per soggiornanti di lungo periodo, di PS per lavoro subordinato, lavoro autonomo, motivi familiari, asilo,
protezione sussidiaria, motivi religiosi, casi speciali, permesso per motivi di salute, nonché agli stranieri regolarmente
soggiornanti da almeno un anno in possesso di titolo di studio di scuola secondaria superiore conseguito in Italia e agli
stranieri, ovunque residenti, che siano titolari di diplomi finali delle scuole italiane all’estero o delle scuole straniere o
internazionali, funzionanti in Italia o all’estero, oggetto di intese bilaterali (che soddisfino comunque le condizioni
generali richieste per l’ingresso per studio).
55
Fermo restando che lo studente universitario straniero è equiparato allo studente cittadino italiano e fermo restando che
le università devono fare dei corsi di lingua italiana, indicando una quota di studenti universitari stranieri provenienti
dall’estero, vi sono vari permessi per studio e varie opportunità reperibili all’art. 39. In sostanza sono previsti 3 sotto-
permessi di soggiorno: quello dello studente vero e proprio; quello per la formazione professione; quello per lo studente
che è studente in altre università europee e giunge in Italia per uno scambio.

Conseguito il percorso di studio, lo straniero può dichiarare la propria immediata disponibilità allo svolgimento di
attività lavorativa e alla partecipazione alle misure di politica attiva del lavoro presso i servizi per l’impiego. Il PS va
dai 9 ai 12 mesi al fine di cercare un’occupazione o avviare un’impresa coerente con il percorso formativo completato.

L’art. 40, TU, disciplina i centri di accoglienza e l’accesso all’abitazione. L’art. 40 è formulato in modo tale che ci sia
una batteria di possibili misure: di accoglienza temporanea, di accoglienza medio-lunga e definitivo inserimento nel
mercato della casa (ERP, edilizia convenzionata o sovvenzionata).

Quali sono i centri di prima accoglienza? Associazioni, enti del terzo settore che, in collaborazione con i Comuni,
ospitano stranieri regolarmente soggiornanti per motivi non turistici, impossibilitati momentaneamente a provvedere in
modo autonomo alle proprie esigenze alloggiative e di sussistenza. Il requisito è che lo straniero sia titolare di PS
regolare. L’obiettivo di tali centri – centri del sistema generale degli stranieri, non quelli del SAI (sistema di
accoglienza integrazione rivolti agli asilanti, richiedenti asilo, rifugiati, etc. che vedremo in un secondo momento) – è
quello di rendere autosufficienti gli stranieri ivi ospitanti nel più breve tempo possibile. I centri di accoglienza
provvedono, ove possibile, ai servizi sociali e culturali idonei a favorire l’autonomia e l’inserimento sociale degli ospiti.
Ogni regione determina i requisiti gestionali e strutturali dei centri e consente convenzioni con enti privati e
finanziamenti. Per centro di accoglienza si intendono le strutture alloggiative che, anche gratuitamente, provvedono alle
immediate esigenze alloggiative ed alimentari nonché, ove possibile, all’offerta di occasioni di apprendimento della
lingua italiana, di formazione professionale, di scambi culturali con la popolazione italiana, e all’assistenza
sociosanitaria degli stranieri impossibilitati a provvedervi autonomamente per il tempo strettamente necessario al
raggiungimento dell’autonomia personale per le esigenze di vitto e alloggio nel territorio in cui vive lo straniero.

Quali sono i centri di seconda accoglienza? Lo straniero regolarmente soggiornante può accedere ad alloggi sociali,
collettivi o privati, predisposti dai Comuni di maggior insediamento degli stranieri o da associazioni, fondazioni o
organizzazioni di volontariato o da altri enti pubblici o privati, nell’ambito di strutture alloggiative, prevalentemente
organizzate in forma di pensionato, aperte ad italiani e stranieri, finalizzate ad offrire una sistemazione alloggiativa
dignitosa a pagamento, secondo quote calmierate, nell’attesa del reperimento di un alloggio ordinario in via definitiva.
Dunque, mentre i centri di prima accoglienza sono centri di prima accoglienza nel territorio, che si occupano della
formazione linguistica, dell’orientamento ai diritti e dell’assistenza sociosanitaria, i centri di seconda accoglienza sono
in forma di pensionato, anche a pagamento, ove possono esservi anche cittadini italiani. Il prezzo delle camere è un
prezzo crescente, che incentiva lo straniero a rendersi autonomo (e che lo stimoli a cercare altra occupazione stabile).
Art. 40, comma 6 -> Gli stranieri titolari di carta di soggiorno o di PS almeno biennale e che esercitano una regolare
attività di lavoro subordinato o autonomo hanno diritto di accedere, in condizioni di parità con i cittadini italiani, agli
alloggi di ERP e ai servizi di intermediazione delle agenzie sociali eventualmente predisposte da ogni regione per
agevolare l’accesso alle locazioni abitative e al credito agevolato in materia di edilizia, recupero, acquisto e locazione
della prima casa di abitazione (quindi prestiti, etc. per acquistare casa). Durante la scrittura del comma 6, la e in
grassetto aveva funzione disgiuntiva, ovvero per poter accedere agli alloggi bastava possedere o un PS / carta di
soggiorno oppure esercitare regolare attività di lavoro. Ciononostante, le regioni hanno interpretato la e in grassetto
come congiuntiva, utilizzando entrambi i requisiti come necessari per l’accesso all’alloggio.

In passato, per poter accedere all’ERP era richiesto un limite di anni di residenza obbligatorio sul territorio regionale.
Successivamente questa norma è stata resa illegittima in quanto incoerente rispetto la condizione del bisogno dello
straniero e incoerente rispetto la parità di trattamento con i cittadini italiani.

L’art. 41, TU, disciplina l’assistenza sociale. Gli stranieri titolari della carta di soggiorno o di PS di durata non
inferiore ad un anno, nonché i minori iscritti nella loro carta di soggiorno o nel loro PS, sono equiparati ai cittadini
56
italiani ai fini della fruizione delle provvidenze e delle prestazioni, anche economiche, di assistenza sociale, incluse
quelle previste per coloro che sono affetti da morbo di Hansen (lebbra) o tubercolosi, i sordomuti, i ciechi e gli invalidi
civili, gli indigenti. Dunque lo straniero che ha almeno un PS della durata di un anno è trattato uguale al cittadino
italiano (ha diritto alla pensione di invalidità, alla pensione sociale, etc.).

Come sappiamo, il TU è del ’98. Negli anni 2000, la legge di bilancio introduce una norma generale (in particolare art.
80, comma 19, 388/2000), aggiuntiva, stabilendo che per alcune prestazioni sociali serva il PS UE per soggiornanti di
lungo periodo, falciando nei fatti quella che è l’essenza dell’art. 41. Fortunatamente, questa norma aggiuntiva ha subito
un lungo processo di erosione ad opera della Corte Costituzionale che, esaminando una ad una tutte le prestazioni, ha
via via dichiarato incostituzionale il comma 19. Trattasi però di dichiarazioni di incostituzionalità limitate alle singole
prestazioni sottoposte all’esame della Corte, in quanto formalmente la previsione di cui all’art. 80 è ancora vigente e
continua a convivere con l’art. 41 TU.

Dunque a quale delle due norme confliggenti l’amministrazione dovrà attenersi? All’art. 41 o all’art. 80, comma 19?
Pur nella confusione normativa, la risposta deve tener conto delle seguenti considerazioni:

 la Corte Costituzionale, con le varie sentenze, ha elevato l’art. 41 “quasi” alla dignità di norma costituzionale,
ritenendola ragionevole diversamente dall’art. 80;
 l’art. 80, comma 19, benché formalmente ancora in vita, è quantomeno “depotenziato” dalle citate pronunce di
illegittimità costituzionale;
 il fatto poi che l’art. 41 sia “recepito” all’interno della legge quadro sui servizi sociali (a sua volta tuttora vigente)
ne conferma la prevalenza;
 l’art. 80, comma 19, si riferisce alle provvidenze economiche da erogarsi “in base alla legislazione vigente”, quindi
non può incidere sulle provvidenze introdotte successivamente al 2000.

Può dunque concludersi che il riferimento per l’attività amministrativa deve necessariamente essere quello dell’art. 41 e
che pertanto le prestazioni istituite dalle amministrazioni locali dovranno essere garantite quantomeno a tutti gli
stranieri titolari di un permesso di soggiorno di almeno un anno. In ogni caso, gli eventuali atti di rango amministrativo
devono tener conto dei vincoli derivanti dal diritto dell’Unione che, di fatto superano entrambe le norme qui esaminate.

L’art. 42, TU, disciplina le misure di integrazione sociale. Lo Stato, le regioni, le province e i comuni, nell’ambito
delle proprie competenze, anche in collaborazione con le associazioni di stranieri e con enti del terzo settore,
favoriscono:

 le attività intraprese in favore degli stranieri regolarmente soggiornanti in Italia, anche al fine di effettuare corsi
della lingua e della cultura di origine, dalle scuole e dalle istituzioni culturali straniere legalmente funzionanti;
 la diffusione di ogni informazione utile al positivo inserimento degli stranieri nella società italiana, in particolare
riguardante i loro diritti e doveri, le diverse opportunità di integrazione e crescita personale e comunitaria;
 la conoscenza e valorizzazione delle espressioni culturali, ricreative, sociali, economiche e religiose degli stranieri
regolarmente soggiornanti in Italia ed ogni iniziativa di informazione sulle cause dell’immigrazione e di
prevenzione delle discriminazioni razziali o della xenofobia. Questo punto è davvero poco diffuso, nonostante sia
fondamentale;
 la realizzazione di convenzioni con associazioni, anche per l’introduzione di mediatori interculturali che abbiano
almeno il soggiorno di 2 anni per agevolare i rapporti tra le amministrazioni pubbliche e gli stranieri di diversi
gruppi linguistici, culturali, religiose, etc. (es. nelle questure, all’INPS, ma comunque poco diffuso purtroppo);
 organizzazioni di corsi di formazione, ispirati a criteri di convivenza in una società multicuturale e di prevenzione
di comportamenti discriminatori, destinati agli operatori degli organi e uffici pubblici e degli enti privati che hanno
rapporti abituali con stranieri o che esercitano competenze rilevanti in materia di immigrazione (molto raro).

Presso la presidenza del Consiglio dei Ministri, dipartimento per gli affari sociali, è istituito un registro delle
associazioni selezionate secondo criteri e requisiti previsti nel regolamento di attuazione. È inoltre istituito presso il
Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro un organismo nazionale di coordinamento allo scopo di individuare le
iniziative idonee alla rimozione degli ostacoli che impediscono l’effettivo esercizio dei diritti e dei doveri dello
straniero. Individuiamo inoltre i consigli territoriali per l’immigrazione, istituiti in ogni prefettura, e raccolgono i
57
rappresentanti delle amministrazioni statali, regionali, locali e degli enti del terzo settore che si occupano di stranieri. Si
istituisce anche una Consulta nazionale, in realtà mai entrata in funzione e adesso sciolta.

L’art. 42bis, TU, disciplina il PS per atti di particolare valore civile. qualora lo straniero abbia compiuto atti di
particolare valore civile, il Ministro dell’interno, su proposta del prefetto competente, autorizza il rilascio di uno
speciale PS, salvo che ricorrano motivi per ritenere che lo straniero risulti pericoloso per l’ordine pubblico e la
sicurezza dello Stato.

Gli artt. 43 e 44, TU, disciplinano la normativa antidiscriminazione. Trattasi di norme che si applicano a tutti. Di fatti,
al comma 3 dell’art. 43, leggiamo: il presente articolo e l’art. 44 si applicano anche agli atti xenofobi, razzisti o
discriminatori compiuti nei confronti di cittadini italiani, di apolidi e di cittadini di altri Stati membro dell’UE presenti
in Italia. In particolare, l’art. 43 disciplina la discriminazione per motivi razziali, etnici, nazionali o religiosi.
Anzitutto costituisce discriminazione ogni comportamento che, direttamente o indirettamente, comporti una distinzione,
esclusione, restrizione o preferenza basata sulla razza, il colore, l’ascendenza o l’origine nazionale o etnica, le
convinzioni e le pratiche religiose, e che abbia lo scopo o l’effetto di distruggere o di compromettere il riconoscimento,
il godimento o l’esercizio, in condizioni di parità, dei diritti umani e delle libertà fondamentali in campo politico,
economico, sociale e culturale e in ogni altro settore della vita pubblica. Spiegato il principio generale, possiamo
passare alla tipizzazione. Ovvero, compie in ogni caso un atto di discriminazione:

a. il pubblico ufficiale o la persona incaricata di pubblico servizio o la persona esercente un servizio di pubblica
necessità che nell’esercizio delle sue funzioni compia od ometta atti nei riguardi di uno straniero che, soltanto a
causa della sua condizione di straniero o di appartenenza ad una determinata razza, religione, etnia o nazionalità,
lo discriminino ingiustamente;
b. chiunque imponga condizioni più svantaggiose o si rifiuti di fornire beni o servizi offerti al pubblico ad uno
straniero soltanto a causa della sua condizione di straniero o di appartenenza ad una determinata razza, religione,
etnia o nazionalità;
c. chiunque illegittimamente imponga condizioni più svantaggiose o si rifiuti di fornire l’accesso all’occupazione,
all’alloggio, all’istruzione, alla formazione e ai servizi sociali e socioassistenziali allo straniero regolarmente
soggiornante in Italia soltanto in ragione della sua condizione di straniero o di appartenenza ad una determinata
razza, religione, etnia o nazionalità;
d. chiunque impedisca, mediante azioni ed omissioni, l’esercizio di un’attività economica legittimamente intrapresa
da uno straniero regolarmente soggiornante in Italia, soltanto in ragione della sua condizione di straniero o di
appartenenza ad una determinata razza, confessione religiosa, etnia o nazionalità;
e. il datore di lavoro o i suoi preposti, i quali compiano qualsiasi atto o comportamento che produca un effetto
pregiudizievole discriminando, anche indirettamente, i lavoratori in ragione della loro appartenenza ad una razza,
ad un gruppo etnico o linguistico, ad una confessione religiosa, ad una cittadinanza. Costituisce discriminazione
indiretta ogni trattamento pregiudizievole conseguente all’adozione di criteri che svantaggino in modo
proporzionalmente maggiore i lavoratori appartenenti ad una determinata razza, ad un determinato gruppo etnico
o linguistico, ad una determinata confessione religiosa o ad una cittadinanza e riguardino i requisiti non essenziali
allo svolgimento dell’attività lavorativa.

In tutti questi casi, cosa si può fare? Risponde l’art. 44, che disciplina l’azione civile contro la discriminazione. Ci si
può rivolgere all’autorità giudiziaria ordinaria, il tribunale ordinario, e domandare la cessazione del comportamento
pregiudizievole. Tale provvedimento viene ordinato dal giudice, il quale può anche condannare a risarcimento del
danno. Inoltre, chiunque eluda l’esecuzione di provvedimenti, diversi dalla condanna al risarcimento del danno, resi dal
giudice, è punito ai sensi dell’art. 388 del codice penale. Ciò vuol dire che è a tutti gli effetti un reato.

L’art. 12, TU, disciplina invece le disposizioni contro le immigrazioni clandestine, nonché le norme penali che vanno
a punire il favoreggiamento dell’immigrazione irregolare. È bene specificare che non costituiscono reato le attività di
soccorso e assistenza umanitaria prestate in Italia nei confronti degli stranieri in condizioni di bisogno comunque
presenti nel territorio dello Stato.

58
Più in generale, chiunque promuove, dirige, organizza, finanzia o effettua il trasporto di stranieri nel territorio dello
Stato o compie altri atti diretti a procurarne illegalmente l’ingresso nel territorio dello Stato, o di altro Stato nel quale la
persona non è cittadina o non ha titolo di residenza permanente, è punito con la reclusione da 1 a 5 anni e con la multa
di euro 15.000 per ogni persona.

Il reato è aggravato, passando da 5 a 15 anni di reclusione, se: riguarda l’ingresso o la permanenza illegale nel territorio
dello Stato di 5 o più persone (sempre euro 15.000 cada uno); se la persona trasportata è stata esposta a pericolo per la
sua vita o per la sua incolumità per procurarne l’ingresso o la permanenza illegale; se la persona trasportata è stata
sottoposta a trattamento inumano o degradante per procurarne l’ingresso la permanenza illegale; se il fatto è commesso
da 3 o più persone in concorso tra loro o utilizzando servizi internazionali di trasporto (probabilmente a breve la Corte
si esprimerà sulla legittimità di questa norma, in quanto utilizzando l’aereo, ad esempio, non è messa a repentaglio la
vita di un individuo pertanto non può considerarsi aggravante) o utilizzando documenti contraffatti o alterati o
comunque illegalmente ottenuti; se gli autori del fatto hanno la disponibilità di armi o materie esplodenti.

La pena è ancora più aggravata, arrivando anche a 20 anni di reclusione e euro 25.000 a persona, se si tratta di persone
da reclutare per destinare alla prostituzione, sfruttamento sessuale o lavorativo, minori da impiegare in attività illecite
oppure se è commesso per trarre profitto anche indiretto.

L’art. 12 prevede una riduzione della pena per coloro che collaboreranno. È sempre previsto l’arresto in flagranza di
reato e la custodia cautelare in carcere, nonché la confisca del mezzo di trasporto utilizzato per commettere reato.

Tutto ciò per quanto riguarda il favoreggiamento all’ingresso, e per quanto riguarda il favoreggiamento alla
permanenza? Fuori nei casi previsti da quanto detto precedentemente, e salvo che il fatto non costituisca più grave
reato, chiunque, al fine di trarre un ingiusto profitto dalla condizione di illegalità dello straniero o nell’ambito delle
attività punite, favorisce la permanenza di questo nel territorio dello Stato, è punito con la reclusione fino a 4 anni e la
multa fino a lire 30 milioni. Quando il fatto è commesso in concorso da due o più persone o riguarda la permanenza di
cinque o più persone, la pena è aumentata da un terzo alla metà.

Chiunque a titolo oneroso, al fine di trarre ingiusto profitto, dia alloggio o ceda, anche in locazione, un immobile ad
uno straniero privo di titolo di soggiorno al momento della stipula o del rinnovo del contratto di locazione, è punito con
la reclusione da 6 mesi a 3 anni. La condanna con provvedimento irrevocabile comporta la confisca dell’immobile.

Lezione 8 – Reati di ingresso e soggiorno illegali; respingimenti, espulsioni, accompagnamenti alla frontiera,
trattenimenti; rimpatri volontari assistiti

Facciamo la conoscenza di un reato che, una volta entrato nel TU nel 2008, ha creato un gran scompiglio. Stiamo
parlando dell’art. 10bis, TU. L’art. 10bis disciplina due fattispecie, l’ingresso e il soggiorno illegale nel territorio
dello Stato: lo straniero che fa ingresso o si trattiene nel territorio dello Stato, in violazione delle disposizioni del TU e
della legge disciplinante le dichiarazioni di soggiorno per ingressi brevi (68/2007), è punito con l’ammenda da 5000 a
10000 euro. A tale reato non può applicarsi la sospensione condizionale della pena, cioè l’art. 162 del codice penale.
Tali disposizioni non si applicano allo straniero destinatario del provvedimento di respingimento o allo straniero
identificato durante i controlli della polizia di frontiera, in uscita dal territorio nazionale.

Non rattandosi di un delitto, ma di una contravvenzione, è un reato punito non solo a titolo di dolo, ma anche a titolo di
colpa (cioè nel momento in cui per negligenza, imprudenza o imperizia uno straniero entra o soggiorna irregolarmente).
La chiave dell’art. 10bis è proprio il riferimento normativo, nonché la dicitura che specifica le azioni commesse “in
violazione delle disposizioni del TU”  ricordiamo infatti quella lunga vista dei 20 casi di regolarizzazione
permanente, è chiaro che in quei casi il reato non sussiste. Ad esempio, l’art. 10 bis ci dice che nel caso di
presentazione di una domanda di protezione internazionale, il procedimento è sospeso. Acquisita la comunicazione del
riconoscimento della protezione internazionale o del rilascio di permesso per protezione speciale o per casi speciali, il
giudice pronuncia sentenza di non luogo a procedere.

C’è da dire, però, che l’autorità giudiziaria italiana ha l’obbligo di iniziare l’azione penale, quindi per qualsiasi straniero
appena entrato irregolarmente in Italia si dovrebbe iniziare il procedimento penale. L’art. 10 bis ha dunque creato una
montagna di contenzioso che affolla gli uffici delle procure della Repubblica, ma anche gli uffici del Giudice di pace (è
59
costui che giudica). Cosa fa il giudice? Se nel frattempo l’espulsione e il respingimento si è già eseguito, pronuncia
sentenza di non luogo a procedere. Altrimenti applica questa sanzione, cioè pagare la cifra sopracitata. La legge sul
Giudice di pace consente di assolvere qualsiasi reato, allorché la persona abbia commesso un reato di lieve entità (tale
contravvenzione, essendo una pena pecuniaria, può essere considerata come reato di lieve entità). Se lo straniero rientra
illegalmente dopo la condanna nel territorio dello Stato si riapre il suo procedimento penale.

In ogni caso, questo reato comporta altre conseguenze, non solo per lo straniero. Di fatti, il codice di procedura penale
prevede che qualsiasi pubblico ufficiale venga a conoscenza di un reato ha l’obbligo di farne denuncia all’autorità
giudiziaria e, se non lo fa, a sua volta, commette reato. ( chicca del prof riferendosi agli as. Paradossalmente, anche
secondo quanto stabilito dall’art. 6 TU, che differenzia il dare informazioni dal richiedere una prestazione, nel caso di
incontro con lo straniero, sarebbe meglio fornire informazioni neutre che prevedono di non entrare a conoscenza della sua
eventuale condizione di irregolarità. Poiché, altrimenti, l’as avrebbe l’obbligo di denuncia. Chiaro che questo sia fattibile
solo se lo straniero si limitasse a chiedere info. Nel caso in cui richiedesse una prestazione, avrà l’obbligo di mostrare il PS,
passaporto, documenti, etc. e in tal caso l’as non potrà non denunciare). Ancora una volta, ecco perché risulta importante
conoscere bene tutte le cause che permettono la regolarizzazione dello straniero.

Passiamo adesso ai diversi provvedimenti di allontanamento (respingimenti, espulsioni, trattenimenti,


accompagnamenti), un sistema che va dall’art. 10 al 17, TU. Il sistema dei provvedimenti di allontanamento degli
stranieri extraUE è un sistema composto da 6 diversi tipi di provvedimenti con i quali si possono allontanare gli
stranieri extraUE dal territorio dello Stato. Lo scopo finale è sempre lo stesso, ovvero che lo straniero vada via, ma lo
strumento è differente. Potremmo dire che, in generale, i provvedimenti possibili appartengono a due grandi categorie:

A. respingimenti; B. espulsioni.

Tra i respingimenti individuiamo:

 A.1 respingimenti alla frontiera (disposti dall’ufficio di polizia di frontiera);


 A.2 respingimenti differiti disposti dal questore (previa convalida del giudice di pace entro 48+48 h).

Tra le espulsioni individuiamo:

 B.1 espulsione a titolo di misura di sicurezza (espulsione giudiziaria, art. 15 TU e codice penale);
 B.2 espulsione a titolo di sanzione sostituiva della pena (espulsione giudiziaria, art. 16, comma 1, TU);
 B.3 espulsione a titolo di misura alternativa alla detenzione (espulsione giudiziaria, art. 16, comma 5, TU);
 B.4 provvedimento amministrativo di espulsione (artt. 13 e 14, TU).

Espulsione giudiziaria significa che l’espulsione è disposta dai giudici. I tre casi di espulsione giudiziaria sono casi di
espulsione disposti dal magistrato prima, durante o dopo la condanna per un reato.

Prima di entrare nel core dell’analisi dei respingimenti, è bene rivedere quelli che sono i divieti di respingimento ed
espulsione. Come sappiamo, il primo caso prevede il divieto di respingimento ed espulsione verso uno Stato in cui lo
straniero possa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, sesso, orientamento sessuale, identità di genere,
lingua, cittadinanza, religione, opinioni politiche, condizioni personali o sociali, o possa rischiare di essere rinviato
verso un altro Stato nel quale non sia protetto da persecuzione (art. 19, TU).

In questa ipotesi di non respingimento – o non refoulement – lo straniero può ottenere:

 Protezione internazionale (status di rifugiato);


 PS per protezione speciale in presenza di cause ostative al riconoscimento della protezione internazionale (es.
condanne); se lo Stato di potenziale invio non è lo Stato di cui è cittadino lo straniero (e in quello Stato lo straniero
subirebbe una persecuzione); se il motivo di persecuzione non è tra quelli che legittimano la protezione
internazionale (es. le condizioni personali o sociali); se lo straniero che, informato della possibilità di presentare la
domanda di protezione internazionale e dei relativi effetti, non voglia presentare la domanda di protezione
internazionale, ma sia oggettivamente a rischio di essere perseguitato.

60
Il secondo caso prevede il divieto di respingimento e di espulsione verso uno Stato di origine o di provenienza qualora
esistano fondati motivi di ritenere che lo straniero rischi di essere sottoposto a tortura o ai trattenimenti inumani o
degradanti. Nella valutazione di tali motivi si tiene conto anche dell’esistenza, in tale Stato, di violazioni sistematiche e
gravi di diritti umani (art. 19, TU). Qui si richiama l’art. 3 CEDU, che parla proprio del divieto di tortura o pene e
trattamenti inumani e degradanti.

In queste ipotesi lo straniero può ottenere:

 Protezione internazionale (status di rifugiato o status di protezione sussidiaria);


 PS per protezione speciale in presenza di cause ostative al riconoscimento della protezione internazionale (es.
condanne); se lo Stato di potenziale invio non è lo Stato di cui è cittadino lo Straniero (etc.); se lo straniero che,
informato della possibilità di presentare la domanda di protezione internazionale e dei relativi effetti, non voglia
presentare domanda di protezione internazionale, ma che alla luce della situazione generale dei diritti umani nel suo
paese sia oggettivamente a rischio di subire torture o trattamenti inumani o degradanti.

Il terzo e nuovo caso prevede il divieto di respingimento e di espulsione dello straniero qualora esistano fondati motivi
di ritenere che l’allontanamento dal territorio nazionale comporti una violazione del diritto al rispetto della sua vita
privata e familiare, a meno che esso sia necessario per ragioni di sicurezza nazionale, di ordine e sicurezza pubblica
nonché di protezione della salute. Ai fini della valutazione del rischio di violazione si tiene conto della natura e della
effettività dei vincoli familiari dell’interessato, del suo effettivo inserimento sociale in Italia, della durata del suo
soggiorno nel territorio nazionale nonché dell’esistenza di legami familiari, culturali o sociali con il suo paese
d’origine.

Vi è un quarto caso, nonché il divieto di respingimento di minori stranieri non accompagnati. Se alla frontiera si
presenta un msna deve essere accolto e avrà un PS per minore età o per integrazione sociale e civile di minore.

NON si può applicare il respingimento nei casi di applicazione delle norme sull’asilo o sulla protezione temporanea.
L’art. 10ter, TU, ci dice che in tal caso gli stranieri devono essere soccorsi, informati dei diritti e della possibilità di
presentare domanda di protezione internazionale e devono essere condotti presso i cd hot spot, nei centri di accoglienza
per richiedenti asilo, dove avverrà l’identificazione e i rilievi dattiloscopici.

Abbiamo altri divieti di espulsione, che non riguardano i respingimenti ma solo l’espulsione (esclusa comunque
l’espulsione del ministro per motivi di ordine pubblico o sicurezza dello Stato, anche nei casi successivi), di minori di
18 anni che non debba seguire il genitore espulso. In questo caso lo straniero ottiene o il PS per minore età o il PS per
motivi familiari se sottoposto alla tutela di un cittadino italiano o cittadino extraUE o, ancora, se è legalmente affidato a
uno di questi.

Ancora, i parenti entro il II grado o coniugi conviventi con cittadino italiano hanno il divieto di espulsione. È previsto
anche il rilascio del PS per motivi familiari oppure, se ci sono i requisiti, la carta di soggiorno per familiari extraUE di
cittadino UE. Vige il divieto di espulsione di donne (o mariti conviventi) in stato di gravidanza o entro 6 mesi dal parto
del figlio a cui provvedono. In tal caso è previsto anche il rilascio di un PS per cure mediche. Lo stesso PS per cure
mediche è rilasciato allo straniero che versa in gravi condizioni psicofisiche o derivanti da gravi patologie, accertate
mediante idonea documentazione. Anche per costui è previsto il divieto di espulsione. Il PS per cure mediche rilasciato
ha durata di 1 anno, rinnovabile finché durano le condizioni, convertibile in PS per lavoro.

 Torniamo adesso ai respingimenti. Abbiamo detto che ne esistono di due tipi. Il primo (A1) è il respingimento alla
frontiera, disposto dalla polizia di frontiera nei confronti dello straniero che si presenta al valico di frontiera sprovvisto
dei requisiti per l’ingresso (art. 10, comma 1, TU).

Il secondo (A2) è il respingimento differito (art. 10, comma 2, TU) disposto dal questore allo straniero che entrando nel
territorio dello Stato, sottraendosi ai controlli di frontiera, è fermato all’ingresso o subito dopo (questa è una norma
incostituzionale, per violazione della riserva di legge in materia di stranieri. Infatti, la legge deve disciplinare tutta la
condizione dello straniero e non lasciare spazio alla discrezionalità amministrativa). Addirittura, vi è un’altra norma,
riguardante le espulsioni, che ci dice che lo straniero, entrando nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di
frontiera senza essere respinto, sarà espulso. Dunque il medesimo presupposto, lasciato nelle mani della pubblica
61
amministrazione, può legittimare a volte il respingimento differito a volte l’espulsione amministrativa e non va bene
(l’espressione “subito dopo” è troppo ambigua e lascia troppa discrezionalità interpretativa). Il respingimento differito –
cioè che accadrà dopo – può avvenire anche per lo straniero temporaneamente ammesso nel territorio per necessità di
pubblico soccorso, anche se era sprovvisto dei requisiti di ingresso.

Ma qual è l’effetto del respingimento? I respingimenti causano due effetti.

1) Effetti del respingimento alla frontiera e del respingimento differito.

Il vettore che ha condotto alla frontiera uno straniero privo dei documenti necessari per l’ingresso, o che deve essere
comunque respinto, ha l’obbligo di prenderlo immediatamente a carico e di ricondurlo nello Stato di provenienza, o in
quello che ha rilasciato il documento di viaggio eventualmente in possesso dello straniero (es. sei appena sbarcato
dall’aereo ma ci risali immediatamente, e il vettore – nonché la compagnia aerea – avrà l’onere dei costi). Ciò
esternalizza il controllo, ma conduce anche a delle prassi illegittime con trattenimenti di fatto negli aeroporti o nelle
stazioni marittime (es. non c’è posto in aereo per ritornare e la persona viene trattenuta in aeroporto).

2) Effetti del solo respingimenti differito.

Il respingimento differito comporta la segnalazione nel SIS per la non ammissione, comporta il divieto di rientro nel
territorio italiano e dell’UE da 3 a 5 anni secondo le circostanze. In caso di reingresso illegale senza autorizzazione del
Ministero dell’Interno si incorre in reato, punito con reclusione da 1 a 4 anni ed espulsione con accompagnamento
immediato alla frontiera (e, in caso di rientro dopo l’espulsione, reato punito con reclusione da 1 a 5 anni). L’arresto è
adottabile anche nei casi fuori dalla flagranza e il giudizio si fa con rito direttissimo.

Forma e procedura dei respingimenti L’atto dev’essere scritto e motivato, tradotto in lingua comprensibile allo
straniero o, in mancanza, in inglese, francese o spagnolo. La Corte Costituzionale ci dice che il respingimento differito
disposto dal Questore da eseguirsi con accompagnamento alla frontiera, essendo una misura restrittiva della libertà
personale, non può non prevedere una convalida giurisdizionale. Ed ecco allora che il questore deve comunicare il
respingimento differito al Giudice di pace entro 48h, che lo convalida o meno entro le successive 48h, sentito
l’interessato, il suo difensore nominato anche d’ufficio con patrocinio a carico dello Stato, anche con l’ausilio
dell’interprete e verificata la legittimità del provvedimento (qui il Giudice di pace potrà verificare i diversi divieti di
respingimento).

Nel caso in cui il respingimento non possa essere seguito (es. come prima, paradossalmente nell’aereo non vi è posto),
il questore può disporre il trattamento dello straniero in un CPR sia fino alla convalida del respingimento differito (è
trasmesso entro 48h al giudice, che entro le successive 48h lo convalida o no, e può chiedere anche un trattenimento per
ulteriori 48h nei locali idonei della polizia di frontiera. In tal caso sorgono gravi dubbi di legittimità per violazione degli
artt. 10 e 13 Cost.). Sia in ogni caso in cui il respingimento non sia eseguibile con accompagnamento alla frontiera
(trattenimento comunicato al giudice entro 48h, che lo convalida entro le successive 48h, e che comporta la permanenza
di 30gg prorogabile più volte fino a 90 gg).

A volte si sente parlare di provvedimenti di ammissione, ma questi non trovano luogo nella legge. Ne parlano alcuni
accordi internazionali che, però, non sono stati ratificati previa legge di autorizzazione alla ratifica (non vi è stata cioè
una convalida, una conferma), di conseguenza questi accordi non si applicano né si possono applicare.

 Affrontiamo adesso le espulsioni. In primo luogo individuiamo le espulsioni a titolo di misura di sicurezza (B1),
disciplinate dall’art. 15, TU e dal codice penale. È disposta dal giudice nei confronti dello straniero condannato
definitivamente per un reato, reato che è punito con la reclusione di almeno 2 anni, contro la personalità dello Stato
oppure tra quelli inclusi negli artt. 380 e 381 del codice di procedura penale (reati medio gravi). L’espulsione è eseguita
con accompagnamento immediato alla frontiera alla fine dell’esecuzione della pena detentiva, dunque esecuzione della
pena (tot anni di detenzione) + misura di sicurezza nonché l’espulsione, in quanto lo straniero è ritenuto pericoloso.
Infatti è prevista una revoca da parte del magistrato di sorveglianza in caso di cessazione della pericolosità sociale.

Quali gli effetti? L’espulsione a titolo di misura di sicurezza è segnalata al SIS per la non ammissione, comporta il
divieto di rientro nel territorio italiano e dell’UE da 3 a 5 anni secondo le circostanze. Il reingresso illegale dell’espulso
62
senza autorizzazione del Ministro dell’Interno rappresenta reato, punito con reclusione da 1 a 4 anni, e prevede un
nuovo provvedimento di espulsione con accompagnamento alla frontiera (e in caso di rientro dopo l’espulsione nuovo
reato, punito con reclusione da 1 a 5 anni), più arresto anche fuori dalla flagranza e giudizio con rito direttissimo.

In secondo luogo individuiamo l’espulsione a titolo di sanzione sostitutiva di una pena fino a 2 anni di reclusione (B2),
disciplinata dall’art. 16, comma 1, TU. In altre parole, lo straniero condannato per una pena fino a 2 anni, anziché
scontare la pena detentiva in Italia viene espulso con accompagnamento immediato alla frontiera. È disposta dal
giudice, anche con la sentenza di I grado, per uno straniero che sia pregiudicato, identificato, che non sia inespellibile
cioè non vi siano divieti di espulsione, che dovrebbe comunque essere espulso con provvedimento amministrativo di
espulsione e che può essere subito accompagnato alla frontiera senza impedimenti. L’esecuzione di questo
provvedimento avviene con accompagnamento immediato alla frontiera.

Quali gli effetti? L’espulsione a titolo di sanzione sostituiva di una pena è segnalata al SIS per la non ammissione,
comporta il divieto di rientro nel territorio italiano e dell’UE da 3 a 5 anni secondo le circostanze. Il reingresso illegale
dell’espulso senza autorizzazione del Ministro dell’Interno rappresenta reato, punito con reclusione da 1 a 4 anni ed
espulsione (e il rientro illegale dopo tale espulsione è reato punito con reclusione da 1 a 5 anni), più arresto anche fuori
dalla flagranza e giudizio con rito direttissimo, più revoca della sanzione sostituiva della pena.

In terzo luogo individuiamo l’espulsione a titolo di misura alternativa alla detenzione (B3), disciplinata all’art. 16,
comma 5, TU. È disposta dall’ufficio del magistrato di sorveglianza (con reclamo al tribunale di sorveglianza entro 10
gg che decide nei successivi 20 gg) nei confronti di uno straniero che sia: detenuto con pena di 2 anni anche residua da
scontare, esclusi reati gravissimi; identificato; espellibile soltanto con provvedimento amministrativo di espulsione.

Quali gli effetti? L’espulsione a titolo di misura alternativa alla detenzione è segnalata al SIS per la non ammissione,
comporta il divieto di rientro nel territorio italiano e dell’UE da 3 a 5 anni secondo le circostanze. È prevista
l’estinzione della pena residua dopo 10 anni dall’esecuzione dell’espulsione. Il reingresso illegale dell’espulso senza
autorizzazione del Ministro dell’Interno prima dei 10 anni rappresenta reato punito con reclusione da 1 a 4 anni ed
espulsione (e in caso di rientro dopo l’espulsione nuovo reato punito con reclusione da 1 a 5 anni), più arresto anche
fuori dalla flagranza e giudizio con rito direttissimo, più ripristino dell’esecuzione della pena detentiva.

In quarto luogo individuiamo il provvedimento amministrativo di espulsione (B4), disciplinato agli artt. 13 e 14, TU. I
provvedimenti amministrativi di espulsione possono essere disposti dal Ministro dell’Interno, dal Prefetto su delega del
Ministro dell’Interno o dal Prefetto, e sono eseguiti sempre dal questore. Ne esistono diversi, vediamo:

1. Il provvedimento di espulsione disposto dal Ministro dell’Interno per motivi di ordine pubblico o sicurezza dello
Stato può essere disposto nei confronti di qualsiasi straniero, anche in transito o titolare di status di rifugiato o di
protezione sussidiaria, o nei confronti di titolari di PS UE per soggiornanti di lungo periodo. L’esecuzione di
questo provvedimento avviene con accompagnato immediato alla frontiera.
2. Il provvedimento di espulsione disposto dal Ministro dell’Interno o, su sua delega, dal Prefetto, per motivi di
prevenzione del terrorismo, può essere disposto nei confronti di qualsiasi straniero (anche titolare di PS UE per
soggiornanti di lungo periodo) nei cui confronti vi sono fondati motivi di ritenere che la sua permanenza nel
territorio dello Stato possa in qualsiasi modo agevolare organizzazioni o attività terroristiche, anche internazionali
(anche a sua insaputa, es. matrimoni misti in cui la moglie disconosceva le attività del marito). L’esecuzione di
questo provvedimento avviene con accompagnamento immediato alla frontiera.
3. Il provvedimento di espulsione disposto dal Prefetto può essere disposto nei confronti di straniero entrato nel
territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera senza essere stato respinto. L’esecuzione di questo
provvedimento avviene con accompagnamento immediato alla frontiera in caso di rischio di fuga o con intimazione
a lasciare il territorio nazionale in un termine compreso tra i 7 e i 30 gg.
4. Il provvedimento di espulsione disposto dal Prefetto può essere disposto nei confronti di straniero che si è
trattenuto nel territorio dello Stato senza aver presentato, entro 8 gg lavorativi, salvo casi di forza maggiore, la
dichiarazione di presenza o la richiesta di PS o quando il PS è revocato/annullato/rifiutato o scaduto da più di 60 gg
senza che sia stato chiesto il rinnovo o, ancora, in violazione dell’obbligo di lasciare il territorio italiano entro il
termine indicato nella dichiarazione di presenza. L’esecuzione del provvedimento avviene con accompagnamento
immediato alla frontiera in caso di rischio di fuga o con intimazione a lasciare il territorio nazionale in un termine
compreso tra i 7 e i 30 gg.
63
5. Ricordiamo l’esistenza di provvedimenti disposti dal Prefetto anche nei confronti di stranieri (anche titolari di PS
UE per soggiornanti di lungo periodo) appartenenti ad una delle categorie di persone pericolose socialmente.
L’esecuzione avviene con accompagnamento immediato alla frontiera.

N.B. Ma chi sono le persone pericolose socialmente? Coloro che debbano ritenersi abitualmente dediti a traffici
delittuosi; coloro che, per la condotta ed il tenore di vita, debba ritenersi che vivano abitualmente, anche in parte, con i
proventi di attività delittuose; coloro che per il loro comportamento debba ritenersi che siano dediti alla commissione di
reati che offendono o mettono in pericolo l’integrità fisica o morali di minorenni, la sanità, la sicurezza o la tranquillità
pubblica. Sono considerate pericolose anche quelle persone fisiche e giuridiche segnalate al Comitato per le sanzioni
delle Nazioni Unite, o ad altro organismo internazionale competente per disporre il congelamento di fondi o di risorse
economiche, quando vi sono fondati elementi per ritenere che i fondi o le risorse possano essere dispersi, occultati o
utilizzati per il finanziamento di organizzazioni o attività terroristiche, anche internazionali. Infine possono essere
individuati tutti i casi indicati dalle misure antimafia (indiziati di appartenente alle associazioni mafiose, soggetti
indagati per il traffico internazionale di migranti, coloro che pongano in essere reati con finalità di terrorismo
internazionale, coloro che abbiano fatto parte del partito fascista e che continuino a svolgere attività analoga nonostante
il partito sia stato sciolto, organizzazioni criminali che stanno dietro il tifo organizzato, etc.).

6. Il provvedimento di espulsione disposto dal Prefetto può essere disposto nei confronti di straniero regolarmente
soggiornante in altro Stato UE trattenutosi oltre 90 gg nel territorio italiano in violazione dell’intimazione del
questore di recarsi nello Stato UE che ha rilasciato il titolo di soggiorno. L’esecuzione del provvedimento avviene
con accompagnamento immediato alla frontiera.
7. Il provvedimento di espulsione disposto dal Prefetto può essere disposto nei confronti di straniero già espulso o
respinto nei casi di reingresso illegale.
8. Il provvedimento di espulsione disposto dal Prefetto può essere disposto nei confronti di straniero già in precedenza
espulso con provvedimento disposto per violazione dell’ordine del questore di lasciare il territorio nazionale entro 7
gg. In tal caso, oltre gli effetti “ordinari”, lo straniero potrà subire multa da 15000 a 30000 euro se l’ordine del
questore era già stato dato una volta. Viene inoltre ripristinata la pena detentiva e pecuniaria in caso di successivo
rientro illegale.

Quali gli effetti? I provvedimenti amministrativi di espulsione comportano il divieto di rientro in Italia anche per oltre 5
anni secondo le circostanze e la segnalazione al SIS per la non ammissione. Il reingresso illegale dell’espulso senza
autorizzazione del Ministro dell’Interno rappresenta reato punito con reclusione da 1 a 4 anni ed espulsione (e il rientro
illegale dopo tale espulsione nuovo reato con reclusione da 1 a 5 anni), più arresto obbligatorio anche fuori dalla
flagranza e giudizio con rito direttissimo. Nel caso del provvedimento di espulsione disposto dal Prefetto al numero 3 e
4, vige il divieto di rientro salvo che sia stato autorizzato il ricongiungimento familiare, comunque revocabile su
richiesta se l’espulsione era stata seguita con intimazione a lasciare il territorio entro un termine e lo straniero espulso
ha ottemperato al termine. Per il resto, gli effetti non differiscono dagli altri provvedimenti (segnalazione al SIS, etc.).

Abbiamo visto che vi sono espulsioni obbligatorie ed espulsioni facoltative. Quelle obbligatorie sono quelle
sull’ingresso e soggiorno irregolare, quelle facoltative sono quelle per pericolosità sociale. In ogni caso, a prescindere
da questo, si evince quanto la condizione irregolare dello straniero sia in pericolo, poiché può essere allontanato con la
forza. In altre parole, il sistema è organizzato in modo tale affinché lo straniero non abbia scampo.

Per ogni provvedimento occorre distinguere, ricavandoli dai testi normativi:

 Presupposti e limiti del provvedimento, che abbiamo ampliamente analizzato finora;


 Forme e condizioni.

Rispetto forme e condizioni, ogni espulsione deve essere disposta con atto scritto e motivato, con traduzione in lingua
comprensibile o, in mancanza, inglese, francese o spagnolo, e con indicazione del giudice a cui lo straniero può
ricorrere. Se lo straniero è sottoposto a procedimento penale, occorre anche il nulla osta all’esecuzione dell’espulsione
dello straniero sottoposto da parte dell’autorità giudiziaria procedente, anche al momento della remissione in libertà, da
rilasciarsi entro 7gg, con un meccanismo di silenzio assenzo (se il magistrato dopo 7 gg non dice nulla si presume abbia
concesso il nulla osta). In attesa del nulla osta, il questore può disporre il trattamento dello straniero in un CPR. Il
64
giudice, acquisita la prova dell’avvenuta espulsione, se non è ancora stato emesso il provvedimento che dispone il
giudizio, pronuncia sentenza di non luogo a procedere. Se lo straniero espulso rientra illegalmente nel territorio dello
Stato prima del termine previsto o, se di durata superiore, prima del termine di prescrizione del reato più grave per il
quale si era proceduto nei suoi confronti, si riapre il procedimento penale. Se lo straniero era stato scarcerato per
decorrenza dei determini di durata massima della custodia cautelare, quest’ultima si ripristina. Prevale, dunque,
l’esigenza di allontanare lo straniero niente meno che sulla pretesa punitiva dello Stato (se lo straniero si sottrae alla
pena, il giudice pronuncia sentenza di non luogo a procedere = per garantire sicurezza, si fa maggiore insicurezza.
Passa il messaggio del “vai in Italia, fai un reato, tanto poi ti espellono e non devi scontare la pena in carcere”).

» Rivediamo adesso gli effetti di ogni provvedimento di allontanamento. Anzitutto, che sia respingimento o
espulsione, vi è l’obbligo di allontanarsi dal territorio italiano (immediato o differito che sia). Ricordiamo la
segnalazione al SIS per la non ammissione e il divieto di rientro nel territorio italiano e dell’UE dai 3 fino ai 10 anni.

Se tale divieto di rientro è ottemperato, si estingue la pena residua (nell’espulsione a titolo di misura alternativa alla
detenzione) o sostituiva (nel caso dell’espulsione a titolo di sanzione sostituiva della pena). Si potrà anche chiedere la
revoca di divieto di rientro nelle ipotesi di espulsione amministrativa eseguita con partenza volontaria. Attenzione: è
inoltre previsto, come abbiamo detto, l’estinzione del procedimento penale dell’imputato straniero espulso per il solo
fatto che resta all’estero (sicurezza garantita con maggiore insicurezza, dubbi su legittimità costituzionale).

Se invece il divieto è violato, ciò rappresenta reato di reingresso illegale dello straniero respinto o espulso, senza
autorizzazione al reingresso del Ministro dell’Interno (tale autorizzazione deve essere richiesta personalmente al
consolato italiano all’estero dallo straniero espulso ed è concessa discrezionalmente. Tendenzialmente, tale
autorizzazione è sempre concessa quando vi è in gioco il ricongiungimento familiare). Come abbiamo detto, è previsto
l’arresto obbligatorio anche non in flagranza, un successivo nuovo provvedimento amministrativo di espulsione e la
riapertura del procedimento penale in corso.

» Vi sono poi dei rimedi giurisdizionali contro le espulsioni. Si può impugnare di fronte a qualche giudice questo
insieme di misure? Attenzione, in alcuni casi, è lo stesso giudice che ha disposto la misura, ad esempio la misura di
sicurezza (l’espulsione a titolo di misura di sicurezza) è decisa dal giudice nella sentenza definitiva. È possibile la
revoca della pericolosità sociale da parte del magistrato di sorveglianza, di conseguenza se si vuole impedire questa
espulsione non si ha altro da fare se non difendersi in giudizio prima della sentenza. Anche l’espulsione a titolo di
sanzione sostituiva della pena è di nuovo decisa dal giudice, di conseguenza vale lo stesso ragionamento (difendersi in
giudizio prima della sentenza). Per quanto riguarda l’espulsione a titolo di misura alternativa alla detenzione, entro 10
gg il detenuto straniero può impugnare con suo difensore il decreto di fronte al tribunale di sorveglianza che decide nei
successivi 20 gg. Molto più complicata è la giurisdizione contro i provvedimenti amministrativi di espulsione disposti
dal prefetto. In questo caso vi è il ricorso al giudice di pace oppure al tribunale ordinario, sezione specializzata
immigrazione, se si tratta di richiedenti asilo o titolare di protezione internazionale. In ogni caso, la presentazione di
ricorso non sospende l’esecuzione dell’espulsione.

Qui sorgono due problemi. Il primo è definito di giurisdizione “spezzettata” che rende, nei fatti, complicato il diritto
alla difesa: il giudice di pace non può giudicare la legittimità del provvedimento amministrativo presupposto (revoca,
annullamento, rifiuto di rilascio o rinnovo del PS), poiché il giudice competente è quello amministrativo, il TAR, e non
il giudice di pace che è invece giudice ordinario (a meno che non si tratti di provvedimento concernente il diritto
all’unità familiare, in tal caso il giudice competente è quello ordinario). In secondo luogo, vi sono grossi dubbi sulla
legittimità costituzionale di tale sistema, in quanto l’espulsione degli stranieri che erano regolarmente soggiornanti
risulta essere esecutiva PRIMA della presentazione del ricorso giurisdizionale (in violazione del protocollo 7, art. 1,
CEDU, cioè violerebbe il diritto dello straniero già regolarmente soggiornante di difendersi di fronte a un giudice prima
che sia eseguita l’espulsione).

Contro i provvedimenti amministrativi di espulsione disposti dal Ministro dell’Interno il ricorso è al giudice
amministrativo (TAR Lazio) entro 30 gg, anche presentato dall’estero. La presentazione del ricorso non sospende
l’esecuzione.

65
 Vediamo adesso gli accompagnamenti alla frontiera, nonché i tempi e i modi di esecuzione dei provvedimenti di
allontanamento. Le modalità di esecuzione dei provvedimenti di respingimento o di espulsione sono due:

A. Accompagnamento alla frontiera per mezzo delle forze di polizia (il più diffuso);
B. Partenza volontaria (con misure restrittive prima della partenza).

A. Analizziamo insieme la prima modalità di esecuzione dei provvedimenti di respingimento o espulsione, nonché
l’accompagnamento alla frontiera per mezzo delle forze di polizia. Questa è la modalità obbligatoria per le espulsioni a
titolo di misura di sicurezza o a titolo di sanzione alternativa alla pena o a titolo di misura alternativa all’espulsione.
Siccome è decisa dall’autorità giudiziaria, l’accompagnamento avviene immediatamente anche all’uscita dall’istituto
penitenziario. La riserva di legge e la riserva di giurisdizione sono pienamente rispettate: è il giudice che ordina
l’espulsione, è il giudice che controlla e che eventualmente può sostituire/ridurre/annullare.

All’interno di questa modalità rientra anche il provvedimento con decreto di accompagnamento disposto dal questore.
Questo deve essere sottoposto a previa convalida entro 48h dal giudice di pace, cioè il questore trasmette il decreto di
accompagnamento al giudice di pace, il quale nelle successive 48h, sentito l’interessato con l’ausilio di un interprete e il
suo difensore (nominato d’ufficio e con patrocinio a carico dello Stato), convalida il decreto di accompagnamento. Tale
decreto è la modalità di esecuzione per i respingimenti, i provvedimenti amministrativi di espulsione disposti dal
Ministro dell’Interno, i provvedimenti amministrativi di espulsione disposti dal Prefetto, inclusi quelli per ingresso o
soggiorno irregolare nei casi di rischio di fuga.

Ma che cos’è il rischio di fuga? Questo è disciplinato all’art. 13, comma 4 e 4bis, TU. L’espulsione amministrativa per
ingresso o soggiorno irregolare è eseguita con accompagnamento immediato alla frontiera quando sussiste il rischio di
fuga perché ricorre almeno una delle seguenti circostanze da cui il prefetto accerti, caso per caso, il pericolo che lo
straniero possa sottrarsi alla volontaria esecuzione del provvedimento di espulsione. Vediamo:

 Mancato possesso del passaporto o di altro documento equipollente, in corso di validità;


 Mancanza di idonea documentazione atta a dimostrare disponibilità di alloggio ove poter essere rintracciato;
 Avere in precedenza dichiarato o attestato falsamente le proprie generalità;
 Non aver ottemperato a precedenti provvedimenti amministrativi di espulsione eseguiti con la concessione della
partenza volontaria, a precedenti provvedimenti alternativi al trattenimento, di trattenimento o di intimazione del
questore a lasciare l’Italia entro 7 gg;
 Avere violato anche una delle misure restrittive poste al momento della concessione della partenza volontaria;
 Quando la domanda di PS è stata respinta in quanto manifestamente infondata o fraudolenta;
 Qualora, senza un giustificato motivo, lo straniero non abbia osservato il termine concesso per la partenza
volontaria;
 Quando lo straniero abbia violato anche una delle misure restrittive poste alla partenza volontaria o alle misure
alternative al trattenimento in un CPR;
 Nell’ipotesi in cui l’espulsione amministrativa sia conseguenza di una sanzione penale;
 In caso di mancata presentazione o di rigetto della domanda di concessione della partenza volontaria.

Da tali casi, si evince come sempre o quasi sempre lo straniero espulso sarà sempre destinatario di un provvedimento
coercitivo, eseguito con la forza.

B. Giungiamo adesso alla partenza volontaria entro un termine tra 7 e 30 gg concesso dal prefetto su richiesta dello
straniero destinatario di provvedimenti amministrativi di espulsione disposti dal prefetto per ingresso o soggiorno
irregolari che non devono essere eseguiti con accompagnamento alla frontiera. Tutto ciò solo se non sussiste rischio di
fuga, cioè quasi mai. Ove necessario, il termine concesso può essere prorogato per un periodo congruo, commisurato
alle circostanze specifiche del caso individuale, quali: la durata del soggiorno nel territorio nazionale, l’esistenza di
minori che frequentano la scuola o altri legami familiari/sociali, l’ammissione a programmi di rimpatrio volontario.

In caso di mancata richiesta o di rigetto della richiesta di partenza volontaria o di trasgressione si esegue
accompagnamento alla frontiera.

66
La questura, acquisita la prova dell’avvenuto rimpatrio dello straniero, avvisa l’autorità giudiziaria competente per
l’accertamento del reato di ingresso irregolare previsto dall’articolo 10bis, TU, ai fini dell’archiviazione del
procedimento penale. Lo straniero partito volontariamente può presentare domanda di revoca del divieto di rientro.

Tuttavia, anche in caso di richiesta di partenza volontaria, la legge rimane rigida e il da farsi complicato. Di fatti, in
caso di concessione del termine per la partenza volontaria il questore dispone misure restrittive: chiede allo straniero di
dimostrare la disponibilità di risorse economiche sufficienti derivanti da fonti lecite, per un importo proporzionato al
termine concesso, compreso tra una e tre mensilità dell’assegno sociale annuo, nonché una o più delle seguenti misure:

 Consegna del passaporto o documento equipollente in corso di validità, da restituire al momento della partenza;
 Obbligo di dimora in un luogo preventivamente individuato, dove possa essere agevolmente rintracciato;
 Obbligo di presentazione, in giorni ed orari stabiliti, presso un ufficio della forza pubblica territorialmente
competente.

Tali misure sono adottate con provvedimento motivato e tradotto in lingua comprensibile. Il provvedimento è
comunicato entro 48h al giudice di pace competente e quest’ultimo, se ne ricorrono i presupposti, dispone con decreto
la convalida nelle successive 48h. Le misure possono essere sempre modificate o revocate dal giudice di pace. Il
contravventore, anche solo ad una delle misure, è punito con la multa da 3000 a 18000 euro. In tale ipotesi, ai fini
dell’espulsione dello straniero, non è richiesto il rilascio del nulla osta da parte dell’autorità giudiziaria e l’espulsione è
eseguita con accompagnamento alla frontiera, anche col trattenimento in un CPR.

 È possibile adesso affrontare i trattenimenti, nonché gli anche detti incidenti di esecuzione. Il trattenimento in un
CPR è disposto quando non è possibile eseguire con immediatezza l’espulsione mediante accompagnamento alla
frontiera o il respingimento, a causa di situazioni transitorie che ostacolano la preparazione del rimpatrio o
l’effettuazione dell’allontanamento, tra le quali rischio di fuga, necessità di prestare soccorso allo straniero, di effettuare
accertamenti supplementari in ordine alla sua indennità o nazionalità, di acquisire i documenti per il viaggio o la
disponibilità di un mezzo di trasporto idoneo.

Il trattenimento si “spalma” in periodi di 30+30+30 gg, prorogabili di altri 30 gg se lo straniero appartiene a Stato che
ha firmato con l’Italia accordo sui rimpatri. Come già detto, se lo straniero era già stato trattenuto presso strutture
carcerarie per 90 gg, può essere trattenuto presso il CPR per un periodo massimo di 30 gg, prorogabile per ulteriori 15
gg nei casi di particolare complessità delle procedure di identificazione e organizzazione del rimpatrio, previa convalida
da parte del giudice di pace.

Dunque, il questore dispone provvedimento di trattenimento scritto e motivato, con allegata traduzione in lingua
comprensibile, e lo comunica entro 48h al giudice di pace che, entro le successive 48h, sentito il difensore (nominato
d’ufficio e con patrocinio a carico dello Stato) e lo straniero, con l’ausilio di un interprete, verificata l’esistenza del
provvedimento di espulsione e di respingimento e la sua non manifesta illegittimità, convalida o meno il trattenimento.
La convalida comporta un trattenimento fino a 30 gg, salvo avvenuto allontanamento dal territorio dello Stato. Su
richiesta del questore, il giudice di pace, sentito il difensore e lo straniero, può disporre proroghe del trattenimento:

 Dopo i primi 30 gg, per altri 30 gg, qualora l’accertamento dell’identità e della nazionalità o l’acquisizione di
documenti per il viaggio presenti gravi difficoltà;
 Dopo i 60 gg, per altri 30 gg, qualora siano emersi elementi concreti che consentano di ritenere probabile
l’identificazione o sia necessario al fine di organizzare le operazioni di rimpatrio.

In pratica la legge di proroga in proroga cerca di diminuire i presupposti del trattenimento (altrimenti l’espulsione non
avverrà mai davvero e contestualmente il trattenimento stesso non dovrebbe aver luogo).

In ogni caso il trattenimento non può essere convalidato o prorogato qualora dalle circostanze concrete non emerga più
alcuna prospettiva ragionevole che l’allontanamento possa essere eseguito e che lo straniero possa essere riaccolto nello
Stato di origine o di provenienza.

Vediamo altri casi di trattenimento:

67
1. In un CPR nell’attesa della decisione dell’autorità giudiziaria procedente (7 gg) sulla richiesta di nulla osta
all’esecuzione dell’espulsione nei confronti dello straniero sottoposto a procedimento penale;
2. In un CPR (o per 48+48 h in struttura della polizia di stato diversa da CPR) nell’attesa del procedimento di
convalida da parte del giudice di pace del provvedimento di allontanamento da parte del questore e per 48h
successive alla convalida in struttura della polizia di frontiera;
3. In un CPR o in struttura di accoglienza – hot spot in caso di rifiuto dello straniero fermato per soggiorno o ingresso
irregolare o soccorso in mare di sottoporsi a rilievi fotodattiloscopici:
4. In un CPR, di richiedente asilo, durante la domanda di protezione internazionale e anche nelle more dei giudizi su
eventuali ricorsi giurisdizionali contro diniego (trattenimento enorme, si giunge addirittura ad 1 anno);
5. In locali speciali dei centri di accoglienza – hot spot (max 30 gg) e poi in un CPR nelle more dell’accertamento
dell’identità o della cittadinanza del richiedente asilo

Vediamo adesso le modalità di trattenimento. Un primo caso è nei più volte menzionati Centri di Permanenza per il
Rimpatrio. Trattasi di una misura restrittiva della libertà personale. La gestione del centro è da parte della prefettura
mediante atti appaltanti e la sorveglianza esterna al centro è da parte delle forze di polizia. Lo straniero fuggito o
allontanatasi indebitamente dal centro deve essere ricondotto dalle forze di polizia nel centro, ove devono essere
assicurati adeguati standard igienico-sanitari e abitativi, con modalità tali da assicurare la necessaria informazione
relativa allo status dello straniero, l’assistenza e il pieno rispetto della sua dignità. Dev’esservi libertà di corrispondenza
anche telefonica con l’esterno e possibilità di visita di rappresentanti di UNHCR (alto commissariato delle nazioni unite
per i rifugiati), parlamentari, garanti nazionali, regionali e locali dei diritti delle persone private della libertà personale
(a cui lo straniero trattenuto può rivolgere istanze o reclami orali, scritti, anche in busta chiusa). Altri soggetti
interessati possono fare richiesta di visita al prefetto di visitare il CPR. Il diritto di vista è previsto per i difensori,
consoli, familiari e ministri di culto. C’è da dire che le modalità di trattenimento non sono previste da norme legislative,
ma da norme regolamentari o da convenzioni del Ministero con enti che gestiscono i centri, quindi vi è dubbio di
illegittimità costituzionale poiché vi è una violazione della riserva di legge.

Ancor peggio, però, è quanto successo di recente (3 anni fa): il giudice di pace, su richiesta del questore, con il decreto
di fissazione dell’udienza di convalida del provvedimento di accompagnamento alla frontiera dello straniero espulso o
respinto, può autorizzare la temporanea permanenza dello straniero, sino alla definizione del procedimento di convalida
(48+48), in strutture diverse dai CPR e idonee nella disponibilità dell’autorità di pubblica sicurezza. Qualora tali
condizioni permangono anche dopo l’udienza di convalida, il giudice può autorizzare la permanenza, in locali idonei
presso l’ufficio di frontiera interessato, sino all’esecuzione dell’effettivo allontanamento e comunque non oltre le 48h
successive all’udienza di convalida. In altre parole, per 48+48 lo straniero può essere tenuto in locali “idonei” non
precisati, nelle successive 48h può essere tenuto in altrettanti locali “idonei”, sempre non precisati, presso l’ufficio di
frontiera interessato. Le strutture ed i locali garantiscono (o dovrebbero garantire) condizioni di trattenimento che
assicurino il rispetto della dignità della persona (ma dunque vi sono bagni? Spazi d’aria? Coperte? Non si sa). Ancora
una volta, dinnanzi a situazioni concernenti gli stranieri, non vi sono linee guida, ma eccessive discrezionalità (in tal
caso nell’individuare tali luoghi “idonei”).

Possono esservi misure alternative al trattenimento. Infatti, il questore, nei casi in cui lo straniero è in possesso di
passaporto o altro documento equipollente in corso di validità e il provvedimento amministrativo di espulsione è stato
disposto dal prefetto per ingresso o soggiorno irregolare può disporre invece del trattenimento nel CPR una o più delle
seguenti misure:

 Consegna del passaporto o documento equipollente in corso di validità, da restituire al momento della partenza;
 Obbligo di dimora in un luogo preventivamente individuato, dove possa essere rintracciato;
 Obbligo di presentazione, in giorni ed orari stabiliti, presso un ufficio della forza pubblica competente.

Tali misure sono adottate con provvedimento motivato, comunicate al giudice di pace entro 48h che sentito
l’interessato le convalida nelle successive 48h (o può eventualmente revocarle). Se lo straniero viola queste misure è
punito con multa da 3000 a 18000 euro. Se la persona non ha possibilità di lasciare immediatamente l’Italia, è trattenuta
in un CPR oppure riceve l’ordine di lasciare l’Italia entro 7 gg.

Abbiamo concluso la spiegazione delle misure coercitive per allontanare espulsi e respinti.

68
Possiamo analizzare adesso il rimpatrio volontario assistito. L’art. 14ter, TU, consente al Ministero dell’interno di
finanziare programmi per il rimpatrio volontario del solo straniero destinatario di provvedimento amministrativo di
espulsione per ingresso o soggiorno irregolari, esclusi i casi in cui lo straniero:

 Aveva già beneficiato del programma;


 Ha violato i termini concessi per la partenza volontaria;
 Non ha ottemperato a provvedimenti di espulsione, di trattenimento o intimazione a lasciare il territorio nazionale;
 È destinatario di un provvedimento di espulsione come sanzione penale o come conseguenza di una sanzione
penale, di un provvedimento di estradizione, di un mandato di arresto europeo o di un mandato di arresto da parte
della Corte penale internazionale.

Nel caso in cui lo straniero irregolarmente presente nel territorio sia ammesso ai programmi di rimpatrio assistito, la
prefettura del luogo dove si trova la comunica subito alla questura ed è sospesa l’esecuzione dei provvedimenti di
respingimento differito disposto dal questore, dei provvedimenti amministrativi di espulsone disposti dal prefetto,
dell’ordine del questore allo straniero espulso o respinto di lasciare il territorio nazionale entro 7 gg. È sospesa
l’efficacia delle misure eventualmente adottate dal questore quali misure restrittive connesse alla partenza volontaria o
alternative al trattenimento. La questura, ricevuta tale comunicazione, la invia anche al giudice di pace affinché archivi
il procedimento per ingresso e soggiorno irregolare. Eventuali stranieri ammessi al programma che erano trattenuti nel
CPR in attesa del rimpatrio assistito restano trattenuti nel CPR fino alla durata massima del trattenimento.

Nei confronti dello straniero che si sottrae al programma di rimpatrio, i provvedimenti di espulsione sono eseguiti dal
questore con l’accompagnamento immediato alla frontiera, e anche col trattenimento in un CPR.

Un decreto del Ministro dell’Interno 27 ottobre 2011, disciplinante le “Linee guida per l’attuazione dei programmi di
rimpatrio volontario e assistito”, integra l’art. 14ter, TU. Viene precisato che se lo straniero presenta la domanda alla
prefettura per partecipare al programma comunque non viene sospesa l’esecuzione dei provvedimenti di espulsione e
respingimento (il programma serve per andar via ma è come se venisse detto “non usare questo programma per
andartene”, è paradossale). Inoltre, i programmi di rimpatrio volontario e assistito riguardano cinque categorie
prioritarie (gli altri potranno aderire avanza denaro o posti, che non avanzano mai, chiaramente). Individuiamo:

 Soggetti vulnerabili (es. anziani, minori, etc.);


 Vittime di tratta, soggetti affetti da gravi patologie, richiedenti la protezione internazionale o titolari di protezione
internazionale o umanitaria;
 Stranieri che non soddisfano più le condizioni per il rinnovo di PS (es. chi non riesce più a trovare lavoro);
 Stranieri, destinatari di un provvedimento di espulsione o di respingimento disposto dal questore, trattenuti in CPR;
 Stranieri, già destinatari di un provvedimento di espulsione a cui sia stato concesso un periodo per la partenza
volontaria.

I programmi di rimpatrio volontario e assistito possono prevedere le seguenti attività:

» divulgazione delle informazioni sulla possibilità di usufruire di sostegno al rimpatrio e sulle modalità di
partecipazione ai programmi;
» assistenza allo straniero nella fase di presentazione della richiesta e negli adempimenti necessari per il rimpatrio,
compreso il raccordo con le rappresentanze consolari ai fini dell'acquisizione dei documenti di viaggio;
» l'informazione sui diritti e doveri dello straniero connessi alla partecipazione al programma di rimpatrio;
» l'organizzazione dei trasferimenti, l'assistenza dello straniero, con particolare riguardo ai soggetti vulnerabili nelle
fasi precedenti la partenza;
» la corresponsione di un contributo economico (finalmente) per le prime esigenze nonché l'assistenza e l'eventuale
sostegno dello straniero, con particolare riguardo per i soggetti vulnerabili, al momento dell'arrivo nel Paese di
destinazione;
» la collaborazione con i paesi di destinazione del cittadino straniero, al fine di promuovere adeguate condizioni di
inserimento.

Enti del privato sociale e organizzazioni internazionali – come l’OIM – possono gestire i suddetti programmi di
rimpatrio, nell’ambito di bandi del dipartimento libertà civili e immigrazione del Ministero dell’Interno, finanziati con

69
fondi nazionali ed UE (fondo FAMI). Ad oggi vi sono una serie di progetti attivi: ERMES 3, INTEGRAZIONE DI
RITORNO 4, BACK TO THE FUTURE 2, THE WAY OF THE FUTURE, RE-BUILD, etc.

Risulta utile analizzare quanto disciplinato dall’art. 10ter, TU, nonché disposizioni per l’identificazione dei cittadini
stranieri rintracciati in posizione di irregolarità sul territorio nazionale o soccorsi nel corso di operazione di salvataggio
in mare. Lo straniero rintracciato in occasione dell’attraversamento irregolare della frontiera interna o esterna, o giunto
nel territorio nazionale a seguito di operazioni di salvataggio in mare, è condotto per le esigenze di soccorso e di prima
assistenza presso appositi punti di crisi allestiti nell’ambito delle strutture di prima accoglienza in materia di asilo.
Presso i medesimi punti di crisi sono altresì effettuate le operazioni di rilevamento fotodattiloscopico e segnaletico, utili
per l’EURODAC (sistema EU per le impronte digitali, per capire se le persone hanno presentato domanda di asilo o
sono irregolarmente soggiornanti, espulsi, etc.). È assicurata l’informazione sulla procedura di protezione
internazionale, sul programma di ricollocazione in altri Stati membri dell’UE e sulla possibilità di ricorso al rimpatrio
volontario assistito.

Le operazioni di rilevamento fotodattiloscopico e segnaletico sono eseguite anche nei confronti dello straniero
rintracciato in posizione di irregolarità sul territorio nazionale. Il rifiuto reiterato dello straniero di sottoporsi a questi
rilievi configura il rischio di fuga ai fini del trattenimento nel CPR. Eventualmente il trattenimento è disposto caso per
caso, con provvedimento del questore, e conserva la sua efficacia per 30 gg, salvo che non cessino prima le esigenze
per le quali è stato disposto. Se il trattenimento è disposto nei confronti di richiedenti protezione internazionale è
competente alla convalida il tribunale, sezione specializzata immigrazione. Lo straniero deve essere consapevole delle
conseguenze del suo rifiuto (configurazione rischio di fuga, etc.).

Gli operatori sociali devono prestare molto attenzione ai diversi temi “caldi” finora trattati. Tra questi, indubbiamente,
anche la fattispecie rispetto la contraffazione di documenti, disciplinata all’art. 5, TU, comma 8bis. Infatti, chiunque
contraffà o altera un visto di ingresso o reingresso, un permesso di soggiorno, un contratto di soggiorno o una carta di
soggiorno, ovvero contraffà o altera documenti al fine di determinare il rilascio di un visto di ingresso o di reingresso,
di un permesso di soggiorno, di un contratto di soggiorno o di una carta di soggiorno oppure utilizza uno di tali
documenti contraffatti o alterati, è punito con la reclusione da uno a sei anni. Se la falsità concerne un atto o parte di un
atto che faccia fede fino a querela di falso la reclusione è da tre a dieci anni. La pena è aumentata se il fatto è commesso
da un pubblico ufficiale.

Lezione 9 – Il diritto di asilo, la protezione internazionale (status di rifugiato e status di protezione sussidiaria), il PS
per protezione speciale

DIRITTO DI ASILO Nell’area del diritto di asilo cambia tutto, non si parla più di misure repressive: il diritto di asilo è un
diritto soggettivo perfetto all’ingresso e soggiorno nel territorio dello Stato. L’area del diritto d’asilo è un’area in cui
gli Stati, soprattutto quelli democratici, democratici sociali e liberaldemocratici, assicurano la massima protezione agli
asilanti, addirittura in deroga con norme di favore rispetto al trattamento previsto per tutti gli altri stranieri. Si tratta
dunque di un’area di favore, protezione, di grande attenzione e cura per l’asilante e la sua condizione. Un’area che
oggettivamente deroga a tutto il resto del diritto degli stranieri e, pertanto, un’area che dà sempre è stata foriera di
sconvolgimenti, è poco prevedibile, è influenzata da eventi internazionali (altrettanto imprevisti) e si collega a due tipo
di asilo (uno individuale ed uno collettivo, come vedremo).

Il diritto di asilo è un’area in cui la collaborazione internazionale si è sviluppata a partire dagli anni 20-30 e
maggiormente intorno agli anni 50, creando anche l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati. È un’area
preziosissima per uno Stato democratico sociale in quanto riconferma i fondamenti stessi di uno Stato democratico
sociale (nonché la tutela della persona, del pluralismo, del lavoro, della democrazia, dell’apertura internazionale).
Quindi ogni Stato democratico sociale assicurando all’asilo la massima protezione, non fa altro che confermare sé
stesso. Proteggendo gli asilanti, non solo si conferma il fondamento stesso della propria identità, ma si vuole che quel
modello sia allargato più possibile a tutta l’umanità.

70
È evidente come il diritto d’asilo sia collegato ai diritti fondamentali di ogni persona, all’identità democratica di uno
Stato, ma allo stesso tempo, essendo una deroga di favore tutte le altre norme sugli stranieri, si presta oggettivamente a
potenziali abusi e/o strumentalizzazioni. Il diritto di asilo può essere “oggetto di abuso” se non funzionano meccanismi
normali, ordinari, di ingresso e soggiorno nello Stato per altri motivi (come per il lavoro, se tutto è chiuso e vi è
un’unica porta aperta, si entrerà da quell’unica porta aperta. La porta aperta è rappresentata dal diritto di asilo). Il punto
è che non è l’asilo in sé a prestarsi all’abuso, ma diviene oggetto di abuso nel momento in cui non vi sono effettive
possibilità di ingresso e soggiorno regolare per altri motivi (è chiaro che se non vi sono vie regolari per l’ingresso per
lavoro, si abuserà dell’ingresso per asilo che è da sempre un ingresso derogatorio).

Dalla fine della II guerra mondiale, gli anni 2014-15 sono stati gli anni con la più elevata “produzione” di asilanti, di
persone in fuga nel mondo e se vediamo bene i maggiori conflitti che hanno prodotto persone in fuga nel mondo sono
vicinissimi all’Italia (ad esempio, caso della Siria). Ricordiamo anche la posizione strategica a livello geografico
dell’Italia, circondata da coste “utili”, all’interno del mare più navigabile che c’è (con tali presupposti le persone in fuga
dov’è che andranno? Non hanno alternativa. L’Italia è l’itinerario più veloce anche solo per gli spostamenti tra il Nord
Africa all’Europa. Dovrebbe esser chiaro ma ancora oggi molti si stupiscono). In passato gli spostamenti erano
considerati come una questione quasi fisiologica, ma dal 1974 qualcosa cambia. Da quell’anno tutti gli Stati UE hanno
deciso di bloccare gli ingressi regolari per lavoro, senza poi menzionare il terrore innescato dalla caduta del muro di
Berlino (si temeva “l’invasione”). Ciò che non è chiaro che il problema non è l’asilo, ma le guerre che innescano la
fuga.

Come fatto a inizio corso, è il momento di ritornare sull’art. 10, Cost. disciplinante lo straniero nella Costituzione
italiana, dal secondo comma.

La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e delle convenzioni
internazionali.

Lo straniero al quale sia impedito l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite della Costituzione
italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica secondo le condizioni stabilite dalla legge.

È vietata l’estradizione dello straniero per reati politici.

Analizziamo insieme l’oggetto e la natura giuridica del diritto di asilo . Stiamo parlando di un asilo territoriale, non
extra-territoriale, cioè l’asilo solo nel territorio della Repubblica. È un diritto soggettivo della persona e NON a
concessione dello Stato, un diritto perfetto all’ingresso e al soggiorno sul territorio della Repubblica. È un diritto
immediatamente azionabile anche in mancanza delle leggi ordinarie che fissino alcune condizioni per il suo esercizio.

In una sentenza del 1996, la Corte di Cassazione dice che la disposizione costituzionale ora analizzata ha un carattere
precettivo e quindi immediatamente operativa. Ciò che fa sorgere in capo allo straniero il diritto d’asilo è
l’impedimento all’esercizio delle libertà democratiche e il criterio d’accertamento è proprio il medesimo, cioè è proprio
la presenza di tale impedimento a comportare la garanzia del diritto d’asilo.

La procedura di riconoscimento del diritto d’asilo è un procedimento di natura accertativa e non costitutiva, cioè tutto
ciò che analizzeremo d’ora in poi non fa altro che accertare un diritto che già c’è. In altre parole, il diritto sorge non
appena nel paese dello straniero sussistono violazioni alle libertà democratiche: tutto ciò che si fa dopo non è altro che
un accertamento di un qualcosa che è sorto in precedenza.

I presupposti del diritto d’asilo sono di due tipi:

1. Situazione oggettiva e soggettiva, cioè nel caso in cui allo straniero non sia garantito nel proprio paese
l’effettivo esercizio delle libertà democratiche tutelate nella Costituzione Italiana.

Ciò vuol dire anzitutto fare una valutazione soggettiva dello straniero e della propria situazione personale, che lo porta
a concludere che l’impedimento ad esercitare anche una sola delle libertà fondamentali, garantite dalla Costituzione
italiana, sia così grave per la sua personale dimensione di vita da fargli decidere di lasciare il paese in cui vive, per
tentare di esercitare quella libertà altrove ed in particolare nel territorio italiano.

L’impedimento ha dunque come presupposto una valutazione soggettiva, ma è anzitutto una situazione oggettiva,
effetto di fatti o atti di natura diversa. Che tipo di atti? Atti omissivi o commissivi compiuti, in generale o nella sfera
71
individuale del richiedente asilo, da parte dei pubblici poteri dello Stato o da parte di altri soggetti individuali o
collettivi (bande armate, gruppi, organizzazioni, partiti) che operano nel territorio dello stesso paese, in un contesto in
cui i pubblici poteri abbiano perso il monopolio della minaccia e dell’uso della forza e di fatto non siano in grado di
opporsi alle lesioni dei diritti dei propri cittadini.

Può esservi anche una situazione oggettiva generale che di fatto incide sulla sfera esistenziale del richiedente asilo,
anche senza che vi siano provvedimenti individualmente e concretamente persecutori. Possono esservi:

 disordini generalizzati;
 conflitto interno o internazionale;
 sospensione o deroga dei diritti costituzionali disposta a seguito di provvedimenti generali che instaurino uno di
quegli “stati di eccezione” previsti anche in talune costituzioni democratiche in periodi di emergenza;
 violazione generalizzata, grave e persistente di uno dei principi di libertà, democrazia, di rispetto delle libertà
fondamentali e dello Stato costituzionale di diritto (prassi o norme discriminatorie fondate su appartenenza della
persona a determinata razza, etnia, religione, sesso, orientamento sessuale, e altre condizioni personali e sociali).

2. Effettivo esercizio, nonché il criterio di valutazione dell’impedimento che legittima il diritto d’asilo.

Ciò vuol dire che conta la prassi che in concreto è o può essere applicata in modo individuale al richiedente asilo e non
certo la disciplina normativa formale prevista nello Stato. Ciò comporta una valutazione individuale di ogni caso, senza
che ciò significhi una valutazione complessiva della situazione politica e normativa in atto nel paese di origine.

È sufficiente che sia effettivamente impedito l’esercizio di anche una sola delle libertà democratiche garantite dalla
Costituzione italiana. Ma quali sono le libertà democratiche garantite dalla Costituzione?

 Libertà civili, diritti politici e diritti sociali;


 Il diritto alla vita, dunque il divieto della pena di morte e il diritto alla tutela della salute e a ricevere cure;
 Il diritto alla libertà personale;
 Il diritto alla libertà di domicilio;
 Libertà di circolazione e soggiorno, di uscita e di ritorno nel proprio paese;
 Libertà di riunione pacifica e senz’armi;
 Libertà di partecipare o costituire associazioni non segrete, che perseguano scopi non vietati dalla legge penale;
 Libertà di religione;
 Libertà di manifestazione del pensiero;
 Diritto di non essere privato per ragioni politiche della capacità giuridica, della cittadinanza e del nome;
 Diritto a ricevere cure gratuite in caso di indigenza;
 Divieto di pene che consistano in trattamenti inumani;
 Etc.

Che cosa invece non è impedimento alle libertà democratiche? In primo luogo, il mero stato di disoccupazione: il diritto
al lavoro non comporta il diritto al conseguimento di un’occupazione ed è ritenuto riservato al cittadino, salvo che
norme nazionali, internazionali o UE che parifichino lo straniero regolarmente rientrato al cittadino.

In secondo luogo, non sono impedimenti alle libertà democratiche i casi in cui una persona subisce una persecuzione
organizzata in forme legali per aver violato norme fondamentali tipiche di ogni ordinamento costituzionale democratico
o che di fatto, tale persecuzione, sia adottata nel rispetto dei principi fondamentali di legalità, di irretroattività ed
umanità delle pene (es. ladro o omicida che fugge).

Ancora, non rappresenta impedimento alle libertà democratiche il caso in cui uno straniero, pur provenendo da paesi in
cui le libertà democratiche non siano effettivamente garantite, voglia soltanto sottrarsi alle autorità che in modo
legittimo lo perseguitano per aver compiuto delitti di criminalità comune puniti anche nell’ordinamento italiano. Vige
comunque il divieto di estradizione dello straniero soltanto per reati politici, esclusi comunque i delitti di genocidio. La
stessa Dichiarazione universale dei diritti umani prevedere che il diritto d’asilo non possa essere invocato qualora
l’individuo sia realmente ricercato per reati non politici o per azioni contrarie ai fini e ai principi delle Nazioni Unite.

72
Tuttavia, rappresenta impedimento alle libertà democratiche ogni persecuzione del ricercato o condannato per un reato
punito anche dall’ordinamento italiano se:

 La persona è punita con pena di morte;


 La persona è punita per reati che non siano a lui imputabili o che non siano previsti in modo tassativo dalla legge
 La persona è punita con pena sproporzionata, inumana o degradante;
 La persona non ha potuto difendersi prima della condanna o non può difendersi in condizioni di parità;
 Il giudice non è terzo, né imparziale e la persona e sprovvista di difensore/interprete;
 Il reato sia politico o commesso per motivi politici.

Le condizioni del diritto di asilo stabilite dalla legge L’art. 10, Cost. rinvia alla legge per disciplinare le condizioni di
esercizio del diritto di asilo (chiaramente questo non significa che la legge può far “fuori” il diritto di asilo). Può
soltanto disciplinare le modalità procedimentali dell’esercizio del diritto, precisare meglio i requisiti soggettivi, le
clausole di cessazione del diritto, le condizioni, diritti ed obblighi concernenti il soggiorno dell’asilante. Non dà certo al
legislatore la possibilità di limitare l’ingresso degli stranieri.

Sono legittimi gli obblighi UE che impongono agli Stati membri la ripartizione dei carichi di domande di asilo tra i
diversi paesi in caso di esodi di massa o criteri per la determinazione del paese competente ad esaminare le domande di
asilo. È legittimo perché in base all’art. 11, Cost. lo Stato può limitare la sua sovranità in condizioni di parità con altri
Stati democratici che assicurano sul loro territorio analoghe forme di asilo temporaneo o definitivo ai richiedenti asilo.
Sarebbe invece incostituzionale qualsiasi legge che, anche in attuazione di norme internazionali o dell’UE, limitasse il
diritto di asilo soltanto agli stranieri cittadini di determinati Stati oppure che indicasse un elenco di Stati cosiddetti
“sicuri” in base al quale predeterminare che agli stranieri provenienti da quei paesi sia precluso il riconoscimento del
diritto d’asilo.

Il rinvio alla legge è comunque una riserva di legge in materia di diritto di asilo, dunque vi è il divieto di disciplina con
norme non legislative se non nei casi e modi stabiliti con norme legislative; è però una riserva relativa, dunque vi
possono essere norme integrative di tipo secondario; rimane in ogni caso una riserva inquadrata nella riserva di legge
rinforzata in materia di stranieri, ciò vuol dire che norme internazionali e UE possono disciplinare l’asilo.

Dall’asilo costituzionale si ricavano due tipi di asilo: l’asilo provvisorio e l’asilo definitivo. Allo straniero che richiede
l'asilo deve essere anzitutto consentito l'ingresso ed il soggiorno temporaneo nel territorio dello Stato (asilo
provvisorio). Dopo l'ingresso i pubblici poteri potranno verificare la sussistenza di tale situazione per garantire allo
straniero l’asilo (definitivo), nei modi previsti dalla legge. Dunque, il diritto di asilo per la Corte di Cassazione consiste
in due sotto diritti:

1. diritto all’ingresso nel territorio dello Stato;


2. diritto di accedere all’eventuale procedura di esame della domanda di asilo.

Non è di per sé necessario presentare sempre la domanda formale di asilo, in quanto la si potrebbe riconoscere anche
d’ufficio. Non necessariamente è indispensabile trovarsi già sul territorio per presentare domanda di asilo, si potrebbe
infatti prevedere la possibilità di presentare la domanda anche dall’estero (l’ordinamento italiano per ora non lo
prevede, nonostante sia compatibile con la Costituzione).

Il fatto è che è la possibilità materiale di presentare e di far esaminare la propria domanda di asilo è il cuore e il
presupposto procedurale indispensabile per fruire del diritto d’asilo. Ciò stimola alcuni punti e riflessioni:

 vi è l’obbligo per le autorità preposte ai controlli preliminari all’ingresso degli stranieri o al controllo del territorio
dello Stato di non respingere alla frontiera e di ammettere nel territorio nazionale lo straniero che manifesti la
volontà di chiedere asilo (artt. 10, comma 4, e 19, comma 1, TU) ancorché si tratti di persona che si trovi nelle
vicinanze dei valichi di frontiera o nelle zone internazionali degli aeroporti, poiché i diritti fondamentali sono
assicurati anche allo straniero che si trovi in zona di frontiera (art. 2, TU);
 l’ingresso o il soggiorno irregolare sul territorio dello Stato dello straniero (che ora è reato punito dall’art. 10-bis,
TU) spesso è funzionale proprio all’esigenza di fruire del diritto d’asilo (es. perseguitato o che si trovi in un paese

73
sconvolto da un conflitto, il quale non possa munirsi di un valido documento di viaggio o di un visto di ingresso,
magari perché i pubblici poteri glielo negano o gliel’hanno ritirato per impedirgli di espatriare, etc.);
 anche eventuali reati che sanzionino l’ingresso o il reingresso irregolare di straniero sul territorio nazionale devono
comunque essere interpretati in modo da non sanzionare come delitto l’esercizio del diritto d’asilo
costituzionalmente garantito (art. 51 codice penale: l’esercizio di un diritto esclude la punibilità; “ho usato un
passaporto falso perché era l’unica alternativa fruibile”)

Non è necessario che la domanda di asilo sia presentata nel territorio della Repubblica. Perciò si potrebbe anche
prevedere la presentazione delle domande fuori del territorio italiano, come prevede l’art. 6 del regolamento UE recante
codice frontiere Schengen, e cioè con un visto di ingresso rilasciato in deroga alle norme del codice frontiere Schengen
per motivi umanitari (così sta accadendo per gli ingressi nei cd corridoi umanitari).

Risistemazione degli asilanti e corridoi umanitari Esistono forme di ricollocazione o risistemazione degli asilanti da un
paese ad un altro e sono finanziate dalla UE. I protocolli per i «corridoi umanitari» sono invece una cosa diversa e sono
firmati dai Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale e dal Ministero dell’interno con Chiese
cattolica e valdese e da ONG (es. Caritas italiana, Migrantes, Comunità di S. Egidio). Questi consentono di selezionare
stranieri meritevoli di protezione internazionale che vivono in situazioni difficili o vulnerabili in Libano, Giordania,
Etiopia o Niger, fatti poi arrivare direttamente in Italia con VTL – visto a validità territoriale limitata – per ottenere in
modo velocizzato la protezione internazionale e godere di assistenza presso comunità.

Sussiste sempre un obbligo informativo. Le attività di soccorso e di identificazione di migranti ritrovati o che entrino
nel territorio dello Stato in situazione di soggiorno irregolare devono comprendere una completa informazione in lingua
comprensibile all’interessato della facoltà di manifestare la volontà di presentare domanda di asilo e dei suoi diritti.
L’informazione sulla procedura di protezione internazionale (insieme con rilievi fotodattiloscopici e possibilità di
ricollocazione o rimpatrio volontario assistito) è valida per:

- lo straniero rintracciato in occasione dell’attraversamento irregolare della frontiera interna o esterna o giunto nel
territorio italiano a seguito di salvataggio in mare e condotto per le esigenze di soccorso e prima assistenza presso
appositi punti di crisi (hot spot);
- gli stranieri rintracciati in posizione di irregolarità nel territorio italiano (questure).

La Cassazione, in una sentenza del 2015, ci dice che sono nulli i decreti di respingimento e di trattenimento nei CPR se
non si informa preventivamente lo straniero della possibilità di presentare domanda di asilo o di protezione
internazionale, che dir si voglia.

Diritti fondamentali del richiedente asilo Vediamo insieme i diritti fondamentali del richiedente asilo non appena
arrivato sul territorio nazionale, ai quali devono provvedere i pubblici poteri italiani:

1) soddisfare le esigenze primarie: accoglienza, alloggio, comunicazione telefonica, assistenza igienico-sanitaria, etc.;
2) proteggere lo straniero da eventuali atti ostili provenienti da soggetti pubblici o privati del paese di provenienza;
3) tutelare in modo specifico i minori non accompagnati (divieto di espulsione e di ogni forma di trattenimento);
4) garantire il mantenimento o il riacquisto dell’unità familiare dello straniero asilante mediante condizioni e forme
semplificate ed agevolate rispetto a quelle previste per gli altri stranieri, al fine di proteggere in modo pieno il
diritto d’asilo ed evitare ai familiari di provare eventuali disagi o rappresaglie (e quindi anche il diritto all’unità
familiare).

Ciononostante, la legge dello Stato (che non si “fida”), che deve comunque vigilare sulle proprie frontiere e sul rispetto
delle norme che regolano l’immigrazione straniera, potrebbe prevedere misure restrittive della libertà personale o della
libertà di circolazione o soggiorno del richiedente asilo.

In relazione all’esame della domanda di asilo, sono meritevoli di protezione altre situazioni giuridiche in cui si trova lo
straniero:

 il diritto di essere informato di ogni adempimento previsto dalla legge ai fini dell’esame della sua domanda;
 il diritto di ricevere informazioni utili ad una corretta e completa presentazione della domanda e alla esaustiva
esposizione dei motivi a base della domanda stessa;

74
 il diritto ad essere assistito da un interprete in ogni fase del procedimento e di ricevere gli atti in lingua
comprensibile;
 il diritto ad essere assistito da un difensore, da rappresentanti di organismi internazionali e di enti privati che
tutelino i diritti dei rifugiati e i diritti fondamentali.

Dunque, il contenuto necessario del diritto di asilo cosa prevede?

1) il diritto dello straniero di chiedere asilo nel territorio italiano;


2) il diritto dello straniero di essere ammesso o di permanere sul territorio italiano, almeno al fine di presentare e far
esaminare la domanda di asilo e, in caso di diniego, fino all’esaurimento di ogni rimedio giurisdizionale;
3) il diritto di soggiornare nel territorio della Repubblica esercitandovi le libertà fondamentali;
4) il diritto di essere protetto dal rischio di subire eventuali atti ostili provenienti da soggetti pubblici o privati del
Paese di origine, il che comporta anche il divieto di essere in qualsiasi modo respinto o allontanato dal territorio
italiano, incluso il divieto di estradizione per reati politici (art. 10, co. 4, Cost.);
5) il diritto dello straniero di soggiornare nel territorio della Repubblica fino a quando nello Stato di appartenenza
perduri una qualche forma di impedimento ad esercitare anche una sola delle libertà democratiche.

All’inizio il titolo di soggiorno rilasciato all’asilante non può essere un soggiorno a tempo indeterminato, ma un
soggiorno per un tempo massimo, non preliminarmente definibile, perché è collegato con eventi futuri ed incerti (es.
definitiva cessazione degli impedimenti all’esercizio delle libertà democratiche), che non dipendono né dallo straniero
ospitato, né dallo Stato ospitante.

Diversi tipi di status Le leggi e gli atti aventi forza di legge che stabiliscono le condizioni del diritto d’asilo possono
prevedere che il suo contenuto necessario sia assicurato in forme diverse, cioè mediante diversi tipi di status, ciascuno
avente contenuti anche in parte diversi, e/o aggiuntivi rispetto a quel contenuto minimo necessario, e ciascuno
riconosciuto:

 in base a presupposti diversi, a seconda del tipo di impedimento all’effettivo esercizio delle libertà democratiche
subìto dallo straniero nel suo paese;
 a seconda del tipo di libertà impedita;
 a seconda del tipo di obblighi internazionali e dell’UE che da un determinato tipo di impedimento derivano allo
Stato, e a seconda delle diverse modalità di riconoscimento del diritto.

Diversi tipi di status per gli asilanti Dunque, dopo aver detto che a seconda del tipo di impedimento all’esercizio dei
diritti si dà luogo a status diversi, ecco analizzati i diversi status:

» PROTEZIONE INTERNAZIONALE (diritto all’unità familiare, divieto di espulsione e parità coi cittadini italiani
nell’accesso al lavoro, incluso il pubblico impiego e ai diritti sociali, ma l’accesso all’alloggio è però pari a quella degli
altri stranieri extraUE) riconosciuta in tutta l’UE, ha delle regole comuni e si divide in 2 categorie:

 STATUS DI RIFUGIATO (PS della durata di 5 anni rinnovabile alla scadenza + documento di viaggio per
rifugiati)
 STATUS DI PROTEZIONE SUSSIDIARIA (PS della durata di 5 anni rinnovabile alla scadenza dopo nuova
valutazione della Comm. Territoriale + documento di viaggio)

» PS PER MOTIVI UMANITARI, abrogato nel 2018 e ripristinato nel 2020 con nome PS PER PROTEZIONE
SPECIALE, con durata di 2 anni, rinnovabile, con accesso al lavoro, ma non al diritto all’unità familiare, convertibile
in PS. per lavoro;

» PROTEZIONE TEMPORANEA (in casi eccezionali stabiliti a livello nazionale con dpcm o a livello internazionale).

PROTEZIONE INTERNAZIONALE (STATUS DI RIFUGIATO E DI PROTEZIONE SUSSIDIARIA) E PS PER


PROTEZIONE SPECIALE Vediamo insieme le principali fonti del diritto che attuano il diritto di asilo. L’Italia non
ci è arrivata attuando la Costituzione, ma ci è arrivata tardi e male, nel 2008, attraverso l’attuazione delle direttive UE
in materia di asilo. In particolare 3 direttive importantissime, nonché:

75
1) direttiva UE sulle qualifiche protezione internazionale, attuata con d. lgs. n. 251/2007
2) direttiva UE sulle procedure di esame delle domande di protezione internazionale, attuata con d. lgs. n. 25/2008
3) direttiva UE sull’assistenza dei richiedenti asilo, attuata con d.lgs. n. 142/2015

In sintesi, quella che sarà la nostra Bibbia: qualifiche (251/2007), procedure (25/2008), assistenza (142/2015).

Vediamo inoltre le altre fonti principali:

4) il testo unico delle leggi sull’immigrazione (d. lgs. n. 286/1998);


5) il regolamento UE sulla determinazione dello Stato competente ad esaminare le domande di protezione
internazionale (c.d. regolamento Dublino II);
6) il regolamento UE sull’EURODAC.

La direttiva 2011/95/UE comprende nella nozione di protezione internazionale (riconosciuta in tutta UE) 2 status
diversi:

A. lo status di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra;


B. status di titolare della protezione sussidiaria.

Il riconoscimento della protezione internazionale è un atto declaratorio, cioè si limita a dichiarare, ad accertare, quello
che già c’è (esattamente come per il diritto di asilo). La protezione internazionale va distinta dalla concessione alla
permanenza nel territorio di uno Stato aderente che ogni Stato può accordare per “motivi caritatevoli”
(nell’ordinamento italiano, in parte, corrispondenti ai «motivi umanitari» o corridoi umanitari). Dunque, oltre alla
protezione internazionale, divisa in 2 status, ogni Stato dell’UE può comunque dare altre forme di tutela (es. in Italia,
PS per motivi di protezione speciale).

Aspetti comuni della valutazione delle domande di protezione internazionale Anzitutto i documenti da presentare e la
cooperazione reciproca (d. lgs. n. 251/2007 - art. 3, commi 1 e 2). Il richiedente è tenuto a presentare, unitamente alla
domanda di protezione internazionale o comunque appena disponibili, tutti gli elementi e la documentazione necessari a
motivare la medesima domanda. Dunque:

1) dichiarazioni;
2) tutta la documentazione in possesso del richiedente in merito alla sua età, condizione sociale, anche dei congiunti,
se rilevante ai fini del riconoscimento, identità, cittadinanza;
3) paesi e luoghi in cui ha soggiornato in precedenza;
4) domande d'asilo pregresse;
5) itinerari di viaggio;
6) documenti di identità e di viaggio;
7) i motivi della sua domanda di protezione internazionale.

L'esame è svolto in cooperazione con il richiedente e riguarda tutti gli elementi significativi della domanda. L’esame dei
fatti e delle circostanze è svolto mediante valutazione individuale dei seguenti elementi:

 tutti i fatti pertinenti che riguardano il paese d'origine, quindi le disposizioni legislative e regolamentari del paese
d'origine e relative modalità di applicazione. Qui sorge il problema delle cosiddette COI – country of origin
information. Le informazioni sul paese d’origine, infatti, sono decisive e vanno sapute in tutta l’UE, ma ogni paese
ci aggiunge le sue e le informazioni arrivano da tutte le fonti (ricorsi giudiziari, vicende individuali, etc.). Certo che
non basta sapere che nel paese x vi sia una situazione particolare per la domanda di protezione internazionale, ma
indubbiamente rappresenta uno degli elementi chiave al fine della domanda stessa;
 dichiarazione e documentazione pertinenti presentate dal richiedente, che deve anche rendere noto se ha già subito
o rischia di subire persecuzioni o danni gravi;
 situazione individuale e delle circostanze personali del richiedente, in particolare la condizione sociale, il sesso e
l'età, al fine di valutare se, in base alle circostanze personali del richiedente, gli atti a cui è stato o potrebbe essere
esposto si configurino come persecuzione o danno grave;
 eventualità che le attività svolte dal richiedente, dopo aver lasciato il paese d'origine, abbiano mirato,
esclusivamente o principalmente, a creare le condizioni necessarie alla presentazione di una domanda di protezione

76
internazionale, al fine di stabilire se dette attività espongano il richiedente a persecuzione o danno grave in caso di
rientro nel paese;
 eventualità che si possa presumere che il richiedente potrebbe far ricorso alla protezione di un altro Paese, di cui
potrebbe dichiararsi cittadino.

E qui veniamo ad alcuni approfondimenti: gli indizi “familiari” (art. 3, comma 4 d. lgs. n. 251/2007). Il fatto che il
richiedente abbia già subito persecuzioni, danni gravi, minacce dirette di persecuzioni o danni, costituisce un serio
indizio della fondatezza del timore del richiedente di subire persecuzioni o del rischio effettivo di subire danni gravi,
salvo che si individuino elementi o motivi per ritenere che le persecuzioni o i danni gravi non si ripeteranno e purché
non sussistono gravi motivi umanitari che impediscono il ritorno nel paese di origine.

Oltre gli indizi familiari, sussiste anche un altro “dispositivo”, quale la cd presunzione di buona fede (art. 3, comma 5
d. lgs. n. 251/2007). Qualora alcuni elementi o aspetti delle dichiarazioni del richiedente la protezione internazionale
non siano suffragati da prove, essi sono considerati veritieri se l'autorità competente a decidere sulla domanda ritiene
che:

 il richiedente ha compiuto ogni ragionevole sforzo per circostanziare la domanda;


 tutti gli elementi pertinenti in suo possesso sono stati prodotti ed è stata fornita una idonea motivazione
dell'eventuale mancanza di altri elementi significativi;
 le dichiarazioni del richiedente sono ritenute coerenti e plausibili e non sono in contraddizione con le informazioni
generali e specifiche pertinenti al suo caso di cui si dispone;
 il richiedente ha presentato la domanda di protezione internazionale il prima possibile, a meno che egli non dimostri
di aver avuto un giustificato motivo per ritardarla;
 dai riscontri effettuati il richiedente è, in generale, attendibile.

Per quanto riguarda il minore, nel valutare la sua attendibilità, si tiene conto anche del suo grado di maturità e di
sviluppo personale (art. 3, comma 5 d. lgs. n. 251/2007).

La Corte di Cassazione, nel 2008, ha detto che il giudice e l’autorità amministrativa hanno ampi poteri istruttori.
Devono cooperare con il richiedente e quest’ultimo deve “provare, quanto meno in via presuntiva, il concreto pericolo
cui andrebbe incontro con il rimpatrio, con preciso riferimento alla effettività e alla attualità del rischio”. Sempre la
Cassazione dice che il d.lgs. 251/07, decreto che stiamo analizzando, “affida all’autorità esaminante un ruolo attivo ed
integrativo nell’istruttoria della domanda, disancorato dal principio dispositivo proprio del giudizio civile ordinario, e
libero da preclusioni o impedimenti processuali, con possibilità di assumere informazioni ed acquisire tutta la
documentazione reperibile per verificare la sussistenza delle condizioni della protezione internazionale. “

La Cassazione ha precisato, con sentenza nel 2013, che la presenza di una versione dei fatti circostanziata e credibile da
cui si evince il rischio grave alla vita o alla persona in caso di eventuale ritorno in patria costituisce la condizione per
l’attivazione dei propri poteri istruttori da parte dell’organo giudiziario (verifiche anche in luogo).

Sempre la Cassazione, nel 2018, ha precisato che occorre verificare se la vita o la persona del richiedente protezione
internazionale siano esposte a un pericolo grave. Se poi le dichiarazioni sono dichiarate inattendibili, non si farà
nuovamente una verifica di tutte le dichiarazioni (es. se pinco ha presentato più domande in tutta l’UE, raccontando
sempre cose diverse, non si farà nuovamente la verifica ma si dichiarerà l’inattendibilità).

La Cassazione ha però precisato con durezza che la decisione sul riconoscimento dello status di rifugiato non può
basarsi in via esclusiva sulla credibilità del richiedente e sul dovere di questi di provare le vessazioni subite. Spetterà al
giudice, all’autorità amministrativa, assumere informazioni esterne oggettive.

E quando il bisogno di protezione sorto dopo aver lasciato il paese d’origine? Riguarda accadimenti, dopo la partenza,
che espongono la persona a rischio di persecuzione. Trattasi dunque di persone che ottengono protezione pur essendo
già sul territorio italiano, anche regolarmente, per avvenimenti accaduti dopo la partenza e rischio persecutorio
collegato ad attività svolte dopo la partenza.

Limitazione nella direttiva: questa consente agli Stati di non riconoscere lo status se il rischio è basato su circostanze
determinate dal richiedente dopo la partenza. L’Italia non ha attuato questa disposizione.

77
Ma chi sono i responsabili della persecuzione o del danno grave?

a. Lo Stato;
b. I partiti o le organizzazioni che controllano lo Stato o una parte consistente del suo territorio;
c. Soggetti non statuali, se i responsabili di cui alle lettere a) e b), comprese le organizzazioni internazionali, non
possono o non vogliono fornire protezione contro persecuzioni o danni gravi.

E chi sono, invece, i soggetti che offrono protezione? Si valuta la possibilità che il richiedente possa ottenere
effettivamente protezione da parte «esclusivamente» (così la direttiva 2011/95) di:

a. Stato;
b. Partiti o organizzazioni che controllano il territorio, che abbiano volontà e capacità di offrire protezione.

Ma che cosa vuol dire “offrire protezione”? Secondo il d.lgs. 251/2007 la protezione è effettiva e non temporanea
quando «consiste nell’adozione di adeguate misure per impedire che possano essere inflitti atti persecutori o danni
gravi, avvalendosi tra l’altro di un sistema giuridico effettivo che permetta di individuare, di perseguire penalmente e di
punire gli atti che costituiscono persecuzione o danno grave”.

L’Italia nel 2018 si è avvalsa la facoltà di ritenere non necessaria la protezione se il richiedente non corre il rischio
persecutorio in una parte del paese e se è ragionevole che vi si trasferisca legalmente e senza pericolo. Di fatti, oggi, nel
d.lgs. 25/2018, la Commissione territoriale rigetta la domanda «se, in una parte del territorio del Paese di origine, il
richiedente non ha fondati motivi di temere di essere perseguitato o non corre rischi effettivi di subire danni gravi o ha
accesso alla protezione contro persecuzioni o danni gravi, può legalmente e senza pericolo recarvisi ed esservi ammesso
e si può ragionevolmente supporre che vi si ristabilisca». L’onere della prova grava sull’autorità decidente.

Come altri paesi europei, l’Italia ha introdotto il concetto di “paese d’origine sicuro”. Un «Paese terzo sicuro» è tale
soltanto se e quando sia designato come tale da un apposito un decreto del Ministro degli Affari Esteri, adottato di
concerto con il Ministro dell’Interno, sulla base di informazioni sui paesi di origine provenienti dalla Commissione
nazionale per il diritto di asilo, da EASO, UNHCR, Consiglio d’Europa, organismi internazionali.

D.lgs. 25/2008 -> Il paese terzo può essere designato come sicuro soltanto se, sulla base del suo ordinamento giuridico,
dell'applicazione della legge all'interno di un sistema democratico e della situazione politica generale, si può dimostrare
che, in via generale e costante, non sussistono atti di persecuzione, né tortura o altre forme di pena o trattamento
inumano o degradante, né pericolo a causa di violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o
internazionale. La designazione di un Paese di origine sicuro può essere fatta anche con l'eccezione di parti del
territorio o di categorie di persone.

Nel designare il Paese di origine sicuro si tiene conto della misura in cui è offerta protezione contro le persecuzioni ed i
maltrattamenti mediante:

 le pertinenti disposizioni legislative e regolamentari del Paese ed il modo in cui sono applicate;
 il rispetto dei diritti e delle libertà stabiliti nella CEDU, nel Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici e
nella Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura, in particolare dei diritti ai quali non si può derogare in
base all’art. 15 CEDU;
 il rispetto del principio del non refoulement, cioè non respingimento;
 un sistema di ricorsi effettivi contro le violazioni di tali diritti e libertà.

Paesi di origine sicuri stabiliti dal decreto del Ministro degli Affari Esteri: Albania, Algeria, Bosnia-Erzegovina, Capo
Verde, Ghana, Kosovo, Macedonia del Nord, Marocco, Montenegro, Senegal, Serbia, Tunisia, Ucraina.

Gravi dubbi su legittimità sia sulle norme UE, sia sull’art 2bis d.lgs. 25/2008, sia sul decreto ministeriale stesso (si
potrebbero raccontare storiacce di ogni paese, ma va beh).

Ma quali sono le conseguenze della designazione del paese di origine come sicuro? L’elenco dei paesi è inserito dalla
Commissione Nazionale per il diritto d’asilo nell’opuscolo informativo per i richiedenti asilo: lo straniero è informato
fin dall’inizio dei limiti e dell’onere di prova. La domanda, di chi proviene da questi paesi, non è impedita ma
esaminata in via prioritaria, ma soprattutto si sposta l’onere della prova sul richiedente asilo (in pratica lo Stato italiano

78
dice: quei paesi sono sicuri per i diritti umani, tu provaci che nella tua vicenda personale e individuale è accaduto il
contrario).

La decisione con cui è rigettata la domanda è motivata dando atto che il richiedente non ha dimostrato che sussistono
gravi motivi per ritenere non sicuro il paese di origine, in relazione alla sua situazione particolare. L’ufficio di polizia
informa il richiedente che, ove proveniente da un paese designato come sicuro, la domanda può essere rigettata se il
richiedente non dimostra che sussistono gravi motivi per ritenere non sicuro il paese da cui proviene.

La domanda rigettata si considera manifestamente infondata, il che comporta:

 riduzione dei termini per presentare eventuale ricorso giurisdizionale a 15 gg anziché 30;
 non automatica sospensione in caso di ricorso giurisdizionale (occorre istanza sospensiva).

Protezione internazionale 1 SU 2: STATUS DI RIFUGIATO La Convenzione di Ginevra dà una definizione di rifugiato:


“colui che temendo a ragione di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un
determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche, si trova fuori del paese di cui è cittadino e non può o non
vuole, a causa di questo timore, avvalersi della protezione di questo paese”.

Il presupposto di tale condizione è dunque il timore fondato di essere perseguitato. La persecuzione può essere
individuale (fuga dopo una persecuzione già avvenuta) oppure appunto il timore fondato di subire persecuzione
individuale. Il che vuol dire che non occorre che la persecuzione avvenga, ma l’interessa fugge prima della
persecuzione essendovi i presupposti soggettivi e oggettivi per ritenere probabile o imminente la persecuzione
individuale.

Oltre ai motivi per cui si può subire una persecuzione, spiegati dalla Convenzione di Ginevra, un altro presupposto è
certamente l’impossibilità di ottenere protezione dalle autorità dello Stato che è complice o autore della persecuzione
oppure non è in grado di riuscire a impedire o a punirla.

Sono considerati atti di persecuzione (art. 7, d.lgs. 251/2007):

A. atti sufficientemente gravi per loro natura o frequenza da rappresentare una violazione grave dei diritti umani
fondamentali (in particolare quelli previsti dall’art. 15, CEDU, ovvero diritti mai derogabili);
B. atti costituiti dalla somma di diverse misure, tra cui violazioni di diritti umani, aventi un analogo effetto sulla
persona.

Vediamoli meglio insieme:

A. Persecuzione come violazione grave di diritti umani . Per individuare i diritti umani la cui lesione può configurare una
persecuzione ci si deve riferire ai diritti elencati all’art. 15, CEDU, che non consentono deroghe in nessuna situazione:
diritto alla vita (art. 2), protezione dalla tortura e dai trattamenti inumani o degradanti (art. 3), protezione dalla
riduzione in schiavitù o servitù (art. 4) e il diritto alla legalità e irretroattività delle incriminazioni penali e delle pene
(art. 7). Fra gli altri diritti fondamentali la cui violazione può costituire una persecuzione potrebbe essere altresì
ricompresa la libertà di pensiero, coscienza e religione (art. 9) e anche ingerenze particolarmente intense nella vita
privata e familiare protetta che potrebbero, in determinate condizioni, essere considerate persecutorie.

B. Persecuzione come pluralità di atti con analogo effetto lesivo sulla persona. Quando una pluralità di atti
pregiudizievoli – tra cui violazioni dei diritti umani – si sommano fra loro, la gravità dei medesimi non deve essere
valutata in modo frammentario e isolato, bensì in modo complessivo con riferimento all’impatto che tali atti producono
sulla persona. Pertanto, misure che considerate isolatamente non sarebbero sufficientemente gravi da configurare una
persecuzione, valutate invece nel loro complesso ben possono delineare una persecuzione, attuale o temuta, quando
l’effetto dannoso subito dal soggetto rappresenta comunque una “grave violazione dei diritti umani fondamentali”.

Vediamo adesso un elenco di atti di persecuzione (art. 7, comma 2) previsti espressamente. Ciò vuol dire che in tali
situazioni la persecuzione è acclarata, ma ciò non significa che gli atti si esauriscano qui. Ecco perché tale elenco si
definisce non esaustivo.

79
a) atti di violenza fisica o psichica, compresa la violenza sessuale;
b) provvedimenti legislativi, amministrativi, di polizia o giudiziari, discriminatori per loro stessa natura o attuati in
modo discriminatorio;
c) azioni giudiziarie o sanzioni penali sproporzionate o discriminatorie;
d) rifiuto di accesso ai mezzi di tutela giuridici e conseguente sanzione sproporzionata o discriminatoria;
e) azioni giudiziarie o sanzioni penali in conseguenza del rifiuto di prestare servizio militare in un conflitto, quando
questo potrebbe comportare la commissione di crimini contro la pace, dei crimini di guerra o crimini contro
l’umanità, ovvero di reati gravi o atti particolarmente crudeli, o di atti contrari alle finalità e ai principi delle N.U.;
e-bis)a zioni giudiziarie o sanzioni penali sproporzionate o discriminatorie che comportano gravi violazioni di diritti
umani fondamentali in conseguenza del rifiuto di prestare servizio militare per motivi di natura morale, religiosa,
politica o di appartenenza etnica o nazionale;
f) atti specificamente diretti contro un genere sessuale o contro l'infanzia.

Esempi di atti di violenza fisica o psichica, compresa la violenza sessuale e di atti specifici contro un genere sessuale o
contro l’infanzia. Violenza sessuale e di genere, fisica, sessuale e psicologica

 Avviene in famiglia (percosse, sfruttamento sessuale, abuso sessuale delle bambine nel luogo domestico, violenza
legata alla dote, stupro da parte del marito, mutilazioni genitali femminili e altre pratiche tradizionali dannose per le
donne, violenza non maritale e violenza legata allo sfruttamento);
 All’interno della comunità nel suo complesso (stupro, abuso sessuale, molestia sessuale e intimidazione sul posto di
lavoro, negli istituti educativi e altrove, traffico delle donne e prostituzione forzata)
 Perpetrata o giustificata da parte dello Stato e delle istituzioni, ovunque essa si verifichi.

Violenza contro l’infanzia

 reclutamento dei bambini soldato;


 matrimoni forzati;
 matrimoni precoci;
 mutilazioni genitali femminili.

Le condizioni economiche vanno ben valutate. Di fatti, le difficoltà di carattere economico non costituiscono, di per sé,
una persecuzione. Tuttavia, quando sono il risultato di una discriminazione così grave e profonda da potersi considerare
persecutoria, devono essere tenute in considerazione poiché nell’apprezzamento della natura persecutoria di un
determinato atto, occorre riferirsi oltre alle caratteristiche dell’atto in sé, a tutte le condizioni fisiche, psichiche,
personali, economiche e sociali della vittima, attuale o potenziale.

Motivi di persecuzione Trattasi di motivi di persecuzione che devono essere collegati agli atti di persecuzione o «alla
mancanza di protezione contro tali atti»

» «Razza» (colore della pelle, etnia, discendenza);


» Religione (convinzioni teiste e o ateiste, partecipazione a pratiche e/o culto, comportamenti individuali o collettivi
propri di una determinata confessione religiosa o atei oppure cambio di confessione religiosa ecc., ma è vietato
chiedere ad un richiedente di rinunciare alla propria religione o di occultarla);
» Nazionalità (cittadinanza, assenza di cittadinanza, appartenenza ad un gruppo caratterizzato da un’identità
culturale, etnica o linguistica, comuni origini geografiche, politiche o la sua affinità con la popolazione di altro
Stato);
» «Particolare gruppo sociale»;
» Opinione politica, qualsiasi pensiero o convinzione su di una qualunque materia o questione di rilevanza pubblica o
sociale, che possa suscitare la reazione dei potenziali agenti di persecuzione, anche se il richiedente non abbia mai
tradotto l’opinione in atti concreti.

80
L’art. 10, comma 2, del d.lgs. 251/2007 precisa che non è necessario che la persona sia quello che davvero il
persecutore “dice”. Cioè, nell’esaminare se un richiedente abbia un timore fondato di essere perseguitato, è irrilevante
che il richiedente possegga effettivamente le caratteristiche razziali, religiose, nazionali, sociali o politiche che
provocano gli atti di persecuzione, purché una siffatta caratteristica gli venga attribuita dall’autore delle persecuzioni.

Analizziamo adesso due persecuzioni in particolare: la persecuzione religiosa e la persecuzione per orientamento
sessuale. Tali persecuzioni sono accumunate da un “qualcosa” difficilmente individuabile, valutabile, provabile. Tale
elemento non si può neppure chiedere di dimostrare, ed è qui che sorge il tema di come si possano attestare tali casi.

La persecuzione religiosa La libertà religiosa è violata allorché sia ridotta alla sola libertà di culto o al culto in
determinati luoghi, sia impedita la libertà di professare pubblicamente la propria fede religiosa e/o di farne propaganda
(così vietando e punendo ogni forma di proselitismo o di attività missionaria) o l’appartenenza ad una determinata
religione o la conversione ad una determinata religione. Tuttavia lo status di rifugiato è riconoscibile soltanto se si tratta
di una violazione grave, per cui sé in un determinato Stato sia garantita una condizione speciale ad una determinata
religione non vi è persecuzione se le vite dei fedeli delle altre religioni sono sostanzialmente normali.

Ricordiamo che il rigetto della domanda di protezione internazionale può avvenire «se, in una parte del territorio del
paese di origine, il richiedente non ha fondati motivi di temere di essere perseguitato o non corre rischi effettivi di
subire danni gravi o ha accesso alla protezione contro persecuzioni o danni gravi, può legalmente e senza pericolo
recarvisi ed esservi ammesso e si può ragionevolmente supporre che vi si ristabilisca». Una simile nozione pare
difficilmente efficace se applicata alla situazione di Stati plurireligiosi o federali in cui i conflitti interreligiosi sono
molto gravi e prolungati e la legislazione di ogni Stato federato può adottare il modello del confessionalismo e della
discriminazione religiosa.

Se si appartiene ad una confessione minoritaria, non occorre provare un carattere strettamente religioso del
comportamento personale o sociale perseguitato nel caso in cui in un determinato paese vi sia una religione di Stato o
siano attuate politiche di contrasto di determinate religioni o correnti di pensiero religiose (es. l’integralismo islamico)
mediante misure repressive del terrorismo o di condotte ritenute contrarie alla pace sociale, in quanto è possibile (nel
senso che la giurisprudenza ne è consapevole) che si verifichino atti di persecuzione per motivi religiosi.

Vediamo dunque alcune delle persecuzioni possibili:

 Divieto o imposizione penalmente sanzionata di determinati culti o confessioni;


 Trattamenti giuridici diversi a seconda della confessione a cui si appartiene;
 Divieto di appartenere a una comunità religiosa;
 Divieto di celebrare il culto in pubblico o in privato;
 Divieto di trasmettere o ricevere un’istruzione religiosa;
 Gravi misure discriminatorie nei confronti di una determinata confessione;
 Conversione forzata;
 Divieto di conversione religiosa o sanzione/discriminazione per la conversione ad una determinata confessione;
 La persecuzione di sette o “nuove religioni” è accertata soprattutto in quei Paesi la cui legge prevede condizioni
drastiche e oppressive per legittimare l’azione delle confessioni religiose.

Spesso il termine “setta” è uno degli strumenti usati in alcuni paesi per discriminare o perseguitare determinati gruppi
religiosi nuovi o non tradizionali o non sufficientemente docili rispetto al potere politico e i loro appartenenti, ai quali
magari si imputano talvolta delitti di criminalità comune per rafforzare la persecuzione.

In ogni caso non è possibile negare lo status di rifugiato soltanto perché il credo perseguitato faccia riferimento ad una
setta o perché le sette non sono religioni o sono pseudo-religioni.

E in caso di persecuzioni plurime? Se io fossi donna, omosessuale, cristiana in un paese con religione di Stato non
cristiana? Ecco le persecuzioni per religione e sesso, religione e orientamento sessuale. Si individuano:

 persecuzione contro chi si batta per un cambiamento del proprio Stato verso un ordinamento laico e non più
confessionale, nel quale si possano liberamente professare convinzioni atee. È una persecuzione sia per motivi
religiosi, sia per opinioni politiche;

81
 persecuzioni e discriminazioni contro le donne, cioè per motivi connessi con l’appartenenza al genere femminile,
ma che sono motivate anche da motivi politici e religiosi;
 condanne per stregoneria dissimulate da reati comuni gravi come l’omicidio che siano inflitte dai tribunali locali
soprattutto nei confronti di donne per impedire anche forme minime di autodeterminazione.

Anche le mutilazioni genitali in quanto dirette contro il genere femminile possono essere fondate anche su motivi
religiosi, così come la violenza contro le donne. Ricordiamo che la Convenzione di Istanbul chiarisce con fermezza che
la violenza domestica debba essere considerata come persecuzione; se la donna vittima di violenza domestica dovesse
subire persecuzioni religiose allora avrebbero luogo due persecuzioni.

Tra le elenco delle persecuzioni abbiamo menzionato anche la persecuzione per gruppo sociale. Ma a cosa ci riferiamo?
Il gruppo sociale allude a un gruppo di persone che o condividono una caratteristica comune, diversa dal rischio di
essere perseguitati, o che sono percepite come un gruppo dalla società. Dunque individuiamo:

 appartenenza ad un determinato sesso «ai fini della determinazione dell’appartenenza a un determinato gruppo
sociale o dell’individuazione delle caratteristiche proprie di tale gruppo, si tiene debito conto delle considerazioni
di genere, compresa l’identità di genere»;
 appartenenza ad un orientamento sessuale, purché consista in atti che non siano puniti penalmente dall’ordinamento
italiano;

Ed è qui che giungiamo alla persecuzione per orientamento sessuale. Per verificare l’orientamento sessuale:

 sono consentiti interrogatori per valutare fatti e circostanze, ma non sono possibili valutazioni su pratiche sessuali o
test, né si può richiedere la produzione di video delle pratiche sessuali, né è rilevante che l’orientamento sessuale
non sia stato manifestato alla prima occasione;
 non sono consentiti test psicologici;
 non si può esigere che per evitare il rischio di persecuzione, il richiedente asilo nasconda la propria omosessualità
nel suo paese d’origine o dia prova di riservatezza nell’esprimere il proprio orientamento sessuale.

Cessazione dello status di rifugiato Per la cessazione dello status la valutazione è sempre individuale (art. 9 d.lgs.
251/2007) ed avviene se il rifugiato:

 Si è avvalso di nuovo della protezione del paese di cittadinanza;


 Si è ristabilito volontariamente nel paese (è rilevante ogni rientro nel paese di origine, ove non giustificato da
gravi e comprovati motivi);
 Ha volontariamente riacquistato la cittadinanza di un paese che aveva perso;
 Non può rinunciare alla protezione del paese di origine, perché sono mutate le circostanze in modo non
temporaneo al punto da eliminare il fondato motivo di persecuzioni e non sussistono gravi motivi umanitari che
impediscono il ritorno nel paese di origine, salvo che il rifugiato possa addurre motivi imperativi derivanti da
precedenti persecuzioni tali da rifiutare di avvalersi della protezione del paese (es. pratico: nel mio paese vi era un
regime, il quale crolla. Si presume allora che la persecuzione non ci sia più, ma in realtà a livello “locale” questa
era perpetrata da un’ufficiale di polizia che è ancora impiegato. In tali circostanze io non ritornerò al paese);
 Ha acquisito la cittadinanza italiana o di paese di origine di cui gode protezione.

L’esclusione dallo status di rifugiato (art. 10 d.lgs. 251/2007) avviene se il richiedente:

 riceve già effettiva assistenza o protezione dall’UNRWA, cioè l’agenzia del N.U. per i rifugiati del medio-oriente
(campi profughi palestinesi);
 vi sono fondati motivi per ritenere che abbia commesso (o incitato o concorso a commettere):
- Uno dei crimini internazionali (contro la pace o di guerra o contro l’umanità) definiti dallo Statuto della Corte
penale internazionale;
- Un reato grave commesso fuori dal territorio italiano o atti particolarmente crudeli classificabili come reati
gravi anche se per scopi politici (la pena per il reato italiano deve essere non inferiore nel minimo a 4 anni o
nel massimo a 10 anni di reclusione);
- Atti contrari alle finalità e ai principi delle N.U.
82
Rispetto ai reati terroristici, una persona può essere esclusa dallo status di rifugiato qualora sia stata individualmente
responsabile degli atti commessi da un’organizzazione che applica metodi terroristici. La sola circostanza che abbia
fatto parte di un’organizzazione siffatta non può avere come conseguenza automatica l’esclusione da tale status.

La circostanza che una persona sia stata condannata dai giudici di uno Stato membro per partecipazione alle attività di
un gruppo terroristico assume invece particolare importanza, al pari dell’accertamento che detta persona era membro
dirigente di tale gruppo, senza che sia necessario stabilire che tale persona abbia essa stessa istigato la commissione di
un atto di terrorismo o che vi abbia altrimenti concorso.

Diniego dello status di rifugiato (art. 12 d.lgs. 251/2007) Oltre alle clausole di esclusione di cui all’art. 10 lo status di
rifugiato non è riconosciuto su base individuale se sussistono fondati motivi per ritenere che lo straniero costituisce un
pericolo per la sicurezza dello Stato o se lo straniero costituisce un pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica, essendo
stato condannato con sentenza definitiva per quei reati (contro la sicurezza dello Stato, etc.).

La revoca dello status di rifugiato (art.13 d.lgs. 251/2007) avviene quando:

 Sussistono le cause di esclusione o di cessazione dello status;


 Il rifugiato costituisce un pericolo per la sicurezza dello Stato;
 Il rifugiato costituisce un pericolo per l’ordine e la sicurezza;
 Il riconoscimento dello status di rifugiato è stato determinato, in modo esclusivo, da fatti presentati in modo
erroneo o dalla loro omissione o dal ricorso ad una falsa documentazione dei medesimi fatti.

Il rifugiato ha un permesso di soggiorno per asilo (o per status di rifugiato, che dir si voglia) . Tale PS ha durata
quinquennale, automaticamente rinnovabile alla scadenza e consente:

1. diritto all’unità familiare, alle condizioni più favorevoli previste dall’art. 29bis TU (cioè esenzione dai requisiti
dell’alloggio e del reddito minimo);
2. accesso al permesso di soggiorno UE per lungo soggiornanti dopo 5 anni dal primo PS. (con condizioni agevolate
su alloggio e reddito);
3. rilascio di un documento di viaggio equipollente al passaporto, di validità quinquennale, salvo che sussistano
gravissimi motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico.

Chi è beneficiario di tale PS può accedere al lavoro subordinato (ma anche al pubblico impiego, a parità di trattamento
col cittadino UE) e alla formazione professionale. Nel caso di minori si può accedere all’istruzione e, in generale,
all’assistenza sociale e sanitaria tramite iscrizione obbligatoria al SSN.

Protezione internazionale 2 su 2: LA PROTEZIONE SUSSIDIARIA Un cittadino di un paese di origine o apolide che non
possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato, ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere
che, se ritornasse nel suo paese di origine, o nel caso di apolide, se ritornasse nel paese nel quale aveva
precedentemente la dimora abituale, correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno, e il quale non può o, a
causa di tale rischio, non vuole avvalersi della protezione di detto paese (art. 14 d.lgs. 251/2007) può beneficiare di
protezione sussidiaria.

Ma cosa si intende con “grave danno”? Vediamo:

a) condanna a morte o all’esecuzione della pena di morte;


b) tortura o altra forma di pena o trattamento inumano o degradante ai danni del richiedente nel suo paese di origine;
c) minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni
di conflitto armato interno o internazionale.

Rispetto al conflitto armato e danno grave, l’esistenza di una minaccia grave e individuale alla vita o alla persona del
richiedente la protezione sussidiaria non è subordinata alla condizione che quest’ultimo fornisca la prova che egli è
interessato in modo specifico a motivo di elementi peculiari della sua situazione personale. Infatti, l’esistenza di una
minaccia può essere considerata di per sé provata qualora il grado di violenza indiscriminata che caratterizza il conflitto
armato in corso raggiunga un livello così elevato che sussistono fondati motivi di ritenere che un civile rientrato nel

83
paese in questione correrebbe, per la sua sola presenza sul territorio, un rischio effettivo di subire la detta minaccia (es.
provenienza da un paese di cui si è coscienti della presenza di guerra civile).

La situazione del richiedente che proviene da un paese ove c’è una situazione di guerra/violenza generalizzata va
comunque valutata individualmente. Va fatta particolare attenzione a non ritenere che la violazione grave dei diritti
umani fondamentali subita dal soggetto sia di per sé da ricondurre alla protezione sussidiaria in base alla sola ragione
che essa è avvenuta in un contesto di violenza generalizzata (potrebbe comunque procurare una persecuzione
organizzata e, dunque, si potrebbe richiedere il PS per status di rifugiato).

Cessazione protezione sussidiaria (art.15 d.lgs. 251/07) La cessazione si attua con procedura individuale, se:

 le circostanze sono mutate in misura significativa e non temporanea;


 la persona ammessa al beneficio non è più esposta al rischio effettivo di subire un danno grave e non sussistono
gravi motivi umanitari che impediscono il ritorno nel paese di origine, salvo che il titolare di protezione sussidiaria
possa addurre motivi imperativi derivanti da precedenti persecuzioni, tali da rifiutarsi di avvalersi della protezione
del paese.

Ha luogo l’esclusione da protezione sussidiaria se vi sono fondati motivi per ritenere che il richiedente:

 abbia commesso (o incitato o concorso a commettere) uno dei crimini internazionali (contro la pace o di guerra o
contro l’umanità) definiti dallo Statuto della Corte penale internazionale;
 abbia commesso (o incitato o concorso a commettere) reato grave commesso fuori dal territorio italiano o atti
particolarmente crudeli classificabili come reati gravi anche se per scopi politici (pena per il reato italiano non
inferiore nel minimo a 4 anni o nel massimo a 10 anni di reclusione);
 abbia commesso (o incitato o concorso a commettere) atti contrari alle finalità e ai principi delle N.U.;
 costituisca un pericolo per la sicurezza dello Stato;
 costituisca un pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica.

Lo status di protezione sussidiaria è revocato:

 se sussistono cause di esclusione;


 se il riconoscimento della protezione sussidiaria è stato determinato esclusivamente da fatti presentati in modo
errato o dalla loro omissione o dal ricorso a falsa documentazione dei medesimi fatti;

Il richiedente ha un permesso di soggiorno per protezione sussidiaria. Tale PS ha durata quinquennale, ed è rinnovabile
alla scadenza previa verifica della permanenza dei requisiti da parte della Commissione Territoriale (questa è la
differenza sostanziale rispetto il PS per status di rifugiato). Questo consente:

1. diritto all’unità familiare, alle condizioni più favorevoli previste dall’art. 29-bis TU (esenzione dai requisiti
dell’alloggio e del reddito minimo);
2. il permesso di soggiorno UE per lungo-soggiornanti a condizioni più favorevoli per reddito e alloggio;
3. Rilascio di titolo di viaggio per stranieri da parte della Questura se sussistono fondate ragioni che impediscono di
chiedere il passaporto dallo Stato di cittadinanza, salvi gravissimi motivi di sicurezza.

Chi è beneficiario di tale PS può accedere al lavoro subordinato (ma anche al pubblico impiego, a parità di trattamento
col cittadino UE) e alla formazione professionale. Nel caso di minori si può accedere all’istruzione e, in generale,
all’assistenza sociale e sanitaria tramite iscrizione obbligatoria al SSN.

PROTEZIONE SPECIALE In passato PS per motivi umanitari (protezione umanitaria), abrogato nel 2018 e sostituito con
altre forme di protezione complementare, in particolare con il PS per protezione speciale nel 2020, molto più preciso,
aperto ed onnicomprensivo. Vediamo insieme i presupposti di questo nuovo permesso:

84
1) divieto di espulsione o respingimento per il rischio di subire nello Stato di origine o di invio persecuzioni
individuali (qualora non sia riconosciuta la protezione internazionale, cioè status di rifugiato);
2) divieto di espulsione o respingimento o di estradizione per il rischio di subire nello Stato di origine o di invio
torture o trattamenti inumani o degradanti (qualora non sia riconosciuta la protezione internazionale, cioè status di
rifugiato o status di protezione sussidiaria);
3) divieto di rigettare il rilascio o rinnovo del PS o di revocare il PS in presenza di obblighi costituzionali o
internazionali;
4) rischio che l’allontanamento dal territorio italiano comporti lesioni al diritto al rispetto della propria vita privata e
familiare.

Analizziamo approfonditamente presupposto per presupposto.

1) Rischio di persecuzione. Il PS per protezione speciale viene dato perché lo straniero si trova in una situazione che
incorre nel divieto di respingimento o di espulsione verso uno Stato in cui lo straniero possa essere oggetto di
persecuzione per motivi di razza, di sesso, di orientamento sessuale, di identità di genere, di lingua, di cittadinanza, di
religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro
Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione.

Normalmente, se costui ha una persecuzione individuale per tali motivi gli si deve dare lo status di rifugiato. E allora
perché non gliela si dà? A causa di:

- cause ostative al riconoscimento della protezione internazionale (es. condanne);


- lo Stato di potenziale invio non è lo Stato di cui è cittadino lo straniero;
- Il motivo di persecuzione non è tra quelli che legittimano la protezione internazionale (condizioni personali o
sociali)
- straniero che, informato della possibilità di presentare la domanda di protezione internazionale e dei relativi effetti,
non voglia presentare domanda di protezione internazionale, ma sia oggettivamente a rischio di essere perseguitato.

2) Rischio di torture o trattamenti inumani o degradanti. Il PS per protezione speciale viene dato perché lo straniero si
trova in una situazione che incorre nel divieto di respingimento o di espulsione o di estradizione verso uno Stato di
origine o di provenienza qualora esistano fondati motivi di ritenere che lo straniero rischi di essere sottoposto a tortura
o a trattamenti inumani o degradanti. Nella valutazione di tali motivi si tiene conto anche dell'esistenza, in tale Stato, di
violazioni sistematiche e gravi di diritti umani.

Anche in tal caso, perché non gli si dà la protezione internazionale? Apparentemente i presupposti ci sarebbero, eppure
si è presenza di:

- cause ostative al riconoscimento della protezione internazionale (es. condanne);


- lo Stato di potenziale invio non è lo Stato di cui è cittadino lo straniero;
- straniero che, informato della possibilità di presentare la domanda di protezione internazionale e dei relativi effetti,
non voglia presentare domanda di protezione internazionale, ma che alla luce della situazione generale dei diritti
umani nel suo Paese sia oggettivamente a rischio di subire torture o trattamenti inumani o degradanti.

3) Obblighi costituzionali o internazionali. In presenza di obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano il
questore non può disporre il rifiuto di rilascio o di rinnovo o la revoca del PS. Vediamo alcune fattispecie.

- Primo caso. Il procedimento era stato avviato su richiesta dello straniero (es. richiesta di rilascio o di rinnovo del
PS) e dovrebbe concludersi con un rigetto perché non sussistono né i presupposti per il rilascio o il rinnovo del
permesso richiesto, né i presupposti per il rilascio di un PS per un motivo di soggiorno diverso;
- Secondo caso. Il procedimento di revoca dovrebbe essere attivato d’ufficio dal Questore in presenza di motivi
ostativi al soggiorno (PS condanne anche in primo grado o segnalazione al SIS per la non ammissione o rischi per
l’ordine pubblico o per la sicurezza dello Stato o rischi che lo straniero sia pericolo socialmente);

85
Fattispecie spiegate, il Questore d’ufficio, o sulla base degli elementi forniti dallo straniero anche nella domanda, si
avvede che nella situazione individuale dello straniero potrebbero sussistere impedimenti al diniego o alla revoca di un
PS derivante da obblighi costituzionali o internazionali. Dunque quali sono tali obblighi?

 Gli obblighi costituzionali previsti da norme della Costituzione e delle leggi costituzionali;
 Gli obblighi internazionali derivanti da norme del diritto internazionale generalmente riconosciute a cui
l’ordinamento italiano deve adeguarsi in modo automatico e da norme di trattati o convenzioni internazionali,
ratificati e resi esecutivi con legge ed entrati in vigore per l’Italia.

Tra gli obblighi costituzionali occorre menzionare almeno i seguenti:

 il diritto di asilo (art. 10, co. 3 Cost.);

Quando si parla di «libertà democratiche» di cui all’art. 10, 3 comma, Cost. si allude ai diritti e alle libertà garantite
dalla Costituzione Italia ma, tramite l’art. 2 Cost. che tutela i diritti inviolabili dell’uomo, la Corte Costituzionale ha
collegato a tali diritti i diritti previsti da Convenzioni internazionali. Dunque tramite la Costituzione italiana entrano a
far parte dell’ordinamento, e anche del diritto di asilo, la violazione di obblighi previsti da norme internazionali sui
diritti umani.

 il divieto di estradizione per reati politici (art. 10, co. 4 Cost.);

Allo straniero regolarmente soggiornante viene revocato il PS perché il suo paese d’origine ne ha richiesto
l’estradizione in quanto indagato per reati politici. La richiesta di estrazione è rigettata, ed il rigetto è decretato dalla
Corte d’Appello o dal Ministro della Giustizia se si ravvisa che questa richiesta di condanna è fondata per motivi
politici.

 il divieto di sottoporre a maltrattamenti chiunque sia sottoposto a restrizione della libertà personale;
 il diritto alla salute, (salvo che si debba rilasciare PS per cure mediche);
 il diritto di agire in giudizio per tutelare i propri diritti e il diritto di difendersi in ogni stato e grado del
giudizio;
 i diritti di avere un giudice naturale precostituito per legge e di essere punito soltanto in forza di una legge
entrata in vigore prima del fatto commesso;
 il divieto della pena di morte;
 il diritto di ricevere nel processo penale informazioni sulle accuse a proprio carico e di difendersi di fronte ad
un giudice terzo ed imparziale in condizioni di parità e nel contraddittorio con l’accusa;

Tra gli obblighi internazionali vi sono almeno:

 il diritto alla vita (art. 2, CEDU);

Esso implica il divieto di essere privato della vita, anche in esecuzione di una condanna emanata da una pubblica
autorità, espressamente riconosciuto dalla Corte costituzionale come assoluto ed inderogabile e quindi ostativo
all’estradizione dello straniero per reati che la legge dello Stato estero consenta di punire anche con la pena di morte

 il divieto di torture o di pene o trattamenti inumani e degradanti (art. 3, CEDU);

A questo si collega anche l’obbligo derivante dall'art 14 della Convenzione contro la Tortura di assicurare una
riabilitazione completa alle vittime di tortura;

 il diritto di ogni individuo ad un livello di vita adeguato per sé e per la propria famiglia, che includa
un’alimentazione, un vestiario ed un alloggio adeguati, nonché al miglioramento continuo delle proprie
condizioni di vita e il diritto fondamentale di ogni individuo alla libertà dalla fame (art. 11 del Patto
internazionale relativo ai diritti eco-nomici, sociali e culturali, il quale al fine di assicurare questi diritti
impegna tutti gli Stati a cooperare e in particolare ad aiutare gli Stati in via di sviluppo)

Perciò lo straniero non può essere allontanato verso uno Stato in cui subirebbe il rischio concreto e immediato di una
violazione dei suoi diritti alla vita, allorché le competenti organizzazioni internazionali (FAO, PAM, UNICEF) abbiano
rilevato che in quello Stato la situazione generale è quella della insicurezza alimentare acuta (che si verifica quando
86
l’impossibilità di consumare cibo sufficiente espone una persona o i suoi mezzi di sussistenza a pericolo immediato) o
di fame cronica (che si verifica quando una persona non è in grado di consumare cibo sufficiente per un periodo
prolungato e non riesce ad avere una vita normale e attiva).

Normalmente, lo straniero potrebbe beneficiare della protezione internazionale, ma non gliela si dà preferendo il PS per
protezione speciale perché si è in presenza di:

 Obblighi costituzionali o internazionali estranei ai presupposti della protezione internazionale;


 cause ostative al riconoscimento della protezione internazionale (es. condanne);
 straniero che, informato della possibilità di presentare la domanda di protezione internazionale e dei relativi effetti,
non voglia presentare domanda di protezione internazionale.

4) Rischi di lesioni al diritto al rispetto della vita privata e familiare. Il PS per protezione speciale viene dato perché lo
straniero si trova in una situazione che incorre nel divieto di espulsione o di respingimento dello straniero qualora
esistano fondati motivi di ritenere che l'allontanamento dal territorio nazionale comporti una violazione del diritto al
rispetto della sua vita privata e familiare, a meno che esso sia necessario per ragioni di sicurezza nazionale, di ordine e
sicurezza pubblica nonché di protezione della salute.

Ai fini della valutazione del rischio di violazione si tiene conto della natura e della effettività dei vincoli familiari
dell'interessato, del suo effettivo inserimento sociale in Italia, della durata del suo soggiorno nel territorio nazionale
nonché dell'esistenza di legami familiari, culturali o sociali con il suo paese d'origine.

Tutti gli elementi indicati dalle nuove norme legislative richiamano implicitamente la disciplina dell’art. 8 CEDU sul
diritto al rispetto della propria vita privata e familiare e la giurisprudenza della Corte EDU.

Tuttavia in base all’art. 5, comma 9, TU invece che il PS per protezione speciale, allo straniero deve essere subito
rilasciato (senza perciò il parere della Commissione territoriale) altro titolo di soggiorno nei casi già espressamente
previsti dalle norme in vigore allorché si debba tutelare il suo diritto al mantenimento o al riacquisto dell’unità familiare
previsto o il suo diritto di soggiorno in quanto familiare di cittadino italiano o UE (come abbiamo già visto nelle lezioni
precedenti, altro titolo di soggiorno, esempi: PS per minore età, per lavoro, Carta di soggiorno per familiare extraUE di
cittadino UE, per studio).

In tutte le ipotesi restanti, il questore è chiamato a fare una valutazione. Da un lato vi è il diritto al rispetto della vita
privata e familiare e, dall’altro, le cause ostative. Quali sono le cause ostative? Quelle fondate su sicurezza dello Stato,
ordine pubblico, sanità pubblica. Ma, a loro volta, queste cause ostative devono essere controbilanciate dalla Carta dei
Diritti fondamentali dell’UE e dalla Convenzione sullo Statuto dei rifugiati.

Circa la vita familiare, la nozione di famiglia, di vita familiare, fatta propria dalla Corte EDU non coincide
necessariamente con la cd famiglia “nucleare” o con la famiglia fondata sul matrimonio, potendo comprendere anche
persone non legate da vincoli giuridici o genetici, a condizione che detti vincoli siano dimostrati da circostanze di fatto,
come la coabitazione. In più occorre valutare se vi sono altre persone nel paese, ai fini della valutazione del rischio per
la vita privata e familiare. La Corte EDU ha individuato un percorso a tappe per accertare l’esistenza di una famiglia e
di una vita familiare e dell’eventuale interferenza con tale diritto che deriverebbe dal provvedimento di allontanamento.

La Corte EDU ci dice che per valutare la lesione alla vita privata e familiare bisogna fare alcune valutazioni
complessive, tenendo conto di:

 la natura e la gravità del reato commesso dallo straniero nello Stato;


 la durata del soggiorno dello straniero nello Stato da cui sarebbe espulso;
 il tempo trascorso dal giorno della commissione del reato e la condotta dello straniero durante questo periodo;
 la nazionalità dello straniero e di eventuali familiari coinvolti;
 la situazione familiare, come la durata del matrimonio, e altri fattori che testimoniano la solidità della vita familiare
di una coppia;
 la conoscenza del reato da parte del coniuge nel momento in cui è iniziata la relazione familiare;
 la presenza di figli nati nel matrimonio e, in caso affermativo, la loro età;

87
 la gravità delle difficoltà a cui il coniuge può andare incontro nel paese in cui lo straniero sarebbe espulso;
 la solidità dei suoi o dei loro legami sociali, culturali e familiari con il Paese ospitante e con il paese di
destinazione;
 il superiore interesse e il benessere di eventuali minori coinvolti, in particolare delle difficoltà che incontrerebbero
se dovessero seguire lo straniero nel Paese in cui viene espulso.

In ogni caso e sempre viola il diritto al rispetto della vita privata e familiare anche la mancata considerazione
dell’interesse superiore del bambino o l’assenza di coordinamento tra le autorità nella determinazione di tali interessi.
La Corte EDU ha poi indicato l’esigenza di tenere conto delle conseguenze che il provvedimento avrebbe sui figli
minorenni dell’espellendo i quali, nati e cresciuti nello Stato di accoglienza, sono privi di qualsiasi legame con il paese
di origine del genitore.

Richiamando la Convenzione delle Nazioni Unite per i diritti del fanciullo, la Corte ha evidenziato che l’obbligo di
tenere conto del principio del superiore interesse del minore anche con riferimento al giovane che delinque impone di
promuoverne la reintegrazione sociale, la quale verrebbe ad essere significativamente pregiudicata a causa di un
provvedimento di espulsione tale da comprometterne le relazioni sociali e familiari del giovane, anche se, con specifico
riferimento all’ipotesi in cui il reato sia stato commesso da un minorenne, giunto in giovanissima età nel Paese di
accoglienza, la natura e la gravità dei reati commessi costituisce soltanto uno dei criteri di cui la Corte deve tenere
conto, sicché il principio del superiore interesse del minore è sempre significativo. Perciò la Corte ha affermato che
l’espulsione di uno straniero c.d. di seconda generazione possa considerarsi legittima solo in presenza di ragioni molto
serie, specialmente quando il reato all’origine della misura di espulsione sia stato commesso in giovane età.

Circa i limiti all’espulsione derivanti dal diritto alla vita privata la Corte EDU ha anzitutto ricordato che il diritto alla
vita privata comprende l’integrità fisica e psicologica di una persona, il diritto allo sviluppo personale e il diritto di
stabilire e mantenere relazioni con altri esseri umani e con il mondo esterno. La vita privata è diversa dalla vita
familiare, si dovrà dunque tener conto di tutta una serie di fattori, comprendenti i legami privati, cioè tutto ciò che c’è di
culturale e sociale all’interno della vita dello straniero.

La rilevanza riconosciuta alle relazioni sociali dello straniero emerge altresì, al contrario, nei casi in cui la Corte ha
valutato negativamente la circostanza che l’espellendo non abbia relazioni sociali consolidate al di fuori del proprio
nucleo familiare. Questo elemento si ricollega alla valutazione del comportamento recidivo del soggetto ai fini di
accertare la natura proporzionata della misura di espulsione a seguito di condanne penali. La recidiva, infatti, è talvolta
interpretata come espressione dell’incapacità del soggetto di integrarsi costruttivamente nella società ospite, creando
relazioni sociali solide e fruttuose.

Anche nel caso di stranieri irregolarmente soggiornanti, la Corte ha riconosciuto rilevanza non solo alla vita familiare,
ma altresì, se pur in misura minore, alla vita privata. Una particolare rilevanza è attribuita sia alla durata del soggiorno
nello Stato di accoglienza, sia alla solidità dei legami sociali, culturali e familiari con il paese ospitante e con quello di
provenienza, desunta per esempio dall’aver svolto uno o più lavori, dalla presenza dei familiari e dalla conoscenza della
lingua.

Il PS per protezione speciale protegge dunque chi non può tornare in uno Stato perché gli è di fatto impedito esercitare i
suoi diritti fondamentali o non potrebbe essere rispettato il suo diritto alla vita privata e familiare garantito dall’art. 8
CEDU e maturato in Italia.

Ai fini di accertare l’effettiva integrazione sociale occorre effettuare in ogni situazione un bilanciamento e si deve
anche valutare quali rischi per la vita privata e familiare subirebbe questo straniero in caso di espulsione.

L’effettiva integrazione sociale dello straniero deve essere valutata secondo la definizione di integrazione prevista
nell’art. 4-bis, co. 1 d.lgs. n. 286/1998 quale «processo finalizzato a promuovere la convivenza dei cittadini italiani e di
quelli stranieri, nel rispetto dei valori sanciti dalla Costituzione italiana, col il reciproco impegno a partecipare alla vita
economica, sociale e culturale della società». Perciò occorre avere riguardo all’effettivo rispetto da parte dello straniero
nella sua vita in Italia dei principi costituzionali della Repubblica, incluso il divieto di poligamia, e tenere conto di
eventuali rapporti di lavoro, anche irregolari o regolarizzabili, dell’effettiva conoscenza della lingua italiana e dei corsi
di studio seguiti.

88
Le nuove norme fanno richiamo anche all’esigenza di rispettare, anche in presenza di elementi che potrebbero indurre
al diniego del rilascio o del rinnovo del permesso di soggiorno per protezione speciale fondato sui rischi per il diritto
alla vita privata e alla vita familiare, la Convenzione internazionale sui diritti dei rifugiati e la Carta dei diritti
fondamentali dell’UE. In ogni caso la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea prevede il diritto di sposarsi e
di costituire una famiglia (art. 9) e il diritto al rispetto della vita familiare (art. 7), oltre a tutelare i diritti del bambino
(art. 24), in particolare il diritto di intrattenere regolarmente contatti diretti con i due genitori (art. 24, par. 3).

Il mancato riconoscimento dei suddetti diritti può provocare lesioni, lesioni a diritti garantiti dalla Carta dei diritti
fondamentali dell’UE, quali quelli contenuti nel suo art. 7, relativo al rispetto della vita privata e della vita familiare,
nel suo art. 15, relativo alla libertà professionale e al diritto di lavorare, nel suo art. 34, relativo alla previdenza sociale e
all’assistenza sociale, nonché nel suo art. 35, relativo alla protezione della salute.

Analogamente il richiamo alla Convenzione sullo status di rifugiato garantisce anche a coloro a cui sia revocato lo
status di rifugiato ciò che prevedono i suoi artt. 3 (principio di non-discriminazione), 4 (diritto alla libertà religiosa), 16
(diritto di adire i Tribunali), 22 (parità di trattamento in materia di istruzione primaria), 31 (divieto di sanzionare
penalmente l’ingresso o il soggiorno irregolare nello Stato), 32 (garanzie in caso di allontanamento) e 33 (principio di
non respingimento).

Rilascio del PS per PROTEZIONE SPECIALE Possiamo individuare 2 ipotesi distinte:

» Da parte del questore sulla base di una richiesta della Commissione per la protezione internazionale (quindi si è
fatta domanda per quest’ultima ma non si può avere, dunque si giunge alla protezione speciale);
» Su domanda da parte dello straniero, sia nel caso in cui abbia presentato domanda per un altro PS oppure nel caso
in cui presenti la domanda direttamente al questore (una circolare di marzo 2021 impedisce, illegittimamente, tale
richiesta ma il prof crede si possa nei fatti impugnare).

Ad ogni domanda deve essere allegato il passaporto e bisogna acquisire il parere della Commissione territoriale. Il
questore decide sulla domanda entro 60 gg dalla presentazione della domanda.

Il diniego del PS deve essere effettuato con atto scritto e motivato in fatto e in diritto e allegata traduzione in lingua
comprensibile allo straniero. È impugnabile con ricorso al Tribunale, sezione specializzata per l’immigrazione, la
protezione internazionale e la libertà di circolazione.

Il PS per protezione speciale ha durata di 2 anni, è rinnovabile, previo parere della Commissione territoriale e consente:

 lavoro subordinato e autonomo;


 l’accesso agli studi scolastici e universitari;
 l’iscrizione al SSN;
 l’accesso alle strutture di accoglienza del SAI (servizio di accoglienza e integrazione):
 l’accesso ad ogni forma di alloggio, inclusa E.R.P.;

Non consente il ricongiungimento familiare, né è riconosciuto in altri Stati UE. È convertibile in PS per lavoro se
sussistono le condizioni (passaporto e regolare rapporto di lavoro subordinato o attività di lavoro autonomo) esclusi i
casi in cui ricorrano le cause di diniego ed esclusione della protezione internazionale, per gravi condotte criminose,
pericolosità per la sicurezza dello Stato o l’ordine e la sicurezza pubblica, talché operi l’esclusione o il diniego dal
conferimento dello status di rifugiato o della protezione sussidiaria.

Lezione 10 – Determinazione dello Stato competente ad esaminare le domande di protezione internazionale;


Protezione temporanea; Procedure di esame delle domande di protezione internazionale

DETERMINAZIONE DELLO STATO COMPETENTE AD ESAMINARE LE DOMANDE DI P.I. Qui giunti è importante
analizzare il tema regolato dal trattato dell’UE della determinazione dello Stato competente ad esaminare le domande
di asilo. Ricordiamo che l’UE ha dettato direttive e regolamenti su tutto, creando quello che si chiama Sistema EU di
asilo (direttive sulle qualifiche di protezione internazionale, direttiva sulle procedure, direttiva sull’accoglienza). In
89
tutta l’UE, dunque, si presume che alla luce di queste direttive, tutti gli Stati membri offrano una garanzia abbastanza
uniforme a tutti i richiedenti asilo. Ciò comporta l’idea che il richiedente asilo non possa scegliere lo Stato in cui
presentare la domanda (evitare il cd asylum shopping). I trattati istituivi dell’UE hanno previsto che l’UE preveda
proprie norme per determinare qual è lo Stato membro dell’UE competente ad esaminare le domande di asilo. Queste
regole che stiamo per vedere vengono a volte definite come “Sistema Dublino”.

Un po’ di storia Parliamo dunque della Convenzione di Dublino, firmata da alcuni Stati delle allora Comunità europee su
richiesta della Germania alla fine di maggio del 1990. Quella fu una Convenzione internazionale parallela all’UE e fu firmata,
per l’appunto, a Dublino. La Germania occidentale, dopo la caduta del muro, aveva stabilito un percorso che si sarebbe
concluso con l’entrata in vigore del Trattato di Stato per la fusione delle due Germanie l’1^ luglio 1990. Il governo tedesco
era assolutamente sicuro che, unificata la Germania, si sarebbe trovato di fronte milioni e milioni di persone venute dall’Est
Europa a cui non avrebbe potuto far fronte. Fondamentalmente l’accordo politico fu questo: la Germania, in ginocchio, pregò
tutti gli Stati europei di fare un accordo per determinare lo Stato competente ad esaminare le domande di asilo, al fine di
reggere quei milioni e milioni di persone che sarebbero giunte dall’Est. Nel concreto, in realtà, molte persone effettivamente
giunsero in Germania ma di certo non ci fu l’invasione e la Germania riuscì ad attrezzarsi. Pochi anni dopo, tra il 2001 e il
2002 avvenne l’allargamento dell’UE verso Est, con la adesione chiave della Polonia. Parliamo di adesione chiave poiché con
la sua aggiunta, il problema dell’”invasione”, per la Germania, si ridusse moltissimo. A questo punto, quando l’UE nel 2003,
con il Trattato di Lisbona, fa propria la competenza di “determinare lo Stato competente a determinare l’esame delle
domande”, la Commissione europea propone un regolamento dell’UE (o regolamento Dublino) che recepisce e migliora le
regole stabilite nella Convenzione di Dublino e, contemporaneamente, determina l’abrogazione della stessa. Questo
regolamento è stato successivamente rifatto nel 2013, ottenendo un secondo regolamento dell’UE (alcuni lo chiamano
Dublino II o Dublino III, altri non menzionano la città di Dublino perché Dublino non c’entra più).

Durante la proposta del primo regolamento dell’UE (o regolamento Dublino), si è anche inventata una nuova Banca Dati,
dopo il SIS, ovvero l’EURODAC, nonché la banca dati dell’UE delle impronte digitali dei richiedenti asilo e di tutti colori che
sono fermati per ingresso e soggiorno irregolare nell’UE. Il primo regolamento dell’UE e il regolamento EURODAC, non a
caso, sono stati approvati insieme in 2 versioni, prima del 2003 e dopo nel 2013. Nei fatti, EURODAC è funzionale a far
funzionare il cosiddetto Sistema Dublino. La seconda versione di EURODAC entra in funzione quando l’intero mediterraneo
e, in particolare Italia e Grecia, viene travolto da centinaia di migliaia di persone in fuga dalla Libia, dalla Tunisia, e ciò ha
provocato l’immediata reazione di tutti i paesi europei  l’Italia deve assolutamente far funzionare EURODAC sulle proprie
coste, uno sforzo economico enorme. Il sistema di asilo in Grecia fallisce miseramente, questa non riesce a far fronte ai
milioni e milioni di siriani fuggiti. Ecco perché la Turchia ha ricevuto finanziamenti da diversi paesi, nei tempi recentissimi,
per dare “accoglienza” a tali popoli nel proprio paese.

Il sistema Dublino nasceva con una pretesa salda ancora oggi, ovvero un insieme di regole precisissime (secondo loro)
in base alle quali stabilire caso per caso qual è lo Stato competente ad esaminare la domanda di asilo. Ma vi è un
problema: come ogni norma giuridica, queste vanno applicate e, trattandosi della vita, della sicurezza e della libertà di
una persona, nel momento in cui si applica sullo straniero una misura che comporta una misura che comporta un
trasferimento – anche coatto – verso un altro Stato, lo straniero è nella posizione di ricorrere a un giudice. Il sistema di
Dublino non funziona proprio perché, ovviamente, gli stranieri hanno impugnato ovvero, potendolo fare, si sono rivolti
a un giudice.

Oltre a impugnare, è venuto in gioco l’effettivo funzionamento del sistema e delle procedure, compresa l’accoglienza:
se uno straniero viene rinviato verso un altro Stato membro dell’UE che però è uno Stato che non assicura una vera
accoglienza, per una serie di motivi, si crea un trattamento inumano o degradante. Ecco perché la Corte EDU ha
precisato che mai si può disporre il trasferimento, neppure sulla base delle regole di Dublino, verso uno Stato che, per
motivi oggettivi o soggettivi, non è in grado di assicurare accoglienza e comporterebbe per il richiedente trasferito un
trattamento inumano e degradante. La Corte EDU definisce con certezza come “strutturale” il mal funzionamento di
accoglienza del sistema greco e ungherese. Problemi hanno creato e creano, a parte Malta, anche l’Italia e qualche volta
la Spagna. È dunque chiaro il fallimento del Sistema di Dublino:

 doveva essere un sistema tassativo, ma si è trasformato in un sistema in cui l’ultima parola non la hanno più i
governi, ma i giudici caso per caso;
 possiede una clausola di sovranità, cioè dopo una serie di regole – che avrebbero dovuto essere tassative – questa
clausola permette di derogarle TUTTE, mostrandosi un sistema vulnerabile sin dalla radice.

90
Criteri per la determinazione dello Stato UE competente a decidere sulla domanda di protezione internazionale
Come già accennato, le norme di cui parliamo (previste dai trattati UE) mirano ad evitare il cd asylum shopping,
secondo cui il richiedente asilo possa scegliere lo Stato UE competente sulla base delle sue personali convenienze
(facilità di accesso, maggior possibilità di trovare lavoro, migliore assistenza, etc.). Lo scopo di queste norme è anche
quello di distribuire i carichi di esame delle domande di asilo tra i vari Stati UE in modo ragionevolmente prevedibile.

Le norme di cui parliamo sono norme necessarie perché nel Sistema europeo di asilo per ogni straniero, in ogni Stato
UE, sono garantiti criteri omogenei per:

- la determinazione degli status di protezione internazionale;


- il contenuto degli status;
- la procedura di esame delle domande;
- l’assistenza ai richiedenti asilo.

Analizziamo adesso il regolamento dell’UE aggiornato al 2013, o regolamento di Dublino III che dir si voglia.

Principi ispiratori Ogni domanda di asilo deve essere esaminata da un solo Stato membro. La competenza per l'esame di
una domanda di protezione internazionale ricade sullo Stato che ha svolto il maggior ruolo in relazione all'ingresso e al
soggiorno del richiedente nel territorio degli Stati membri, salvo eccezioni indicate dallo stesso regolamento. Lo Stato
che è individuato come competente ad esaminare la domanda sarà poi anche lo Stato in cui lo straniero dovrà rimanere
una volta ottenuta la protezione. Non si tiene conto né delle aspirazioni dei singoli (o dei loro legami culturali con
alcuni Paesi) né delle concrete prospettive di trovare un'occupazione nei diversi Paesi europei.

Principi generali

1) La domanda è esaminata da un solo Stato, che è quello individuato come competente dal Regolamento o, se è stato
impossibile, è competente il primo Stato nel quale la domanda è stata presentata;
2) Qualora sia impossibile trasferire un richiedente verso lo Stato UE inizialmente designato come competente in
quanto si hanno fondati motivi di ritenere che sussistono carenze sistemiche nella procedura di asilo e nelle
condizioni di accoglienza dei richiedenti in tale Stato membro, lo Stato UE che ha avviato la procedura di
determinazione dello Stato membro competente prosegue l’esame per verificare se un altro Stato UE possa essere
designato come competente;
3) Qualora non sia possibile eseguire il trasferimento verso un altro Stato UE designato o verso il primo Stato UE in
cui la domanda è stata presentata, lo Stato UE che ha avviato la procedura di determinazione diventa lo Stato
membro competente.

Prima che queste procedure siano attivate, lo stesso regolamento prevede l’obbligo di dare informazioni – dunque il
diritto all’informazione – scritte o, in un colloquio, al richiedente asilo, circa:

» le conseguenze dell’eventuale presentazione di un’altra domanda in uno Stato membro diverso (si possono
presentare anche più domande, ma tanto ne sarà competente solo uno), nonché le conseguenze dello spostarsi da
uno Stato membro a un altro durante le fasi in cui si determina lo Stato membro competente e in cui è esaminata la
domanda di protezione internazionale;
» i criteri di determinazione dello Stato membro competente, la gerarchia di tali criteri nelle varie fasi della procedura
e la loro durata;
» il colloquio e la possibilità di presentare informazioni relative alla presenza di familiari, parenti o persone legate da
altri vincoli di parentela negli Stati UE, compresi i modi in cui il richiedente può presentare tali informazioni;
» la possibilità di impugnare una decisione di trasferimento e, eventualmente, chiederne la sospensione;
» il fatto che le autorità competenti degli Stati UE possono scambiarsi dati relativi al richiedente al solo scopo di
rispettare i loro obblighi derivanti dal regolamento;
» il diritto di accesso ai propri dati e il diritto di chiedere che tali dati siano rettificati se inesatti o che siano cancellati
se trattati illecitamente, nonché le procedure da seguire per esercitare tali diritti.

91
Il colloquio può svolgersi in tante forme ed essere anche telematico. Serve ad agevolare la procedura di determinazione
dello Stato competente. Va svolto prima che sia adottata la decisione di trasferimento e deve essere condotto da una
persona qualificata, in condizioni che garantiscano un'adeguata riservatezza, in una lingua che il richiedente comprende
o in presenza di un interprete. Di tale colloquio lo Stato deve redigere verbale contenente le principali informazioni
fornite dal richiedente.

Garanzie per i minori Gli Stati membri nell'attuazione di tutte le procedure previste dal regolamento adottano come
criterio fondamentale l'interesse superiore del minore, nel valutare il quale tengono conto:

- le possibilità di ricongiungimento familiare;


- il benessere e lo sviluppo sociale del minore;
- le considerazioni di sicurezza (in particolare se vi è il rischio di tratta);
- l'opinione del minore, secondo la sua età e maturità.

Vi è anche l’obbligo di nominare un rappresentante del minore, qualora sia non accompagnato, che ha accesso a tutti i
documenti che lo riguardano. Lo Stato in cui il minore ha presentato una domanda di protezione internazionale adotta il
prima possibile opportune disposizioni per identificare i familiari, i fratelli o i parenti del minore non accompagnato. Il
personale delle autorità responsabili della procedura Dublino che trattano domande di minori non accompagnati deve
aver ricevuto e continuare a ricevere una specifica formazione in merito alle particolari esigenze dei minori.

Vediamo adesso i criteri, i quali sono uno sussidiario all’altro, cioè si applicano nell'ordine in cui sono presentati man
mano che servono (se il primo non basta passo al secondo e così via), sulla base della situazione esistente al momento
in cui il richiedente ha presentato domanda di protezione internazionale per la prima volta in uno Stato membro.

Partiamo dal primo criterio, relativo ai minori. Ci ritroviamo, dunque, dinnanzi a un minore non accompagnato che
presenta domanda di asilo. In caso di minore non accompagnato, è competente lo Stato dove si trova legalmente il
padre, la madre o un altro adulto responsabile in base alla legge o alla prassi dello Stato in cui si trova l'adulto o un
fratello (o sorella) o un parente (se è accertato in base a un esame individuale che il parente può occuparsi di lui),
purché ciò sia nell’interesse superiore del minore. Nel caso in cui siano più d'uno gli Stati in cui soggiornano queste
persone, lo Stato competente si determina sulla base dell'interesse superiore del minore. In mancanza di familiari,
fratelli, parenti, è competente lo Stato dove il minore non accompagnato ha presentato la domanda di protezione. Se il
minore, privo di familiari, fratelli o parenti sul territorio degli Stati UE ha presentato più di una domanda in diversi
Stati, la competenza spetta allo Stato membro nel quale si trova tale minore dopo avervi presentato una domanda di
asilo, per evitare che siano trasferiti verso Stati in cui nessuno possa occuparsi di loro.

Il secondo criterio è relativo ai familiari beneficiari di protezione internazionale. Se un familiare del richiedente, a
prescindere dal fatto che la famiglia fosse già costituita nel paese di origine, è stato autorizzato a soggiornare in qualità
di beneficiario di protezione internazionale in uno Stato membro, tale Stato membro è competente per l’esame della
domanda di protezione internazionale, purché gli interessati abbiano espresso tale desiderio per iscritto.

Il terzo criterio è relativo ai familiari richiedenti protezione internazionale. Se un familiare di un richiedente ha


presentato in uno Stato UE una domanda di protezione internazionale sulla quale non è ancora stata adottata una prima
decisione di merito, l’esame della domanda di protezione internazionale compete a tale Stato UE, sempre che gli
interessati abbiano espresso tale desiderio per iscritto.

Il quarto criterio è relativo alla procedura familiare. Quando diversi familiari o fratelli minori non coniugati presentino
domande di protezione internazionale congiuntamente o comunque in date sufficientemente ravvicinate, nel caso in cui
l'applicazione dei criteri porterebbe ad esaminarle separatamente, è competente per l'esame delle domande di tutti i
familiari o fratelli minori non coniugati lo Stato che sarebbe competente per la maggior parte di esse o, in mancanza, lo
Stato competente per l'esame della domanda del richiedente più anziano.

Il quinto criterio è relativo al rilascio di titoli di soggiorno o visti.

 se il richiedente è titolare di un titolo di soggiorno valido, è responsabile lo Stato che lo ha rilasciato;

92
 se il richiedente è titolare di un visto valido, è responsabile lo Stato che lo ha rilasciato, ma se si tratta di visti
rilasciati sulla base di un “accordo di rappresentanza” cioè per conto di altro Stato, è responsabile quest’ultimo;
 se il richiedente è titolare di più titoli di soggiorno o più visti validi rilasciati da diversi Stati, è responsabile,
nell'ordine: lo Stato che ha rilasciato il titolo di soggiorno più lungo o con la scadenza più lontana; lo Stato che
ha rilasciato il visto con scadenza più lontana se si tratta di visti di analoga natura; se si tratta di visti di natura
diversa, lo Stato che ha rilasciato il visto di validità più lunga o, se di validità uguale, con scadenza più lontana.

Le stesse regole si applicano nel caso in cui i titoli di soggiorno siano scaduti da meno di due anni e i visti siano scaduti
meno di sei mesi (a condizione che però il richiedente asilo, per effetto di questi titoli di soggiorno, sia effettivamente
entrato nello Stato UE). Se invece tali termini sono scaduti, è competente lo Stato dove è presentata la domanda.

Il sesto criterio è un criterio residuale, cioè si applica alla fine se nessun altro criterio è stato applicabile. Parliamo del
criterio relativo all’ingresso e/o soggiorno illegale. Quando è accertato – attraverso prove o circostanze indiziarie,
inclusi i dati del Regolamento EURODAC – che il richiedente ha varcato illegalmente, per via terrestre, marittima o
aerea, in provenienza da un paese terzo, la frontiera di uno Stato membro, lo Stato membro in questione è competente.
La responsabilità cessa 12 mesi dopo l'attraversamento clandestino della frontiera. Quando non è (o non è più) possibile
attribuire la competenza in base a questo criterio, ma è accertato che il richiedente – entrato illegalmente – ha
soggiornato per un periodo continuato di almeno 5 mesi in uno Stato membro prima di presentare domanda di
protezione internazionale, tale Stato membro è competente. Nel caso in cui il richiedente abbia soggiornato per almeno
5 mesi in più di uno Stato membro, è competente quello in cui ciò è avvenuto più di recente.

E in caso di ingressi irregolari in massa? Il principio dell’attraversamento illegale della frontiera deve essere applicato
anche nel caso di un numero straordinariamente elevato di cittadini di paesi terzi che intendevano presentare domanda
di protezione in altri Stati membri.

La Commissione UE ha adottato regolamento di esecuzione che contiene una serie elementi di prova e le circostanze
indiziarie da cui desumere l’attraversamento irregolare della frontiera e l’eventuale soggiorno di 5 mesi in uno degli
Stati membri. Vediamo insieme le prove dell’ingresso irregolare:

- il risultato positivo fornito da EURODAC;


- timbro di ingresso su un passaporto falso o falsificato;
- timbro di uscita di uno Stato confinante con uno Stato membro, considerato l’itinerario percorso dal richiedente e la
data di attraversamento della frontiera;
- titolo di trasporto che consente formalmente di stabilire l’ingresso attraverso una frontiera esterna;
- timbro di ingresso o annotazione equivalente nel documento di viaggio.

Per il soggiorno nel territorio di uno Stato membro per 5 mesi vengono inserite come prove anche estratti di registri di
ospedali, carceri, strutture detentive, provvedimenti di espulsione.

Per quanto riguarda le circostanze indiziarie da cui dedurre l’attraversamento irregolare della frontiera il Regolamento
di esecuzione prevede che possano essere considerate tali: dichiarazioni circostanziate e verificabili del richiedente;
rapporti di un’organizzazione internazionale, come l’UNHCR; rapporti parte di un altro Stato membro o di un paese
terzo; rapporti da parte di familiari, compagni di viaggio etc.; impronte digitali, tranne quando siano state rilevate
all’attraversamento della frontiera esterna, poiché in tal caso costituiscono elementi di prova e non indizi; biglietti di
viaggio; conti di albergo; biglietto di appuntamento presso un medico; dati attestanti che il richiedente ha fatto ricorso
ai servizi di un passatore o di un’agenzia di viaggi; altri indizi di questa natura.

Il settimo criterio è relativo a ingresso in esenzione dal visto. Se il richiedente entra in uno Stato in cui è dispensato dal
visto, tale Stato è competente, a meno che la domanda non sia presentata in un altro Stato in cui parimenti il richiedente
è esentato dal visto (e in tal caso quest'ultimo sarà competente).

L’ottavo criterio è relativo alla domanda presentata nella zona internazionale di transito di un aeroporto. Qualora la
volontà di chiedere la protezione internazionale sia manifestata nella zona internazionale di transito di un aeroporto di
uno Stato membro, tale Stato è quello competente.

93
Il regolamento disciplina anche la fattispecie di persone a carico. Qualora per gravidanza, maternità recente, malattia
grave, grave disabilità o età avanzata un richiedente sia dipendente dall’assistenza del figlio, del fratello o del genitore
legalmente residente in uno degli Stati membri o qualora un figlio, un fratello o un genitore legalmente residente in uno
degli Stati membri sia dipendente dall’assistenza del richiedente, gli Stati UE lasciano insieme o ricongiungono il
richiedente con tale figlio, fratello o genitore, a condizione che i legami familiari esistessero nel paese d’origine, che il
figlio, il fratello, il genitore o il richiedente siano in grado di fornire assistenza alla persona a carico e che gli interessati
abbiano espresso tale desiderio per iscritto.

Se il figlio, il fratello o il genitore risiede legalmente in uno Stato membro diverso da quello in cui si trova il
richiedente, lo Stato membro competente è lo Stato membro in cui il figlio, il fratello e o il genitore risiede legalmente,
a meno che la salute del richiedente non impedisca allo stesso, per un periodo di tempo significativo, di recarsi in detto
Stato membro. In tal caso, lo Stato membro competente è lo Stato membro in cui si trova il richiedente.

Lo Stato membro competente deve fare di tutto per tenere insieme le persone a carico, ove presenti.

Arriviamo poi alle, clausole discrezionali, art. 17 del regolamento. Ogni Stato UE può sempre decidere di esaminare
una domanda di protezione internazionale presentata da un cittadino di un paese terzo o da un apolide, anche se tale
esame non gli compete (quindi lo fa per interesse nazionale, per interesse della ricerca, etc.). Lo Stato membro che
diventa competente lo indica immediatamente nell’Eurodac, aggiungendo la data in cui è stata adottata la decisione di
esaminare la domanda.

Lo Stato membro competente, può, in ogni momento prima che sia adottata una prima decisione sul merito, chiedere a
un altro Stato membro di prendere in carico un richiedente al fine di procedere al ricongiungimento di persone legate da
qualsiasi vincolo di parentela, per ragioni umanitarie fondate in particolare su motivi familiari o culturali. La richiesta
di presa in carico consta di tutti gli elementi a disposizione dello Stato membro richiedente che consentano allo Stato
membro richiesto di valutare la situazione. Lo Stato richiesto valuta tutte le circostanze per poi esprimersi.

Quando cessa la competenza dello Stato? 3 casi. Se uno Stato membro – non in quel momento competente – rilascia al
richiedente un titolo di soggiorno, gli obblighi dello Stato membro competente ricadono sul suddetto Stato membro.
Oppure, quando lo straniero si sia allontanato per almeno 3 mesi dal territorio dell’UE, la domanda presentata dopo il
periodo di 3 mesi è considerata una nuova domanda, e dà inizio a un nuovo procedimento di determinazione dello Stato
membro competente. Infine, quando l’interessato abbia lasciato il territorio degli Stati membri, in conformità a una
decisione di rimpatrio o provvedimento di allontanamento, la domanda presentata dopo che abbia avuto luogo un
allontanamento effettivo è considerata una domanda nuova, dunque dà inizio a una nuova determinazione.

Prendere in carico e riprendere a carico Lo Stato membro competente è tenuto a:

1. prendere in carico il richiedente che ha presentato domanda in un altro Stato membro;


2. riprendere in carico il richiedente la cui domanda è in corso di esame e che ha presentato domanda in un altro Stato
membro oppure si trova nel territorio di uno Stato membro senza un titolo di soggiorno.

La procedura di determinazione dello Stato membro competente deve essere avviata appena una domanda di
protezione internazionale è presentata per la prima volta in uno Stato membro. Tale Stato valuta se alla domanda di
protezione internazionale presentata possa essere applicato uno dei criteri di competenza e se, pertanto, un altro Stato
membro possa essere considerato competente dall’esame di quella domanda. Nel caso in cui un altro Stato membro è
individuato come competente all’esame di una domanda di protezione, lo Stato membro in cui la domanda è stata
presentata deve inviare una richiesta di presa o di ripresa in carico allo Stato membro competente.

Ma quanto dura la procedura di determinazione? La procedura di determinazione può durare complessivamente 5


mesi. 3 mesi da quando la domanda viene presentata da uno Stato all’altro, 2 mesi per rispondere da parte dell’altro
Stato.

I termini per presentare la domanda di presa in carico o di ripresa a carico e i termini di risposta L’istanza di presa in
carico e la richiesta di ripresa in carico devono essere inviate entro 3 mesi dalla presentazione delle rispettive domande.
Nel caso di presa in carico, lo Stato membro richiesto effettua le verifiche necessarie e delibera sulla richiesta nel
termine massimo di 2 mesi dal ricevimento della domanda. Il termine è riducibile fino a una settimana quando lo Stato
membro richiedente ha sollecitato una risposta urgente nei casi di domanda presentata a seguito di un rifiuto di ingresso
94
o di soggiorno, di un arresto per soggiorno irregolare. Nel caso di ripresa in carico, lo Stato membro richiesto effettua le
verifiche necessarie e delibera entro un mese dalla data in cui è pervenuta la richiesta, termine ridotto a 2 settimane
qualora la richiesta di ripresa in carico sia basata su dati EURODAC. La mancata risposta dello Stato membro richiesto
entro i termini previsti equivale all’accettazione della richiesta e comporta l’obbligo di prendere o riprendere in carico
l’interessato (con meccanismo di silenzio-assenso).

Il trasferimento nello stato competente deve avvenire entro 6 mesi dall’accettazione della richiesta di presa o di
ripresa in carico. Il termine è prorogabile fino a un anno qualora non sia stato possibile effettuare il trasferimento a
causa della detenzione dell’interessato o fino a un mese qualora l’interessato sia fuggito. Se il trasferimento non
avviene in tali termini la competenza all’esame della domanda ricade sullo Stato membro che non ha effettuato il
trasferimento, cioè lo Stato membro che aveva effettuato la richiesta di presa o di ripresa in carico. Lo Stato membro
che non può eseguire il trasferimento nel termine di 6 mesi deve informarne lo Stato membro competente prima dello
scadere del termine. In mancanza di tale comunicazione la competenza per l’esame della domanda ricade sullo Stato
membro richiedente.

Modi e costi del trasferimento Il trasferimento può avvenire sotto forma di partenza controllata o sotto scorta e, se
necessario, lo Stato membro richiedente rilascia al richiedente un lasciapassare. I costi del trasferimento sono a carico
dello Stato membro che vi provvede. “Insieme allo straniero”, vanno trasferiti anche i dati per l’assistenza dello stesso.
Va trasferito qualsiasi dato utile per la sicurezza. Infatti, lo Stato membro che effettua il trasferimento deve fornire allo
Stato membro competente alcuni dati personali dell’interessato al solo fine di garantirgli un’assistenza adeguata. Al
solo scopo di somministrare assistenza medica o terapie, in particolare a disabili, anziani, donne in stato di gravidanza,
minori e persone che hanno subito torture o altre gravi forme di violenza, lo Stato membro che provvede al
trasferimento può trasferire dati sullo Stato di salute fisica e mentale di tale persona. Tali informazioni sono, tuttavia,
comunicate allo Stato membro competente soltanto previo consenso esplicito del richiedente o del suo rappresentante.
Se il richiedente si trova nell’incapacità fisica o giuridica di prestare il consenso, la trasmissione avviene solo quando
sia necessaria per la salvaguardia di interessi vitali del richiedente o di altra persona.

PROTEZIONE TEMPORANEA È possibile individuare 2 tipi di protezione temporanea, una disposta a livello europeo ed
una disposta a livello nazionale. La protezione temporanea è disposta con dpcm ai sensi dell’art. 20 TU, anche in
deroga a disposizioni del TU, per rilevanti esigenze umanitarie, in occasione di conflitti, disastri naturali o altri eventi
di particolare gravità in paesi extraUE. Questo decreto viene adottato o perché è il Governo italiano che decide di
adottare misure straordinarie di accoglienza per eventi eccezionali oppure perché è il Consiglio europeo che ha deciso
di disporre la protezione temporanea in tutta l’UE, nei casi e nei modi previsti dalla direttiva UE.

Protezione temporanea disposta a livello italiano È disposta, con dpcm, d’intesa con i Ministri degli affari esteri ed
altri ministri eventualmente interessati, per rilevanti esigenze umanitarie, in occasione di conflitti, disastri naturali o
altri eventi di particolare gravità in paesi non appartenenti all'Unione Europea.

Possiamo citare i casi in cui questa è stata disposta (più le proroghe):

- dpcm 12 maggio 1999: per l’accoglienza dei kosovari fuggiti in massa dal Kosovo in Albania a causa delle
persecuzioni dei serbi in Kosovo (prorogata al 30 giugno 2000 dal dpcm 30 dicembre 1999);
- dpcm 5 aprile 2011 per l’accoglienza dei cittadini in fuga dai paesi del Nord-Africa dopo le rivoluzioni arabe
(prorogata con i dpcm 6 ottobre 2011 e 15 maggio 2012).

Protezione temporanea europea È disciplinata da norme europee, ma non è mai stata attivata effettivamente
(paradossalmente e diversamente dall’Italia! Ed anche assurdamente, dato che ce n’era e ce n’è bisogno). La Direttiva
2001/55/Ce – direttiva congelata, così come la definisce il prof a causa della sua inattività – stabilisce tutela immediata
e transitoria delle persone nel caso di arrivo massiccio nell'UE di stranieri che non possono rientrare nel loro paese, in
particolare a causa di una guerra, violenze o violazioni dei diritti umani e assicura un equilibrio degli sforzi realizzati
tra gli Stati membri che ricevono tali persone e subiscono le conseguenze di tale accoglienza. La tutela transitoria è
accordata in tutti gli Stati membri allorché il Consiglio avrà adottato a maggioranza qualificata, su proposta della
Commissione e anche su segnalazione di uno Stato UE, una decisione che accerta un afflusso massiccio di sfollati
nell'UE e che specifica i gruppi di persone cui si applicherà la protezione. Si tratta di procedura eccezionale che
95
garantisce una tutela immediata e temporanea alle persone sfollate, in particolare qualora vi sia anche il rischio che il
sistema d'asilo non possa far fronte a tale afflusso senza effetti pregiudizievoli per il suo corretto funzionamento, per gli
interessi delle persone di cui trattasi e degli altri richiedenti protezione ( la non attuazione della direttiva è una scelta
politica, la sua attivazione potrebbe “minacciare” esodi di massa ancor più grandi di quelli avvenuti. Si ha paura di creare un
precedente).

Con il termine “sfollati” si intendono i cittadini di paesi terzi o apolidi che hanno dovuto abbandonare il loro paese o
regione d'origine o che sono stati evacuati, il cui rimpatrio in condizioni sicure e stabili risulta impossibile a causa della
situazione nel paese stesso (es. i kosovari), ed in particolare: le persone fuggite da zone di conflitto armato o di violenza
endemica; le persone che siano soggette a rischio grave di violazioni sistematiche o generalizzate dei diritti umani o
siano state vittime di siffatte violazioni.

La durata della protezione temporanea è pari a un anno e può essere prorogata per un periodo massimo di due anni.
Può terminare anche quando il Consiglio europeo avrà accertato, su proposta della Commissione che la situazione nel
paese d'origine consente un rimpatrio sicuro e stabile degli sfollati.

Per quanto riguarda l’accesso alla protezione temporanea, ogni Stato deve accertarsi della volontà degli sfollati di
essere accolti nel loro territorio. Possono essere escluse dal beneficio della protezione temporanea le persone sospettate
di crimini internazionali o crimini comuni.

Effetti della protezione temporanea Gli Stati membri devono rilasciare alle persone ammesse alla protezione
temporanea un titolo di soggiorno valido per tutta la durata della protezione. All'occorrenza, gli sfollati devono disporre
di qualsiasi agevolazione per ottenere i visti prescritti, con formalità e costi ridotti al minimo.

Alle persone ammesse alla protezione temporanea saranno accordati:

- il diritto di esercitare un'attività di lavoro subordinato o autonomo, di partecipare ad attività nell'ambito


dell'istruzione per adulti, della formazione professionale e delle esperienze pratiche sul posto di lavoro;
- il diritto di ottenere un'abitazione adeguata;
- il diritto di ricevere l'aiuto necessario in termini di assistenza sociale, contributi al sostentamento, qualora non
dispongano delle risorse necessarie, e di cure mediche;
- il diritto dei minori di età inferiore a 18 anni di accedere al sistema educativo al pari dei cittadini dello Stato
membro.

I componenti di una stessa famiglia che sono stati separati e che sono stati ammessi alla protezione temporanea in Stati
membri differenti o di cui alcuni componenti non sono ancora sul territorio dell'UE devono beneficiare del
ricongiungimento familiare in un unico Stato membro.

I minori non accompagnati sono collocati presso componenti adulti della loro famiglia, presso una famiglia ospitante, in
centri d'accoglienza per minori o presso la persona che si è presa cura di loro durante la fuga dal paese d'origine. Sono
posti sotto tutela o rappresentati da un'associazione.

Le persone ammesse alla protezione temporanea devono poter essere in grado di presentare una domanda d'asilo . Lo
Stato membro che ha accolto la persona deve procedere all'esame della domanda. Tuttavia, gli Stati possono decidere
che il beneficio della protezione temporanea non sia cumulabile con lo status di richiedente asilo. Tale disposizione
permette al paese di alleggerire l'onere sul rispettivo sistema d'asilo durante la protezione temporanea respingendo
l'esame delle domande. Una persona che gode della protezione temporanea e che soggiorni illegalmente nel territorio di
un altro Stato membro deve essere riammessa dallo Stato membro che le ha accordato la protezione

Termine della protezione temporanea Alla scadenza o in vigenza della protezione temporanea, gli Stati membri
adottano i provvedimenti necessari per consentire il rimpatrio volontario delle persone che godono della protezione
stessa. Anche nel caso di rimpatrio forzato, garantiscono che il rimpatrio si svolga nel rispetto della dignità umana e che
impellenti ragioni umanitarie non rendano impossibile il rimpatrio. Le persone che, alla luce del loro stato di salute, non
sono in grado di viaggiare non devono subire il rimpatrio forzato, fintantoché la loro salute non migliori. Le famiglie
con minori che frequentano la scuola possono essere autorizzate fino al termine dell'anno scolastico.

La protezione temporanea beneficia del Fondo europeo per i rifugiati (ad oggi il FAMI).
96
La direttiva UE sulla protezione temporanea è stata attuata in Italia dal d.lgs. 85/2003, che prevede:

 ai beneficiari della protezione temporanea europea è rilasciato un PS esteso allo studio e al lavoro;
 devono essere predisposte misure assistenziali per l'alloggio, assistenza sociale e cure mediche;
 i soggetti ammessi alle misure di protezione possono presentare istanza di asilo;
 la possibilità di proporre ricorso verso il diniego della PT.

Gli stranieri beneficiari di misure di protezione temporanea non possono essere soggettivi attivi del diritto all’unità
familiare, né possono chiedere il PS UE per soggiornanti di lungo periodo.

PROCEDURE DI ESAME DELLE DOMANDE DI PROTEZIONE INTERNAZIONALE (norme che useremo: 25/2008
procedure – 142/2015 accoglienza, entrambe aggiornate) Cominciamo a vedere alcuni diritti fondamentali del
richiedente protezione internazionale:

1. diritto di accesso alla procedura, al quale si connette il diritto di accedere alle misure di accoglienza fin dal
momento della manifestazione di volontà di presentare domanda di protezione internazionale;
2. diritto di rimanere nel territorio dello Stato durante l’esame della domanda;
3. diritto di informazione;
4. diritto di assistenza linguistica e di ricevere le comunicazioni relative alla procedura in una lingua comprensibile;
5. diritto all’assistenza legale anche nel procedimento amministrativo e diritto di essere ammesso al patrocinio a spese
dello Stato in caso di ricorso giurisdizionale;
6. diritto di accesso agli atti amministrativi;
7. diritto di impugnare con ricorso dinanzi al Tribunale ordinario, sezione specializzata immigrazione, protezione
internazionale e libertà di circolazione dei cittadini UE, le decisioni delle autorità amministrative di:
- trasferimento del richiedente in un altro Stato competente ad esaminare la domanda;
- inammissibilità o diniego della protezione internazionale o ammissione a una forma di protezione internazionale
inferiore a quella voluta (es. protezione sussidiaria anziché status di rifugiato);
- rifiuto di rilascio o di rinnovo o revoca del PS per protezione speciale.

Vediamo quali sono gli organi amministrativi competenti in materia di asilo:

 Commissione nazionale per il diritto di asilo, presso il Ministero dell’Interno;


 Commissioni territoriali per la protezione internazionale, costituite presso varie Prefetture, anche con più sezioni,
tutte coordinate dalla Commissione nazionale;
 Unità Dublino del Ministero dell’Interno, quale soggetto competente ad operare in Italia e nei rapporti con gli Stati
UE per identificare lo Stato competente ad esaminare le domande di asilo e decidere sul trasferimento dei
richiedenti asilo da e per l’Italia.

Commissione nazionale per il diritto di asilo È nominata dal Ministro dell’interno ed è composta da membri effettivi e
membri supplenti, tra cui:

 Prefetto (Presidente);
 rappresentante del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale;
 rappresentante del Dipartimento della sicurezza del Ministero dell’Interno;
 rappresentante del Dipartimento Libertà civili e immigrazione del Ministero dell’interno

Partecipa alle riunioni della Commissione, senza diritto di voto, il rappresentante del Delegato in Italia dell’UNHCR.

La commissione nazionale ha 2 funzioni:

» Funzioni decisorie. Spetta solo alla commissiona nazionale decidere le revoche e le cessazioni della protezione
internazionale su richiesta presentata dal questore (mentre il riconoscimento della protezione internazionale spetta
alle commissioni territoriali, la revoca o la cessazione di una protezione internazionale già attivata spetta soltanto
alla commissione nazionale per il diritto di asilo);

97
» Funzioni di coordinamento e monitoraggio delle CT (commissioni territoriali). Ma in cosa consistono? indirizzo e
coordinamento delle CT; formazione e aggiornamento dei componenti delle CT e degli interpreti; monitoraggio
della qualità delle procedure e dell’attività delle CT; costituzione e aggiornamento di una banca dati informatica
contenente le informazioni utili al monitoraggio delle richieste di asilo; costituzione e aggiornamento di un centro
di documentazione sulla situazione socio-politico-economica dei paesi di origine dei richiedenti; monitoraggio dei
flussi di richiedenti asilo, anche al fine di proporre l’istituzione di nuove CT e di fornire informazioni al Presidente
del Consiglio dei Ministri per l’adozione delle misure straordinarie di accoglienza per eventi eccezionali; facoltà di
individuare periodicamente i paesi di provenienza dei richiedenti o parte di tali paesi rilevanti ai fini dell’eventuale
riconoscimento della protezione sussidiaria anche omettendo l’audizione del richiedente; adozione di un codice di
condotta per i componenti delle CT, per gli interpreti e per il personale di supporto; predisposizione della
modulistica delle domande di protezione internazionale; predisposizione degli opuscoli informativi per i richiedenti
asilo; collaborazione e rapporti con l'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo (EASO) e con le autorità preposte
all’asilo in altri Stati dell’UE; pubblicazione annuale di un rapporto sulle attività svolte dalla medesima
Commissione e dalle Commissioni territoriali.

Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale Sono nominate con Decreto Ministro
dell’interno. Ogni Commissione e ogni sua sezione opera con indipendenza di giudizio e di valutazione, sotto
l’indirizzo e il coordinamento della Commissione nazionale per il diritto di asilo. Ogni commissione ha sede presso una
determinata Prefettura che ne assicura il funzionamento col supporto del Dipartimento libertà civili e immigrazione del
Ministro dell’interno.

Ogni CT o ogni sua sezione è composta di funzionari effettivi e supplenti:

 Un funzionario della carriera prefettizia (presidente);


 Esperto di protezione internazionale e tutela dei diritti umani designato dall’UNHCR;
 In ogni commissione vi sono 4 funzionari amministrativi con compiti istruttori (svolgono i colloqui coi richiedenti),
selezionati tra il contingente di personale altamente specializzato, selezionato per concorso tra chi ha conoscenza di
geopolitica, diritti umani e diritti degli stranieri.

Ogni Commissione decide col voto favorevole di almeno 3 componenti e in caso di parità prevale il voto del
Presidente; alla decisione partecipa il funzionario che ha svolto il colloquio col richiedente.

La competenza territoriale di ogni CT (e di ogni sezione) riguarda:

 le domande presentate nella propria circoscrizione territoriale da stranieri non ospitati in un centro di accoglienza;
 le domande presentate da richiedenti ospitati in una struttura di accoglienza governativa o di accoglienza afferente
al SAI (ex SIPROIMI) o trattenuti in un CPR che si trovano nell’ambito della circoscrizione territoriale della CT.

Qualora il richiedente formalizzi la domanda in luogo e sia poi inserito presso una struttura di accoglienza situata in un
altro territorio o sia trasferito durante la procedura o sia trattenuto in un CPR la competenza all’esame della domanda è
assunta dalla CT nella cui circoscrizione territoriale sono collocati la struttura o il centro di nuova destinazione, salvo
che il richiedente abbia già sostenuto il colloquio (ipotesi nella quale la competenza rimane in capo alla CT innanzi alla
quale si svolta l’audizione). Il Presidente della Commissione Nazionale per il Diritto di Asilo può, con proprio
provvedimento, disporre competenze territoriali diverse, individuando una CT o una sezione diversa da quella che
sarebbe territorialmente competente, in ragione del carico di lavoro di cogni CT.

Le varie fasi della procedura di PI

1. Manifestazione della volontà di presentare la domanda + Soccorso/Invio al sistema di accoglienza (a cura della
Prefettura) oppure trattenimento in un CPR;
2. Presentazione della domanda (alla Questura o alla Polizia di frontiera);
3. Identificazione e rilievi fotodattiloscopici da inviare ad EURODAC (in Questura, anche presso gli Hot spot);
4. Verbalizzazione della domanda (in Questura) + rilascio del PS per richiesta asilo oppure procedura di
determinazione dello Stato competente;
5. Invio della domanda dalla Questura alla CT;
98
6. Colloquio personale del richiedente con la CT;
7. Decisione della CT e sua notifica, con rilascio dei nuovi PS o revoca del PS per richiesta di asilo;
8. Eventuale ricorso giurisdizionale contro la decisione della Commissione.

Analizziamo bene fase per fase.

1. Manifestazione della volontà di presentare la domanda. Il bisogno di protezione può essere manifestato in qualsiasi
momento e riconosciuto come tale all’interno «del territorio nazionale, comprese le frontiere e le relative zone di
transito, nonché le acque territoriali». La volontà di chiedere PI può essere espressa dallo straniero anche in forma orale
e nella propria lingua con l’ausilio di un mediatore linguistico-culturale. La domanda di PI non può essere respinta né
esclusa solo per il fatto di non essere stata presentata tempestivamente. Non sono previsti termini entro cui presentare la
domanda; la tardività della richiesta non ne costituisce motivo di rigetto, ma rappresenta un elemento di valutazione in
sede di merito, salvo il giustificato motivo del ritardo.

Il richiedente è informato sulle condizioni di accoglienza fin dal momento della presentazione della domanda all’ufficio
di polizia, attraverso la consegna dell’opuscolo informativo redatto a cura della Commissione nazionale per il diritto di
asilo. Le informazioni occorrenti sono in ogni caso fornite, anche attraverso un interprete, nei centri di accoglienza. È
inoltre assicurato l'accesso ai valichi di frontiera dei rappresentanti dell'UNHCR e degli enti di tutela.

Vige il divieto di informare le autorità diplomatiche o consolari dello Stato di origine del richiedente asilo (in altre
parole, in caso di persecuzione, si aiuterebbe il persecutore a trovare il perseguitato).

Il richiedente ha il diritto di soggiornare in Italia (divieto di espulsione e rilascio di PS per richiesta di asilo):

 fino alla decisione sulla sua domanda di protezione internazionale da parte della Commissione territoriale per il
riconoscimento della protezione internazionale;
 in caso di ritiro della domanda o di inammissibilità o di rigetto della domanda fino al termine per la presentazione
del ricorso giurisdizionale;
 in caso di presentazione di ricorso finché sono sospesi gli effetti della decisione impugnata.

Chi è invece che non ha diritto di soggiornare fino alla decisione definitiva?

 deve essere estradato verso altro Stato in virtù degli obblighi previsti da un mandato di arresto europeo;
 deve essere consegnato ad una Corte o Tribunale penale internazionale (per crimini internazionali);
 deve essere inviato ad altro Stato UE competente per l’esame dell’istanza di protezione internazionale;
 ha presentato una prima domanda reiterata al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione di una decisione che
ne comporterebbe l’imminente allontanamento dal territorio nazionale;
 chi manifesta la volontà di presentare un’altra domanda reiterata a seguito di una decisione definitiva che considera
inammissibile una prima domanda reiterata o dopo una decisione definitiva che respinge la prima domanda
reiterata precedentemente considerata ammissibile.

Il richiedente asilo ha diritto di accesso agli atti, “di prendere visione e di estrarre copia di documenti” L’unica
eccezione riguarda i termini di conclusione del procedimento, che non è 30 gg. Il procedimento amministrativo
sull’esame della domanda è molto diverso, non si applica sulla PI, ma lo vedremo a breve. Il diritto di accesso ai
documenti amministrativi può essere esercitato direttamente dall’interessato o da persona da lui delegata. Tale diritto è
escluso per i documenti coperti da segreto di Stato e può essere negato quando dalla loro divulgazione possa derivare
“una lesione, specifica e individuata, alla sicurezza e alla difesa nazionale”.

Effetti della manifestazione della volontà di presentare domanda Il richiedente anzitutto ha il diritto di essere
informato sulla procedura di protezione internazionale e sui suoi diritti. Successivamente ha il diritto di restare sul
territorio italiano fino alla decisione sulla sua domanda da parte della CT. In caso di manifestazione della volontà di
presentare la domanda avvenuta alla frontiera la polizia di frontiera invia il richiedente alla Questura competente.
Presso la questura si svolgono le operazioni di rilevamento fotodattiloscopico e segnaletico (da inviare ad EURODAC
entro 72 ore). Si sospende tutta la procedura qualora sia necessario determinare altro Stato UE competente.

Se richiedente asilo è msna, la questura deve immediatamente segnalare al Tribunale per i minorenni la situazione, che
nomina il tutore e ai servizi sociali del Comune per collocamento in centro di accoglienza.
99
Se il richiedente asilo è indigente e non dispone di un alloggio vi è la segnalazione della Questura alla Prefettura per
avvio immediato del richiedente asilo non trattenuto al sistema di accoglienza (CPSA o centro governativo prima
accoglienza o, in caso di mancanza di posti, un CAS).

Se il richiedente asilo ha determinate caratteristiche (che vedremo), invece che disporne l’accoglienza, il Questore
dispone con atto scritto, motivato e tradotto il trattenimento del richiedente asilo da convalidarsi entro le 48 + 48 ore
(competente è il tribunale perché parliamo di materia d’asilo, non il giudice di pace).

Vediamo i casi di trattenimento:

1) trattenimento facoltativo del richiedente asilo in appositi locali nell’ambito di un CPSA o di un centro governativo
di prima accoglienza. È disposto per la determinazione o la verifica dell’identità o della nazionalità fino a 30 gg.

Tale trattenimento mostra dubbi di legittimità costituzionale, poiché i casi di verifica dell’identità sono moltissimi, e ci
troveremmo dinnanzi ad una misura che rischia di violare 2 norme costituzionali: libertà personale (art. 13) e la
direttiva dell’UE sull’accoglienza dei richiedenti asilo (art. 117) che vieta il trattenimento del richiedente asilo e
consente il trattenimento soltanto se la legge nazionale specifichi i casi di necessità di determinare o verifica identità o
nazionalità del richiedente. Qualora entro questi primi 30 gg. di trattenimento non sia stato possibile verificare o
determinare l’identità o la nazionalità del richiedente asilo il Questore può disporre nuovo trattenimento in un CPR per
30+30+30 gg. fino a 90 gg, prorogabili di altri 30 gg. qualora lo straniero sia cittadino di un paese con cui l'Italia abbia
sottoscritto accordi in materia di rimpatri.

2) trattenimento facoltativo del richiedente in un CPR (per 60 gg, rinnovabili più volte fino ad 1 anno, anche in caso
di ricorso giurisdizionale contro il diniego. Trattenimento lunghissimo! La ragionevolezza di tale strumento,
considerando anche che si trova dinnanzi a richiedenti asilo, è davvero dubbia. “Fortunatamente” non si applica a
tutti, come vedremo adesso).

Tale trattenimento è disposto per lo straniero che si trovi in una delle seguenti situazioni: vi è serio motivo di sospettare
che abbia commesso un crimine contro la pace, un crimine di guerra o un crimine contro l'umanità o un crimine grave
di diritto comune fuori dell’Italia o si è reso colpevole di atti contrari agli scopi e ai principi delle NU; è destinatario di
un provvedimento di espulsione del Min. Interno per motivi di ordine pubblico o di sicurezza nazionale o del Prefetto
per appartenenza a categorie sottoponibili a misure di prevenzione; costituisce un pericolo per l'ordine e la sicurezza
pubblica, considerate eventuali condanne, anche non definitive, compresa quelle adottate a seguito di patteggiamento,
per uno dei delitti indicati dall’art. 380 o per reati inerenti agli stupefacenti, alla libertà sessuale, al favoreggiamento
dell'immigrazione clandestina o per reati diretti al reclutamento di persone da destinare alla prostituzione o allo
sfruttamento della prostituzione o di minori da impiegare in attività illecite oppure per uno dei reati considerati ostativi
al riconoscimento dello status di rifugiato o di protezione sussidiaria; sussiste rischio di fuga del richiedente, valutato,
caso per caso, quando il richiedente ha in precedenza fatto ricorso sistematicamente a dichiarazioni o attestazioni false
sulle proprie generalità al solo fine di evitare l'adozione o l'esecuzione di un provvedimento di espulsione ovvero non
ha ottemperato alla partenza volontaria concessa per eseguire il provvedimento di espulsione e ai provvedimenti
accessori o al divieto di rientro dopo l’espulsione o ai provvedimenti alternativi al trattenimento o all’ordine del
questore impartito allo straniero espulso o respinto di lasciare il territorio entro 7 gg.

3) proroga del trattenimento nel CPR del richiedente asilo che ha presentato domanda di protezione internazionale
quando era già trattenuto in attesa dell'esecuzione di un provvedimento di respingimento o di espulsione, se vi sono
fondati motivi per ritenere che la domanda è stata presentata al solo scopo di ritardare o impedire l'esecuzione del
respingimento o dell'espulsione.

Della convalida e proroga dei trattenimenti dei richiedenti asilo se ne occupa il tribunale ordinario – sezione
specializzata per immigrazione, protezione internazionale e soggiorno dei cittadini UE (e non il giudice di pace). È
competente per i procedimenti per la convalida (entro 48+48 ore) del provvedimento scritto e motivato con il quale il
Questore dispone il trattenimento o chiede la proroga del trattenimento del richiedente protezione internazionale. Il
giudice provvede sentito l’interessato, con interprete, e il difensore.

2. Presentazione della domanda Questa può essere inviata:


100
» presso ufficio di polizia di frontiera (all’ingresso al valico di frontiera) che invia alla Questura del luogo di
domicilio
» presso Questura competente in base al luogo di dimora del richiedente

La domanda può essere presentata:

» dal genitore insieme con i figli minori non coniugati. In tal caso, la domanda estende i suoi effetti anche al figlio
non coniugato presente nel territorio italiano
» direttamente dal minore, tramite il genitore
» direttamente dal msna e confermata dal tutore
» direttamente dal tutore del msna sulla base di una valutazione individuale della situazione personale del minore (es.
nel caso di bambini)

Il msna è affidato temporaneamente, da parte della Questura, ai Servizi Sociali del Comune in cui lo stesso si trova.
Attraverso il SAI, il Ministero dell’Interno garantisce l’attivazione di interventi dedicati di accoglienza integrata. Nel
caso in cui il tutore del msna non sia ancora stato nominato, i compiti relativi alla domanda di protezione internazionale
e alla richiesta del permesso di soggiorno del msna possono essere svolti dal responsabile della struttura di accoglienza,
in quanto esercente i poteri tutelari in via provvisoria. Nel caso di domanda presentata da un msna, la Questura
sospende il procedimento e dà immediata comunicazione al Tribunale per i minorenni, che nelle 48 ore deve
provvedere alla nomina del tutore; il tutore (o, fino alla sua nomina il responsabile della struttura di accoglienza in
quanto esercente i poteri tutelari in via provvisoria) prende immediato contatto con il minore per informarlo della
propria nomina e con la Questura per la conferma della domanda. Si ritiene che la procedura debba essere sospesa solo
nel caso in cui il msna non sia accompagnato in Questura dal tutore né dal responsabile della struttura di accoglienza.
Se invece il tutore o il responsabile della struttura di accoglienza è presente al momento della presentazione della
domanda, potrà confermare la domanda presentata dal minore senza che la procedura debba essere sospesa.

In generale, l'ufficio della questura provvede alla formalizzazione della richiesta, invita il richiedente ad eleggere
domicilio, anche ai fini delle successive comunicazioni, e fornisce al richiedente tutte le informazioni relative allo
svolgimento del procedimento. Ai fini della presentazione della domanda non è richiesta alcuna altra allegazione di
documenti concernenti il domicilio.

L’impossibilità per il richiedente asilo di indicare al momento della presentazione della domanda un luogo preciso in
Italia in cui abbia il proprio effettivo domicilio non preclude comunque l’accesso alla presentazione della domanda e
alle misure di assistenza predisposte per i richiedenti. Pertanto è illegittima ogni richiesta al richiedente asilo di
produrre dichiarazione di ospitalità o a ad altri documenti quale condizione per presentare e/o formalizzazione della
domanda e/o per richiedere e/o ottenere il rilascio del titolo di soggiorno.

3. Identificazione e rilievi fotodattiloscopici da inviare ad EURODAC Abbiamo molte volte dette che ai richiedenti sono
prelevate le impronte digitali da inviare ad EURODAC, ma cos’è esattamente? Il Sistema EURODAC è un database
biometrico europeo, istituito con lo scopo di determinare lo Stato competente all’esame della domanda di asilo, che
permette la comparazione delle impronte digitali degli stranieri extraUE di età non inferiore a 14 anni dei richiedenti
asilo e di coloro che attraversano irregolarmente le frontiere europee, inviate da tutti gli Stati dell’UE entro 72 ore. Tale
termine decorre o dalla presentazione della domanda di protezione internazionale o dal fermo da parte delle competenti
autorità di controllo in relazione all’attraversamento irregolare, con l’obiettivo di stabilire se la persona ha già
presentato una richiesta di asilo in altro Stato membro.

L’art. 29 del Regolamento UE su Eurodac stabilisce che la persona debba essere informata per iscritto, e dove
necessario oralmente, in una lingua che la persona comprende o che ragionevolmente si suppone a lei comprensibile:

- sullo scopo per cui i suoi dati saranno conservati in Eurodac


- sulla possibilità di accesso delle autorità di polizia degli Stati membri e di Europol
- del diritto di accesso ai dati che la riguardano
- del diritto di chiedere che i dati inesatti che la riguardano siano rettificati cancellati

101
- del diritto di ottenere informazioni sulle procedure da seguire per esercitare tali diritti, compresi gli estremi del
responsabile del trattamento e delle autorità nazionali di controllo.

Nei luoghi di sbarco o punti di crisi o presso gli uffici di polizia ogni straniero o apolide rintracciato in posizione di
irregolarità del soggiorno è sottoposto a rilevamento fotodattiloscopico e segnaletico. Il richiedente è sottoposto a
procedure di pre-identificazione con la compilazione del c.d. Foglio Notizie, che rileva i dati dichiarati (nome, data,
luogo di nascita, nazionalità, luogo di residenza, luogo di partenza, la generica motivazione che ha indotto la persona a
lasciare il proprio paese) e luogo di arrivo in Italia.

4. Verbalizzazione della domanda La domanda va verbalizzata, cioè messa per iscritto. Il verbale delle dichiarazioni del
richiedente deve essere redatto dalla Questura entro 3 giorni lavorativi dalla manifestazione di volontà di chiedere
protezione internazionale oppure entro 6 giorni lavorativi nel caso in cui la volontà è manifestata all'Ufficio di polizia di
frontiera. I termini sono prorogati di 10 giorni lavorativi in presenza di un elevato numero di domande in conseguenza
di arrivi consistenti e ravvicinati.

L’importanza cruciale della verbalizzazione per garantire l’effettivo accesso al diritto di asilo e al soggiorno regolare
del richiedente asilo fanno ritenere tassativo e prioritario per il personale della Questura il rispetto effettivo dei termini
complessivi per la verbalizzazione. Il termine massimo complessivo ammissibile è 18 giorni dalla manifestazione della
volontà di chiedere la protezione: 16 giorni lavorativi + 2 giorni festivi.

Modalità di verbalizzazione Alle operazioni partecipa personale femminile se il richiedente asilo è donna. Il verbale è
approvato e sottoscritto dal richiedente cui ne è rilasciata copia, unitamente alla copia della documentazione allegata. Il
tutore (o l’esercente i poteri tutelari in via provvisoria) deve essere presente al momento della verbalizzazione della
domanda d’asilo in Questura e verificare che le procedure si svolgano correttamente (per esempio che sia presente
l’interprete e che il minore e l’interprete si capiscano; che sul verbale siano riportati correttamente tutti i dati e le
informazioni comunicati dal minore ecc.). A conclusione della verbalizzazione, il verbale è sottoscritto dal richiedente,
dall’interprete, dal tutore e dal verbalizzante. Copia del verbale e degli allegati devono essere consegnati al minore e al
tutore.

5. Invio della domanda Fatti i rilievi fotodattiloscopici sullo straniero e la verbalizzazione della domanda, la Questura

 Rilascia ricevuta presentazione della domanda e PS per richiesta di asilo


 Invia alla CT domanda e documentazione raccolta o presentata dal richiedente
 Sospende la procedura nei casi di avvio di procedure della determinazione Stato competente (invio all’unità Dublino
del Min. Interno) o presentazione della domanda da parte di msna (segnalazione al TM per nomina tutore)
 Richiede alla Prefettura per avvio a strutture di accoglienza dei richiedenti asilo indigenti

Decisione sulla domanda Non spetta alla Questura decidere né sull’ammissibilità, né sul merito di ogni domanda. La
decisione sull’ammissibilità e sul merito di ogni domanda spetta soltanto alla CT per la protezione internazionale
competente per il luogo in cui la domanda è stata presentata o per il centro (CPR, CAS o struttura afferente al SAI) in
cui il richiedente è trattenuto o ospitato.

Al richiedente è rilasciato un PS per richiesta asilo valido nel territorio nazionale per 6 mesi rinnovabile fino alla
decisione sulla domanda e, in caso di ricorso giurisdizionale, finché il richiedente è autorizzato a rimanere nel territorio
nazionale. In caso di trattenimento in un CPR al richiedente è rilasciato un attestato nominativo che certifica la sua
qualità di richiedente asilo, ma non la sua identità. La ricevuta attestante la presentazione della richiesta di protezione
internazionale rilasciata contestualmente alla verbalizzazione costituisce PS provvisorio. È perciò illegittima ogni
richiesta al richiedente asilo di esibire dichiarazione di ospitalità o iscrizione anagrafica ai fini del rilascio del permesso
di soggiorno

Il PS per richiesta di asilo – non convertibile in PS per lavoro – consente:

102
1) l’accesso al lavoro dopo 2 mesi dalla presentazione della domanda
2) l’accesso ai corsi di istruzione
3) l’iscrizione al SSN
4) l’accesso ad attività lavorative dopo 2 mesi dalla presentazione della domanda

È un documento di identificazione.

Domicilio del richiedente asilo Il richiedente accolto nei centri governativi di prima accoglienza, CAS, o centri del SAI
è identificabile con il suo PS e ha il suo domicilio: nel luogo indicato nella dichiarazione di PI; nel luogo di
trasferimento segnalato alla Questura del luogo originario; nella sede del centro in cui è accolto o trattenuto ai fini delle
notifiche.

Il titolare di PS per richiesta di asilo può accedere a tutti i servizi sul territorio.

Iscrizione anagrafica del richiedente asilo Il richiedente PI, a cui è stato rilasciato il PS per richiesta di asilo o la
ricevuta della presentazione della domanda (che costituisce PS provvisorio) è iscritto nell'anagrafe della popolazione
residente. Per i richiedenti ospitati nei centri governativi di prima accoglienza o nei CAS e nelle strutture del SAI,
l'iscrizione anagrafica è effettuata da responsabile del centro. Costituisce motivo di cancellazione anagrafica con effetto
immediato la comunicazione, da parte del responsabile del centro di accoglienza, che le misure di accoglienza sono
state revocate, che lo straniero è stato allontanato, che il richiedente è ospitato nei centri governativi di prima
accoglienza.

Ai richiedenti PI che hanno ottenuto l'iscrizione anagrafica, è rilasciata una carta d'identità, di validità limitata al
territorio nazionale e della durata di tre anni.

Avvio della determinazione dello stato competente ad esaminare la domanda Appena verbalizzata la domanda la
Questura avvia le procedure per la determinazione dello Stato UE competente ad esaminare domanda. Qualora vi siano
elementi per chiedere che sia competente altro Stato UE ad esaminare la domanda la competenza a decidere spetta alla
Unità Dublino del Min. Interno – Dipartimento libertà civili e immigrazione, che può interpellare l’altro Stato e, avuto
il suo consenso, disporre il trasferimento della persona (l’atto può essere impugnabile).

L’eventuale decisione di trasferimento disposta dall’Unità Dublino deve contenere i termini entro i quali il
trasferimento deve avvenire e i mezzi di impugnazione, le ragioni di fatto e di diritto in base alle quali è stata
individuata la competenza di altro Stato, la data in cui il richiedente asilo risulta aver presentato domanda di protezione
internazionale in Italia, la data in cui l’Unità Dublino ha presentato richiesta di presa o ripresa in carico allo Stato
membro competente e, infine, la data di accettazione da parte di quest’ultimo. Qualora il richiedente non si avvalga
della possibilità di impugnare la decisione, la Questura deve comunicare all’interessato la data e l’ora previste per il
trasferimento.

Ricorso giurisdizionale contro la decisione di trasferimento in altro Stato UE La decisione di trasferimento può essere
impugnata di fronte al tribunale ordinario-sezione specializzata in materia di immigrazione, protezione internazionale e
circolazione dei cittadini UE, al Tribunale di Roma (così afferma la Suprema Corte di Cassazione) entro 3 giorni dalla
notifica del provvedimento di trasferimento. Entro 10 giorni dalla notifica del ricorso, l’Unità Dublino deve depositare i
documenti da cui risultino gli elementi di prova. Nei successivi 10 giorni, presa visione della documentazione, il
ricorrente può a propria volta depositare una nota difensiva. Il giudice fissa udienza solo se lo ritiene utile ai fini della
decisione. La decisione deve essere assunta entro 60 giorni dalla presentazione del ricorso e non è reclamabile dinanzi
alla Corte d’Appello ma solo ricorribile dinanzi alla Corte di Cassazione, entro 3 giorni dalla notifica del rigetto. La
Corte di Cassazione decide sul ricorso entro 2 mesi dalla presentazione dello stesso.

Sospensione del trasferimento impugnato Durante la procedura di determinazione dello Stato competente, il
trasferimento impugnato è sospeso e se l’istanza è rigettata il termine di 6 mesi per il trasferimento inizia a decorrere
dal rigetto, altrimenti ricorre dall’eventuale rigetto del ricorso. La persona resta in accoglienza durante questo periodo:
non può essere trasferita.

Sospensione ed estinzione del procedimento in caso di trasferimento La CT sospende il procedimento durante lo


svolgimento per la determinazione dello Stato competente e, altrettanto, dichiara estinto il procedimento in caso di
determinazione di altro Stato compente ad esaminare la domanda.
103
Termini per lo svolgimento della procedura di esame di ogni domanda Entro 30 gg. dalla presentazione della domanda
alla Questura si deve svolgere il colloquio personale con la Commissione e la decisione deve essere adottata entro i
successivi 3 gg. Ma allora perché la disciplina introduce anche il termine di 6 mesi? Questi possono essere necessari per
la sopravvenuta esigenza di acquisire nuovi elementi. Anzi, è normata un’ulteriore proroga di altri 9 mesi quando:

 l’esame della domanda richiede la valutazione di questioni complesse


 quando è presentato simultaneamente un numero elevato di domande
 quando il ritardo è da attribuire all’inosservanza degli obblighi di cooperazione a carico del richiedente.

In casi eccezionali e motivati, il termine può essere prorogato di altri 3 mesi se è necessario per assicurare un esame
adeguato e completo della domanda.

Esame prioritario delle domande La domanda di PI è esaminata in via prioritaria da ogni CT, previo esame preliminare
delle domande da parte del suo Presidente, quando:

a) ad una prima valutazione, è verosimilmente fondata;


b) è presentata da un richiedente appartenente a categorie di persone vulnerabili, in particolare da un minore non
accompagnato, ovvero che necessita di garanzie procedurali particolari;
c) la CT omette il colloquio col richiedente perché ritiene di avere sufficienti motivi per riconoscere lo status di
protezione sussidiaria sulla base degli elementi in suo possesso.

Un esame prioritario della domanda finalizzato a garantire un diritto con maggior velocità è un trattamento di favore.
Un esame accelerato per negare un diritto è, invece, uno strumento molto pericoloso. Ed è a tal proposito che parliamo
di procedure accelerate. La Questura provvede senza ritardo alla trasmissione della documentazione necessaria alla CT
in una delle ipotesi in cui le domande devono essere esaminati con procedure accelerate, esclusi i casi di minori non
accompagnati e di stranieri portatori di esigenze particolari (minori, minori non accompagnati, disabili, anziani, donne
in stato di gravidanza, genitori singoli con figli minori, vittime della tratta di esseri umani, persone affette da gravi
malattie o da disturbi mentali, le persone per le quali è stato accertato che hanno subito torture, stupri o altre forme
gravi di violenza psicologica, fisica o sessuale o legata all'orientamento sessuale o all'identità di genere, vittime di
mutilazioni genitali). Dunque, tali soggetti non avranno la procedura accelerata.

Vi sono due tipi di procedure accelerate:

 decisione della commissione entro 5 gg dalla recezione dei documenti, previa audizione del richiedente per: aver
presentato una domanda reiterata; la domanda è presentata da richiedente sottoposto a procedimento penale per uno
dei reati ostativi al riconoscimento della PI; il richiedente è stato condannato anche con sentenza non definitiva per
uno di tali reati
 casi in cui la CT entro 7 gg. dalla data di ricezione della documentazione, provvede all'audizione e decide entro i
successivi 2 gg (per un totale di 9 gg) per: richiedente per il quale è stato disposto il trattenimento nei CPR;
domanda di PI presentata da un richiedente direttamente alla frontiera o nelle zone di transito individuate con
decreto del Ministro dell'interno, dopo essere stato fermato per avere eluso o tentato di eludere i relativi controlli.
In tali casi la procedura può essere svolta direttamente alla frontiera o nelle zone di transito; richiedente
proveniente da un paese designato di origine sicura; domanda manifestamente infondata; richiedente che presenti la
domanda, dopo essere stato fermato in condizioni di soggiorno irregolare, al solo scopo di ritardare o impedire
l'esecuzione di un provvedimento di espulsione o respingimento.

I termini della procedura accelerata possono essere superati ove necessario per assicurare un esame adeguato e
completo della domanda, fatti salvi i termini massimi della procedura ordinaria (ma allora che valore hanno le
procedure accelerate?).

Domanda reiterata La domanda reiterata è un'ulteriore domanda di PI presentata dopo che è stata adottata una
decisione definitiva su una domanda precedente, anche nel caso in cui il richiedente abbia esplicitamente ritirato la
domanda, e nel caso in cui la CT abbia adottato una decisione di estinzione del procedimento o di rigetto della domanda
di riapertura del procedimento sospeso dopo che il richiedente si sia allontanato senza giustificato motivo dalle strutture
di accoglienza o si sottrae al trattenimento.

Cosa succede alle domande reiterate? La CT dichiara inammissibile la domanda PI:


104
a. allorché il richiedente è stato riconosciuto rifugiato da un altro Stato e possa ancora avvalersi di tale protezione; in
tale ipotesi il Presidente della CT procede all’audizione col richiedente sui motivi addotti a sostegno
dell’ammissibilità della domanda nel suo caso specifico
b. quando il richiedente ha reiterato identica domanda dopo che sia stata presa una decisione da parte della CT stessa
senza addurre nuovi elementi in merito alle sue condizioni personali o alla situazione del suo Paese di origine.

In entrambe le ipotesi la domanda è sottoposta a esame preliminare da parte del Presidente della CT. Il richiedente può
presentare – entro 3 gg. dalla comunicazione – osservazioni a sostegno dell’ammissibilità della domanda e la decisione
sull’ammissibilità della domanda potrà essere adottata direttamente al termine dell’esame preliminare. Su tale
disposizione vigono dubbi di legittimità: della ammissibilità delle domande se ne dovrebbe occupare un organo, cioè la
CT. Come mai allora in tal caso se ne occupa il Presidente della CT?

Domanda reiterata in fase di esecuzione di un provvedimento di allontanamento Se lo straniero presenta una prima
domanda reiterata nella fase di esecuzione di un provvedimento che ne comporterebbe l'imminente allontanamento dal
territorio nazionale, la domanda è trasmessa con immediatezza al presidente della CT competente, che procede
all'esame preliminare entro 3 gg., valutati anche i rischi di respingimento diretti e indiretti, e contestualmente ne
dichiara l'inammissibilità ove non siano stati addotti nuovi elementi in merito (di nuovo i dubbi di cui prima).

Istruttoria della domanda da parte della CT Ogni CT per ogni domanda di protezione internazionale esamina:

- Il testo della domanda presentata e verbalizzata alla Questura


- Tutta la documentazione raccolta dalla Questura
- Il colloquio personale svolto
- Le notizie sul Paese di origine (COI) elaborate dalla CN e da EURODAC
- Ogni ulteriore memoria o documentazione fatta pervenire dal richiedente

Ove necessario ai fini dell’esame della domanda, la CT ha facoltà di consultare esperti su aspetti sanitari, culturali,
religiosi, di genere o inerenti ai minori e disporre, previo consenso del richiedente, visite mediche dirette ad accertare
gli esiti di persecuzioni o danni gravi subiti.

Onere della prova e cooperazione istruttoria L’esame è svolto in cooperazione col richiedente. CT e giudici sono tenuti
a valutare l’esistenza delle condizioni poste a base delle misure tipiche e della misura residuale del permesso
umanitario, utilizzando il potere-dovere d’indagine, e quello di valutazione della credibilità delle dichiarazioni del
richiedente, con forte attenuazione del regime ordinario dell’onere della prova. Il potere-dovere di cooperazione
istruttoria dell’esaminatore (CT o giudice) comporta il dovere di acquisisce, anche d’ufficio, le informazioni, relative
alla situazione del paese di origine e alla specifica condizione del richiedente. Se necessario il richiedente può chiedere
di aggiungere ulteriori elementi.

Notifiche degli atti delle CT Gli atti delle CT vengono notificati presso il centro o la struttura di accoglienza in cui il
richiedente è accolto o presso il CPR nel quale è trattenuto. Il responsabile del centro ha una funzione pubblica, in
quanto è egli stesso a dover notificare l’atto ricevuto dalla CT al richiedente. Se il richiedente lo accoglie o rifiuta di
riceverlo o di sottoscrivere la ricevuta, il responsabile del centro deve comunicarlo immediatamente al CT via PEC. Se
tale notifica non può essere comunicata perché il richiedente non è reperibile (es. è scomparso), le notificazioni sono
effettuate dalla CT presso l’ultimo domicilio dichiarato dal richiedente. Qualora il richiedente risulta irreperibile sia nei
centri o nelle strutture di accoglienza o trattenimento, sia all’indirizzo fornito, l’atto è inviato a mezzo PEC dalla CT
alla Questura competente, che lo tiene a disposizione dell’interessato per 2 giorni. Trascorsi 2 giorni, la notifica si
considera perfezionata e copia dell’atto notificato resa disponibile al richiedente presso la commissione (cioè l’atto
giace in questura come valido, anche se il richiedente scappa).

Lezione 11 – continuo su esame e decisione sulle domande di protezione internazionale, ricorsi giurisdizionali.
Accoglienza dei richiedenti asilo, degli asilanti e dei minori stranieri non accompagnati. Il SAI (Sistema di
accoglienza e integrazione)

Riprendiamo da dove abbiamo lasciato la scorsa lezione.

105
6. Colloquio personale La CT invia convocazione al richiedente per colloquio personale, indicando data e luogo e, ove
possibile, utilizzando le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, anche mediante
collegamenti audiovisivi a distanza, nel rispetto delle esigenze di riservatezza dei dati che riguardano l'identità e le
dichiarazioni del richiedente.

Tuttavia vi sono casi in cui la CT può omettere il colloquio. Ciò accade:

 Se la CT dispone già degli elementi per dichiarare lo status di rifugiato


 Se risulti certificata dalla struttura sanitaria pubblica o da un medico convenzionato con il SSN l'incapacità o
l'impossibilità di sostenere un colloquio personale
 Se la CT dispone già degli elementi per dichiarare lo status di protezione sussidiaria, previa comunicazione al
richiedente che entro i 3 gg successivi può richiedere il colloquio (il colloquio in tal caso può avvenire perché,
magari, il richiedente non si “accontenta” della protezione sussidiaria, ma vorrebbe lo status di rifugiato

Il rinvio del colloquio (chiaramente diversa dall’omissione) può, invece, aver luogo:

 Per ragioni di salute certificate


 Su richiesta dell’interessato, per gravi motivi
 Nel caso la convocazione non sia stata portata a conoscenza del richiedente asilo non ospitato nelle strutture di
accoglienza o di trattenimento e non sia già stata emessa nei suoi confronti decisione di accoglimento della relativa
istanza, la CT competente o la Commissione nazionale dispone, per una sola volta ed entro 10 gg. dalla cessazione
della causa che non ha consentito lo svolgimento del colloquio, una nuova convocazione

Il colloquio personale è condotto da un solo funzionario specializzato membro della CT, possibilmente dello stesso
sesso del richiedente, o, su richiesta del richiedente o del Presidente della Commissione o sezione, di fronte a tutta la
Commissione. Il colloquio si svolge in seduta non pubblica, senza la presenza dei familiari, a meno che ciò, ad avviso
dell’autorità decidente non sia opportuno per un adeguato esame della domanda (rispetto i familiari).

Il colloquio del minore si svolge in presenza dei genitori o del tutore. La Commissione Nazionale per il Diritto di Asilo
– che coordina tutte le commissioni – ha chiarito che al colloquio deve essere presente il tutore nominato, che in tale
funzione non può essere sostituito dal responsabile della struttura di accoglienza in qualità di esercente i poteri tutelari
in via provvisoria, sicché se il msna è convocato per l’audizione e il tutore non sia ancora stato nominato, occorre
richiedere al Tribunale per i minorenni la nomina del tutore in via d’urgenza. All’audizione può inoltre essere ammesso
personale di sostegno (per esempio un educatore del centro di accoglienza) per prestare la necessaria assistenza al
msna. L’audizione del msna dovrebbe svolgersi innanzi a un componente della Commissione con specifica formazione.

Il richiedente durante il colloquio ha diritto all’interprete, a portarsi un difensore di fiducia a proprio spese (che può
porre domande), di esporre, replicare, rettificare e integrare il verbale e di ottenere copia del verbale del colloquio o
videoregistrazione (non ancora attiva).

7. Decisione della CT e sua notifica, con rilascio dei nuovi PS o revoca del PS per richiesta di asilo In base alla decisione
della CT, possono aver luogo diversi esiti:

A. Inammissibilità della domanda


B. Rigetto della domanda
C. Rigetto della domanda per manifesta infondatezza
D. Riconoscimento dello status di rifugiato (PI)
E. Riconoscimento dello status di protezione sussidiaria, se ne sussistono i presupposti e non sia possibile il
riconoscimento dello status di rifugiato
F. Richiesta al Questore del rilascio del PS per protezione speciale, se sussiste uno dei presupposti e non è possibile il
riconoscimento della protezione internazionale
G. Trasmissione degli atti al questore per il rilascio del PS per cure mediche in caso di rigetto della domanda di PI in
presenza del divieto di espulsione per motivi di salute

106
H. Informazione al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni ai fini dell’attivazione della
richiesta di autorizzazione al soggiorno del familiare del minore già presente in Italia, in caso di rigetto della
domanda di PI
I. Trasmissione degli atti al questore per segnalare reati di tratta (dunque il richiedente entra nel circuito dell’art. 18
TU, cioè la protezione speciale oppure i casi speciali)

Vediamo adesso nel dettaglio alcuni di questi casi.

A. INAMMISSIBILITA’ ha luogo se:

o colui che chiede di essere riconosciuto come rifugiato, in realtà, è già tale in altro Stato e quest’ultimo è tuttora in
grado di proteggerlo
o vi è domanda reiterata senza presentare nuovi elementi o senza che si siano verificati fatti nuovi nel paese, se lo
decide il presidente della CT
o lo straniero presenta una prima domanda reiterata nella fase di esecuzione di un provvedimento che ne
comporterebbe l'imminente allontanamento dal territorio nazionale e il presidente della CT valuta l’insussistenza di
rischi diretti o indiretti di respingimenti e la mancata presentazione di nuovi elementi in merito alle sue condizioni
personali o alla situazione del suo paese di origine

B. RIGETTO ha luogo se:

o non sussistono i presupposti per il riconoscimento della PI


o ricorre una delle cause di cessazione o di esclusione dalla PI (es. ritorno nello Stato, contatti col persecutore, etc.)
o in una parte del territorio del paese di origine, il richiedente non ha fondati motivi di temere di essere perseguitato o
non corre rischi effettivi di subire danni gravi o ha accesso alla protezione contro persecuzioni o danni gravi, può
legalmente e senza pericolo recarvisi ed esservi ammesso e si può ragionevolmente supporre che vi si ristabilisca
(qui avviene l’inversione dell’onere della prova, cioè è la CT a dover mostrare perché il richiedente starebbe bene
in quel dato territorio)

C. RIGETTO PER MANIFESTA INFONDATEZZA ha luogo se:

o il richiedente ha sollevato esclusivamente questioni che non hanno alcuna attinenza con i presupposti per il
riconoscimento della PI, escluso il caso in cui il richiedente sia portatore di esigenze particolari (minori, minori non
accompagnati, disabili, anziani, donne in stato di gravidanza, genitori singoli con figli minori, vittime della tratta di
esseri umani, persone affette da gravi malattie o da disturbi mentali, etc.)
o il richiedente proviene da un paese designato di origine sicuro
o il richiedente ha rilasciato dichiarazioni palesemente incoerenti e contraddittorie o palesemente false, che
contraddicono informazioni verificate sul paese di origine
o il richiedente ha indotto in errore le autorità presentando informazioni o documenti falsi o omettendo informazioni
o documenti riguardanti la sua identità o cittadinanza che avrebbero potuto influenzare la decisione negativamente,
ovvero ha dolosamente distrutto o fatto sparire un documento di identità o di viaggio che avrebbe permesso di
accertarne l'identità o la cittadinanza
o il richiedente è entrato illegalmente nel territorio nazionale o vi ha prolungato illegalmente il soggiorno e senza
giustificato motivo non ha presentato la domanda tempestivamente rispetto alle circostanze del suo ingresso
o il richiedente ha rifiutato di adempiere all'obbligo del rilievo dattiloscopico
o il richiedente si trova nelle condizioni in cui è possibile disporre il trattenimento in un CPR

D. RICONOSCIMENTO DELLA PI ha luogo se:

o riconoscimento dello status di rifugiato


o se non è possibile il riconoscimento dello status di rifugiato, ci sarà il riconoscimento dello status di protezione
sussidiaria (se ve ne sono i presupposti)

A seguito della decisione la Questura rilascia PS e documenti di viaggio

107
E. RICHIESTA RILASCIO PS PER PROTEZIONE SPECIALE La CT non riconosce la PI, ma chiede al Questore il
rilascio del PS per protezione speciale ritenendo lo straniero inespellibile (anche verso altro Stato che offra protezione
analoga), perché si trova in una delle 4 situazioni:

o non può disporsi l’espulsione verso uno Stato in cui lo straniero possa essere oggetto di persecuzione per motivi di
razza, di sesso, di orientamento sessuale, di identità di genere, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni
politiche, di condizioni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale
non sia protetto dalla persecuzione
o esistono fondati motivi di ritenere che lo straniero rischi di essere sottoposto a tortura o a trattamenti inumani o
degradanti nello Stato in cui dovrebbe essere rinviato, tenendo anche conto della situazione dei diritti umani in quel
Paese
o sussistono obblighi costituzionali o internazionali che impediscono la revoca, il rifiuto di rilascio o di rinnovo del
PS
o esistono fondati motivi di ritenere che l'allontanamento dello straniero dal territorio nazionale comporti una
violazione del diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, a meno che esso sia necessario per ragioni di
sicurezza nazionale, di ordine e sicurezza pubblica nonché di protezione della salute. Ai fini della valutazione del
rischio di tale violazione si tiene conto della natura e della effettività dei vincoli familiari dell'interessato, del suo
effettivo inserimento sociale in Italia, della durata del suo soggiorno nel territorio nazionale nonché dell'esistenza di
legami familiari, culturali o sociali con il suo paese d'origine.

8. Eventuale ricorso giurisdizionale contro la decisione della Commissione Nei casi di ritiro o inammissibilità o rigetto o
rigetto per manifesta infondatezza il richiedente ha diritto di restare nel territorio italiano fino alla scadenza del termine
per l’impugnazione (salvo rilascio di PS ad altro titolo) e, nel caso presenti il ricorso, fino alla decisione del giudice sul
ricorso, la cui presentazione abbia effetti sospensivi, o sull’istanza di sospensione della decisione impugnata.

Che cosa si può impugnare a livello giudiziario?

 Decisione della CT di rigetto


 Decisione della CT di rigetto senza richiesta di rilascio di PS per protezione speciale o di PS per cure mediche
 Riconoscimento dello status di protezione sussidiaria invece che dello status di rifugiato
 Decisione della CT di inammissibilità
 Decisione della Commissione Nazionale di revoca o cessazione degli status

In caso di rigetto della domanda, il PS per richiesta di asilo viene revocato e si adotta il provvedimento amministrativo
di espulsione eseguito con accompagnamento immediato alla frontiera nei casi di:

 mancata presentazione del ricorso giurisdizionale contro la decisione della CT entro i termini per l’impugnazione
 rigetto dell’istanza da parte del giudice di sospensione dell’esecuzione del diniego impugnato

Ma oltre ciò, il PS per richiesta di asilo può essere revocato in quanto viene rilasciato PS ad altro titolo a cui lo straniero
può avere diritto (cure mediche, casi speciali, assistenza ai minori, etc.).

Termini dei ricorsi giurisdizionali Il ricorso contro le decisioni delle CT o della CN si deve proporre entro i termini, a
pena di inammissibilità:

 60 giorni se il ricorrente si trova all'estero, con deposito a mezzo del servizio postale o tramite una rappresentanza
diplomatica o consolare italiana
 30 giorni se il ricorrente si trova in Italia dalla notificazione del provvedimento della CT di rigetto o di
inammissibilità o delle decisioni di revoca o di cessazione della CN
 15 giorni dalla notificazione della decisione nei casi di:
- Richiedente trattenuto in CPR o in Hot spot
- Rigetto per manifesta infondatezza della domanda
- Rigetto di domanda che era stata esaminata con procedura accelerata perché era stata presentata dopo che il
richiedente era stato fermato in condizioni di soggiorno irregolare, al solo scopo di ritardare o impedire
l'adozione o l'esecuzione di un provvedimento di espulsione o respingimento
108
Competenza per i ricorsi giurisdizionali È competente il Tribunale ordinario - sezione specializzata in materia di
immigrazione, protezione internazionale e soggiorno dei cittadini UE. È competente il Tribunale in cui ha sede la CT o
la sezione che ha emesso la decisione impugnata (se lo straniero non è ospitato in un centro di accoglienza o trattenuto
in un CPR) o quello in cui ha sede il centro di accoglienza in cui il richiedente è ospitato o il CPR in cui è trattenuto.

Diritto alla difesa Il richiedente ha il diritto di disporre:

» di un avvocato di fiducia, anche col gratuito patrocinio a spese dello Stato. Tuttavia quando il ricorrente è ammesso
al patrocinio a spese dello Stato e l’impugnazione ha a oggetto una decisione di inammissibilità o di manifesta
infondatezza, il Giudice, se rigetta integralmente il ricorso, deve indicare nel decreto di pagamento delle spese di
lite i motivi per cui non ritiene le pretese del ricorrente manifestamente infondate tanto da doversi procedere alla
revoca del patrocinio a cui il ricorrente era stato provvisoriamente ammesso
» di un interprete di fiducia, anche a spese dello Stato

Effetti della presentazione dei ricorsi giurisdizionali

 effetto sospensivo automatico della presentazione del ricorso. Trattasi della regola generale: la proposizione del
ricorso sospende l'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato fino alla definizione del primo grado di
giudizio. Lo straniero ottiene il PS per richiesta di asilo se non è ha un altro. La sospensione cessa in caso di rigetto
totale del ricorso da parte del tribunale
 casi in cui la presentazione del ricorso non sospende l’esecuzione della decisione impugnata, ma la sospensione
può essere disposta dal giudice su richiesta se accoglie un’apposita istanza cautelare proposta dal ricorrente
contestualmente al ricorso, con decreto motivato deciso entro 5 gg dalla presentazione, quando ricorrono gravi e
circostanziate ragioni e assunte, ove occorra, sommarie informazioni (con eventuali conferma, modifica o revoca
disposta, previe note difensive entro 5 gg, nei successivi 5 gg). In caso di sospensione al ricorrente è rilasciato un
PS per richiesta asilo. La sospensione cessa per: sopravvenienza di casi di manifesta infondatezza nel corso del
procedimento giurisdizionale oppure rigetto totale del ricorso da parte del Tribunale
 casi di ricorsi giurisdizionali contro le decisioni della CT che non sospendono il giudizio. Tali casi sono i seguenti:
- il ricorso è proposto da richiedente trattenuto in un hotspot o CPR;
- decisione di inammissibilità della domanda;
- rigetto per manifesta infondatezza;
- rigetto adottato con procedura accelerata nei confronti del richiedente che ha presentato la domanda dopo essere
stato fermato in condizioni di soggiorno irregolare al solo scopo di ritardare o impedire l'adozione o l'esecuzione di
un provvedimento di espulsione o respingimento;
- richiedente proveniente da un paese formalmente dichiarato di origine sicura;
- domanda presentata da richiedente sottoposto a procedimento penale per uno dei reati ostativi e quando ricorrono le
condizioni per il trattenimento del richiedente in un CPR o il richiedente è stato condannato anche con sentenza
non definitiva per uno dei predetti reati.

Nei casi in cui la presentazione del ricorso contro il diniego non sospende la decisione di diniego, si può presentare
un’istanza di sospensione entro 5gg. In tal caso la si può discutere senza la preventiva convocazione della controparte.

Effetto della presentazione dell’istanza di sospensione delle decisioni impugnate La presentazione dell’istanza di
sospensione normalmente sospende l’esecuzione, almeno fino alla decisione del giudice sull’istanza cautelare. Non
sospende l’efficacia dell’atto impugnato (cioè il rimpatrio può essere eseguito, salvo che nel frattempo il giudice abbia
accolto l’istanza di sospensione) nei casi di ricorso contro provvedimento che dichiara inammissibile, per la seconda
volta, la domanda di riconoscimento della protezione internazionale o dichiara inammissibile la domanda di
riconoscimento della protezione internazionale.

Giudizi sui ricorsi giurisdizionali Come si svolgono i giudizi? Anzitutto il ricorso può essere notificato a:

 Ministero dell’Interno (può stare in giudizio con propri rappresentanti o componenti della CT e, entro 20 gg, può
inviare nota difensiva, a cui può replicare il ricorrente con sua nota difensiva entro i 20 gg successivi)
 CT o CN (se il ricorso è contro revoca o cessazione)
 PM (entro 20 gg invia sue conclusioni, rilevando eventuali cause ostative al riconoscimento dello status di rifugiato
e della protezione sussidiaria)
109
CT e CN entro 20 gg dalla notificazione del ricorso, rendono disponibili:

 copia della domanda di protezione internazionale presentata


 copia della videoregistrazione o del verbale della videoregistrazione o del colloquio svolto dalla CT o CN
 l'intera documentazione comunque acquisita nel corso della procedura di esame, compresa l'indicazione della
documentazione sulla situazione socio-politico-economica dei paesi di provenienza dei richiedenti

Il giudizio sul ricorso si svolge in camera di Consiglio. Il giudice si avvale anche delle informazioni sulla situazione
socio-politico-economica del paese di provenienza, che la CN aggiorna costantemente e rende disponibili. Le parti
compaiono entrambe di fronte al giudice (sia Ministero dell’Interno o Commissione, sia il richiedente).

Il giudice, visionata la videoregistrazione, se ritiene necessario disporre l'audizione dell'interessato lo convoca,


altrettanto se ritiene necessario richiedere chiarimenti alle parti. Il giudice può disporre una consulenza tecnica o, anche
d'ufficio, l'assunzione di mezzi di prova. L’impugnazione si fonda su elementi di fatto non dedotti nel corso della
procedura amministrativa di primo grado.

Entro 4 mesi dalla presentazione del ricorso il Tribunale ordinario (sezione specializzata in materia di immigrazione,
protezione internazionale e condizione dei cittadini UE) decide, sulla base degli elementi esistenti al momento della
decisione, con decreto che rigetta il ricorso, riconosce lo status di rifugiato o la protezione sussidiaria o chiede il
rilascio del PS per protezione speciale.

La decisione del giudice si sostituisce ad ogni effetto alla decisione delle CT.

Il decreto del tribunale non può essere più reclamato. Il ricorso in appello è consentito soltanto per i ricorsi contro
domande presentate prima del 13 aprile 2017. Il ricorso in Cassazione (soltanto per motivi di legittimità, non è più un
giudizio sul merito) è consentito entro 30 gg della notificazione del decreto, su procura data dopo la notifica. La
Cassazione decide sul ricorso entro 6 mesi dal rigetto.

Il giudice che ha pronunciato decreto impugnato può sospendere per gravi motivi il decreto su richiesta del ricorrente
presentata entro 5 gg dalla presentazione del ricorso in Cassazione (in questo caso la controparte può depositare
memorie entro i successivi 5 gg e il giudice decide entro i successivi 5 gg). In caso di sospensione il ricorrente ottiene
PS per richiesta di asilo.

SAI – SISTEMA DI ACCOGLIENZA E INTEGRAZIONE Tale sistema, ad oggi, si chiama SAI (sistema di accoglienza e
integrazione), precedentemente SIPROIMI e, fino al 2018, SPRAR. Stiamo per esaminare il d.lgs. 142/2015 (testo base
accoglienza e assistenza dei richiedenti asilo). Vediamo alcuni diritti di base del richiedente asilo. I richiedenti la
protezione internazionale beneficiano dell’assistenza sanitaria, sia come iscritti al SSN, sia, nelle more dell’iscrizione al
SSN, delle prestazioni urgenti ed essenziali come non iscritti al SSN.

Per quanto riguarda l’assistenza ai disturbi psichici dei titolari di protezione internazionale e delle vittime di violenza,
occorre fare riferimento al Decreto del Ministro della salute 3 aprile 2017. Qui, le linee guida per la programmazione
degli interventi di assistenza e riabilitazione, nonché per il trattamento dei disturbi psichici dei titolari dello status di
rifugiato e dello status di protezione sussidiaria che hanno subito torture, stupri o altre forme gravi di violenza
psicologica, fisica o sessuale:

- prevedono un percorso di assistenza alle vittime, a partire dall'individuazione precoce, non sempre facile di questo
tipo di situazioni, fino alla riabilitazione. Punti di attenzione sono la certificazione, essenziale nell'iter della
richiesta di asilo, e la mediazione culturale, indispensabile per la costruzione della relazione. Un focus specifico è
dedicato alle donne e ai bambini che, come noto, rappresentano due sottogruppi particolarmente vulnerabili.
- l'obiettivo è tutelare chi richiede protezione internazionale in condizioni di particolare vulnerabilità, in qualunque
fase del suo percorso di riconoscimento della protezione e ovunque sia ospitato, in modo che le vittime di eventi
traumatici possano effettivamente accedere alle procedure previste dalla norma e la loro condizione possa essere
adeguatamente tutelata.

Accesso all’istruzione e alla formazione professionale I minori richiedenti protezione internazionale o i minori figli di
richiedenti protezione internazionale sono soggetti all'obbligo scolastico e accedono ai corsi e alle iniziative per
l'apprendimento della lingua italiana.

110
Accesso al lavoro del richiedente asilo Il PS per richiesta asilo consente di svolgere attività lavorativa, trascorsi 60 gg.
dalla presentazione della domanda, se il procedimento di esame della domanda non è concluso ed il ritardo non può
essere attribuito al richiedente e non è convertibile in PS per motivi di lavoro.

Partecipazione dei richiedenti protezione internazionale ad attività di utilità sociale I prefetti promuovono, d'intesa con i
Comuni e con le regioni e le province autonome, anche nell'ambito dell'attività dei Consigli territoriali per
l'immigrazione ogni iniziativa utile all'implementazione dell'impiego di richiedenti protezione internazionale e di
titolari di protezione internazionale, su base volontaria, in attività di utilità sociale in favore delle collettività locali, nel
quadro delle disposizioni normative vigenti.

Sistema generale di accoglienza ai richiedenti asilo e asilanti – coordinamento nazionale e coordinamenti regionali Il
d.lgs. 142/2015 (modificato dal decreto legge 130/2020) disciplina il sistema di accoglienza per i richiedenti asilo e gli
asilanti con un coordinamento tra Stato, regioni ed enti locali, composti di organi istituiti e composti con decreto del
Ministro dell’Interno. Il primo è un tavolo di coordinamento nazionale, insediato presso il Ministero dell'interno -
Dipartimento per le libertà civili e che individua le linee di indirizzo e predispone la programmazione degli interventi
diretti a ottimizzare il sistema di accoglienza, compresi i criteri di ripartizione regionale dei posti da destinare alle
finalità di accoglienza, d’intesa con la Conferenza unificata Stato-regioni ed enti locali. Predispone annualmente,
inoltre, salva la necessità di un termine più breve, un Piano nazionale per l'accoglienza che, sulla base delle previsioni
di arrivo per il periodo considerato, individua il fabbisogno dei posti da destinare alle finalità di accoglienza. I secondi
sono tavoli di coordinamento regionale insediati presso le Prefetture che individuano i criteri di localizzazione dei
centri governativi di prima accoglienza e degli eventuali centri di accoglienza straordinaria (CAS) istituiti dai Prefetti e
i criteri di ripartizione, all'interno della Regione, dei posti da destinare alle finalità di accoglienza, tenuto conto dei posti
già attivati dagli enti locali, nel territorio di riferimento, nell'ambito del Sistema di protezione per richiedenti asilo e
rifugiati (SAI).

Con decreto del Ministro dell’interno sentito il Tavolo nazionale di coordinamento è adottato lo schema di capitolato di gara
d'appalto per la fornitura dei beni e dei servizi relativi al funzionamento dei CPR, CPSA, Punti di crisi (Hot-spot), Centri
governativi di prima accoglienza e CAS in modo da assicurare livelli di accoglienza uniformi nel territorio nazionale, in
relazione alle peculiarità di ciascuna tipologia di centro.

Vediamo insieme il sistema di accoglienza. Il D. Lgs. n. 142/2015 (130/2020) prevede 3 fasi:

1) Soccorso e identificazione degli stranieri irregolarmente giunti nel territorio italiano (soccorsi in mare o rintracciati
sul territorio): si giunge ai punti di crisi (hot spot) e centri di primo soccorso e accoglienza (CPSA)
2) Prima assistenza: si giunge in centri governativi di prima accoglienza o centri di accoglienza straordinaria (CAS)
3) Accoglienza del richiedente identificato: strutture del Sistema di accoglienza e integrazione (SAI)

Presupposti dell’accoglienza Il richiedente che ha formalizzato la domanda e che risulta privo di mezzi sufficienti a
garantire una qualità di vita adeguata al sostentamento proprio e dei propri familiari, ha accesso, con i familiari, alle
misure di accoglienza, disposte dal Prefetto. Il richiedente al momento della presentazione della domanda dichiara di
essere privo di mezzi sufficienti di sussistenza e che risulta privo di mezzi sufficienti a garantire una qualità di vita
adeguata al sostentamento proprio e dei propri familiari, commisurato all’importo annuo dell’assegno sociale per ogni
richiedente e familiare a carico accede alle misure di assistenza.

Durata dell’accoglienza L’accoglienza è assicurata da strutture individuate dalle Prefetture per tutta la durata del
procedimento di esame della domanda e, in caso di ricorso giurisdizionale, fintanto che è autorizzata la permanenza del
richiedente protezione internazionale sul territorio italiano. Dunque, fino all’esito del giudizio di primo grado nei casi in
cui la presentazione del ricorso sospende automaticamente gli effetti della decisione impugnata; negli altri casi rimane
nel centro in cui si trova fino all’esito dell’istanza cautelare eventualmente proposta e successivamente per il tempo in
cui è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale dall’autorità giudiziaria.

Chi individua e invia nella struttura è il prefetto, anche avvalendosi dei mezzi di trasporto messi a disposizione dal
gestore. L'accoglienza è disposta nella struttura individuata ed è subordinata all'effettiva permanenza del richiedente in
quella struttura. L'indirizzo della struttura di accoglienza è comunicato dalla prefettura alla Questura e alla
Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale. Il richiedente può comunicare l'indirizzo
della struttura al proprio difensore o consulente legale.
111
Trasferimento di struttura di accoglienza Il trasferimento in altro centro può essere disposto, per motivate ragioni: in
altra struttura della medesima Provincia, dalla prefettura in cui ha sede la struttura di accoglienza che ospita il
richiedente; in un centro collocato in una provincia diversa, dal Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione del
Ministero dell'interno.

Diritto di accesso alle strutture di accoglienza È consentito l'accesso nelle strutture al fine di prestare assistenza ai
richiedenti a UNHCR e ai rappresentanti degli enti di tutela dei titolari di protezione internazionale.

Tutela giurisdizionale in materia di accoglienza dei richiedenti asilo È ammesso ricorso al Tribunale amministrativo
regionale territorialmente competente contro i provvedimenti del Prefetto di:

 diniego delle misure di accoglienza  revoca delle misure di accoglienza

Dubbio di legittimità costituzionale -> poiché l’accoglienza del richiedente asilo è configurata come diritto soggettivo,
il suo giudice avrebbe dovuto essere un giudice ordinario e non il giudice amministrativo.

Analizziamo adesso le 3 fasi di cui prima:

1) fase, soccorso e identificazione degli stranieri irregolarmente giunti nel territorio italiano (soccorsi in mare o
rintracciati sul territorio) sono attuati nell’ambito dei punti di crisi (Hot spot) istituiti nei centri di primo soccorso e
assistenza (CPSA) o nei centri governativi di prima accoglienza. Le persone:

- sono sottoposte ad accertamenti medici


- ricevono una prima assistenza
- ricevono informazione sulla possibilità di presentare domanda di protezione internazionale
- sono sottoposte a pre-identificazione e fotosegnalamento anche ai fini di EURODAC.

2) fase, prima assistenza. È attuata in due tipi di strutture differenti: centri governativi di prima accoglienza o centri
straordinari di accoglienza (CAS) attivati dai Prefetti.

I centri governativi di prima accoglienza (inclusi i centri di primo soccorso e assistenza, CPSA) ospitano:

 i richiedenti asilo per il tempo necessario ad espletare le operazioni di identificazione, ove non completate
precedentemente, alla verbalizzazione della domanda ed all'avvio della procedura di esame della medesima
domanda, nonché ad accertare le condizioni di salute anche per verificare, fin dal momento dell'ingresso nelle
strutture di accoglienza la sussistenza di situazioni di vulnerabilità
 i richiedenti asilo nei confronti dei quali vengono meno i presupposti del trattenimento e hanno ottenuto la
sospensione dell’esecuzione del provvedimento di rigetto durante il giudizio sul ricorso giurisdizionale; in tali casi
possono essere imposti anche le misure alternative al trattenimento nei CPR

Le operazioni di identificazione possono essere svolte all'interno dei centri governativi di prima accoglienza e dei
CPSA o delle Questure, ma non all'interno dei CAS e delle strutture di accoglienza del SAI. Per i richiedenti ospitati
presso queste strutture le operazioni di identificazione e verbalizzazione si svolgono presso la Questura competente.

I centri governativi di prima accoglienza sono istituiti con decreto Ministro dell'interno, sentita la Conferenza unificata
Stato-regioni, enti locali, secondo la programmazione e i criteri individuati dal Tavolo di coordinamento nazionale e dai
Tavoli di coordinamento regionale che tengono conto, ai fini della migliore gestione, delle esigenze di contenimento
della capienza massima. La gestione dei centri può essere affidata ad enti locali, anche associati, alle unioni o consorzi
di comuni, ad enti pubblici o privati che operano nel settore dell'assistenza ai richiedenti asilo o agli immigrati o nel
settore dell'assistenza sociale, secondo le procedure di affidamento dei contratti pubblici. Svolgono la funzione di centri
di prima accoglienza anche gli ex CARA, nonché, con apposito decreto del ministero dell'Interno, i CPSA. I Centri
governativi di prima accoglienza sono localizzati a Bari, Brindisi, Caltanissetta, Gradisca d'Isonzo, Isola di Capo
Rizzuto, Manfredonia, Messina, Treviso, Udine.

Come si svolge l’accoglienza in questi centri? Il richiedente è accolto nei centri governativi di prima accoglienza per il
tempo necessario a:

a) espletare le operazioni di identificazione,


b) verbalizzare la domanda di protezione internazionale
112
c) avviare la procedura di esame della medesima domanda
d) accertare le condizioni di salute del richiedente, inclusa la verifica della sussistenza di situazioni di vulnerabilità
(secondo apposite linee guida emanate dal Ministero della salute insieme col Min. dell’interno) che rendono
preferenziale l’immissione in una struttura di accoglienza del SAI

Situazioni di vulnerabilità e loro accoglienza Ci riferiamo a minori, minori non accompagnati, disabili, anziani, donne
in stato di gravidanza, genitori singoli con figli minori, vittime della tratta di esseri umani, persone affette da gravi
malattie o da disturbi mentali, persone per le quali è stato accertato che hanno subito torture, stupri o altre forme gravi
di violenza psicologica, fisica o sessuale o legata all'orientamento sessuale o all'identità di genere, vittime di
mutilazioni genitali. Il prof ricorda che tutti i richiedenti asilo, in realtà, sono vulnerati.

In caso di situazioni vulnerabili, il gestore del centro comunica la sussistenza di esigenze particolari alla Prefettura
presso cui è insediata la Commissione territoriale competente, per l'eventuale apprestamento delle garanzie procedurali
particolari: al colloquio con la commissione può essere ammesso personale di sostegno per prestare l’assistenza
necessaria. In generale nei centri governativi di prima accoglienza sono previsti servizi speciali di accoglienza delle
persone vulnerabili portatrici di esigenze particolari, anche in collaborazione con la ASL competente per territorio. Tali
servizi garantiscono misure assistenziali particolari ed un adeguato supporto psicologico e una valutazione iniziale e
una verifica periodica della sussistenza delle condizioni vulnerabili da parte di personale qualificato. Ove possibile, i
richiedenti adulti portatori di esigenze particolari sono alloggiati insieme ai parenti adulti già presenti nelle strutture di
accoglienza.

Le persone che hanno subito danni in conseguenza di torture, stupri o altri gravi atti di violenza accedono ad assistenza
o cure mediche e psicologiche appropriate, secondo le linee guida del Ministro della Salute. Il personale sanitario riceve
una specifica formazione ed è tenuto all'obbligo di riservatezza.

Ai richiedenti protezione internazionale identificati come vittime della tratta di esseri umani si applica il programma
unico di emersione, assistenza e integrazione sociale (art. 18 TU).

Modalità di accoglienza nei centri governativi di prima accoglienza e nei CAS Nei Centri governativi di prima
accoglienza e nei CAS devono essere assicurati: adeguati standard igienico-sanitari, abitativi e di sicurezza; idonee
misure di prevenzione, controllo e vigilanza relativamente alla partecipazione o alla propaganda attiva a favore di
organizzazioni terroristiche internazionali. Nei Centri governativi di prima accoglienza e nei CAS devono essere
erogati, anche con modalità di organizzazione su base territoriale: prestazioni di accoglienza materiale (vitto e
alloggio), assistenza sanitaria, assistenza sociale e psicologica, mediazione linguistico-culturale, somministrazione di
corsi di lingua italiana, servizi di orientamento legale e al territorio.

Nei Centri governativi di prima accoglienza e nei CAS sono assicurati:

» il rispetto della sfera privata, comprese le differenze di genere, delle esigenze connesse all'età,
» la tutela della salute fisica e mentale dei richiedenti,
» l'unità dei nuclei familiari composti da coniugi e da parenti entro il I^ grado,
» l'apprestamento delle misure necessarie per le persone portatrici di particolari esigenze,
» misure per prevenire ogni forma di violenza, anche di genere, e a garantire la sicurezza e la protezione dei
richiedenti e del personale che opera presso i centri.

Il richiedente ospitato in un Centro governativo di prima accoglienza:

» può uscire dal centro nelle ore diurne,


» può chiedere al prefetto un permesso temporaneo di allontanamento dal centro per un periodo di tempo diverso o
superiore a quello di uscita, per rilevanti motivi personali o per motivi attinenti all'esame della domanda,
» può comunicare con i rappresentanti dell'UNHCR, degli enti di tutela dei titolari di protezione internazionale con
esperienza consolidata nel settore, con i ministri di culto, con gli avvocati e i familiari

Centri straordinari di accoglienza (CAS) Sono strutture temporanee attivate dai Prefetti nel caso in cui è
temporaneamente esaurita la disponibilità di posti all'interno dei centri governativi di prima accoglienza a causa di
arrivi consistenti e ravvicinati di richiedenti. I CAS non sono un’alternativa al SAI, sono un’alternativa ai centri

113
governativi. Sono individuati dalle prefetture-uffici territoriali del Governo, previo parere dell'ente locale nel cui
territorio è situata la struttura, secondo le procedure di affidamento dei contratti pubblici. È consentito, nei casi di
estrema urgenza, il ricorso alle procedure di affidamento diretto-

L'accoglienza può essere disposta dal prefetto, sentito il Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione del Ministero
dell'interno, previa valutazione delle condizioni di salute del richiedente, anche al fine di accertare la sussistenza di
esigenze particolari di accoglienza. L'accoglienza nei CAS è limitata al tempo strettamente necessario al trasferimento
del richiedente nelle strutture del SAI. Il trasferimento del richiedente che rientra nelle categorie di persone vulnerabili
è effettuato in via prioritaria. Le operazioni di identificazione e verbalizzazione della domanda sono espletate presso la
questura più vicina al luogo di accoglienza.

I CAS, a differenza dei centri governativi di prima accoglienza, non comportano misure limitative alla libertà di
circolazione e soggiorno.

Revoca delle misure di accoglienza nei centri governativi di prima accoglienza o nei CAS Il Prefetto con
provvedimento scritto e motivato (impugnabile al TAR) revoca le misure di accoglienza nei confronti di richiedente
asilo ospitato in centri governativi di prima accoglienza o in CAS nei casi di

 allontanamento ingiustificato;
 in uno dei casi dell’art. 23 d.lgs. 142/2015, nonché:
 mancata presentazione presso la struttura individuata ovvero abbandono del centro di accoglienza da parte del
richiedente, senza preventiva motivata comunicazione alla prefettura;
 mancata presentazione del richiedente al colloquio personale con la commissione territoriale;
 presentazione di una domanda reiterata;
 accertamento della disponibilità da parte del richiedente di mezzi economici sufficienti (in tal caso deve
rimborsare i costi dell’accoglienza);
 violazione grave o ripetuta delle regole delle strutture in cui è accolto da parte del richiedente asilo, compreso il
danneggiamento doloso di beni mobili o immobili, ovvero comportamenti gravemente violenti.

Quando i presupposti per la valutazione di pericolosità del richiedente che consentirebbe il trattenimento emergono
dopo l'invio in un centro governativo di prima accoglienza o in un CAS, il prefetto revoca le misure di accoglienza e lo
comunica al questore per l'adozione del provvedimento di trattenimento in un CPR.

In caso di allontanamento ingiustificato dal centro o mancata presentazione presso la struttura individuata, se il
richiedente asilo è rintracciato o si presenta volontariamente, il prefetto territorialmente competente dispone, con
provvedimento motivato, sulla base degli elementi addotti dal richiedente, l'eventuale ripristino delle misure di
accoglienza soltanto se la mancata presentazione o l'abbandono sono stati causati da forza maggiore o caso fortuito o
comunque da gravi motivi personali.

3) fase, accoglienza del richiedente identificato che è inviato dalla Prefettura in una delle strutture del Sistema di
accoglienza e integrazione (SAI), predisposte su progetti ideati dagli enti locali, secondo standard stabiliti con decreto
del Ministro dell’interno e approvati dal Ministero dell’Interno (finanziati al 95% dal Ministero dell’interno col Fondo
nazionale per l’asilo e gestiti dagli enti locali mediante enti del terzo settore).

IL SAI Il decreto legge 21 ottobre 2020, n. 130, convertito in Legge 18 dicembre 2020, n. 173, rinomina il Sistema di
protezione per titolari di protezione internazionale e per i minori stranieri non accompagnati (SIPROIMI, istituito col
d.l. n. 113/2018 in sostituzione dello SPRAR) in SAI – Sistema di accoglienza e integrazione. Si prevede l’accoglienza
nelle strutture del SAI secondo due livelli di servizi e destinatari:

- Servizi di 1^ livello: prestazioni di accoglienza materiale, assistenza sanitaria, assistenza sociale e psicologica,
mediazione linguistico-culturale, somministrazione di corsi di lingua italiana e servizi di orientamento legale e al
territorio. Ne beneficiano: richiedenti protezione internazionale
- Servizi di 2^ livello finalizzati all'integrazione, tra cui si comprendono, oltre quelli previsti al primo livello (cioè
non lo esclude ma si aggiunge ad esso), l'orientamento al lavoro e la formazione professionale. Ne beneficiano:
1) titolari di protezione internazionale (status di rifugiato o status di protezione sussidiaria)
2) minori stranieri non accompagnati (in appositi centri)

114
3) stranieri in prosieguo amministrativo affidati ai servizi sociali, al compimento dei 18 anni
4) titolari di PS per protezione speciale, ad eccezione dei casi per i quali siano state applicate le cause di
esclusione della protezione internazionale (es. commissione di reati)
5) titolari di PS per casi speciali (umanitari in regime transitorio, titolari di protezione e assistenza sociale, se
non ospitati in centri specializzati, vittime di violenza domestica, vittime di sfruttamento lavorativo)
6) titolari di PS per calamità
7) titolari di PS per atti di particolare valore civile
8) titolari di PS per cure mediche.

Servizio centrale del SAI Per razionalizzare e ottimizzare il SAI e facilitare il coordinamento, a livello nazionale, dei
servizi di accoglienza territoriali, il Ministero dell'interno attiva, sentiti l'Associazione nazionale dei comuni italiani
(ANCI) e l’UNHCR, un servizio centrale, affidato con apposita convenzione all’ANCI, di informazione, promozione,
consulenza, monitoraggio e supporto tecnico agli enti locali che prestano i servizi di accoglienza. Provvede a:
monitorare la presenza sul territorio degli stranieri beneficiari delle strutture del SAI; creare una banca dati degli
interventi realizzati a livello locale in favore dei richiedenti asilo e dei rifugiati; favorire la diffusione delle
informazioni sugli interventi; fornire assistenza tecnica agli enti locali, anche nella predisposizione dei servizi del SAI;
promuovere e attuare, d'intesa con il Ministero degli affari esteri, programmi di rimpatrio attraverso l'Organizzazione
internazionale per le migrazioni o altri organismi, nazionali o internazionali, a carattere umanitari.

Il fondo nazionale per le politiche e i servizi dell'asilo Con decreto del Ministro dell'interno, sentita la Conferenza
Stato- Regioni ed enti locali, che si esprime entro 30 gg, sono definiti i criteri e le modalità per la presentazione da parte
degli enti locali delle domande di contributo per la realizzazione e la prosecuzione dei progetti finalizzati
all'accoglienza degli stranieri beneficiari del SAI. Nei limiti delle risorse disponibili del Fondo nazionale per le
politiche e i servizi dell’asilo, il Ministro dell'interno, provvede all'ammissione al finanziamento dei progetti presentati
dagli enti locali. Ai fini del finanziamento delle attività e degli interventi del SAI, presso il Ministero dell'interno, è
istituito il Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell'asilo, la cui dotazione è costituita da 3 capitoli:

A) bilancio dello Stato


B) le assegnazioni annuali del Fondo europeo per i rifugiati (oggi incluse nel FAMI)
C) i contributi e le donazioni eventualmente disposti da privati, anche internazionali, e da altri organismi dell’UE

Dubbi di incostituzionalità del SAI -> Poiché l’accoglienza dei richiedenti asilo e degli asilanti è per lo Stato un obbligo
derivante dalle norme UE, i servizi di accoglienza diffusi sul territorio e concernenti gli aspetti diversi dagli aspetti
concernenti la sicurezza pubblica, il controllo del frontiere e per le fasi successive ai primi soccorsi e la distribuzione
sul territorio italiano, sono funzioni amministrative che devono spettare ad ogni Comune oppure devono essere
attribuite dalla legge statale a Provincie o Città metropolitane o Regioni o Stato secondo criteri di sussidiarietà,
adeguatezza e differenziazione (art. 118 Cost.), che deve essere finanziata integralmente dallo Stato (art. 119 Cost.) e
soltanto in caso di inadempienza per evitare la violazione degli obblighi UE potrebbe intervenire il Governo con
l’esercizio dei poteri sostitutivi ai sensi dell’art. 120 Cost., secondo criteri di sussidiarietà e leale collaborazione. E
invece:

1) L’accoglienza non è per ogni comune, ma del SAI fanno parte soltanto le strutture di accoglienza di quei Comuni
che vogliono presentare progetti conformi agli standard previsti da norme statali
2) Il finanziamento statale delle strutture SAI non è totale, ma soltanto al 90-95%
3) Poiché l’accoglienza nelle strutture SAI è strutturalmente insufficiente rispetto al numero di richiedenti asilo e
asilanti le norme statali conferiscono in modo stabile ai Prefetti un potere sostitutivo, cioè la facoltà di istituire i
CAS, la cui gestione però possono anche affidare agli enti locali

Accoglienza dei minori: dare priorità al superiore interesse del minore Le misure di accoglienza devono dare priorità al
superiore interesse del minore in modo da assicurare condizioni di vita adeguate alla minore età, con riguardo alla
protezione, al benessere ed allo sviluppo anche sociale del minore. Gli operatori che si occupano dei minori sono in
possesso di idonea qualifica o comunque ricevono una specifica formazione e sono soggetti all'obbligo di riservatezza
sui dati e sulle informazioni riguardanti i minori.

115
Per la valutazione dell'interesse superiore del minore occorre procedere all'ascolto del minore, tenendo conto della sua
età, del suo grado di maturità e di sviluppo personale, anche al fine di conoscere le esperienze pregresse e valutare il
rischio che il minore sia vittima di tratta di esseri umani, nonché a verificare la possibilità di ricongiungimento
familiare, purché corrisponda all'interesse superiore del minore (applicando il regolamento di Dublino). I figli minori
dei richiedenti e i richiedenti minori sono alloggiati con i genitori, i fratelli minori non coniugati o altro adulto
legalmente responsabile.

L'assistenza affettiva e psicologica dei minori stranieri non accompagnati è assicurata, in ogni stato e grado del
procedimento, dalla presenza di persone idonee indicate dal minore, nonché di gruppi, fondazioni, associazioni od
organizzazioni non governative di comprovata esperienza nel settore dell'assistenza ai minori stranieri, previo consenso
del minore, e ammessi dall'autorità giudiziaria o amministrativa che procede. Il msna ha diritto di partecipare per
mezzo di un suo rappresentante legale a tutti i procedimenti giurisdizionali e amministrativi che lo riguardano e di
essere ascoltato nel merito. A tale fine è assicurata la presenza di un mediatore culturale.

All’art. 19 d.lgs. 142/2015 è previsto uno specifico sistema di accoglienza per i msna. Vediamo:

1) fase, per le esigenze di soccorso e di protezione immediata, i msna sono accolti in strutture governative di prima
accoglienza destinate solo ai msna, istituite con decreto del Ministro dell'interno, per il tempo strettamente necessario,
comunque non superiore a 30 gg, all'identificazione, che si deve concludere entro 10 gg e all'eventuale accertamento
dell’età, nonché a ricevere, con modalità adeguate alla loro età, ogni informazione sui diritti riconosciuti al minore e
sulle modalità di esercizio di tali diritti, compreso quello di chiedere la protezione internazionale. Durante la
permanenza nella struttura di prima accoglienza è garantito un colloquio con uno psicologo dell’età evolutiva, ove
necessario in presenza di un mediatore culturale, per accertare la situazione personale del minore, i motivi e le
circostanze della partenza dal suo paese di origine e del viaggio effettuato, nonché le sue aspettative future.

Le strutture di prima accoglienza per msna sono attivate dal Ministero dell'interno, in accordo con l'ente locale nel cui
territorio è situata la struttura. Con decreto del Ministro dell'interno, sono fissati le modalità di accoglienza, gli standard
strutturali, in coerenza con la normativa regionale, e i servizi da erogare, in modo da assicurare un'accoglienza adeguata
alla minore età, nel rispetto dei diritti fondamentali del minore e dei principi previsti dall’art. 18 d. lgs. 142/2015.

2) fase, la prosecuzione dell’accoglienza avviene in apposite strutture dedicate ai msna nell’ambito del SAI. Nella
scelta del posto, tra quelli disponibili, in cui collocare il msna, si deve tenere conto delle esigenze e delle caratteristiche
dello stesso minore risultanti dal colloquio di orientamento e identificazione. Le strutture nelle quali sono accolti i msna
devono soddisfare gli standard minimi dei servizi e dell'assistenza forniti dalle strutture residenziali per minorenni ed
essere autorizzate o accreditate ai sensi della normativa nazionale e regionale in materia. La non conformità alle
dichiarazioni rese ai fini dell'accreditamento comporta la cancellazione della struttura di accoglienza dal Sistema.

La capienza del SAI è commisurata alle effettive presenze dei msna nel territorio nazionale ed è, comunque, stabilita
nei limiti delle risorse del Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell'asilo, da riprogrammare annualmente. A tal
fine gli enti locali che partecipano alla ripartizione del Fondo prevedono specifici programmi di accoglienza riservati ai
msna.

In caso di temporanea indisponibilità sia nelle strutture governative di prima accoglienza per msna sia nelle strutture
apposite per msna del SAI, l'assistenza e l'accoglienza del minore sono temporaneamente assicurate dalla pubblica
autorità del Comune in cui il minore si trova. I Comuni che assicurano questa attività di accoglienza accedono ai
contributi disposti dal Ministero dell'interno a valere sul Fondo nazionale per l'accoglienza dei msna, nel limite delle
risorse del medesimo Fondo e comunque senza alcuna spesa a carico del Comune interessato all'accoglienza dei msna.

In presenza di arrivi consistenti e ravvicinati di msna, qualora l'accoglienza non possa essere assicurata dai comuni, il
prefetto attiva strutture ricettive temporanee (CAS) esclusivamente dedicate ai msna di età superiore ai 14 anni, con una
capienza massima di 50 posti per ogni struttura. Il msna non può essere trattenuto in un CPR, né ospitato in un centro
governativo di prima accoglienza per richiedenti asilo.

Procedura di segnalazione del msna e di nomina del tutore + indagini per individuare i familiari Il gestore della
struttura in cui il msna è ospitato dà comunicazione dell'accoglienza del msna nelle strutture al comune in cui si trova la
struttura stessa, per il coordinamento con i servizi del territorio. L'autorità di P.S. dà immediata comunicazione della

116
presenza di un msna al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni e al Tribunale per i minorenni
per l'apertura della tutela e la nomina del tutore e per la ratifica delle misure di accoglienza predisposte, nonché al
Ministero del lavoro e delle politiche sociali, con mezzi idonei a garantirne la riservatezza, al fine di assicurare il
censimento e il monitoraggio della presenza dei minori non accompagnati.

Il provvedimento di nomina del tutore e gli altri provvedimenti relativi alla tutela sono adottati dal presidente del
tribunale per i minorenni o da un giudice da lui delegato. Il tutore possiede le competenze necessarie per l'esercizio
delle proprie funzioni e svolge i propri compiti in conformità al principio dell'interesse superiore del minore.

Per garantire il diritto all'unità familiare è tempestivamente avviata ogni iniziativa per l'individuazione dei familiari del
msna richiedente protezione internazionale. Il Ministero dell'interno, sentiti il Ministero della giustizia e il Ministero
degli affari esteri e della cooperazione internazionale, stipula convenzioni, sulla base delle risorse disponibili del Fondo
nazionale per le politiche e i servizi dell'asilo, con organizzazioni internazionali, intergovernative e associazioni
umanitarie, per l'attuazione di programmi diretti a rintracciare i familiari dei minori non accompagnati. Le ricerche ed i
programmi diretti a rintracciare i familiari sono svolti nel superiore interesse dei minori e con l'obbligo della assoluta
riservatezza, in modo da tutelare la sicurezza del richiedente e dei familiari. Nei 5 giorni successivi al colloquio di
orientamento e identificazione se non sussiste un rischio per il msna o per i suoi familiari, previo consenso informato
dello stesso minore ed esclusivamente nel suo superiore interesse, l'esercente la responsabilità genitoriale, anche in via
temporanea, invia una relazione all'ente convenzionato, che avvia immediatamente le indagini. Il risultato delle indagini
è trasmesso al Ministero dell'interno, che è tenuto ad informare tempestivamente il minore, l'esercente la responsabilità
genitoriale nonché il personale qualificato che ha svolto il colloquio. Qualora siano individuati familiari idonei a
prendersi cura del msna, tale soluzione deve essere preferita al collocamento in comunità.

Per l’identificazione di msna, vi è un primo colloquio col msna di orientamento e identificazione, volto ad approfondire
la sua storia personale e familiare e a far emergere ogni altro elemento utile alla sua protezione. Al colloquio è garantita
la presenza di un mediatore culturale.

Nei casi di dubbi fondati relativi all’età dichiarata dal minore

 in attesa delle procedure di identificazione, il minore resta accolto nelle strutture di prima accoglienza
 l'identità di un msna è accertata dalle autorità di P.S., coadiuvate da mediatori culturali, alla presenza del tutore o
del tutore provvisorio se già nominato, solo dopo che è stata garantita allo stesso minore un'immediata assistenza
umanitaria

Qualora sussista un dubbio circa l’età dichiarata, questa è accertata in via principale attraverso un documento
anagrafico, anche avvalendosi della collaborazione delle autorità diplomatico-consolari, che non deve essere richiesta
nei casi in cui:

a) il presunto minore abbia espresso la volontà di chiedere protezione internazionale


b) una possibile esigenza di protezione internazionale emerga a seguito del colloquio
c) dall’intervento consolare possano derivare pericoli di persecuzione
d) il minore dichiari di non volersi avvalere dell'intervento dell'autorità diplomatico-consolare.

Le autorità di P.S. consultano, ai fini dell'accertamento dell’età dichiarata, il sistema informativo nazionale dei msna
istituito presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali nonché le altre banche dati pubbliche che contengono dati
pertinenti, secondo le modalità di accesso per esse previste. Qualora permangano dubbi fondati in merito all’età
dichiarata da un msna, la Procura della Repubblica presso il tribunale per i minorenni può disporre esami socio-sanitari
volti all'accertamento dell’età. Lo straniero è informato, con l'ausilio di un mediatore culturale, in una lingua che possa
capire e in conformità al suo grado di maturità e di alfabetizzazione, del fatto che la sua età può essere determinata
mediante l'ausilio di esami socio-sanitari, del tipo di esami a cui deve essere sottoposto, dei possibili risultati attesi e
delle eventuali conseguenze di tali risultati, nonché di quelle derivanti dal suo eventuale rifiuto di sottoporsi a tali
esami.

L'accertamento socio-sanitario dell’età deve essere svolto in un ambiente idoneo con un approccio multidisciplinare da
professionisti adeguatamente formati e, ove necessario, in presenza di un mediatore culturale, utilizzando modalità
meno invasive possibili e rispettose dell’età presunta, del sesso e dell'integrità fisica e psichica della persona. Non

117
devono essere eseguiti esami socio-sanitari che possano compromettere lo stato psico-fisico della persona. Il risultato
dell'accertamento socio-sanitario è comunicato allo straniero, in modo congruente con la sua età, con la sua maturità e
con il suo livello di alfabetizzazione, in una lingua che possa comprendere, all'esercente la responsabilità genitoriale e
all'autorità giudiziaria che ha disposto l'accertamento. Nella relazione finale deve essere sempre indicato il margine di
errore. Qualora, anche dopo l'accertamento socio-sanitario, permangano dubbi sulla minore età, questa si presume ad
ogni effetto di legge.

Il provvedimento di attribuzione dell’età è emesso dal tribunale per i minorenni ed è notificato allo straniero e,
contestualmente, all'esercente i poteri tutelari, ove nominato, e può essere impugnato in sede di reclamo. In caso di
impugnazione, il giudice decide in via d'urgenza entro 10 gg. Il provvedimento è altresì comunicato alle autorità di
polizia ai fini del completamento delle procedure di identificazione ed al Ministero del lavoro e delle politiche sociali ai
fini dell'inserimento dei dati nel sistema informativo nazionale dei msna.

Lezione 12 – Cittadinanza e apolidia

Prima di passare oltre, concludiamo il discorso rispetto il SAI. Questo è costituito dalla rete degli enti locali che per la
realizzazione di progetti di accoglienza integrata accedono, nei limiti delle risorse disponibili, al Fondo nazionale per le
politiche e i servizi dell’asilo. A livello territoriale gli enti locali, con il supporto di enti del terzo settore, garantiscono
interventi di accoglienza integrata che oltre a garantire vitto e alloggio, assicurano informazione, accompagnamento,
assistenza e orientamento, attraverso la costruzione di percorsi individuali di inserimento socio-economico.

Le strutture di accoglienza sono finanziate fino al 90% dal Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell'asilo,
composto di risorse del bilancio statale e di contribuiti del fondo FAMI e per il 10% dagli enti locali che presentano
richiesta di finanziamento dei progetti, rispondendo a bandi periodici del Dipartimento delle libertà civili e
dell’immigrazione del Ministero dell’interno, sulla cui ammissione decide una commissione istituita dallo stesso
Dipartimento e poi attuati (per 3 anni) col concorso di enti del terzo settore.

Il Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione del Ministero dell'interno svolge, anche tramite le prefetture - uffici
territoriali del Governo, attività di controllo e monitoraggio della gestione delle strutture di accoglienza. Le prefetture
possono a tal fine avvalersi anche dei servizi sociali del comune. L'attività di monitoraggio e controllo ha per oggetto la
verifica della qualità dei servizi erogati e il rispetto dei livelli di assistenza e accoglienza fissati con i decreti
ministeriali, con particolare riguardo ai servizi destinati alle categorie vulnerabili e ai minori, nonché le modalità di
affidamento dei servizi di accoglienza a soggetti attuatori da parte degli enti locali che partecipano alla ripartizione
delle risorse del Fondo nazionale dei servizi per l’asilo.

Le linee guida dei progetti SAI -> decreto del Ministero dell'Interno 18 novembre 2019: Modalità di accesso degli enti
locali ai finanziamenti del Fondo nazionale per le politiche ed i servizi dell'asilo e di funzionamento del Sistema di
protezione per titolari di protezione internazionale e per i minori stranieri non accompagnati (Siproimi, oggi SAI).

 Obiettivi generali: predisposizione di servizi di accoglienza integrata per favorire il perseguimento dell'autonomia
individuale e supportare i percorsi di integrazione e di inclusione sociale dei soggetti accolti
 Durata dei progetti finanziati: 3 anni

Accoglienza integrata e servizi minimi da garantire

a) accoglienza materiale;
b) mediazione linguistico-culturale;
c) orientamento e accesso ai servizi del territorio;
d) insegnamento della lingua italiana e inserimento scolastico per i minori;
e) formazione e riqualificazione professionale;
f) orientamento e accompagnamento all'inserimento lavorativo (adesso è riservato solo ai riconosciuti);
g) orientamento e accompagnamento all'inserimento abitativo;
h) orientamento e di accompagnamento all'inserimento sociale;
i) orientamento e accompagnamento legale;
j) tutela psico-socio-sanitaria.
118
a) accoglienza materiale: garantire il vitto e soddisfare le richieste e le particolari necessità in modo da rispettare le
tradizioni culturali e religiose delle persone accolte; fornire vestiario, biancheria per la casa, prodotti per l'igiene
personale in quantità sufficiente e rispettando le esigenze individuali; erogare pocket money; fornire materiale scolastico
per i minori.
b) mediazione linguistico-culturale: il servizio di mediazione linguistico-culturale è da considerarsi trasversale e
complementare agli altri servizi erogati. C’è da garantire la mediazione linguistico-culturale al fine di facilitare la
relazione e la comunicazione - sia linguistica (interpretariato), che culturale - tra i singoli beneficiari, il progetto di
accoglienza e il contesto territoriale (istituzioni, servizi locali, cittadinanza).
c) orientamento e accesso ai servizi del territorio: garantire le procedure di iscrizione anagrafica secondo quanto dispone la
normativa vigente; orientare i beneficiari alla conoscenza del territorio, facilitandoli nell'accesso e nella fruibilità dei
servizi erogati; garantire l'accesso e la fruibilità del diritto alla salute.
d) insegnamento della lingua italiana e inserimento scolastico per i minori: garantire l'inserimento scolastico dei minori e
l'istruzione degli adulti secondo gli obblighi di legge e monitorarne la frequenza; favorire, ove possibile, l'accesso
all'istruzione secondaria e universitaria; garantire l'accesso, la fruibilità e la frequenza dei corsi di apprendimento e
conseguimento dell'attestazione e/o certificazione della lingua italiana, secondo il livello di conoscenza di ciascun
beneficiario, senza interruzioni nel corso dell'anno, per un numero minimo di 15 ore settimanali.
e) formazione e riqualificazione professionale: sviluppare azioni di orientamento al lavoro, incluso l'utilizzo di specifici
strumenti di profilazione delle competenze; orientare e accompagnare i beneficiari alla formazione e riqualificazione
professionale (corsi, tirocini formativi, etc.); facilitare le procedure di riconoscimento dei titoli di studio e professionali.
f) orientamento e accompagnamento all'inserimento lavorativo: garantire l'informazione sulla normativa italiana in materia
di lavoro e l'orientamento ai servizi per l'impiego; facilitare i percorsi di inserimento lavorativo in ambienti adeguati a
beneficiari con specifiche esigenze, fermo restando quanto previsto dalla vigente normativa in materia di accesso al
lavoro per le persone svantaggiate e appartenenti a categorie protette.
g) orientamento e accompagnamento all'inserimento abitativo: favorire l'accesso all’ERP e al mercato privato degli alloggi
attraverso azioni di promozione, supporto ed eventuale intermediazione tra beneficiari e locatori/proprietari; facilitare i
percorsi di inserimento abitativo in ambienti adeguati ai beneficiari con specifiche esigenze.
h) orientamento e accompagnamento all'inserimento sociale: promuovere la realizzazione di attività di sensibilizzazione e di
informazione al fine di facilitare il dialogo tra i beneficiari e la comunità cittadina; promuovere e sostenere la
realizzazione di attività di animazione socio-culturale mediante la partecipazione attiva dei beneficiari; costruire e
consolidare la rete territoriale di sostegno al progetto coinvolgendo gli attori locali interessati; promuovere la
partecipazione dei beneficiari alla vita associativa e pubblica del territorio, anche in previsione di eventi interamente
auto-organizzati.
i) orientamento e accompagnamento legale: per i msna richiedenti asilo garantire l'orientamento e l'accompagnamento
nell'interlocuzione con gli attori istituzionali preposti alle diverse fasi della procedura di riconoscimento della protezione
internazionale; garantire la verifica degli adempimenti amministrativi di segnalazione agli organi competenti e le dovute
azioni di legge in materia di presa in carico dei minori stranieri non accompagnati e garantire il supporto per la
regolarizzazione degli stessi nell'ipotesi in cui formalizzino la richiesta di protezione internazionale; garantire
l'orientamento e l'informazione legale sulla normativa italiana ed europea in materia di immigrazione e d'asilo; garantire
l'orientamento e l'accompagnamento in materia di procedure amministrative relative alla posizione di ogni singolo
beneficiario; garantire l'informazione sui diritti e i doveri sanciti dall'ordinamento italiano; garantire l'informazione sui
programmi di rimpatrio assistito e volontario; garantire l'assistenza tecnico legale nel caso di beneficiari con specifiche
esigenze di presa in carico.
j) tutela psico-socio-sanitaria: garantire l'attivazione del sostegno psico-socio-assistenziale in base alle specifiche esigenze
dei singoli beneficiari; nel caso di servizi di accoglienza in favore di minori stranieri non accompagnati garantire i servizi
psico-socioeducativi; garantire l'accompagnamento al Servizio sanitario nazionale per l'attivazione dei relativi servizi di
base e/o specialistici; garantire l'orientamento, l'informazione e l'accompagnamento in materia di protezione sociale e
previdenza; garantire, nel caso di beneficiari con specifiche esigenze di presa in carico, l'accesso ai necessari servizi
psicosocio-sanitari, l'eventuale piano terapeutico-riabilitativo individuale con attività socio-assistenziali; garantire la
flessibilità degli interventi al fine di declinarli in base all'evoluzione della condizione di vulnerabilità durante il percorso
di accoglienza; costruire e consolidare la collaborazione con gli attori che, a diverso titolo, possono partecipare ai
percorsi di supporto, riabilitazione e cura dei beneficiari portatori di specifiche esigenze psico-socio-sanitarie, dipendenti
anche dal loro percorso migratorio e personale, nonché dalle condizioni specifiche di riduzione in situazione di
sfruttamento o di violenze e/o torture subite; costruire e consolidare, per eventuali situazioni emergenziali, la
collaborazione con gli attori pubblici e privati che possono partecipare alla complessiva gestione delle casistiche, di cui

119
al punto precedente. Nel caso di beneficiari con disagio mentale, che necessitino di una presa in carico specialistica, se
pur temporanea, le attività dei progetti di accoglienza vanno a integrare e completare l'attività di valutazione dei bisogni e
di definizione del programma terapeutico-riabilitativo individuale attivato dai servizi per la salute mentale del territorio.

Attività e servizi specifici aggiuntivi in favore di minori stranieri non accompagnati

a) attività di sostegno agli affidamenti familiari, full-time e part-time, in linea con il progetto educativo individualizzato del
minore, come intervento anche complementare all'accoglienza in struttura;
b) servizi destinati a sostenere e accompagnare il minore verso l'autonomia, ponendo attenzione alla transizione dello stesso
all’età adulta, anche con riferimento al periodo di permanenza nel territorio autorizzato dal Tribunale per i minorenni.
Sono altresì previste misure di accompagnamento all'inclusione sociale e lavorativa con particolare riferimento
all'istruzione e alla formazione professionale. Tali servizi possono includere specifiche misure di accoglienza sia in
strutture dedicate che attraverso forme di sostegno all'autonomia abitativa;
c) attività che favoriscano un proficuo raccordo con i tutori volontari dei minori accolti al fine di assicurare la più stretta
collaborazione fra le istituzioni coinvolte per la salvaguardia del superiore interesse dei minori;
d) servizi dedicati a minori con particolari fragilità quali ad esempio: minori vittime di tratta, minori con necessità di
assistenza sanitaria specialistica e prolungata, minori con fragilità psicologica. Nel caso di minori che presentino tali
vulnerabilità, sono attivate le misure specialistiche più idonee in modo da assicurare ad ogni beneficiario effettiva
protezione e tutela.

CITTADINANZA La cittadinanza in senso giuridico è regolata da norme giuridiche e si distingue dalla cittadinanza in
senso politico o sociologico. La cittadinanza allude sia ad un legame di appartenenza ad un popolo e alla sua
espressione politica territoriale, sia ad un insieme di diritti e di doveri.

«Stranierità», «cittadinanza» e frontiere sono tutti prodotti artificiali del diritto di ogni Stato, in quanto sovrano.
Posseggono una natura intrinsecamente escludente e discriminante della cittadinanza e di ogni Stato in sé. Infatti la
cittadinanza mira a realizzare l’uguaglianza e l’appartenenza soltanto per determinati gruppi di persone (i cittadini) in
quanto distinte da altre (gli stranieri). Perciò la cittadinanza può anche essere un elemento che legittima uso della forza
verso i non cittadini e la loro esclusione o discriminazione di trattamento rispetto ai cittadini, salvo che le norme statali
decidano di assicurare allo straniero la parità di trattamento con quello del cittadino (es. diritti fondamentali).

Il popolo di uno Stato è l’insieme dei suoi cittadini, cioè di quelle persone che hanno lo status di cittadino (anche se non
vivono sul territorio dello Stato). La cittadinanza in senso giuridico ha 2 accezioni:

 Cittadinanza come legame di appartenenza di una persona ad un determinato Stato, al popolo dello Stato (uno dei
tre elementi costitutivi dello Stato insieme al territorio e alla sovranità);
 Cittadinanza come status, insieme di diritti e doveri particolari rispetto a quelli dei non cittadini (diritto di voto
attivo o passivo, dovere di fedeltà o di difesa). È anzitutto il diritto di partecipare attivamente ai destini del popolo
che vive su un determinato territorio.

Il popolo si distingue dalla popolazione. Questa è l’insieme delle persone (cittadini, stranieri o apolidi) che vivono su
un determinato territorio e sono sottoposti alle leggi dello Stato.

I cittadini si distinguono dai non cittadini. Individuiamo:

 Stranieri sono i cittadini di altro Stato


 Apolidi sono persone non cittadine di alcuno Stato

La Nazione è l’insieme di persone appartenenti alla medesima lingua, cultura, tradizioni popolari, religione. È l’entità
che precede e prescinde dallo Stato. Esistono infatti:

 Stati plurinazionali, i cui cittadini appartengono a più nazioni (Belgio, Svizzera, Gran Bretagna, Croazia, Slovenia,
Federazione russa)
 Stati-nazione, i cui cittadini appartengono in gran parte alla medesima nazione (Italia, Germania ecc.), anche se la
medesima nazione può vivere anche in più Stati (si pensi ai tedeschi che vivono non solo in Germania, ma anche in
Austria, in parti della Svizzera, del Belgio, dell’Italia e di molti altri Stati del centro-est Europa)
120
La cittadinanza e gli stati-nazione sono alla base del XIX e XX secolo. L’aspirazione alla creazione di Stati-nazione è
stata l’ideologia che ha condotto ai risorgimenti nazionali in Italia, Germania, negli Stati dell’Est Europa. È stata però
anche alla radice di gravissimi e sanguinosi conflitti e di genocidi o «pulizie etniche» (es. genocidio armeno, circa 1,5
milioni di morti da parte dei turchi ottomani; guerre dell’ex Jugoslavia con mezzo milione di morti; oggi il conflitto
arabo-palestinese, etc.).

Le alternative allo Stato-nazione e al conflitto sono la trasformazione di Stati plurinazionali da Stato unitario a Stato
federale (es. Belgio) e/o una effettiva protezione giuridica dei diritti dei gruppi linguistici minoritari. E così, in ogni
Stato possono esistere minoranze etniche o linguistiche che vivono in un ben determinato territorio o che sono diffuse.
In Italia nelle Regioni a Statuto speciale sono molto presenti minoranze e, l’autonomia differenziata di queste Regioni,
serve a tutelarle meglio e a garantire i più elevati livelli di autogoverno con modalità differenti l’una dall’altra (norme
di particolare tutela per le minoranze linguistiche sono previste con legge dello Stato).

La tutela giuridica delle minoranze La legge 482/1999 prevede che nei Comuni in cui sono presenti cittadini
appartenenti alla minoranza sono conservati nomi, uso pubblico della lingua negli atti, nei documenti, nella
toponomastica, nell’istruzione scolastica, nella cultura, nella radiotv. Restano prive di apposita tutela le minoranze
sprovviste di territorio: Rom e Sinti. Vi sono poi gli italiani non appartenenti alla Repubblica (persone non di
cittadinanza italiana, ma di cultura e lingua italiana come gli svizzeri italiani o i cittadini sloveni o croati appartenenti
alla comunità nazionale italiana), ai quali l’art. 51 Cost. consente l’accesso al pubblico impiego in condizione di parità
con i cittadini.

Ogni Stato ha norme giuridiche che regolano autonomamente e in modo diverso uno dall’altro casi e modi di acquisto,
riacquisto e perdita della cittadinanza. Quelli che sono i limiti internazionali alla libertà degli Stati derivano da

a) convenzioni internazionali per la riduzione dell’apolidia,


b) eventuali trattati bilaterali o multilaterali (sulle doppie cittadinanze o sulla tutela delle minoranze)
c) diritto di ogni persona ad una cittadinanza e divieto di privare arbitrariamente una persona della sua cittadinanza e
del diritto di mutare cittadinanza (art. 15 Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo)
d) rifiuto o revoca della cittadinanza non deve comportare un’arbitraria lesione al diritto al rispetto della vita privata e
familiare di una persona garantito dall’art. 8 CEDU, né una lesione ai suoi diritti a difendersi con ricorsi
giurisdizionali davanti ad un giudice terzo e imparziale

Ogni Stato UE è sovrano nell’attribuire la sua cittadinanza, a cui però è automaticamente associata anche la
cittadinanza europea. Secondo la giurisprudenza della CGUE:

 eventuali revoche della cittadinanza di ogni Stato (anche fondate sulla frode dei documenti presentati) devono
essere comunque sottoponibili ad un controllo giurisdizionale
 occorre verificare anche la proporzionalità degli effetti di tale revoca sul diritto (anche dei familiari conviventi) sul
diritto al rispetto della vita privata e familiare e sul superiore interesse del minore garantiti

Quali sono i criteri di acquisto della cittadinanza italiana? Qual è la finalità dell’attribuzione della cittadinanza?

 il compimento di un processo di integrazione sociale degli stranieri,


 il modo per scegliere il futuro del popolo per dare un determinato futuro ad uno Stato

Possono dunque esservi altre finalità, ad esempio finalità geo-politiche (popolamento, potenza politica o militare),
finalità demografiche, finalità individuali di chi voglia accedere alla cittadinanza.

Ius soli e Ius sanguinis Ogni Stato decide secondo criteri molto diversi che possono essere inquadrati in 2 categorie:

» sistemi ispirati al criterio dello IUS SOLI (tipici di Stati – come gli USA, gli Stati americani e la Francia – che
vogliono favorire l’integrazione degli stranieri lungo residenti o l’immigrazione regolare e invogliarli a restare). È
dunque cittadino chi nasce sul territorio dello Stato;
» sistemi ispirati al criterio dello IUS SANGUINIS (tipici di Stati di forte emigrazione – come l’Italia, la Germania e
Israele – che mirano a conservare il legame coi propri emigrati, favorirne la protezione e il ritorno in patria). È
dunque cittadino colui che è discendente di cittadino, ovunque risieda.

121
Esistono limiti costituzionali per l’attribuzione della cittadinanza, e cioè: nessuno può essere privato della cittadinanza
per motivi politici (art. 22 Cost.). Si tratta del divieto di perdita o revoca della cittadinanza italiana per motivi politici,
ma anche del divieto di rifiuto della domanda di acquisto della cittadinanza italiana per motivi politici. Non possono
essere rilevanti il semplice orientamento politico manifestato pacificamente e pubblicamente dal cittadino o da uno
straniero, o la sua condanna per reati politici o la mera appartenenza di uno straniero ad uno Stato politicamente ostile.

La giurisprudenza costituzionale ha esaltato il criterio del volontario acquisto della cittadinanza da parte degli adulti.

La legge sulla cittadinanza italiana è basata attualmente sul principio del cd ius sanguinis, in base al quale acquista di
diritto la cittadinanza alla nascita colui che sia nato da madre o padre cittadini italiani (legge 5 febbraio 1992, n. 91).
Invece il diritto alla cittadinanza per ius soli – in virtù del quale l'acquisizione della cittadinanza di un dato paese è
conseguenza del fatto giuridico di essere nati sul suo territorio – è garantito soltanto in alcune situazioni particolari,
caratterizzate dalla impossibilità per il bambino di avere alcuna cittadinanza a causa di filiazione da parte di genitori
privi di cittadinanza (apolidi) o ignoti, ovvero in presenza di norme del paese di provenienza che impedisce
l'acquisizione della cittadinanza dei genitori.

La cittadinanza italiana La 91/1992 prevede 4 tipi di modi di acquisto della cittadinanza italiana:

A) per nascita (acquisto di diritto)


B) per adozione di minore (acquisto di diritto)
C) per iuris communicatio (acquisto di diritto)
D) per naturalizzazione (acquisto su domanda dell’interessato, presentata ad autorità amministrative e successivo
procedimento amministrativo, con spazi di discrezionalità. In quest’ultima ipotesi vi sono:
• acquisto automatico previa dichiarazione di voler acquistare la cittadinanza
• attribuzione su richiesta del coniuge non separato di cittadino italiano
• concessione in caso di lunga residenza sul territorio italiano

A) acquisto di diritto per nascita:

1) il figlio di genitore italiano (in qualsiasi territorio nasca, ius sanguinis)


2) chi è riconosciuto figlio di genitore italiano (ius sanguinis)
3) il figlio di genitori entrambi apolidi che nasce in Italia (ius soli)
4) il figlio che nasce in Italia di genitori stranieri, la cui legge sulla cittadinanza non consente in alcun modo
l’acquisto della cittadinanza al figlio nato all’estero (ius soli)
5) il minore nato in Italia da genitori ignoti (ius soli)
6) il figlio di ignoti trovato nel territorio italiano, se non è provato il possesso di altra cittadinanza.

B) acquisto di diritto per adozione:

1) acquisto automatico per adozione di minore di età da parte di genitore cittadino italiano
2) si ha dopo la trascrizione nei registri dello stato civile della sentenza del tribunale per i minorenni italiano che
riconosce la sentenza del tribunale straniero che ha decretato l’adozione da parte del cittadino italiano per i minori
appartenenti a Stato che abbia ratificato la convenzione de l’Aja sulle adozioni, subito dopo l’arrivo in Italia;
decorre dalla data della sentenza straniera
3) decorre dalla sentenza del tribunale italiano che dichiara l’avvenuta adozione di minore straniero appartenente a
Stato che non ha ratificato la convenzione dell’Aja sulle adozioni, dopo che sia cessato favorevolmente il periodo
di affidamento preadottivo (1 anno dall’arrivo in Italia, rinnovabile) e il tribunale per i minorenni abbia
pronunciato adozione

C) acquisito di diritto per iuris communicatio. I figli minori di chi acquista o riacquista la cittadinanza italiana, se
convivono con esso in Italia, acquistano la cittadinanza italiana, ma, divenuti maggiorenni, possono rinunciarvi, se in
possesso di altra cittadinanza. Irrazionalità di dubbia legittimità -> resta straniero il figlio maggiorenne che convive in
Italia col genitore diventato italiano e con fratello o sorella che diventano cittadini italiani

D) acquisto di diritto per naturalizzazione:

122
1) lo straniero nato in Italia, che vi abbia risieduto legalmente senza interruzioni fino al raggiungimento della
maggiore età, diviene cittadino se dichiara di voler acquistare la cittadinanza italiana entro un anno dalla suddetta
data (cioè tra i 18 e i 19 anni). Occorre la dichiarazione di volere diventare cittadino presentata all’ufficiale di
stato civile del Comune di residenza e il pagamento di una tassa di 250 Euro. Ogni comune ha l’obbligo di
segnalare l’opportunità a tutti i minori stranieri almeno 6 mesi prima del compimento dei 18 anni
2) per matrimonio con coniuge italiano: attribuzione della cittadinanza italiana con decreto del Ministro dell’Interno
su domanda (presentata in Prefettura) del coniuge di cittadino italiano, I) non legalmente separato, II) che non
abbia precedenti penali o condanne per reati medio-gravi in Italia e nei paesi del mondo in cui è stato, III) che non
sia pericoloso per la sicurezza della Repubblica, IV) che attesti la conoscenza della lingua italiana (titolo di studio
o prova di lingua italiana appositamente sostenuta) ->
- se il matrimonio è stato celebrato all’estero 3 anni ridotti a 1,5 se dal matrimonio è nata prole;
- se il matrimonio è stato celebrato in Italia 2 anni ridotti a 1 anno se dal matrimonio è nata prole.

La presentazione della domanda di separazione legale sospende il procedimento e in caso di separazione legale il
procedimento è archiviato.

3) per lunga residenza: cittadinanza concessa (in modo discrezionale) con decreto del Presidente della Repubblica,
su proposta del Ministro dell’interno, previo parere del Consiglio di Stato, allo straniero che documenti: I)
Residenza regolare ininterrotta in Italia per:
- 3 anni per il discendente di cittadino italiano che abbiano svolto il servizio militare o prestino servizio nella
pubblica amministrazione oppure prima di partire dal Paese di origine faccia dichiarazione di volere
acquistare la cittadinanza entro 1 anno dalla residenza in Italia;
- 4 anni, per i cittadini di altri Stati membri della UE;
- 5 anni per rifugiati e apolidi;
- 10 anni per gli altri stranieri di Stati extraUE.
II) la conoscenza della lingua italiana (titolo di studio o prova di lingua italiana appositamente sostenuta), III) altri
elementi richiesti dalla giurisprudenza amministrativa (disponibilità di un reddito annuo non inferiore a quello
richiesto alla quota di esenzione dal pagamento della spesa sanitaria, regolare pagamento dei tributi negli anni
precedenti, mancanza di precedenti penali o condanne per reati medio-gravi in Italia e nei paesi del mondo in cui
lo straniero è stato, mancanza di elementi di pericolosità per l’ordine pubblico e la sicurezza dello Stato).
4) concessione (discrezionale) della cittadinanza italiana con decreto del Presidente della Repubblica sentito il
Consiglio di Stato e previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’interno, di
concerto col Min. Aff. Esteri:
- per avere svolto eminenti servizi all’Italia
- quando ricorra un eccezionale interesse dello Stato

Termini per la conclusione del procedimento di attribuzione o di concessione 2 anni, prorogabili a 3 (130/2020),
dunque

» si arriva alla cittadinanza per matrimonio in 1 a 3 anni + altri 2-3 anni dal matrimonio = tot. da 3 a 6 anni
» si arriva alla cittadinanza per lunga residenza in un termine che va da 3 a 10 anni + 2-3 anni = tot. da 5 a 13 anni di
residenza effettiva.

L’acquisto della cittadinanza per naturalizzazione a seguito di concessione della cittadinanza ha effetto soltanto il
giorno dopo avere prestato entro 6 mesi dalla notifica del decreto del Presidente della Repubblica giuramento di
osservanza della Costituzione e delle leggi davanti al Sindaco o all’ufficiale di stato civile del Comune di residenza
(13,5 anni di residenza…), ma si esige che prima del giuramento si riproduca al Comune tutta la documentazione
aggiornata richiesta per l’acquisto della cittadinanza (se vengono a mancare alcuni requisiti non si può acquisire la
cittadinanza).

Doppia cittadinanza e perdita È consentito al cittadino italiano possedere, acquistare o riacquistare una cittadinanza
straniera (non è così ovunque). La cittadinanza italiana può essere perduta in caso di

 rinuncia volontaria di chi acquista un’altra cittadinanza e si trova in un altro Stato

123
 assunzione di impieghi o servizio militare per uno Stato estero senza rinunciarvi dopo che il Governo italiano abbia
intimato di rinunciarvi
 accettazione o mancata rinuncia ad un impiego pubblico o carica pubblica o servizio militare presso uno Stato
estero durante lo stato di guerra o acquisto volontario della cittadinanza di un altro Stato durante lo stato di guerra
(perdita al momento della cessazione dello stato di guerra)

Revoca La cittadinanza italiana acquisita per naturalizzazione è revocata con decreto del Presidente della Repubblica,
su proposta del Ministro dell’Interno, entro 3 anni dal passaggio in giudicato della sentenza definitiva di condanna per
alcuni reati gravissimi, anche politicamente ispirati (come quelli di terrorismo). Dubbi di legittimità su questa norma ->
violazione del divieto di privare della cittadinanza per motivi politici previsto dall’art. 22 Cost. e per violazione dell’art.
117, comma 1 per violazione della convenzione internazionale sulla riduzione dei casi di apolidia che vieta di privare
della cittadinanza senza che ve ne sia un’altra e comunque mai per motivi politici.

Contraddizioni col principio democratico In tutti gli ordinamenti giuridici statali i diritti politici degli stranieri non
comprendono mai l’elettorato attivo e passivo per le elezioni degli organi parlamentari che esercitano la funzione
legislativa, perciò le norme legislative che regolano la condizione degli stranieri sono decise direttamente o
indirettamente soltanto dai cittadini. Dunque gli stranieri sono la sola parte di popolazione che neppure indirettamente
partecipa all’elaborazione delle norme che li riguardano. Ciò favorisce approcci talvolta restrittivi o vessatori o
discriminatori nelle norme sugli stranieri che non si applicheranno mai a chi le ha approvate e che possono favorire
l’illusione che la sicurezza delle persone non sia un concetto unitario, ma che la sicurezza dei cittadini sia garantita
creando maggiore insicurezza nella vita degli stranieri.

Questa contraddizione si può sciogliere sul lungo periodo:

 Conferendo agli stranieri stabilmente residenti l’elettorato alle elezioni amministrative (il che è già avvenuto in vari
ordinamenti, anche in base a norme internazionali, e in tutta la UE per i cittadini europei)
 Facilitando il più possibile l’accesso alla cittadinanza al numero più elevato di stranieri stabilmente residenti

Non certo conferendo anche i diritti politici di elettorato alle elezioni politiche ai non cittadini (il che priverebbe di ogni
altro significato la differenza tra cittadinanza e “stranierità”).

La cittadinanza europea è stata istituita nel 1992 ed è prevista dall’art. 8 TUE. È cittadino dell’Unione chi abbia la
cittadinanza di uno Stato membro dell’UE: la cittadinanza europea si aggiunge alla cittadinanza di ogni altro Stato
membro dell’UE. Quali sono i diritti previsti?

1) libertà di circolare e soggiornare nei territori dell’Unione, salvi i limiti previsti per motivi di sanità pubblica o
sicurezza dello Stato o sicurezza pubblica
2) diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali del comune di residenza
3) diritto di elettorato passivo al Parlamento europeo per qualsiasi Stato dell’Unione
4) diritto di elettorato attivo alle elezioni del Parlamento europeo per i deputati dello Stato di cittadinanza (votando
nello Stato di residenza) oppure per i deputati dello Stato membro di residenza
5) diritto alla tutela diplomatica e consolare di qualsiasi Stato membro dell’Unione ove si trovino in un paese terzo in
cui lo Stato di provenienza non è rappresentato
6) diritto di petizione al Parlamento europeo
7) diritto di ricorrere al Mediatore europeo

APOLIDIA È apolide colui che non è cittadino di alcuno Stato. Vi sono due tipi di apolidie:

 originaria. Colui che sin dalla nascita non ha la cittadinanza di alcuno Stato (questo non accade in Italia);
 derivata. Colui che possedeva la cittadinanza di uno Stato, ma la perde (es. per dissoluzione di uno Stato o per
motivi politici).

Per capire come funziona l’apolidia bisogna tener presente sia le leggi sulla cittadinanza di ogni Stato, sia le
convenzioni internazionali. In particolare, la Convenzione ONU in materia di apolidia ratificata dall’Italia. L’ONU,
dopo i conflitti mondiali, ha adottato due convenzioni internazionali:
124
» la Convenzione relativa allo statuto delle persone apolidi (1954);
» la Convenzione sulla riduzione dell’apolidia (1961).

Entrambe tentano di dare una protezione all’apolide, ma cercano anche di ridurre al minimo la creazione di apolidia. In
materia di apolidia, in Italia, manca una disciplina organica (se non qualche cenno nel TU o nella giurisprudenza in
generale).

L’art. 1 della Convenzione del 1954 dispone che il termine “apolide” designa una persona che nessuno Stato considera
come suo cittadino per applicazione della sua legislazione. Dunque, ciò vuol dire che per capire se la persona è apolide
o no occorre studiare le leggi sulla cittadinanza degli altri Stati. Sono esclusi dalla condizione di apolide i profughi
palestinesi che vivono nei campi profughi amministrati in Medio Oriente dall’UNWRA, amministrazioni NU per i
rifugiati. Sono esclusi dalla protezione anche coloro per cui vi sono fondati motivi di ritenere abbiano commesso un
crimine contro la pace, contro l’umanità o un crimine di guerra. L’accertamento dell’apolidia è un accertamento
dichiarativo e non costitutivo (cioè l’apolidia c’era già, non si crea, si accerta e basta).

Per la prova dell’apolidia si può ricorrere all’uso di documenti delle autorità consolari (cioè delle dichiarazioni che
dicano che la persona x non è cittadino di quello o altri Stati). Questi documenti devono comunque essere integrati
dall’analisi della legge sulla cittadinanza.

È apolide chi può acquisire facilmente una cittadinanza straniera? Questo è il tema che sta nell’art. 1 della legge sulla
cittadinanza italiana. È cittadino italiano colui che nasce in Italia, se figlio di stranieri, la cui legislazione impedisce di
acquistare la cittadinanza straniera.

Ci sono casi in cui il richiedente è impossibilitato a dare la prova della propria cittadinanza. In tal caso si dovrà
ricorrere a tutti i mezzi possibili: testimonianze, documentazione indiretta, etc.

La Corte di Cassazione ha da tempo chiarito che “l’onere della prova gravante sul richiedente lo status di apolide deve
ritenersi attenuato, poiché quest’ultimo beneficia, in base ad una interpretazione costituzionalmente orientata della
normativa vigente, di un trattamento giuridico analogo a quello riconosciuto ai cittadini stranieri titolari di una misura
di protezione internazionale; ne consegue che eventuali lacune o necessità di integrazioni istruttorie per la suddetta
dimostrazione possono essere colmate mediante l’esercizio di poteri esercitati dal giudice, che può richiedere
informazioni o documentazione alle Autorità pubbliche competenti dello Stato italiano, di quello di origine o di quello
verso il quale la tutela degli apolidi in Italia possa ravvisarsi un collegamento significativo con il richiedente
medesimo”.

Come si accerta lo stato di apolidia? Nell’ordinamento italiano vi sono due vie:

- via amministrativa;
- via giudiziaria.

Il procedimento amministrativo ha due vantaggi: è semplice e costa molto poco. È semplice perché basta inviare una
raccomandata al Ministero dell’Interno in cui si chiede di essere riconosciuti come apolidi, allegando i documenti
indicati dalla legge. La via amministrativa, però, è riservata solo agli ex possidenti di PS, cioè coloro che erano già
regolarmente soggiornanti, e cioè in caso di apolidia sopravvenuta. Il procedimento amministrativo dura 2 anni e,
durante questo, il richiedente lo stato di apolidia può ottenere il PS per attesa riconoscimento apolidia (oggi convertibile
in un PS per lavoro subordinato).

I casi non idonei per il procedimento amministrativo devono ricorrere alla via giudiziaria. La via giudiziaria prevede
anzitutto incaricare un avvocato (che rappresenta un costo ed anche piuttosto elevato), versare un contributo unificato
per l’accertamento dello Status (euro 516 o forse più). In alternativa a ciò si può richiedere all’ordine degli avvocati la
nomina di un avvocato d’ufficio. La tutela giudiziaria può essere disposta soltanto sulla base di una disciplina fatta su
richiesta del tribunale. Il tribunale, nel giudizio, fa un rito sommario di cognizione. Il tribunale è quello ordinario,
sezione specializzata in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione. L’eventuale appello
contro la decisione della causa non può essere fatto se non in Corte d’Appello. Durante il procedimento in via
giudiziaria non si sa se è rilasciabile il PS per attesa riconoscimento apolidia (alcune questure lo rilasciano, altre no).

125
Una volta che l’apolide è stato riconosciuto in quanto tale, questo ha diritto ad ottenere un PS e un titolo di viaggio.
Gli altri diritti dell’apolide sono invece previsti dalla Convenzione internazionale sui diritti degli apolidi, ma anche
dalle norme nazionali sugli stranieri. La Convenzione sullo stato di apolide non prevede diritti in modo preciso, ma
equipara il trattamento dell’apolide a quello degli stranieri. Quali stranieri? In alcuni Stati si afferma che la condizione
dell’apolide è equiparata a quello del cittadino, in altri casi a quella del “migliore straniero”, dunque occorre verificare
caso per caso (a volte sono equiparati ai cittadini extraUE). La Convenzione prevede che in materia di assistenza
pubblica (es. assistenza sociale) gli apolidi ottengano lo stesso trattamento dei cittadini.

Ricordiamo la legge sulla cittadinanza 91/1992, artt. 1-2

1) È cittadino per nascita:

a) il figlio di padre o di madre cittadini;


b) chi è nato nel territorio della Repubblica se entrambi i genitori sono ignoti o apolidi, ovvero se il figlio non segue la
cittadinanza dei genitori secondo la legge dello Stato al quale questi appartengono.

È considerato cittadino per nascita il figlio di ignoti trovato nel territorio della Repubblica, se non venga provato il possesso
di altra cittadinanza.

2) Il riconoscimento o la dichiarazione giudiziale della filiazione durante la minore età del figlio ne determina la
cittadinanza secondo le norme della presente legge.

Se il figlio riconosciuto o dichiarato è maggiorenne conserva il proprio stato di cittadinanza, ma può dichiarare, entro un
anno dal riconoscimento o dalla dichiarazione giudiziale, ovvero dalla dichiarazione di efficacia del provvedimento
straniero, di eleggere la cittadinanza determinata dalla filiazione.

Le disposizioni del presente articolo si applicano anche ai figli per i quali la paternità o maternità non può essere
dichiarata, purché sia stato riconosciuto giudizialmente il loro diritto al mantenimento o agli alimenti. 

Il professore ricorda che in Italia è stata fondata una quarta categoria. Accanto ai cittadini, gli stranieri e gli apolidi vi
sono le persone “boh”, gli apolidi di fatto, la cui condizione giuridica è ignota. Ad oggi questa condizione riguarda
migliaia e migliaia di persone (è il caso dei Rom, ad esempio).

Gossip su norme future: il PS UE per soggiornanti di lungo periodo non sarà più indeterminato, ma durerà 10 anni per
adulti e 5 anni per i minori.

126

Potrebbero piacerti anche