Tesi Jobs Act

Introduzione
INTRODUZIONE
Quando ci si accinge a parlare di diritto del lavoro e di mercato ad esso
relativo non si può fare a meno di pensare a quanto questo sia legato alle
contingenze storico economiche del tempo.
L’analisi delle politiche del lavoro, all’interno del più ampio dibattito
sulle politiche sociali cui è legato da connessioni indissolubili, sono un
insieme di corsi di azione volti a risolvere problemi e a raggiungere obiettivi
di natura «sociale»: problemi ed obiettivi che hanno a che fare, in senso lato,
col “benessere” (welfare) dei cittadini. Le politiche sociali sono quindi
dirette a definire quelle regole e gli standard per distribuire al meglio alcune
risorse e rendere possibili opportunità considerate particolarmente rilevanti
per le condizioni di vita e quindi meritevoli di essere in qualche modo
«garantite» dallo Stato. All’interno dello Stato moderno queste regole sono
incorporate nella nozione di cittadinanza sociale visto che, infatti, l’essere
cittadino implica il godimento dei diritti civili ma anche di specifici diritti
sociali che possono configurarsi come spettanze al fine di ottenere risorse
e/o fruire di opportunità che sorreggono le condizioni di vita. In tutte le
politiche pubbliche, e quindi anche nelle politiche sociali ed in particolare in
quelle di diritto del lavoro, vi sono una pluralità di attori pubblici e non
pubblici.
Il benessere non è la sola nozione che interessa il campo ma anche
«bisogno» e «rischio» vanno considerate quando si vuole mettere in studio
I
Introduzione
un nesso causale tra politica pubblica e grado di ricchezza della popolazione
intesa come grado di soddisfacimento delle esigenze primarie. Bisogno e
rischio sono elementi concatenanti a definire quali norme utilizzare per
fornire quelle opportunità che nelle moderne democrazie sono il principale
cruccio degli Stati.
Ad entrambi si può far ricorso ricorrendo a risorse e opportunità connesse
alla sfera del «mercato», ed in particolare al mercato del lavoro da cui si
attingono i redditi, alla sfera della famiglia e a quella delle c.d. associazioni
intermedie come sono le associazioni di categoria.
Le condizioni di vita degli individui dipendono in larga misura proprio
dalle posizioni che si occupano nel campo del lavoro, all’interno delle reti
familiari e associative oltre che dalle modalità di funzionamento e
organizzazione di queste reti e dai loro reciproci rapporti. Proprio per
regolarizzare posizioni che nel tempo si erano andate sempre più delineando
come posizioni impari di forza e oggetto ponendo il cittadino non più come
fruitore di servizi e di diritti ma come mezzo del mercato, lo Stato ha sempre
più assunto posizioni rilevanti per garantire la tutela dei principali rischi e
bisogni. In questo contesto sono le relazioni formali e informali tra le quattro
punte del «diamante del welfare», Stato, famiglia, mercato e mondo
associativo, a determinare il benessere.
Proprio in virtù dell’acquisizione di un giusto livello di welfare, lo Stato
è intervenuto più volte per attuare quelle «politiche del lavoro» rivolte alla
II
Introduzione
tutela dell’interesse collettivo all’occupazione. Compito di queste politiche
sono:
1. Regolamentazione del mercato del lavoro: per disciplinare i rapporti di
lavoro tra datore e lavoratori; per fornire le norme sulla sicurezza e sulla
salute sul posto di lavoro oltre che per evitare qualsiasi tipo di
discriminazione sociale, politica, religiosa, etnica o di genere; per la
regolazione delle modalità di incontro tra domanda ed offerta di lavoro
oltre che alle condizioni di accesso ed ingresso nel mondo lavorativo;
per definire un quadro istituzionale di controllo delle dinamiche
retributive, di concertazione delle politiche economiche e sociale e per
la definizione dell’assetto della contrattazione collettiva.
2. Promozione dell’occupazione attraverso misure che favoriscono la
capacità di inserimento professionale delle persone in cerca di
occupazione e per stimolare la domanda di lavoro.
3. Mantenimento e/o garanzia del reddito contro il rischio di
disoccupazione e di sospensione temporanea del lavoro.
Le politiche passive del lavoro in quest’ambito determinano una serie di
ammortizzatori sociali, presenti in tutti gli Stati democratici, come strumenti
di tutela del reddito dei disoccupati. Tali misure si basano su tre pilastri
fondamentali: uno assicurativo nel quale le prestazioni sotto forma di
indennità di disoccupazione, sono erogate per una durata definita, a fronte
del versamento di una determinata quota di contributi; uno assistenziale
dedicato che prevede l’elargizione di sussidi, sulla base di requisiti di
III
Introduzione
reddito, nel caso di impossibilità di accesso al primo pilastro; uno
assistenziale «generale» dove le prestazioni forniscono, in base a stringenti
requisiti di reddito, un «reddito minimo garantito» a chi si trova in
condizioni di indigenza. Le misure sugli ammortizzatori sociali in Italia si
sono mostrati, purtroppo, carenti negli anni e nel nostro Stato, a differenza
della stragrande maggioranza degli Stati aderenti alla U.E., non ci sono delle
concrete misure a salvaguardia del reddito e per alimentare il mercato del
lavoro. A tal proposito serva analizzare le continue polemiche su un
eventuale “reddito di cittadinanza” per il quale si continua a ribadire la
mancanza di fondi strutturali che possano garantire la sua applicazione
quando invece nel resto d’Europa tale misura è ampiamente applicata da
anni per garantire alle famiglie, importanti cardini del mercato interno, un
reddito minimo di sopravvivenza sociale.
Dal punto di vista storico questi edifici di indirizzo sono nati in periodi
diversi. Mentre le indennità assicurative sono state prese a cura tra i primi
dieci anni del ‘900 e gli anni ’50 con una prima fase di finanziamento
pubblico a fondi sindacali volontari, dopo le crisi degli anni ’30 e del
secondo dopoguerra molti Paesi furono spinti a creare delle forme di tutela
più dedicate per fornire assistenza ai disoccupati privi della tradizionale
tutela previdenziale e solo nell’ultimo trentennio si è dato mano, anche sotto
la spinta di normative di ordine continentale, ad organizzare forme di
ammortizzatori sociali di tipo generale.
IV
Introduzione
La crisi del settore bancario e l’uso indiscriminato del finanziamento
facile ha portato a una profonda crisi dei mercati alimentata anche dalla
globalizzazione e dalla accresciuta concorrenza sui mercati dalla presenza
di operatori di paesi in via di sviluppo e soprattutto asiatici, capaci di
assicurare prezzi più bassi dovuti ad una manodopera a più basso costo.
Sebbene la Costituzione italiana fonda sul lavoro e sulla tutela dei lavoratori
molto del suo impianto, gli operatori hanno saputo spostare sul mercato del
lavoro e sul costo di esercizio della manodopera molte delle cause della crisi
e così anche il legislatore si è adeguato ad ammettere forme lavorative non
espressamente contemplate dal disegno costituzionale e che, per la loro
natura precaria, hanno creato non pochi problemi sociali ai cittadini e ai
lavoratori.
Nel nostro Paese, il dibattito sulla flessibilità del lavoro, o come sarebbe
meglio dire col neologismo coniato apposta da quando sul mercato è
intervenuto la nuova organizzazione targata Europa (U.E.) flexicurity,
termine che racchiude in se qualcosa che in Italia è stato disatteso in quanto
fa accompagnare alla flessibilità un grado di sicurezza da sempre mancato
nel nostro Paese a causa dell’inefficace politica sugli ammortizzatori sociali,
e sull’evoluzione del mercato del lavoro, ha fatto sì che nascessero negli
ultimi anni nuove tipologie contrattuali formalmente dotate di una serie di
etichette come «precario», «atipico», «flessibile», non di rado utilizzate in
maniera disinvolta perfettamente sostituibile, non solo dai mezzi di
comunicazione di massa ma anche nel dibattito politico. Questa tipologia di
V
Introduzione
lavori sono progenitori di tutta una serie di tentativi normativi di
normalizzazione del mercato del lavoro che hanno portato all’argomento di
questa tesi “Il contratto di lavoro a tutele crescenti” normativamente
rappresentato dalla riforma sul mercato del lavoro lanciata con il Jobs Act1
di cui parleremo più approfonditamente in seguito nel corso del lavoro.
Va innanzitutto precisato quali siano i termini per differenziare precario
da flessibile troppe volte usati come termini sinonimi. La distinzione tra
lavoro flessibile e lavoro precario è qualcosa che ha a che fare con la
differenza che corre tra un obiettivo e un risultato, con le distanze che
separano uno schema teorico dalla sua implementazione pratica, dunque, in
ultima analisi, con una lunga serie di valutazioni estremamente complesse
che, oltre a coinvolgere diversi aspetti, contengono ampi margini di
soggettività: basti pensare al significato che il lavoro ha per ciascuno di noi,
non solo a livello pratico, ma anche in relazione al contesto sociale nel quale
viviamo; si aggiunga la complessità, formale e relazionale, che un rapporto
1
Il nome deriva dall’acronimo di “Jumpstart Our Business Startups Act” : una legge
statunitense promulgata nel 2012 sotto la Presidenza di Barack Obama a favore delle
medie imprese per aiutarle nel momento di crisi. Il provvedimento in Italia ha assunto una
forma diversa in quanto sembra quasi il biglietto da visita che l’attuale Premier Renzi ha
voluto portare in eredità quando durante la Presidenza del Consiglio di Letta si era speso
come avere la soluzione per l’annosa questione della regolamentazione del Lavoro anche
e soprattutto in forza della crisi che si sarebbe aperta a breve con il riconoscimento di
anticostituzionalità della Legge Fornero così invisa alla popolazione. In realtà non esiste
una legge o una norma che rechi questo nome ma essa rappresenta un insieme di decreti
legislativi varati tra il 2014 e il 2015. Il Jobs Act prevede un contratto unico a tutele
crescenti ma non solo. Una serie di semplificazioni normative sulle regole esistenti e di
riforme delle rappresentazioni sindacali dovrebbero, in pratica, consentire una più facile
applicazione del decreto che ha ricevuto molte critiche proprio da queste ultime per
l’abolizione dell’art. 18 dello Statuto dei Lavoratori. Quindi vale la pena precisare che “Il
contratto di lavoro a tutele crescenti” è solo una parte del complesso di riforme che
l’attuale Governo sta attuando in realizzazione del disegno europeo di flexecurity e con il
plauso della BCE e degli investitori di mercato.
VI
Introduzione
di lavoro implica e si moltiplichi il tutto per l’enorme intreccio di condizioni,
aspirazioni e difficoltà individuali che formano il tessuto sociale di una
nazione. Per queste ragioni, distinguere il vero dal falso ovvero il flessibile
dal precario, è impossibile e, in una certa proporzione, perfino inutile, come
in qualunque altra scienza sociale che non voglia rinunciare a definirsi tale.
Ciononostante, l’evidenza empirica di alcuni fenomeni rappresenta il terreno
– più o meno scivoloso, a seconda dei casi – su cui è bene confrontarsi,
sebbene non sia l’unico su cui abbia senso farlo.
Motivo dell’analisi profonda sulla precarietà e la flessibilità del lavoro in
certi ambiti è punto di partenza necessario per comprendere in che contesto
si è andato sviluppando il presupposto finale per il contratto di lavoro a tutele
crescenti e proprio per questa ragione in questo lavoro di tesi, dopo aver
analizzato le fonti della contrattazione lavorativa nel primo capitolo si
passerà nel secondo all’analisi di alcuni dei provvedimenti normativi in
materia del diritto del lavoro nel periodo di crisi per finire nel terzo capitolo
ad analizzare punto per punto il contratto di lavoro a tutele crescenti
presentando anche l’impatto che ha su elementi della società civile
attraverso commentari e scritti trovati sull’argomento.
VII
CAPITOLO PRIMO
Il Diritto del Lavoro dalle origini allo Statuto dei Lavoratori
CAPITOLO PRIMO
IL DIRITTO DEL LAVORO DALLE ORIGINI ALLO STATUTO DEI LAVORATORI
SOMMARIO:
1.1.Cenni introduttivi - 1.2. Le origini del Diritto del Lavoro: la tutela del lavoratore.
- 1.3. Il Corporativismo Fascista - 1.4. La questione dell’art. 39 della Costituzione
Repubblicana. - 1.5. Dalla Costituzione alla Legge 20 maggio 1970 n. 300
1.1. Cenni introduttivi
Il diritto del lavoro è strumento con cui il legislatore, e con esso la politica
sempre più spesso ormai extraparlamentare, risponde e governa le
sollecitazioni provenienti dal mondo dell’economia e della società visto il
suo connaturale muoversi all’interno dei mercati sempre più soggetto e non
oggetto delle decisioni.
Da qui la necessità – spesso invero pretermessa dal legislatore italiano
degli ultimi anni vista la rispondenza più ad esigenze esterne allo Stato e più
determinato da contingenze sul mercato internazionale – di creare la
legislazione lavoristica muovendo da una ricostruzione e da una valutazione
prognostica del dato reale il più accurata e non ideologica possibile, per
dettare una normativa – questa sì ideologicamente orientata – che incanali le
-1-
CAPITOLO PRIMO
sollecitazioni dell’economia e della società secondo percorsi conformi al
sentire politico del legislatore stesso.
In tale contesto il ruolo della ricerca giuslavorista consiste nel
sistematizzare l’operato del legislatore, anche alla luce delle interpretazioni
giurisprudenziali, così da risolvere le eventuali antinomie ed evidenziare i
profili di criticità di una disciplina che si caratterizza per la stretta interazione
con il dato economico e sociologico.
Simili osservazioni, in realtà, potrebbero agevolmente condividersi con
numerose altre branche del diritto ma quel che rende speciale il diritto del
lavoro è il coinvolgimento diretto e totale delle persone che dal lavoro
traggono non solo sostentamento ma trovano realizzazione sociologica, in
quanto il lavoro è strumento di esplicazione della personalità dei singoli,
come già evidenziato dal nostro Costituente che ha scelto di fondare la
Repubblica proprio sul lavoro, individuando in questo l’elemento in cui le
persone esplicano la loro parte migliore, l’essenza di se stesse.
Non si può ignorare come l’approccio legislativo sia così mutato negli
anni da rendere sempre opportuno affiancare all’attenzione per il dato
economico e sociologico una anche per il dato storico in modo da avere ben
presente come si sia caratterizzato come risultato di evoluzioni nel tempo
della normativa.
Il punto da cui muovere per un veloce excursus in materia di ricerca e di
diritto del lavoro è necessariamente una indagine della ratio, dello scopo
profondo dello stesso diritto del lavoro concepito oggi come un diritto che
-2-
CAPITOLO PRIMO
predispone una inderogabile disciplina di tutela in favore del lavoratore che
deroga dai principi civilistici.
Si deve precisare comunque che nel nostro ordinamento solo il giudice
ha le attribuzioni necessarie per stabilire se un contratto di lavoro è della
species cui sono riservate le necessarie tutele e quindi se va configurato
come lavoro subordinato o meno. Non vi è infatti vincolo, per il giudice, al
rispetto della qualificazione fatta dalle parti in sede di stipula. In merito il d.
lgs. 267/2003 ha previsto che le parti possano rivolgersi a commissione
organizzata ad hoc per certificare il patto di stipula ma resta comunque nelle
attribuzioni del giudice il necessario giudizio per la determinazione di liceità
rispetto alla denominazione data dalle parti.1
Chiaramente la tutela non compete a tutti i lavoratori ma solo a quelli
subordinati e che risulta tanto più intensa ed articolata quanto maggiore è
l’aderenza al modello standard oggi inteso come il lavoro subordinato a
tempo pieno e indeterminato. Proprio in deroga di questo modo di intendere
il modello standard per le tutele, il Governo ha chiesto delega per formulare
un decreto legge che trasformasse le forme lavorative atipiche e di precariato
perenne in forme più a passo coi tempi e sempre in nome di quella flexicurity
che in altri Paesi europei funziona bene per dare impulso all’occupazione.
Senza entrare nel merito e senza, per ora, precisarne i motivi, si può, secondo
i vari commenti seguiti da più parti ai pacchetti di Legge formulati (Legge
1
Atti del convegno “Verso fondata sul lavoro. Lavoro e ricerca: nuovi studi per un lavoro
che cambia”, 21 giugno 2012, Comune di Milano, Viale D’Annunzio 15
-3-
CAPITOLO PRIMO
Poletti e i vari decreti legislativi seguiti tra i quali gli ultimi 150 e 151 del 14
settembre 2015 di riforma del lavoro) sembra che questi provvedimenti
prima ed invece di dare impulso all’occupazione e risolvere gli effettivi
problemi di accesso all’occupazione, creano presupposti di un precariato
istituzionalizzato per i lavoratori fornendo solo ai datori di lavoro un
concreto mezzo per accedere, senza il contrasto dell’art. 18 dello Statuto dei
Lavoratori, a forme di lavoro che favoriscono la produzione limitando il
costo del lavoro che è stato ritenuto responsabile principale della crisi al
posto dei cattivi investimenti bancari.
-4-
CAPITOLO PRIMO
1.2. Le origini del Diritto del Lavoro: la tutela del lavoratore.
Sebbene non possa identificarsi direttamente la nascita dell’interesse d
ello Stato con la prima industrializzazione a cavallo del ‘500 e del ‘600,
è certo che le prime mosse verso il riconoscimento del walfare state si
riconoscono nella Poor Law inglese come risposta ai problemi sociali portati
dalla rivoluzione tecnologica. Lo Stato si sostituisce alla beneficenza della
Chiesa nell’assistere la massa dei poveri creata dallo spopolamento delle
campagne e dallo sfruttamento del lavoro nelle fabbriche e quindi il walfare
state nasce proprio da quelle contraddizioni dell’economia capitalistica,
dalla distruzione della civiltà contadina e della solidarietà familiare e di
villaggio in concomitanza con la nascita del proletariato,
dell’urbanizzazione e dell’emigrazione.
Queste trasformazioni socio-economiche-politiche fanno emergere
nuove forme di povertà e il susseguirsi di periodiche recessioni economiche,
con conseguente aumento della disoccupazione, la necessità di provvedere
alle esigenze di vedove, orfani e di tutti quelli che per vari motivi mancano
delle risorse necessarie per vivere, fa nascere l’esigenza di un intervento
diretto dello Stato. Gli Stati interessati a questo cambiamento radicale nel
modo di intendere la Società furono quelli che potevano contare sui sovrani
“illuminati” e, con l’affermazione dei principi civili riconosciuti dalla
costituzione del 1791 e dal riconoscimento dei diritti del cittadino,
divengono queste trasformazioni il corso naturale dell’evolversi della
Società. L’acuirsi del conflitto sociale tra proletariato e borghesia della fine
-5-
CAPITOLO PRIMO
dell’Ottocento fa il resto. Questo vale per l’Europa e per tutti quegli Stati
che potevano contare su una unità nazionale e un riconoscimento di
cittadinanza per coloro che abitavano geograficamente nelle aree di
competenza di questi Stati ma non poteva valere per l’Italia che era ancora
allo stato embrionale ed era divisa in piccoli Stati governati da sovrani
tutt’altro che illuminati. In questo risiede anche il naturale ritardo dello Stato
italiano anche nel riconoscimento dei diritti dei lavoratori.
In Italia, quindi, il diritto del lavoro ha avuto una nascita tardiva rispetto
a tutti gli altri Paesi e fino alla Costituzione Repubblicana, in realtà in molte
parti incentrata proprio sul lavoro, si potevano trovare solo piccoli accenni
all’interno del Codice Civile del Regno.
Genericamente, questo diritto consta di una varia regolamentazione, di
diversa provenienza, che ha per fine quello di apprestare tutela, su diversi
piani, alla parte più debole del rapporto di lavoro, che nel contratto classico
è costituita dal lavoratore nei confronti del datore, o ad altri soggetti ritenuti
meritevoli di protezione.
Per tradizione questo diritto si distingue in diritto sindacale, diritto del
lavoro in senso stretto, diritto previdenziale.
I1 diritto sindacale attiene alla posizione dei sindacati nell’ordinamento,
alla contrattazione collettiva, allo sciopero e alla serrata. Il diritto del lavoro
in senso stretto attiene alla regolamentazione della relazione giuridica tra le
parti del rapporto di lavoro (datore di lavoro e lavoratore). I1 diritto
previdenziale riguarda la tutela dei soggetti protetti avverso eventi
-6-
CAPITOLO PRIMO
variamente lesivi della capacità di lavoro (infortuni, invalidità, vecchiaia,
disoccupazione etc.), tutela prevalentemente gestita a mezzo di assicurazioni
sociali obbligatorie.
Le prime concretizzazioni del diritto del lavoro si ebbero, come detto, nel
contesto della situazione sociale di massa determinata dalla rivoluzione
industriale, Rivoluzione che avvenne in Gran Bretagna già verso la metà del
‘700 e che poi interessò, con notevoli scarti di tempo, gli altri paesi europei,
venendo l’Italia buon’ultima, solo nello scorcio dell’800 e nel primo
decennio del secolo scorso.
La crescente automazione mortificò gli altri mestieri per far concentrare
la maggior parte del mercato del lavoro all’interno degli opifici o nelle
fabbriche dove da un lato si affermò l’iniziativa capitalistica, dall’altro si
creo una classe nuova di soggetti, il proletariato, che aveva come unica
opportunità di partecipazione al bene della vita il proprio lavoro alle
dipendenze dell’impresa ricevendo come compenso un salario.
Lo schema giuridico in cui questa relazione contrattuale si andava
formando era il libero contratto di lavoro secondo la logica di mercato di
bilancio tra domanda e offerta. La mancanza di qualsiasi norma che
regolasse, però, questo tipo di rapporto si tradusse quasi sempre in una sorta
di ricatto datoriale in cui il lavoratore era costretto ad accettare condizioni di
impiego e orario lavorativo oltre al corrispettivo stabilito dalla controparte
in uno schema consolidato di dittatura contrattuale datoriale.
-7-
CAPITOLO PRIMO
In particolare il macchinismo rese largamente possibile l’utilizzazione nei
lavori delle c.d. mezze forze, cioè di donne e bambini anche in tenera età. In
generale gli orari di lavoro erano esorbitanti, al limite, spesso, della
sopravvivenza fisica. Né vi era tutela di sorta per provvedere alle condizioni
di bisogno del lavoratore infortunato o anziano. Non esisteva, cioè, niente
del moderno diritto del lavoro. In un quadro siffatto la questione operaia
divenne anche una questione sociale e cominciarono ad affermarsi pensatori
che riguardavano il tema, primo fra tutti Marx.
La prima spontanea risposta dei lavoratori alla situazione descritta, è stata
quella sindacale. I lavoratori che di norma isolati non riuscivano ad ottenere
risultati da parte dei datori, nella coalizzazione, presentandosi come un
fascio unitario avevano più forza per imporre condizioni più eque nel lavoro
ma spesso, fintanto che queste associazioni, che diventarono man mano di
categoria, non furono istituzionalizzate e fintanto non esistevano norme che
garantivano tutele quali le libertà di associazione, incontravano forte
opposizione da parte degli investitori capitalisti che potevano contare
sull’appoggio dello Stato cui garantivano sviluppo ed entrate superiori. Lo
Stato, assente in pratica nell’assicurare le tutele ai lavoratori, diventava parte
attiva per mortificarle con interventi atti a fermare le dimostrazioni anche
con l’uso della forza. L’obiettivo dei lavoratori era raggiungere un contratto
collettivo che garantisse equità nei trattamenti. L’idea di solidarietà sociale
era comunque non diffusa e gli episodi di lotta, di norma, erano occasionali
ed insorgevano spesso rispetto ad un determinato specifico conflitto e presto
-8-
CAPITOLO PRIMO
si dissolveva l’unità temporaneamente raggiunta anche a fronte di alcun
risultato raggiunto.
La nascita dei sindacati come organizzazioni stabili preordinate alla
tutela dell’interesse collettivo dei componenti di categoria, visto che i primi
modelli sindacali furono proprio quelli del sindacalismo di mestiere, portò
dei giovamenti nelle condizioni ma la stessa settorialità delle organizzazioni
non consentiva di avere contratti collettivi dello stesso tipo persino in una
stessa impresa ( basta considerare che, per esempio, nei cantieri navali, che
furono il settore siderurgico a maggiore impatto proprio alla fine dell’800,
lavoravano fabbri, falegnami, progettisti, copiatori e impiegati di genere).
Le mutate condizioni nel mercato imposero quindi una associazione tra
le categorie per formarsi come associazioni sindacali di industria in cui il
sindacato organizzava tutti i lavoratori di una determinata impresa qualsiasi
fosse la loro specifica posizione di lavoro.
La questione operaia è stata al centro del pensiero politico-sociale e ha
suscitato correnti e partiti politici di varia ideologia. Si è posto così il
problema, ognora presente con varia intensità, dei rapporti tra sindacalismo
e politica visto il carattere indissolubile tra lavoro stesso e politica.
In posizione decisiva, per la sua grande diffusione, fu il socialismo nella
varietà delle sue scuole, spesso molto divergenti e poi confluenti nella
predominante prospettazione marxista2. Tralasciando l’ideologia alla base
2
PERA,G. Diritto del Lavoro ED. GIUFFRÈ
-9-
CAPITOLO PRIMO
del movimento, i socialisti comunque cercarono soluzioni per migliorare le
condizioni dei lavoratori all’interno del sistema aggiungendo alla lotta
politica di «classe» quella dei «mestieri» e sindacale. Impegnati di più in
questa lotta furono i socialisti dell’ala riformista, portatori di una
interpretazione gradualista del marxismo e per questo dominavano in tutte
le organizzazioni economiche e sindacali.
I cattolici si fecero banditori, sulla base dei principi elaborati nei
documenti pontifici (specialmente l’enciclica Rerum Novarum di Leone XIII
nel 1891), dei postulati della scuola cristiano-sociale, per superare gli
opposti mali del liberalismo conservatore e del socialismo. Si riconosceva,
infatti, la proprietà privata come diritto naturale dell’uomo, attribuendo però
alla medesima una funzione sociale, non egoisticamente intesa. Nell’ambito
di una concezione solidaristica basata sulla collaborazione delle classi nel
perseguimento del bene comune superiore, si riconosceva il sindacato come
raggruppamento sociale naturale; si auspicavano le intese tra capitale e
lavoro ed eventualmente la risoluzione dei conflitti da parte di una speciale
magistratura del lavoro (corporativismo) e anche i cattolici si diedero alla
fondazione di sindacati (bianchi) che affiancavano quelli socialisti (rossi).
Non mancarono le esternazioni politiche liberali che miravano alla
attenuazione della lotta di classe attraverso la partecipazione dei lavoratori
alla gestione di impresa. Nel primo decennio dopo l’unità, nel primo
associazionismo operaio, in Italia fu prevalente il pensiero mazziniano con
- 10 -
CAPITOLO PRIMO
un’impostazione solidaristica e cooperativistica (capitale e lavoro nelle
stesse mani).
In tutti i Paesi la prima fase del sindacalismo doveva scontrarsi con la
forma liberale dello Stato in cui si riteneva che fosse compito di questi solo
l’ordine pubblico e la difesa nazionale (concezione dello Stato minimo) e
quindi i contrasti derivanti dalla lotta sociale erano visti come motivi di
ordine pubblico e quindi era naturale sopprimere le rivolte con la forza e
pensare gli stessi sindacati come illegali. Questo era il risultato del suffragio
limitato da censo e cultura che vedeva partecipare alla vita politica solo una
parte della popolazione e di certo non quella operaia.
In diversi Paesi e con diverse modalità al di fuori di un organico disegno
riformatore, lo Stato cominciò ad emanare singole leggi volte, timidamente
o no, a risolvere singole piaghe della situazione sociale. In tutti i paesi,
significativamente, il primo intervento fu a favore di donne e bambini per
limitare l’orario di lavoro e l’uso per lavori pesanti.
Lo sviluppo lento e parziale della legislazione sociale avvenne attraverso
provvedimenti sotto forma di interventi per l’ordine pubblico e che, quindi,
sconfinavano nel diritto penale. Le norme furono dettate da vari testi unici
scorporandosi dal diritto privato, largamente dispositivo rispetto
all’autonomia privata contrattuale, specialmente all’epoca.
Maturava così una qualità specifica che fondamentalmente distingue
ancor oggi il diritto del lavoro, appunto in ragione delle finalità di tutela
perseguite.
- 11 -
CAPITOLO PRIMO
Quando si somatizzò la presenza indissolubile delle associazioni
sindacali nelle contrattazioni lavorative e quando anche l’opinione pubblica
cominciò a pensare che la loro presenza poteva essere un buon viatico per
raggiungere eque condizioni di lavoro e quando maturo anche l’idea che i
lavoratori avevano un diritto naturale a co-determinare le condizioni di
lavoro, cominciò la lunga fase della tolleranza e anche lo sciopero fu
depenalizzato. Restava comunque aperta la questione riguardante gli effetti
che esso produceva. Giuristi ritenevano da un lato che lo sciopero, pur non
essendo perseguibile, costituiva a tutti gli effetti un inadempimento
dell’obbligazione contenuta nel contratto di lavoro e quindi sanzionabile,
dall’altro le posizioni più rigide ritenevano essere motivo di estinzione del
contratto, lo sciopero, in quanto manifestazione collettiva di volontà
risolutoria.
Formalmente, in Italia, la svolta nel senso della tolleranza verso il
sindacalismo avvenne nel 1889 col nuovo codice penale ZANARDELLI nel
quale scomparvero sciopero e serrata tra i reati penali anche se permanevano
se accompagnati da fatti di violenza e minaccia in occasioni di lotte sociali.
Concretamente questo però non ebbe risultanze in quanto a seguito dei moti
in Sicilia del 1892 e della Lunigiana del 1894 e di Milano nel 1898 lo Stato,
rappresentato dalla destra conservatrice, decise di intervenire con la
repressione poliziesca e militare e dichiarare lo scioglimento del partito
socialista e delle organizzazioni operaie ritenute entità sovversive e quindi
si dovette aspettare solo il volgere del secolo perché una coalizione di
- 12 -
CAPITOLO PRIMO
riformisti liberali e dell’«estremar» (radicali, repubblicani e socialisti)
riuscisse a imporre una netta svolta in senso più illuminato accompagnato
nel primo decennio del ‘900 da un decisivo balzo industriale.
Furono Giolitti e Zanardelli i protagonisti della politica che segnò la
svolta e sul piano sociale, con la teorizzazione ideologica fondata sul
tradeunionismo britannico di Luigi Einaudi, si proclamò il principio della
neutralità dello Stato nei conflitti di lavoro fermo a tutela dell’ordine
pubblico. Si svilupparono così partiti e sindacati e si ebbero nuovi interventi
di legislazione sociale tra cui l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni
(1898) e timidi interventi sul piano della previdenza.
Una prima regolamentazione dei rapporti di lavoro ebbe corso attraverso
la giurisprudenza creativa dei “probiviri”3. Erano questi, sul modello
francese del 1806, collegi giurisdizionali elettivi, categoria per categoria e
per le diverse località, con una presidenza imparziale. I collegi dovevano
risolvere le controversie del lavoro4 in un’epoca in cui il diritto sostanziale
del lavoro legislativamente non esisteva e quindi decidere secondo equità5.
3
In Italia i Probiviri per la conciliazione delle controversie sorte tra imprenditori, operai ed
apprendisti nell’esercizio delle industrie furono istituiti con la Legge n. 295 del 15
giugno 1893.
4
Anche in quella società ai primordi del lavoro industriale in Italia era prevista una forma
di lavoro atipico che è l’obiettivo principale dello studio di questa Tesi. La modifica
profonda del sistema economico e sociale esistente, fino a quel momento fondato
prettamente su attività agricole e di allevamento di una società prettamente rurale
comportò una attenzione diversa verso la società operaia che si andava formando e si
sviluppò, così, la consuetudine di consentire al datore di lavoro, dotato di potere sovrano
sui propri dipendenti, di introdurre nel contratto di lavoro sottoscritto con gli operai di
volta in volta assunti, un periodo di prova colto a saggiarne le capacità e le energie
lavorative.
5
Pera G. op. cit.
- 13 -
CAPITOLO PRIMO
L’esigenza di ricorrere ai Probiviri era dovuto soprattutto al fatto che
all’epoca il lavoro subordinato era regolamentato solo sulla base del nostro
codice civile del 1865 e quindi rientrava nello schema della locatio
operarum che individuava l’oggetto della prestazione subordinata nelle
stesse energie lavorative, fisiche o intellettuali, del prestatore. A tal
proposito si rammenti che, in vizio di tutela del lavoratore e in un periodo in
cui l’unico interesse da tutelare era quello dell’imprenditore nei confronti di
un lavoratore mediamente analfabeta o comunque con basso livello di
scolarizzazione, era vigente nel panorama degli istituti lavorativi, l’uso del
periodo di prova come fase temporale del rapporto di lavoro,
tendenzialmente sine die, legato al contratto di locazione6.
Il codice civile del 1865, in pratica, costruiva il contratto di lavoro come
species del contratto di locazione disponendo che “il contratto di locazione
ha per oggetto cose e opere” (art. 1568 cod. civ. 1865) e tenendo fede
all’ambiente liberale del tardo ottocento in cui il diritto del lavoro era
concepito come parte del diritto civile così recante di una disciplina che
seguiva le norme delle altre tipologie di contratto permeate dalla necessaria
parità delle parti contraenti7.
6
L’art. 1570 del codice civile del 1865 definiva la locazione delle opere come contratto per
cui una delle parti si obbligava a fare per l’altra una cosa mediante la pattuita mercede.
7
Tale disposizione era poi ulteriormente precisata dall’art. 1627, il quale specificava come
“vi sono tre principali specie di locazione di opere e d’industria: 1- quella per cui le
persone obbligano la propria opera all’altrui servizio; 2- quella de’ vetturini sì per
terra come per acqua, che s’incaricano del trasporto delle persone o delle cose; 3-
quella degli imprenditori di opere ad appalto o cottimo”.
- 14 -
CAPITOLO PRIMO
In un tale contesto l’unica forma di tutela stabilita per il locatore era
scritta nell’art. 1628 e dal divieto ad una tipologia di lavoro che oggi
identificheremo con il lavoro subordinato a tempo indeterminato.8
La ratio della norma era contestuale al periodo storico in cui viene scritta
quando era ancora ben vivo il ricordo della servitù inconciliabile con il
contesto politico ed economico liberale che a propria volta impediva al
legislatore di dettare delle norme di chiara tutela in quanto lavoratore e
datore di lavoro venivano interpretati come liberi contraenti con posizione
formalmente paritaria e quindi impossibile da assoggettare a forme di
limitazione di tipo legislativo-statale.
La situazione subisce un primo mutamento tra la fine dell’800 ed i primi
anni del ‘900 quando il legislatore cominciò a superare l’astensionismo
totale di stampo liberale per dettare una prima disciplina di tutela che
sebbene fosse formalmente legata all’ordine pubblico sostanzialmente era
derogatoria rispetto al diritto comune dei contratti: la legislazione sociale
che andava a normalizzare una situazione che si era andata creando nel
primo periodo della rivoluzione industriale in cui donne e bambini venivano
utilizzati nel mercato del lavoro senza le necessarie tutele.
I destinatari di questa disciplina non sono tutti i lavoratori in genere ma
le due categorie che più di tutti necessitavano di tutela e cioè nell’ordine: i
fanciulli (1886) e le donne (1892). Questi interventi si accompagnavano alle
8
La lettera della legge era infatti chiarissima nel sancire che “nessuno può obbligare la
propria opera all’altrui servizio che a tempo, o per una determinata impresa” (art. 1628
cod. civ. 1865).
- 15 -
CAPITOLO PRIMO
prime disposizioni volte a ripartire il costo economico di infortuni e malattie
professionali anche sui datori di lavoro.
Il lento allontanamento del lavoro dal diritto comune delle obbligazioni
era però già iniziato e si consoliderà, poi, nel corso del secondo decennio del
1900 in un ambiente caratterizzato dal nascente regime corporativo di
matrice fascista.
Attraverso questa giurisprudenza che man mano si consolidava si
cominciarono a porre le basi di un nuovo diritto tanto che a partire dal 1904
le sue pronunce cominciarono ad essere studiate sistematicamente da
Redenti per incarico della prima sede istituzionale deputata, il Consiglio
superiore del lavoro, anche con la partecipazione di rappresentanti delle
parti sociali, allo studio e alla promozione della causa del lavoro.
In verità qualcosa si era già sviluppato nell’ultimo decennio
dell’Ottocento quando da più parti in Italia si manifestava l’esigenza di una
disciplina legale autonoma del rapporto di impiego separato dal lavoro
operaio come già in Germania accadeva per le leggi sul lavoro industriale
nelle quali si era riservata una sezione speciale agli impiegati e agli agenti
tecnici9.
La prima proposta in tal senso fu formulata già nel 1893 da una
Commissione costituita presso la Camera di Commercio di Milano, che
9
Indicazioni si possono trovare in I.MODICA, “Il contratto di lavoro nella scienza del diritto
civile e nella legislazione. Studio storico-critico-comparato”, Reber, Palermo 1897, p.
169 ss. È una delle prime monografie della materia con ampiezza nella trattazione e con
approccio storico-sociale corroborato da riferimenti enciclopedici cui non fa riscontro
un’attenta e rigorosa trattazione giuridica.
- 16 -
CAPITOLO PRIMO
predisponeva regole per la «risoluzione» del rapporto degli agenti ausiliari
del commercio cui venivano affidate mansioni comportanti un basso livello
di responsabilità ed autonomia e a cui si volevano apprestare maggiori
garanzie contro il licenziamento del padrone tentando di estendere loro la
disciplina dell’art. 366 c. comm. secondo la quale il licenziamento senza
giusta causa da luogo al «risarcimento del danno»10.
Parallelamente, anche per gli impiegati amministrativi delle società
anonime, che si erano sviluppate in quegli anni nel settore dei servizi,
diventava prassi il preavviso in caso di licenziamento quando il rapporto
fosse a tempo indeterminato o avvenisse senza giusta causa prima della
scadenza del termine.11
In realtà, grazie all’alacre lavoro della giurisprudenza probivirale, fino a
questo punto non c’erano grosse differenze tra tale disciplina e quella che si
applicava alla «classe operaia», ma nel giro di un decennio la disciplina del
rapporto di impiego assumerà contorni sempre più definiti, distaccandosi
dalle poche regole dettate per gli operai e abbracciando l’ipotesi di
sospensione del rapporto per impedimento del lavoratore (malattia,
gravidanza, servizio militare) e di traslazione del rischio al datore di lavoro.
Questo ad opera di «fonti mediate del regolamento del rapporto», che si
10
ALESSANDRO GARILLI, “«Il contratto di lavoro» e il rapporto di impiego privato nella
teoria di L. Barassi”, in “La Nascita del diritto del Lavoro - «il contratto di lavoro» di
Lodovico Barassi cent’anni dopo” a cura di Mario Napoli, V&P Università.
11
BARASSI, “Il contratto di lavoro”, II, p.830 ss.
- 17 -
CAPITOLO PRIMO
collocano fra la legge e il contratto individuale e che, ricondotte all’uso e
all’equità, obbligano le parti ai sensi dell’art. 1124 c.c.
Ai primi del Novecento quindi ci si ritrova con due categorie lavorative
che in termini contrattuali risultano separate e questa separazione troverà
compiuta attuazione e piena generalizzazione nelle leggi sul contratto di
impiego privato del 191912 e del 1924.
Ancora agli albori del Novecento se anche si propugnava l’unitarietà, da
un lato all’altro si tendeva a distinguere anche il lavoro impiegatizio tra
quello privato e quello pubblico, tant’è che la commissione a lavoro per il
D.M. del 29 Luglio 1901 propose di estendere il provvedimento ai soli
impiegati commerciali, che forti in numero e aderenze potevano forzare il
lavoro della commissione, e includendo in apposito capo una disciplina più
favorevole del preavviso lungo una scala decrescente che comprendeva
come ultimi i semplici impiegati di grado inferiore a quello di commesso.
Dalla Legge venivano esclusi gli impiegati dello Stato, dei Comuni e
delle Province visto la natura del loro rapporto di Lavoro misto tra il Diritto
Privato e quello Pubblico ed emanazione non solo di un vincolo contrattuale
ma di un atto di autorità. L’atteggiamento della proposta di Legge non venne
accolta benevolmente dalla dottrina che in quel periodo andava sostenendo
l’unitarietà tra impiego pubblico e privato.
12
Decreto Luogoten. n. 112 del 9 Febbraio 1919 abrogato poi dalla Legge 1825 del 13
Novembre 1924.
- 18 -
CAPITOLO PRIMO
La legislazione sull’orario di lavoro del 1923 (r.d.l 15 marzo 1923, n.
692) e il r.d.l. n. 1865 del 1924 di disciplina del “contratto d’impiego
privato” di fatto confermano l’abbandono della logica del contratto di lavoro
come mera locazione e sanciscono l’introduzione di una prima disciplina di
tutela caratterizzata dall’inderogabilità in peius, secondo una logica poi
condivisa anche dalla Carta del Lavoro degli anni 1926 e 1927.
Il principio formale della parità tra i contraenti (e della loro piena libertà
di trovare il punto di compromesso dei rispettivi interessi coinvolti) che
aveva caratterizzato il regime liberale venne così rimesso in discussione per
tenere conto della disparità sostanziale tra le parti nel contratto di lavoro sia
nel mercato che nell’impresa.
Nel regime corporativo allora vigente, questa peculiarità non venne fatta
discendere da una particolare natura del contratto di lavoro ma
dall’inserimento del lavoratore in virtù di una lettura da parte del legislatore
e della dottrina italiana che erano fortemente influenzati dalle teorie
germaniche che individuavano proprio nell’introduzione della altrui
organizzazione l’elemento differenziale del contratto di lavoro. Nelle teorie
istituzionaliste, infatti, tramite l’inserimento il lavoratore entra a far parte
della realtà diversa dell’impresa che deve ritenersi dotata di propri interessi
autonomi rispetto alle due parti del contratto di lavoro.
Ciò che capita è che, mentre in Germania tale interpretazione porterà nei
decenni al consolidamento di una legislazione e di una prassi di cogestione,
in Italia questa lettura verrà fagocitata dal Regime fascista che assoggetta la
- 19 -
CAPITOLO PRIMO
lettura alla propria visione corporativa dell’economia in cui il superiore
interesse da perseguire diviene quello della nazione. In tale interpretazione,
per soddisfare l’interesse predominante viene negata la legittimità del
conflitto (lo sciopero ridiviene reato con l’approvazione del c.d. “Codice
Rocco” che andava a formare il nuovo codice penale), le organizzazioni
sindacali sono pubblicizzate (col riconoscimento del sindacato unico di
categoria) e al contratto collettivo nazionale di categoria è attribuita forza di
legge (efficacia erga omnes) con conseguente capacità di vincolare anche i
lavoratori non iscritti alle organizzazioni stipulanti il contratto stesso.
- 20 -
CAPITOLO PRIMO
1.3. Il Corporativismo Fascista
Nella storia plurisecolare del nostro pensiero economico il
corporativismo costituisce ancora oggi una presenza scomoda, oggetto di
valutazioni discordi. Al giudizio di chi lo considera un indirizzo organico di
economia teorica ed applicata, formulato con riferimento ad un contesto
dinamico e volto a conciliare la libertà economica degli individui e
l’interesse pubblico, si oppone quello di chi gli nega la natura di autentico
sistema di conoscenze scientifiche e lo intende come uno strumento di
organizzazione politica del consenso al servizio di un regime autoritario.
Altri autori hanno visto nel corporativismo il tentativo di elaborare una
dottrina dell’economia nazionale partendo da un nucleo preesistente di teoria
economica pura ed inserendo in questo un certo numero di variabili socio-
politiche. Vi è infine chi ha inteso il corporativismo più semplicemente come
un ramo dell’economia applicata, o come una delle tante forme in cui è
possibile interpretare la tutela dell’interesse generale e gestire in modo
dirigistico la politica economica.
Si riscontra invece una certa concordanza tra gli studiosi del
corporativismo nel ritenere che questo movimento - nato da una costola del
sindacalismo rivoluzionario, con caratteristiche di formazione anarchica, di
élite - abbia poi col tempo recepito una serie di spinte riformistiche
provenienti dal basso e modificato in senso sempre più populistico la sua
natura, finendo col richiamarsi ad una visione interclassista e
coll’identificarsi in larga misura con il “volto sociale” del fascismo. D’altro
- 21 -
CAPITOLO PRIMO
canto, tra i corporativisti della prima ora vi è perfino chi ha ritenuto che il
fascismo abbia tradito lo spirito originario del sindacalismo rivoluzionario,
svuotandone dall’interno le spinte innovative e favorendone una
degenerazione di tipo burocratico.
In presenza di questo variegato spettro di opinioni, non meraviglia che
alcuni autori, idealizzando ulteriormente il corporativismo, abbiano visto in
esso una sorta di mitico strumento di salvezza della nazione, “la speranza
demiurgica della risoluzione dei contrasti di classe e dei problemi della
miseria nazionale”13.
Altri interpreti, nel rifiutare l’identificazione largamente invalsa del
corporativismo con la dottrina economica del fascismo, hanno sostenuto
un’estraneità di principio del movimento corporativo, considerato nella sua
forma più pura, rispetto ad un regime totalitario, che non ammetteva che un
unico partito ed un unico sindacato. Questi autori hanno di conseguenza
prospettato la possibilità di un recupero di larga parte del pensiero
corporativista, in un diverso contesto, pluralista e democratico14.
13
Così ebbe a definirlo uno studioso francese, L. ROSENSTOCK FRANCK in un saggio
su Le corporatisme italien, in AA.VV., Le corporatisme, Paris, s.d., p. 128, citato in C.
VALLAURI, Le radici del corporativismo, Bulzoni, Roma, 1971, 178. Dello stesso
autore, si vedano anche Les rèalisations pratiques et les doctrines du syndacalisme,
Paris, 1933, e Economie corporative fasciste en doctrine et en fait, Paris, 1934.
14
Cfr., ad esempio, A. MULLER, La politique corporative, Bruxelles, 1935, secondo cui
un regime corporativo è incompatibile con ogni forma di governo centralizzato ed
avverso all’autonomia sindacale. Anche Luigi Sturzo colse questa contraddizione:
“Possiamo noi ripresentare il problema della libertà e organicità della società (nei suoi
aspetti economici e politici) come corporativismo? La libertà crea il sindacalismo libero,
l’assolutismo forma le pseudo-corporazioni moderne. Perché allora insistere sopra una
parola, corporativismo, che ci richiama o alla organizzazione medioevale ovvero a
quella mussoliniana o dolfussiana?” (L. STURZO, Unioni - Sindacati - Corporazioni,
in A. CANALETTI GAUDENTI e S. DE SIMONE (a cura di), Verso il corporativismo
democratico, Cacucci, Bari, 1951, p. 43.
- 22 -
CAPITOLO PRIMO
È questo uno dei tanti profili apparentemente contraddittori del
corporativismo, che attendono di essere ulteriormente chiariti. Occorre cioè
stabilire se lo stretto legame storico che si è manifestato in Italia tra
corporativismo e fascismo – al punto da indurre spesso a confondere l’uno
con l’altro – sia attribuibile o meno ad una necessaria complementarità tra
due movimenti che avevano in comune gli obiettivi di fondo della pace
sociale e della potenza economica di una nazione; o ad una naturale
connessione tra questi due obiettivi ed un certo tipo di ideologia politica ed
economica.
Altri autori hanno visto nel corporativismo qualcosa di ancora diverso:
un semplice fenomeno di facciata, un’astuta formula tattica che si prestava
ad essere opportunamente variata a seconda delle necessità contingenti, e
che era quindi utilizzabile per sostenere tutto ed il contrario di tutto.
Un aspetto distinto, ma di notevole interesse, che emerge dal dibattito sul
corporativismo è quello della collocazione storico-critica proposta per tale
movimento da chi ha affrontato il problema della ricerca delle sue
ascendenze culturali. Alcuni studiosi hanno ritenuto di impostare il
problema dell’interpretazione storiografica di tale rapporto in una chiave di
continuità diacronica con precedenti indirizzi di pensiero; mentre altri hanno
parlato di decisa rottura con il passato; o hanno visto nel corporativismo un
semplice fenomeno di transizione, o un punto di arrivo e di non ritorno.
Questo ginepraio di interpretazioni è un segno evidente che nel grande
mosaico della storia del nostro pensiero economico il corporativismo
- 23 -
CAPITOLO PRIMO
costituisce ancora una tessera dai contorni poco chiari, che ostacola una
ricostruzione esauriente del faticoso percorso attraverso cui si è pervenuti
alle conoscenze odierne.
Nonostante la notevole mole di letteratura storiografica sul Fascismo 15
alcuni aspetti della dottrina e dell’effettiva dinamica istituzionale del regime
appaiono, in proporzione, molto meno indagati tanto che vi è una difficoltà
insita nella ricerca delle fonti quando si vuole ricostruire la nascita e lo
sviluppo della dottrina corporativa.
All’interno della stessa letteratura che in modo più specifico si è occupata
della tematica corporativa occorre ulteriormente operare una distinzione di
tipo cronologico. Il tema del corporativismo ha riscosso un’attenzione
discontinua da parte degli studiosi nel corso della storia e così mentre è più
abbondante nel periodo fascista, nel dopoguerra l’argomento è stato
praticamente ignorato dal dibattito politico e culturale per essere ripreso solo
a partire dagli anni Sessanta soprattutto per la reticenza mostrata dalla
cultura antifascista per un esperimento enfatizzato dal regime.
15
In tema si trovano in letteratura: L. Salvatorelli, G. Mira, Storia d’Italia nel periodo
fascista, Torino, Einaudi, 1957. F. Chabod, L’Italia contemporanea (1918-1948),
Torino, Einaudi, 1961. A. Aquarone, L’organizzazione dello Stato totalitario, Torino,
Einaudi, 1965. E. Santarelli, Storia del fascismo, Roma, Editori Riuniti, 1973. Le radici
del corporativismo, Roma, Bulzoni, 1971. N. Tranfaglia, Dallo Stato liberale al regime
fascista. Problemi e ricerche, Milano, Feltrinelli, 1973. P. Ungari, Alfredo Rocco e
l’ideologia del fascismo, Brescia, Morcelliana, 1963. S. Cassese, La formazione dello
Stato amministrativo, Milano, Giuffrè, 1974. S. Lanaro, Nazione e lavoro. Saggio sulla
cultura borghese in Italia 1870-1925, Venezia, Marsilio, 1979.
- 24 -
CAPITOLO PRIMO
Negli anni immediatamente successivi alla seconda guerra mondiale le
analisi storiografiche si dedicarono in special modo alla ricerca delle origini
storiche e delle radici culturali del fascismo cercando in esse la spiegazione
del fenomeno e di come questo si era andato affermando all’interno della
cultura politica dell’Italia liberale e della crisi di fine secolo esacerbata dalla
guerra16 e con lo sfondo della nuova pressione delle masse sul sistema
politico e nel clima del sindacalismo rivoluzionario e l’attualismo gentiliano.
Per lungo tempo la storiografia liberale di matrice crociana aveva
interpretato il fascismo come una «malattia morale», un evento parentetico
nella storia e nella cultura italiana e tale immagine portava ad escludere, in
maniera naturale, la possibilità di indagare la dottrina del fascismo come
realtà concreta ed indipendente che veniva vista più come un contenitore
vuoto pronto ad essere riempito di volta in volta dei contenuti ad esso più
convenienti e quindi esso stesso privo di ogni tipo di cultura storica.
Il pregiudizio che identificava il fascismo come anti-cultura non era di
esclusiva matrice liberale ma comune alla storiografia marxista e radicale
restia a concedere al fascismo una sorta di «patente di nobiltà» ma in questo
contesto l’interpretazione di matrice gramsciana identificò nella piccola e
media borghesia la radice sociale del fascismo.
16
La tesi che pone l’origine del fascismo nella guerra del ‘15-’18 è stata sostenuta già negli
anni Venti. Cfr. Luigi Salvatorelli, Nazionalfascismo, Torino, Gobetti, 1923; Angelo
Tasca, La naissance du fascism. L’Italie de 1918 a 1922, Paris, 1938 (trad.it. Id., Nascita
e avvento del fascismo. l’Italia dal 1918 al 1922, Firenze, La Nuova Italia, 1950).
Federico Chabod, L’Italia contemporanea (1918-1948), Torino, Einaudi, 1961. Gaetano
Salvemini, The Fascist Dictatorship in Italy, London, 1928 (trad.it. in Id., Scritti sul
fascismo, I, a cura di R. Vivarelli, Milano, Feltrinelli, 1961).
- 25 -
CAPITOLO PRIMO
La svolta storiografica del ‘6017 ha fatto sì che si avviasse una revisione
dell’immagine del fascismo grazie all’abbandono del condizionamento di
schemi ideologici e di giudizi politici che avevano ostacolato la piena
comprensione del fascismo come fenomeno complesso composto da una
molteplicità di aspetti. Il fatto che il fascismo fu effettivamente caratterizzato
da pragmatismo e relativismo, lungi dal rappresentare un motivo per
escludere la rilevanza dei suoi aspetti culturali, costituisce proprio un punto
di partenza per osservare quello che fu uno specifico atteggiamento mentale
ed ideologico attraverso la costante contrapposizione tra l’esperienza e la
teoria.
Il corporativismo rappresenta senza dubbio un esempio emblematico di
quella contrapposizione tra teoria e prassi messa in luce dagli storici. La
funzione giocata dallo Stato corporativo come «mito» della retorica di
regime e, di contrasto, le sue quasi irrilevanti ricadute istituzionali, è stata la
ragione principale della tendenza storiografica a minimizzare il peso
dell’organizzazione corporativa nella dinamica complessiva dello sviluppo
del regime.
Il grande divario tra il «mito» dello Stato nuovo, mito di cui il fascismo
fa un uso retorico sovrabbondante, e la realtà, che fu quella del sostanziale
17
Ma ancora oltre se si guarda al giudizio che Norberto Bobbio, nel 1973, dava della cultura
fascista: «Una cultura fascista nel duplice senso di una cultura fatta da fascisti dichiarati
o a contenuto fascista non è mai realmente esistita, o almeno non riuscì mai, per quanti
sforzi venissero compiuti, a prendere forma in iniziative o imprese durature e
storicamente rilevanti». In G. Quazza (a cura di), Fascismo e società italiana, Torino,
Einaudi, 1973, cit. p. 220.
- 26 -
CAPITOLO PRIMO
fallimento di ogni progetto corporativo, ha fatto sì che l’interesse per questi
aspetti passasse in secondo piano rispetto a questioni avvertite come più
urgenti e decisive al fine di interpretare il fascismo.
Per ricostruire le vicende corporative in età fascista occorre districarsi
all’interno di un groviglio di posizioni quasi sempre in contrasto una con
l’altra e la difficoltà maggiore sta probabilmente nel fatto che il tema del
corporativismo è un tema ambiguo nel senso che non appartiene in maniera
esclusiva ne all’ambito pubblico dello Stato e dell’organizzazione dei suoi
poteri e ne a quello privato della società civile. Questo significa che il
concetto di corporativismo mette in gioco contemporaneamente e
dialetticamente entrambi gli ambiti. Mancando un modello di riferimento
che riesca a coniugare in maniera efficace i due livelli di analisi, il più delle
volte si finisce per considerare separatamente i due termini e si tende a
dilatare altrimenti il concetto storiografico di «società civile» fino a sfociare
nella genericità e a perdere di vista il funzionamento concreto degli istituti
statali.18
Una parte considerevole della storiografia ha visto il corporativismo
come reazione alla crisi dello Stato e delle istituzioni liberali nel tentativo di
risolvere la stessa crisi.
La riflessione corporativa raggiunse la sua massima tensione
programmatica nel periodo che va dalla metà degli anni Venti ai primi degli
18
Zanni Rosiello (a cura di), Gli apparati statali dall’Unità al fascismo, Il Mulino, Bologna,
1976.
- 27 -
CAPITOLO PRIMO
anni Trenta. Già prima dell’avvento del fascismo e prima dello scoppio della
guerra si parlava di una crisi delle istituzioni liberali19 che vedevano nella
crisi operaia di inizio secolo l’incapacità ad affermarsi anche perché
espressione di un’unica classe sociale che, seppure con il potere di suffragio,
si trovava ad affrontare la questione sociale mostrandosi incapace di gestirla.
La crisi era derivata dall’erodersi della struttura monoclasse dello Stato e
dell’irrompere sulla scena pubblica di una organizzazione sociale dalla
struttura sempre più complessa e differenziata che chiedeva maggior grado
di partecipazione alle decisioni pubbliche. Ciò che accumunò le varie letture
sulla crisi in quegli anni, infatti, fu l’individuazione della sua causa
principale nell’inadeguatezza di una struttura istituzionale incapace di
stabilire un rapporto positivo con la complessità della società.
Come già detto il pensiero maturato negli anni a cavallo del secolo di
risolvere i conflitti sociali attraverso una rappresentanza corporativa degli
interessi cominciò a farsi strada e a più riprese, durante quegli anni, verrà
ripreso il tema della trasformazione delle basi della rappresentanza politica
da individuali ad organiche e corporative20.
19
G. Gozzi, Rappresentanza politica e rappresentanza degli interessi nella riflessione
giuridica e politica fra Ottocento e Novecento, in A. Mazzacane (a cura di), I giuristi e
la crisi dello Stato liberale in Italia fra Otto e Novecento, Napoli, Liguori, 1986. C.
Pavone - M. Salvati, Suffragio, rappresentanza, liberaldemocrazia, in «Rivista di storia
contemporanea», XV, n. 2, aprile 1986; F. Tessitore, Crisi e trasformazione dello Stato.
Ricerche sul pensiero giuspubblicistico italiano fra Otto e Novecento, Milano 1988.
20
Gli anni che vanno dal 1880 al 1895 videro in Italia, come in Europa, la produzione di
una copiosa letteratura antiparlamentaristica. R. Bonghi, La decadenza del regime
parlamentare, in «Nuova Antologia», 1 giugno 1884. M. Minghetti, I partiti politici,
Bologna, Zanichelli, 1881. F. Persico, Princìpi di diritto amministrativo, Napoli,
Marghieri, 1890. Del 1897 è anche il famosissimo motto di Sonnino “torniamo allo
Statuto!” apparso sulla «Nuova Antologia» (1 gennaio 1897).
- 28 -
CAPITOLO PRIMO
Le opzioni in campo allora erano sostanzialmente due: o una riforma della
rappresentanza in senso organico, che avrebbe conferito un riconoscimento
costituzionale alle strutture sociali organizzate, oppure una riforma
proporzionale, il cui vantaggio sarebbe stato quello di dare espressione
politica adeguata alle nuove organizzazioni di massa, i partiti.
Le riforme che tardavano nelle istituzioni italiane derivavano, ad inizio
del Novecento, dal disagio che suscitava un’idea in aperto contrasto con i
presupposti dottrinali dell’uguaglianza politica che ricordava troppo da
vicino l’esperienza della suddivisione della società in classi e ceti propria
dell’antico regime.
Dopo la parentesi della guerra le problematiche che erano rimaste
irrisolte si sono ripresentate con maggiore urgenza anche perché la guerra
aveva portato a maggiori problematiche in tutti i campi e in particolare nella
sfera del lavoro e sociale. Negli anni a ridosso dell’avvento del fascismo si
ebbe una graduale perdita di fiducia nella possibilità di risolvere i nuovi
conflitti sociali riassorbendoli nell’ambito tradizionale della sovranità
nazionale e quindi i progetti corporativi cominciarono a moltiplicarsi per
dare rappresentanza a quei segmenti della società rappresentanti interessi
costituiti. La riforma elettorale in senso proporzionale accelerò il processo
degenerativo delle istituzioni ormai in corso da tempo portando al collasso
del Parlamento. La crisi mostrava di non poter essere risolvibile da una
semplice riforma ma che aveva motivazioni più radicali e profonde che
mettevano in discussione anche la forma dello Stato che vedeva venir meno
- 29 -
CAPITOLO PRIMO
i suoi tradizionali attributi assieme all’erosione della sua sovranità e
l’identità fondamentale su cui era basata tutta la costruzione dello Stato
moderno.
La tendenza a spostare il luogo della decisione politica dagli organi ad
essa deputati ai gruppi di interesse, porta il Parlamento a perdere
progressivamente il proprio ruolo con la crescita e la stabilizzazione proprio
di questi gruppi.
Il corporativismo diventa di conseguenza il luogo in cui trovava
espressione il fondamentale nodo irrisolto dello Stato moderno e la sua
natura ambivalente dovuta alla tensione tra la tendenza ad incorporare ed
integrare all’interno della sua struttura i gruppi economico-sociali e quella
opposta dei gruppi che invece tendono a resistere all’azione accentratrice per
affermare la propria autonomia.
Preliminarmente va detto da subito che nel coacervo di formule
propagandistiche e di velleitarie aspirazioni che costituirono l’ideologia
corporativa non è così semplice distinguere il vecchio dal nuovo in quanto,
sia pure con importanti qualificazioni, il corporativismo aveva infatti accolto
alcuni principi basilari dell’indirizzo economico liberista: tutela della
proprietà privata; autonomia contrattuale e libertà di iniziativa economica.
Nell’ottica corporativista lavoro e proprietà erano visti come dei diritti
dell’individuo ma anche fonti di corrispondenti doveri riconducibili allo
svolgimento di una funzione sociale. Gli imprenditori privati, ad esempio
- 30 -
CAPITOLO PRIMO
erano liberi di agire ma anche responsabili degli indirizzi della produzione
di fronte allo Stato, supremo tutore dell’interesse pubblico.
Il corporativismo era però in aperto contrasto con due elementi essenziali
del liberalismo: le premesse individualistiche, occlusive dello spazio per una
azione riformatrice ispirata a finalità collettive, e la fiducia nella capacità del
meccanismo del mercato di presiedere ad un’allocazione efficiente delle
risorse, che implicava una sostanziale negazione del ruolo della politica
economica. Nel rapporto tra corporativismo e liberalismo coesistevano
quindi, gli uni accanto agli altri, elementi di affinità e di discordanza
ideologica.21
Si può affermare senza temere smentite che esiste un evidente nesso tra
crisi dello Stato e corporativismo ma non si può dire allo stesso modo che
tale nesso sussista anche tra ideologia fascista e corporativismo.
Nell’epoca della «crisi dello Stato» il corporativismo, variamente
declinato, rappresentò infatti un terreno sul quale finirono per confluire
correnti di pensiero che nulla avevano in comune tra loro: il pensiero sociale
cattolico, il reazionarismo politico di destra, il sovversivo di sinistra. Le
21
È nei termini di un compromesso tra le istanze politiche del regime e gli schemi teorici
dell’economia liberale che il corporativismo venne inteso da quegli studiosi che
vengono talvolta definiti “corporativisti formali”, ad indicare che la loro accoglienza
della ideologia corporativa non si spingeva molto al di là dell’adesione ufficiale
sollecitata dal regime. Ad essi si contrapponevano altri studiosi, che rifiutavano il
postulato economicistico, a loro volta descritti come “corporativisti integrali”. Ma la
distinzione tra corporativisti formali ed integrali non sembra poter rappresentare
storicamente un punto fermo. In tema di purismo ed anti-purismo, per esempio, questi
autori avevano idee molto diverse. Sul concetto di corporativismo integrale, cfr. M.
MANOILESCO, Le siècle du corporatisme. Doctrine du corporatisme intégral et pur,
Librairie Félix Alcan, Paris, 1934.
- 31 -
CAPITOLO PRIMO
radici remote di un tale singolare incontro possono essere rintracciate già nel
pensiero reazionario di inizio Ottocento22, il quale, in opposizione ai valori
che, sinteticamente, si potrebbe dire affermati dalla Rivoluzione Francese,
criticò individualismo ed egualitarismo democratico e mise in luce la
principale aporia del costituzionalismo ottocentesco, ovvero la dialettica
irrisoria tra libertà ed uguaglianza fondamento tanto di una cultura di destra
che di alcune correnti di estrema sinistra.
Nel corso del Novecento, ed in particolare tra le due guerre, la critica
all’individualismo liberale e all’egualitarismo democratico si legò alla
necessità di creare un nuovo ordine, sia sociale che politico, e di trovare
quell’unità naturale conosciuta dalle società di antico regime e spazzata via
dall’atomismo democratico.23
Nell’Europa degli anni Venti e Trenta, quindi, tanto i regimi democratici
quanto quelli autoritari esprimevano aspirazioni simili rivolte a correggere
o a superare lo Stato liberale e il sistema rappresentativo parlamentare
attraverso riforme sociali di carattere corporativo visto che la maggior parte
22
«Se è soprattutto negli ultimi decenni dell’Ottocento che la nebulosa delle ideologie
antiliberali e antidemocratiche ha preso forma, dando vita a un corpus dottrinario cui
il nuovo secolo non avrebbe avuto che da attingere, è sull’arco lungo dell’età post-
rivoluzionaria che si sono enucleate le categorie analitiche con le quali la democrazia
è stata sottoposta al vaglio di una critica sempre più orientata a valutarla in chiave di
esperienza anomala o patologica». (M. Donzelli – R. Pozzi (a cura di), Introduzione, in
Id., Patologie della politica. Crisi e critica della democrazia tra Otto e Novecento,
Roma, Donzelli, 2003, p. 4).
23
M.H. Elbow, French Corporative Theory, 1789-1948. A Chapter in the History of Ideas,
Columbia University Press, New York, 1953. Per la Germania si vedano R.H. Bowen,
German Theories of the Corporative State. With special reference to the period 1870-
1919, New York, Whittlesey House, 1947 e W. Reutter, Korporatismustheorien. Kritik,
Vergleich, Perspektiven, Peter Lang, Frankfurt am Main – Bern – New York – Paris,
1991.
- 32 -
CAPITOLO PRIMO
degli Stati democratici del continente europeo si trovò a dover affrontare la
difficile transizione da società rurale a società industriale, cui le tradizionali
strutture dello Stato liberale mostrarono di essere incapaci di rispondere.
Tutte le scienze sociali furono coinvolte in una generale opera di
ripensamento delle categorie concettuali con le quali si era fino ad allora
pensato lo Stato e le sue relazioni con la società e vennero così portati alla
luce i limiti del liberalismo e le aporie costitutive di un modello di Stato che
aveva cercato l’equilibrio tra affermazione del costituzionalismo, e quindi
della limitazione del potere dello Stato, e il mantenimento di un
«decisionismo del potere politico» concentrato sullo Stato stesso.
Con la crisi del liberalismo si apre, negli anni Venti del Novecento la
possibilità di attacco, da parte del fascismo, alla Costituzione liberale che
trovava gli organi dello Stato incapaci di opporre resistenza.
Quando Alfredo Rocco nel 1920, aprendo il suo corso all’Università di
Padova, affermava che lo Stato era in crisi e che andava dissolvendosi,
giorno dopo giorno, in una «moltitudine di aggregati minori, partiti,
associazioni, leghe, sindacati» che rischiavano di paralizzarlo e soffocarlo,
determinando una perdita progressiva di tutti i suoi attributi di sovranità,
sosteneva anche che tale crisi non fosse un fenomeno recente:
«Essa risale ai primi anni del secolo XX, e già nel 1910 uno dei più
eminenti cultori italiani del diritto pubblico, il prof. Santi Romano, ne
- 33 -
CAPITOLO PRIMO
descriveva gli aspetti, a quel tempo più interessanti, in un magistrale discorso

pronunciato a Pisa per l’inaugurazione dell’anno accademico»24.
Il riferimento di Rocco alla prolusione pisana di Santi Romano, alla cui
sostanza egli dimostrava di aderire quasi senza riserve, non costituisce un
caso isolato. Il discorso romaniano sulla crisi dello Stato rappresentò, difatti,
un punto di riferimento variamente utilizzato dalla giuspubblicistica del
fascismo. Sergio Panunzio, nella prolusione al corso di Filosofia del diritto
tenuta all’Università di Ferrara nel 1922, trattando il tema del rapporto tra
Stato e sindacati, tema che «da più di un decennio» era «il problema centrale
e predominante nella vita e nella scienza», «il massimo problema sociale
politico e giuridico»25, citava gli studi di Santi Romano a sostegno delle sue
tesi sulla necessità di integrazione dei sindacati nel sistema dello Stato.
Secondo Panunzio il Romano aveva dimostrato come la crisi dello Stato
derivasse direttamente dallo scioglimento delle corporazioni ed alla
conseguente polverizzazione della società in una massa di singoli individui.
In effetti la giuspubblicistica italiana aveva trovato, come base della crisi
dello Stato, la minaccia proveniente dalla sfera sociale con l’intensificazione
della lotta degli interessi individuali e aveva inquadrato come il problema
risiedesse direttamente nelle strutture stesse non transitorie dello Stato
24
A. Rocco, Crisi dello Stato e sindacati (1920), in Scritti e discorsi politici, Milano, 1938,
II, p. 631
25
Sergio Panunzio, Stato e sindacati, in Id., Il fondamento giuridico del fascismo, Bonacci,
Roma, p.139.
- 34 -
CAPITOLO PRIMO
liberale che aveva una organizzazione eccessivamente semplice ed
inadeguata alla complessità della società moderna.
Il fatto che alcuni giuspubblicisti, tra cui Romano in testa, avessero
cercato nella dinamica sociale le cause della crisi dello Stato moderno e che,
allo stesso tempo, mirassero comunque alla restaurazione della sovranità
statale, costituiva il possibile punto di congiunzione tra il discorso del
giurista e parte dell’ideologia corporativa fascista. In comune, infatti, vi era
la concezione dello Stato come suprema e «compiuta sintesi delle varie forze
sociali», come «unità autonoma» degli svariati elementi della società, come
unica fonte dei poteri pubblici e «reale personificazione» di essi. L’origine
stessa dell’ideologia corporativa andava infatti ricercata nel rifiuto della
concezione astratta dello Stato, nel bisogno di una più compatta ed organica
compagine sociale su cui edificare l’edificio statale che nel disegno liberale
era distinto dalla società.
Lo strumento attraverso il quale veniva stabilito un legame tra Stato e
società era quello della rappresentanza politica e della possibilità di
ricostruire l’unità organica dello Stato. Il principio rappresentativo può
essere fondato sul «diritto» di ogni cittadino dando così forma ad un concetto
partecipativo di rappresentanza sensibile alle sollecitazioni provenienti dalla
sfera sociale, ma anche su una concezione autoritaria della rappresentanza
stessa che così viene intesa come istanza sintetica del potere sovrano.
Quest’ultima concezione era alla base dello Stato Oligarchico di inizio
Novecento, con caratteri essenzialmente oligarchici che, per perpetuare sé
- 35 -
CAPITOLO PRIMO
stesso, necessitava di enfatizzare una concezione di rappresentanza non
come diritto soggettivo ma come «funzione» e quindi in prospettiva con una
concezione anti-egualitaria e anti-partecipativa.
Sia la dottrina giuridica che la prassi politica avevano generato così, nel
nostro Paese, una forma di governo parlamentare con peculiarità proprie e
non del tutto corrispondente ai principi del liberalismo dottrinario. Rispetto
al contrattualismo che trovava ragion di essere nell’opposizione ad un
modello assolutista di Stato e alla teoria di autolimitazione della sovranità
statale, lo Stato di diritto italiano rappresentava una soluzione di
compromesso che aspirava a conciliare l’idea di uno Stato sovrano ma
intrinsecamente limitato nel tentativo vano di conciliare tradizione francese,
ancora ancorata ai valori politico-ideologici della rivoluzione, con tradizione
tedesca, alla quale si doveva l’elaborazione del concetto giuridico di Stato e
che rimaneva invece legata all’autoritarismo tradizionale.26
Tra sovranità e libertà, tra Stato e società, si finiva per creare una
distinzione troppo netta nella dottrina liberale e così per preservare la
sovranità statale, in un momento in cui lo Stato liberale subiva forti pressioni
dalle nuove forze sociali, la dottrina aveva tentato di collocare
l’organizzazione dei poteri statali in una sfera di separatezza rispetto alla
dinamica sociale nel vano tentativo di assicurare al giuridico una autonomia
sia dal sociale che dal politico. Il distacco che si era creato tra governanti e
26
Volpicelli, Vittorio Emanuele Orlando, in «Nuovi Studi di diritto economia e politica»,
anno II, 1928.
- 36 -
CAPITOLO PRIMO
governati, in questo modo, diede vita ad uno Stato completamente estraneo
e separato dalla società.
Compito della politica avrebbe dovuto essere quello di collante
unificatore tra le due distinte realtà ma era stata concepita in modo da
configurare il voto come una funzione pubblica più che come diritto
soggettivo dell’individuo e così il cittadino si trovava ad essere investito di
una funzione ad interesse collettivo piuttosto che esercitare un proprio diritto
di rappresentanza. Il diritto elettorale stesso era concepito in quel tipo di
società come una elargizione di sovranità da parte dello Stato che ne avrebbe
potuto togliere efficacia quando più riteneva opportuno.
Da questo ne derivava una trattazione puramente formalistica delle
istituzioni rappresentative e rendeva lo stesso concetto di rappresentanza
vuoto e incapace di configurarsi come una relazione dialettica tra i due poli.
Così, con l’introduzione del suffragio universale e con le conseguenti
pressioni esercitate dalle nuove classi sociali che si affacciavano per la prima
volta nell’arena politica, si impose la necessità di ripensare al concetto di
rappresentanza politica. All’idea di rappresentanza funzionale, infatti, si
legava per forza il concetto di suffragio ristretto, oligarchico. Limitato a
determinate categorie di individui dotati dei requisiti necessari ad espletare
la funzione che implicava una responsabilità nei confronti dell’intera
comunità, concezione diversa da quella del suffragio universale che slegava
la rappresentanza dalla sovranità statale, configurandosi come diritto
soggettivo spettante ad ogni individuo in base al principio di uguaglianza.
- 37 -
CAPITOLO PRIMO
La preoccupazione di salvaguardare la sovranità statale dai rischi di
frantumazione e delegittimazione determinò l’incapacità e, forse, la
mancanza di volontà da parte della classe politica liberale di accompagnare
il processo di democratizzazione, rimanendo legata ad un paradigma
intrinsecamente inadeguato ad individuare il legame e l’interazione tra forze
politiche e forze sociali, concentrando la sua analisi sugli aspetti costitutivi
della sovranità dello Stato e così non riuscì a cogliere la portata della nuova
realtà sociale precludendosi la possibilità di elaborare soluzioni istituzionali
alla crisi.
Furono queste forse le ragioni per le quali gran parte della cultura
giuridica italiana accolse con sostanziale indifferenza e con rassegnata
accettazione l’avvento del Fascismo ed il conseguente stravolgimento
dell’ordine costituzionale.
Gli economisti di formazione liberale, d’altro canto, non sembravano
molto preoccupati di adeguare alla realtà quelle premesse dei loro
ragionamenti che apparivano storicamente superate. Senza bisogno di
compiere eccessivi sforzi in questa direzione, i corporativisti finivano così
col distinguersi per una visione più realistica del mondo economico. Si
mostravano generalmente consapevoli che la concorrenza perfetta non
costituiva un modello credibile di funzionamento dell’economia; che i prezzi
di mercato non esprimevano le scarsità relative; che la struttura dei consumi
era distorta dall’azione interessata dei produttori. Convenivano sul fatto che
la presenza di posizioni oligopolistiche comportasse per la collettività gravi
- 38 -
CAPITOLO PRIMO
sprechi di risorse e che la composizione della domanda solvibile non
riflettesse l’urgenza relativa dei bisogni, a causa della distribuzione
sperequata della ricchezza. Riconoscevano quindi l’esigenza di porre dei
vincoli alla libertà contrattuale e all’iniziativa economica privata, nel
superiore interesse della nazione, che a differenza di quello dei singoli
individui non palesava carattere transitorio, ma immanente.
Uno sbocco naturale di questo modo di pensare avrebbe potuto essere
l’adesione al modello organizzativo di un’economia di piano ma questo
avrebbe comportato l’abbandono dei fondamenti stessi del liberismo
economico che teorizzava la regola pratica del “lasciar fare”, e solo pochi
tra i corporativisti erano disposti a tanto mentre i più erano favorevoli a
ricerche di soluzioni di compromesso che potessero conciliare mercato e
piano, libertà e controllo, fini pubblici ed interessi privati. Da questo
atteggiamento emergeva il disegno di un’economia mista e regolamentata
che si prestava ad essere interpretato in una pluralità di modi diversi perché
non si presentava come una semplice formula tecnica finalizzata alla ricerca
di un equilibrio tra interessi economici in contrasto.
Il corporativismo poteva intendersi come un sistema di transizione verso
un autogoverno unitario di imprenditori e lavoratori ed era questa la tesi
sostenuta, con notevoli varietà di accenti, dai sindacalisti rivoluzionari e poi
dalla “sinistra corporativa” ma anche come un ritorno all’assetto dirigistico
tipico di un’economia di guerra della “destra corporativa” o, infine, come
strumento per assicurare una reale partecipazione dei lavoratori alla gestione
- 39 -
CAPITOLO PRIMO
della cosa pubblica o addirittura come momento necessario per il passaggio
ad uno “Stato operaio” tesi supportata dai sindacalisti del vecchio
sindacalismo classista.27
Al pari di Keynes, i corporativisti avevano in mente un modello di
monopolio bilaterale, in cui il salario è determinato in base a rapporti di
forza, piuttosto che nel rispetto di una logica marginalista. Ma mentre
Keynes aveva semplicemente preso atto della struttura bilateralmente
monopolistica del mercato del lavoro, senza sostenere in alcun modo la
convenienza sociale di tale forma di mercato, i corporativisti si erano trovati
a dover giustificare come utile per la collettività il duplice monopolio legale
di rappresentanza che il regime fascista aveva conferito nei singoli settori di
attività alle associazioni di categoria dei lavoratori e dei datori di lavoro.
Sul mercato del lavoro si è sviluppato un intenso dibattito teorico tra i
corporativisti28. Ma la maggior parte di essi si limitò ad affermare che il
27
Dopo lo scioglimento nel 1927 della C.G.L., Rinaldo Rigola - di cui si ricorda una Storia
del movimento operaio italiano, edita a Milano nel 1947 - costituì con altri vecchi
militanti sindacalisti (Maglione, Reina, ecc.) l’Associazione nazionale per lo studio dei
problemi del lavoro, che finì poi col confluire nel movimento corporativo fascista.
28
P. BINI, Il salario “corporativo” negli studi tra le due guerre, in R. FAUCCI (a cura di),
Gli italiani e Bentham: dalla “felicità pubblica” all’economia del benessere, Angeli,
Milano, 1982, vol. 2°, pp. 253-83; F. PERILLO, Introduzione al secondo volume
dell’antologia a cura di A. MANCINI, F. PERILLO e E. ZAGARI, La teoria economica
del corporativismo, Ediz. Scientifiche Italiane, Napoli, 1982. Tra gli scritti più
significativi dei corporativisti sul salario corporativo possono ricordarsi quelli di G.
ARIAS, Il salario corporativo, Modena, 1929; F. CARLI, Applicazione della teoria del
valore al salario corporativo, “Archivio di studi corporativi”, 1930, n. 2; N.M. FOVEL,
Interpretazione economica del salario corporativo, “L’economia italiana”, ottobre
1931; U. SPIRITO, Il problema del salario, “Critica fascista”, 1° ottobre 1932; C. E.
FERRI, La remunerazione corporativa dell’operaio, “Economia”, ottobre 1937, e Il
sistema della remunerazione corporativa integrale, ibidem, maggio 1938.
- 40 -
CAPITOLO PRIMO
salario corporativo era il salario di equilibrio29; o a ribadire la vecchia tesi
dell’esistenza di due limiti naturali al campo di oscillazione del salario - un
valore minimo, imposto dalle esigenze di sussistenza, ed uno massimo,
corrispondente al rendimento del lavoratore - dimenticando che la
caratteristica principale del monopolio bilaterale è costituita proprio
dall’impossibilità di individuare in esso una configurazione di equilibrio.
Costretti dall’evoluzione della politica del regime a rincorrere gli
avvenimenti30, i corporativisti cercarono di spiegare la convenienza di un
monopolio bilaterale nel mercato del lavoro con una pretesa riduzione della
zona di indeterminazione contrattuale entro cui avrebbe dovuto avvenire
l’incontro della domanda reciproca dei due contraenti. Affermavano infatti
che la contrattazione collettiva avrebbe eliminato le rendite di posizione
risultanti dalla disparità di condizioni soggettive in cui aveva luogo la
contrattazione individuale, consentendo di raggiungere un punto di intesa
che avrebbe assicurato l’uguaglianza dei vantaggi e dei costi per le due parti
sociali. Ma non furono in grado di dimostrare questa loro tesi.
29
F. CARLI, Applicazione della teoria del valore al salario corporativo, cit., p. 321. Carli
aggiungeva che l’equilibrio non andava inteso in senso statico e meccanico, ma in senso
“dinamico ed etico”. Il salario di equilibrio era quello che, secondo la XII disposizione
della Carta del Lavoro doveva “rispondere alle esigenze normali di vita, alle possibilità
della produzione e al rendimento del lavoro”
30
Nell’intento di evitare abusi di potere monopsonistico o monopolistico sul mercato del
lavoro, la legislazione fascista aveva previsto una disciplina pubblicistica molto rigida
di tale mercato, in deciso contrasto con il principio dell’autonomia contrattuale dei
singoli soggetti economici. Agli accordi corporativi era attribuita per legge efficacia
erga omnes; erano vietati sia lo sciopero sia la serrata, e le controversie in materia di
lavoro dovevano essere risolte da un intervento arbitrale.
- 41 -
CAPITOLO PRIMO
In ultima analisi - a differenza di Keynes, che aveva derivato la domanda
di lavoro da quella dei prodotti e ideato una curva di offerta di lavoro dalle
caratteristiche interamente nuove (la curva “a gomito”) - i corporativisti si
mostrarono incapaci di recare contributi teorici di rilievo in questo campo,
cui pure attribuivano fondamentale importanza.
Essendo nato al di fuori del fascismo, e prima di esso, il corporativismo
non può considerarsi un’invenzione fascista. Quello dei fascisti è stato solo
uno specifico modo di intendere l’ideologia corporativa, che essi elevarono
a dottrina economica del regime, ma ridussero al tempo stesso a mera
giustificazione delle scelte da questo operate a livello politico.
Come è noto, il processo storico che ha portato a costruire l’ordinamento
corporativo fascista ebbe inizio con il congresso sindacale di Bologna del
gennaio 1922, quando le organizzazioni sindacali fasciste facenti capo ad un
organismo creato poco più di un anno prima (la Confederazione italiana dei
sindacati economici) si raggrupparono in cinque corporazioni di settore,
dando vita alla Confederazione generale dei sindacati nazionali, guidata da
Edmondo Rossoni. Queste corporazioni crebbero rapidamente di peso, per
il progressivo sfaldamento dei sindacati non fascisti e per le violenze
esercitate dalle famigerate “squadre d’azione” contro le leghe operaie e le
cooperative socialiste e cattoliche.
All’interno del fascismo si scontrarono in questa fase due diverse
concezioni del ruolo dei sindacati e delle corporazioni, che li
presupponevano. Da un lato vi erano i sindacalisti di Rossoni, favorevoli ad
- 42 -
CAPITOLO PRIMO
un sindacato unico e obbligatorio, educatore più che difensore delle masse
operaie e contadine, e ad uno stretto collegamento tra le organizzazioni
parallele di categoria dei lavoratori e dei datori di lavoro. Dall’altro coloro
che temevano un’eccessiva espansione del peso politico dei sindacalisti e
preferivano pensare al sindacato unico ed obbligatorio come ad un organo
sussidiario dello Stato.
Quest’ultimo orientamento trovò espressione in un organismo consultivo:
la Commissione dei Diciotto (o “dei Soloni”), presieduta da Giovanni
Gentile e di cui erano membri anche tre economisti teorici: Arias, Gini e
Lanzillo - istituito all’inizio del 1925 con il compito di preparare la nuova
legislazione dello Stato fascista. Questa commissione era favorevole in
maggioranza alla creazione di nuovi istituti di diritto pubblico che
coordinassero e limitassero l’azione di sindacati dei lavoratori formalmente
liberi di organizzarsi come associazioni di fatto, ma privi di ogni
riconoscimento giuridico (riservato ai sindacati fascisti). Relatori
sull’argomento furono per la maggioranza Gino Arias e per la minoranza
costituita dalla sinistra sindacalista, che perseguiva l’ideale di un capitalismo
di Stato socialmente avanzato - Edmondo Rossoni, il quale, pur sconfitto in
quella sede, riuscì poi a far approvare dal Gran Consiglio del Fascismo
l’istituzione del sindacato unico e il riconoscimento alle corporazioni di
alcune funzioni normative in materia di disciplina dei rapporti di lavoro
subordinato e di coordinamento della produzione.
- 43 -
CAPITOLO PRIMO
I risultati di questa evoluzione non si fecero attendere. Nell’ottobre del
1925, con il “patto di Palazzo Vidoni”, che aboliva le commissioni interne
di fabbrica, demandandone le funzioni ai sindacati locali, la Confederazione
generale dell’industria si impegnò a riconoscere come legittima controparte
i sindacati fascisti e a stipulare contratti di lavoro solo con essi. Seguì,
nell’aprile del 1926, un’importante legge sulla disciplina giuridica dei
rapporti collettivi di lavoro, che diede pieno riconoscimento ai sindacati
fascisti di categoria, estendendo erga omnes la validità dei contratti collettivi
da essi stipulati. Lo stesso provvedimento stabilì il divieto di sciopero e di
serrata ed istituì una magistratura del lavoro.
Nel luglio del 1926 venne infine creato il Ministero delle Corporazioni,
che fu però reso funzionale solo nel 1929, dopo lo scioglimento del
Ministero dell’Economia Nazionale e dopo che Mussolini decise di
rinunciare a sette degli otto incarichi ministeriali che in quell’epoca
ricopriva personalmente, affidandoli ai rispettivi sottosegretari. Da quel
momento il Ministero delle Corporazioni venne retto da Bottai, che lo tenne
fino al luglio del 1932, quando si dimise per le polemiche seguite al
convegno di studi sindacali e corporativi di Ferrara. Fu tuttavia ancora più
tardi, a metà degli anni ‘30, che le corporazioni ebbero attuazione pratica.
La legge istitutiva del Ministero delle Corporazioni aveva creato anche il
Consiglio Nazionale delle Corporazioni, che all’inizio fu un semplice
organo consultivo del Ministero. Quando poi apparve chiaro che le
corporazioni erano organismi pressoché inutili, una volta completato
- 44 -
CAPITOLO PRIMO
amministrativamente l’ordinamento corporativo, si cercò di dare loro un
diversa giustificazione, di carattere politico, trasformando nel 1939 il
Consiglio nazionale nella Camera dei fasci e delle corporazioni, che sostituì
la vecchia Camera dei Deputati.
Questo fu in sintesi, nel periodo fascista, il passaggio dallo Stato liberale
al corporativismo ma andiamo per gradi: la legge 563/1926 prevedeva un
«sindacato unico» per ciascuna «categoria» di datori e prestatori di lavoro,
nel senso che non poteva essere «riconosciuta legalmente per ciascuna
categoria di datori di lavoro, lavoratori, artisti o professionisti, che una sola
associazione» (art. 6, co 3 L. 536/26).
Questa associazione, a seguito del riconoscimento del governo, che
emetteva all’uopo un decreto, diveniva persona giuridica di diritto pubblico
come ente ausiliare dello Stato, sottoposto a controlli statali.
L’effetto del decreto fu che il sindacato da un lato veniva dotato di potere
di rappresentanza legale di tutti i soggetti (iscritti e non) appartenenti alla
categoria (art.5, co 1 L. 563/26) dall’altro aveva facoltà di stipulare contratti
vincolanti per tutti gli appartenenti alla categoria (art. 10) e non derogabili
in peius da parte del contratto individuale (art. 54 reg. esec. 1130/26). Le
“Corporazioni” rappresentavano, quindi, in maniera unitaria datori di lavoro
e lavoratori, ed erano chiamate a svolgere funzioni di natura consultiva, di
controllo, conciliativa e, in certa misura, anche normativa.31
31
SCOGNAMIGLIO, Diritto del Lavoro, Cacucci Editore, Bari, 1972, p. 212 ss.
- 45 -
CAPITOLO PRIMO
Potevano essere costituiti anche sindacati non riconosciuti, la stessa Carta
del Lavoro del 1927 parla di libertà sindacale, ma di fatto essi non vennero
mai organizzati, non solo per timore del regime fascista, ma anche perché
questi ultimi non avrebbero avuto alcuno spazio di manovra rispetto al
sindacato riconosciuto dallo Stato
I provvedimenti in questione tenevano conto della visione organica e
coesa della società nel senso del corporativismo e, quindi, l’interesse dei
singoli e delle classi era subordinato al perseguimento dell’interesse
superiore della nazione.
Sul versante sindacale ciò si risolse nella soppressione della libertà
sindacale, (pur rimanendo astrattamente la possibilità di costituire più
sindacati, in relazione ai quali, però, il governo si era riservato la possibilità
di conferire riconoscimento giuridico solo ad uno, purché fosse espressione
degli interessi di almeno il 10% dei lavoratori della categoria di riferimento
e fosse guidato da persone «di sicura fede nazionale») e della libertà di
sciopero.
La Carta del Lavoro, approvata dal Gran Consiglio del Fascismo il 21
aprile 1927 e pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 100 del 30 aprile 1927,
rendeva vincolante l'efficacia dei contratti siglati dalle associazioni sindacali
riconosciute dalla legge nei confronti di tutti i lavoratori stabilendo che “il
sindacato legalmente riconosciuto e sottoposto al controllo dello Stato ha il
diritto di (…) stipulare contratti collettivi di lavoro obbligatori per tutti gli
appartenenti alla categoria” (cfr. art. 3).
- 46 -
CAPITOLO PRIMO
Con la pubblicazione del Codice Civile del 1942, il contratto collettivo
venne inserito nella categoria delle «norme corporative» (art. 5 disposizioni
preliminari al c.c. 1942) e venne, poi, sottoposto ad una disciplina specifica
(artt. 2067-2077 c.c. 1942).
Nel periodo corporativo, quindi, la contrattazione collettiva era sottoposta
a vincoli di centralizzazione nazionale e di categoria; doveva essere
preordinata alla protezione della parte più debole del rapporto di lavoro
attraverso la predeterminazione dei minimi di trattamento; doveva avere la
funzione di standardizzare le condizioni di lavoro e, in particolare, il costo
del lavoro nell’area di riferimento, nell’ambito più generale di una disciplina
dell’economia nazionale.
In tale contesto, se non si poteva negare che il contratto collettivo traesse
origine dall’incontro di volontà delle associazioni rappresentanti i
contrapposti interessi di categoria, tuttavia fu affermato che esso non poteva
avere natura contrattuale perché nessuno scambio si realizzava tra le parti,
non esistendo tra le stesse nessuna antitesi di finalità che è propria del
rapporto contrattuale.
- 47 -
CAPITOLO PRIMO
1.4. La questione dell’art. 39 della Costituzione Repubblicana.
Il Decreto luogotenenziale 23 novembre 1944, n. 369 poneva fine al
periodo corporativista abrogandone l’ordinamento. Caduto l’ordinamento
corporativo, la preoccupazione del legislatore fu, prima di ogni altra cosa,
quella di impedire che i lavoratori rimanessero privi di tutela.
Tale preoccupazione fu risolta mediante il regime transitorio introdotto
dall’art. 43 del succitato decreto luogotenenziale in base al quale “per i
rapporti collettivi ed individuali restano in vigore, salvo le successive
modifiche, le norme contenute nei contratti collettivi, negli accordi
economici, nelle sentenze della magistratura del lavoro e nelle ordinanze di
cui agli art. 10 e 13 l. 3 aprile 1926, n. 563, e agli art. 8 e 11 l. 5 febbraio
1934, n. 163, e agli art. 4 e 5 r.d.l. 9 agosto 1943, n. 721”.
A seguito di tale intervento i contratti di lavoro, così come gli accordi
economici collettivi, stipulati durante il periodo corporativo, continuarono
ad essere validi non solo perché non furono oggetto di successiva modifica
o sostituzione da parte delle associazioni professionali dell’epoca ma anche
perché, in caso di successiva modifica, quest’ultima non spiegava efficacia
nei confronti dei prestatori e i datori non iscritti all’associazione
negoziatrice. In tali circostanze i contratti collettivi corporativi valevano
come norme con la conseguenza che potevano essere derogate solo da
disposizioni di pari rango, ovvero, in caso di disposizioni derogatorie non
introdotte a norma di legge, solo in presenza di condizioni più favorevoli per
i lavoratori.
- 48 -
CAPITOLO PRIMO
La questione più dibattuta era l’inciso “salve successive modifiche” per
capire quale fosse l’efficacia da attribuire ai contratti collettivi mantenuti in
vita.
Quindi sebbene i contratti corporativi, a seguito della caduta
dell’ordinamento corporativo, si fossero trasformati in contratti di diritto
privato, la questione è stata risolta ritenendo che quei contratti mantenessero
ferma l’efficacia erga omnes che era stata attribuita loro dall’ordinamento
corporativo. Altra questione poi era quella di individuare quali fossero le
fonti che avrebbero potuto apportare ai contratti mantenuti in vita le
“successive modifiche” di cui all’art. 43 e fu sostenuto che tali fonti
dovevano essere necessariamente superiori al contratto corporativo e quindi
modificabili solo tramite leggi.
Con quell’inciso, in pratica, era stata restituita all’autonomia collettiva
privata il potere di disciplinare la materia dei rapporti di lavoro mediante
stipulazione di contratti collettivi che, pur non essendo norme, avrebbero
potuto modificare quelli corporativi.32
Va comunque fatto presente che la garanzia di una generale osservanza
del contratto corporativo fu ottenuta in un primo momento con un
provvedimento legislativo anche se fu ben presto abbandonato tale
procedimento mentre i contratti corporativi venivano man mano sostituiti da
quelli collettivi che, non avendo una specifica regolamentazione, venivano
32
F. SANTORO-PASSARELLI, Contratto collettivo e norma corporativa, in Foro it.,
1949, I, p. 1069.
- 49 -
CAPITOLO PRIMO
regolati dalla disciplina dei contratti e per i quali era stato coniato il termine
“contratto collettivo di diritto comune”.
Il contratto collettivo avrebbe dovuto fornire la necessaria tutela per i
lavoratori che fu, in seno alla costituente, uno dei punti cardine da cui
muoversi per scrivere la Legge dello Stato, proprio per evitare che la crisi
del modello liberale si riproponesse con più forza nelle questioni sociali e
nei cambiamenti repentini che la società era destinata a intraprendere. La
Repubblica fondata sul lavoro ha forse proprio nella tutela del lavoro e della
contrattazione il suo punto più debole tanto che il legislatore solo negli
ultimi tre anni è dovuto intervenire ben quattro volte per regolamentare il
mercato del lavoro sempre più sensibile al cambiamento dell’economia.
La vicenda del contratto collettivo, ritornato nell’area della autonomia
privata sembrava destinata, in riferimento alla questione della sua efficacia
soggettiva, a concludersi con l’emanazione dell’art. 39 della Costituzione
Repubblicana visto che questo avrebbe dovuto (o dovrebbe) consentire la
trasformazione del contratto collettivo corporativo, dotato ex se di efficacia
erga omnes, in contratto collettivo dotato di efficacia erga omnes in quanto
stipulato da un determinato organo e tramite una determinata procedura.
In particolare i commi successivi al primo, che stabilisce la libertà
dell’organizzazione sindacale, stabiliscono un particolare procedimento che
permetterebbe ai sindacati registrati presso gli uffici pubblici di ottenere la
personalità giuridica necessaria per acquisire la peculiare capacità
- 50 -
CAPITOLO PRIMO
contrattuale di partecipare al procedimento di stipulazione di contratti
collettivi aventi efficacia erga omnes.
Tale procedimento prevede la partecipazione dei sindacati in funzione
degli iscritti e per i quali essi partecipano con un numero di voti
proporzionali al numero di questi e quindi, per la ratio giuridica dei commi
terzo e quarto, era da individuare il privilegio che lo Stato concedeva ad enti
associativi di natura privata e lo stesso privilegio sarebbe consistito nel porre
in essere atti con efficacia normativa extra ordinem rispetto ai principi del
diritto privato e quindi di un atto in grado di incidere sulla sfera giuridica dei
singoli al di fuori di un loro atto espresso di volontà.
La seconda parte dell’art. 39 avrebbe così garantito non solo l’efficacia
soggettiva del contratto collettivo neutralizzando il dissenso individuale, ma
anche risolto il problema del conflitto intersindacale.
Il punto fondamentale, come la dottrina non tardò a far notare, era che il
procedimento stabilito dai commi era fortemente influenzato dai modelli
corporativi e la stessa dottrina aveva espresso forti perplessità nei riguardi
dell’impianto della seconda parte dell’art. 39 rinvenendovi un’insanabile
contraddizione con il principio di libertà sindacale enunciata nella prima
parte.
Risultava, così, difficile far convivere il modello pluralistico e
conflittuale nato dal 1° comma con il modello istituzionalizzato e ricco di
elementi ereditati dal periodo corporativo dei commi 3° e 4°. Timori sulla
presenza di un “super sindacato” che avrebbe potuto mettere in ombra il
- 51 -
CAPITOLO PRIMO
ruolo dei sindacati considerati singolarmente e valorizzati dal primo comma
dell’art. 39 non tardarono a manifestarsi nella dottrina tanto da far affermare
che mai “inadempienza del legislatore ordinario fu assistita da una
maggiore dose di costituzionalità”.33
L’impegno della Costituente non diede i frutti sperati e la seconda parte
dell’art. 39 è rimasto lettera morta lasciando alla legislazione ordinaria di
porre in essere gli strumenti per l’attuazione del procedimento.
I motivi di tale mancanza possono essere ricercati in diversi campi. Per
motivi tecnici visto che per la formazione delle rappresentanze unitarie
sarebbe stata necessaria una precisa determinazione del numero degli iscritti
di ciascun sindacato. Furono presentate diverse proposte in merito quali, per
esempio, l’esibizione degli elenchi degli iscritti alle autorità o la
presentazione di una semplice dichiarazione riguardante il numero degli
iscritti medesimi da parte dei singoli sindacati. Tali proposte non raccolsero
il consenso unitario da parte delle associazioni sindacali.
Motivazioni di natura storico-politica che vedevano la CISL, protagonista
di un acceso contrasto nei riguardi della seconda parte dell’art. 39, che
sosteneva la necessità di non far intervenire lo Stato nelle relazioni
industriali. Dietro questa posizione probabilmente si nascondeva il fondato
timore che le rappresentanze unitarie, costituite su basi proporzionali,
33
Così ROMAGNOLI, Storia del Diritto Sindacale, in Digesto it. Disc. priv. sez. comm.
Utet, Torino, 1989, p.655.
- 52 -
CAPITOLO PRIMO
avrebbero finito con l’attribuire alla CGIL un’assoluta preminenza visto il
numero di iscritti che questa aveva.
Non va dimenticato, infine, l’opposizione dei sindacati che vedevano,
nella seconda parte dell’art. 39, minata la loro libertà visto che la
registrazione richiesta avrebbe inevitabilmente comportato un controllo da
parte dell’autorità governativa o amministrativa affinché potesse verificare
quell’unica condizione richiesta dall’art. 39 e quindi l’esistenza di un
ordinamento interno a base democratica.
L’art. 39 Cost. è stato definito addirittura una “norma sbagliata”34 e la
latitanza del legislatore addirittura “provvidenziale” visto che lo stesso non
avrebbe compreso l’efficacia erga omnes del contratto collettivo, che
avrebbe avuto comunque natura privatistica e non pubblicistica e avrebbe
comportato una imposizione di obblighi fatta a fini di autotutela invece che
una attribuzione di diritti per chi sta fuori da esso.
La dottrina, preso atto della mancata attuazione della seconda parte della
disposizione costituzionale, si trovò a dover risolvere gli stessi problemi che
si erano posti durante il periodo precorporativo, avendo il contratto efficacia
di legge soltanto tra le parti (art. 1372 Cod. Civ.).
34
F. SANTORO-PASSARELLI, Esperienze e prospettive giuridiche dei rapporti tra i
sindacati e lo Stato, in Riv. Dir. Lav., 1956, I, p. 1 ss. (nonché in Saggi di diritto civile,
I, pag. 139 ss.). Nello stesso senso M. PERSIANI, I soggetti del contratto collettivo con
efficacia generale, in Dir. Lav., 1958, I, p. 97 ss.
- 53 -
CAPITOLO PRIMO
Tuttavia, quella dottrina, arricchita dall’esperienza corporativa, aveva
preso atto del fatto che il contratto collettivo doveva essere ricondotto ad una
autonomia diversa da quella individuale e quindi collettiva.
Il superamento della dottrina corporativa si è verificato quando si è
attribuita una rilevanza propria all’interesse dei gruppi considerati come
superiori e quindi destinati a prevalere sui singoli e sugli interessi dei singoli
mediante l’affinamento della nozione di interesse collettivo.
Di affinamento si tratta in quanto la dottrina corporativa voleva superare
col contratto collettivo proprio quell’interesse dei singoli, mentre per la
dottrina privatistica la stessa volontà delle associazioni era da considerarsi
collettiva, visto che alla base della volontà vi è l’interesse di una pluralità di
persone verso un bene idoneo a soddisfare un bisogno collettivo e non
individuale.
In questa prospettiva, l’interesse collettivo viene configurato quale sintesi
e non somma di interessi individuali, da questi distinto non soltanto
quantitativamente ma anche qualitativamente e come tale riferito ai singoli
soltanto “uti universi” “giacché è indivisibile, non diversamente
dall’interesse generale”.35
Non mancarono ovviamente la critica a tale impostazione da parte di chi
riteneva che l’interesse collettivo risultava “viziato da un apriorismo
concettuale, da supposte realtà metagiuridiche, non mediata nel linguaggio
35
F. SANTORO-PASSARELLI, Autonomia collettiva, giurisdizione, diritto di sciopero, in
Saggi di diritto civile, p. 178
- 54 -
CAPITOLO PRIMO
normativo”, pertanto “fino a che non si è individuata l’esistenza, nella realtà
normativa, di tale qualificazione, non si può usare la formula descrittiva che
la riassume”36.
Tale teoria è stata, inoltre, criticata perché inadeguata a spiegare
l’inderogabilità del contratto collettivo perché, poggiata sulla teoria del
mandato, era destinata a cedere nel momento in cui si realizzò che le norme
codicistiche “non prevedono certamente che il mandante” debba “restare
fedele alla disciplina dell’affare posta in essere dal mandatario”37
In tale scenario, quindi, quella teoria, arricchita di ulteriori connotati da
parte di quella dottrina che ha specificato che l’interesse collettivo
costituisce la “sintesi di interessi finali e strumentali” dei membri
dell’organizzazione ha fornito la materia prima per la costruzione della
fattispecie sindacale in modo preciso e concreto.
In particolare, è stato precisato che l’interesse collettivo rileva sul piano
del diritto soltanto se, ed in quanto, venga individuato e selezionato dalla
coalizione dei lavoratori organizzati per la propria tutela e quindi il sindacato
non soltanto è l’organizzazione destinata a perseguire l’interesse collettivo,
ma è anche l’organizzazione che determina la rilevanza propria di
quest’ultimo sul piano giuridico formale.
36
Così GIUGNI, La funzione giuridica del contratto collettivo di lavoro, in AA.VV., Il
contratto collettivo di lavoro, Milano, Giuffrè, 1968, p. 30
37
Così ora CARINCI, DE LUCA TAMAJO, TOSI, TREU, Diritto del lavoro, I, Il diritto
sindacale, Torino, Utet, III ed. 1994.
- 55 -
CAPITOLO PRIMO
In virtù dell’originarietà del potere sindacale si è potuto configurare un
sistema di relazioni intersindacali come vero e proprio ordinamento
giuridico originario in cui il sistema di relazioni industriali, inteso come
organizzazione comune delle fonti sulla produzione giuridica e quindi come
ordinamento, trova origine nel riconoscimento reciproco della propria
funzione rappresentativa tra i sindacati e così le relazioni sindacali possono
essere concettualmente ordinate nella nozione di un ordinamento giuridico
originario e indipendente da quello statuale.
Riassumendo i termini del discorso si può affermare che il problema
dell’erga omnes fu affrontato, inizialmente, facendo riferimento al dualismo
tra privatizzazione e costituzionalizzazione, successivamente il panorama
dottrinario si è fatto più complesso e frammentato a causa dei tanti
cambiamenti indotti dalla rivoluzione tecnologica, dalla crisi economica e
dalla terziarizzazione del mondo del lavoro. La frammentazione della
problematica ha comportato, di conseguenza, una moltiplicazione delle
posizione dottrinali.
Parte della dottrina costituita dai c.d. “trentanovisti”, propugnava
l’intervento legislativo come soluzione idonea al riordino del sistema, altri
sostenevano le capacità del diritto privato di dar risposta a questi problemi,
pur sottolineando la necessità di coordinare gli interventi legislativi per
introdurre procedure per consentire modalità adeguate di rappresentazione
dei vari interessi in gioco.
- 56 -
CAPITOLO PRIMO
Sostenitori dello status quo rivalutano il principio di effettività come
collante dell’intero sistema che si pone in alternativa, non tanto alla norma
costituzionale, quanto alla sua attuazione; altri ribadiscono, invece, la
necessarietà di ricondurre il potere di contrattazione al suo unico
fondamento di legittimazione stabilito nel consenso.
Il tentativo di ricostruire il contratto collettivo nell’ottica costituzionale
fa perno solo sul primo comma dell’art. 39 che è ritenuto possedere enormi
potenzialità e gli esponenti di questa dottrina sembrano diretti verso una
“terza via”, a cavallo tra il modello costituzionale e quello privatistico,
configurando il contratto collettivo come capace di definirsi da sé,
costituendo una figura sui generis in grado di assicurarsi autonomamente,
coadiuvato dal diritto civile, gli effetti di inderogabilità e della generale
vincolatività.
La mancanza dell’attuazione dell’art. 39 ha comunque consentito,
all’azione e all’organizzazione sindacale, di esplicarsi secondo i modelli più
adatti alle diverse modificazioni intervenute nelle stesse relazioni industriali
in conseguenza del progresso tecnologico e dell’evoluzione del contesto
politico, economico e sociale nel quale le relazioni si svolgono consentendo
di costruire, di fatto, un sistema sindacale che si basa su un diritto sindacale
“senza norme” ma anche “senza lacune” proprio in virtù del fatto che,
governato direttamente dal primo comma dell’art. 39, il sistema sindacale ha
ottenuto i collegamenti necessari col legislatore che, anche coi suoi silenzi,
ha accolto e fatto propri determinati assetti de interessi ed equilibri.
- 57 -
CAPITOLO PRIMO
Il comportamento del legislatore va, quindi, considerato anche alla luce
dell’apprezzamento nei confronti di questo “sistema sindacale di fatto”,
espressione del principio dell’autonomia privata e che porta ad attribuire ai
suoi negozi un rilievo ed una tutela eccezionale rispetto a qualsiasi altro atto
si autonomia negoziale.
Non sono mancati tentativi di attuazione dei commi elusi dell’art. 39
come il disegno di legge elaborato nel 1951 dal Ministro del Lavoro
Rubinacci che oltre a dettare norme eccessivamente restrittive in materia di
sciopero, giungeva a stabilire un controllo sull’effettività dell’ordinamento
democratico prevedendo addirittura un potere di revoca delle registrazioni
da parte del Ministro qualora l’associazione registrata avesse commesso
“gravi e reiterate violazioni delle norme statutarie tali da menomare
l’ordinamento democratico”. Altro tentativo fu quello tentato dal CNEL nel
1960 con proposte per l’attuazione degli artt. 39 e 40 Cost. rimasto lettera
morta.
In sintesi, l’art. 39 della Costituzione è norma che attualmente ha ancora
un contenuto valido e condiviso solo con riferimento al primo comma sulla
libertà di associazione sindacale ma manca completamente nella sua parte
attuativa.
- 58 -
CAPITOLO PRIMO
1.5. Dalla Costituzione alla Legge 20 maggio 1970 n. 300
In un contesto di mancata attuazione dell’art. 39 della Costituzione e
nell’esigenza di conferire efficacia erga omnes ai contratti collettivi stipulati
nelle more dai sindacati (quali associazioni non riconosciute di diritto
privato), ancora non unanimemente applicati dalle realtà economica, sociale
e giurisprudenziale, che avevano solo iniziato il loro percorso di estensione
in via di fatto anche ai non iscritti, il legislatore italiano, stante anche in
progressivo invecchiamento dei contratti corporativi rimasti in vigore,
decise di seguire via analoga ad altri Stati europei e con la L. 14 luglio 1959,
n.741, delegò il governo ad emanare decreti legislativi aventi come
contenuto l’individuazione di condizioni minime di lavoro, vincolandolo,
tuttavia, ad «uniformarsi a tutte le clausole dei singoli accordi economici e
contratti collettivi, anche intercategoriali, stipulati dalle associazioni
sindacali» prima dell’entrata in vigore della legge (art. 1, L. 741/59).
A parte la disattesa attuazione dei commi successivi al primo dell’art. 39
della Costituzione, la stessa detta regole di tutela. Partendo dalla
consapevolezza che, nel rapporto di lavoro, il lavoratore è strutturalmente
soggetto debole (e non paritario come nei contratti commerciali in regime
privatistico) e, in quanto tale, oggetto di tutele sia di carattere normativo che
di carattere rappresentativo contrattuale. Da questo presupposto nascono gli
articoli che ne disciplinano le tutele:
Art. 1 L'Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro. [..]
- 59 -
CAPITOLO PRIMO
Art. 35 La Repubblica tutela il lavoro in tutte le sue forme ed
applicazioni. [..]
Art. 36 Il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla
quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a
sé e alla famiglia un'esistenza libera e dignitosa.
La durata massima della giornata lavorativa è stabilita dalla legge. Il
lavoratore ha diritto al riposo settimanale e a ferie annuali retribuite, e non
può rinunziarvi.
Art. 39 [..] I sindacati registrati hanno personalità giuridica. Possono,
rappresentati unitariamente in proporzione dei loro iscritti, stipulare
contratti collettivi di lavoro con efficacia obbligatoria per tutti gli
appartenenti alle categorie alle quali il contratto si riferisce.[..]
Art. 40 Il diritto di sciopero si esercita nell'ambito delle leggi che lo
regolano.
Il passaggio dall’economia di guerra a quella di pace determinò non pochi
problemi in materia di lavoro. L’inflazione incontrollata per effetto dei
pagamenti delle forze di occupazione al Sud; lo squilibrio creato dalla
politica fascista che vietava le importazioni e che quindi causò l’arretratezza
del Sud Italia, ancora essenzialmente agricolo, rispetto al nord delle
fabbriche che poi troveranno impulso dall’attuazione del piano di
ricostruzione nazionale; la disoccupazione (circa due milioni agli inizi del
’46) causata non solo dalla forza lavoro non impiegata più in campo militare
ma anche dagli accordi sindacali sullo sblocco dei licenziamenti dalle
- 60 -
CAPITOLO PRIMO
aziende per dare adito all’abbandono del regime corporativo del lavoro;
inutilizzazione dei macchinari nelle fabbriche per la scarsa richiesta dovuta
ad un mondo più concentrato sulla ricostruzione che sulla produzione. Va
inoltre ricordato che lo Stato decise di non intervenire più in caso di squilibri
del sistema economico produttivo e ciò, unito alla crisi inflattiva del ’47 e
alla scelta di una strategia politica liberista, produsse una grave crisi del
mercato del lavoro.
La situazione si ‘normalizzò’ solo quando fattori strutturali prevalsero su
quelli congiunturali atte ad attirare ingenti risorse finanziarie ed economiche
per rilanciare la produzione italiana. Il blocco dei salari contribuì a rafforzare
i principali gruppi industriali, in particolare quelli monopolistici, gettando
così in crisi le piccole medie imprese.
La liberalizzazione del mercato dei capitali e delle merci, attuata tramite
la rinuncia alla disciplina dei cambi, la concessione di favori agli esportatori
per le valute e l’abbattimento dei controlli sulle importazioni di merci,
provocò la grave crisi speculativa ed inflattiva dell’inizio del ’47. Fu così
che fu avviata la manovra deflattiva di Einaudi (Ministro del Tesoro
Democristiano).
La linea politica che prevale, al fine di risolvere i molteplici problemi
italiani, è quella di abbandonare la chiusura degli scambi con l’estero e la
politica di protezionismo che aveva caratterizzato il fascismo, per avviare
una progressiva liberalizzazione del mercato, volta a rafforzare gli scambi
esteri. Nel dibattito politico questa sembra l’unica strada percorribile, sia
- 61 -
CAPITOLO PRIMO
perché l’Italia è carente di materie prime, ma anche perché l’esportazione di
prodotti finiti all’estero permettono di ridimensionare il galoppante
fenomeno inflazionistico.
Tutto questo si esplicita negli anni con molteplici accordi, sia di carattere
nazionale che internazionale. Si ricordano tra gli altri gli interventi della
Banca d’Italia a sostegno dell’economia nazionale, la politica della
Confindustria volta a dare all’imprenditoria italiana nuove credenziali,
l’adesione dell’Italia al Fondo Monetario Internazionale, alla Banca
Mondiale e alla CECA (Comunità Europea del Carbone e Acciaio). Questo
processo di integrazione alla comunità internazionale da origine nel 1957,
con la stipula del trattato di Roma, al Mercato Comune Europeo.
La creazione di detti accordi, affiancati al piano Marshall, volto ad
accelerare la ricostruzione in Europa, hanno come obiettivo quello di
sventare una eventuale crisi depressiva economica conseguente alla fine
delle spese belliche, privilegiando la creazione di un mercato di interscambio
internazionale.
Gli aiuti e la scelta di una politica di libero mercato, si manifestano in
Italia con forti cambiamenti sia nel tessuto sociale che nella struttura
lavorativa.
Tregua salariale e sblocco dei licenziamenti per il rilancio dell’economia
non erano state sconfitte dei sindacati ma frutto di accordi fatti che
chiedevano come contromisure il blocco dei prezzi, contingentamento delle
importazioni e una riforma fiscale ma queste richieste furono disattese e
- 62 -
CAPITOLO PRIMO
l’unione tra blocco dei salari e licenziamenti non riuscirono a rappresentare
il volano per la ripresa della produzione e degli investimenti ma furono
utilizzate dall’imprenditoria industriale per colpire l’intero assetto dei
rapporti con la classe operaia e con il sindacato scatenando così una lotta
sociale senza precedenti per l’ottenimento delle tutele stabilite dalla
Costituzione e disattese dalla prassi.
Di fatto il “compromesso costituzionale che si era realizzato in sede di
Assemblea Costituente...” e “l’accettazione del regime di protezione
americana nell’ambito degli aiuti del piano Marshall”, spinsero diversi
soggetti politici e istituzionali, dallo Stato alle organizzazioni padronali ed
imprenditoriali, ad esprimere i propri interessi ed a sperimentare i nuovi
meccanismi di democrazia, legittimando quindi le proprie identità.
Si assiste quindi in questi anni alla progressiva politicizzazione dei
sindacati che porteranno alla fase dell’egemonia, fase in cui il rapporto di
massa dei partiti si sviluppa grazie al ruolo dei sindacati da essi diretti
(spesso non formalmente schierati politicamente) anche solo
ideologicamente, ma sarà anche la fase dell’avanzata e delle grandi
conquiste del movimento sindacale di classe che durerà fino agli anni ’70 e
che segnerà un ragguardevole arretramento del capitalismo, successivo ad
una crisi che per la prima volta assumerà un carattere in apparenza
irreversibile.
Il 1950 diventa così teatro della nascita degli altri due sindacati
confederati dalla scissione avvenuta all’interno della CGIL dopo che si era
- 63 -
CAPITOLO PRIMO
portato a compimento il patto tripartito per l’alleanza nazionale. Nascono
nell’ordine il 5 marzo la UIL e il 30 aprile la CISL. Saranno questi tre grandi
sindacati che, per il regime proporzionale previsto dall’art. 39 Cost., saranno
i protagonisti per gli accordi in tema di contrattazione del lavoro.
La convinzione che fosse possibile delegare la ricostruzione all’industria
e la conseguenza assenza dello Stato nella regolarizzazione dei rapporti,
aggiunta alla politicizzazione dei sindacati fece sì che le condizioni in
fabbrica peggiorassero fino ad arrivare ad una vera e propria repressione
sulla base dei ricatti salariali. La politica liberista non fece che aumentare i
problemi visto che l’aumento dell’inflazione aggiunto al blocco salariale
causò un decremento nel potere d’acquisto delle famiglie operaie. In queste
condizioni se non ci fosse stata la ripresa economica sarebbe scoppiata una
rivoluzione sociale senza precedenti.
La liberalizzazione degli scambi commerciali con altri paesi europei, la
riduzione del 10% sui dazi doganali e l’abolizione dei contingenti, grazie
all’intervento del ministro del commercio con l’estero Ugo La Malfa il 1°
novembre 1950, furono insieme le misure che rilanciarono l’economia della
nazione e che mutarono le condizioni del lavoro in Italia. Molto del successo
delle manovre fu dovuto al basso costo della manodopera italiana inferiore
al 40% rispetto a quella europea. Cominciò così per la politica sindacale la
grande lotta per il salario e per la flessibilità in uscita visto che i pensionati
prendevano in un anno poco più di una mensilità del salario di un operaio. Il
processo di industrializzazione, che in realtà conobbe l’Italia a due motori,
- 64 -
CAPITOLO PRIMO
portò la popolazione a mutare anche le proprie abitudini sociali che
porteranno, negli anni successivi, ad una completa modifica dell’industria
che direzionerà la sua produzione al di fuori degli schemi Taylor-Ford
cominciando ad esternalizzare la propria produzione e modificando le
condizioni dei lavoratori del settore.
L’esigenza di sfruttare al massimo gli impianti induceva alla necessità di
massimizzare lo sfruttamento della forza lavoro massimizzare la produzione
attraverso l’impiego di operai meno pagati, meno specializzati e che
potevano spostarsi dai loro paesi di origine per il posto sicuro in fabbrica.
Questa situazione fu favorita anche dall’implosione del settore agricolo
meridionale che lasciò molte famiglie in una povertà tale che molti furono
disposti a lasciare tutto per immergersi nel profondo nord per un salario che
garantisse almeno il pasto quotidiano38.
Il “boom” degli anni ’50 trovò, come una cambiale in scadenza, il suo
sconto a partire dal 1963 quando si scatenarono le grandi lotte sindacali che
si riaffacceranno alla fine degli anni ’60.
A partire dal 1959 la legislazione in termini di lavoro trovò nuovo
impulso. Per prima vennero estese a tutti i lavoratori le condizioni di lavoro
e le normative contenute nei contratti collettivi; nel 1960 fu fondamentale la
riforma dell’intermediazione di manodopera che consentì di superare il
38
In verità lo stato cercò di intervenire per regolarizzare la situazione istituendo la Cassa
del Mezzogiorno e proponendo una nuova riforma in campo agrario ma per una serie di
motivi questi provvedimenti non andarono a buon fine e anzi negli anni ’60
contribuiranno ad aggravare lo scontro sociale.
- 65 -
CAPITOLO PRIMO
“caporalato” che metteva i lavoratori, specie al sud, in mano ad
organizzazioni criminali e li esponeva allo sfruttamento. La legge operò per
riconoscere condizioni paritarie tra lavoratori dell’appaltatore e
dell’appaltante spingendo verso la prevalenza della “sostanza” sulla
“forma”, una delle caratteristiche fondamentali del “diritto del lavoro”.
Seguì poi la riforma del contratto a termine (1962), vincolando
l’utilizzazione di questo a ben precise condizioni e forme con conversione
in contratto a tempo indeterminato in caso di violazione per evitarne l’abuso
allo scopo di sottrarsi alle norme di tutela del lavoro a tempo indeterminato
(importante per lo sviluppo successivo della normativa sui licenziamenti) e
la legge del 1963 sul divieto di licenziamento delle lavoratrici per causa
matrimonio.
Il massiccio flusso migratorio del “miracolo italiano” aveva portato ad
una modifica sostanziale della classe operaia che, arricchita dalla massa
contadina in continua emigrazione e con spiccata propensione alla
ribellione, determinarono un inasprirsi di conflitti sociali tra nuovi operai e
classe imprenditoriale che spesso sfociarono in veri e propri episodi di
guerriglia urbana.
La centralità del salario da un lato diventava il vettore della
centralizzazione del conflitto in fabbrica dall’altro attraverso la tematica
degli aumenti uguali per tutti, il che assicurava la massima partecipazione
degli operai comuni poneva le premesse per un attacco a tutta
l’organizzazione del lavoro e assicurava il massimo di spinta conflittuale.
- 66 -
CAPITOLO PRIMO
Alla tematica salariale si aggiungeva quella per la riduzione dell’orario di
lavoro, che già aveva ottenuto dei risultati con gli impegni firmati per la
riduzione dell’orario a 44 ore settimanali nell’accordo tra CGIL con FIAT e
Olivetti, ma anche il rifiuto della disciplina in azienda, la critica alle forme
di rappresentanza esistenti, la lotta alla nocività e per il risanamento
dell’ambiente di lavoro. La lotta sindacale ebbe modo di svilupparsi anche
fuori dal contesto della triplice e divenne il caposaldo delle rimostranze
sindacali e degli operai fino a che queste non culminarono nell’approvazione
dello Statuto dei Lavoratori con la L. 300/1970.
- 67 -
CAPITOLO SECONDO
La flessibilità e i cambiamenti nella disciplina del lavoro
CAPITOLO SECONDO
LA FLESSIBILITÀ E I CAMBIAMENTI NELLA DISCIPLINA DEL LAVORO
SOMMARIO:
2.1.Introduzione - 2.2. Flessibilità o precarietà!? Il “Pacchetto Treu” - 2.3. La
“riforma Biagi” e lo staff leasing
2.1. Introduzione
Il modello Taylor-fordista che regolava la produzione in fabbrica in realtà
influenza anche la società per buona parte del ‘900. L’applicazione di questo
modello ha procurato sul mercato novecentesco l’inondazione di beni
standardizzati a basso costo e l’assicurazione di un’accumulazione crescente
di profitti»39. Il principio fondante di questo modello, infatti, era «l’assenza
di limiti» con conseguente possibilità da parte del mercato di essere
illimitato e, allo stesso tempo, con una forza lavoro che può essere impiegata
illimitatamente e incondizionatamente.
39
M. Pedaci, Introduzione, in Flessibilità del lavoro ed equilibri precari. La transizione al
post-fordismo nelle storie di lavoratori parasubordinati Ediesse, Roma 2010, p. 9.
- 68 -
CAPITOLO SECONDO
Le caratteristiche di questo modello sono da ricercare nella produzione di
massa, cioè la produzione in grande serie di beni standardizzati, massificati
e a basso costo e nell’economia di scala che affida competitività e successo
alla diminuzione di costi unitari. Ciò significa che ogni problema viene
risolto con la dilatazione dei volumi produttivi, riducendo quindi l’incidenza
dei costi fissi e diminuendo i costi variabili unitari con una semplice
ridistribuzione di unità in regime di autarchia in cui la maggior parte del
ciclo produttivo si svolge all’interno dell’impresa stessa secondo
l’integrazione verticale e nell’accrescimento degli impianti come detto in
precedenza.
Un modello del genere poteva reggere solo fino a che il progresso era
limitato e tale da consentire la produzione in un solo complesso senza
intervento di alta specializzazione esterna, per esempio, dovuta all’avvento
di nuove tecnologie. Quello che accade è che il modello entra in crisi a
partire dagli anni ’60 quando al progresso tecnologico si accompagna la
crescita sociale della popolazione che comincia a comprare non solo per
necessità ma anche per gusto. Il paradosso fu che proprio il modello che
aveva creato ricchezza generalizzata consentendo una modifica della visione
di mercato si trovava a pagarne lo scotto e con esso tutto il modo di intendere
il lavoro che dall’avere necessarietà di continuità ora diventa oggetto di
flessibilità. Le modifiche indotte dal nuovo assetto sociale, quindi, rendono
le misure a salvaguardia del lavoro e dell’occupazione in uscita, un problema
per lo sviluppo dell’impresa in un’economia di libero mercato e sempre più
- 69 -
CAPITOLO SECONDO
globalizzata. Questo provoca, inevitabilmente, una concorrenza spietata su
scala mondiale, che si traduce non solo in una produzione a costi più bassi
di beni standardizzati, ma soprattutto in un peggioramento delle condizioni
dei lavoratori. Infatti, proprio a causa di questo vantaggio competitivo, i
lavoratori sono costretti a lavorare con bassissimi salari, diritti violati e senza
rappresentanze sindacali. E proprio la forza lavoro è il secondo elemento che
ha fatto entrare in crisi il modello taylor-fordista. Sono infatti gli anni
Settanta gli anni delle «lotte senza compromessi» che hanno portato ad un
cambiamento radicale del rapporto di lavoro.
La sospensione della convertibilità del dollaro nel 1971 e la crisi
petrolifera del 1973 acuirono i problemi economici e conseguentemente
anche l’accettazione della prassi di lavoro intoccabile sancito dalla L. 300/70
cominciò a vacillare nelle menti dei giuslavoristi che, in un’ottica di
superamento delle crisi, iniziarono a ritenere valide anche altre forme
lavorative temporanee che per legge erano vietate.
Per sopravvivere al passaggio dal taylor-fordismo al post fordismo, le
imprese hanno dovuto introdurre delle modifiche funzione del forte sviluppo
tecnologico che ha introdotto all’interno delle aziende micro-computer e
migliori tecnologie informatiche e della comunicazione ma anche
dell’economia dell’appropriatezza (altrimenti detta economy of scope40), con
40
M. Pedaci, Flessibilità del lavoro ed equilibri precari. La transizione al post-fordismo
nelle storie di lavoratori parasubordinati Ediesse, Roma 2010, p. 33.
- 70 -
CAPITOLO SECONDO
l’abbandono della produzione di massa in cambio di una produzione just in
time adeguata al luogo, al tempo e al modo in cui le merci vengono richieste.
L’atteggiamento cambiato nei confronti del mercato porta l’impresa a
cambiare tutta la propria struttura organizzativa alleggerendola. Il
conseguente downsizing porta al ridimensionamento dell’azienda stessa in
termini di spazio con la riduzione della sua dimensione visto che con
l’outsourcing gran parte delle strutture utili alla produzione viene effettuata
fuori dal perimetro della fabbrica demandandola ad altre imprese che sono
specializzate in quello. Si evidenzia così un’alta specializzazione settoriale
delle aziende che abbandonano lo schema precedente decentralizzando
opere e conseguentemente lavoro. Il lavoro stabile e duraturo non serve più
a questo tipo di impresa quanto invece può servire la flessibilità e quindi
cominciano i ripetuti tentativi di rendere più flessibili i posti di lavoro sia in
entrata che in uscita. Per dare vita al processo c’è però ancora qualche norma
che “blocca”, a parer degli investitori, il naturale processo di
ammodernamento del settore produttivo ed in particolare quell’art. 18 della
L. 300/70 che tutela il lavoratore dal licenziamento coatto.
Le forme flessibili del lavoro in realtà erano già da tempo state introdotte
nella normativa con, ad esempio la L. 25/55 che introduceva l’apprendistato
rivolto ai ragazzi tra i 14 e 20 anni, che si affacciavano per la prima volta al
mondo del lavoro, per accrescerne le proprie competenze tecnico
professionali. Il contratto poteva avere durata massima di 5 anni e anche
allora, come spesso capitava negli ultimi tempi, questi tipi di lavoro
- 71 -
CAPITOLO SECONDO
nascondevano una sorta di inganno perché di apprendistato non si trattava,
se non in parte, e l’apprendista veniva spesso utilizzato nel ciclo di
produzione facendolo operare come gli altri tipi di operai e questo al fine di
scavalcare quelle tutele nei confronti dei contratti lavorativi e porre gli stessi
nei parametri della species dei contratti commerciali con conseguente
diminuzione del costo del lavoro a favore dell’imprenditore. Altra norma, la
30/62, introduceva il lavoro a tempo determinato per disciplinare taluni
contratti nello spettacolo e per i lavori stagionali specie nel settore agricolo
della raccolta che necessitava di manodopera aggiuntiva solo per periodi
limitati nell’arco dell’anno.
Per quanto riguarda le tutele per i lavoratori in uscita, fu fondamentale la
L. 604/1966 che segnò il passaggio dal licenziamento inteso come atto di
autonomia privata insindacabile al licenziamento per “giusta causa” o
“giustificato motivo” che impongono una giustificazione al datore di lavoro
che licenziasse un lavoratore e che definiva anche quale fosse il giustificato
motivo trovandolo in motivazioni quali la sottrazione di materiale aziendale
o danneggiamento o inadempienze del lavoratore rispetto al contratto
stipulato ma come ricordato nel primo capitolo il passo più significativo
nella direzione di tutela del lavoro fu fatto con lo Statuto dei Lavoratori
contenuto nella Legge 300 del 1970. Di questa legge ciò che è divenuto negli
anni il pomo della discordia da chi combatte per le tutele sui posti di lavoro
e chi invece, in nome della flexicurity, vorrebbe la completa abolizione per
dare adito al libero mercato nella filosofia neoliberista, è l’art. 18:
- 72 -
CAPITOLO SECONDO
« Ferma restando l'esperibilità delle procedure previste dall'art. 7 della legge 15

luglio 1966, n. 604, il giudice, con la sentenza con cui dichiara inefficace il
licenziamento ai sensi dell'art. 2 della legge predetta o annulla il licenziamento
intimato senza giusta causa o giustificato motivo ovvero ne dichiara la nullità a
norma della legge stessa, ordina al datore di lavoro di reintegrare il lavoratore nel
posto di lavoro.
Il lavoratore ha diritto al risarcimento del danno subito per il licenziamento di
cui sia stata accertata la inefficacia o l'invalidità a norma del comma precedente.
In ogni caso, la misura del risarcimento non potrà essere inferiore a cinque
mensilità di retribuzione, determinata secondo i criteri di cui all'art. 2121 del codice
civile.
Il datore di lavoro che non ottempera alla sentenza di cui al comma precedente è
tenuto inoltre a corrispondere al lavoratore le retribuzioni dovutegli in virtù del
rapporto di lavoro dalla data della sentenza stessa fino a quella della reintegrazione.
Se il lavoratore entro trenta giorni dal ricevimento dell'invito del datore di lavoro
non abbia ripreso servizio, il rapporto si intende risolto.
La sentenza pronunciata nel giudizio di cui al primo comma è provvisoriamente
esecutiva.
Nell'ipotesi di licenziamento dei lavoratori di cui all'art. 22, su istanza congiunta
del lavoratore e del sindacato cui questi aderisce o conferisca mandato, il giudice, in
ogni stato e grado del giudizio di merito, può disporre con ordinanza, quando ritenga
irrilevanti o insufficienti gli elementi di prova forniti dal datore di lavoro, la
reintegrazione del lavoratore nel posto di lavoro.
L'ordinanza di cui al comma precedente può essere impugnata con reclamo
immediato al giudice medesimo che l'ha pronunciata.
Si applicano le disposizioni dell'art. 178, terzo, quarto, quinto e sesto comma del
codice di procedura civile.
L'ordinanza può essere revocata con la sentenza che decide la causa.
Nell'ipotesi di licenziamento dei lavoratori di cui all'art. 22, il datore di lavoro che
non ottempera alla sentenza di cui al primo camma ovvero all'ordinanza di cui al
quarto comma, non impugnata o confermata dal giudice che l'ha pronunciata, è
tenuto anche, per ogni giorno di ritardo, al pagamento a favore del Fondo
adeguamento pensioni di una somma pari all'importo della retribuzione dovuta al
lavoratore.»41
Come può vedersi dal testo questo si configurava come una vera e propria
«tutela reale». Va comunque inteso che da tale normativa erano escluse le
piccole aziende in quanto questo è valido solo per le aziende con un numero
di dipendenti superiore a 15 unità.
41
Questa è la versione originaria dell’art. 18 così come contenuta nella L. 300/70 prima
della modifica intervenuta con la L. 28 giugno 2012 n.92
- 73 -
CAPITOLO SECONDO
Dalla seconda metà degli anni ’70 all’inizio degli anni ’90 cominciano i
periodi di crisi economica ciclici che portano a profonde modifiche nel modo
di pensare il lavoro. La crisi, già menzionata, del petrolio del 1973 e la fine
degli accordi di Bretton Woods ha ripercussioni così forti sul mercato che
costringe il legislatore ad ammorbidire sul il rigido garantismo assicurato
per passare verso un garantismo più flessibile con la graduale
liberalizzazione della disciplina sui rapporti di lavoro.
Si susseguono così interventi normativi specifici tra i quali la Legge n.
285 del 1977 che disciplinava l’occupazione giovanile ed era finalizzata
all’introduzione dei giovani nel mondo del lavoro e in particolare quello
agricolo. La legge consente così di stipulare contratti di formazione per i
giovani di età compresa tra i 15 e i 22 anni per un massimo di dodici mesi
non rinnovabili in commistione tra lavoro e formazione. Il risultato finale di
questo provvedimento non fu quello atteso in quanto le assunzioni non
aumentarono quasi per niente nel settore privato e nel settore pubblico la
situazione non fu delle migliori.
Sempre nel 1977 viene approvato il d. lgs. n. 876 per disciplinare la
precedente L. 230/62 nel settore del commercio e del turismo.
La legge che più di ogni altra diede però inizio al lungo percorso verso la
flessibilità fu la 863/1984 che convertiva il decreto 726 del 20 ottobre dello
stesso anno recante “misure urgenti a sostegno e ad incremento dei livelli
occupazionali pubblicato in Gazz. Uff. n. 351 il 22/12/1984.
- 74 -
CAPITOLO SECONDO
La legge, in particolare all’art. 3, introduceva forme di lavoro “atipico”
come il «Contratto di formazione lavoro» (CfL):
« 1. I lavoratori di età compresa fra i quindici ed i ventinove anni possono

essere assunti nominativamente, in attuazione dei progetti di cui al comma 3, con
contratto di formazione e lavoro non superiore a ventiquattro mesi e non
rinnovabile, dagli enti pubblici economici e dalle imprese e loro consorzi che al
momento della richiesta non abbiano sospensioni dal lavoro in atto ai sensi
dell'articolo 2 della legge 12 agosto 1977, n. 675, ovvero non abbiano proceduto
a riduzione di personale nei dodici mesi precedenti la richiesta stessa, salvo che
l'assunzione non avvenga per l'acquisizione di professionalità diverse da quelle
dei lavoratori interessati alle predette sospensioni e riduzioni di personale.
2. Fra i lavoratori assunti a norma del comma precedente, una quota fino al
cinque per cento deve essere riservata ai cittadini emigrati rimpatriati, ove in
possesso dei requisiti necessari. In caso di carenza di predetto personale dichiarata
dall'ufficio di collocamento si procede ai sensi del comma 1.
3. I tempi e le modalità di svolgimento dell'attività di formazione e lavoro
sono stabiliti mediante progetti predisposti dagli enti pubblici economici, dalle
imprese e loro consorzi ovvero, anche a livello locale, dalle loro organizzazioni
nazionali e approvati dalla commissione regionale per l'impiego in coerenza con
la legislazione regionale e statale e con le intese eventualmente raggiunte con i
sindacati nazionali o locali aderenti alle confederazioni maggiormente
rappresentative sul piano nazionale. Nel caso in cui essi interessino più ambiti
regionali ovvero non sia intervenuta, nel termine di trenta giorni dalla loro
presentazione, la delibera della commissione regionale per l'impiego, i progetti sono
sottoposti all’approvazione del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, il
quale, entro trenta giorni, delibera sentito il parere della commissione centrale per
l'impiego. L'approvazione preventiva non è richiesta per i progetti conformi
alle regolamentazioni del contratto di formazione e lavoro concordate tra le
organizzazioni nazionali aderenti alle confederazioni maggiormente rappresentative
e nei casi in cui non si richiedano finanziamenti pubblici. In tal caso, i datori di
lavoro sono tenuti, all'atto dell’assunzione, a notificare il contratto all'ispettorato
provinciale del lavoro. Per la realizzazione dei programmi formativi le imprese, gli
enti pubblici economici e i loro consorzi possono stipulare convenzioni con le
regioni.
4. I progetti di cui al comma 3, che prevedono la richiesta di finanziamento alle
regioni, devono essere predisposti in conformità ai regolamenti comunitari. Essi
possono essere finanziati dal fondo di rotazione di cui all'articolo 25 della legge 21
dicembre 1978, n. 845, secondo le modalità di cui all'articolo 27 della stessa legge.
A tal fine le regioni ogni anno determinano la quota del limite massimo di spesa, di
cui al secondo comma dell'articolo 24 della legge predetta, da destinare al
finanziamento dei progetti. Hanno precedenza nell’accesso ai finanziamenti i
progetti predisposti di intesa con i sindacati di cui al comma 3 del presente articolo.
5. Ai contratti di formazione e lavoro si applicano le disposizioni legislative che
disciplinano i rapporti di lavoro subordinato in quanto non siano derogate dal
presente decreto. Il periodo di formazione e lavoro è computato nell'anzianità di
servizio in caso di trasformazione del rapporto di formazione e lavoro in rapporto a
- 75 -
CAPITOLO SECONDO
tempo indeterminato, effettuata durante ovvero al termine dell'esecuzione del

contratto di formazione e lavoro.
6. Per i lavoratori assunti con il contratto di formazione e lavoro la quota di
contribuzione a carico del datore di lavoro è dovuta in misura fissa corrispondente a
quella prevista per gli apprendisti dalla legge 19 gennaio 1955, n. 25, e successive
modificazioni, ferma restando la contribuzione a carico del lavoratore nelle misure
previste per la generalità dei lavoratori.
7. Al termine del rapporto il datore di lavoro è tenuto ad attestare l’attività
svolta ed i risultati formativi conseguiti dal lavoratore, dandone comunicazione
all’ufficio di collocamento territorialmente competente.
8. La commissione regionale per l’impiego può effettuare controlli, per il
tramite dell'ispettorato del lavoro, sull'attuazione dei progetti di formazione e
lavoro.
9. In caso di inosservanza da parte del datore di lavoro degli obblighi del
contratto di formazione e lavoro, il contratto stesso si considera a tempo
indeterminato fin dalla data dell'instaurazione del relativo rapporto.
10. I lavoratori assunti con contratto di formazione e lavoro sono esclusi dal
computo dei limiti numerici previsti da leggi e contratti collettivi per l'applicazione
di particolari normative e istituti.
11. Il rapporto di formazione e lavoro nel corso del suo svolgimento può essere
convertito in rapporto a tempo indeterminato, ferma restando l'utilizzazione del
lavoratore in attività corrispondenti alla formazione conseguita. In questo caso
continuano a trovare applicazione i commi 6 e 10 fino alla scadenza del termine
originariamente previsto dal contratto di formazione e lavoro.
12. I lavoratori che abbiano svolto attività di formazione e lavoro entro dodici
mesi dalla cessazione del rapporto possono essere assunti a tempo indeterminato, dal
medesimo o da altro datore di lavoro, con richiesta nominativa per l’espletamento di
attività corrispondenti alla formazione conseguita. Qualora il lavoratore sia assunto,
entro i limiti di tempo fissati dal presente comma, dal medesimo datore di lavoro, il
periodo di formazione è computato nell’anzianità di servizio. La commissione
regionale per l'impiego, tenendo conto delle particolari condizioni del mercato
nonché delle caratteristiche della formazione conseguita, può elevare il predetto
limite fino ad un massimo di trentasei mesi.
13. Le regioni, nell'ambito delle disponibilità dei loro bilanci, possono
organizzare, di intesa con le organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di
lavoro maggiormente rappresentative sul piano nazionale, attività di formazione
professionale che prevedano periodi di formazione in azienda. Per il periodo di
formazione i lavoratori hanno diritto alle prestazioni sanitarie previste dalla legge 23
dicembre 1978, n. 833, e successive modificazioni ed integrazioni, nonché,
attraverso apposite convenzioni stipulate tra le regioni e l’Istituto nazionale per
l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro, alle prestazioni da questo erogate.
Entro dodici mesi dal termine dell’attività formativa le imprese hanno facoltà di
assumere nominativamente coloro che hanno svolto tale attività.
14. Ferme restando le norme relative al praticantato, possono effettuare
assunzioni con il contratto di cui al comma 1 anche i datori di lavoro iscritti agli albi
professionali quando il progetto di formazione venga predisposto dagli ordini e
collegi professionali ed autorizzato in conformità a quanto previsto dal comma 3.
Trovano altresì applicazione i commi 4 e 6.
- 76 -
CAPITOLO SECONDO
15. Ferme restando le altre disposizioni in materia di contratto di formazione e

lavoro, quando i progetti formativi di cui al comma 3 sono relativi ad attività
direttamente collegate alla ricerca scientifica e tecnologica, essi sono approvati dal
Ministro, per il coordinamento delle iniziative per la ricerca scientifica e
tecnologica, d’intesa con il Ministro del lavoro e della previdenza sociale. I predetti
progetti formativi possono prevedere una durata del contratto di formazione e lavoro
superiore a ventiquattro mesi.
16. Il Ministro per il coordinamento delle iniziative per la ricerca scientifica
e tecnologica, ai fini della formazione professionale prevista dai progetti di cui al
comma precedente, utilizza, attivandoli e coordinandoli, gli strumenti e i relativi
mezzi finanziari previsti nel campo della ricerca finalizzata, applicata e di sviluppo
tecnologico, secondo linee programmatiche approvate dal CIPE.
17. Nel caso in cui per lo svolgimento di determinate attività sia richiesto il
possesso di apposito titolo di studio, questo costituisce requisito per la stipulazione
del contratto di formazione e lavoro finalizzato allo svolgimento delle predette
attività.
18. I lavoratori iscritti negli elenchi di cui all'articolo 19 della legge 2 aprile
1968, n. 482, assunti con contratto di formazione e lavoro, sono considerati ai fini
delle percentuali d'obbligo di cui all'articolo 11 della stessa legge.»42
Fra le tante novità introdotte dalla legge compare per la prima volta il
lavoro “part-time” da effettuarsi per una durata di tempo parziale con orari
di lavoro inferiori a quello ordinario e distribuito in riferimento al giorno,
alla settimana, al mese o all’anno in deroga a quanto sancito per legge nei
precedenti disegni.
In una fase successiva si segna la svolta nella promozione della flessibilità
del lavoro con interventi significativi causati dalla congiuntura di recessione
e crisi pratica. In questa fase un ruolo fondamentale è costituito dalle parti
sociali che nel luglio 1993 siglano il c.d. “Protocollo Ciampi”43 (Protocollo
42
http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1984-12-19;863
43
http://www.cgil.it/Archivio/Storia/Documenti/12.%20Il%20Protocollo%20Ciampi%20d
el%20luglio%201993.pdf
- 77 -
CAPITOLO SECONDO
sulla politica dei redditi e dell'occupazione, sugli assetti contrattuali, sulle
politiche del lavoro e sul sostegno al sistema produttivo).
Il protocollo contiene delle indicazioni di intesa tra governo e parti sociali
per l’ottenimento di un tasso d’inflazione allineato alla media dei Paesi
comunitari più virtuosi e finalizzato alla riduzione del debito pubblico e del
deficit dello Stato e della stabilità valutaria. L’Europa, prima ancora che
fosse formata la U.E. “chiedeva” e a pagare era come sempre il lavoro nelle
sue forme. Per rafforzare la competitività delle imprese si pensava, col
protocollo, di attuare misure sull’occupazione nell’ottica che era la
responsabile della crisi. Il nobile obiettivo era quello di difendere il potere
d’acquisto delle retribuzioni e dei trattamenti pensionistici. A fronte della
crisi, come già capitato in passato con la politica dei licenziamenti in epoca
post bellica a causa della forte inflazione, si chiedeva ai lavoratori di pagare
il prezzo della competitività ricevendo in cambio promesse sul
mantenimento del potere d’acquisto. Il protocollo stabiliva dei tassi di
inflazione programmata sulla base degli studi effettuati dal Governo e in
concomitanza con le parti sociali e su quella base si decideva di adeguare le
retribuzioni. Negli anni questa pratica si è mostrata spesso, e non ultimo nel
recente periodo, un boomerang per i lavoratori che in nome di un tasso
programmato di inflazione, sempre sensibilmente più basso di quello reale,
si sono trovati in realtà con una continua e perenne diminuzione del potere
d’acquisto delle retribuzioni che ha portato ad un generale impoverimento
della popolazione. Il protocollo non stabilisce quasi nulla, o meglio
- 78 -
CAPITOLO SECONDO
praticamente nulla, su come si effettueranno i rilievi per calcolare
l’inflazione programmata e così, anche per le mutate esigenze sociali della
popolazione, il calcolo di quella stessa inflazione è risultato sempre fallace
anche perché i calcoli vengono effettuati sulla base di panieri obsoleti ancora
legati alle abitudini della popolazione nei primi anni ’90.
Il protocollo però conteneva anche importanti misure sulla flessibilità in
concertazione con le Agenzie territoriali del Lavoro e con gli anti locali.
Col primo governo Berlusconi si assiste all’applicazione del teorema
della flessibilità in entrata con la Legge 451/94 44 che all’art. 18 prevede la
fiscalizzazione degli oneri sociali a fronte di assunzioni di lavoratori a tempo
parziale e con l’art. 15 eleva a 32 il tetto massimo di età per accedere ai
contratti di formazione lavoro oltre ad introdurre una nuova figura lavorativa
per i disoccupati di lungo corso oltre i 35 anni per i quali si pensa ai lavori
socialmente utili (LSU).
Oltre a pensare alla flessibilità in entrata, il Governo Berlusconi mette
mano anche a quella in uscita con la riforma del sistema pensionistico
previsto dalla L. 355/95 o c.d. Riforma Dini (dal nome dell’allora Ministro
del Tesoro e successivamente Premier Lamberto Dini) con la quale si
prevede la possibilità della maturazione del diritto alla pensione anticipata a
partire da 57 anni a fronte di una penalizzazione sull’ammontare del
trattamento, oltre alla creazione degli ulteriori due pilastri dati dai fondi
44
http://www.riminimpiego.it/data/Norme/451/indice451.htm
- 79 -
CAPITOLO SECONDO
pensione e dalla previdenza individuale. S’introduce inoltre un meccanismo
graduale di passaggio dal sistema retributivo a quello contributivo con
prestazioni d’importo più modesto. A fronte di quanto detto in pratica il
lavoratore viene inteso in tutto e per tutto come forma capitale della
produzione e come tale viene trattato45.
La riforma era stata intesa per garantire la tutela prevista dall’art. 38 Cost.
“definendo i criteri di calcolo dei trattamenti pensionistici attraverso la
commisurazione dei trattamenti alla contribuzione […]” come la stessa
Legge cita al comma 1 dell’art. 1.
La stessa riforma in materia di lavoro prevede che il contributo
previdenziale per i lavoratori in regime co.co.co. (Contratto di
Collaborazione Coordinata e Continuativa) fosse solo un terzo di quello
classico. Questa misura chiaramente favoriva la speculazione delle imprese
che preferivano così ricorrere a queste forme contrattuali piuttosto che a
quelle più stabili riducendo il costo di lavoro in misura sostanziale.
45
http://www.altalex.com/documents/news/2009/10/05/la-riforma-delle-pensioni-e-i-
tempi-del-capitale-umano
- 80 -
CAPITOLO SECONDO
2.2. Flessibilità o precarietà!? Il “Pacchetto Treu”
All’esito di un travagliato iter formativo, protrattosi per molti anni, il 24
settembre 1996 i sindacati e il Governo Prodi firmarono un accordo che
diverrà poi la Legge 28 novembre 1996, n. 608:
“Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-

legge 1 ottobre 1996, n. 510, recante disposizioni urgenti in
materia di lavori socialmente utili, di interventi a sostegno
del reddito e nel settore previdenziale”46
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 281 del 30 novembre 1996 -
Supplemento Ordinario n. 209 e successivamente la legge 24 giugno 1997,
n.196: “Norme in materia di promozione dell’occupazione”, nota come
“pacchetto Treu” che ha reso possibile nel nostro Paese il ricorso al c.d.
lavoro temporaneo o interinale o, per meglio dire, usando i termini stessi
della legge, ha legittimato la “fornitura di prestazioni di lavoro temporaneo”.
L’ordinamento consente ora che il lavoro venga prestato in una forma
finora ritenuta assolutamente illecita, sia sul piano penale, sia sul piano
civilistico: la legge 23 ottobre 1960 n.1369, infatti, perentoriamente inibiva
qualsiasi forma di interposizione nei rapporti di lavoro, vietando
categoricamente che un’impresa potesse avvalersi nella propria
organizzazione, come sottoposti ai propri poteri direttivi, di lavoratori che
non fossero ad essa legati da un rapporto di lavoro subordinato47.
46
http://www.camera.it/parlam/leggi/96608l.htm
47
Liso, Lavoro interinale in Legge Treu: atti del convegno, in Dir. Prat. Lav. 50/1997
- 81 -
CAPITOLO SECONDO
La 1369/60, dunque, vietava che un soggetto potesse assumere dei
lavoratori al solo fine di metterli a disposizione di un’impresa, procurando a
quest’ultima la semplice esecuzione di prestazioni di lavoro. Il divieto era,
peraltro, corredato di sanzione: nell’ipotesi di violazione, datore di lavoro
doveva essere considerato non colui che formalmente avesse assunto i
lavoratori, bensì colui che li avesse effettivamente “utilizzati”.
Alla base della 1369/60 stava senza dubbio l’intento fortemente
garantista del legislatore, la sua volontà di proteggere i lavoratori dalle forme
più o meno subdole di sfruttamento della manodopera legate a condizioni di
precarietà del lavoro.
Per lungo tempo questo tipo di preoccupazioni ha alimentato un clima di
diffusa ostilità, soprattutto da parte dei sindacati, nei confronti della
possibilità di introdurre nel nostro Paese il lavoro interinale visto come un
attentato alla solidità delle garanzie poste a sostegno dei lavoratori, ossia
come strumento destinato ad infliggere un duro colpo alla stabilità dei
rapporti di lavoro, peraltro, senza contribuire efficacemente ad arginare il
problema della disoccupazione.
In realtà un primo tentativo di giungere ad una flessibilità sul lavoro fu
fatta dall’allora Ministro del Lavoro De Michelis e inserita nel contesto di
una bozza di provvedimento in materia di flessibilizzazione del mercato del
lavoro che però rimase lettera morta, essendo le parti sociali maggiormente
interessate ad altri temi che si trovavano allora all’esame del Parlamento
(cassa integrazione, mobilità, collocamento).
- 82 -
CAPITOLO SECONDO
I sindacati, dal canto loro, manifestarono semplicemente la propria
disponibilità a discutere dell’argomento “lavoro temporaneo” e il loro
atteggiamento fu interpretato come una forma di mera cortesia diplomatica
ma anche le organizzazioni degli imprenditori mostrarono scarso interesse,
probabilmente perché consapevoli che, all’epoca, la controparte sindacale
non avrebbe facilmente prestato il proprio assenso a che si aprisse un varco
nel divieto di interposizione.
Nei primi anni ’90, tuttavia, è intervenuto direttamente il Governo,
facendosi carico di riproporre l’introduzione nel nostro ordinamento del
lavoro temporaneo, peraltro già presente in molti Paesi dell’Unione Europea
nonché oggetto di disciplina da parte degli organi della stessa Unione.
Vede così la luce il decreto legge 5 gennaio 1993, n. 1 (decreto dedicato
ad interventi straordinari per l’occupazione), il cui art.13 rappresenta il
primo tentativo di regolamentazione legislativa del lavoro interinale nel
nostro ordinamento.
Benché non convertito, il decreto ha costituito un importante punto di
riferimento, se non altro perché ha indotto le parti sociali a confrontarsi con
la “portata storica della deroga, sia pur transitoria, alla L.1369/60” e a meglio
precisare le proprie posizioni.
Tra i principali elementi della proposta contenuta nel decreto vi era, senza
dubbio, la necessità di ottenere l’autorizzazione del Ministro del lavoro al
fine di costituire l’impresa di lavoro interinale (ossia la c.d. agenzia), nonché
l’obbligo per l’impresa stessa di iscriversi in un apposito albo.
- 83 -
CAPITOLO SECONDO
Tale iscrizione era, peraltro, subordinata a condizioni e modalità che un
decreto del Ministro avrebbe dovuto definire, sentite le organizzazioni
sindacali dei lavoratori maggiormente rappresentative a livello nazionale.
Il decreto tuttavia, pur introducendo importanti novità, si soffermava alle
sole imprese del terziario ed in particolare faceva riferimento a determinate
qualifiche medio alte.
L’intervento legislativo concretizzatosi nel d.lgs. 1/1993 suscitò
immediate reazioni nelle parti sociali, peraltro impegnate da tempo sul fronte
della lotta alla disoccupazione, in un contesto di crisi strutturale in molti
settori della vita economica.
I delatori del decreto non tardarono a sostenere che il lavoro interinale
doveva considerarsi come precario e quindi che si dovesse considerare né
più né meno che “altro tassello di un più complesso disegno di progressiva
erosione delle garanzie acquisite dai lavoratori negli anni passati”.
Dopo un iter fatto di leggi cui si sperimentarono i diversi Ministri e
Governi che si susseguirono, dall’intesa tra Governo e parti sociali del
settembre 1996 si giunse alla Legge 24 giugno 1997 n.196 nota ai più come
pacchetto Treu, dal nome del Ministro del Lavoro Tiziano Treu.
La legge dedica i primi undici articoli alla disciplina del lavoro
temporaneo dettando poi una serie di disposizioni in tema di contratto a
tempo indeterminato e parziale, di formazione e lavoro, di apprendistato, di
occupazione nel settore della ricerca, di riordino della formazione
professionale etc.
- 84 -
CAPITOLO SECONDO
La legge presentava un approccio di stampo europeo rivelando la sua
natura di “legge concertata” con le parti sociali viste come le più idonee ad
individuare il giusto equilibrio tra le esigenze del sistema produttivo, quello
dei lavoratori e le turbolenze dell’economia mondiale. La legge quindi
ambiva a realizzare una forma di compromesso tra le istanze di flessibilità
provenienti dal mondo imprenditoriale e le esigenze di garantismo che erano
radicate nella cultura del movimento sindacale.
Col Pacchetto si aggiungeva un intermediatore di lavoro tra l’azienda e
lavoratore ultimo. In materia dei lavoratori co.co.co. l’articolo 3 ne introduce
la codificazione:
«Contratto di lavoro per prestazioni di lavoro temporaneo è il contratto con il

quale l’impresa fornitrice assume il lavoratore: a) a tempo determinato
corrispondente alla durata della prestazione lavorativa presso l’impresa
utilizzatrice; b) a tempo indeterminato».
La codificazione permetteva, secondo le stesse ammissioni del Ministro
Treu, di evitare le speculazioni introdotte dalla Riforma Dini che consentiva
a molte imprese di mascherare il lavoratore dipendente da co.co.co. dato che
il pacchetto prevedeva che “I prestatori di lavoro temporaneo non possono
superare la percentuale dei lavoratori occupati dall’impresa utilizzatrice in
forza di contratto a tempo indeterminato […]”.
Il pacchetto introduce anche una importante novità: l’unitarietà spaziale
del luogo di lavoro viene superata in “maniera istituzionale”.
In breve il rapporto di lavoro diventa triangolare e si articola in due
distinti rapporti contrattuali: da un lato si ha un contratto a tempo
determinato o indeterminato tra l’impresa fornitrice e il lavoratore, avente
- 85 -
CAPITOLO SECONDO
ad oggetto l’assunzione dello stesso lavoratore alle dipendenze dell’impresa
fornitrice che riveste il ruolo di datore di lavoro “formale”(contratto per
prestazioni di lavoro temporaneo); dall’altro si ha un contratto di natura
commerciale tra l’impresa fornitrice e l’impresa utilizzatrice, con il quale la
prima mette a disposizione della seconda un certo numero di lavoratori da
impiegare per il soddisfacimento di esigenze di carattere temporaneo
(contratto di fornitura di prestazioni di lavoro temporaneo); il rapporto
triangolare si attua dunque mediante l’invio, da parte dell’agenzia, dei
lavoratori temporanei da essa assunti in virtù del primo contratto presso
l’impresa utilizzatrice per la esecuzione delle prestazioni lavorative
concordate.
I lavoratori temporanei, così, pur essendo formalmente assunti
dall’agenzia di lavoro interinale, eseguono la propria opera presso l’impresa
utilizzatrice che si configura come soggetto estraneo al rapporto di lavoro
subordinato che intercorre esclusivamente con l’impresa fornitrice di
manodopera generando una scissione tra titolarità giuridica del rapporto di
lavoro ed effettiva utilizzazione della prestazione lavorativa così da poter
prevedere la figura di un datore di lavoro “formale” (l’agenzia) e uno
“sostanziale” costituito dall’impresa utilizzatrice.
Formalmente la 196/97 non abroga il divieto di interposizione previsto
dalla 1369/60 ma introduce solo una deroga a tale divieto rigidamente e
dettagliatamente regolamentata.
- 86 -
CAPITOLO SECONDO
In merito a questa questione la giurisprudenza ha sempre escluso
l’abolizione del divieto di interposizione della 1369/60 da parte della 196/97
con varie sentenze della Corte di Cassazione che ha concluso con sent. n.
5232 del 9 aprile 2001 che « l’espressa previsione (art.10, l.196/97) secondo
cui continua a trovare applicazione la l.1369/60, altro non significa se non
che il divieto di interposizione continua a trovare applicazione nei confronti
dell’impresa utilizzatrice che ricorra alla fornitura di lavoro dipendente da
parte di soggetti diversi da quelli indicati all’art 2, l.196/97, ovvero che violi
le disposizioni di cui al precedente art.1, commi secondo, terzo, quarto e
quinto (i quali stabiliscono i casi in cui è consentita o vietata la fornitura di
lavoro temporaneo e dettano la disciplina rispettivamente applicabile al
contratto di fornitura di lavoro temporaneo, che intercorre tra l’impresa
fornitrice e l’impresa utilizzatrice, e al contratto per prestazioni di lavoro
temporaneo, che intercorre, invece, tra l’impresa fornitrice e il
lavoratore)».
La 196/97 nell’introdurre il contratto di fornitura di prestazioni di lavoro
temporaneo ha espressamente chiamato all’art. 10 le norme sanzionatorie
per l’inosservanza dei requisiti soggettivi delle c.d. agenzie di lavoro
interinale e delle norme volte ad allineare il nuovo schema contrattuale alle
garanzie poste a sostegno dei lavoratori nell’ambito del rapporto di lavoro
indipendente e così non ha avuto esigenza di abrogare il divieto di
interposizione previsto dalla 1369/60.
- 87 -
CAPITOLO SECONDO
Nonostante i ritocchi verso l’alto predisposti dal Governo Prodi negli anni
successivi, i contributi dei co.co.co. rimasero sempre più bassi di quelli dei
lavoratori stabili, continuando quindi a essere preda gustosa per le imprese
assetate di risparmi. Quindi, non solo il basso contributo previdenziale per i
co.co.co. (sebbene portato al 18%, dopo il 12% voluto dalla Riforma Dini,
ma comunque sempre molto più basso del classico 33% dei lavoratori
stabili) era un forte incentivo per le aziende a reiterare i contratti a termine,
ma questo stesso contributo, così basso, metteva in pericolo le pensioni di
questi lavoratori che si potevano trovare seriamente sotto la soglia di
povertà.
- 88 -
CAPITOLO SECONDO
2.3. La “riforma Biagi” e lo staff leasing
Il decreto attuativo della Legge Biagi, il 276/03, è stato anticipato di due
anni dal Libro Bianco sul mercato del lavoro in Italia. Proposte per una
società attiva e per un lavoro di qualità, redatto nel 2001 da un gruppo di
lavoro coordinato da Maurizio Sacconi e Marco Biagi, cui hanno partecipato
anche Carlo Dell’Arringa, Natale Forlani, Paolo Reboani e Paolo Sestito,
con il benestare dell’allora Ministro del Lavoro, Roberto Maroni.
Il Libro consta di due parti: nella prima, si fa un’analisi del mercato del
lavoro in Italia, evidenziandone inefficienze ed iniquità, mentre nella
seconda vengono fatte proposte al fine di promuovere una società attiva ed
un lavoro di qualità. La necessità di redigere il Libro nasce dalla sfida
lanciata dal Consiglio Europeo di Lisbona del 2000 e da quello successivo
di Stoccolma del 2001, in cui si è stabilito che «l’Unione Europea deve
conseguire nel corso del prossimo decennio una crescita economica
sostenibile capace di garantire un aumento sostanziale del tasso di
occupazione, di migliorare la qualità del lavoro e di ottenere una più solida
coesione sociale».48
Come si legge in introduzione allo stesso l’intento del Libro è quello di
attuare «una progressiva riduzione degli oneri fiscali e contributivi che
gravano sul lavoro» e di «realizzare il federalismo anche in materia di
mercati e rapporti di lavoro».
48
http://www.uil.it/politiche_lavoro/librobianco.pdf
- 89 -
CAPITOLO SECONDO
Nel Libro si evidenzia come uno dei problemi principali del basso tasso
di occupazione italiana rispetto agli altri Paesi europei sia il Mezzogiorno
che è strutturalmente lontano dagli standard europei sia per quanto riguarda
in generale l’occupazione sia in particolare per quella femminile e gli autori
dettano anche delle regole per superare questo problema attraverso il dialogo
sociale che può costituire il punto di riferimento “per una rinnovata
metodologia nei rapporti tra istituzioni e parti sociali anche a livello interno
configurato come uno strumento volto a conseguire accordi progressivi tali
da essere tradotti rapidamente in politiche orientate ad obiettivi qualificati e
monitorabili”.
L’esortazione al dialogo per le parti sociali è finalizzato al superamento
della rigidità su quello che sembra l’ostacolo principale alla crescita
costituito da quella Legge 300/70 che i sindacati si ostinano a difendere
strenuamente. Biagi non si ferma solo a questo ma si spinge oltre nel cercare
di invogliare le stesse parti sociali a trovare un accordo intermedio che possa
soddisfare sia lavoratori che datori di lavoro. Al centro del dibattito è
indubbiamente la questione del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro
che, come suggerito nell’ultima sezione delle Relazioni Industriali
«potrebbe sempre più assumere il ruolo di “accordo quadro” capace di
salvaguardare il potere di acquisto delle retribuzioni minime, di fissare
standard minimi comuni, di assicurare un clima di fiducia reciproca nel
sistema delle relazioni industriali».
- 90 -
CAPITOLO SECONDO
La trasformazione del Ccnl in un accordo quadro inciderebbe sul suo
periodo di contrattualità e rafforzerebbe, quindi, la contrattazione decentrata
favorendo una struttura retributiva più flessibile. Per non rendere la
contrattazione decentrata sovrapponibile al Ccnl lo stesso Governo, propone
nel libro, di rivedere l’assetto contrattuale al fine di dotarlo di maggiore
flessibilità e di fissare una agenda di discussione da cui poteva derivare un
programma di politiche adeguate a rispondere alle raccomandazioni dell’UE
nell’ambito della Strategia Europea per l’Occupazione che era preoccupata
della crisi perdurante nel mondo del lavoro per l’aver applicato norme non
adeguate allo sviluppo. In pratica Biagi propone un doppio passo verso la
normalizzazione dei mercati prevedendo da un lato delle facilitazioni per
l’ingresso dei giovani nel mondo del lavoro e dall’altro delle misure sulla
flessibilità in uscita che rendessero disponibili forme di lavoro più
rispondenti alle esigenze del mercato superando quella rigidità presente nelle
norme ormai antiquate e stabilite agli inizi degli anni ’70 quando la
globalizzazione e la concorrenza mondiale era ancora agli albori.
Uno dei problemi cui fa riferimento lo stesso Libro Bianco è la povertà
educativa dei giovani che si presentavano con un gap rispetto alla media
europea nel numero di laureati nella fascia di età plausibile per l’accesso al
lavoro.
La pubblicità per il lavoro flessibile non finisce comunque qui visto che
propaganda il Libro anche una maggiore autodeterminazione del singolo
verso la scelta di un lavoro che, svincolato dall’esercizio perenne e alienante
- 91 -
CAPITOLO SECONDO
del lavoro a tempo indeterminato, renderebbe l’individuo più in grado di
cogliere le opportunità che si presentano just in time.
Fondamentalmente il Libro propaganda il liberismo nel mercato del
lavoro al pari del liberismo economico cui l’Europa si rivolge ben conscio
che la forza lavoro è diventata, con il cambiamento della maggior parte delle
imprese da meccaniche a tecnologiche, parte integrante del capitale di
impiego. Il Governo impegna nel Libro anche le Regioni a predisporre dei
Piani di Azione per l’Occupazione per conformarsi alle indicazioni
comunitarie.
Le nuove tecnologie fanno introdurre nel piano economico e del lavoro
un nuovo concetto di collaborazione aziendale configurato nel Telelavoro
che, tra l’altro, configurandosi come atto di diritto privato non ha nemmeno
bisogno di una legge quadro che lo regolamenti stabilendosi sulle norme dei
contratti di natura commerciale e di prestazione di servizi.
Il richiamo alla flessibilità non poteva non tener conto della difficoltà
dell’entrata nel mondo del lavoro per i giovani che terminano gli studi.
L’amara constatazione è che questo accesso è ostacolato non tanto dall’età
quanto dai meccanismi di sistema che ne ostacolano l’accesso con percorsi
e logiche più unilaterali e mirate verso la parte forte del contratto
lavorativo49.
49
Ancora oggi, alla luce del Jobs Act che sembra mirare, anche per le ultime dichiarazioni
del Ministro Poletti, più verso la numerosità dell’impiego che alla alta specializzazione
dello stesso, insistono dei meccanismi farraginosi che bloccano la crescita e l’impiego
giovanile.
- 92 -
CAPITOLO SECONDO
Il Governo Berlusconi propose di insistere sul tirocinio di impresa in cui
il tirocinante entra nel mondo imprenditoriale e quindi slegato dal mondo
del lavoro subordinato prevedendo delle misure a sussidio che potessero
funzionare come le borsa-lavoro con sgravi fiscali e agevolazioni
previdenziali per l’imprenditore che si assumesse l’onere di formare il
giovane all’impresa.
La seconda parte del Libro Bianco conteneva delle misure anche
riguardanti gli ammortizzatori sociali che al momento della stesura erano:
1) L’indennità ordinaria, un sistema assicurativo limitato nel tempo e
negli importi per i settori extra-agricoli;
2) La mobilità e la Cassa Integrazione Guadagni (Cig), un sistema più
generoso del primo usato principalmente nel settore industriale;
3) Trattamenti di disoccupazione, usati per lo più come integrazione del
reddito.
Queste misure si erano rivelate insufficienti a soddisfare la necessità di
flessibilizzare il mondo del lavoro, pertanto il Governo Berlusconi espresse
la volontà di estendere le tutele minime, prevedere trattamenti omogenei e
non difformi e minimizzare i possibili disincentivi al lavoro, ovviamente
tenendo conto del nuovo assetto del mondo lavorativo. Tra le varie riforme
proposte, la più interessante e di maggior rilievo fu sicuramente quella degli
incentivi all’occupazione, che necessitavano di un aumento di selettività e
- 93 -
CAPITOLO SECONDO
di un sistema di sostegno e regime contributivo che potesse favorire la
trasformazione e il ricorso al contratto a tempo indeterminato50.
A distanza di anni si può affermare con certezza che i contratti di lavoro
a tempo indeterminato sono ormai un miraggio della vita lavorativa e i tanti
modelli di lavoro previsti dal Libro Bianco: stage, lavoro a progetto, part-
time; sono tutt’altro che lavori edificanti per la gratificazione personale per
chi oggi si trova nel mondo del lavoro.
Come già accadde per la introduzione nel nostro ordinamento del lavoro
interinale, anche la “Riforma Biagi”51 ha vissuto un lungo periodo di
“gestazione” prima di acquisire forza di legge: ha dovuto, infatti, superare
l’ostilità di chi in essa vedeva un nuovo attentato al sistema di tutele e di
garanzie poste a sostegno dei lavoratori tanto che il d.lgs. 276/2003 attuativo
della legge delega 30/2003 ha impiegato ben 14 mesi per essere approvato
in Parlamento.
La prolungata discussione e il “parto difficile” di questa delega sono da
addebitare ai forti motivi di frizione, trasversali all’intero Parlamento,
relativi alla presenza, nel testo originario, di norme che modificavano l’art
50
«Il Governo ritiene che alla nozione di sicurezza data dall’inamovibilità del singolo
rispetto al proprio posto di lavoro occorra sostituire un concetto di sicurezza conferito
dalla possibilità di scelta effettiva del mercato del lavoro. […] Occorre dunque
incentivare convenientemente il ricorso al contratto di lavoro a tempo indeterminato,
così da incrementarne l’uso, evitando, nel contempo, che si diffondano forme di
flessibilità in entrata per aggirare i vincoli o comunque le tutele predisposte per la
flessibilità in uscita» Libro Bianco p. 63
51
D. lgs 276/2003 pubblicato sulla G.U. n°235 del 9 ottobre 2003
- 94 -
CAPITOLO SECONDO
18 dello Statuto dei lavoratori, inserendo il diritto di licenziamento, e la
struttura degli ammortizzatori sociali.
La svolta decisiva si è avuta nel luglio del 2003, soltanto dopo lo stralcio
di questi due argomenti, con la firma di un Patto tra il Governo e i sindacati
(il quale ha tra l’altro segnato la rottura della Triplice, con la CGIL da un
lato e la CISL e la UIL dall’altro, non avendo la prima aderito all’accordo),
cui ha fatto seguito appunto, nel settembre dello stesso anno, l’adozione del
d.lgs. 276/2003.
La “riforma Biagi”, che rappresenta una innovazione di portata storica,
se consideriamo che lo Statuto dei lavoratori era ammantato di una
intangibilità pressoché assoluta, ha quale obiettivo quello di rendere più
flessibile il mercato del lavoro nel nostro Paese, migliorandone l’efficienza,
sostenendo politiche attive per il lavoro, favorendo la diminuzione del tasso
di disoccupazione, disponendo altresì misure che agevolino l’ingresso dei
giovani nel mondo del lavoro (con un riguardo particolare per le donne e per
le categorie c.d. svantaggiate), cercando infine di accrescere la competitività
delle imprese italiane nel panorama economico ormai “globalizzato” e con
un processo ancora in itinere che continua a creare crisi nel mondo del
lavoro.
L’intento della Legge era quello di massimizzare la flessibilità
dell’offerta di lavoro, oltre che di «aumentare i tassi di occupazione e
promuovere la qualità e la stabilità del lavoro, anche attraverso contratti a
- 95 -
CAPITOLO SECONDO
contenuto formativo e contratti a orario modulato compatibili con le
esigenze delle aziende e le aspirazioni dei lavoratori»52
Un’importante novità introdotta dalla Legge Biagi fu quella delle agenzie
per il lavoro, che hanno il compito di somministrare, intermediare, ricercare
e selezionare il personale, oltreché di occuparsi della ricollocazione
professionale. All’attività di intermediazione sono autorizzate anche le
università (sia pubbliche che private), le fondazioni universitarie, i comuni,
le camere di commercio, gli istituti di scuola secondaria di secondo grado
(statali e paritari), le associazioni di datori di lavoro e dei prestatori di lavoro
più rappresentative, le associazioni istituzionali e gli enti bilaterali. In ogni
caso, alle agenzie per il lavoro è vietato, nel modo più assoluto, di percepire
denaro da parte dello stesso lavoratore.
Una delle novità enormi previste dal disegno era la Bcnl (Borsa continua
nazionale del lavoro) in cui si potevano incontrare domanda e offerta di
lavoro in maniera da rendere più percepibile dallo stesso cittadino le diverse
possibilità di accesso al lavoro.
Quello che purtroppo la Legge Biagi non è riuscita a fare è stato di
regolamentare il rapporto di lavoro. Piuttosto, si è cercato di diversificare i
modelli e i tipi contrattuali, creando una lunga lista di contratti atipici il cui
unico risultato è stato quello di alleggerire il costo del lavoro delle imprese.
52
D.lgs 276/2003 in attuazione della lg. 30/2003, art. 1, comma 1.
- 96 -
CAPITOLO SECONDO
“La riforma Biagi” segna, quindi, il superamento del lavoro interinale (o
temporaneo): essa, infatti, introduce, unitamente ad altre nuove tipologie di
lavoro finora sconosciute al nostro ordinamento (job-sharing , job on call),
lo staff leasing, che nel d.lgs. 276/2003 è definito come “somministrazione
di lavoro”: lo staff leasing infatti si propone quale alternativa al lavoro
interinale (dal quale si differenzia, ma del quale al contempo conserva taluni
caratteri pur fondamentali).
La riforma così come formulata cancella il pacchetto Treu ma anche la
1369/60 facendo di conseguenza cadere il divieto dei rapporti interpositori
vecchio di trent’anni prima considerato a lungo forma di tutela per i
lavoratori.
Nell’impianto della 196/97, il contratto di fornitura di prestazioni di
lavoro temporaneo, in forza del quale l’impresa fornitrice pone uno o più
lavoratori, da essa stessa assunti, a disposizione di un’impresa che ne utilizza
la prestazione lavorativa per il soddisfacimento di un’esigenza temporanea
di personale, si pone a monte del rapporto trilatero che si attua tra impresa
fornitrice, impresa utilizzatrice e lavoratore: la regolare stipulazione di tale
contratto, in concomitanza con le altre condizioni di legge, costituisce il
presupposto necessario per attuare la deroga al divieto di interposizione
posto dalla 1369/60.
Il contratto di fornitura rappresenta, dunque, l’elemento portante su cui
poggia l’intero schema trilaterale tipico del lavoro temporaneo tramite
agenzia: proprio in ragione del carattere derogatorio del contratto di
- 97 -
CAPITOLO SECONDO
fornitura rispetto a quel divieto, il ricorso a tale contratto è stato assoggettato
dalla legge ad una serie di precisi obblighi e puntuali adempimenti, con un
formalismo forse eccessivo e da molti ritenuto paralizzante.
La stipulazione del contratto in parola è, infatti, subordinata alla
sussistenza in concreto di determinate condizioni oggettive nonché al
possesso, da parte dell’impresa fornitrice, di determinati requisiti di carattere
soggettivo (artt. 1 e 2).
Dunque, la legge indica, in maniera dettagliata, quali soggetti possono
stipulare il contratto di fornitura. Per quanto riguarda i soggetti utilizzatori,
l’art 1 delinea un amplissimo quadro: può trattarsi, infatti, di imprese
costituite in forma societaria, ma anche di non imprenditori (per esempio
associazioni e datori di lavoro privati) nonché di pubbliche amministrazioni.
Anche per le pubbliche amministrazioni, il lavoro intermittente tramite
agenzia rappresenta un mezzo per far fronte ad eventuali carenze
temporanee di organico o a situazioni di emergenza, consentendo di superare
i tempi burocratici delle normali procedure selettive del personale.
Questa parte sembrerebbe in contrasto col comma 3 dell’art. 97 della
Costituzione che stabilisce che “Agli impieghi delle Pubbliche
Amministrazioni si accede per concorso” ma questo non corrisponde alla
realtà in quanto, mentre tra P.A. e agenzia di lavoro sorge un mero rapporto
di fornitura, tra P.A. e lavoratore intercorre un rapporto di fatto dato che, per
la forma triangolare stessa del contratto, il lavoratore è legato
contrattualmente alla sola agenzia fornitrice e non alla P.A. va poi rilevato
- 98 -
CAPITOLO SECONDO
che comunque il lavoratore temporaneo sopperisce solo ad una temporanea
mancanza da parte dell’ente di forza lavoro e non è quindi integrato come
collocato al posto di lavoro. In verità ci sarebbe da aprire un paragrafo a
parte per quest’ultima osservazione in quanto, dopo molti degli ultimi
interventi in salvaguardia dell’economia molte amministrazioni locali si
trovano in perenne emergenza tanto che si affida ormai a titolo indeterminato
a lavoratori della fattispecie per opera delle Regioni e quindi non è affatto
raro avere impiegati delle P.A. che lavorano fianco a fianco con LSU (ad
esempio) cui sono riconosciute molte meno tutele nonostante abbiano
praticamente in taluni casi mansioni di responsabilità maggiori rispetto agli
impiegati per concorso.
Andando per gradi si possono analizzare le varie figure lavorative
atipiche previste dalla Riforma mettendo in evidenza la mancanza di tutele
riconosciute per queste tipologie.
La prima che si incontra è la somministrazione di lavoro (detto anche staff
leasing), contratto sottoscritto tra un utilizzatore (un’impresa) e un
somministratore (un’altra impresa). Tale stipula prevede che il lavoratore
svolga le proprie mansioni per l’interesse e sotto la direzione e il controllo
dell’utilizzatore. Il contratto in somministrazione può essere a tempo
determinato o indeterminato, a differenza di quanto stabilito
precedentemente con il contratto interinale previsto dal Pacchetto Treu. La
legge prevede per il contratto a tempo determinato che sia ammessa a fronte
di ragioni di carattere tecnico, produttivo, organizzativo o sostitutivo e si
- 99 -
CAPITOLO SECONDO
stabilisce che l’individuazione di limiti quantitativi all’utilizzazione sia
affidata ai contratti collettivi nazionali stipulati dai sindacati
comparativamente più rappresentativi (art.10 D. Lgs. 368/01). Il contratto di
somministrazione a tempo indeterminato è un’eccezione ammessa solo nei
casi previsti dallo specifico comma 3 dell’art. 20. Il contratto di
somministrazione viene vietato dalla Legge per la sostituzione di lavoratori
che esercitano il diritto di sciopero; in strutture dove si sono eseguiti
licenziamenti nei sei mesi precedenti di lavoratori con mansioni paritetiche
a quelle che si cerca nel contratto di somministrazione e da parte di quelle
imprese sprovviste di valutazione dei rischi. Per le inottemperanze sono
previste sanzioni penali stabilite dall’art. 650 c.p.. Permangono le garanzie
stabilite dallo Statuto dei Lavoratori anche per i lavoratori atipici per i quali
la retribuzione deve essere pari a quella che spetta ai dipendenti con
identiche mansioni.
Altra forma di contratto prevista dalla Legge è quella di appalto che è
distinta da quella di somministrazione per l’organizzazione dei mezzi
necessari da parte dell’appaltatore, per l’esercizio del potere organizzativo e
direttivo nei confronti dei lavoratori utilizzati nell’appalto e per l’assunzione
da parte dell’appaltatore del rischio d’impresa.
Altre tipologia è il lavoro intermittente che contiene un comma quanto
meno atipico nella stessa misura del lavoro che prevede che in caso di
malattia o altro tipo di impedimento da chi ha dato disponibilità ad essere
chiamato per prestazioni lavorative, lo stesso è tenuto ad avvisare
- 100 -
CAPITOLO SECONDO
tempestivamente il datore di lavoro specificando altresì la durata
dell’impedimento e specificando poi anche che questa indisponibilità viene
decurtata dal conteggio dell’indennità dovuta per l’aver garantito la
disponibilità al lavoro. C’è da chiedersi come potrebbe una persona malata
conoscere preventivamente la durata della propria malattia e poi con la
mancata corrispondenza di indennità di malattia si va a nuocere una figura
lavorativa che già ha forti carenze retributive.
In questo e altre cose del genere risiede il fallimento della Riforma Biagi
che nelle intenzioni voleva risollevare l’occupazione in Italia e rilanciare la
competitività delle aziende italiane.
Ancora il 267/03 prevede il lavoro ripartito tra due o più lavoratori e con
le modalità stabilite dagli stessi. In pratica, «ogni lavoratore resta
personalmente e direttamente responsabile dell’adempimento dell’intera
obbligazione lavorativa» e, nel caso in cui uno dei due decida di dimettersi
o licenziarsi, allora il contratto è da considerarsi estinto per entrambi. Questo
tipo di contratto è a tutti gli effetti un contratto di lavoro subordinato la cui
peculiarità è quella di essere stipulato tra più di due persone: i cooperatori
(di solito sono due) lavorano ad un’unica prestazione di lavoro, ma
alternandosi, dividendosi cioè l’orario di lavoro e sostituendosi
vicendevolmente in caso di impedimenti.
L’articolo 47 è dedicato all’apprendistato per il quale nel maggio 2011
c’è stata una ulteriore riforma per mano del Ministro Sacconi.
- 101 -
CAPITOLO SECONDO
Ci sono poi, nella Legge Biagi, dei contratti di portata minore, sia per la
frequenza con la quale vengono impiegati, sia per la portata di novità che
hanno. Uno di questi è il contratto di inserimento mirato, appunto,
all’inserimento o al reinserimento nel mercato del lavoro di alcune categorie
di persone con durata non inferiore ai nove mesi e al massimo per diciotto
mesi non rinnovabile.
Le collaborazioni coordinate e continuative (co.co.co.) diventano nella
Legge contratti di collaborazione a progetto (co.co.pro.), legati cioè ad un
progetto lavorativo e quindi inevitabilmente a tempo determinato. Come è
stato detto sinora, le caratteristiche del contratto a progetto sono innanzitutto
l’indicazione del progetto di lavoro, individuato almeno nel suo contenuto
caratterizzante. Nel contratto devono essere indicati la retribuzione, i tempi
e le modalità di pagamento, così come la disciplina dei rimborsi spese. Altra
caratteristica molto importante è che il committente si coordini con
l’esecutore nello svolgimento della prestazione lavorativa, evitando però di
condizionare l’autonomia dello stesso lavoratore. Infine, nel contratto
devono essere menzionate le eventuali misure per la tutela della salute e della
sicurezza del lavoratore. I co.co.pro. non includono le prestazioni
occasionali, quelle prestazioni, cioè, che hanno durata complessiva non
superiore a trenta giorni dell’anno solare e che hanno un compenso massimo
di cinquemila euro l’anno. Inoltre, «sono escluse dal campo di applicazione
del presente capo le professioni intellettuali per l’esercizio delle quali è
necessaria l’iscrizione in appositi albi professionali».
- 102 -
CAPITOLO SECONDO
Il corrispettivo di un lavoratore assunto con contratto a progetto deve
essere proporzionato alla quantità e alla qualità del lavoro svolto e deve
tenere conto del compenso previsto per un lavoratore autonomo che svolga
le stesse mansioni. Il lavoratore co.co.pro., dal canto suo, deve formalmente
impegnarsi a non collaborare con la concorrenza, né a diffondere
informazioni sul progetto al quale sta lavorando. In caso di gravidanza,
malattia o infortunio, il contratto non viene estinto bensì sospeso, ma senza
erogazione del corrispettivo.
Infine, l’articolo 70 e seguenti sulle prestazioni occasionali di tipo
accessorio rese da particolari soggetti. In questa categoria rientrano i piccoli
lavori domestici, quelli di insegnamento privato, di giardinaggio e cose del
genere rese da categorie precise quali: disoccupati da oltre un anno;
casalinghe; studenti; pensionati. Queste persone vengono retribuite con
voucher lavoro.
Il sogno di flexicurity, incontro tra flessibilità e sicurezza, modello già
adottato e ampiamente condiviso in Olanda e Danimarca, nato nel nostro
Paese negli anni Novanta è stato scalfito da un’inevitabile tendenza alla
precarizzazione del lavoratore, condizione a cui la Legge Biagi ha
contribuito in modo sostanzioso.
Il modello virtuoso di flexicurity dovrebbe prevedere l’armonizzazione
dei livelli di protezione del lavoro con riduzione delle garanzie per gli
insiders che ancora godono di tutte le tutele fordiste ma anche maggiore
formazione; sussidi di disoccupazione elevati condizionati alla
- 103 -
CAPITOLO SECONDO
partecipazione alla formazione attraverso programmi attivi di ricerca di un
nuovo lavoro e sussidi assistenziali universali che siano subordinati ad una
effettiva prova dei mezzi. Mentre questo sistema funziona in Paesi del nord
europeo qui sembra che le misure atte alla flessibilità creino sempre più
precariato e sempre meno potenzialità concorrenziale per le nostre imprese.
Motivo fondamentale di questo problema risiede di certo nella poca
esperienza e peculiarità riguardo alla flessibilità lavorativa ma anche alla
poca accortezza del legislatore in materia di impiego. La Riforma Fornero,
di cui parleremo nel prossimo capitolo, spingendosi in quella direzione, ha
tolto le ultime garanzie alla impossibilità di eliminare le tutele per i
lavoratori e il Jobs Act non sembra che possa rimediare ad una politica del
lavoro spesso molto più attenta al prestigio fittizio che ne può derivare in
Europa che al reale bisogno del Paese. Le discussioni che si sono avute negli
ultimi 3 anni in Parlamento riguardo alla politica scellerata dell’impianto
Renzi hanno fatto emergere delle serie possibilità di ripresa economica
aumentando il potere d’acquisto delle famiglie con un reddito minimo
garantito che consenta alle stesse di accedere al mercato e quindi alimentare
il mercato interno con maggiori possibilità di posti di lavoro ex novo. Il
Governo, anche con gli ultimi interventi a favore delle Banche in aperto
conflitto con i risparmiatori che si sono visti sottrarre i pochi risparmi che
avevano depositato verso quegli stessi istituti bancari, non sembra voglia
tener conto di questo problema sociale ma che voglia proseguire verso
l’affermazione con forza del proprio primato cambiando di volta in volta le
- 104 -
CAPITOLO SECONDO
regole in gioco. Un modello virtuoso di flexicurity non può non tener conto
del necessario apporto della famiglie al mercato e come previsto in tutti i
Paesi Europei, ad esclusione ormai della sola Italia e Grecia, un reddito di
cittadinanza darebbe una iniezione vitale all’economia e con essa al lavoro.
- 105 -
CAPITOLO TERZO
La flexicurity e le richieste europee: il “Jobs Act”
CAPITOLO TERZO
LA FLEXICURITY E LE RICHIESTE EUROPEE: IL “JOBS ACT”
SOMMARIO:
3.1. Introduzione - 3.2. La lettera all’Italia e la Riforma Fornero - 3.3. Il rapporto
tra lavoro autonomo e contratto a tutele crescenti nella recente riforma del
mercato del lavoro - 3.4. Il licenziamento discriminatorio e nullo nel Jobs Act -
3.5. La dicotomia dei rapporti di lavoro causata dal d. lgs 23/2015 - 3.6. . Profili
di costituzionalità per il d. lgs. 23/2015
3.1. Introduzione
Come si è visto nei precedenti capitoli, affrontare l’arduo compito di
scrivere norme per il diritto del lavoro, adeguandolo ai cambiamenti della
società, si scontra spesso con gli interessi di una parte o di un’altra. Il
compito del Legislatore dovrebbe, in generale, essere quello di equilibrare
fra le richieste che vengono dalla società. Nella storia e nella prassi si è
consolidato comunque, anche a scapito dei reali interessi della Nazione,
porre in essere normative che soddisfino la parte politica che regge il
governo del Paese piuttosto che equilibrare le richieste. Sarebbe
praticamente impossibile contentare tutti e, specie in materia del lavoro,
diventa quasi impossibile visto che le parti in gioco sono contrapposte dal
- 106 -
CAPITOLO TERZO
punto di vista sociale: da un lato le richieste dell’impresa, che per propria
natura vuole trarre il massimo profitto dal suo esercizio, e all’altro capo il
lavoratore subordinato, che dal suo canto vorrebbe riconosciute quelle tutele
che lo vedono in disequilibrio nella bilancia della contrattazione del lavoro.
Di fronte ad un mercato del lavoro in continuo cambiamento, non solo in
Italia, ma in tutto l’Occidente sviluppato, si è cercata affannosamente di
interpretare una trasformazione che molti hanno paragonato a quella
avvenuta un secolo fa nelle industrie con l’avvento del paradigma taylor-
fordista. Come spesso accade nel nostro Paese, l’urgenza di voler dare una
risposta in tempi rapidi al problema ha portato, soprattutto la classe politica,
a confrontarsi non tanto sulle cause di questa importante trasformazione,
quanto a limitarsi a un approccio speculativo-simbolico su alcuni grandi
temi. Si sono così portate avanti negli ultimi anni, battaglie ideologiche
particolarmente aspre, dal continuo confronto sull’art.18 Stat.Lav., che
sembra essere diventato l’unico tassello per risolvere un problema ben più
articolato e complesso e che coinvolge l’intera politica economica e di
bilancio. I cambiamenti in atto sono invece stati approfonditi, forse con
alcuni anni di malaugurato ritardo, da una nutrita schiera di studiosi della
materia, fornendoci un’amplissima bibliografia che però ancora oggi non
riesce a dare un’analisi complessivamente condivisa sul fenomeno, ma che
ci permette di individuare con una certa sicurezza quali sono i fattori in gioco
in questa trasformazione.
- 107 -
CAPITOLO TERZO
È innegabile che le evoluzioni intercorse nel Marcato del Lavoro hanno
avuto un notevole ed importante riflesso nella legislazione in materia di
lavoro con la progressiva creazione di un corpus di leggi non completamente
slegate tra loro ma collegate attraverso un processo di trasformazioni che si
sono adeguate ai cambiamenti in materia economica. In particolare nei
periodi di crisi, che coinvolgono il nostro Paese nel quadro globale della crisi
internazionale del mondo lavorativo in genere e nell’impiego delle
maestranze nel mondo del lavoro, si sono susseguite una serie di misure per
rilanciare la competitività che si sono rivelate, a stretto di giro di pochi anni
se non mesi, inefficaci nel rilanciare l’occupazione e complessivamente la
politica di investimenti. All’interno di questo complesso percorso vanno ad
installarsi gli ultimi processi legislativi costituiti dalla riforma Fornero (L.
92/2012), dalla Legge Poletti e quel complesso di misure sul mercato del
Lavoro che il Governo Renzi ha inteso chiamare Jobs Act.
Questi disegni cercano di interpretare i cambiamenti degli ultimi anni
analizzando le storture presenti, cercando di porvi rimedio, dando una
risposta alla crisi profonda del sistema produttivo italiano. Non è dato dire
quali siano state e siano le reali intenzioni del legislatore nel porre in essere
misure che in continuazione minano le tutele dei lavoratori subordinati
creando non pochi problemi di ordine sociale che spesso sfociano in veri e
propri scontri. Certamente necessita aver cura del fatto che detti
provvedimenti provengono tutti da maggioranze composite e molto
differenti: da quella protagonista, nel 2001, dei primi provvedimenti in
- 108 -
CAPITOLO TERZO
ottemperanza alla richiesta proveniente dal mercato entrato in crisi dopo l’11
settembre, al Governo dei tecnici che varò la 92/2012 (Riforma Fornero) in
risposta alla lettera della BCE sui conti italiani e sulle politiche del lavoro
che erano state protagoniste fino ad allora ad un continuo ricorso a
provvedimenti che, se non peggiorativi, sono stati innocui. Va quindi tenuto
in conto che tali maggioranze hanno operato in seno ad una situazione
profondamente emergenziale per il Paese con pressioni politiche esterne
derivanti anche dal rapporto che ha l’Italia col resto d’Europa. Riforme nel
campo, infatti, sono fortemente volute dalla Commissione Europea e, dalla
nascita della U.E. ad oggi, i Governi hanno dovuto per forza tener conto,
nelle loro linee programmatiche, di ciò che la Commissione Europea
richiede per tenere l’Italia all’interno dei quadri economici di sviluppo del
continente.
Del rapporto tra flessibilità e incremento dell’occupazione, specie
giovanile, si discute da molto tempo, anche in ragione dell’aumento dei tassi
di disoccupazione e delle conseguenti misure da adottare per cercare di
arginare una situazione ormai drammatica. I dati più recenti sulla situazione
dell’occupazione nel Paese ci consegnano degli sconfortanti segnali di
mancata ripresa e inefficacia delle norme applicate per alimentare
l’occupazione in Italia. Nonostante vi sia stato un lieve miglioramento
rispetto ai dati riferiti al 2014, la questione è tale da richiedere interventi
mirati a favorire l’ingresso nel mercato del lavoro soprattutto dei giovani.
- 109 -
CAPITOLO TERZO
Una delle convinzioni più diffuse è quella che l’allentamento della
rigidità della normativa di tutela serva ad accrescere il tasso di occupazione.
Le ricerche empiriche, tuttavia, non mostrano una correlazione virtuosa tra
aumento della flessibilità del lavoro e incremento dell’occupazione.
Ciononostante, negli ultimi anni, gli interventi legislativi in materia di lavoro
hanno avuto ad oggetto anzitutto la riduzione dei vincoli facendo ricorso alle
tipologie contrattuali flessibili, a partire dal contratto a tempo determinato,
per arrivare, negli ultimi mesi, a toccare la disciplina sanzionatoria dei
licenziamenti illegittimi: quella reintegrazione nel posto di lavoro da tempo
additata (non solo) da una parte della dottrina lavoristica come il principale
ostacolo per lo sviluppo economico e per il rilancio dell’occupazione.
In questo senso si muovono anche le linee europee di programmazione
per l’occupazione in previsione per il 2020 e quelle contenute nell’ormai
celeberrima lettera della BCE all’Italia. Il primo documento richiama le
strategie di flexicurity e invita gli Stati membri a valorizzare gli strumenti di
flessibilità interna del lavoro, dedicando un breve, ma significativo, inciso,
alla flessibilità esterna; il secondo, com’è noto, individuava come obiettivi
da raggiungere, tra gli altri, l’adozione di una “accurata revisione delle
norme che regolano l’assunzione e il licenziamento dei dipendenti”.
Tutte queste indicazioni sono state accolte nel nostro ordinamento; prima
con interventi mirati verso alcuni istituti specifici (riforma Fornero), poi con
un intervento che si preannuncia di enorme portata, dal momento che incide
sui principali strumenti di flessibilità interna ed esterna.
- 110 -
CAPITOLO TERZO
Non c’è dubbio, infatti, che il c.d. Jobs Act persegua un disegno di
flessibilizzazione del rapporto di lavoro, intervenendo sulla flessibilità in
entrata, in uscita e sulla flessibilità interna, il tutto nella prospettiva di
“rafforzare le opportunità di ingresso nel mondo del lavoro da parte di
coloro che sono in cerca di occupazione” (così recita l’incipit del comma 7
dell’art. 1 della L. n.183/2014).
A completare il quadro ci sono le misure di sostegno al reddito dei
lavoratori nel mercato del lavoro che dovrebbero, nell’ottica della
flexicurity, accompagnare i lavoratori nella transizione da un posto di lavoro
all’altro.
Sugli effetti di questa riforma occorre, per ora, sospendere il giudizio,
posto che molti degli interventi in parola attendono ancora, al momento in
cui si scrive, la definitiva traduzione in legge; tuttavia, è possibile svolgere
qualche riflessione sul rapporto tra contratto a tempo indeterminato e le
principali tipologie contrattuali flessibili, che costituiscono gli strumenti di
accesso al mercato del lavoro più utilizzati per i giovani.
Non c’è dubbio che, se un risultato hanno ottenuto, gli interventi seguiti
a partire dal pacchetto Treu, è stato quello di aumentare in maniera
significativa le dosi di flessibilità presenti nel nostro sistema per innescare
lo stimolo all’occupazione giovanile visto che nei dati forniti dall’ISTAT è
quasi più preoccupante la percentuale relativa ai giovani che, da inoccupati,
non si mettono nemmeno in cerca di un lavoro e non accedono agli strumenti
normativi, messi loro a disposizione, a partire dagli incentivi
- 111 -
CAPITOLO TERZO
sull’imprenditoria giovanile ai contratti di apprendistato che sono
considerati, ancora nel Jobs Act, il principale veicolo dell’ingresso a lavoro
delle maestranze giovanili. Sembra però che questa flessibilizzazione del
mercato sia una delle principali cause, confermate da indagini sociologiche,
della riduzione di reddito dei giovani cui si accompagna conseguenze
importanti in tema di ritardo nell’uscita dalla famiglia, nell’acquisizione
dell’indipendenza e nelle scelte familiari e procreative. La mancanza di
prospettive future, creata indubbiamente dal non vedere stabilità in quello
che si sta facendo, sta dissuadendo, infatti, tanti giovani dal ricorrere alle
tipologie di lavoro “atipiche” che da «Biagi» in poi, hanno occupato il
mercato del lavoro. Ulteriori indagini sociologiche hanno mostrato poi che
il progressivo impoverimento della popolazione è destinato ad avere effetti
a catena sulle generazioni future perché si ripercuoterà sui sistemi
previdenziali e pensionistici e quindi sul benessere delle persone uscite dal
mercato del lavoro. Praticamente chi si affaccerà tra 20-30 anni sul mercato
del lavoro non potrà più contare sul sostegno della famiglia come fanno i
giovani oggi. Per questo quadro è quindi naturale che, cimentandosi in
materia di lavoro, il legislatore debba tener conto anche di previdenza e
quindi, una qualsiasi riforma in campo del Lavoro non può prescindere da
una riforma anche del sistema pensionistico e previdenziale.
Come impressione personale, rammento che una politica del lavoro
inoltre, dovrebbe innanzitutto pensare a come alimentare le richieste del
mercato, quanto meno interno, perché possa esserci un aumento nella
- 112 -
CAPITOLO TERZO
produttività prima ancora che una qualche incentivazione alla competitività.
In questo quadro, a mio avviso, ritengo che un pacchetto di leggi e
provvedimenti che abbia l’ardire di chiamarsi “Jobs Act” dovrebbe pensare
anche a come aumentare il potere d’acquisto delle famiglie, da sempre
fruitrici del mercato, così da innescare un effetto domino benefico
sull’economia interna. Non che i provvedimenti che si stanno adottando non
contengono misure per gli ammortizzatori sociali, ma mi sembra che non ci
siano misure “reali” a salvaguardia di quella larga fetta di popolazione uscita
dal mercato del lavoro anche e soprattutto per causa degli ultimi
provvedimenti legislativi non ultima la riforma Fornero.
Da più parti si levano critiche alla riforma strutturale del Diritto del
Lavoro messa in atto dal Governo Renzi e quindi ormai il mondo del lavoro
si è potuto distinguere in due modi differenti di pensiero:
(i) La tesi dei critici della riforma afferma, in sostanza, che il Jobs
Act determina un drastico ridimensionamento dei diritti dei
lavoratori; a fronte di tali perdite i vantaggi sarebbero pochi e
incerti; la perdita principale riguarda la disciplina dei
licenziamenti, che prevede il superamento dell’articolo 18 dello
Statuto dei lavoratori, con la conseguenza di accrescere
significativamente la possibilità per le imprese di licenziare i
propri lavoratori (o, comunque, di tenerli sotto ricatto con la
minaccia del licenziamento);
- 113 -
CAPITOLO TERZO
(ii) La tesi dei fautori della riforma afferma, invece, che il Jobs Act,
ridisegnando in chiave moderna le istituzioni del mercato del
lavoro, con l’introduzione del contratto a tutele crescenti e
l’ampliamento della platea e delle dimensioni dei sussidi di
disoccupazione, avrà l’effetto di accrescere significativamente
l’occupazione.
Come troppo spesso accade, le posizioni che si sono fatte più sentire sono
quelle più estremiste: su un fronte quelle di coloro che vedono il Jobs Act
come nient’altro che un attentato alle conquiste dei lavoratori e che perciò
facevano dell’articolo 18 un totem da difendere a ogni costo; sull’altro quelle
di coloro che vedono il Jobs Act come l’occasione per abbattere quel totem,
e per dare una decisiva sforbiciata, in chiave liberista, alla miriade di vincoli
che, a loro avviso, avviluppano il mercato del lavoro impedendogli di
funzionare. Come pure troppo spesso accade, queste due posizioni speculari
hanno conquistato il centro della scena e hanno finito col sostenersi a
vicenda. La conseguenza è stata che la razionalità e la costruttività del
dibattito ne hanno fortemente risentito. Se si fosse entrati con maggiore
pacatezza e maggiore cognizione di causa nel merito della normativa, il
risultato sarebbe stato probabilmente migliore.
Quindi ora non si tratta di vedere se le misure che si adotteranno per
l’occupazione e il rilancio dell’economia sono valide o meno ma analizzare
a fondo quali saranno i riscontri, nelle ipotesi, di una applicazione delle
nuove norme in materia di lavoro.
- 114 -
CAPITOLO TERZO
3.2. La lettera all’Italia e la Riforma Fornero
In conseguenza dell’aggravarsi della crisi finanziaria ed economica che
ha colpito i Paesi periferici dell’Unione Europea, fra cui l’Italia, il nostro
Paese nel corso del 2011 è stato destinatario di severi richiami da parte della
Commissione Europea affinché fossero avviate ampie riforme strutturali
dirette al risanamento dei conti pubblici e al recupero di condizioni di
produttività, competitività e occupazione.
Una delle grandi riforme a cui è stato chiamato il Governo Monti,
insediatosi nel dicembre 2011 per “salvare l’Italia”, è stata proprio la
riforma del mercato del lavoro, da tutti considerata necessaria per contrastare
la crescente disoccupazione.
La gravità del fenomeno emerge dalle rilevazioni dell’ISTAT in tema di
disoccupazione e ricerca dei giovani alla prima occupazione.
A causa della ferma opposizione sindacale che temeva uno
stravolgimento dell’art. 18 Stat. Lav., il progetto iniziale del Governo di
intervenire con decretazione d’urgenza è stato abbandonato a favore di un
disegno di legge, che ha subito numerose modificazioni durante i lavori della
Commissione parlamentare del Senato, frutto di inevitabili compromessi fra
le forze politiche della maggioranza.
L’iter di formazione non è stato affatto semplice visto che ha dovuto
superare due voti di fiducia per essere presentato alla Commissione europea
richiedente.
- 115 -
CAPITOLO TERZO
La riforma Fornero divenne legge senza una vera discussione in
Parlamento e senza emendamenti ma solo al termine di difficili trattative fra
Governo, partiti e parti sociali che produssero una soluzione di
compromesso che, per opposte ragioni, ha lasciato molti insoddisfatti.
La Legge 92/2012 in vigore dal 18 Luglio 2012 si prefiggeva l’obiettivo
di “realizzare un mercato del lavoro inclusivo e dinamico, in grado di
contribuire alla creazione di occupazione, in quantità e qualità, alla crescita
sociale ed economica e alla riduzione permanente del tasso di
disoccupazione”.
In sintesi, il progetto di Riforma si poneva l’obiettivo di perseguire una
maggiore equità sociale attraverso una riduzione della flessibilità in entrata
nel mondo del lavoro, controbilanciata da una maggiore flessibilità in uscita,
realizzando una più equilibrata distribuzione delle tutele fra i lavoratori
assunti a tempo indeterminato (beneficiari di una legislazione molto
garantista) e i lavoratori precari, i disoccupati e gli inoccupati, titolari di
tutele assai ridotte o nulle.
La concreta traduzione normativa delle finalità dichiarate è stata oggetto
di giudizi opposti ma ugualmente negativi: le imprese hanno ritenuto che a
fronte della minore flessibilità in entrata non si sia realizzata alcuna
significativa riduzione della rigidità in uscita, mentre alcuni sindacati hanno
considerato le modifiche alle norme sui licenziamenti un vero e proprio
attacco ai diritti dei lavoratori. Inoltre le misure di incentivazione
- 116 -
CAPITOLO TERZO
all’occupazione e le politiche attive del lavoro erano apparse ai più
insufficienti.
Un primo pacchetto di undici modifiche alla Riforma, frutto di un’intesa
fra il Governo e i partiti che lo sostenevano, fu approvato con un
emendamento alla legge di conversione del d.l. 83/2012 (“decreto
sviluppo”).
Il testo normativo della Riforma – composto da 4 articoli e 270 commi –
interviene sulle seguenti aree tematiche:
• flessibilità in entrata;
• flessibilità in uscita;
• ammortizzatori sociali;
• formazione e politiche attive del lavoro.
Il contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato veinva definito
dalla Riforma “contratto dominante”, per sottolineare il fatto che esso
rappresenta la forma comune di rapporto di lavoro, la cui istituzione è
favorita dall’ordinamento.
Tuttavia, al fine di garantire flessibilità alle imprese, tanto più necessaria
in una fase di recessione economica, la legge 92/2012 contiene alcune
misure che agevolano la stipulazione del contratto di lavoro a tempo
determinato.
In particolare:
• Viene introdotta la possibilità di instaurare il primo rapporto
a tempo determinato, anche in assenza delle ragioni
- 117 -
CAPITOLO TERZO
giustificatrici di carattere tecnico, produttivo, organizzativo o
sostitutivo, che sono normalmente richieste ai fini della
valida apposizione del termine al contratto (c.d. “causalone”),
ma solo per contratti di durata non superiore a dodici mesi e
senza possibilità di proroga;
• Al fine di consentire il completamento delle attività per le
quali è stato stipulato un contratto di lavoro a tempo
determinato, i limiti temporali entro i quali il rapporto può
proseguire oltre la scadenza del termine – con obbligo del
datore di lavoro di corrispondere una maggiorazione
retributiva, ma senza conversione del rapporto in contratto a
tempo indeterminato – vengono estesi da 20 a 30 giorni (per
i contratti di durata inferiore a 6 mesi) e da 30 a 50 giorni (per
i contratti di durata superiore). Superato tale periodo di
tolleranza, il contratto si considera a tempo indeterminato.
Altro elemento positivo di flessibilità in entrata riguardava
l’apprendistato, che nelle intenzioni del Governo sarebbe dovuto diventare
canale privilegiato per l’ingresso dei giovani nel mondo del lavoro.
La Riforma prevedeva infatti che, nelle aziende che occupassero almeno
10 dipendenti, potessero essere assunti 3 apprendisti ogni 2 lavoratori
specializzati (il precedente rapporto di 1 a 1 veniva mantenuto per le aziende
con un numero di dipendenti inferiore a 10, mentre i datori di lavoro che non
- 118 -
CAPITOLO TERZO
avessero alle proprie dipendenze maestranze specializzate potevano
assumere un massimo di 3 apprendisti).
A fronte di tale agevolazione e per favorire la stabilizzazione dei posti di
lavoro, veniva però previsto che i datori di lavoro che occupassero almeno
10 dipendenti non potessero stipulare nuovi contratti di apprendistato se nei
36 mesi precedenti non avessero confermato in servizio almeno il 50% degli
apprendisti che avessero concluso il periodo formativo (percentuale ridotta
transitoriamente al 30% nei primi tre anni di vigenza della legge).
Qualora non fosse stata rispettata la percentuale di stabilizzazione oppure
non fosse stato confermato nessun apprendista nei 36 mesi precedenti, era
comunque consentita l’assunzione di un ulteriore apprendista.
Il contratto di apprendistato doveva infine avere una durata minima di 6
mesi, salva la possibilità di una durata inferiore per le attività stagionali.
Al fine di contrastare gli abusi e un uso distorto delle forme di lavoro
flessibile come mezzo per eludere le tutele previste dalle norme
giuslavoristiche, la Riforma introduceva maggiori vincoli all’utilizzo dei
contratti atipici.
In particolare per quanto riguarda le collaborazioni coordinate e
continuative a progetto (co.co.pro.) le principali novità erano:
• Definizione più stringente del progetto, che doveva essere
“specifico” e non poteva consistere in una semplice
riproposizione dell’oggetto sociale del committente, né
comportare lo svolgimento di compiti meramente esecutivi o
- 119 -
CAPITOLO TERZO
ripetitivi. Il progetto doveva inoltre essere descritto attraverso
l’individuazione del suo contenuto caratterizzante e del
risultato finale che si intende conseguire;
• Eliminazione del concetto di “programma di lavoro o fase di
esso”, più ampio e flessibile;
• Conversione in rapporto di lavoro subordinato a tempo
indeterminato, sin dalla data di costituzione, in caso di
rapporti stipulati senza l’individuazione di uno specifico
progetto (per presunzione assoluta), nonché di quelli in cui il
collaboratore svolgesse la propria attività con modalità
analoghe a quelle tipiche dei lavoratori dipendenti
dell’impresa committente, ad eccezione delle prestazioni di
elevata professionalità, e salva la prova contraria fornita dal
committente;
• Previsione di un “salario di base”, proporzionato alla quantità
e alla qualità del lavoro eseguito e non inferiore ai minimi
stabiliti per ciascun settore di attività in sede di contrattazione
collettiva, che doveva in ogni caso tener conto dei minimi
salariali applicati nel settore medesimo alle mansioni
equiparabili svolte dai lavoratori subordinati;
• Limitazione della facoltà di recesso anticipato del
committente alle ipotesi di giusta causa e di emersione di
- 120 -
CAPITOLO TERZO
profili di inidoneità professionale del collaboratore, tali da
rendere impossibile la realizzazione del progetto.
La Riforma conteneva poi misure di contrasto alle “false Partite Iva”,
utilizzate ai fini dell’instaurazione di rapporti di lavoro autonomo che in
realtà dissimulavano rapporti di lavoro dipendente.
Salvo prova contraria fornita dal committente, venivano automaticamente
riqualificate come rapporti di collaborazione coordinata e continuativa le
prestazioni lavorative rese da un soggetto titolare di Partita Iva, qualora
ricorrevano almeno due dei seguenti presupposti:
• Che la collaborazione con il medesimo committente avesse una
durata complessiva superiore a otto mesi annui per due anni
consecutivi;
• Che il corrispettivo derivante da tale collaborazione (anche se
fatturato a più soggetti riconducibili al medesimo centro
d’imputazione di interessi) costituisse oltre l’80% dei corrispettivi
annui complessivamente percepiti dal collaboratore nell’arco di due
anni solari consecutivi;
• Che il collaboratore disponesse di una postazione fissa di lavoro
presso una delle sedi del committente.
La riqualificazione del rapporto comportava l’applicazione della
disciplina legale, fiscale e contributiva propria del contratto collaborazione
coordinata e continuativa. Inoltre, in assenza dei requisiti previsti per questa
tipologia contrattuale (ad esempio, in assenza del progetto), si attivava la
- 121 -
CAPITOLO TERZO
presunzione assoluta di subordinazione, con l’applicazione del relativo
regime di tutela.
La presunzione non operava qualora la prestazione lavorativa presentasse
i seguenti requisiti:
• Fosse connotata da competenze teoriche di grado elevato acquisite
attraverso significativi percorsi formativi, ovvero da particolari
capacità tecnico-pratiche, acquisite attraverso significative
esperienze lavorative;
• Il reddito annuo da lavoro autonomo non fosse inferiore a un
determinato livello (pari a 1,25 volte l’imponibile minimo previsto
per il versamento dei contributi previdenziali nella Gestione Inps
degli artigiani e commercianti). Restavano inoltre escluse dalla
presunzione le attività professionali per il cui esercizio è necessaria
l’iscrizione a ordini professionali, albi, ruoli o elenchi.
Sempre nell’ottica del contrasto al “cattivo uso” della flessibilità, la
Riforma interveniva sull’istituto del lavoro accessorio, limitandone l’ambito
di operatività alle prestazioni di lavoro di natura meramente occasionale che
non dessero luogo, con riferimento alla totalità dei committenti, a compensi
superiori a 5.000 euro in un anno solare (mentre in precedenza il limite di
5.000 euro era riferito ai compensi erogati dai singoli committenti).
Inoltre tali prestazioni potevano essere, con l’applicazione della riforma,
rese anche a favore di imprenditori e professionisti, ma per compensi non
superiori a 2.000 euro per committente, nel rispetto della soglia annua di
- 122 -
CAPITOLO TERZO
5.000 euro. Il pagamento dei compensi doveva poi avvenire a mezzo di
voucher orari, numerati progressivamente e datati.
Infine la Riforma dispose:
1. L’abolizione dei contratti di inserimento a decorrere dal 1° gennaio
2013, in quanto assorbiti dal nuovo e più organico sistema di incentivi
all’occupazione dei lavoratori svantaggiati previsto dalla Riforma;
2. La conclusione di un accordo fra Governo e Regioni per la definizione
di linee-guida condivise in materia di tirocini formativi e di
orientamento, nel rispetto dei seguenti criteri:
• Previsione di interventi volti a prevenire e contrastare un uso distorto
dell’istituto, anche attraverso la puntuale individuazione delle
modalità con cui il tirocinante presta la propria attività;
• Individuazione degli elementi qualificanti del tirocinio e degli effetti
conseguenti alla loro assenza;
• Riconoscimento di una congrua indennità, anche in forma forfettaria,
in relazione alla prestazione svolta;
• Previsione di sanzioni amministrative (comprese fra 1.000 e 6.000
euro) in caso di mancata corresponsione dell’indennità al tirocinante.
Per aumentare la flessibilità in uscita poi la Riforma ha riscritto
completamente il testo dell’art. 18 dello Statuto dei Lavoratori53
introducendo il licenziamento disciplinare che può essere intimato per cause
53
http://www.altalex.com/documents/codici-altalex/2014/10/30/statuto-dei-
lavoratori#titolo2 al momento della scrittura di questa tesi l’art. 18, così come
modificato, resta ancora valido a meno di operazioni di restailing da parte del Governo.
- 123 -
CAPITOLO TERZO
imputabili a colpa o dolo del lavoratore attribuendo alla contrattazione
collettiva o ai codici disciplinari aziendali il compito di tipizzare le
fattispecie che integrano le ipotesi di giusta causa o giustificato motivo
soggettivo.
Tra i più gettonati slogan che hanno preceduto e accompagnato il varo
della riforma, il prediletto ha riguardato le distorsioni della normativa sui
licenziamenti conseguite alle applicazioni fattene dalla magistratura del
lavoro: anzitutto a causa della sua endemica inefficienza e della incapacità
di pervenire al giudizio definitivo sul licenziamento prima del decorso di
parecchi anni, con conseguenze economiche potenzialmente devastanti54 e
poi per la sua pervasiva ideologizzazione, sbilanciata in una sola direzione,
sino a portarla a sostituire il proprio sindacato a quello del datore di lavoro
nell’esercizio della libertà d’impresa, travalicando i poteri conferiti
dall’ordinamento alla funzione giurisdizionale.
Il primo rilievo poggia sulla effettiva situazione di crisi di efficienza della
giustizia del lavoro all’interno della generale crisi della giustizia nel nostro
Paese, gli interventi legislativi di certo non hanno portato benefici rilevanti
volti a favorire una qualche deflazione del contenzioso anche per via
indiretta. Il cambiamento veniva perseguito attraverso l’introduzione ex lege
di una procedura d’urgenza da svolgersi davanti al tribunale in termini
54
In tema, vedi A. Ichino, P. Pinotti, La roulette russa delle cause in tema di licenziamento,
in www.pietroichino.it/?p=19925, e a seguire le pertinenti repliche di alcuni giudici del
lavoro.
- 124 -
CAPITOLO TERZO
abbreviati come dovevano, e devono ancora oggi con il Jobs Act, essere gli
altri gradi di giudizio.
Le critiche su tali statuizioni devono però partire dal dato di esperienza
che ha visto troppe volte i giudici del lavoro insensibili alle ragioni
d’urgenza addotte dai lavoratori licenziati, ritenute insufficienti nel caso di
avvenuta erogazione del trattamento di fine rapporto o comunque di ritenuta
disponibilità di mezzi economici sufficienti per affrontare i tempi di
giudizio.
La riforma Fornero agiva di imperio trascurando di considerare le
ricadute complessive sulla gestione di tutto il contenzioso di lavoro e
previdenza soprattutto in previsione dell’inevitabile frazionamento delle
domande dello stesso lavoratore in più processi, posto che la procedura
sommaria valesse solo nelle ipotesi regolate dall’art. 18 e che solo ad esse si
potessero associare le domande concernenti questioni relative alla
qualificazione del rapporto di lavoro.
Il giudice del lavoro deve essere «un giudice a cui oggi più di ieri si
richiede grande cultura, profonda conoscenza della società, assoluta
indipendenza di giudizio: con buona pace di chi non si rende conto che una
società aperta, inclusiva e contraria ai privilegi e a volerla seriamente,
posto che nessuno potrà mai sostenere di non volerla e non può fare a meno
della funzione moderatrice della giustizia».
Questo è quanto la riforma Fornero sosteneva e quanto dovrebbe essere
ancora valido.
- 125 -
CAPITOLO TERZO
3.3. Il rapporto tra lavoro autonomo e contratto a tutele crescenti

nella recente riforma del mercato del lavoro
La funzione di favorire la stipulazione di contratti a tempo indeterminato,
con particolare riguardo a quelli destinati ai giovani, è stata affidata di
recente al contratto a tutele crescenti, cioè alla nuova disciplina
sanzionatoria del licenziamento (individuale e collettivo) illegittimo
introdotta con il d. lgs. n. 23/2015.
Il nucleo centrale della nuova disciplina è proprio l’applicazione ai nuovi
assunti di una disciplina sanzionatoria dei licenziamenti illegittimi in cui la
reintegrazione nel posto di lavoro diventa l’eccezione rispetto al
risarcimento economico, ribaltando così definitivamente la regola presente
fino a quel momento nel nostro sistema (almeno per i datori di lavoro di
maggiori dimensioni). Certo, finché vi saranno lavoratori assunti prima del
7 marzo 2015 la nuova disciplina conviverà con la versione dell’art. 18 Stat.
Lav. modificata dalla L. n. 92/2012; ma non c’è dubbio che si tratta di un
cambiamento di enorme portata, che impone di ripensare modi e forme della
tutela dei diritti dei lavoratori nei luoghi di lavoro e finanche il ruolo del
sindacato.
L’intervento legislativo è stato giustificato in primo luogo con la
necessità di rendere più vantaggiosa la conclusione di un contratto a tempo
indeterminato rispetto alle tipologie atipiche di lavoro, rendendo così
ossequio all’indicazione contenuta nell’art. 1, comma 1, del d. lgs. n.
368/2001, secondo cui il contratto a tempo indeterminato rappresenta la
- 126 -
CAPITOLO TERZO
“forma comune” dei rapporti di lavoro. Alla base di una simile posizione c’è
l’idea per cui l’esistenza di una disciplina del licenziamento individuale
illegittimo in cui il lavoratore può essere reintegrato nel posto di lavoro
sarebbe tale da dissuadere le imprese dall’assumere a tempo indeterminato55.
Si tratta di una posizione molto discussa, dal momento che non vi è
unanimità di vedute (neppure tra gli economisti) sul legame tra la rigidità
della disciplina limitativa dei licenziamenti e la propensione delle imprese
ad assumere a tempo indeterminato.
Un bilancio degli effetti del d.lgs. n. 23/2015 sull’incremento
dell’occupazione a tempo indeterminato potrà essere fatto solo tra qualche
anno, una volta esauritisi gli incentivi previsti dalla legge di stabilità e
concluso il periodo di “rodaggio” della riforma; per ora, tuttavia, si deve
registrare che il mantenimento in vita, accanto al contratto a tempo
indeterminato a tutele crescenti, di pressoché tutte le tipologie contrattuali
flessibili pare difficilmente conciliarsi con l’obiettivo di rendere il primo la
“forma comune” di rapporto di lavoro. La flessibilizzazione del rapporto di
lavoro a tempo indeterminato, in altre parole, non si è accompagnata a una
55
In nome di questo presunto timore si riconosce al lavoratore meno tutele “reali” contro
l’ingiusto licenziamento in quanto si lascia una posizione di Dominus, nel contratto di
lavoro, all’impresa che può decidere di mettere fine ad un rapporto di lavoro a propria
convenienza pagando una semplice buonuscita. Una disciplina del genere sul
licenziamento, anche secondo la dottrina, potrebbe dar luogo ad una serie di
licenziamenti illegittimi derivanti da ragioni non definite. In un Paese come il nostro, in
cui le assunzioni di favore, in particolare per la politica o per atti compromissori, questa
misura andrà ad aggravare ancor di più la situazione anche ed in virtù del fatto che il
giudice che dovesse valutare la controversia non avrebbe i necessari meriti per
comprende a fondo le ragioni del licenziamento. In accordo l’imprenditore potrebbe
evitare il dibattimento riconoscendo in automatico l’indennizzo per evitare che si
scoprano proprie strategie losche nel mercato.
- 127 -
CAPITOLO TERZO
forte restrizione dell’accesso alle forme contrattuali a durata limitata o
diverse dal lavoro subordinato, ma solo a una limitazione numerica del
ricorso alla flessibilità, peraltro ampiamente superabile dalla contrattazione
collettiva, anche di livello aziendale. Ciò rimane vero anche se si guarda alle
prospettive di riforma e di riordino della materia, cioè alle previsioni della
legge delega n. 183/2014 e al contenuto dello schema di decreto attuativo
presentato al Consiglio dei Ministri del 20 febbraio scorso.
Nello schema citato si prevede la cancellazione del lavoro a progetto e il
superamento dell’associazione a partecipazione con apporto di lavoro
subordinato riconducendo al lavoro subordinato le collaborazioni che si
concretizzano in prestazioni di lavoro esclusivamente personali,
continuative, di contenuto ripetitivo e con modalità di esecuzione
organizzate dal committente con riferimento ai tempi e luogo di lavoro. In
pratica questa prassi era già identificata e quindi la previsione dell’art. 47
dello schema di decreto legislativo attuativo della delega sulle tipologie
contrattuali flessibili fotografa una situazione di diffusa elusione della
disciplina del lavoro subordinato cercando di ricondurla alla fisiologia dei
rapporti di lavoro. Stesse osservazioni possono valere per l’art. 48 che ai fini
della promozione dell’occupazione stabile, consente ai datori di lavoro di
assumere con contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato
lavoratori precedentemente ingaggiati con forme atipiche del lavoro o anche
soggetti titolari di partita IVA.
- 128 -
CAPITOLO TERZO
Qualsiasi siano i giudizi che si vogliono dare sulle disposizioni del
decreto attuativo ciò che emerge è il riconoscimento di un mercato del lavoro
in cui non solo il lavoro autonomo è utilizzato spesso in alternativa al lavoro
subordinato ma anche in cui il lavoro autonomo non consente di accedere ad
un livello retributivo e alle medesime sicurezze del contratto di lavoro
subordinato.
Per dare inizio al Jobs Act è stato utilizzato lo strumento del decreto
legge, stante la straordinaria necessità e l’urgenza – come si evince dalla
Relazione accompagnatoria – di provvedere all’emanazione delle
disposizioni ivi contenute volte alla semplificazione di due forme
contrattuali (contratto a termine e apprendistato), al fine di rilanciare
l’occupazione (specie quella giovanile), nonché volte alla semplificazione
degli obblighi delle imprese datrici di lavoro. Il decreto, che si compone di
cinque articoli suddivisi in due capi, contiene, inoltre, anche interventi diretti
all’aggiornamento delle procedure per l’incontro tra domanda e offerta di
lavoro, nonché alla smaterializzazione del documento unico di regolarità
contributiva (DURC). Ulteriori norme riguardano, infine, l’aumento delle
risorse finanziarie destinate a sostenere i contratti di solidarietà, riducendo il
carico contributivo dei datori di lavoro che ne hanno fatto, o ne faranno, uso.
L’art. 1 del decreto interviene sul contratto a temine, anche di
somministrazione, introduce significative novità alla disciplina di cui alla
Riforma Fornero e successivamente semplificata dal decreto-lavoro
Giovannini-Letta, entrambe misure a modifica della legge Biagi.
- 129 -
CAPITOLO TERZO
La Riforma Fornero, come modificata dal decreto Giovannini-Letta
aveva già previsto l’ipotesi di un contratto a termine (anche di
somministrazione) c.d. acausale, cioè senza l’indicazione di ragioni
giustificative all’apposizione del termine contrattuale, purché fosse il primo
rapporto di lavoro instaurato tra le parti e per una durata massima di 12 mesi
(comprensivo dell’eventuale proroga). Nonostante tali limitazioni, il
legislatore lasciava comunque alla contrattazione collettiva e alle parti
sociali il potere di prevedere altri ed ulteriori ipotesi di acausalità dei
contratti a termine ad integrazione della disciplina legislativa. Quanto alla
disciplina generale sui contratti a termine, la Riforma Fornero, come poi
modificata, fissava un intervallo di tempo che doveva necessariamente
intercorrere tra un contratto a termine ed il successivo, intervallo che
dall’originario stop and go dei 60 o 90 giorni (a seconda che si fosse in
presenza di contratti a termine di durata inferiore o pari a 6 mesi ovvero
superiore a 6 mesi), era divenuto, con il decreto-lavoro, 10 o 20 a seconda
di uno dei casi sopra visti. La disciplina limitativa in questione non trovava
comunque applicazione per i lavoratori stagionali e quelli in mobilità a
seguito di una procedura di licenziamento collettivo.
Il D.L. 34/2014 prevede oggi che il contratto a termine, anche di
somministrazione, c.d. acausale, stipulabile per il 20% dell’organico
complessivo (tranne nell’ipotesi di imprese che occupino fino a 5
dipendenti), possa avere una durata compresa tra i 12 e 36 mesi e possa
concludersi anche in presenza di pregressi rapporti tra lavoratore e datore di
- 130 -
CAPITOLO TERZO
lavoro. Resta ferma ed anzi viene ampliata l’autonomia contrattuale
collettiva, che potrà prevedere modifiche al limite quantitativo dei contratti
a termine, tenuto conto, a seconda dei casi, delle esigenze di sostituzioni e
di stagionalità. Altra importante novità è quella che consente la proroga di
tali contratti (non più per una sola volta, ma) fino a 8 volte entro il limite
massimo di 3 anni di durata contrattuale del rapporto, a condizione che si
tratti della medesima attività lavorativa per la quale è sorto il rapporto di
lavoro cosa che consentirebbe così di avere un maggior tempo a disposizione
per valutare il lavoratore e semmai rendere il contratto definitivo. È, infine,
priva di effetto ogni previsione che apponga un termine al rapporto
contrattuale se non risultante, direttamente o ‘indirettamente’, da un atto
scritto.
L’art. 2 del decreto interviene poi sul contratto di apprendistato con
modifiche volte alla semplificazione dell’istituto in questione ed, in
particolare, con le seguenti previsioni:
 È richiesta oggi la forma scritta solo per il contratto ed il patto
di prova, e non per il piano di formazione individuale, come
invece richiesto in precedenza;
 L’eliminazione della subordinazione per le nuove assunzioni
di apprendisti alla conferma in servizio di precedenti
apprendisti al termine del percorso formativo;
 Fatta salva l’autonomia collettiva, il decreto prevede che la
retribuzione dell’apprendista, per il contratto di apprendistato
- 131 -
CAPITOLO TERZO
per la qualifica e per il diploma professionale, debba fare
riferimento per intero alle ore di lavoro effettivamente prestate
ed al 35% del monte ore complessivo di formazione; diviene,
inoltre, discrezionale, e non più obbligatorio, per il datore di
lavoro, l’integrazione della formazione di tipo
professionalizzante e di mestiere con l’offerta formativa
pubblica.
Ulteriori disposizioni del D.L. 34/2014, come sopra anticipato,
riguardano:
1. La parità di trattamento (prevista dal Reg. CE n. 884/04) dei
cittadini in cerca di occupazione nei territori UE (art. 3 del
decreto): vengono introdotte disposizioni volte a facilitare
l’accesso ai Servizi per l’Impiego per tali cittadini
indipendentemente dall’ambito territoriale di residenza degli
stessi e a rendere operativa la cd. Garanzia Giovani;
2. La smaterializzazione del DURC (art. 4 del decreto): in
sostanza si demanda ad un D.M., da adottarsi entro 60 giorni,
l’individuazione delle specifiche tecniche volte ad innovare il
pregresso sistema, eliminando gli adempimenti burocratici
attualmente vigenti e volte a completare la c.d.
«telematicizzazione» della verifica della regolarità
contributiva delle imprese nei confronti di INPS, INAIL e
Casse Edili. L’interrogatorio “telematico” sostituirà il DURC
- 132 -
CAPITOLO TERZO
a tutti gli effetti ed avrà validità di 120 giorni dalla sua
acquisizione;
3. Il contratto di solidarietà (art. 5 del decreto): anche qui viene
demandato ad un D.M. da adottarsi ad opera del Ministero del
Lavoro e delle Politiche Sociali, di concerto con il Ministero
dell’Economia e delle Finanze, l’individuazione dei criteri di
scelta dei datori di lavoro che potranno godere di tale
beneficio entro i limiti delle risorse disponibili.
- 133 -
CAPITOLO TERZO
3.4. Il licenziamento discriminatorio e nullo nel Jobs Act
Ad una prima analisi sembra che la disciplina prevista dall’art. 2 del d.
lgs. 23/2015 (Disposizioni in materia di contratto di lavoro a tempo
indeterminato a tutele crescenti, in attuazione della legge 10 dicembre 2014,
n. 183.) riproduca pedissequamente quanto previsto dal vigente art. 18 Stat.
Lav. così come modificato dalla 92/2012.
In realtà bisogna analizzare a fondo la questione interpretando
testualmente la loro effettiva e integrale sovrapponibilità per approfondire
sul licenziamento discriminatorio e le ipotesi di licenziamento nullo visto
che solo per queste fattispecie (e per l’insussistenza del fatto materiale nei
licenziamenti disciplinari) sopravvive ancora la reintegrazione.
La Riforma Fornero aveva già operato un incisivo restringimento in
materia di tutela reale lasciando prevedere un incremento di pronunce
giurisprudenziali e una conseguente valorizzazione della tutela
antidiscriminatoria. Visto che queste previsioni alla fine non si sono
pienamente avverate è opportuno dedicare una riflessione sul tema in una
analisi della nuova disciplina riguardante la riforma strutturale del diritto del
Lavoro.
Dal confronto tra l’art. 2 comma 1 del decreto delegato col primo comma
dell’art. 18 Stat. Lav. Già affiorano delle piccole differenze almeno nella
terminologia con due eliminazioni e due aggiunte che pongono dei dubbi
sull’effettiva sovrapponibilità data la prassi lex tam dixit quam voluit.
- 134 -
CAPITOLO TERZO
La sostituzione della parola “sentenza” con “pronuncia” non può essere
interpretato solo come un’operazione di drafting in quanto erroneamente la
92/2012 aveva adoperato impropriamente la prima in quanto con la modifica
del rito per l’impugnazione dei licenziamenti, non si ha conclusione nel
primo grado con una sentenza ma con un’ordinanza immediatamente
esecutiva e quindi probabilmente per questo si è avuta la sostituzione del
termine da parte del legislatore visto che il termine “pronuncia” può adattarsi
sia alle sentenze che alle ordinanze.
In realtà, se così fosse, questa sostituzione lessicale si sarebbe potuta
evitare, visto che il provvedimento cita “ai licenziamenti di cui al presente
decreto non si applicano le disposizioni dei commi da 48 a 68 dell’art. 1
della legge n. 92 del 2012”, cioè il rito Fornero, bensì il previgente rito del
lavoro, in cui il giudice, a norma dell’art. 429 c.p.c., pronuncia una sentenza.
Forse si tratta solo di un eccesso di zelo del legislatore delegato, ma potrebbe
anche essere l’implicita ammissibilità del ricorso ex art. 700 c.p.c. per
chiedere al giudice la reintegrazione con provvedimento d’urgenza. E ciò
non è un particolare trascurabile, dato che la questione dell’incompatibilità
tra rito Fornero e ricorso ex art. 700 c.p.c. ha occupato per lungo tempo i
Tribunali, spesso con soluzioni contrastanti56. Inoltre, è opportuno segnalare
che, già trent’anni prima della Riforma Fornero, erano stati sollevati dubbi
56
In merito si possono vedere le linee guida adottate dal Trib. di Firenze il 17/10/2012 che
ammette incompatibilità tra rito Fornero e azione ex art. 700 c.p.c. o anche quella del
Tribunale di S. Maria Capua Vetere del 12/2/2013
- 135 -
CAPITOLO TERZO
sulla compatibilità tra rito del lavoro e procedimenti cautelari dalla dottrina
e quindi potrebbe essere la scelta del legislatore mirata.
Per verificare i cambiamenti, se si sono avuti, si deve prima di tutto
analizzare l’ambito di applicazione oggettivo dell’art. 2 del decreto per
constatarne la corrispondenza con l’art. 18 comma 1 in discussione e cioè in
quali casi si utilizzano le tutele previste.
La rubrica dell’art. 2 si riferisce espressamente ai licenziamenti
discriminatori, nulli e intimati in forma orale come per il comma 1 dell’art.
18 ma il perimetro disegnato dalle due norme non sembra essere
perfettamente coincidente.
Dalla formulazione è stato eliminato, in seguenti rivisitazioni, il
riferimento all’art.3 L. 108/90 che si richiama a sua volta all’art. 15 Stat.
Lav. sugli atti discriminatori. Questa eliminazione poteva essere interpretata
come una dilatazione del licenziamento discriminatorio, non più circoscritto
nell’alveo dell’elenco dei motivi indicati espressamente dall’art. 15 Stat.
Lav. e portare di nuovo al dibattito sulla natura tassativa o esemplificativa
delle ragioni discriminatorie ed essere interpretato come implicito
accoglimento della seconda tesi.
Per evitare confusione la Commissione Lavoro del Senato ha segnalato
l’opportunità di “definire meglio il perimetro applicativo dell’articolo con
ripresa, senza variazioni, dell’elenco di criteri di differenziazione vietati
contenuto nell’art. 15 dello Statuto dei lavoratori”. Tale parere è stato
accolto e l’art. 2 del d. lgs. 23/2015 si riferisce espressamente al
- 136 -
CAPITOLO TERZO
licenziamento “discriminatorio a norma dell'articolo 15 della legge 20
maggio 1970, n. 300, e successive modificazioni”.
Nella formulazione dell’art. 2 del decreto è stato eliminato il
licenziamento nullo così come inteso nell’art. 18 sintetizzato invece nella
formula “ovvero riconducibile agli altri casi di nullità espressamente
previsti dalla legge”. Fatta eccezione per l’aggiunta di “espressamente” che
sembra chiudere un po’ di campo ai casi previsti dall’art. 18 per le ipotesi di
nullità per il resto non è che uno snellimento del testo visto che in ogni caso
i casi elencati nell’art. 18 sono tutti previsti in via normativa.
Proprio sull’aggiunta dell’avverbio, che a seconda dell’interpretazione
del riferimento di “espressamente” alla nullità del licenziamento o alla
nullità del negozio giuridico, la Commissione Lavoro del Senato aveva
invitato il Governo a fare chiarezza sul punto è rimasta inascoltata e il
decreto non ha avuto modifiche in tal senso.
Lo spirito della riforma è molto chiaro, come si rileva chiaramente dalla
relazione che ha accompagnato lo schema di decreto: la finalità perseguita è
quella di “riservare la tutela reintegratoria per il lavoratore licenziato
oralmente o per ragioni discriminatorie (e per insussistenza del fatto
materiale nei licenziamenti disciplinari)”. L’obiettivo è, quindi, quello di
limitare il più possibile il campo della tutela reale. Nella relazione, a
differenza da quanto indicato all’art. 1 comma 7 lettera c) della Legge delega
183/2014, inoltre non è fatto alcun cenno ai licenziamenti nulli.
- 137 -
CAPITOLO TERZO
Dal confronto tra art. 2 del decreto e art. 18 si riscontra poi la
soppressione del riferimento al licenziamento per motivo illecito
determinante di cui all’art. 1345 c.c. e questo dà luogo a diverse
interpretazioni di cui la più interessante, se vera, farebbe pensare ad una
volontà di eliminare la tutela reintegratoria per questa fattispecie
comportando un restringimento di fatto oggettivo del campo di applicazione
della reintegrazione in quanto verrebbe eliminata una fattispecie a cui l’art.
18 riconduce la tutela reale.
In realtà potrebbe tranquillamente essere che la soppressione del
riferimento al 1345 c.c. sia dovuta all’espressa previsione di legge che
sancisce la nullità del licenziamento per motivo illecito determinante che
può trovarsi nel secondo comma dell’art. 1418 c.c. che sancisce la “nullità
del contratto” anche nelle ipotesi di “illiceità dei motivi nel caso indicato
dall’articolo 1345 c.c.” in quanto questa norma, sebbene riferita al contratto,
è pacificamente applicabile anche agli unilaterali come il licenziamento
come stabilito da sentenza n. 11191 Cass. il 29 luglio 2002.
Il regime di tutele apprestato dall’art. 2 si applica anche al licenziamento
dichiarato inefficace perché intimato in forma orale e la tutela reintegratoria
si estende anche all’ipotesi di licenziamento collettivo senza forma scritta
come affermato dall’art. 10, primo periodo, del decreto delegato.
In aggiunta si è introdotto, poi, altro comma all’art. 2 per applicare tale
disciplina anche alle ipotesi in cui il motivo di recesso consista nell’addotta
disabilità fisica o psichica del lavoratore e il giudice ravvisi difetto di
- 138 -
CAPITOLO TERZO
giustificazione. La norma richiama espressamente l’art. 4 comma 4 e art. 10
comma 3 della L. 66/99 e cioè sia quando il lavoratore divenga inabile allo
svolgimento della proprie mansioni in seguito di un infortunio o malattia sia
qualora il dipendente assunto come disabile subisca un aggravamento delle
proprie condizioni di salute.
Nello schema di decreto delegato questa ipotesi era inserita nell’art. 3,
concernente il licenziamento per giustificato motivo e giusta causa, e veniva
sanzionato con la reintegrazione del lavoratore nel posto di lavoro e il
pagamento di un’indennità risarcitoria con una soglia massima di dodici
mensilità. In sede di approvazione definitiva del decreto si è ritenuto di
estendere a questa ipotesi la tutela più forte, che, oltre alla reintegrazione nel
posto di lavoro, non prevede un tetto massimo di indennità risarcitoria, bensì
la soglia minima di cinque mensilità. Questa si presenta senz’altro come una
novità rispetto all’assetto previsto dall’art. 18 St. lav., che inserisce “l’ipotesi
in cui (il giudice) accerti il difetto di giustificazione del licenziamento
intimato […] per motivo oggettivo consistente nell’inidoneità fisica o
psichica del lavoratore” nel comma 7, concernente il licenziamento per
giustificato motivo oggettivo. Si tratta, quindi, di un ampliamento della
tutela, che è ora riconducibile – per gli effetti – al licenziamento
discriminatorio, e in ciò potrebbe ravvisarsi un eccesso di delega rispetto alle
previsioni della legge n. 183/2014 57.
57
http://csdle.lex.unict.it/Archive/.../20150127-121048_marazza_n236-2015itpdf.pdf
- 139 -
CAPITOLO TERZO
Ancora nel confronto si nota la mancanza di riferimento al licenziamento
intimato in violazione dell’art. 2110, co. 2, cc. Per presunto superamento del
periodo di comporto e nemmeno pare si inglobi tale fattispecie nel dato
letterale perché all’art. 18 la formulazione viene accompagnata dalla
previsione espressa dalla violazione del cu sitato art. 2110. La
riconducibilità di questa ipotesi di recesso al licenziamento per inidoneità
psicofisica sembra macchinosa in quanto la giurisprudenza distingue la
malattia, temporanea, dall’inidoneità, permanente o quantomeno di durata
indeterminabile anche se è possibile individuare una inversione di tendenza
nella pronuncia che assimila la malattia all’handicap, con conseguente
dichiarazione di nullità del licenziamento considerato discriminatorio.
In ambito soggettivo il 23/2015 si applica, a norma dell’art. 1, “ai
lavoratori che rivestono la qualifica di operai, impiegati e quadri, assunti
con contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato a decorrere
dalla data di entrata in vigore del decreto, cioè dal 7 marzo 2015” e quindi
si escludono i dirigenti che invece erano contemplati nell’art. 18.
Il comma 2 del su citato art. estende poi l’applicabilità anche ai contratti
convertiti da lavoro a tempo determinato o di apprendistato in contratto a
tempo indeterminato sollevando dei dubbi di costituzionalità in relazione
all’art. 76 Cost. in quanto la conversione non è da ritenersi come assunzione
ex novo.
La disciplina per i datori di lavoro non distingua tra imprenditori e non al
1 e 2 comma sia nel decreto che nello statuto ma, mentre l’art. 18 prevede
- 140 -
CAPITOLO TERZO
che la tutela reintegratoria nelle ipotesi di licenziamento discriminatorio o
comunque nullo si applica “quale che sia il numero dei dipendenti occupati
dal datore di lavoro” mentre le altre tutele previste dai commi successivi
vengono riferite ai datori di lavoro che occupino più di quindici dipendenti
l’art. 2 del decreto non fa alcun riferimento ai requisiti dimensionali del
datore di lavoro. Si rileva che il campo di applicazione anzi non prevede
requisiti dimensionali come si evince dagli art. 1 e 9 primo comma.
Una novità assoluta è l’applicazione della disciplina nei confronti delle
c.d. organizzazioni di tendenza. L’art. 4 della 108/90 escludeva tali
organizzazioni dal campo di applicazioni delle tutele dell’art. 18 mentre nel
decreto all’art. 9 co. 2 si cita: “ai datori di lavoro non imprenditori, che
svolgono senza fini di lucro attività di natura politica, sindacale, culturale,
di istruzione ovvero di religione o di culto, si applica la disciplina di cui al
presente decreto”. Questa disposizione tocca un settore prima considerato
invalicabile e si propone come tentativo di soluzione del delicato e intricato
contenzioso sui limiti dell’operatività della tutela apprestata in caso di
licenziamento discriminatorio. Sebbene in via giurisprudenziale la tutela
fosse già ritenuta applicabile ai dipendenti delle organizzazioni di tendenza,
la normativa allarga il campo applicativo delle tutele e valorizza la tutela
antidiscriminatoria in un campo particolarmente sensibile.
Le rilevanza di questo punto è stata fatta notare anche dalla competente
Commissione al Senato che ha sottolineato come, per un particolare tipo di
rapporto di fiducia tra datore di lavoro e lavoratore nelle organizzazioni e
- 141 -
CAPITOLO TERZO
enti di tendenza, fosse stato opportuno lasciare la possibilità di risolvere il
rapporto di lavoro senza il rischio che un giudice, in una valutazione
difforme, possa portare alla ricostruzione del rapporto stesso. Comunque su
questo tema il decreto è rimasto invariato nell’ottica di uniformare e
generalizzare le tutele.
Dal decreto sembrano, anche se da più parti ad oggi sembra si stia
sollevando un dubbio, che siano esclusi i lavoratori domestici ma soprattutto
i dipendenti delle P.A. in quanto all’art. 1 il decreto stesso circoscrive il
campo di applicazione alle categorie lavorative di cui si è già parlato.
Il decreto sembra completamente sovrapponibile all’art. 18 così come
modificato dalla 92/2012 nel campo delle tutele apprestate per i
licenziamenti discriminatori e nulli di cui all’art. 2 co. 2 d. lgs. 23/2015.
Innanzitutto, il giudice, qualora accerti la nullità del licenziamento, ordina
la reintegrazione del lavoratore nel posto di lavoro e condanna il datore di
lavoro alla corresponsione di un’indennità risarcitoria.
L’unico elemento di novità può essere rinvenuto nella specificazione
dell’indennizzo commisurato all’ultima retribuzione di riferimento per il
calcolo del T.F.R.: in mancanza di una nozione omnicomprensiva di
retribuzione la precisazione è opportuna. Per i tempi di risarcimento si conta
dal giorno del licenziamento fino a quello dell’effettiva reintegrazione,
dedotto quanto percepito, nel periodo di estromissione, per lo svolgimento
di altre attività e il datore di lavoro per il medesimo periodo è tenuto al
- 142 -
CAPITOLO TERZO
versamento dei contributi previdenziali e assistenziali. Identica è anche la
formulazione che prevede una indennità minima di cinque mensilità.
Fermo restando il diritto al risarcimento nella misura indicata, il comma
3 dell’art. 2 attribuisce al lavoratore – come anche l’art. 18 St. lav. – la
facoltà di chiedere al datore di lavoro, in sostituzione della reintegrazione,
un’indennità pari a quindici mensilità di retribuzione. Tale richiesta deve
essere effettuata entro trenta giorni dalla comunicazione del deposito della
pronuncia o dall’invito del datore di lavoro a riprendere servizio, se
anteriore alla comunicazione.
Fermo restando che gli effetti della riforma si vedranno in seguito va
comunque rilevato che, a causa delle varie interpretazioni che si possono
dare che portano la norma ad allargarsi o a restringersi, il primo obiettivo
che si prefiggeva, e cioè quello della semplificazione, è stato completamente
disatteso. L’esistenza di un doppio binario di tutela, poi, rischia di creare
confusione o, comunque, di non risolvere il problema della frammentazione
della disciplina.
Non si può, inoltre, trascurare che, a fronte di una normativa dettagliata e
garantista, le pronunce in materia in tre anni dalla 92/2012 sono state
davvero poche probabilmente a causa della difficoltà di provare in giudizio
la discriminatorietà del licenziamento o la ritorsività nell’ipotesi di
licenziamento per motivo illecito dominante58.
58
Per la sintesi sui licenziamenti si rimanda alle slides in appendice.
- 143 -
CAPITOLO TERZO
3.5. La dicotomia dei rapporti di lavoro causata dal d. lgs 23/2015
L’entrata in vigore del d. lgs. ha causato una situazione rara nel panorama
del lavoro in Italia. Il fatto che, per effetto del fatto che il decreto ha validità
per tutti coloro che sono stati assunti dopo la data del 7 marzo 2015 con
conseguenti tutele crescenti, mentre continua a valere la vecchia normativa
per coloro che sono stati assunti prima di questa data e fino a risoluzione del
contratto di lavoro, ha portato ad una naturale dicotomia tra le due tipologie
di lavoro. Nei fatti può capitare che due lavoratori della stessa azienda, con
le stesse mansioni, pur lavorando gomito a gomito, godano di tutele
differenti l’uno dall’altro.
Per coloro i quali erano già assunti prima del Jobs Act (o meglio
dell’entrata in vigore del Decreto Legislativo vigente dal 7.3.2015), è
possibile rinvenire ancora le seguenti tutele:
- in caso di licenziamento irrogato per giusta causa o per giustificato
motivo poi dichiarato discriminatorio o nullo, resta la tutela reale piena
prevista dall’art. 18 dello Statuto dei Lavoratori (articolo 3 comma 1).
- in caso di licenziamento illegittimo per insussistenza del fatto contestato
o perché tale fatto rientra nelle condotte punibili con una sanzione
conservativa in base ai contratti collettivi o ai codici disciplinari v’è la
reintegrazione nel posto di lavoro ed il risarcimento danni per non più di 12
mensilità;
- nelle altre ipotesi di illegittimità del licenziamento v’è solo il diritto
all’indennità risarcitoria compresa tra le 12 e le 24 mensilità;
- 144 -
CAPITOLO TERZO
- nelle residuali ipotesi di violazione dell’art. 7 L. 300/1970, o per difetto
di motivazione ex art.2, comma 2, L. 604/1966 vi sarebbe soltanto il diritto
all’indennità risarcitoria per un importo compreso tra le 6 e le 12 mensilità.
Per coloro che invece sono, e saranno, assunti dopo l’entrata in vigore del
Jobs Act con giusto contratto a tempo indeterminato a tutele crescenti, è
possibile annotare le seguenti dinamiche e tutele:
- in caso di licenziamento irrogato per giusta causa o per giustificato
motivo poi dichiarato discriminatorio o nullo, resta la tutela reale piena
prevista dall’art. 18 dello Statuto dei Lavoratori (articolo 3 comma 1).
- in caso di licenziamento illegittimo per insussistenza del fatto contestato
è salvo il diritto alla reintegrazione sul posto di lavoro ed il risarcimento del
danno non superiore alle 12 mensilità (articolo 3 commi 2 e 3);
- nei casi di illegittimità del licenziamento, comprese le più diffuse
ovvero quelle rappresentata da un recesso sproporzionato al fatto contestato,
il lavoratore avrà diritto ad una indennità risarcitoria di un importo pari a 2
mensilità per ogni anno di servizio, in misura non inferiore ai 4 ma non
superiore alle 24 mensilità, con espressa esclusione del diritto alla
reintegrazione (articolo 3 comma 2 e 3);
- nelle residuali ipotesi di violazione dell’art. 7 L. 300/1970, o per difetto
di motivazione ex art.2, comma 2, L. 604/1966 vi sarebbe solo il diritto ad
una indennità risarcitoria di un importo pari ad una mensilità per ogni anno
di servizio, in una misura compresa tra un minimo di 2 ed un massimo di 12
(articolo 4).
- 145 -
CAPITOLO TERZO
Nei fatti, quindi, l’integrale passaggio di tutto il personale da una
contrattazione disciplinabile mediante Jobs Act avverrà solo mediante la
normale uscita dal mercato del lavoro delle risorse che potranno e vorranno,
per l’età e la posizione previdenziale, andare in pensione o per la perdita di
lavoro per dimissioni o licenziamento.
Questo comporta che gli effetti del Jobs Act sono lungi dall’essere
immediatamente visibili: si parla di un ventennio al minimo per avere i primi
effetti.
Il 23/2015 tra l’altro prevede all’art. 6 l’introduzione nel nostro sistema
della c.d. Offerta di Conciliazione. Questa procedura riservata ai neoassunti
con contratto a tempo indeterminato a tutele crescenti offre scappatoie al
datore di lavoro che può proporre al lavoratore licenziato ed entro i termini
di impugnazione stragiudiziale del licenziamento, una indennità che, qualora
venisse accettata, in sede sindacale o presso le competenti DTL (Direzioni
Territoriali del Lavoro), rappresenterebbe la composizione bonaria a
transazione del potenziale contenzioso. Indulge anche la norma sulla forma
del pagamento da effettuare tramite assegno circolare e sull’ammontare
stabilito tra le 2 e le 18 mensilità. In questo si rileva quanto il provvedimento
risulti invasivo in quanto ha rielaborato l’istituto dell’art. 410 c.p.c. che anni
addietro imponeva il preventivo tentativo obbligatorio di conciliazione,
condizione di procedibilità dell’azione giudiziaria, imponendo ora anche il
quantum mediante definizione di un minimo e un massimo.
- 146 -
CAPITOLO TERZO
Il Jobs Act nei decreti attuativi ha previsto anche modifiche alle misure a
sostegno del reddito in caso di licenziamento tramite il decreto 22/2015. Pur
non essendo espressamente materia di questo lavoro è giusto fornire le linee
essenziali.
In ordine alla Nuova prestazione di Assicurazione Sociale per l’Impiego
(NASPI), con Decreto Legislativo n.22 del 4 marzo 2015 il Governo ha
portato a termine la delega avuta nel dicembre 2014 ed ha elaborato, o
rielaborato, il sistema degli strumenti di sostegno al reddito. La NASPI
(Nuova Aspi) ne è l’esempio ma accanto ad essa c’è e ci sarà anche la ASDI
(Assegno sociale di disoccupazione) e la DIS-COLL (l’indennità di
disoccupazione destinata ai lavoratori co.co.co. con o senza progetto).
La NASPI è partita il 1° maggio e riguarderà i lavoratori che, a partire
dalla stessa data, hanno perduto il lavoro involontariamente. I destinatari
sono: a) i dipendenti a tempo indeterminato delle pubbliche
amministrazioni; b) gli operai agricoli a tempo determinato o indeterminato.
Potranno beneficiare della Naspi anche i soggetti che hanno presentato le
dimissioni per giusta causa e coloro che hanno risolto consensualmente il
rapporto di lavoro nell’ambito della procedura di cui all’articolo 7 della
legge 1 5 luglio 1966, n. 604, come modificato dall’articolo 1, comma 40,
della legge n. 92/2012.
I requisiti da rinvenire in capo ai disoccupati, ed a chiarimento è
d’obbligo citare la circolare dell’Inps datata 30 aprile 2015, sono:
- 147 -
CAPITOLO TERZO
a) lo stato di disoccupazione ai sensi dell’articolo 1, comma 2, lettera c),
del decreto legislativo 21 aprile 2000, n .181, e successive modificazioni;
b) il lavoratore deve poter far valere, nei quattro anni precedenti l’inizio
del periodo di disoccupazione, almeno tredici settimane di contribuzione il
lavoratore deve poter far valere trenta giornate di lavoro effettivo, a
prescindere dal minimale contributivo, nei dodici mesi che precedono
l’inizio del periodo di disoccupazione.
La durata della Naspi varia in base alla storia contributiva di ogni
soggetto e potrà arrivare a un massimo di 24 mesi per chi ha lavorato negli
ultimi 4 anni, scendendo fino a 18 mesi alla data 1°gennaio 2017.
Per l’ASDI il beneficio è destinato ai lavoratori che hanno fruito della
Naspi per tutto il periodo ammesso senza poi rientrare nel mercato del
lavoro, per la cui concessione sono stabiliti vincoli afferenti lo stato
disagiato proprio e della famiglia, la presenza di figli minori e l’assenza dei
requisiti per maturare il diritto al pensionamento, quando si parla di DIS-
COLL ci si riferisce al sostegno per il reddito destinato ai lavoratori
coordinati e continuativi inscritti in via esclusiva alla Gestione Separata
Inps, non pensionati, privi di partita IVA e che abbiano perduto
involontariamente l’occupazione.
- 148 -
CAPITOLO TERZO
3.6. Profili di costituzionalità per il d. lgs. 23/2015
Il testo finale del decreto 23/2015 recante disposizioni in materia di
contratto di lavoro a tempo indeterminato a tutele crescenti così come
approvato dal Consiglio dei Ministri senza tener nemmeno conto dei rilievi
mostrati dalle competenti Commissioni Parlamentari, configura un modello
contrattuale molto diverso da quello che poteva immaginarsi alla luce delle
prime discussioni sul Jobs Act e dalla stessa previsione anticipatoria
introdotta, contestualmente alla liberalizzazione dei contratti a termine non
eccedenti i 36 mesi, dall’art. 1, comma 1, L. 78/2014.
Va ricordato che nell’originario disegno di legge delega, AS n. 1428 del
2014, alla lettera b) dell’art. 4, ci si limitava a prevedere l’eventuale
possibilità di introdurre ulteriori tipologie contrattuali «espressamente volte
a favorire l’inserimento nel mondo del lavoro, con tutele crescenti per i
lavoratori coinvolti». Il testo finale definitivo approvato con la L. 183/2014
sul punto è significativamente diverso autorizzando, all’art. 1 comma 7
lettera c, con certezza la «previsione, per le nuove assunzioni, del contratto
a tempo indeterminato a tutele crescenti in relazione all’anzianità di
servizio, escludendo per i licenziamenti economici la possibilità della
reintegrazione del lavoratore nel posto di lavoro, prevedendo un indennizzo
economico certo e crescente con l’anzianità di servizio e limitando il diritto
alla reintegrazione ai licenziamenti nulli e discriminatori e a specifiche
fattispecie di licenziamento disciplinare ingiustificato, nonché prevedendo
termini certi per l’impugnazione del licenziamento».
- 149 -
CAPITOLO TERZO
È una differenza fondamentale in quanto, mentre la formulazione
originaria prefigurava, in via sperimentale sulla base di una delega in bianco,
l’introduzione di un distinto sottotipo contrattuale da affiancare in funzione
della razionalizzazione della folta tipologia esistente senza sovrapporsi col
tipo generale dell’art. 2094 c.c., la 183/2014, riferendosi generalmente alle
nuove assunzioni a tempo indeterminato, consente una tale sovrapposizione,
e una certa “confusione tipologica”, col formante contrattuale basilare del
lavoro subordinato.
Tra il testo delega iniziale e quello approvato in via definitiva, quindi si
è consumata la «Commedia degli inganni», come l’ha definita Mariucci 59,
che ha consentito al Governo di consegnarci un contratto a tutele crescenti
totalmente trasfigurato nella sua funzione e nella sua natura e che
fondamentalmente cancella del tutto le tutele reali previste dall’art. 18.
Questa tipologia contrattuale, quindi, non ha niente di nuovo andandosi a
sovrapporre al concetto di lavoro subordinato ex art. 2094 c.c. prevedendo
inoltre la riduzione delle tutele contro i licenziamenti illegittimi.
Questa tipologia di contratto si caratterizza, quindi, per la radicale
regressione dei rimedi apprestati contro il licenziamento ingiustificato,
prevedendo da una lato la riduzione ad ambiti del tutto eccezionali della
reintegrazione nel posto di lavoro, dall’altro la complessiva contrazione
della misura delle indennità risarcitorie che in taluni casi saranno irrisorie.
59
http://www.ripensarelasinistra.it/wp-content/uploads/2014/02/Itinerario-regresssivo.pdf
- 150 -
CAPITOLO TERZO
In virtù dell’esclusione dal decreto dei dirigenti, categoria esclusa per
legge anche dalla nuova disciplina del licenziamento valevole per i
lavoratori assunti col contratto a tutele crescenti, questi godranno,
normalmente, in forza del contratto collettivo applicabile al loro rapporto di
lavoro, di una tutela economica di gran lunga più intensa contro i
licenziamenti privi di giustificazione, considerando la disciplina sulla durata
del preavviso e l’importo, crescente con l’anzianità di servizio,
dell’indennità supplementare.
Fondamentalmente il disegno del decreto si prefigura come una semplice
disciplina sui licenziamenti fortemente regressiva rispetto alla tutele reali
stabilite nell’art. 18 dello Statuto dei Lavoratori completamente cancellate
ma anche a quelle restrittive della 92/2012. Risente del mancato concerto
con le parti sociali e sembra, come da più parti sottolineati, il frutto del solo
colloquio con Confindustria, che pare la reale autrice del decreto in ogni sua
parte. Il d. lgs. 23/2015, specie se letto con le disposizioni sul complessivo
riordino delle tipologie contrattuali e alla revisione delle mansioni di cui
all’art. 2013 c.c., traduce la strategia di «svalutazione interna competitiva»
che è stata l’unica vera politica comune del lavoro negli anni della grande
crisi europea. Il Jobs Act sembra alla fine fare seguito a quella famosa lettera
della BCE del 5 agosto del 2011 che nelle prescrizioni di policy non era
seguito dalla Legge Fornero che esprimeva ancora un compromesso
politico-parlamentare su cui erano riuscite ad incidere in parte le forze
sindacali. Quelle prescrizioni di policy perfettamente tradotte dal Jobs Act!
- 151 -
CAPITOLO TERZO
Il decreto legislativo in analisi presenta di certo quella logica di
abbattimento delle tutele statutarie in caso di licenziamento ingiustificato e
che questo ripiego comporterà nuove assunzioni con contratti a tutele
crescenti è quasi rivendicato dal legislatore come il passaggio obbligato ad
una nuova costituzione materiale del lavoro, nella quale l’art. 4 comporta la
destrutturazione dello statuto protettivo e garantistico novecentesco vista
come unica condizione per rendere il mercato del lavoro più efficiente e più
rispondente alle esigenze del nuovo mercato.
Per rispettare le indicazioni della BCE sulla riforma strutturale del
mercato interno nell’ottica di quel “coacervo pervasivo neoliberista che
chiamiamo governance economica europea”, il legislatore delegato deve
aver per forza fatto conto di indebolire sostanzialmente il campo delle tutele
costituzionalmente garantite, rammento che spesso si richiede un
indebolimento delle tutele personali in ogni campo. Il Jobs Act, nel suo
radicalismo contro-riformatore, estremizza questa logica sino al punto di
entrare in contraddizione con alcuni postulati dell’ordine costituzionale del
lavoro.
Il contratto a tutele crescenti crea due campi di tensione con i principi
costituzionali60: uno di natura «sistemica» che mette in discussione tutto
l’impianto del Jobs Act implicando una lettura «sostanzialistica» della
Costituzione e che difficilmente riuscirà ad aprirsi a varchi nella linea di
60
Stefano Giubboni “Profili costituzionali del contratto a tutele crescenti” in
www.costituzionalismo.it
- 152 -
CAPITOLO TERZO
deferenza alle scelte del legislatore ordinario da tempo consolidatasi nella
giurisprudenza costituzionale sui diritti sociali; l’altro limitato ad aspetti
specifici della controriforma dei licenziamenti.
Senza entrare nel merito delle accelerazioni parlamentari che, come
ormai è prassi, sottraggono il legislatore ordinario del suo potere di
legiferare ci si dovrebbe interrogare sulla vastissima delega data al Governo
per riformare completamente il Diritto del Lavoro. La previsione di delega
sul contratto a tutele crescenti riesce a esibire un livello di determinatezza
che consente di fissare alcuni confini sicuri oltre i quali la decretazione
delegata può dirsi, con ragionevolezza, illegittima per «eccesso» ai sensi
dell’art. 76 Cost.
Il confine viene travalicato illegittimamente già nel campo delle
applicazioni della disciplina del contratto a tutele crescenti, per come
definito dall’art. 1 d. lgs. 23/2015, in almeno due diverse direzioni.
Eccede la delega dove, con la previsione che ora compare al comma 3
dell’art. 1, estende la nuova disciplina dei licenziamenti ai dipendenti già in
forza nelle piccole imprese che superino, con assunzioni con contratto a
tutele crescenti, la soglia occupazionale prevista per l’applicabilità dell’art.
18 dello Statuto. Il travisamento della delega sta nel fatto che, sebbene con
l’intento di incentivare le nuove assunzioni nelle piccole imprese eliminando
per queste il possibile disincentivo all’ingresso a causa dell’art. 18, il decreto
applica la nuova disciplina del licenziamento anche ai lavoratori già assunti
e questo è impedito dal chiaro criterio direttivo della delega. Si poteva
- 153 -
CAPITOLO TERZO
scavalcare questa difficoltà integrando la nuova formulazione contrattuale
come sottotipo sperimentalmente rivolto a favorire l’inserimento stabile nel
mercato del lavoro secondo la primissima indicazione della Poletti. Questa
diversa via oggi risulta parimenti sbarrata dalla configurazione del contratto
a tutele crescenti non come sottotipo contrattuale ma come ordinaria forma
di assunzione a tempo indeterminato ai sensi dell’art. 2094 c.c. e quindi
come forma comune di rapporto di lavoro (art.1 comma 7 lettera b,
L.183/2014).
Per ragioni analoghe, eccede la delega la norma inserita nel secondo
comma dell’art. 1 del 23/2015, che estende l’applicazione delle relative
previsioni anche nei casi di conversione di contratto a tempo determinato o
di apprendistato in contratti a tempo indeterminato senza tener conto che la
«conversione» è cosa ben diversa dalla «nuova assunzione» per
definitionem. A prescindere dalla circostanza che l’ordinamento conosce
effetti di conversione del contratto di lavoro a termine in rapporto a tempo
indeterminato sia ex tunc che ex nunc (art. 5 co. 3,4 d. lgs. 368/2001), ciò
che accomuna tale figura, distinguendola dalla «nuova assunzione», è che
essa implica sempre l’accertamento della nullità parziale della clausola
appositiva del termine ad un contratto già instaurato tra le parti, come
condizione della trasformazione del medesimo. Questo vale anche per la
«conversione» (o riqualificazione) del contratto di apprendistato, che
peraltro costituisce già un rapporto di lavoro a tempo indeterminato,
- 154 -
CAPITOLO TERZO
finalizzato alla formazione e alla occupazione dei giovani (art. 1, comma 1,
d. lgs. n. 167 del 2011).
Prospettano poi questioni di difformità più sottili alla delega anche le altre
previsioni del decreto.
Assai dubbia compatibilità con la delega è invece la previsione all’art. 3
comma 2 co la quale il legislatore delegato consente la tutela reale solo nelle
ipotesi, non specificatamente determinate, di recesso datoriale per ragioni
soggetti nelle quali «sia direttamente dimostrata in giudizio l’insussistenza
del fatto materiale contestato al lavoratore», senza che sia consentita al
giudice una qualsivoglia valutazione sulla «sproporzione» della sanzione
estintiva del rapporto in insanabile contraddizione con i principi
costituzionali.
Esistono poi profili di illegittimità costituzionale anche per violazione del
principio di eguaglianza e ragionevolezza quando al secondo comma
dell’art. 3, in genesi ideologica, si elude la discrezionalità del giudice nella
valutazione della misura della sanzione e sul reintegro o meno del lavoratore
trovandosi in aperto contrasto con l’art. 3 Cost.
Impedendo qualunque valutazione sulla proporzionalità tra infrazione e
sanzione espulsiva, valutazione che è ontologicamente immanente al
sistema disciplinare (art. 2106 cod. civ.), e che per gli stessi lavoratori
assunti con il contratto a tutele crescenti dovrà quantomeno valere ai fini
dell’applicazione delle sanzioni conservative, l’art. 3, comma 2, ammette
anzitutto l’aporia logica che possa essere assunto a fondamento del
- 155 -
CAPITOLO TERZO
licenziamento un fatto materiale certamente esistente (ad esempio un ritardo
di un minuto), ma del tutto irrilevante sul piano disciplinare, e quindi lecito,
perché non qualificabile in termini di notevole inadempimento degli
obblighi contrattuali (art. 3, legge n. 604 del 1966) o di giusta causa (art.
2119 cod. civ.). La intrinseca irrazionalità della previsione ridonda poi in
una violazione inevitabile del principio di eguaglianza, laddove impone al
giudice, precludendogli il controllo di proporzionalità, di trattare allo stesso
modo (con l’esclusione del rimedio reintegratorio) situazioni che possono
essere sostanzialmente diverse (per i profili soggettivi e psicologici che
connotano la condotta dell’agente, per la esistenza di cause di giustificazione
o esimenti, e così via). D’altra parte, per come è congegnata, la norma è
palesemente illegittima anche perché finisce per svuotare di qualunque
rilievo (in contrasto, oltre che con l’art. 3, con l’art. 39, comma 1, Cost.) le
previsioni contenute (tanto sotto il profilo della tipizzazione degli illeciti,
quanto sotto quello della corrispondente graduazione delle sanzioni) nei
contratti collettivi applicabili al rapporto di lavoro.
In realtà l’intero impianto concettuale del decreto sul contratto a tutele
crescenti è costruito sulla rottura del principio di uguaglianza e di solidarietà
nei luoghi di lavoro, con una strutturale divaricazione delle tutele contro il
licenziamento illegittimo a seconda della data di assunzione del lavoratore.
Una tale lacerazione dei principi fondativi del diritto del lavoro giunge
ad esiti che appaiono ingestibili persino sul piano pratico nel caso del
licenziamento collettivo, la cui irrazionale disciplina è stata anche per questo
- 156 -
CAPITOLO TERZO
oggetto di vane raccomandazioni nel parere espresso sul decreto attuativo
dalle commissioni parlamentari. Estendendo la nuova disciplina
sull’indennizzo correlato alla anzianità di servizio anche ai licenziamenti
collettivi, il legislatore delegato permette, tuttavia, che solo i primi possano
avvalersi delle tutela processuale e sostanziale garantita dall’art. 18 dello
Statuto come riformato dalla legge Fornero, relegando i secondi alla ridotta
tutela indennitaria consentita in generale dal contratto a tutele crescenti, da
attivare in giudizio avvalendosi del rito ordinario.
La scelta del legislatore delegato in favore di una brutale monetizzazione
«al ribasso» delle conseguenze del licenziamento illegittimo non individua
pertanto un punto di ragionevole bilanciamento tra i contrapposti interessi in
rilievo. L’unico interesse realmente protetto finisce per essere quello del
datore di lavoro alla certezza di costi contenuti e predeterminabili ex ante,
mettendo fuori gioco una volta per tutte la discrezionalità valutativa del
giudice.
Sotto tale profilo, la tensione con i principi costituzionali non sta tanto
nel sostanziale abbandono della tutela reintegratoria quanto in una tutela che,
anche ove possa legittimamente esaurirsi tutta dentro una logica puramente
monetaria, è del tutto inidonea a garantire, se non una efficacia sanzionatoria
e dissuasiva nei confronti del recesso datoriale illegittimo, almeno una
minima effettività risarcitoria.
La lotta per il diritto, per la riconquista di un diritto del lavoro nel quale
possa ancora riconoscersi il seme progettuale dell’art. 3, comma 2, Cost.,
- 157 -
CAPITOLO TERZO
non potrà tuttavia essere affidata soltanto alla dialettica giudiziaria e al pur
inevitabile vaglio di costituzionalità del Jobs Act. Gli istituti della solidarietà
sono il frutto della forza rivendicativa e progettuale di soggetti storici reali:
sarà anzitutto compito del lavoro organizzato e del sindacato saper ritrovare,
rinnovandosi, questa forza, proprio nel momento in cui sembra averla
perduta.
- 158 -

Tesi Jobs Act

Caricato da

Informazioni sul documento

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

Tesi Jobs Act

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

Introduzione

Quando ci si accinge a parlare di diritto del lavoro e di mercato ad esso

contingenze storico economiche del tempo.

sulle politiche sociali cui è legato da connessioni indissolubili, sono un

insieme di corsi di azione volti a risolvere problemi e a raggiungere obiettivi

col “benessere” (welfare) dei cittadini. Le politiche sociali sono quindi

risorse e rendere possibili opportunità considerate particolarmente rilevanti

per le condizioni di vita e quindi meritevoli di essere in qualche modo

incorporate nella nozione di cittadinanza sociale visto che, infatti, l’essere

cittadino implica il godimento dei diritti civili ma anche di specifici diritti

sociali che possono configurarsi come spettanze al fine di ottenere risorse

e/o fruire di opportunità che sorreggono le condizioni di vita. In tutte le

politiche pubbliche, e quindi anche nelle politiche sociali ed in particolare in

Il benessere non è la sola nozione che interessa il campo ma anche

«bisogno» e «rischio» vanno considerate quando si vuole mettere in studio

un nesso causale tra politica pubblica e grado di ricchezza della popolazione

intesa come grado di soddisfacimento delle esigenze primarie. Bisogno e

rischio sono elementi concatenanti a definire quali norme utilizzare per

fornire quelle opportunità che nelle moderne democrazie sono il principale

cruccio degli Stati.

Ad entrambi si può far ricorso ricorrendo a risorse e opportunità connesse

alla sfera del «mercato», ed in particolare al mercato del lavoro da cui si

intermedie come sono le associazioni di categoria.

Le condizioni di vita degli individui dipendono in larga misura proprio

familiari e associative oltre che dalle modalità di funzionamento e

organizzazione di queste reti e dai loro reciproci rapporti. Proprio per

fruitore di servizi e di diritti ma come mezzo del mercato, lo Stato ha sempre

bisogni. In questo contesto sono le relazioni formali e informali tra le quattro

punte del «diamante del welfare», Stato, famiglia, mercato e mondo

associativo, a determinare il benessere.

Proprio in virtù dell’acquisizione di un giusto livello di welfare, lo Stato

tutela dell’interesse collettivo all’occupazione. Compito di queste politiche

1. Regolamentazione del mercato del lavoro: per disciplinare i rapporti di

discriminazione sociale, politica, religiosa, etnica o di genere; per la

regolazione delle modalità di incontro tra domanda ed offerta di lavoro

oltre che alle condizioni di accesso ed ingresso nel mondo lavorativo;

per definire un quadro istituzionale di controllo delle dinamiche

retributive, di concertazione delle politiche economiche e sociale e per

la definizione dell’assetto della contrattazione collettiva.

2. Promozione dell’occupazione attraverso misure che favoriscono la

capacità di inserimento professionale delle persone in cerca di

occupazione e per stimolare la domanda di lavoro.

3. Mantenimento e/o garanzia del reddito contro il rischio di

disoccupazione e di sospensione temporanea del lavoro.

Le politiche passive del lavoro in quest’ambito determinano una serie di

ammortizzatori sociali, presenti in tutti gli Stati democratici, come strumenti

fondamentali: uno assicurativo nel quale le prestazioni sotto forma di

indennità di disoccupazione, sono erogate per una durata definita, a fronte

del versamento di una determinata quota di contributi; uno assistenziale

dedicato che prevede l’elargizione di sussidi, sulla base di requisiti di

reddito, nel caso di impossibilità di accesso al primo pilastro; uno

assistenziale «generale» dove le prestazioni forniscono, in base a stringenti

requisiti di reddito, un «reddito minimo garantito» a chi si trova in

condizioni di indigenza. Le misure sugli ammortizzatori sociali in Italia si

concrete misure a salvaguardia del reddito e per alimentare il mercato del

lavoro. A tal proposito serva analizzare le continue polemiche su un

eventuale “reddito di cittadinanza” per il quale si continua a ribadire la

mancanza di fondi strutturali che possano garantire la sua applicazione

quando invece nel resto d’Europa tale misura è ampiamente applicata da

reddito minimo di sopravvivenza sociale.

più dedicate per fornire assistenza ai disoccupati privi della tradizionale

tutela previdenziale e solo nell’ultimo trentennio si è dato mano, anche sotto

la spinta di normative di ordine continentale, ad organizzare forme di

ammortizzatori sociali di tipo generale.