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Fondamenti di Diritto della Previdenza Sociale

1. Origini ed evoluzione della previdenza sociale

La tutela previdenziale è un elemento costitutivo del nostro ordinamento sociale. La materia e le stesse fonti della
previdenza sociale si caratterizzano per un'essenziale ambiguità; si spiega in considerazione del fatto che tutte le forme di
tutela previdenziale sono state istituite subito prima e durante l’ordinamento corporativo. Al momento della loro istituzione
tali forme di tutela costituivano espressione di una solidarietà limitata ai datori di lavoro e ai lavoratori. Ciò non solo
imponeva che la tutela previdenziale fosse limitata ai lavoratori subordinati, ma consentiva anche che tale tutela venisse
realizzata attraverso un complesso di rapporti analoghi a quelli propri delle assicurazioni private. Si riteneva infatti che tra
contributi e prestazioni previdenziali intercorresse una relazione di corrispettività poiché l’ammontare delle prestazioni era
proporzionato ai contributi versati, mentre il mancato versamento di quest’ultimi escludeva il diritto alle prestazioni. La
Costituzione repubblicana invece considera la tutela previdenziale come espressione di una solidarietà estesa a tutti i
cittadini, la cui realizzazione corrisponde alla soddisfazione di un interesse di tutta la collettività. Secondo i principi
costituzionali, il titolo per avere diritto alle prestazioni previdenziali risiede soltanto nell’essere cittadini e i livelli di quelle
prestazioni, debbono essere determinati soltanto in funzione delle scelte politiche che ispirano il legislatore nella
valutazione e nell'individuazione delle esigenze di liberazione dal bisogno alle quali occorre dare soddisfazione.
L’ambiguità deriva anche dal fatto che dopo l’entrata in vigore della Costituzione è mancato un disegno per una riforma
organica. Ciò ha determinato un’alterazione del rapporto tra gettito contributivo e onere della prestazione, soprattutto nelle
gestioni previdenziali che si caratterizzano per l’erogazione di trattamenti pensionistici e per il Servizio sanitario
nazionale. Da tale alterazione è derivata la crisi finanziaria del sistema alla quale è stato posto rimedio con una riduzione
dei livelli di tutela. L’ambiguità non è insuperabile. Infatti le leggi più recenti, ispirate ai principi costituzionali, una volta
inserite nell’ordinamento giuridico preesistente ne impongono la riconsiderazione in una prospettiva diversa da quella
originaria. Un limite esiste e deve essere individuato soprattutto nella diversità di significati e di rilevanza che la
giurisprudenza attribuisce ai principi accolti dalla Costituzione. È necessaria una razionalizzazione del sistema
previdenziale; non dobbiamo dimenticarci che qualsiasi soluzione adottata corrisponda in realtà a una scelta politica.

Le trasformazioni economiche e sociali determinate dalla rivoluzione industriale posero in evidenza anche il problema di
quanti si venivano a trovare in condizione di bisogno. Fu reso impossibile fare ricorso alla solidarietà familiare e a quella
professionale tanto che l’esigenza di realizzare una tutela dei lavoratori subordinati che si venivano a trovare in condizione
di bisogno per il verificarsi di eventi che ne menomavano la capacità lavorativa fu ben presto avvertita. Il liberalismo
ottocentesco riteneva che alla soluzione dei problemi sociali del lavoro dovessero provvedere direttamente i lavoratori. Il
ricorso alla beneficenza pubblica e privata veniva considerata una soluzione ultima. La prima manifestazione di quella che
poi sarà la previdenza sociale fu determinata dalla spontanea iniziativa dei lavoratori interessati. Le società di mutuo
soccorso, associazioni volontarie di lavoratori, realizzarono la solidarietà tra gli associati provvedendo, con i loro
contributi ad erogare prestazioni a quanti si fossero trovati in condizione di bisogno, nonché una pensione agli associati
che avessero raggiunto un’età che li rendeva inabili e un’erogazione una tantum ai familiari degli associati defunti. Lo
schema è quello dell’assicurazione anche se c’è l’eliminazione dell’intermediario-assicuratore. Le mutue di soccorso si
rivelarono solo parzialmente idonee poiché ad esse si potevano iscrivere soltanto i lavoratori meglio retribuiti.
L’esperienza mutualistica rappresenta una delle prime manifestazioni dell’associazionismo operaio. Lo Stato inizia a farsi
sentire con la legge n. 80 del 1898 che rese obbligatoria per i datori di lavoro l’assicurazione contro gli infortuni sul
lavoro, e si è soliti ritenere che essa segni la nascita della previdenza sociale italiana. L’assicurazione non era limitata agli
infortuni determinati da colpa del datore di lavoro, ma era estesa anche agli infortuni determinati da caso fortuito, forza
maggiore o addirittura da colpa non grave del lavoratore (giustificata dal fatto che il datore di lavoro doveva anche
sostenere i rischi che il lavoratore incontra nello svolgimento della sua attività). Questo fu il primo intervento statale a
tutela di chi, vivendo del proprio lavoro, si viene a trovare in condizione di bisogno. Nello stesso periodo, con l’istituzione
della Cassa Nazionale di Previdenza Sociale, per la vecchiaia e l’invalidità degli operai vennero poste le premesse di una
più ampia solidarietà tra i lavoratori, ed al finanziamento da parte dei datori di lavoro.

Da questo momento, l’evoluzione della previdenza sociale è rapida. Si accentua il carattere pubblicistico della tutela
previdenziale. Essa, nata volontaria, diventa dapprima obbligatoria, nel senso che la sua piena attuazione è condizionata
dall’adempimento degli obblighi posti a carico specialmente del datore di lavoro e poi necessaria, nel senso che opera ex
lege. La realizzazione della tutela previdenziale viene affidata esclusivamente ad enti pubblici appositamente istituiti.
Tuttavia la tutela resta limitata ai lavoratori subordinati. Trattasi di scelte politiche. Lo Stato si limita a dar vita ai nuovi
istituti ma raramente interviene finanziariamente. L’interesse dei lavoratori è soddisfatto mediante il contemperamento e la
subordinazione degli interessi individuali degli appartenenti la categoria secondo lo schema della mutualità o della
subordinazione dei datori di lavoro ai quali viene imposto un onere contributivo. In ragione di ciò, la dottrina è stata
indotta a ridurre la tutela previdenziale entro schemi privatistici secondo un’interconnessione tra l’erogazione di
prestazioni e il pagamento dei contributi previdenziali. Successivamente, all’originaria concezione del rischio
professionale si affiancò la solidarietà corporativa tra datori e prestatori di lavoro ispirata all’interesse pubblico. In
sostanza, il compito di realizzare la tutela previdenziale resta attribuito agli stessi interessati, mentre il fine pubblico
continua ad avere ad oggetto il mantenimento dell'ordine pubblico.

L’ulteriore evoluzione avvenne nel dopoguerra. Essa deve essere posta in relazione con l’affermarsi dell’idea della
sicurezza sociale che esprime l'esigenza di essere garantita a tutti i cittadini la libertà dal bisogno, ritenuta condizione
indispensabile per l'effettivo godimento dei diritti civili e politici. Essa deve essere garantita da tutta la collettività
organizzata nello Stato. Nella varietà dei modi di attuazione si possono individuare due principi fondamentali in relazione
alla sicurezza sociale: il decisivo intervento dello Stato che ha tra i suoi fini la realizzazione della tutela previdenziale e la
progressiva estensione di questa a nuove situazioni di bisogni e nuove categorie di soggetti. Quest'ultimo principio
corrisponde alla constatazione che la condizione umana va a coincidere con quella lavorativa.

L’idea sicurezza sociale è stata accolta nella nostra Costituzione poiché è compito dello Stato rimuovere gli ostacoli di
ordine economico e sociale che impediscono il pieno sviluppo della persona umana e la partecipazione all'organizzazione
politica, economica e sociale del Paese (art.3). La liberazione dal bisogno corrisponde ad un interesse riferibile a tutta la
collettività. L’art. 38 Cost. costituisce il nuovo fondamento dell’evoluzione del nostro sistema di previdenza sociale. In
particolare, il quarto comma dell’art. 38 Cost. dispone che la realizzazione del programma previsto debba avvenire ad
opera dello Stato, tenuto non solo a predisporre gli organi e gli istituti necessari ma anche ad integrarli. L’intervento dello
Stato deve quindi tendere all’effettiva realizzazione della tutela dei soggetti protetti. La Costituzione consente un modello
organizzativo basato su strutture differenziate per tipi di tutela e di soggetti protetti e eventualmente articolato
territorialmente. Dall’esame dell’art. 38, risulta che tutti cittadini, in caso di bisogno, hanno diritto ai mezzi necessari per
vivere. I lavoratori inoltre hanno diritto a che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita quando
si verificano determinati eventi generatori di bisogno. L’indicazione di tali eventi nell’art. 38 non ha valore tassativo. La
Corte Costituzionale ha esteso la tutela previdenziale anche ai lavoratori italiani all’estero. Le prestazioni previdenziali
devono essere adeguate anche alle esigenze di vita della famiglia del lavoratore. L’art. 38 all’ultimo comma, afferma il
principio della libertà della previdenza privata, come manifestazione di quella specifica solidarietà che si esprime anche
nelle formazioni sociali (art.2 Cost.). Previdenza privata che non può essere che libera in quanto volontaria e destinata
esclusivamente alla soddisfazione di interessi privati. Deve essere incoraggiata e tutelata in quanto costituisce una forma di
risparmio (art.47 Cost.).

I principi contenuti nel secondo comma dell’art. 3 e nell’art. 38 Cost. consentono di individuare lo schema essenziale del
sistema di previdenza sociale. La legislazione ordinaria ha dato attuazione ai principi della sicurezza sociale.
Dell’evoluzione della previdenza sociale nella legislazione ordinaria sono espressione, oltre che l’istituzione del servizio
sanitario nazionale: l’intervento finanziario dello Stato, l’integrale finanziamento a carico del bilancio dello Stato
dell’assegno sociale, la continua estensione della tutela previdenziale nell’ambito stesso del lavoro subordinato,
l’estensione della tutela di malattia a tutti i cittadini, la rivalutazione automatica delle pensioni, l’estensione della tutela
infortunistica per eventi dannosi occorsi in ambito domestico. Per contrastare fenomeni di povertà e di esclusione sociale,
il legislatore ha anche predisposto interventi in favore dei soggetti dotati di risorse economiche insufficienti a garantire la
liberazione dal bisogno e ha istituito il sistema integrato di interventi e servizi sociali (l.n. 328/2000). Lo Stato ha il
compito di realizzare la tutela previdenziale; l’estensione di quest’ultima oltre l’ambito tradizionale del lavoro subordinato,
invece, risponde all’esigenza di garantire a chiunque viva del proprio lavoro e a tutti cittadini i minimi mezzi di
sostentamento al verificarsi di eventi generatori di bisogno.

La Corte Costituzionale ha concorso alla razionalizzazione del sistema previdenziale riducendo la frammentarietà. La
giurisprudenza costituzionale è risultata composita e frammentaria perché ha dovuto mediare i contrapposti interessi
coinvolti nelle vicende previdenziali. I giudici da una parte hanno continuato a ritenere che i trattamenti pensionistici
dovessero essere assimilati alla retribuzione e dall'altra hanno avvertito sempre più l'esigenza di dare risposta alle istanze
di categorie rimaste prive di tutela. È stata favorita la progressiva omogeneizzazione dei trattamenti previdenziali (es.
parità uomo-donna in tema di pensioni). I giudici hanno anche ritenuto che l'individuazione dei mezzi adeguati alle
esigenze di vita è rimessa alla discrezionalità del legislatore ordinario; il quale deve tenere conto anche della scarsezza
delle disponibilità finanziarie. L’evoluzione della tutela previdenziale dev’essere graduale. Inoltre, i giudici costituzionali
hanno avallato la scelta del legislatore ordinario di utilizzare la previdenza complementare, privata e quindi libera, per
realizzare, assieme a quella di base, la garanzia costituzionale dei mezzi adeguati alle esigenze della vita (art. 38).

Per l'attuazione dei principi della sicurezza sociale la Costituzione non evoca solo l'intervento dello Stato ma anche quello
delle Regioni. L’art. 117 Cost. attribuisce allo Stato la competenza esclusiva nella materia della previdenza sociale e
prevede una competenza concorrente Stato/Regioni nella materia della previdenza integrativa e complementare. Alle
Regioni è poi affidata la competenza esclusiva in materia di assistenza sociale. L'unitarietà del complessivo sistema di
sicurezza sociale è assicurata dalla competenza esclusiva circa la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Ne deriva la possibilità per lo
Stato di intervenire nelle materie di competenza esclusiva delle Regioni. Al contempo con l’art. 118 si rafforza la libertà
dei privati di operare nei campi dell'assistenza e della previdenza, posto che rispondano a interessi generali.
L’istituzione del servizio sanitario nazionale realizza appieno il precetto costituzionale in base al quale la Repubblica tutela
la salute come fondamentale diritto dell’individuo e come interesse della collettività (art. 32 Cost.). Il SSN è stato istituito
dalla legge 23 dicembre 1978, n. 833. Tale servizio è costituito dal complesso delle funzioni, delle strutture, dei servizi, e
delle attività destinate alla promozione, al mantenimento ed al recupero della salute fisica e psichica di tutta la
popolazione, secondo modalità che assicurino l’eguaglianza dei cittadini. Con l’istituzione del SSN, non solo sono state
radicalmente modificate l’organizzazione e le strutture attraverso le quali la tutela previdenziale si realizza, ma è stata
avvertita l’esigenza di una funzione preventiva. Infatti il meccanismo mutualistico-assicurativo era idoneo a realizzare la
tutela di malattia, ma non poteva essere utilizzato quando si trattava di prevenirla. Il SSN è tenuto a provvedere alla
prevenzione, alla diagnosi e alla cura delle malattie fisiche e psichiche, all’accertamento e alla rimozione dei rischi
presenti negli ambienti di lavoro e di vita, alla riabilitazione. Interventi di assistenza sanitaria garantiti dal servizio
sanitario nazionale risultano integrati dagli interventi di servizio sociale realizzati dal sistema integrato di assistenza
sociale di cui la legge n. 328 del 2000.

L’attuazione dell’idea della sicurezza sociale trova riscontro in quella complessa attività svolta dallo Stato in relazione al
fine di realizzare la protezione dei cittadini (anche non italiani) dal bisogno. I primi interventi di assistenza sociale
trovarono la loro giustificazione nel timore che l’indigenza priva di ogni conforto e recata all’esasperazione potesse
indurre a ribellarsi all'ordine costituito. La motivazione è comune anche all'origine della tutela previdenziale. Tuttavia, la
previdenza sociale dei lavoratori subordinati ha avuto uno sviluppo più intenso sia per il sorgere di una coscienza di classe
sia per la preoccupazione di diminuire la tensione determinata dai nuovi rapporti sociali. La costituzione garantisce il
minimo sostentamento ad ogni cittadino nonché per i cittadini dell’U.E., stranieri, profughi e apolidi. L’interesse da
soddisfare è quello del singolo che si trova in condizione di bisogno in quanto strumentale all'interesse della collettività a
che tutti i cittadini siano in grado di godere dei diritti civili e politici. Ciò spiega il perché l’intervento dello Stato
dev'essere considerato come espressione della solidarietà di tutta la collettività organizzata.

L’idea della sicurezza sociale ha essenziale attuazione mediante quegli interventi che, realizzando una solidarietà generale,
consistono nell’erogazione di bene e servizi ai cittadini che si trovino in condizioni di bisogno perseguendo il fine
pubblico della solidarietà con l’erogazione di beni, in denaro o natura, e di servizi ai cittadini che si trovano in condizioni
di bisogno. Sistema complesso perché comprende, oramai, tanto l’assistenza che la previdenza sociale.

 L’assistenza sociale assolveva ad una generica funzione di tutela degli indigenti e costituiva espressione di una
solidarietà ambigua e limitata alle disponibilità degli enti erogatori
 La previdenza sociale, assolveva alla funzione specifica di tutela dei lavoratori in quanto espressione di una solidarietà
imposta esclusivamente ai loro datori di lavoro. Nell’assistenza sociale, gli assistiti erano titolari di un interesse
legittimo, nella previdenza sociale era riconosciuto ai lavoratori un diritto soggettivo alle prestazioni

È certo che l’accoglimento, nella Costituzione repubblicana e dei principi della sicurezza sociale porta di necessità ad un
superamento delle concezioni tradizionali tanto della previdenza che dell’assistenza sociale. Certo, nell’art.38 della
Costituzione viene mantenuta la distinzione tra cittadini e lavoratori, ma distinguere non significa separare. Si deve
ritenere, che quell’intervento riguardi, tanto i cittadini lavoratori che i cittadini in genere, nonché, a determinare
condizioni, i cittadini di Stati appartenenti all’Unione europea ed i loro familiari, gli stranieri, i profughi, gli apolidi. La
previdenza sociale, una volta inserita nel più ampio sistema della sicurezza sociale, completa la sua evoluzione. Essa
diviene un servizio pubblico. In questo contesto, significato del tutto diverso - assumono le nozioni di previdenza ed
assistenza sociale, quando vengono utilizzate, per distinguere le prestazioni ancora finanziate su base contributiva e quelle
finanziate, invece, soltanto a carico dello Stato. In questa prospettiva, quella limitazione trova riscontro nell’istituzione,
nell’ambito dell’INPS, della gestione degli interventi assistenziali e di sostegno alle gestioni previdenziali nella quale sono
stati riuniti quegli interventi il cui finanziamento era stato posto, in tutto o in parte, a carico dello Stato.

È in questo contesto evolutivo dell’“idea di sicurezza sociale” che si colloca la riforma dell’assistenza sociale. Con la
328/2000 è stato abrogato il dispersivo sistema assistenziale istituito nel 1980 e sostituito da un sistema (detto “Sistema
integrato di interventi e servizi sociali”) che attribuisce diritti soggettivi alle persone protette.

L’evoluzione di cui finora è stato detto non è priva di conseguenze per la qualificazione, delle c.d. “assicurazioni sociali”.
Il meccanismo assicurativo ha ormai perso, ogni rilevanza giuridica, sociale, a causa del perseguimento di fini diversi da
quelli per cui fu istituito e, cioè, al soddisfacimento diretto ed esclusivo di un pubblico interesse e non più di interessi
privati, sia pure di gruppi. Peraltro, anche le “assicurazioni private” assolvono ad un una funzione previdenziale.
Nell’“assicurazione privata” l’eliminazione del bisogno si realizza con l’assunzione da parte dell’assicuratore dell’obbligo
di sopportare le conseguenze economiche dell’evento temuto, dietro il corrispettivo del pagamento del premio da parte
dell’assicurante. In quelle che tradizionalmente sono designate come “assicurazioni sociali”, invece, l’eliminazione delle
situazioni di bisogno si realizza con l’organizzazione di un servizio pubblico.
“Assicurazioni sociali” e “assicurazioni private”, al di là delle sia pur profonde differenze di tecniche, di strutture e di
funzione, sono anche complementari. La sicurezza sociale, come fine essenziale dello Stato, non riguarda che i bisogni
essenziali. Anzi essa incontra un limite nel realizzare un interesse pubblico generale. Al di là di questo limite la liberazione
del bisogno è, e deve essere, lasciata alla previdenza privata. La previdenza complementare occupa una posizione
particolare, diversa, almeno in parte, da quella delle “assicurazioni private”. Essa, infatti, ancorché eventuale perché libera,
realizza pur sempre una forma di solidarietà meritevole di particolare tutela.

La crisi finanziaria che affligge il nostro sistema previdenziale è stata determinata da diversi fattori. Da un lato, l’equilibrio
finanziario delle gestioni pensionistiche è stato turbato dall’introduzione di miglioramenti delle prestazioni e
dall’ampliamento del campo di applicazione della tutela previdenziale senza che fosse prevista un’adeguata copertura
finanziaria. D’altro lato, per i regimi pensionistici, quella crisi è stata determinata anche dalle profonde modificazioni del
rapporto esistente tra pensionati e lavoratori in servizio. Il costante aumento della disoccupazione unito alla diminuzione
della popolazione in età di lavoro e, la frammentarietà della contribuzione dei lavoratori atipici, hanno ridotto il gettito
della contribuzione previdenziale, mentre l’aumento del numero dei pensionati e il costante aumento della “speranza di
vita”, hanno portato ad un aumento dei costi determinati dall’erogazione delle pensioni. A questa situazione, si tenta ora di
porre rimedio affidando la gestione della tutela della salute alle regioni alle quali è stato anche imposto
l’autofinanziamento. I problemi posti dalla crisi finanziaria si aggiungono a quelli tradizionali. Tra questi ultimi si pone il
problema posto dalla disomogeneità dei criteri di base ai quali sono determinati, i livelli delle prestazioni e dalle
conseguenti disparità delle condizioni e dei requisiti dai quali dipende il sorgere del relativo diritto. Nel tempo sono state
previste tutele meno efficaci per i settori con minore capacità contributiva. Ciò ha determinato, profonde differenze di
trattamento a seconda della categoria di appartenenza dei soggetti protetti. Una soluzione a questo problema è stata data
quando sono stati stabiliti gli stessi requisiti di età e di contribuzione per aver diritto alla pensione di vecchiaia sia per il
regime generale che per quelli sostitutivi ed esclusivi. Un’ulteriore omogeneizzazione è prevista per i requisiti oggettivi e
soggettivi di accesso alla pensione di vecchiaia e per i criteri di calcolo dell’ammontare dei trattamenti pensionistici e della
contribuzione previdenziale. Il problema sotteso a tale esigenza è quello del rapporto che deve intercorrere tra le esigenze
della tutela previdenziale e quelle di politica economica. Ciò perché il livello di spese previdenziali non può essere
incompatibile con le esigenze di una crescita anche economica del paese.

L’esigenza di contenere i disavanzi e di realizzare l’equilibrio finanziario delle gestioni pensionistiche ha ispirato numerosi
provvedimenti legislativi a partire dal 1992. Hanno introdotto numerosi elementi di “razionalizzazione”: hanno avviato
una omogeneizzazione delle tutele, hanno previsto modificazioni dei criteri di calcolo delle prestazioni pensionistiche. Per
attenuare gli effetti della riduzione di tutela, il legislatore ha anche tentato di favorire il ricorso alla previdenza privata e,
quindi, volontaria. L’obiettivo della definitiva stabilizzazione del rapporto tra spesa previdenziale e prodotto interno lordo
è stato perseguito a partire dalla 1. n 334/1995, dal titolo “riforma del sistema pensionistico obbligatorio e
complementare”. Siffatta opinione si basa, sulla reintroduzione del sistema di calcolo delle pensioni che assume come base
la contribuzione versata, nell’intero arco dell’attività lavorativa. A tale reintroduzione corrisponderebbe una vera e propria
riforma, in quanto il principio di solidarietà sarebbe stato sostituito con quello della rigorosa corrispettività tra contributi
versati e prestazioni pensionistiche. Va osservato che la differenza tra la pensione c.d. “retributiva” e quella “contributiva”
si riduce, a ciò che, nella prima, l’ammontare della pensione è determinato direttamente sulla base delle retribuzioni
percepite, mentre, nella seconda, si fa riferimento alla contribuzione previdenziale e all’età di ingresso in pensione. 1. n.
335/1995 modifica solo parzialmente il rapporto “retribuzione-contributi-pensioni” e non è stato sufficiente, da solo, a
modificare la funzione assegnata alla tutela previdenziale. Resta fermo che il sistema pensionistico continua ad essere
prevalentemente ispirato al principio della solidarietà. Ed infatti, sono stati conservati sia il determinante contributo
finanziario dello Stato, che la tecnica della “ripartizione”, espressione entrambi di solidarietà generale e tra generazioni.
Soprattutto sono stati conservati istituti che, per essere espressione di una solidarietà, sarebbero incompatibili con il
“principio di corrispettività” ad esempio: per l’assegno sociale per i cittadini ultra sessantacinquenni sprovvisti di adeguati
mezzi di vita; per l’automaticità delle prestazioni pensionistiche. Infine, il “principio della corrispettività” è contraddetto
anche dalla regola per cui, esiste il diritto alla pensione soltanto se l’ammontare di questa sia superiore ad un importo
determinato. La 1.n. 335/1995, non ha determinato una riforma del sistema pensionistico in quanto non ne ha modificato
l’ispirazione, piuttosto ha introdotto un’ulteriore “razionalizzazione” riconducendo la funzione del sistema pensionistico
alla liberazione delle effettive situazioni di bisogno. La legge n. 243/2004 ha introdotto nuovi elementi di
“razionalizzazione”. Con tale provvedimento, il legislatore, da un lato, ha delegato il Governo ad emanare norme aventi
forza di legge; per liberalizzare l’età pensionabile, per eliminare progressivamente il divieto di cumulo tra pensioni e
redditi di lavoro. D’altro lato, ha modificato soprattutto la disciplina della pensione di anzianità. Nel 2011, il legislatore è
nuovamente intervenuto in un’ottica di “razionalizzazione” delle risorse disponibili e al fine di meglio garantire “la
stabilità economico-finanziaria” e il rafforzamento della “sostenibilità di lungo periodo del sistema pensionistico”
attraverso la riduzione della “incidenza della spesa previdenziale sul prodotto interno lordo”. Il legislatore ha adottato dal
1° gennaio 2012, i seguenti principi: a. equità e convergenza intragenerazionale e intergenerazionale b. flessibilità
nell’accesso ai trattamenti pensionistici anche attraverso incentivi della prosecuzione della vita lavorativa c. adeguamento
dei requisiti di accesso alle variazioni delle speranze di vita; semplificazione, armonizzazione ed economicità dei profili di
funzionamento delle diverse gestioni previdenziali. Infine, più di recente, il legislatore ha interrotto quell’opera di
razionalizzazione introducendo una serie di deroghe con ipotesi di pensionamento anticipato, fra cui, la c.d. “quota 100”
del 2019.

A livello internazionale vanno ricordate soprattutto le convenzioni dell’organizzazione internazionale del lavoro (OIL). Di
particolare rilievo la convenzione n. 102/1952 sulla norma minima di sicurezza sociale che prevede un sistema di
protezione sociale basato su livelli elementari per renderlo accessibile anche ai paesi meno sviluppati, e la convenzione n.
118/1962 sulla parità di trattamento dei cittadini e degli stranieri in materia di sicurezza sociale. A livello di fonti europee
si trova una disciplina unitaria nel regolamento (cee) concernente l’applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai
lavoratori subordinati, autonomi e ai loro familiari che si spostano all’interno dell’UE. Il legislatore europeo fornisce ai
lavoratori l’obiettivo della garanzia effettiva della libertà di circolazione e stabilimento e del godimento delle prestazioni di
sicurezza sociale indipendentemente dal luogo della loro occupazione e della loro residenza. I principi base su cui è
incentrato l’ordinamento europeo sono: la territorialità del regime previdenziale per cui il lavoratore è soggetto alla
legislazione dello stato membro dove lavora e la totalizzazione dei periodi assicurativi per cui devono cumularsi tutti i
periodi assicurati presso diverse gestioni nazionali. Un apporto significativo è stato fornito dalla corte di giustizia il quale
ha riconosciuto il principio di parità del trattamento e divieto di discriminazione in base all’età o all’appartenenza di
genere nel trattamento pensionistico all’individuazione del concetto di “lavoratore migrante” protetto.

2. Il sistema giuridico della previdenza sociale

La realizzazione della tutela previdenziale è compito anzitutto dello Stato. L’erogazione delle prestazioni previdenziali è
affidata ad enti “previdenziali”, i quali reperiscono i mezzi necessari per la realizzazione del loro fine istituzionale dalla
contribuzione obbligatoria posta a carico dei soggetti protetti, nonché dei soggetti che si trovano con quest’ultimi in
determinati rapporti, e soprattutto dal concorso finanziario dello Stato. I soggetti sono dunque: Stato, gli enti previdenziali,
i soggetti tenuti al pagamento dei contributi e i soggetti protetti, aventi diritto come tali alle prestazioni previdenziali. Il
“sistema giuridico della previdenza sociale” inteso come l’insieme dei vari rapporti intercorrenti tra i soggetti che
comunque partecipano alla realizzazione della tutela previdenziale e cioè: del rapporto intercorrente tra lo Stato e l’istituto
previdenziale, tra lo Stato e il beneficiario delle prestazioni previdenziali; nonché del rapporto intercorrente tra
quest’ultimo e l’istituto previdenziale e di quello che intercorre tra l’istituto e l’obbligato al pagamento dei contributi
previdenziali. Il rapporto intercorrente tra l’istituto e i soggetti aventi diritto alle prestazioni previdenziali. Costituisce il
nucleo del sistema: tale rapporto ben può essere definito come il “rapporto giuridico previdenziale”.

Secondo la dottrina tradizionale il “rapporto giuridico previdenziale” avrebbe struttura analoga a quello derivante dal
contratto di assicurazione privata. Esso, cioè, sarebbe formato dal rapporto intercorrente tra i lavoratori e l’istituto
assicuratore e da quello intercorrente tra quest’ultimo e i datori di lavoro: rapporti aventi ad oggetto rispettivamente le
prestazioni e i contributi previdenziali. In questa concezione del “rapporto giuridico previdenziale” restano, esclusi i
rapporti dei quali lo Stato è parte. La realizzazione della tutela previdenziale è compito dello Stato. La dottrina tradizionale
affermava che il “rapporto giuridico previdenziale” sarebbe un rapporto complesso, a ragione della relazione di
sinallagmaticità che si riteneva intercorresse tra l’obbligazione contributiva e quella di erogare le prestazioni previdenziali.
È evidente però, che questa concezione era legata alla struttura contrattuale, al meccanismo assicurativo e all’ideologia che
ne caratterizzarono le prime realizzazioni.

È sufficiente notare come per relazione di sinallagmaticità, si deve intendere quella intercorrente tra le obbligazioni
derivanti dai contratti detti “prestazioni corrispettive”, nei quali le parti realizzano i propri interessi subordinandoli
reciprocamente. Si esclude che nel “sistema giuridico previdenziale” l’obbligazione di versare i contributi e quella di
erogare prestazioni previdenziali possano essere configurate come obbligazioni corrispettive. Esse, non realizzano la
composizione di un conflitto di interessi tra soggetti obbligati, ma sono destinate a soddisfare un interesse da questi
diverso e ad essi superiore: quello pubblico. Peraltro, un nesso tra l’obbligazione contributiva e quella di erogare le
prestazioni previdenziali sussiste, ma si tratta se mai di una relazione di strumentalità. I contributi previdenziali hanno
natura di tributo e sono imposti per reperire i mezzi necessari al soddisfacimento dell’interesse pubblico connesso alla
realizzazione della tutela previdenziale. Il modo in cui i mezzi sono reperiti dipende soltanto da una scelta di politica
legislativa.

L’inesistenza di una corrispettività tra contributi e prestazioni previdenziali è poi, confermata dal “principio
dell’automaticità delle prestazioni”. Quel principio, sta a significare che le prestazioni previdenziali non vengono erogate
in funzione del versamento dei contributi previdenziali, a differenza di quanto avviene, nell’assicurazione privata, per le
prestazioni dell’assicuratore e il premio. Resta, così, confermato che manca nelle cosiddette assicurazioni sociali quella
corrispettività che è caratteristica delle assicurazioni private. Con l’evoluzione del sistema previdenziale, il “principio
dell’automaticità delle prestazioni” ha, ormai, trovato un’attuazione pressoché completa. Il principio è ormai esteso, sia
pure parzialmente, anche alla tutela per la vecchiaia, l’invalidità e i superstiti. Ciò perché la legge ha disposto che per il
requisito, si debba intendere verificato quando i contributi risultino dovuti nei limiti della prescrizione e ha previsto che i
periodi non coperti da contribuzione siano considerati utili anche ai fini della determinazione della misura delle pensioni.
Quando, il principio trova attuazione ancora soltanto parziale, sussiste l’obbligo dell’ente previdenziale di impedire la
decorrenza della prescrizione. Tale obbligo, e la conseguente responsabilità per il suo inadempimento, sussistono quanto
meno nei confronti del lavoratore che abbia denunciato la omissione contributiva. Ove la prescrizione si sia maturata,
l’adempimento dell’obbligo contributivo, continua a condizionare l’erogazione delle prestazioni previdenziali. Un altro
limite all’operatività del “principio di automaticità” attiene all’ambito soggettivo, ovvero ai soggetti beneficiari di tale
garanzia. Va detto che l’automaticità non opera per le gestioni dell’assicurazione generale obbligatoria cui fanno capo i
lavoratori autonomi, artigiani, commercianti e coltivatori diretti. Ciò spiega in quanto l’automatismo è finalizzato a tutelare
il lavoratore dai pregiudizi derivanti dall’inadempimento del datore di lavoro e non si giustifica quando l’inadempimento
contributivo sia imputabile allo stesso soggetto protetto. Per le stesse ragioni, l’automatismo non opera per le forme di
previdenza libero-professionali. Lo stesso vale per le forme di previdenza sostitutive gestite dall’INPS, in assenza di
un’espressa previsione.

È stato, a lungo, ritenuto che nel sistema giuridico della previdenza sociale troverebbe ancora attuazione, con il principio
solidaristico, anche quello mutualistico e ciò perché gli stessi esposti al rischio subirebbero, sia pure in parte, il peso del
medesimo. Senonché, a noi sembra che, la mutualità si realizza attraverso l’impegno assunto da più soggetti in vista di un
rischio comune e con lo scopo di eliminare, ridurre, situazioni di bisogno, quindi, di dividere tra loro le conseguenze
economicamente dannose derivanti dal verificarsi di un determinato evento che ha colpito uno di loro. Ne deriva che la
struttura mutualistica non appare idonea a realizzare il fine della previdenza sociale, posto che, ad esso corrisponde oramai
un interesse pubblico. È vero che l’onere della tutela previdenziale è sostenuto anche dai soggetti che di quella tutela
beneficiano. Ma anche in questi casi non sussistono le caratteristiche proprie della mutualità e manca la reciprocità tra i
soggetti esposti al rischio. Nelle varie forme di previdenza sociale è prevalsa la tendenza verso l’adozione del sistema
finanziario detto della ripartizione. Tale sistema per cui le contribuzioni sono proporzionate all’onere delle prestazioni man
mano che queste vengono erogate ha sostituito quella della capitalizzazione per il quale la contribuzione doveva essere
proporzionale all’onere finanziario derivante dal numero degli eventi che si sarebbero verificati in futuro. Ciò significa che
l’onere dell’erogazione ricade su quella parte della popolazione attiva cioè su chi sta lavorando.

Nel sistema previdenziale trova attuazione il principio di solidarietà di quanti sono in grado di lavorare e di quanti
dall’altrui lavoro traggono un’utilità nei confronti dei lavoratori divenuti incapaci di trarre dal proprio lavoro i mezzi di
sostentamento e di chi si trovi in condizione di bisogno. Tale solidarietà è concertata ed attuata dallo Stato. Questo tipo di
solidarietà che trova espressione nel sistema giuridico previdenziale non rappresenta che una specie di quella solidarietà
che lo Stato realizza ogni volta che, attraverso l’imposizione fiscale, opera una redistribuzione del reddito. Anche la
partecipazione contributiva dei singoli ė espressione della necessaria subordinazione degli interessi individuali alla
realizzazione del fine pubblico della tutela previdenziale. L'obbligo contributivo ė imposto al fine di attuare la solidarietà
di tutta la collettività organizzata (art. 2). Quando tale obbligo incombe sugli stessi soggetti deve ritenersi che questi siano
tenuti al pagamento in quanto lavoratori e quindi come parte attiva della popolazione. Bisogna ricordare che le prestazioni
previdenziali sono determinate sulla base di scelte politiche che tengono conto anche delle esigenze del soggetto progetto.

L'attività degli enti previdenziali può essere qualificata come un servizio pubblico. A tale conclusione, conduce l'esistenza
di un complesso di mezzi personali o reali sui quali si impegna la comune destinazione all'erogazione di determinate
prestazioni: quelle previdenziali. Inoltre, l'attività di questi enti è diretta alla realizzazione degli interessi che oltre essere
pubblici, sono individuali. Le prestazioni previdenziali trovano il loro scopo nell'interesse pubblico alla loro erogazione
indipendentemente da ogni interesse patrimoniale degli enti previdenziali e dalla economicità o meno del servizio.

Resta da determinare la posizione che lo Stato assume nella realizzazione della tutela previdenziale in funzione degli
interessi pubblici con essa realizzati. È vero che lo Stato non interviene direttamente ma attraverso gli enti previdenziali.
L'interesse del soggetto progetto trova soddisfazione nel rapporto che intercorre tra essi e lo Stato il quale, ai sensi dell'art.
38, è tenuto a garantire la realizzazione di quella tutela. Tale disposizione costituzionale impone che dovrebbe ritenersi in
contrasto con la Costituzione ogni provvedimento legislativo che prevede l'abolizione di una forma dell'attuale tutela
previdenziale. Ne deriva che il rapporto tra lo stato e gli enti previdenziali si trova in una relazione di strumentalità rispetto
al rapporto giuridico previdenziale in quanto costituisce un mezzo al fine della realizzazione della tutela previdenziale. Il
rapporto contributivo spesso deriva dal rapporto intercorrente tra il soggetto obbligati al pagamento dei contributi
previdenziali e lo Stato, unico titolare del potere d'imposizione.

L'attività di un ente pubblico può essere soltanto rilevante per lo Stato; l'ente pubblico può svolgere una sua propria attività
e nel contempo curare un fine statuale. L'ente pubblico può essere esclusivamente statuale e perciò la sua attività è posta
per intero a servizio dello Stato. Gli enti che si trovano con lo Stato in questa relazione sono detti enti pubblici strumentali
in quanto fungono da strumenti per la realizzazione di fini fondamentali dello Stato. Quando sussiste una connessione fra
gli interessi dello stato e quelli dell'ente pubblico, quest'ultimo gode di una certa autonomia. Diversamente accade per gli
enti strumentali i quali sono necessariamente vincolati al perseguimento dell'interesse pubblico. Per gli enti previdenziali è
agevole rilevare che lo Stato provvede non solo a istituirli ma ne determini altresì l'ordinamento, ne preveda e ne nomini
gli organi, stabilisca l'indirizzo politico-amministrativo della loro attività. Lo Stato se affida agli enti previdenziali il
perseguimento di fini che sono suoi, provvede anche al reperimento dei mezzi che sono necessari al loro raggiungimento.
Ciò avviene a volte contribuendo direttamente al loro finanziamento e sempre imponendo l'obbligo di contribuire ad alcuni
soggetti individuati sulla base di valutazione di politica fiscale. Peraltro, il finanziamento a carico dello stato ha raggiunto
un livello talmente elevato da ritenere che senza di esso la realizzazione della tutela previdenziale sarebbe impossibile.
Infatti, la facoltà riconosciuta dalla legge ad alcuni enti pubblici previdenziali di trasformarsi in associazioni o fondazioni è
prevalentemente in funzione di privatizzazioni delle attività di gestione delle loro risorse. Questi enti devono soddisfare
oltre l'interesse individuale degli associati, anche il fine pubblico della tutela previdenziale dell'art. 38.

Lo Stato, cioè non si limita più a favorire, stimolare ed incoraggiare l’attività dei soggetti interessati, ma interviene per
rendere effettivo il diritto dei soggetti protetti alle prestazioni previdenziali. L’intervento finanziario dello Stato è stato
determinato, dapprima, dalla necessità di provvedere ad esigenze contingenti. In seguito, l’intervento è stato previsto per la
realizzazione della tutela previdenziale dei lavoratori autonomi, nei casi in cui le condizioni economiche e sociali di questi
ultimi non consentivano di reperire mezzi necessari. Per i lavoratori subordinati, l’intervento finanziario dello Stato
consente di realizzare un miglioramento della tutela o per coprire il deficit degli istituti previdenziali. Infine, esso è stato
determinato da precise scelte politiche consentite proprio dalla logica del sistema. Più di recente, l’intervento finanziario
dello Stato è apparso destinato ad assolvere una funzione diversa. Erogare una quota parte, uguale per tutti, delle pensioni
dei lavoratori subordinati ed autonomi, l’assegno sociale ai cittadini ultrasessantacinquenni che si trovino in disagiate
condizioni economiche nonché i pensionamenti anticipati, le agevolazioni contributive, gli interventi di integrazione
salariale straordinaria. Dovrebbe ritenersi che l’intervento finanziario dello Stato alla realizzazione della tutela
previdenziale avvenga in esecuzione di un preciso dovere imposto dalla Costituzione. Lo Stato è tenuto a realizzare quella
tutela intervenendo direttamente e, ove occorra, a finanziare gli enti previdenziali i quali, sono solo gli strumenti dei quali
esso si avvale per l’assolvimento di compiti che sono suoi. Il finanziamento dello Stato rappresenta, già ora, una
manifestazione della solidarietà di tutta la collettività verso chi si trova in condizione di bisogno.

L’esigenza di consentire all’INPS il recupero degli importi di contributi dei quali era creditore per legge nei confronti dello
Stato e che questi, da alcuni anni, non aveva versato aveva indotto all’istituzione, nell’ambito dell’Istituto, di una gestione
autonoma denominata “Fondo sociale”. A detta gestione, era stata attribuita la competenza ad erogare la quota parte di
ciascuna mensilità di pensione, a carico dell’assicurazione generale obbligatoria per l’invalidità, la vecchiaia e i superstiti,
per i lavoratori subordinati e per quelli autonomi. Successivamente il compito di erogare la pensione sociale ai cittadini
ultrasessantacinquenni in disagiate condizioni economiche, ora denominato “assegno sociale”. A decorrere dal 1° gennaio
1989, è stato soppresso il Fondo sociale, sostituito, sempre nell’ambito dell’INPS, dalla “Gestione degli interventi
assistenziali e di sostegno alle gestioni previdenziali”. A questa gestione fanno carico non solo le erogazioni dalle
prestazioni già affidate al soppresso Fondo sociale, ma anche l’integrazione dell’assegno ordinario di invalidità: gli oneri
derivanti dalle agevolazioni contributive disposte per legge e quelli dei trattamenti integrazione salariale straordinaria e dei
trattamenti speciali di disoccupazione. La gestione è finanziata dallo Stato attraverso il trasferimento delle somme stanziate
dalle leggi finanziarie. Alla gestione sono anche attribuiti i contributi versati dai datori di lavoro per il finanziamento dei
trattamenti di integrazione salariale straordinaria e dei trattamenti speciali di disoccupazione. L’onere del finanziamento
delle misure a favore dei lavoratori stranieri, nonché di quelle volte a contrastare l’emarginazione derivante da motivi
razziali, etnici, religiosi è accollato al “Fondo nazionale per le politiche migratorie” istituito presso la Presidenza del
Consiglio dei Ministri.

3. Il rapporto contributivo

Se lo Stato interviene al finanziamento degli enti previdenziali, il reperimento dei mezzi necessari al raggiungimento dei
fini istituzionali avviene di regola mediante l'imposizione dell'obbligo del pagamento di contributi previdenziali ad alcune
categorie di cittadini. Da sempre, coloro che sono stati tenuti al pagamento erano i datori di lavoro dei soggetti protetti cioè
i lavoratori subordinati. Accanto ai datori, anche i lavoratori subordinati sono tenuti al pagamento dei contributi
previdenziali. In questi casi, responsabile dell'adempimento dell'obbligo contributivo, anche per la parte posta a carico dei
lavoratori, ė il datore di lavoro che ha diritto di rivalsa nei confronti del lavoratore. Per la tutela degli autonomi e dei liberi
professionisti, sono gli stessi soggetti che contribuiscono alla realizzazione. Va osservato che l'onere del pagamento,
quando è imposto a soggetti diversi da quelli progetti, non ricade solo ed esclusivamente sul datore di lavoro. Anzitutto,
non sempre ricade sul datore di lavoro dei soggetti protetti, come accade nei casi in cui, pur essendo imposto un contributo
per ogni lavoratore dipendente, non tutti i lavoratori hanno diritto alla prestazione previdenziali. Ad esempio, il contributo
posto a carico dei datori di lavoro per finanziare l'assistenza di malattia ai pensionati avviene con il c.d. contributo di
solidarietà imposto da gestioni pensionistiche diverse da quella del regime generale gestito da INPS. Vi sono poi casi in
cui l'obbligo del pagamento dei contributi previdenziali grava su soggetti che non sono datori di lavoro. Ė l'esempio delle
società cooperative che sono tenute al pagamento dei contributi per i loro soci impiegati nei lavori da esse assunti. Altro
esempio per i liberi professionisti dove la tutela si realizza con i contributi posti a carico di soggetti (committenti →
clienti) che hanno una relazione occasionale con i primi. Ė stata istituita una apposita gestione separata presso INPS alla
quale ė stata affidata l'astensione dell'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia ed i superstiti nei
confronti dei soggetti che esercitano per professione abituale attività di lavoro autonomo, nonché titolari di rapporti di
collaborazione coordinata e continuativa e incaricati alla vendita al domicilio. Quanto alle aliquote contributive applicate
agli iscritti a tale gestione, per assicurare più elevati livelli di tutela previdenziale, la legge le ha progressivamente
innalzate. Per il 2019 le aliquote sono pari a 33% per i soggetti privi di altra forma di previdenza obbligatoria non titolari
di partita IVA, 25% per i soggetti privi di altra copertura previdenziale obbligatoria e titolari di partita IVA; 24% per tutti
gli altri soggetti.

Il sistema di finanziamento della previdenza sociale ė stato in parte modificato con i provvedimenti legislativi che hanno
predisposto la fiscalizzazione degli oneri sociali e gli sgravi contributivi. Come effetto di questo, i datori di lavoro sono o
erano esonerati dall'obbligo del versamento di alcuni o di una parte di alcuni contributi, mentre l'onere corrispondente era
assunto dallo stato. Tali interventi sono stati disposti come misura di correzione degli effetti della recessione economica
ovvero come provvedimenti di favore per certi settori della produzione o infine come misura incentivanti i territori del
Mezzogiorno. Essi sono destinati al perseguimento di finalità di politica economica e tendono a incrementare, mediante la
riduzione del costo di lavoro, la competitività delle imprese e i livelli occupazionali. Sia il godimento di sgravi
contributivi, sia quello dei benefici della fiscalizzazione sono stati condizionati anche alla clausola sociale e cioè
all'erogazione ai dipendenti di un trattamento economico e normativo non inferiore a quello previsto dai contratti collettivi
nazionali del settore. Agli obiettivi di politica economica si è aggiunto così quello di garantire ai lavoratori un trattamento
economico e normativo adeguato ed ė stata perseguita al tempo stesso quella politica di sostegno all'azione sindacale che
aveva avuto la sua prima espressione nella l. 300/1970.

Diversamente, ė da dire per quanto attiene alla contribuzione figurativa riconosciuta a seconda dei casi d'ufficio o su
domanda dell'interessato. Quando il rapporto di lavoro rimane sospeso per effetto di eventi quali ad esempio malattia,
invalidità, maternità, infortunio etc., la legge dispone che quei periodi si considerino come periodi di contribuzione ai fini
del diritto alle prestazioni previdenziali e della determinazione della loro misura. La funzione della contribuzione
figurativa sta nell'evitare che i soggetti protetti subiscano un pregiudizio per quanto attiene al futuro godimento delle
prestazioni previdenziali a ragione di eventi che ne impediscano l'attività lavorativa. Il sistema fiscale ordinario ė la
soluzione adottata per gli interventi assistenziali e di sostegno alle gestioni previdenziali, per il SSN e per la gestione dei
diversi fondi con finalità assistenziali istituiti presso la Presidenza del consiglio dei ministri, coerentemente al principio
secondo il quale al raggiungimento di un fine pubblico deve provvedere tutta la collettività e quindi ogni cittadino in
proporzione alle proprie possibilità.

La connessione esistente tra politica economica e sociale e politica del finanziamento dei regimi previdenziali attuata
mediante la contribuzione previdenziale ė confermata dalla disciplina dettata dalla legge per i c.d. contratti di
riallineamento e più recentemente dalla disciplina dettata per incentivare l'emersione dell'economia sommersa. La ratio
della disciplina dei contratti di riallineamento può essere agevolmente compresa se si tiene conto delle esigenze che essa
tende a soddisfare. Il godimento degli sgravi e della fiscalizzazione è stato condizionato all'erogazione di trattamento non
inferiore a quelli previsti dalla contrattazione collettiva nazionale. Di conseguenza, le imprese che non avevano rispettato
tali condizioni non avevano diritto agli sgravi fiscali e alla fiscalizzazione quindi sarebbero state obbligate a restituire le
somme corrispondenti ai benefici indebitamente goduti. Presumendo che le imprese in questione avrebbero dovuto
adempiere agli obblighi contributivi evasi e che quindi sarebbero entrate in crisi, si ė voluto salvaguardare seppur
temporaneamente l'onere della contribuzione previdenziale. Esigenza che è stata soddisfatta abilitando l'autonomia
sindacale a stipulare contratti di riallineamento e cioè accordi territoriali o aziendali che prevedono programmi di graduale
riallineamento dei trattamenti retributivi praticati a quelli previsti dai contratti collettivi nazionali di lavoro. Tuttavia,
l'esperienza ė stata chiusa nel 2001 poiché mirava al mantenimento dell'occupazione esistente e non a creare nuova
occupazione.

La l. 383/2001 tende a incentivare l'emersione del lavoro sommerso perseguendo l'obiettivo di regolarizzare le posizioni
contributiva dei dipendenti di quelle imprese che avendo fatto ricorso al lavoro irregolare, non avevano adempiuto agli
obblighi previsti dalla disciplina previdenziale e da quella fiscale e quelli relativi alla tutela dell'ambiente. Obiettivo
perseguito con modalità diverse da quelle che caratterizzano i contratti di riallineamento. L'emersione del lavoro
sommerso infatti non è rimessa alla contrattazione collettiva ma è affidata all'iniziativa dei singoli imprenditori. Questi
hanno l'onere di presentare una dichiarazione di emersione con la quale si impegnano ad erogare ai propri dipendenti
retribuzioni non inferiori a quelle previste dai contratti collettivi nazionali. Due sono gli effetti della presentazione della
dichiarazione di emersione al Comitato per il lavoro (istituito alla l. 266/2002): Per il periodo anteriore alla presentazione
l'imprenditore può chiedere un concordato tributario e previdenziale che gli consente di regolarizzare gli inadempimenti
fiscali e previdenziali, mentre per i tre anni successivi trova applicazione un regime contributivo di grande favore.
Analoghi benefici sono previsti per i lavoratori. L'adesione alla procedura di regolarizzazione comporta per il datore di
lavoro una riduzione dell'obbligazione contributiva pari a un terzo di quanto dovuto per tempo alle diverse gestioni
assicurative e l'estinzione dei reati connessi all'evasione contributiva. La legge condiziona però la concessione delle
agevolazioni contributive al mantenimento in servizio del lavoratore per un periodo di almeno 24 mesi dalla
regolarizzazione del rapporto di lavoro. Dal 2008 è stato istituito il Libro Unico del lavoro (LUL) che ha la funzione di
accertare la regolarità della gestione dei rapporti di lavoro. La omessa o irregolare tenuta del LUL ė sanzionabile
penalmente. Più di recente, nella lotta al lavoro sommerso il legislatore ha introdotto uno specifico regime sanzionatorio, la
c.d. maxi-sanzione amministrativa, per i datori di lavoro che impiegano lavoratori subordinati senza la dovuta preventiva
comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro (c.d. lavoro nero o irregolare). Il nuovo sistema sanzionatorio
prevede diverse fasce a seconda della gravità, dal 2019 tutte le sanzioni sono state maggiorate del 20%. A seguito della
maxi-sanzione, vi ė la diffida: viene data una seconda possibilità al datore di lavoro purché quest'ultimo si premuri a
stipulare un contratto di lavoro regolare. Per contrastare il lavoro in nero ė stato previsto anche il provvedimento di
sospensione dell'attività qualora si accetta lavoro irregolare nella misura pari o superiore al 20% del totale dei lavoratori
presenti sul luogo di lavoro e gravi e reiterate violazioni della disciplina in materia di sicurezza del lavoro. Può essere
concessa la revoca a patto di stringenti condizioni. Infine, va detto che il legislatore ha previsto le c.d. sanatorie non solo
per sanare irregolarità delle prestazioni ma anche per regolarizzare la permanenza illegale sul territorio nazionale (l'ultima
del 2012).

Sono state prese in considerazione dalla dottrina diverse soluzioni possibili del problema della natura giuridica dei
contributi previdenziali:

 Tesi del premio di assicurazione: respinta solo se si tiene presente l'inesistenza del nesso di corrispettività tra
contributi e prestazioni previdenziali che ne costituirebbe il presupposto
 Tesi del salario previdenziale: non ė idonea perché considera esclusivamente il rapporto di lavoro subordinato,
tralasciando la possibilità di altre tipologie di rapporti
 Tesi dei tributi imposti dalla legge: è la dottrina prevalente, ritiene che i contributi previdenziali siano tributi imposti
dalla legge a favore di un ente pubblico e per la realizzazione di un pubblico interesse
 Tesi dei tributi speciali e tesi delle tasse o contributi speciali: si respingono perché i contributi previdenziali non sono
figure autonome e speciali dei tributi

La tesi prevalente configura i contributi previdenziali come imposte. Le imposte sono le prestazioni pecuniarie che un ente
pubblico ha il diritto di erigere in virtù della sua potestà d'imperio, originaria o derivata, nei casi, nella misura e nei modi
stabiliti dalla legge, allo scopo di reperire i mezzi necessari allo svolgimento della sua attività. Presupposto dell'imposta è
esclusivamente la soggezione alla potestà dello stato. La funzione dei contributi previdenziali ė appunto quella di fornire
agli enti previdenziali i mezzi necessari alla realizzazione dei compiti loro affidati dalla legge per la soddisfazione
immediata di un interesse pubblico. Non esiste alcun nesso di corrispettività tra i due e la determinazione dell'onere
dipende da scelte politiche. L'obbligo contributivo ė giuridicamente indipendente sia sull'effettiva erogazione delle
prestazioni previdenziali, sia dal vantaggio della tutela previdenziale. I contributi previdenziali sono una tipologia di
imposte speciali: il loro provengo ha una particolare destinazione, alla quale i soggetti obbligati possono avere un
particolare interesse senza che pubblicazione tributari sia commisurata a vantaggio del contribuente.

Il presupposto dell'obbligo contributivo va ricercato nel fatto che il soggetto obbligato diviene parte di un rapporto di
lavoro subordinato, autonomo o a volte familiare, oppure dallo svolgimento di una determinata attività in relazione o in
alcuni casi all'iscrizione ad un determinato albo professionale e non solo. L'obbligo contributivo si estingue normalmente
con il venir meno delle condizioni al verificarsi delle quali era sorti, sebbene in alcuni casi esso perduri fino a quando
l'obbligato non adempia a determinate formalità. L'obbligo contributivo si estingue anche per prescrizione. L'ente deve
interrompere la prescrizione ogni qualvolta che il lavoratore interessato denunci l'omissione contributiva.

In conformità al principio accolto dall'art. 23 della Costituzione secondo il quale nessuna prestazione personale o
patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge, quest'ultima non solo impone l'obbligo contributivo, ma ne
determina anche l'ammontare. Non avviene secondo criteri costanti. Retribuzione o reddito professionale costituiscono la
base imponibile che deve essere valutata secondo criteri stabiliti dalla legge, la quale determina l'ammontare del contributo
indicandone il tasso (detto anche aliquota) e cioè la percentuale rapportata alla base imponibile. Nel caso dei liberi
professionisti, dal 2012, è stata disposta l'obbligatorietà dell'iscrizione ai propri enti previdenziali privati. Ai soggetti tenuti
al pagamento dei contributi, la legge impone anche degli obblighi accessori per accertare l'esistenza dell'obbligo e per
determinare l'ammontare dei contributi dovuti. A questi obblighi fanno riscontro i poteri di ispezione e controllo esercitati
dagli ispettori di vigilanza degli enti previdenziali (INPS e INAIL) per l'accertamento diretto dell'esistenza e
dell'ammontare dell'obbligo contributivo.

Per la determinazione dell’importo dei contributi previdenziali dovuti alle forme di tutela previdenziale dei lavoratori
subordinati, è decisiva l’individuazione della retribuzione da prendere come base per l’applicazione delle percentuali
previste dalla legge. La contribuzione previdenziale è posta, a carico del soggetto erogatore; è specificatamente destinata a
finanziare le prestazioni previdenziali ed è proporzionata alla retribuzione. La nozione di retribuzione assoggettabile a
contribuzione previdenziale va definita mediante il rinvio dell’art.49 del Testo unico delle imposte sul reddito che
definisce il reddito da lavoro ai fini del prelievo fiscale. E, quindi, si deve far riferimento a quei redditi di lavoro
dipendente “che derivano da rapporti aventi per oggetto la prestazione di lavoro, con qualsiasi qualifica, alle dipendenze
sotto la direzione di altri.” Così, sono espressamente escluse, nonostante abbiano natura retributiva, sia l’indennità di
anzianità che l’indennità di cassa, alle quali sono state aggiunte le erogazioni liberali concesse dal datore di lavoro, in
occasione di festività o ricorrenze, alla generalità o a categorie di lavoratori etc. Restano comprese nella retribuzione
assoggettabile a contribuzione previdenziale anche le integrazioni delle prestazioni previdenziali economiche che i
contratti collettivi pongono a carico dei datori di lavoro in caso di assenza del lavoro per malattia, infortunio o gravidanza
e puerperio, nonché i compensi corrisposti in sostituzioni dei riposi di conguaglio non goduti, l’indennità di caropane,
l’indennità di contingenza, l’indennità di mancato preavviso.

La giurisprudenza aveva finito con il ritenere assoggettabile a contribuzione previdenziale qualsiasi erogazione che, a
prescindere dall’accertamento della sua natura e funzione, avvenisse “durante” il rapporto di lavoro e avesse nell’esistenza
di tale rapporto la ragione, anche indiretta o occasionale, della sua erogazione. Di tal ché, l’unico limite all’assoggettabilità
a contribuzione previdenziale finiva per essere costituito dalla tassativa elencazione prevista dalla legge. Più di recente le
nuove tecniche di determinazione dell’ammontare delle prestazioni pensionistiche assegnano, minore rilevanza alla
contribuzione versata, onde l’eventuale maggior gettito contributivo derivante dalla nuova disciplina dovrebbe
determinare, soltanto indirettamente e comunque non in misura proporzionale, un incremento della spesa previdenziale.

Nell’assicurazione generale obbligatoria, non era previsto alcun “limite massimo” di retribuzione, oltre il quale viene
meno l’obbligo contributivo. È stato introdotto, per tutti i lavoratori che iniziano la loro attività lavorativa dopo il 1°
gennaio 1996 e per i lavoratori che optano per la liquidazione della pensione di vecchiaia con il nuovo sistema
contributivo. Anche per la retribuzione da assumere a parametro per il calcolo delle pensioni retributive è fissato un
“massimale” (c.d. “tetto pensionistico”) superato il quale gli importi corrisposti vengono computati in misura decrescente.
L’applicazione del “massimale” comporta che tutta la retribuzione percepita oltre il limite annualmente fissato non sia
assoggettabile a contribuzione previdenziale, e pertanto, non si tradurrà in pensione. Per contro, è previsto un “minimale”
legale di retribuzione, ai fini del calcolo dei contributi previdenziali dovuti. In ogni caso, la retribuzione da assumere come
base di quel calcolo non può essere inferiore all’importo delle retribuzioni stabilito da leggi, regolamenti, contratti
collettivi. Se il lavoratore dipendente non percepisce compensi fissi o la retribuzione non è determinabile, sono stabiliti,
con decreto ministeriale, salari medi convenzionali per il calcolo della contribuzione.

La tutela previdenziale dei “lavoratori italiani all’estero” ha avuto, attuazione condizionata dall’esistenza di convenzioni
internazionali in materia di sicurezza sociale che estendevano agli stranieri il regime previdenziale dei lavoratori nazionali.
Una tutela più intensa ma limitata all’ambito dei paesi aderenti si è avuta con la istituzione della Comunità economica
europea. Peraltro, ai fini della realizzazione della tutela previdenziale dei lavoratori dell’Unione europea, deve essere
tenuto conto della giurisprudenza della Corte di Giustizia europea. L’unica soluzione rimase a lungo quella di consentire ai
datori di lavoro di stipulare convenzioni con gli enti previdenziali, al fine di realizzare una tutela previdenziale analoga a
quella che sarebbe stata obbligatoria se il lavoratore avesse lavorato in Italia. Ne derivava, quindi, che fuori dall’allora
Comunità economica europea, la tutela previdenziale del “lavoratore italiano all’estero” era condizionata dall’esistenza di
una convenzione internazionale o dalla volontà dello stesso datore di lavoro. La necessità di modificare questa situazione
fu avvertita la prima volta in occasione dell’istituzione del SSN per garantire la tutela della salute anche agli italiani che
lavorano all’estero. Restava pur sempre, però, il problema della tutela del “lavoratore italiano all’estero” contro gli
infortuni sul lavoro e le malattie professionali e per i trattamenti di pensione. La Corte Costituzionale ha stabilito che la
tutela previdenziale deve essere estesa anche ai lavoratori italiani che lavorano nel territorio di stati esteri con i quali non
siano intervenute convenzioni internazionali. La legge n. 398/1987 ha reso effettivo quel principio stabilendo che i
“lavoratori italiani all’estero”, impiegati in paesi extracomunitari con i quali non siano in vigore accordi di sicurezza
sociale, sono obbligatoriamente iscritti alle gestioni previdenziali italiane. Tale normativa prevede l’obbligo di iscrizione
in Italia alle seguenti assicurazioni sociali: invalidità, vecchiaia e superstiti, tubercolosi, disoccupazione involontaria,
infortuni sul lavoro e malattie professionali, malattia e maternità. Il lavoratore ha previsto che la contribuzione
previdenziale e la misura delle prestazioni siano commisurate ad una retribuzione convenzionale determinata sulla base di
un accertamento annuo del valore medio delle retribuzioni sindacali italiane. I lavoratori trasferiti in Paesi convenzionati
devono essere assoggettati alla legislazione previdenziale dello Stato contraente dove viene esercitata l’attività lavorativa.
Tuttavia, gli accordi e le convenzioni prevedono deroghe di carattere temporaneo al principio di “territorialità” per effetto
delle quali i lavoratori, occupati alle dipendenze di un’impresa avente sede nel territorio di uno dei due Stati contraenti,
rimangono soggetti alla legislazione dello Stato in cui ha sede l’impresa.

Quando obbligato al versamento della contribuzione previdenziale è il datore di lavoro, egli è responsabile anche per la
quota che la legge pone a carico del lavoratore. Il datore di lavoro ha, però, diritto di rivalsa nei confronti del lavoratore,
diritto che esercita trattenendo il relativo importo sulla retribuzione (art. 2115 c.c). L’omessa o irregolare contribuzione
previdenziale può dar luogo ad una responsabilità penale e dà sempre luogo ad una responsabilità civile e amministrativa
del datore di lavoro nei confronti dell’ente previdenziale creditore dei contributi. La l. n. 689/1981 ha abolito le sanzioni
penali sostituendole con sanzioni amministrative (c.d. “depenalizzazione”). Tale alleggerimento sanzionatorio si è
consolidato più di recente con il d.lgs. n. 8/2016 che ha ulteriormente depenalizzato numerosi ipotesi di reato in maniera
previdenza obbligatoria. Il mancato od omesso versamento dei contributi previdenziali entro i termini stabiliti per legge,
prevede per il datore di lavoro, l’addebito di “somme aggiuntive”, che maturano in relazione al ritardo nel versamento il
cui importo cambia in relazione alla tipologia di omissione. Si distingue, infatti tra “omissione contributiva” ed “evasione
contributiva”. Per “omissione contributiva” si intende il mancato o ritardato pagamento dei contributi il cui ammontare è
rilevabile dalle denunce e/o registrazioni obbligatorie.

Nei limiti in cui non trova compiuta applicazione il principio dell’automaticità delle prestazioni, il datore di lavoro è anche
responsabile nei confronti del lavoratore del danno che a questo sia derivato dalla mancata o irregolare contribuzione
previdenziale. Responsabilità che deriva dalla violazione del diritto soggettivo del lavoratore alla posizione contributiva.
Infatti, il lavoratore, a ragione del divieto di versare i contributi prescritti, può subire un danno. Danno che, da un lato
costituisce uno dei requisiti soggettivi richiesti per il perfezionamento del diritto alla pensione. D’altro lato, il danno può
derivare da ciò che la retribuzione o la contribuzione versata, costituiscono la base di calcolo per determinare l’ammontare
delle pensioni sul quale, quindi, influisce l’omessa o irregolare contribuzione. Il diritto al risarcimento dei danni per
omessa o irregolare contribuzione è riconosciuto anche ai superstiti del lavoratore. La legge, prevede una liquidazione in
forma specifica del danno, il datore di lavoro può costituire una rendita vitalizia reversibile pari alla pensione o quota di
pensione che spetterebbe riguardo ai contributi omessi anche quando questi siano caduti in prescrizione. La costituzione
della rendita avviene con il pagamento all’ente previdenziale di un capitale corrispondente alla riserva matematica
necessaria per erogare le prestazioni che sarebbero state dovute se non si fosse verificata l’omissione contributiva. Il
rapporto di lavoro, deve risultare da documentazione di data certa, mentre la durata del rapporto e l’ammontare della
retribuzione erogata possono essere provati anche con altri mezzi. Infine, la legge prevede che il credito del lavoratore per
i danni conseguenti alla omessa o irregolare contribuzione gode della garanzia rappresentata dal privilegio generale sui
beni mobili del datore di lavoro.

4. Il rapporto giuridico previdenziale

La realizzazione della tutela previdenziale avviene, con la costituzione del rapporto giuridico previdenziale, del rapporto,
cioè, intercorrente tra gli enti previdenziali e i soggetti protetti ed avente come contenuto il diritto di questi ultimi alle
prestazioni previdenziali. L’obbligazione dell’ente previdenziale di erogare le prestazioni, invece, non viene ad esistenza
fin quando non si verifichino le condizioni previste dalla legge e, cioè, non si verifichino gli eventi dai quali deriva per i
soggetti protetti una situazione di bisogno, sussistano requisiti di contribuzione e di assicurazione o di età. La fattispecie da
cui deriva il diritto alle prestazioni, è sempre costituita da due elementi: il fatto che un soggetto viva del proprio lavoro, o
abbia vissuto di quello di un familiare, e il fatto che si sia verificato uno degli eventi che la legge reputa generatori di
bisogno. Accanto ad essi, altri requisiti sono richiesti ad esempio il versamento di un determinato numero di contributi
previdenziali entro un certo periodo di tempo. L’obbligo dell’ente previdenziale di realizzare la tutela previdenziale non
concerne più, oramai, solo lo Stato e l’insieme non individuato dei lavoratori protetti, bensì anche il soggetto nei cui
confronti l’evento dannoso si è verificato.

Nei casi in cui non trova attuazione il principio dell’automaticità delle prestazioni, si deve, tuttavia, ritenere che,
corrispondentemente agli obblighi imposti ai lavoratori ed ai datori di lavoro, sussiste anche un obbligo dell’ente
previdenziale di cooperare al loro adempimento provvedendo, all’iscrizione negli elenchi oppure ad inviare a ciascun
lavoratore un estratto conto contenente l’indicazione della retribuzione denunciata dal datore di lavoro. A tal fine, è stato
istituito, presso l’INPS, il “casellario centrale delle posizioni previdenziali attive” per la raccolta, la conservazione e la
gestione dei dati relativi ai lavoratori iscritti ad ogni regime previdenziale obbligatorio, generale e speciale. L’aspettativa
del lavoratore al conseguimento del diritto a pensione ha, nel nostro ordinamento, una tutela oggettiva realizzata, cioè,
attraverso i limiti posti alla discrezionalità legislativa. Ed infatti, lo Stato provvede direttamente alla realizzazione di quella
tutela sia con il controllo che esercita sugli enti previdenziali sia perché garantisce la pienezza del diritto alle prestazioni.

È importante notare come, il soggetto protetto ha diritto a che i doveri e le obbligazioni che, una volta se ne siano verificati
i presupposti, costituiscono il contenuto dei rapporti preliminari, siano adempiuti non solo da parte degli enti previdenziali,
ma anche da parte dei datori di lavoro. Più in particolare tale diritto si estende al versamento dei contributi previdenziali.
Già è stato riferito come il datore di lavoro sia responsabile per la violazione del diritto del lavoratore alla periodica
regolarizzazione della sua “posizione contributiva” e come responsabile sussidiario nei suoi confronti debba anche essere
considerato l’ente previdenziale che, nonostante la denuncia, abbia lasciato cadere in prescrizione i contributi dovuti
ovvero abbia fornito all’interessato comunicazioni errate sulla situazione contributiva. Un’ulteriore tutela della “posizione
contributiva” è stata realizzata dalla legge che prevede la ricongiunzione e, cioè, consente di cumulare le contribuzioni
effettuate in regimi diversi ai fini del diritto e della misura di un’unica pensione.

A ben guardare, anche la posizione giuridica in cui si trova il soggetto protetto nel momento in cui si verifica l’evento
previsto dalla legge, è ancora una posizione preliminare. Essa consiste, infatti, soltanto nel diritto all’ammissione al
godimento delle prestazioni previdenziali. Il diritto al godimento delle prestazioni previdenziali. Avviene solo per effetto
di un provvedimento dell’ente previdenziale: l’atto di ammissione. Esso consiste nell’accertamento dell’esistenza di tutte
le condizioni richieste dalla legge. Al riguardo, costituisce condizione di procedibilità la presentazione delle sole domande
“in forma telematica”. Ove l’ente previdenziale non provveda all’ammissione, il soggetto protetto, può rivolgersi al
giudice ordinario il quale, accertato che si sono verificate tutte le condizioni richieste dalla legge, condanna l’ente
previdenziale all’erogazione delle prestazioni con sentenza che ha, quindi, gli effetti del provvedimento di ammissione. In
genere, l’atto di ammissione al godimento della pensione si manifesta con la consegna, ma al soggetto che ne ha acquisito
il diritto, di un “certificato di pensione”. In altri casi l’ammissione è dedotta anche da fatti concludenti e consiste nel fatto
materiale dell’erogazione delle prestazioni. Può anche accadere, che il provvedimento di ammissione sia delegato ad altri
soggetti (il caso dell’assistenza sanitaria).

Già è stato riferito come tra le caratteristiche più rilevanti dell’evoluzione del sistema della previdenza sociale vi sia quella
dell’estensione della tutela previdenziale ai lavoratori autonomi, a quelli parasubordinati e a soggetti che non sono
lavoratori. Alcune volte, tale estensione avviene mediante la semplice equiparazione ai lavoratori subordinati, altre volte,
con l’istituzione di nuovi regimi previdenziali. Va fatto cenno alla tendenza del legislatore alla “omogeneizzazione” dei
vari regimi. La tradizionale tutela per l’invalidità, la vecchiaia e i superstiti, prevista per i lavoratori subordinati, oltre che
prescindere dalla circostanza che il lavoro sia svolto in Italia o all’estero, si estende ormai, a quasi tutti i liberi
professionisti, ai soci delle cooperative di lavoro, ai mezzadri, ai lavoratori autonomi occasionali, ancora a coloro che
svolgono attività lavorativa sotto forma di collaborazione coordinata e continuativa e altri. Lo stesso dicasi per la tutela
contro gli infortuni e le malattie professionali, estesa anche alle persone occupate nell’ambito domestico: la tutela
previdenziale si estende ai familiari dei lavoratori, i quali, pur non lavorando, traggono dal lavoro del capofamiglia l’unico
mezzo di sostentamento. Le prestazioni sanitarie sono destinate alla tutela della salute dei soggetti protetti e corrispondono,
pertanto, al principio costituzionale che considera tale tutela un diritto di tutti i cittadini. Lo scopo per cui vengono erogate
le prestazioni sanitarie è esclusivamente quello di sollevare determinati soggetti dal bisogno delle cure sanitarie necessarie
per riacquistare la salute. L’interesse direttamente ed immediatamente tutelato con l’erogazione di quelle prestazioni è
l’interesse del familiare protetto. Il riconoscimento del diritto alle prestazioni previdenziali va anche a soggetti che non
sono lavoratori. Infine va, ancora una volta, ricordato che la tutela previdenziale si estende, oramai, anche a tutti i cittadini
ultrasessantacinquenni che si trovino in disagiate condizioni economiche. Quanto alle prestazioni connesse, alla famiglia,
occorre anche integrare il quadro dei soggetti protetti, alla luce della nuova regolamentazione delle “unioni civili tra
persone dello stesso sesso e la disciplina delle convivenze di fatto”.

Soggetti protetti sono anche i lavoratori stranieri (intendendo per essi coloro che non facciano parte dell’Unione europea)
che lavorano regolarmente in Italia come lavoratori subordinati, autonomi, parasubordinati, liberi professionisti e
imprenditori: essi sono assoggettati all’obbligo di versare i contributi previdenziali ai loro datori di lavoro o committenti,
hanno diritto alle stesse prestazioni pensionistiche previste per i lavoratori italiani. Nel nostro ordinamento i diritti
previdenziali spettano a prescindere dalla nazionalità, essendo direttamente connessi allo status di lavoratore. Del resto, i
regimi previdenziali sono, di solito, regolati dal principio della “territorialità”, per cui i lavoratori sono soggetti alla
legislazione previdenziale del paese nel quale svolgono l’attività lavorativa. Resta che, anche per la tutela previdenziale dei
lavoratori stranieri, opera il principio di “parità di trattamento”, per cui ad essi sono garantite le stesse prestazioni
riconosciute al lavoratore italiano, inclusi i trattamenti pensionistici per vecchiaia, invalidità e superstiti. Tuttavia, il
principio di parità soffre di due eccezioni, per quanto riguarda il regime previdenziale dei lavoratori stagionali e il
rimborso, in caso di rimpatrio, dei contributi versati dal lavoratore. Sul primo versante, prevede che agli stranieri titolari di
permesso di soggiorno per lavoro stagionale si applichino soltanto alcune forme di previdenza e assistenza obbligatoria e
non, l’assegno per il nucleo familiare e l’assicurazione contro la disoccupazione involontaria. Per quanto riguarda il
secondo profilo, il lavoratore straniero che desidera tornare nel proprio Paese di origine e, così, cessare l’attività lavorativa
in Italia, non può più chiedere la liquidazione dei contributi versati. I lavoratori privi di permesso di soggiorno o con
permesso scaduto restano, “invisibili” al sistema delle tutele previdenziali; tuttavia non sono completamente privi di tutele
in virtù dei principi generali del nostro ordinamento. Nel 2012 è stato previsto che il datore di lavoro, qualora occupi alle
proprie dipendenze lavoratori stranieri privi del permesso di soggiorno, è tenuto al pagamento non solo della retribuzione,
ma anche delle somme dovute ai fini contributivi e fiscali.

Le prestazioni previdenziali sono determinate dalla legge, in relazione ad ogni singolo evento protetto. Le prestazioni
possono essere economiche quando consistono nell’erogazione di denaro, oppure sanitarie, come accade quando hanno ad
oggetto l’assistenza medico-chirurgica, ambulatoriale, il ricovero in casa di cura e altro. Le prestazioni sanitarie hanno la
funzione di soddisfare il bisogno di cure e quella di reintegrare le perdute o menomate energie di lavoro dei soggetti
protetti, realizzando così chiaramente accanto alla soddisfazione dell’interesse privato di questi ultimi, anche quella degli
interessi pubblici generali. E poiché gli interessi individuali sono subordinati a quelli pubblici, le prestazioni sanitarie
hanno costituito per i soggetti non solo un diritto, ma anche un dovere o, più specificamente, un onere. Le prestazioni
pecuniarie sono erogate in proporzione al grado di invalidità del soggetto protetto e, quindi, della situazione di bisogno;
altre volte sono erogate in proporzione sia al numero dei soggetti a carico del lavoratore e del reddito di questi, sia del
reddito del nucleo familiare, e,quindi, al bisogno effettivo di quest’ultimo desunto dal suo reddito complessivo. Quella
funzione, infine, emerge anche dal fatto che, mediante l’istituto delle c.d “revisioni”, le prestazioni previdenziali sono
adeguate allo stato di bisogno anche nel tempo. Le prestazioni pecuniarie, non possono essere cedute e sono limitatamente
impignorabili perché sulla loro destinazione al perseguimento di un interesse pubblico non possono prevalere interessi
individuali e nemmeno l’interesse del soggetto protetto. Si può, quindi, dire che, sia pure con intensità diversa, tanto le
prestazioni economiche che quelle sanitarie assolvono la funzione di soddisfare, insieme con l’interesse del soggetto
protetto, anche quello pubblico.

Il principio fondamentale che ispira il nostro sistema è che compito dello Stato, da realizzare attraverso la previdenza
sociale, sia quello di garantire a tutti i cittadini il minimo essenziale alle esigenze di vita. Il mantenimento del livello di
vita raggiunto durante il normale svolgimento dell’attività lavorativa non rientra nei compiti dello Stato, ma tra quelli
propri degli individui e dei gruppi. Per quanto attiene al rapporto tra pensione, retribuzione e reddito lavorativo sotto il
profilo della possibilità del cumulo. La legge ha disposto che le quote delle pensioni di vecchiaia e di invalidità, eccedenti i
trattamenti minimi, non siano cumulabili che parzialmente. Più di recente, la legge ha vietato il cumulo totale delle
pensioni di vecchiaia e di invalidità anche con il reddito di lavoro autonomo. Peraltro, il legislatore ha dovuto tener anche
conto del fenomeno per cui i pensionati, per sottrarsi al divieto di cumulo, accettavano il lavoro irregolare (e, cioè, il c.d.
“lavoro nero”) con conseguente evasione della contribuzione previdenziale. Per eliminare, o almeno ridurre, tale
fenomeno, il legislatore ha progressivamente revocato il divieto di cumulo tra pensioni di vecchiaia e di anzianità e redditi
da lavoro autonomo e dipendente. Nell’attuale disciplina restano, però, ipotesi nelle quali il cumulo non è consentito.

Dalle configurazioni fin qui svolte discende che non può essere accolta la configurazione delle prestazioni previdenziali
come parte della retribuzione o come risarcimento del danno sofferto dal lavoratore. Anche se, a volte, come avviene per la
disoccupazione involontaria, la malattia e l’inabilità temporanea derivante da infortunio sul lavoro, le prestazioni
previdenziali si sostituiscono alla retribuzione, ciò non significa, che abbiano natura retributiva. Tale natura, può essere
riconosciuta correttamente soltanto a quelle attribuzioni patrimoniali che siano un corrispettivo dell’attività lavorativa. Lo
stesso deve dirsi dell’assegno per il nucleo familiare. Le prestazioni previdenziali non possono essere qualificate come
risarcimento del danno. Come si è visto, la loro principale funzione è quella di reintegrare le perdute energie di lavoro.
Anche nel caso delle prestazioni economiche, la loro funzione è unicamente quella di fronteggiare situazioni di bisogno al
quale, del resto, sono a volte proporzionate. Il bisogno può avere come presupposto un danno che può consistere nel venir
meno della retribuzione che costituisce il loro unico mezzo di sostentamento; ma ciò non significa necessariamente che le
prestazioni previdenziali abbiano una funzione indennitaria. Infine, per quanto già detto circa la mancanza di un nesso di
interdipendenza fra il pagamento dei contributi e l’erogazione delle prestazioni previdenziali, quest’ultime non possono
essere configurate nemmeno come il corrispettivo di quelli. Peraltro, la natura delle prestazioni previdenziali viene in
rilievo con esattezza ove si faccia riferimento alla nozione di prestazione amministrativa resa ai privati; di una prestazione,
cioè, erogata dallo Stato o da un altro ente, in esecuzione di un obbligo specifico, per la tutela non tanto dell’interesse del
singolo beneficiario quanto dell’interesse pubblico generale.

I soggetti protetti sono titolari di un vero e proprio “diritto soggettivo perfetto” alle prestazioni previdenziali. Questa
posizione attiva, però, non è concessa dall’ordinamento solo a tutela dell’interesse dei soggetti protetti. Abbiamo visto,
infatti, come l’interesse del singolo sia strettamente connesso all’interesse pubblico il cui soddisfacimento si realizza con
la soddisfazione del primo. Deve ritenersi, che lo Stato non possa, far venire meno il diritto delle prestazioni previdenziali,
per cui ove venisse leso l’interesse del singolo a quelle prestazioni, l’ordinamento reagirebbe sia predisponendo una tutela
oggettiva, sia attribuendo al singolo il potere di provocare un giudizio incidentale di legittimità costituzionale del
provvedimento lesivo del suo interesse. La discrezionalità del legislatore è stata esercitata per correggere le distorsioni
derivanti da discipline stratificate nel tempo e ritenute non più coerenti all’evoluzione del sistema anche a ragione delle
irrazionali disparità di trattamento che determinavano. Se gli enti non sono in grado di fornire le prestazioni che per legge
sono tenuti ad erogare, non potrebbero rifiutarle adducendo insufficienza di risorse, perché in questi casi lo Stato sarebbe
obbligato ad intervenire direttamente. Il fatto che il soggetto passivo di questo diritto sia lo Stato, o altro ente pubblico, fa
ritenere esatta, sotto il duplice profilo qui richiamato, la configurazione del diritto delle prestazioni previdenziali come un
diritto soggettivo pubblico.

Il discorso sulla natura e sulla funzione delle prestazioni previdenziali è collegato a quello del “rischio”. La dottrina
tradizionale designa come “rischio” ogni evento al verificarsi del quale sorge il diritto dei soggetti protetti alle prestazioni
previdenziali. Senonché, tale concezione, presuppone spesso, sia pure implicitamente, l’equiparazione delle assicurazioni
sociali a quelle private. D’altro lato, quella concezione deve essere posta in relazione al rilievo attribuito al “rischio
professionale” il quale costituì la giustificazione della prima forma di assicurazione sociale, quella contro gli infortuni sul
lavoro. Non si può ritenere che le conseguenze dannose dell’evento futuro ed incerto che colpirà il lavoratore siano
trasferite sul datore di lavoro. Anche per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro deve, quindi ritenersi attualmente
superato il principio del “rischio professionale” che pure, indiscutibilmente, ne costituì l’originario fondamento. Questa
forma di tutela previdenziale, al pari delle altre, è ormai espressione del più elevato principio della solidarietà sociale.
Il “rischio”, inteso come giudizio di probabilità del verificarsi di determinati eventi, assume giuridica rilevanza in quanto
l’ordinamento, proprio in considerazione del loro verificarsi, ne regola le conseguenze, facendole ricadere su soggetti
diversi da quelli che ad esse sono esposti. Nel sistema giuridico della previdenza sociale le conseguenze del verificarsi di
determinati eventi, vengono, per legge, sopportate dagli enti previdenziali i quali sono obbligati ad erogare, al verificarsi
dell’evento, le prestazioni previdenziali.

Il concetto di “rischio” presenta nella previdenza sociale caratteristiche particolari. Ciò con riguardo sia al tipo di
intervento volto a regolare le conseguenze degli eventi previsti, sia alla natura di questi ultimi e cioè al fine dell’intervento
stesso. L’eliminazione delle conseguenze che determinati eventi producono sui lavoratori è realizzata mediante
l’erogazione di prestazioni previdenziali, alla quale si provvede sia con il contributo finanziario dello Stato, sia con
l’imposizione di contributi che, come si è visto, hanno natura d’imposta. Il sistema giuridico della previdenza sociale deve
essere considerato, come espressione della solidarietà di tutta la collettività organizzata nello Stato.

5. La tutela degli infortuni sul lavoro e le malattie professionali

Una tutela contro gli infortuni sul lavoro fu prevista per la prima volta alla fine del diciannovesimo secolo. La l. n. 80/1898
impose ai datori di lavoro dell'industria, l'obbligo di assicurarsi per la responsabilità civile dei danni derivanti dagli
infortuni sul lavoro di cui fossero rimasti vittima i loro operai in funzione, soprattutto, di garantire questi ultimi contro
l'ulteriore rischio dell'insolvenza del datore di lavoro, responsabile dell'infortunio. Era una vera e propria assicurazione per
la responsabilità civile del datore di lavoro. Assumeva una dimensione sociale, non solo perché era obbligatoria ma anche
perché la tutela era estesa anche agli infortuni derivanti da caso fortuito, forza maggiore o colpa non grave del lavoratore.
Conseguenza notevole ad anche il lavoratore non doveva più provare che l'infortunio fosse derivato dalla colpa del datore
di lavoro. Pian piano la tutela ha assunto sempre più carattere pubblicistico. Il regio decreto del 1933 ne affidò in esclusiva
la gestione ad un ente pubblico, l'attuale Istituto Nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL). Tali
tratti pubblicistici vennero ulteriormente accentuati con il Testo unico: fu introdotto il principio dell’automaticità delle
prestazioni, per cui i lavoratori infortunati o affetti da malattia hanno diritto alle prestazioni anche se il datore di lavoro
non abbia adempiuto ai suoi obblighi e, soprattutto, non abbia versato i contributi dovuti. Venne dato più rilievo alle
prestazioni sanitarie tendenti, più che a risarcire il danno, a conservare o a recuperare la capacità di lavoro dell’infortunato.
Attualmente, la fondamentale disciplina che regola la materia, è contenuta nel Testo unico approvato con decreto del
Presidente della Repubblica n. 1224 del 1965 (d’ora in TU), modificato e integrato dal d.lgs. n. 38/2000, mentre la tutela
sanitaria è, ormai, regolata dalla 1. n. 833/1978, istitutiva del “Servizio sanitario nazionale” e successive modificazioni.

Al momento della sua istituzione, il fondamento della tutela contro gli infortuni sul lavoro, fu individuato nel principio del
“rischio professionale”. I datori di lavoro che espongono i loro dipendenti al rischio dell’infortunio, debbono sopportare
anche, con il pagamento dei premi, le conseguenze negative del verificarsi di quel rischio. Durante il periodo corporativo il
fondamento della tutela stava nel “rischio professionale”. Senonché, il principio del “rischio professionale” forniva, e
fornisce, un fondamento e una spiegazione che sono relativi. Il principio del “rischio professionale” non può fornire una
giustificazione della tutela infortunistica in tutti quei casi in cui il soggetto protetto non è un lavoratore subordinato,
proprio perché in tali casi manca un datore di lavoro sul quale trasferire il rischio dell’infortunio. Tale principio sul piano
pratico, ha fatto sì che la tutela contro gli infortuni sul lavoro rimanesse, limitata soltanto ai lavoratori che svolgono attività
ritenute pericolose. Il principio del “rischio professionale” corrisponde ad una concezione della tutela previdenziale ormai
superata dai principi accolti nella Costituzione repubblicana. Questi, comportano il riconoscimento di un diritto dei
lavoratori a che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, di malattia,
invalidità e vecchiaia, disoccupazione: tutti eventi considerati come generatori di bisogno (art. 38 cost.). Quindi, il
fondamento della tutela previdenziale, è ormai espressione della “solidarietà di tutta la collettività organizzata dallo Stato a
favore di chi si viene a trovare in situazioni di bisogno”. La funzione con essa perseguita non è più quella di risarcire un
danno, ma di “eliminare le situazioni di bisogno” che impediscono l’effettivo e il pieno godimento dei diritti civili e
politici.

La funzione assolta dalla tutela per gli infortuni sul lavoro è, in sostanza, assolta anche dalla tutela della salute e da quella
per l’invalidità e la morte. Anzi, la tutela per l’invalidità e la morte si fa più intensa quando tali eventi si sono verificati per
causa di servizio. Nella tutela per gli infortuni sul lavoro trova piena applicazione il principio dell’automaticità delle
prestazioni e si prescinde dall’esistenza di requisiti di contribuzione. Nella tutela per gli infortuni, in caso di inabilità
temporanea, le prestazioni vengono erogate per tutta la durata dell’inabilità stessa non con i limiti temporali che
caratterizzano le prestazioni economiche di malattia. Alla valutazione meramente oggettiva del bisogno che deve essere
eliminato si aggiunge una valutazione soggettiva che attiene alla causa generatrice di esso. Chi si trova in condizioni di
bisogno a causa del proprio lavoro merita, una tutela più intensa. Tutte le limitazioni all’estensione di quella tutela,
disposte in funzione della presunta pericolosità di certi lavori, e tutti gli aspetti della disciplina legislativa che ancora
rispecchiano l’originaria funzione di assicurazione della responsabilità civile dei datori di lavoro, costituiscono palesi
incongruenze rispetto alla funzione che oramai è propria anche di questa forma di tutela previdenziale. La Corte
costituzionale ha affermato l’esistenza di una presunzione juris et de jure della pericolosità del lavoro, presunzione
destinata ad operare anche in assenza di un rischio effettivo e concreto. La Corte costituzionale ha dichiarato
l’incostituzionalità delle norme del TU nella parte in cui non prevedono la dovuta tutela.

La tutela per gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali è affidata dalla legge all’“Istituto nazionale per
l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro”. L’INAIL ha una struttura centrale e si articola in sedi periferiche con
competenze estesa all’ àmbito di ciascuna provincia. Gli originari compiti di assistenza sanitaria sono svolti, oramai, dal
“Servizio sanitario nazionale” mentre restano ancora attribuite all’INAIL le funzioni concernenti le attività medico-legali
ed i relativi accertamenti e certificazioni. Non per tutti i lavoratori la tutela è gestita dall’INAIL. Altri istituti sono:
l’Istituto di previdenza per il settore marittimo (IPSEMA), ora soppresso; l'Ente nazionale di previdenza e assistenza degli
impiegati dell’agricoltura (ENPAIA); istituto per la categoria dei giornalisti (INPGI).

La tutela per gli infortuni sul lavoro trova applicazione, a tutti i lavoratori subordinati e non ai lavoratori del terziario, a
quelli addetti ad altre attività ed a quelli dipendenti dagli enti pubblici, compresi lo Stato e gli enti locali. È stata estesa con
dei limiti anche ai “lavoratori dell’area dirigenziale”, ai lavoratori parasubordinati e agli sportivi professionisti dipendenti.
L’ àmbito di applicazione della tutela, infatti, eccetto che per i lavoratori agricoli, è comunque, delimitato dalla legge in
base a due criteri che devono trovare applicazione in concorrenza tra loro: il primo attiene alle “lavorazioni” considerate
“pericolose” e, quindi, protette; il secondo attiene alle persone ammesse alla tutela. Le “lavorazioni pericolose” sono
definite, a loro volta, secondo due criteri diversi. In primo luogo la legge fa riferimento alla pericolosità derivante sia
all’attività svolta, sia dall’ambiente in cui l’attività si svolge. Così la legge considera pericolosi tutti i lavori che
comportino l’uso di macchine mosse non direttamente dalla persona che le usa. La pericolosità sta in ciò che, essendo il
suo funzionamento determinato da una forza estranea all’operatore, sfugge al controllo di questo. Se però la macchina è
inserita in un opificio, laboratorio o in un ambiente organizzato, la legge considera il lavoro pericoloso anche per tutte
quelle persone che comunque lavorino in quel laboratorio od officina (c.d. “rischio ambientale”). In secondo luogo, la
legge ha riguardato alla pericolosità del lavoro svolto, indipendentemente dall’utilizzazione o no di macchine o impianti. A
tal fine la stessa legge detta un elenco di ventotto lavorazioni considerate “lavorazioni pericolose”.

La legge dispone, che la tutela sia, comunque, limitata ai lavoratori che svolgono la loro attività in particolari posizioni.
Così la tutela infortunistica è, anzitutto, limitata a quanti, nelle attività ritenute pericolose “in modo permanente o
avventizio svolgono alle dipendenze e sotto la direzione altrui opera manuale retribuita, qualunque sia la forma di
retribuzione”. Complesso e delicato è il problema posto dal requisito della “manualità” del lavoro. Esso continua ad essere
richiesto dalla legge in relazione alla concezione per cui pericolose sarebbero soltanto le lavorazioni che impegnano
fisicamente la persona che lavora. Occorre far riferimento al tipo di mansioni effettivamente svolte; onde é dato di
riscontrare l’esistenza di impiegati ai quali si estende la tutela per gli infortuni sul lavoro e, al limite, di operai che ne
potrebbero restare, invece, esclusi. La “manualità” del lavoro, se costituisce requisito per l’estensione della tutela contro
gli infortuni sul lavoro, non costituisce, però, requisito per l’indennizzabilità dell’infortunio. Del resto, l’esposizione al
rischio derivante dalla guida e dal controllo di lavoratori ad esso esposti, costituisce condizione anche per l’estensione
della tutela infortunistica ai “lavoratori dell’area dirigenziale”, soltanto ai dirigenti che, per le loro funzioni, frequentano
gli ambienti di lavoro. Il requisito della “manualità” non è richiamato per gli sportivi professionisti, che siano da
considerare lavoratori subordinati. La tutela infortunistica, infine, si estende agli sportivi dilettanti, ai lavoratori italiani
all’estero e ai lavoratori in aspettativa sindacale che svolgono attività comportante esposizione a “rischio professionale”.
La recente legge sui “lavoratori agili” ha esteso la copertura assicurativa INAIL per gli infortuni e le malattie professionali
dipendenti da rischi connessi alla prestazione lavorativa resa all’esterno dei locali aziendali.

La tutela per gli infortuni sul lavoro si estende, oramai, anche a numerose categorie di soggetti che non sono lavoratori
subordinati. Essa riguarda: gli apprendisti; gli artigiani; gli alunni delle scuole; gli allievi dei corsi di qualificazione
professionale; i detenuti in istituti di prevenzione o di pena, i sacerdoti etc. La tutela è stata ai lavoratori parasubordinati e,
cioè, ai collaboratori coordinati e continuativi a condizione che siano addetti ad attività ritenute pericolose.

Anche l’ambito di applicazione della tutela per gli infortuni sul lavoro in agricoltura è limitato dalla legge mediante due
criteri che devono essere applicati in concorrenza tra loro: l’esercizio di determinate attività pericolose e la posizione in cui
sono svolte. Per l’agricoltura, la legge non determina le attività che ritiene pericolose, bensì quelle che considera agricole
ovvero le attività dirette alla coltivazione dei fondi, alla silvicoltura, all’allevamento del bestiame ed attività connesse,
anche se i lavori siano eseguiti con uso di macchine e non per conto e nell’interesse dell’azienda conduttrice del fondo.
Sono altresì considerate agricole le lavorazioni connesse, complementari ed accessorie dirette alla trasformazione dei
prodotti agricoli. Ai fini della tutela infortunistica in agricoltura, le persone protette sono tutti lavoratori fissi o avventizi
addetti ad aziende agricole e forestali. Sono altresì considerate persone protette i proprietari, i mezzadri, gli affittuari, i
sovrastanti ai lavori di aziende agricole e forestali, i soci di società cooperative conduttrici di aziende agricole e forestali.
Tra i soggetti protetti, rientrano anche gli operai, assunti per lavori di forestazione, irrigazione, miglioramenti fondiari.
Infine, i dirigenti e gli impiegati godono di una specifica tutela contro gli infortuni sul lavoro, dall’ENPAIA.
La legge dispone che il diritto delle prestazioni previdenziali sorga in “tutti i casi di infortunio avvenuti per causa violenta
in occasione di lavoro, da cui sia derivata la morte o un’inabilità permanente al lavoro, assoluta o parziale, ovvero
un’inabilità temporanea assoluta che importi l’astensione dal lavoro per più di tre giorni”. La legge, adottando la formula
dell’”occasione di lavoro”, non richiede affatto che il lavoro sia la causa dell’infortunio. Si può ritenere che questa si
realizzi tutte le volte che lo svolgimento di un’attività lavorativa, pur non essendo la causa, costituisca l’occasione
dell’infortunio e, cioè, abbia determinato l’esposizione del soggetto protetto al rischio del suo verificarsi.

D’altra parte, va precisato come il nesso che deve intercorrere tra lavoro e l’infortunio non è affatto interrotto
dall’eventuale colpa del lavoratore, almeno quando questa si concreti nell’imprudenza, nella negligenza o nell’imperizia
attinenti alla esecuzione della sua prestazione di lavoro. La legge esclude il diritto delle prestazioni soltanto quando
l’infortunio consegue ad un comportamento doloso del soggetto protetto e cioè, in caso di autolesionismo, ove il
comportamento colposo non sia collegato all’esecuzione del lavoro, venga meno in caso di infortunio, l’“occasione di
lavoro”. Alla stessa conclusione si deve pervenire anche nel caso in cui il lavoratore abbia posto in essere, di sua iniziativa,
comportamenti che, non potendo essere considerati adempimento dell’obbligazione di lavoro. È il caso del c.d. “rischio
elettivo”, si caratterizza per l’interruzione del nesso occasionale che deve intercorrere tra il lavoro e l'infortunio. La tutela
contro gli infortuni e le malattie professionali si estende anche ai lavoratori in aspettativa sindacale.

Il legislatore ha delegato il Governo ad estendere la tutela infortunistica agli infortuni in itinere. La delega è stata esercitata
con l’art. 12, d.lgs. n.38/2000 ì. Ond’è, che la tutela infortunistica si estende: agli infortuni occorsi durante il percorso di
andata e ritorno dal luogo di abitazione a quello di lavoro, durante il normale percorso di andata e ritorno dal luogo di
lavoro a quello di consumazione abituale dei pasti. Tuttavia, non è indennizzabile l’infortunio occorso in caso di
interruzione o deviazione del percorso del tutto indipendenti dal lavoro, non necessitate e, cioè, non dovute a cause di forza
maggiore, ad esigenze essenziali e improrogabili o all’adempimento di obblighi penalmente rilevanti. L’infortunio in
itinere non è indennizzabile quando risulti cagionato dall’ “abuso” di alcolici e di psicofarmaci o dall’uso non terapeutico
di stupefacenti ed allucinogeni. La Corte di Cassazione ha addirittura ritenuto indennizzabile l’infortunio in itinere
conseguente all’uso del mezzo privato, anche se si fosse verificato prima dell’entrata in vigore del d.lgs. n.38/2000.

Il secondo requisito richiesto dalla legge per il sorgere del diritto alle prestazioni previdenziali è che l’infortunio sia
derivato da una “causa violenta” e cioè da una causa efficiente e rapida. La violenza va intesa come energia abnorme; la
rapidità nel senso di intensità concentrata in breve spazio. Va osservato come violenta debba essere la causa della lesione e
non l’effetto della lesione stessa. L’efficienza della “causa violenta” non esclude, di per sé, la possibilità che la lesione sia
dovuta anche a fattori preesistenti o sopravvenuti, detti “concause”, e che possono incidere tanto sulla lesione che
sull’inabilità. Si hanno “concause preesistenti di lesione” quando a causa di precedenti condizioni morbose, l’infortunio
produce lesioni diverse o più gravi rispetto a quelle che dette condizioni avrebbero prodotto di per sé. Le prestazioni
previdenziali sono commisurate alla lesione complessiva effettivamente verificatasi. Si hanno, invece, “concause
preesistenti di inabilità” quando l’inabilità derivante dall’infortunio si aggiunge ad un’inabilità già esistente, sia di carattere
professionale o extraprofessionale. Quando si tratti di “concause preesistenti di inabilità” di carattere professionale, la
legge dispone che si proceda alla liquidazione di una nuova rendita che assommi le due inabilità.

Infine, il diritto alle prestazioni previdenziali sorge quando dall’infortunio derivi la morte o l’inabilità al lavoro. L’inabilità
al lavoro, come concetto legale, deve essere intesa, in linea teorica, come “eliminazione o riduzione delle attitudini
psicofisiche del soggetto protetto a svolgere attività lavorativa”. Di recente, la legge ha esteso la nozione di lesione
ricomprendendovi anche le “lesioni all’integrità psicofisica del lavoratore”. L’inabilità al lavoro è considerata dalla legge
in termini diversi a seconda che si tratti di “inabilità temporanea” o “inabilità permanente”. Si ha inabilità al lavoro di
carattere temporaneo quando le conseguenze dell’infortunio sono sanabili nel tempo e il soggetto può recuperare
completamente le sue attitudini di lavoro. In questo caso il diritto alle prestazioni previdenziali sorge solo quando si tratti
di una inabilità assoluta che “impedisca totalmente e di fatto all’infortunato di attendere al lavoro”. Si ha invece, inabilità
al lavoro di carattere permanente quando le conseguenze dell’infortunio sono destinate a durare “per tutta la vita”. Il
carattere della permanenza non può essere inteso in senso eccessivamente rigoroso. A differenza di quanto avviene per
“l’inabilità temporanea” l’inabilità sul lavoro permanente deve essere “generica” e, cioè, riferita a qualsiasi lavoro
proficuo. L’“inabilità permanente” può essere, a sua volta, “assoluta”, quando tolga completamente le attitudini al lavoro,
o “parziale”. Per aver diritto alle prestazioni previdenziali, le attitudini al lavoro, nel caso di “inabilità permanente
parziale”, devono essere ridotte, tanto per i lavoratori dell’industria che per quelli dell’agricoltura, in misura superiore al
10%.

Il c.d. “danno estetico” e, cioè la lesione che consiste in un’alterazione dell’estetica, quando deriva da un infortunio sul
lavoro, dà luogo al diritto a prestazioni previdenziali soltanto se incide sulle attitudini al lavoro del soggetto protetto. Ne
deriva che anche il “danno estetico”, quando per la ripugnanza che suscita crei difficoltà ad ottenere un’occupazione o
costringa il lavoratore a accettarne qualcuna in condizioni sfavorevoli, può dar luogo a prestazioni previdenziali. Più
complessa, è la questione della rilevanza, del c.d. “danno biologico” e cioè del danno alla persona del lavoratore. La Corte
aveva confermato l’indirizzo, secondo il quale, da un lato, il diritto alla salute in quanto diritto primario assoluto, tutelato
dall’art. 32 Cost., deve trovare realizzazione anche nei rapporti tra privati e, d’altro lato, la lesione di quel diritto provoca
un danno in sé, che deve essere risarcito indipendentemente dal danno economico. Senonché, il presupposto dal quale i
giudici costituzionali avevano preso le mosse e, cioè, che le prestazioni economiche hanno una funzione risarcitoria
limitata al danno economico, era errato per almeno due ragioni. Da un lato perché presupponeva che la tutela infortunistica
continuasse ad assolvere ad una funzione risarcitoria. D’altro lato, perché non teneva conto dei criteri che presiedono alla
determinazione dell’ammontare delle prestazioni economiche alle quali l’infortunato ha diritto. I criteri per determinare la
riduzione, totale o parziale, dell’attitudine al lavoro, tengono conto anche di condizioni soggettive, mentre le prestazioni
economiche non sono affatto determinate in funzione del danno effettivamente subito in quanto sono, commisurate a
retribuzioni convenzionali. Soprattutto, anche la tutela previdenziale contro gli infortuni e le malattie professionali si
realizzava mediante prestazioni, che sono esclusivamente destinate a realizzare la liberazione dal bisogno che si presume
derivare dall’infortunio o dalla malattia professionale, al fine di consentire l’effettivo esercizio dei diritti civili e politici.
Ciò spiega perché le prestazioni di cui trattasi, spettano anche se l’evento dannoso dipende, tra l’altro, dalla colpa del
lavoratore e dall’aliunde perceptum.

La malattia professionale è quella patologia che un lavoratore contrae a causa della sua attività lavorativa e in questo nesso
casuale sta la differenza con la malattia comune. La malattia professionale si distingue anche dall’infortunio per un ben più
tipico e stringente nesso di causalità. Differenti sono anche le modalità della lesione: nell’infortunio assume i connotati
della rapidità e della concentrazione nel tempo richiesti dalla causa violenta, mentre nelle malattie professionali costituisce
l’effetto di una lenta ma prolungata esposizione all’azione del fattore morbigeno. L'ambito di applicazione della tutela
delle malattie professionali è ancora più ristretto di quello degli infortuni sul lavoro. D’altro lato, tanto per i lavoratori
dell’industria quanto per quelli dell’agricoltura, le malattie professionali davano diritto a prestazioni previdenziali solo in
quanto fossero state comprese negli appositi elenchi (c.d “malattie tabellate”). A differenza di quanto accade per
l’infortunio, la legge richiede che il lavoro costituisca la “causa diretta e determinante” della malattia professionale.
Attualmente l’elenco delle malattie professionali individua, suddivise in tre liste, le malattie di probabile e di possibile
origine lavorativa. La tabella è aggiornata periodicamente e, per agevolare l’aggiornamento, è istituito il “registro
nazionale delle malattie causate dal lavoro o ad esse correlate”. La Corte costituzionale ha dichiarato l’incostituzionalità
delle norme che limitavano la tutela delle malattie professionali a quelle indicate tassativamente nelle tabelle. Ne consegue
che anche malattie “non tabellate” danno luogo alla tutela previdenziale a condizione che venga provato che si sono
verificate a causa del lavoro prestato da chi ne è stato colpito. Di qui l’attuale sistema c.d. “misto”, in base al quale alcune
malattie, danno luogo alla tutela senza che sussista per il lavoratore l’onere di provare che sono state causate dall’attività
lavorativa svolta; altre, invece, quelle non tabellate, danno luogo a tutela soltanto se il lavoratore prova che sono state
causate dall’attività di lavoro. Analogamente a quanto avviene per l’infortunio sul lavoro, il diritto alle prestazioni
previdenziali economiche sorge soltanto quando la riduzione permanente della capacità lavorativa sia superiore al 10%.
L’INAIL riconosce anche la patologia del “mobbing” facendola rientrare nelle malattie professionali, qualora la stessa
provochi un’invalidità psico-fisica, con diritto al riconoscimento del danno biologico.

In caso di infortunio sul lavoro o di malattia professionale, il diritto alle prestazioni sorge indipendentemente
dall’adempimento da parte del datore di lavoro dei vari obblighi imposti dalla legge e, in particolare, dall’avvenuto
versamento dei contributi previdenziali: trova piena applicazione il principio dell’automaticità delle prestazioni. Le
prestazioni sono tante “economiche” che “sanitarie”. La circostanza che le prestazioni “economiche” siano commisurate
dalla retribuzione non significa che le prestazioni tengono conto del bisogno conseguente al verificarsi dell’evento
protetto, determinandolo, si può dire caso per caso, in relazione al tenore di vita raggiunto durante lo svolgimento
dell’attività lavorativa. Le prestazioni “economiche” erogate in caso di infortunio sul lavoro o malattia professionale non
sono cumulabili con le pensioni di inabilità’, di reversibilità’ o con l’assegno ordinario di invalidità’, se erogati dall’INPS
in conseguenza dello stesso evento da cui e’ scaturita anche la tutela assicurata dall’INAIL: (art. 1) il divieto di cumulo. Le
prestazioni sono invece cumulabili con le pensioni di anzianità’ o di vecchiaia, stante la diversità’ dei presupposti, o con i
trattamenti di invalidità’ originati da situazioni invalidanti diverse da quelle ammesse alla tutela in materia di infortuni sul
lavoro. Le prestazioni “sanitarie”, in quanto destinate ad evitare o a ridurre le conseguenze dell’infortunio o della malattia
professionale, hanno lo scopo precipuo di garantire il diritto alla salute ma sono anche funzionalizzate al recupero
dell’attitudine al lavoro.

La legge di riforma sanitaria ha attribuito al SSN la competenza ad erogare le “prestazioni sanitarie” ai lavoratori colpiti da
infortunio sul lavoro o che abbiano contratto malattia professionale. La legge di riforma sanitaria ha, invece, disposto che,
con legge regionale, dovrà’ essere disciplinato il coordinamento, anche mediante convenzioni, fra l’erogazione delle
anzidette prestazioni e gli interventi che l’INAIL è tenuto a porre in essere in favore degli infortunati e tecnopatici. Le
“prestazioni sanitarie” consistono nell’erogazione delle cure mediche e chirurgiche necessarie per tutta la durata
dell'inabilità’ temporanea ed anche dopo la guarigione clinica, in quanto occorrano a recuperare la capacità’ lavorativa (art.
86, TU). Tuttavia, anche quando venga constatata l'impossibilità’ di tale recupero e, cioè’, quando la lesione sia stata
definitivamente consolidata, l’INAIL, ove sussistano ragioni meritevoli di considerazione, può chiedere che l’erogazione
delle “prestazioni sanitarie” continui in favore del soggetto protetto.
In caso di “inabilità temporanea assoluta” il soggetto protetto ha diritto ad un’“indennità giornaliera” con decorrenza dal
quarto giorno successivo a quello in cui si è verificato l’infortunio o si è manifestata la malattia professionale e per tutta la
durata dell'inabilità’ stessa. L'indennità’ giornaliera” è’ ragguagliata al 60% della retribuzione, ma ove la durata
dell'inabilità’ si prolunghi oltre i novanta giorni, la misura di tale indennità’ è’ elevata al 75% della retribuzione. Viene
calcolata facendo riferimento alla retribuzione che il lavoratore ha effettivamente percepito in danaro o in natura durante i
dodici mesi precedenti all’infortunio.

In caso di “inabilità permanente” il soggetto protetto ha diritto ad una “rendita” con decorrenza dal giorno successivo a
quello della cessazione dell’inabilità temporanea assoluta. Per gli eventi successivi a tale data vengono erogate le
prestazioni economiche previste per il caso del “danno biologico”. Se l’“inabilità permanente” è “assoluta” la “rendita” è’
pari all’intera retribuzione già’ goduta, entro un massimale fissato con decreto ministeriale e, ove sia richiesto
un’assistenza continua, è dovuto anche uno speciale assegno non cumulabile con l’assegno erogato ai pensionati di
inabilità’. Se l’“inabilità permanente” è “parziale”, la “rendita” è variabile e rapportata alla retribuzione. La retribuzione da
prendere per base per la determinazione della “rendita” è la “retribuzione annua effettiva corrisposta al soggetto protetto”,
sia in danaro che in natura, durante i dodici mesi trascorsi prima dell'evento lesivo. Ove, ciò’ non sia possibile, si procede
alla determinazione della cosiddetta “retribuzione calcolata”. In ogni caso, la retribuzione, sia essa “effettiva” o
“calcolata”, viene contenuta, agli effetti della determinazione della “rendita”, entro un limite minimo ed un limite
massimo. Tali limiti confermano, di garantire standard di tutela, ritenuti idonei a fornire mezzi adeguati alle esigenze di
vita. L’importo della “rendita” e’ poi aumentato di un ventesimo per la moglie e per ciascun figlio.

Il legislatore, ha preso in considerazione il “danno biologico” derivante da infortunio o malattia professionale e ha dettato,
una speciale disciplina. Speciale disciplina, da un lato, perché’ provvisoria; d’altro lato, perché’ la prestazione prevista
“nell’ambito del sistema di indennizzo e sostegno sociale” sostituisce e non si aggiunge, alla rendita per inabilità’
permanente. Il “danno biologico” viene considerato come “la lesione all'integrità’ psicofisica, suscettibile di valutazione
medico legale, della persona [..] indipendentemente dalla capacità’ di produzione del reddito. Il “danno biologico” dà
luogo ad un indennizzo. Dal 1° gennaio 2019, le prestazioni sono, invece, erogate sulla base di un’unica “tabella
indennizzo danno biologico in capitale”, nella quale non c'è’ più’ distinzione di sesso e sono previsti indennizzi
mediamente più’ alti di circa il 40% rispetto alle precedenti tabelle. Quando, la menomazione, assume maggiore gravità’,
l’indennizzo è integrato da un’ulteriore quota di rendita commisurata, al grado di menomazione, alla retribuzione
percepita, al tipo di attività’ lavorativa svolta. Al finanziamento di questo aspetto della tutela infortunistica si fa fronte con
un’addizionale dei premi e contributi assicurativi.

La rendita di inabilità’ può’ essere oggetto di “revisione” tanto in caso di diminuzione ovvero di aumento dell’attitudine al
lavoro, quanto in seguito ad intervenute modificazioni delle condizioni fisiche del titolare. La “revisione” può’ avvenire
soltanto entro un periodo di tempo tassativamente prestabilito dalla legge: dieci anni dalla costituzione della rendita per gli
infortuni sul lavoro e quindici anni dalla costituzione di quella per malattia professionale. Trascorso tale periodo la legge
ritiene, che i postumi dell’infortunio o della malattia professionale non siano più suscettibili né di miglioramento né di
peggioramento. La rendita può’ anche essere soppressa nel caso di recupero dell’attitudine al lavoro nei limiti del minimo
indennizzabile.

Ove dall’infortunio sul lavoro o dalla malattia professionale sia derivata la morte del soggetto protetto, la legge attribuisce
ai superstiti il diritto a una rendita ragguagliata al 100% della retribuzione annua, effettiva o convenzionale, goduta dal
defunto. Tale rendita compete al coniuge superstite, nella misura del 50%, fino alla morte o a nuovo matrimonio; in questo
secondo caso è’ corrisposta la somma pari a tre annualità’ di rendita. A seguito della l. n. 76/2016, la prestazione spetta
anche a chi era unito civilmente al lavoratore defunto. Nel caso in cui tra i superstiti ci siano i figli, la rendita spetta ad essi
nella misura del 20%, fino al raggiungimento del diciottesimo anno di età’. Spetta, il 40% ai figli orfani di entrambi i
genitori anche se adottanti. In mancanza del coniuge o dei figli, la rendita spetta a ciascuno degli ascendenti e dei genitori
adottanti, se vivevano a carico del defunto, fino alla loro morte e nella misura del 20%. Nella stessa misura la rendita
spetta anche a ciascuno dei fratelli o delle sorelle del lavoratore defunto, purché’ conviventi a suo carico, che non abbiano
superato i limiti di età’ fissati per i figli. La legge di bilancio 2019 ha rivisto l’istituto della “vivenza a carico”
introducendo un parametro reddituale. Resta, però’, in ogni caso, che la somma complessiva delle rendite ai superstiti non
può’ superare l’importo dell’intera retribuzione percepita dal soggetto protetto. Infine, in caso di morte del lavoratore a
seguito di infortunio o di malattia professionale, la legge prevede l’erogazione al coniuge superstite o in mancanza, ai figli
anche di un assegno una tantum. A partire dal 1° gennaio 2019, l’importo dell’assegno funerario e’ stato elevato a
10.000,00 euro ed e’ erogato a prescindere dai requisiti necessari per aver diritto alla rendita ai superstiti.

I mezzi finanziari necessari per l’erogazione delle prestazioni previdenziali economiche in caso di infortunio sul lavoro o
di malattia professionale sono reperiti mediante contribuzione posta esclusivamente a carico dei datori di lavoro. Per le
prestazioni, gli oneri finanziari sono imputati alle Regioni. L’ammontare dei contributi dovuti e’ determinato in
proporzione alle retribuzioni, secondo le percentuali stabilite dalla “tariffa dei premi”. La legge stabilisce, però’ i criteri di
base. I “tassi di premio”, ovvero i coefficienti da applicare per calcolare il premio da pagare, devono essere determinati in
relazione “al rischio medio nazionale per ogni singola lavorazione pericolosa”. La “tariffa dei premi” prevede, inoltre, la
possibilità’ di variazione nell’ammontare dei contributi a seconda dell’andamento infortunistico aziendale: il c.d “rischio
ponderato”. Va osservato come i criteri di base ai quali e’ determinata la “tariffa dei premi” siano ancora quelli propri di
un’assicurazione che realizzi la ripartizione del rischio della responsabilita’ civile derivante dall’infortunio sul lavoro o
dalla malattia professionale tra tutti i datori di lavoro che ad esso sono esposti. A partire dal triennio 2019/2021 operano
nuove tariffe dei premi delle quattro gestioni tradizionali (industria, artigianato, terziario ed altre attività).

La legge esonera espressamente i datori di lavoro dalla responsabilità’ civile derivante dall’infortunio, a meno che una
sentenza penale stabilisca che l’infortunio sia avvenuto per fatto costituente reato, perseguibile d’ufficio, e che quel fatto
sia stato commesso o dallo stesso datore di lavoro o da un lavoratore suo dipendente. Tale disposizione nega al lavoratore
il diritto di ottenere dal suo datore di lavoro, anche nei casi in cui l’infortunio si e’ verificato per colpa di quest’ultimo, il
risarcimento dei danni eccedenti le prestazioni previdenziali. La Corte ha compreso la sostanziale differenza intercorrente
tra prestazioni previdenziali e risarcimento dei danni. Le prime, infatti, sono erogate nell’interesse pubblico e tendono a
realizzare la liberazione dal bisogno del lavoratore infortunato; il risarcimento del danno, invece, prescinde dal bisogno e
mira a restaurare il pregiudizio patrimoniale arrecato dall’autore di un fatto illecito a chi ne è’ rimasto vittima.

Con l’entrata in vigore del d.lgs. n.151/2015, sono state introdotte importanti novità’ in tema di oneri di comunicazione
degli infortuni, nell’ottica di una razionalizzazione e omogeneizzazione degli adempimenti posti a carico dei datori di
lavoro e dei medici certificatori in materia di invio delle certificazioni all’INAIL. Ora è il medico certificatore a dover
trasmettere all’INAIL il certificato di infortunio e di malattia professionale, con conseguente esonero per il datore di
lavoro. Pertanto i datori di lavoro, sono, ormai, tenuti soltanto a indicare nella denuncia/comunicazione il numero di
protocollo del certificato medico attestante l’infortunio. Per contro, gli infortuni sul lavoro devono, essere denunciati
dall’INAIL alle autorità’ di pubblica sicurezza. Inoltre i datori di lavoro non devono piu’ istituire, tenere e conservare sul
luogo di lavoro il c.d “registro degli infortuni”. A carico del lavoratore, invece, è’ posto l’obbligo, in caso di malattia
professionale, di darne, entro quindici giorni dalla sua manifestazione, comunicazione al datore di lavoro che, a sua volta,
deve farne denuncia all’INAIL, sempre in via telematica, nei successivi cinque giorni.

6. La tutela per l’invalidità, la vecchiaia e i superstiti

Il primo intervento pubblico volto a realizzare una tutela previdenziale volontaria per la vecchiaia si ebbe con l’istituzione
della “cassa nazionale di previdenza” (350/1889). La cassa, alla quale potevano iscriversi i cittadini italiani d’ambo i sessi
(in un primo momento solo operai) era finanziata soprattutto con i contributi degli iscritti volontari, più una parte versata
dallo Stato e da terzi. La cassa erogava agli iscritti over 60-65 una rendita vitalizia di base più annualità vitalizie ad operai
divenuti inabili che avessero riversato le relative indennità. La previdenza volontaria si trasformò in obbligatoria soltanto
con l’istituzione della “cassa nazionale per le assicurazioni sociali” (603/1919). La tutela venne estesa per la prima volta
anche agli impiegati. Al finanziamento si provvedeva con contributi posti a carico dei datori di lavoro, dei prestatori di
lavoro e dello Stato. Il sistema venne poi perfezionato con i r.d.l. 1827/35 e 639/39. Venne introdotto il “principio della
automaticità delle prestazioni” anche nella tutela previdenziale per l’invalidità, vecchiaia e superstiti: l’ammontare delle
pensioni doveva essere determinato in funzione soltanto delle ultime retribuzioni. Tale regola aveva però concorso
all’aggravamento della crisi finanziaria delle gestioni interessate. Dall’altro lato, la tutela per invalidità, vecchiaia e
superstiti ha avuto – dopo il dopoguerra – un’estensione notevole essendo stata praticamente estesa a quasi tutte le
categorie di lavoratori. Una particolare tutela è stata estesa anche a tutti i cittadini anziani e in disagiate condizioni
economiche, siano stati o no lavoratori.

Il fondamento della tutela per l’invalidità, vecchiaia e superstiti risiede nell’interesse pubblico affinché vengano garantiti
ad ogni cittadino i mezzi necessari per consentire l’effettivo godimento dei diritti civili e politici, tutte le volte che si
verifichi una situazione di bisogno a ragione dell’età, dello stato di invalidità o della morte del lavoratore.

Per i lavoratori dipendenti da privati o da enti pubblici economici la tutela previdenziale per l’invalidità, vecchiaia e
superstiti è realizzata dal “regime generale” gestito da INPS. La tendenza all’universalizzazione del regime generale che
già si era manifestata con la soppressione dei regimi sostituivi instituiti per singole aziende è stata recentemente
completata. Restano, invece, alcuni “regimi speciali”, quali i regimi sostituitivi gestiti dall’INPS che riguardano i
telefonici, gli elettrici e il personale di volo dipendente da aziende di navigazione aerea, etc. Altri regimi speciali sono
gestiti dall’INPS per i lavoratori autonomi, mediante tre gestioni speciali: quella per i coltivatori diretti, coloni e mezzadri
e imprenditori agricoli professionali; quella per gli artigiani; quella per gli esercenti attività commerciali. Opera anche una
quarta gestione, la “gestione separata”, che amministra l’assicurazione obbligatoria per l’invalidità, la vecchiaia e i
superstiti, di una serie di lavoratori autonomi che non svolgono nessuna delle attività rientranti nelle predette tre gestioni
speciali. Per i liberi professionisti, invece, la tutela è gestita da “enti previdenziali privatizzati”, quali sono ormai le casse di
previdenza categoriale. È specificato che i liberi professionisti privi di una propria cassa previdenziale hanno l’obbligo di
iscriversi alla predetta quarta gestione dell’INPS. Gli enti previdenziali privatizzati godono di autonomia normativa e sono
regolati da proprie fonti regolamentari; sono comunque tenuti ad assicurare l’equilibrio finanziario delle rispettive gestioni.
I “regimi integrativi” che a volte sono gestiti da enti diversi dall’INPS realizzano, invece, una tutela che si aggiunge a
quella del regime generale e rappresentano una forma di mutualità.

Quando nei regimi speciali, esclusivi, sostitutivi non si verificano i presupposti per il sorgere del diritto a prestazioni
previdenziali, la posizione del soggetto protetto viene ricostituita nel regime generale gestito dall’INPS.

La procedura di “ricongiunzione” prevede il ricongiungimento dei contributi versati nei regimi speciali, a titolo oneroso
dal 2010. Anche nel caso inverso, la ricongiunzione dei periodi contributivi risultanti nel regime generale a quelli maturati
nei regimi speciali, esclusivi, sostitutivi ai fini del diritto alla liquidazione di una pensione unica, è per l’interessato a titolo
oneroso. La caratteristica della ricongiunzione è che i periodi ricongiunti sono utilizzati come se i contributi versati fossero
stati sempre versati nel regime in cui sono stati unificati e danno quindi diritto a pensione in base ai requisiti previsti dal
regime stesso. Chi non vuole o non è in grado di affrontare gli oneri, ha un’altra possibilità per mettere insieme spezzoni
contributivi esistenti. Può ricorrere alla “totalizzazione” dei periodi assicurativi. Essa consente al soggetto di utilizzare le
anzianità contributive maturate presso regimi previdenziali diversi al fine del raggiungimento dei requisiti contributivi
richiesti per il sorgere del diritto a pensione di anzianità, vecchiaia o ai superstiti e per ottenere livelli di pensione più
elevati. La Corte Costituzionale ha precisato che la totalizzazione risponde anche ad un’esigenza di politica sociale legata
alla flessibilità dei rapporti di lavoro; ciononostante non è un istituto a carattere generale, bensì è riservata alla
discrezionalità del legislatore. Il diritto a pensione totalizzata sorge a condizione che: il lavoratore non sia già titolare di
trattamento pensionistico autonomo presso una delle gestioni previdenziali di iscrizione; il lavoratore abbia raggiunto
un’età di 65 anni e 7 mesi; il lavoratore abbia maturato un’anzianità contributiva di almeno 40 anni, indipendentemente
dall’età; i periodi di contribuzione da cumulare non siano coincidenti e di durata inferiore ai tre anni. L’esercizio del diritto
alla totalizzazione non comporta oneri per chi lo esercita; tuttavia, per coloro che optano per la totalizzazione, i contributi
che rientrano nell’istituto saranno conteggiati nel meno vantaggioso sistema contributivo. Inoltre, la legge prevede che la
domanda di ricongiunzione precluda la possibilità di ricorrere alla totalizzazione. Per ottenere quest’ultima, infine, il
lavoratore deve presentare apposita domanda all’ente previdenziale presso il quale egli è o è stato iscritto.

Un ulteriore possibilità di mettere insieme la contribuzione frammentata è l’istituto del “cumulo”. Questo consente ai
lavoratori iscritti presso due o più forme di assicurazione obbligatoria per invalidità, vecchiaia e superstiti di cumulare
gratuitamente tutti i periodi non coincidenti ai fini del conseguimento di un’unica pensione. Il cumulo contributivo è
esercitabile anche dagli iscritti alle casse professionali che possono, così, sommare i contributi versati nelle diverse
gestioni previdenziali al fine di riconoscere un’unica pensione da liquidarsi secondo le regole di calcolo previste da
ciascun fondo previdenziale.

La tutela previdenziale realizzata dal regime generale dell’invalidità, vecchiaia e superstiti gestito dall’INPS si estende a
tutti coloro che abbiano compiuto l’età di 14 anni e prestino lavoro retribuito alle dipendenze altrui. La legge 398/87
disciplina gli aspetti previdenziali del lavoro italiano all’estero quando viene svolto in paesi non comunitari e con i quali
non siano state stipulate convenzioni. La legge, anche se vieta il lavoro ai minori di 16 anni, stabilisce che i fanciulli di
qualsiasi età, quando abbiano effettivamente prestato lavoro, hanno diritto alle prestazioni assicurative previste. La legge
dispone che i contributi previdenziali siano dovuti anche per i lavoratori che continuano o inizino a svolgere attività
lavorativa dopo il compimento dell’età pensionabile.

Nei casi in cui il rapporto di lavoro rimane sospeso il quanto il lavoratore si è venuto a trovare nella impossibilità di
prestare la sua attività, la legge dispone che vengano accreditati i “contributi figurativi”. I periodi coperti da contribuzione
figurativa sono: servizio militare; malattia e infortunio; assenza dal lavoro per donazione sangue; congedo di maternità,
paternità e parentale; riposi giornalieri per gravi motivi familiari; permesso retribuito; congedo straordinario. I contributi
figurativi vengono accreditati anche durante i periodi di disoccupazione e di ricovero, a seguito di tbc, aspettative per
funzioni pubbliche elettive, durante i periodi di integrazione salariale, a causa di persecuzione politica o razziale. I
contributi figurativi sostituiscono a tutti gli effetti i contributi previdenziali il cui versamento è sospeso; di fatti, sono
rilevanti ai fini del raggiungimento dei requisiti per il diritto a pensione, sia per la determinazione dell’ammontare di
quest’ultima. Una volta estinto il rapporto di lavoro, il lavoratore è autorizzato a proseguire volontariamente il versamento
dei contributi interamente a proprio carico: la “contribuzione volontaria” serve a coprire quei periodi in cui il rapporto di
lavoro si è interrotto o è stato sospeso. La richiesta è volta a conservare i diritti derivanti dall’assicurazione obbligatoria o a
perfezionare i requisiti contributivi per conseguire il diritto a pensione. Anche la “contribuzione da riscatto” serve a
sopperire alla mancata copertura contributiva di periodi in cui il datore ha omesso il versamento dei contributi
previdenziali o rispetto ai quali non era configurabile, al momento dello svolgimento dell’attività lavorativa, l’obbligo
contributivo. Trattasi di una contribuzione onerosa a carico del lavoratore o in un’unica soluzione o attraverso pagamento
rateale. Si tratta di una facoltà complementare rispetto alla contribuzione volontaria.

Esistono due forme di riscatto agevolato. La prima riguarda la possibilità di riscattare, a un costo molto contenuto e
rateizzabile, il periodo universitario per tutta la durata del ciclo, ma non per chi sia andato fuori corso. La seconda è la
pace contributiva che consente il recupero ai fini pensionistici dei buchi contributivi tra un lavoro e l’altro. In entrambi
casi, le forme di riscatto non possono essere utilizzate da soggetti già titolari di pensione.

Con l’introduzione del “principio della automaticità delle prestazioni” la legge ha disposto che il requisito di
contribuzione stabilito per il diritto alle prestazioni di vecchiaia, invalidità e superstiti, si intende verificato anche quando i
contributi non siano effettivamente versati, ma risultino dovuti nei limiti della prescrizione e che tali periodi di
contribuzione siano da considerare utili anche ai fini della determinazione della misura delle pensioni. Il principio della
automaticità delle prestazioni non trova, invece, applicazione rispetto al lavoro autonomo. Ad ulteriore garanzia della
tutela dell’interesse del soggetto protetto, la legge impone all’INPS anche l’obbligo di inviare ad ogni lavoratore un
estratto conto contenente l’indicazione della retribuzione denunciata dal datore di lavoro, consentendo in tal modo un
controllo costante.

Le prestazioni erogate nel regime generale sono prevalentemente economiche. Tali prestazioni si caratterizzano per la
continuatività della loro erogazione che cessa, di regola, con la morte del soggetto protetto e vengono designate con il
termine “pensioni”. Nella tutela per l’invalidità sono anche previste prestazioni sanitarie, la cui disciplina va coordinata
con le disposizioni della legge di riforma sanitaria.

In origine, l’ammontare della pensione era determinato con il “sistema contributivo”. In seguito, fu introdotto anche il
“sistema retributivo”. L’ammontare della pensione retributiva era determinato in base: da un lato, alla media delle
retribuzioni percepite negli ultimi anni di lavoro prestato e, dall’altro lato, all’anzianità di servizio. Il sistema contributivo
tiene contro dei contributi versati, partendo dall’accantonamento annuale di un ammontare di contributi pari al 33% della
retribuzione imponibile. La somma dei singoli importi annuali accantonati costituisce il “montante contributivo
individuale”. L’importo annuo della pensione si ottiene moltiplicando il montante contributivo individuale per il
coefficiente determinato dalla legge e che varia in funzione dell’età alla quale è stato chiesto il pensionamento
(coefficiente di trasformazione).

Mentre la pensione contributiva era determinata soltanto in base alla contribuzione versata, la nuova pensione varia anche
in relazione alla c.d. speranza di vita. Ed infatti, per effetto dei coefficienti di trasformazione, l’importo della pensione è
determinato ripartendo la rendita prodotta dal capitale accreditato, per il numero degli anni durante i quali – sulla base di
previsioni statistiche – si può prevedere che la pensione dovrà continuare ad essere erogata al titolare o ai suoi reversibili.
Le variazioni della speranza di vita influiscono anche sulla determinazione del requisito dell’età fisica e di quello
contributivo dai quali dipendono l’acquisizione del diritto a pensione. La legge 214/2011 ha previsto che la quota di
pensione corrispondente all’anzianità contributiva venga calcolata esclusivamente con il sistema di calcolo contributivo.

Per evitare che l’ammontare delle pensioni calcolate con il sistema retributivo risultasse irrisorio, la legge aveva previsto
un ammontare minimo dovuto. Le pensioni retributive non potevano essere inferiori a determinati importi, le c.d.
“pensioni minime”. La pensione minima era costituita da due distinte prestazioni dovute da gestioni diverse: da un lato,
essa comprendeva la quota erogata dalla gestione degli interventi assistenziali e di sostegno alle gestioni previdenziali
(quota spettante a tutti i pensionati di vecchiaia, invalidità o superstiti; dall’altro, comprendeva un’integrazione della
pensione minima, la cui eventuale differenza viene posta a carico del Fondo pensioni lavoratori dipendenti. L’integrazione
ai trattamenti minimi non spettava a chi possedeva redditi propri. È stato ritenuto che la funzione propria della integrazione
al minimo venga meno quando la garanzia della sopravvivenza sia assicurata dai redditi propri del soggetto protetto. Le
stesse esigenze di solidarietà che avevano indotto a prevedere la garanzia di un minimo di pensione hanno anche
determinato la previsione di un massimo di pensione. La legge disponeva che, nel determinare l’ammontare della
pensione, non si sarebbero superati determinati importi. Attualmente, però, il legislatore non prevede un “massimale di
pensione”; semmai, pone dei massimali di contribuzione e di retribuzione pensionabile.

L’adattamento delle pensioni all’effettiva situazione di bisogno è garantito anche con l’erogazione di maggiorazioni per i
familiari a carico e con la perequazione automatica delle pensioni. Ad oggi, le maggiorazioni per i familiari a carico
vengono sostituite con “l’assegno per il nucleo familiare”, a carico della cassa unica assegni familiari gestita dall’INPS.
L’assegno spetta una sola volta per uno stesso beneficiario e assorbe e si sostituisce a tutti gli altri trattamenti di famiglia.
Anche gli assegni per il nucleo familiare costituiscono una prestazione previdenziale.

L’espediente tecnico prescelto dal legislatore per assicurare e mantenere nel tempo la condizione di adeguatezza delle
prestazioni previdenziali è stata la “perequazione automatica”, introdotta nel 1969. Tale meccanismo andava sicuramente
bene per le pensioni minime che registrarono incrementi significativi; per le pensioni superiori al minimo, invece, provocò
effetti distorcenti. Per questa ragione, con il passare degli anni e a fronte di un forte processo inflazionistico si verificò un
forte appiattimento delle pensioni. Da qui una serie di interventi legislativi diretti a individuare un meccanismo più equo.
Con la legge di riforma del 1992 si stabilità che la perequazione automatica delle pensioni operasse in base al solo
adeguamento al costo della vita e non più alla dinamica salariale. Le diverse riforme del sistema pensionistico che si sono,
poi, succedute nel tempo, hanno aggiunto solo marginali ritocchi a tale meccanismo. Tant’è che, in più occasioni, è stato
anche disposto il “blocco temporaneo della perequazione automatica”. Questi provvedimenti per lungo tempo hanno
superato i sospetti di legittimità costituzionale, finché poi la Corte Costituzionale ha dichiarato illegittimo il blocco per il
biennio 2012-2013. Per il triennio 2019-2021, la legge di bilancio 2019 ha ulteriormente rivisto il meccanismo di
perequazione. È stato confermato l’adeguamento all’inflazione del 100% solo per gli assegni fino a 3 volte il minimo del
trattamento e, dall’altro lato, è stato portato a 7 il numero delle fasce progressive di importo delle pensioni (% esplicative a
pag. 208).

Poi, esigenze di solidarietà hanno spesso indotto il legislatore ad imporre, in più riprese, un “ contributo di solidarietà”
sulle pensioni che finivano per avere una funzione diversa dalla garanzia dei mezzi adeguati alle esigenze di vita. Così è
accaduto con la legge 214/2011 che ha aggiornato la disciplina del “contributo di solidarietà” applicato alle c.d. pensioni
d’oro, prevedendo una trattenuta del 15% su tutti i trattamenti pensionistici eccedenti 200.000 euro. La Corte
Costituzionale ha, però, dichiarato l’illegittimità delle disposizioni legislative che prevedevano quelle trattenute, ritenendo
che non sarebbero state destinate a disciplinare il calcolo delle prestazioni previdenziali, ma avrebbero comportato un vero
e proprio prelievo di natura tributaria.

La legge di stabilità dell’anno 2019 ha introdotto un nuovo contributo di solidarietà, a scaglioni, sulle pensioni più elevate
per il quinquennio 2019-2023. Il contributo si applica solo sulle pensioni INPS, i cui importi complessivamente considerati
superino 100.000 euro lordi su base annua. È bene sottolineare la differenza fra il contributo di solidarietà e il blocco della
perequazione. Il contributo di solidarietà non intacca l’ammontare lordo della pensione, che poi alla scadenza tornerà ad
essere quello precedente. Il blocco della perequazione, invece, ha effetti permanenti perché non viene mai più recuperato.

Come detto, le pensioni sono diversificate con riguardo ai criteri con i quali ne viene determinato l’ammontare. Altresì, le
pensiono sono diverse anche con riguardo all’evento protetto:

 Trattamenti di invalidità
 Pensione di vecchiaia
 Pensione ai superstiti
 Trattamenti di invalidità e pensioni ai superstiti per morte a causa di servizio
 Assegno ai cittadini over 65 sprovvisti dei mezzi necessari per vivere

La diversità dei criteri in base ai quali è definito l’ammontare condizionano il sorgere del relativo diritto e la valutazione
della presenza dello stesso spetta alla politica legislativa. Ancorché erogate a diverse condizioni, in relazione al versificarsi
di eventi diversi e determinate nel loro ammontare in base a differenti criteri, tutte le pensioni adempiono la medesima
funzione ed hanno la medesima natura. Trattasi di prestazioni economiche dovute dagli enti previdenziali per liberare dal
bisogno i soggetti protetti. All’identità di funzione corrisponde, poi, identità di struttura dei vari rapporti giuridici dei quali
le diverse pensioni costituiscono oggetto (tali rapporti hanno sempre contenuto un diritto soggettivo). Anche il
finanziamento dei vari trattamenti avviene mediante una contribuzione che è globale ed è indistinta per tutte le forme di
tutela realizzate dal regime generale.

La legge 335/1995 ha sancito il “divieto di cumulo” delle pensioni di invalidità, di reversibilità e dell’assegno ordinario di
invalidità a carico del regime generale dell’INPS, se liquidati in conseguenza di infortunio su lavoro o malattia
professionale, con la rendita vitalizia liquidata dall’INAIL per lo stesso evento invalidante secondo le norme
dell’assicurazione infortuni sul lavoro e malattie professionali. Tuttavia, il divieto è stato mitigato dalla legge 388/2000
che ha previsto la possibilità di cumulo tra il trattamento di reversibilità erogato dall’INPS e la rendita ai superstiti erogata
dall’INAIL quando all’infortunio o alla malattia professionale del lavoratore sia conseguito il decesso.

Con decorrenza dall’1° gennaio 2009, è disposta la totale cumulabilità tra:

 Redditi di lavoro autonomo e dipendente e pensione di vecchiaia anticipata, liquidata con il sistema contributivo, a
condizione che il soggetto protetto abbia maturato i requisiti di età e di contribuzione
 Redditi di lavoro autonomo e dipendente e pensione di vecchia anticipata, liquidata interamente con il sistema
contributivo, con anzianità contributiva pari o superiore ai 40 anni
 Tra redditi di lavoro autonomo e dipendente e pensione di vecchiaia, liquidata interamente con il sistema contributivo,
a soggetti con età pari o superiore a 65 anni per gli uomini e 60 anni per le donne

I redditi da lavoro sono cumulabili anche con l’assegno ordinario di invalidità che, tuttavia, viene ridotto a seconda
dell’ammontare complessivo dei redditi. Resta in vigore il divieto di cumulo tra retribuzione e pensione di inabilità. Una
parziale deroga al cumulo totale è stata disposta per chi percepisce la pensione quota 100, cumulabile solo con redditi di
lavoro autonomo occasionale sino a 5000 euro annui. Occorre precisare che i contributi versati mentre si continua a
lavorare cumulando i redditi da lavoro con la prima pensione non vengono persi, ma possono dare luogo a una ulteriore
rendita, che si aggiunge a quella già liquidata in via principale ed è denominata “supplemento di pensione”. È riconosciuta
nei confronti di coloro che proseguono l’attività lavorativa trascorsi almeno 5 anni dalla decorrenza della pensione e si
somma alla pensione già in essere.

Già a partire dalla fine degli anni ’80 cominciò ad essere avvertita la crisi finanziaria dei regimi pensionistici. Il legislatore
è più volte intervenuto per ridurre i livelli della tutela previdenziale pubblica. Per effetto di tali interventi sono stati, via
via, drasticamente aumentati i requisiti per l’accesso alle pensioni e ridotti gli importi di queste ultime che, oramai,
tendono esclusivamente ad eliminare situazioni di bisogno effettivo e tengono conto del costo derivante dalla durata del
periodo durante il quale continueranno ad essere erogate le prestazioni. Il definitivo acuirsi, nel 2011, di quella crisi ha
condotto alla formazione di un nuovo Governo, istituito con il preciso intento di realizzare quelle forme strutturali che il
Paese attendeva ormai da decenni. Non appena insediato, il Governo ha dovuto realizzare una radicale riforma del nostro
sistema pensionistico che ha ulteriormente ridotto l’effettività della tutela previdenziale pubblica. L’obiettivo è stato quello
di porre le gestioni pensionistiche al riparo dall’insidia costituita dal progressivo aumento degli oneri di spesa per pensioni
dovuto all’innalzamento delle aspettative di vita e di garantire la stabilità economico-finanziaria di quelle gestioni. La
riforma delle pensioni è stata realizzata con legge 214/2011. Il legislatore degli anni successivi ha, comunque, provato a
smantellare la riforma del 2011, introducendo una serie di deroghe, soprattutto per attenuare la rigidità delle regole sull’età
pensionabile e facilitare il raggiungimento delle soglie di accesso al pensionamento.

La nuova riforma ha radicalmente modificato anche i tipi di prestazioni pensionistiche erogate dal sistema ed i requisiti di
accesso. Per comprendere al meglio il senso della riforma è indispensabile porre in comparazione il vecchio ed il nuovo
sistema risultante dalla riforma.

Requisiti per le prestazioni pensionistiche prima della riforma:

 Pensione di anzianità; il requisito consisteva nell’avvenuto versamento, per 40 anni, dei contributi previdenziali
 Pensione di vecchiaia; il requisito era legato sostanzialmente all’età anagrafica
 Pensione di vecchiaia anticipata; era stato introdotto il c.d. sistema delle quote, in base al quale il diritto alla pensione
si perfezionava al raggiungimento di una quota, risultante dalla somma tra l’età anagrafica minima richiesta e almeno
35 anni di anzianità contributiva

Requisiti per le prestazioni pensionistiche dopo la riforma:

Le tre tipologie di pensioni sopracitate sono sostituite da due tipologie di prestazioni, denominate rispettivamente pensione
di vecchiaia e pensione anticipata. Il diritto alla pensione di vecchiaia è legato all’età pensionabile che non può ora essere
determinata una volta e per tutti gli anni futuri (speranza di vita = aumenti nel tempo). In ogni caso, attualmente l’età
pensionabile è la stessa per tutti i lavoratori (67 anni). Al requisito anagrafico va comunque aggiunto quello contributivo:
di massima, il diritto alla pensione di vecchiaia si consegue al raggiungimento di un’anzianità contributiva di almeno 20
anni. Il diritto alla pensione anticipata, che sostituisce la precedente pensione di anzianità, si consegue a prescindere
dall’età, qualora si sia in possesso di una determinata anzianità contributiva che, nel 2018, era pari a 42 anni e 10 mesi per
gli uomini e 41 anni e 10 mesi per le donne. In alternativa al requisito della sola contribuzione, il trattamento anticipato
può essere conseguito mediante una combinazione di anzianità contributiva e di età. Un’altra deroga è rappresentata dal
“regime sperimentale per le donne”: consente di anticipare l’uscita di diversi anni rispetto alle regole ordinarie a patto
però di accettare una prestazione interamente calcolata con il sistema contributivo. Con la legge di bilancio per il 2017 è
stato anche introdotto un canale di uscita a 41 anni di contributi, a prescindere dall’età anagrafica, nei confronti dei c.d.
“lavoratori precoci”. Altre eccezioni sono quelle previste per i lavoratori addetti a “mansioni usuranti”. Per queste
mansioni è previsto un anticipo del limite di età pensionabile. Regole e speciali e di maggiore favore sono, infine, dettate
per i lavoratori addetti a mansioni che comportano esposizione all’amianto. In ogni caso, la possibilità di fruire di detti
benefici dipende sempre dalle coperture finanziarie messe a disposizione di anno in anno. Sopravvivono altresì numerose
normative settoriali, che consentono a ristrette categorie di lavoratori di pensionarsi prima. Il riferimento è alle leggi che
anticipano la pensione consentendo il computo agevolato delle giornate di lavoro, come per i lavoratori agricoli e per gli
sportivi professionisti.

Il diritto a pensione di vecchiaia e anticipata è condizionato anche dalla cessazione del rapporto di lavoro onde, in caso di
nuova successiva occupazione, trovi eventuale applicazione il divieto di cumulo, ove ancora esistente. Non è così per i
lavoratori autonomi, per i quali il diritto alla pensione non è subordinato alla cessazione dell’attività lavorativa. La
prestazione non viere erogata d’ufficio ma occorre presentare la domanda. La pensione ha decorrenza dal mese successivo
a quello in cui è cessato il rapporto di lavoro. È fatta salva la facoltà del soggetto protetto di ottenere la pensione di
vecchiaia con decorrenza dal mese successivo a quello di presentazione della domanda, ove ne faccia espressa richiesta in
tal senso. La nuova riforma ha soppresso il sistema delle decorrenze mobili, c.d. “ finestre d’uscita”. Il pagamento delle
pensioni avviene in rate mensili, il 1° giorno di ciascun mese o il giorno successivo se festivo o non bancabile. Nel mese di
dicembre viene erogata la tredicesima e in luglio la quattordicesima. È prevista, altresì, la facoltà di chiedere di continuare
a lavorare, fino al 70esimo anno di età. Il legislatore, al fine di incentivare la prosecuzione del rapporto di lavoro per
ritardare il momento di accesso ai trattamenti pensionistici, prevede l’erogazione di importi più elevati per effetto
dell’applicazione dei coefficienti di trasformazione. Nel 2019 è stata anche introdotta la sanzione accessoria della
“sospensione” del pagamento dei trattamenti previdenziali di vecchiaia e anticipati, erogati dagli enti di previdenza
obbligatoria, ai soggetti condannati a pena detentiva con sentenza passata in giudicato per i reati di particolare allarme
sociale. La sospensione della prestazione previdenziale può essere revocata dall’autorità giudiziaria che l’ha disposta.

Per quanto riguarda i “prepensionamenti” la legge consente che il diritto alla pensione di vecchiaia maturi con anticipo
purché sussistano determinati requisiti di assicurazione e di contribuzione e, comunque, cessi il rapporto di lavoro. Il
legislatore ha fatto ricorso a diverse forme peculiari di prepensionamento, che operano lungo due direttrici: misure di
ammortizzatore sociale, nella logica del ricambio generazionale; forme flessibili e graduali di accesso alla pensione.

Nella prima prospettiva, si pensi al “contratto di solidarietà espansivo”. Qui, i datori di lavoro si pongono l’obiettivo di
incrementare gli organici attraverso una riduzione stabile dell’orario di lavoro con riduzione della retribuzione e con la
contestuale assunzione a tempo indeterminato di nuovo personale. Ai lavoratori delle aziende nelle quali siano stati
sottoscritti tali contratti di solidarietà viene riconosciuto, a domanda, il trattamento di pensione. Tale disciplina è stata
sostituita di recente dal c.d. “contratto di espansione”. Il nuovo contratto si rivolge alle imprese con oltre 1000 unità
lavorative, interessate da azioni di reindustrializzazione e riorganizzazione. In cambio di nuove assunzioni, l’azienda può
accedere a una serie di misure di semplificazione e contenimento del costo di lavoro. È stabilito che ai lavoratori che
accedono al prepensionamento non possono essere cambiati, nel futuro, i requisiti per il diritto alla pensione.

Nella seconda prospettiva, è stato introdotto il c.d. “anticipo pensionistico”, chiamato ape, articolato in tre forme:

 L’ape volontario. Si concretizza in un prestito bancario, garantito da un’assicurazione privata contro il rischio
premorienza. Una volta raggiunti i requisiti per la normale uscita di vecchiaia, il lavoratore-pensionato cominciare a
restituire il prestito tramite trattenute mensili sulla sua pensione
 L’ape aziendale. Prevede un accordo individuale con il datore di lavoro che può aumentare il montante contributivo
del dipendente. La dote contributiva fornita dal datore di lavoro deve essere materialmente versata all’INPS in unica
soluzione

È introdotto anche il c.d. “esodo incentivo”, una sorta di scivolo verso la pensione per quei lavoratori che, una volta
licenziati, incontrano molte difficoltà a reinserirsi nel sistema produttivo. Al lavoratore che accede al trattamento di esodo
è corrisposta dall’INPS una prestazione chiamata “isospensione”, di importo pari al trattamento pensionistico che sarebbe
spettato in base alle regole vigenti. È il datore di lavoro a versare all’INPS tale somma.

 L’ape sociale. Si tratta di un’indennità a totale carico dello Stato. La prestazione è erogata dall’INPS a soggetti in stato
di bisogno, sempre che abbiano compiuto almeno 63 anni di età e che non siano già titolari di pensione diretta. È stato
istituito anche il fondo ape sociale, finalizzato al cofinanziamento dell’istituto

Infine, è stata introdotta la “pensione quota 100” in via sperimentale per 3 anni. Offre la possibilità al lavoratore di andare
in pensione se in questi 3 anni matura i seguenti requisiti: 62 anni di età e 38 anni di contributi versati. Il requisito
anagrafico di 62 anni non viene adeguato alla speranza di vita e non è prevista alcuna penalità sulle regole di calcolo
dell’assegno.

La domanda per ottenere le prestazioni di invalidità costituisce un onere per il soggetto protetto. Ad essa deve essere
allegato un certificato medico ed ogni altro documento idoneo a provare l’esistenza di uno stato invalidante. Il sorgere del
diritto alle prestazioni è condizionato da requisiti contributivi; tali requisiti devono esistere al momento della presentazione
della domanda e a tale momento deve essersi già verificata l’invalidità. La presentazione della domanda determina la
decorrenza dei trattamenti di invalidità (il primo giorno del mese successivo alla domanda) e fa decorrere il termine di 120
giorni entro il quale l’INPS è tenuto ad erogare la pensione. La legge ha anche disposto che il giudice, nel decidere le
controversie in materia di “invalidità pensionabile”, debba tener conto dell’eventuale aggravamento delle malattie nonché
di tutte le infermità incidenti. Allo scopo di soddisfare con tempestività le esigenze di chi versa in un particolare stato di
bisogno, la legge ha previsto l’obbligo degli uffici dell’INPS di procedere alla liquidazione della pensione.

Inizialmente, per quanto riguarda l’invalidità pensionabile, la legge condizionava il diritto alla pensione di invalidità alla
riduzione della “capacità di guadagno”, in modo permanente e a causa di infermità o difetto fisico o mentale. La
tradizionale nozione di invalidità pensionabile riferita ad una riduzione della capacità di guadagno risultava
eccessivamente elastica in assenza di criteri obiettivi idonei a valutare quale peso esercitassero le caratteristiche
dell’ambiente socio-economico sull’infermità o sul difetto fisico o mentale da cui il soggetto era colpito. In conseguenza di
questa situazione si era verificata un’espansione anomala del numero dei pensionati di invalidità, specialmente al Sud. La
funzione originaria della pensione di invalidità aveva finito per essere deformata e snaturata fino a divenire una generica
tutela della disoccupazione.

La nuova disciplina 222/84 considera invalido il soggetto protetto la cui capacità di lavoro – non più guadagno – in
occupazioni confacenti alle sue attitudini, sia ridotta in modo permanente a causa di difetto fisico o mentale a meno di un
terzo. La legge 225/1955 considera inabile il soggetto protetto che a causa di infermità o difetto fisico o mentale si trovi
nell’assoluta e permanente impossibilità di svolgere qualsiasi attività lavorativa.

L’invalido ha diritto ad un assegno, non reversibile ai superstiti. La legge stabilisce che ai fini della conferma dell’assegno
di invalidità si tenga conto dell’attività lavorativa nel frattempo svolta. L’assegno di invalidità è calcolato secondo la
disciplina vigente per il regime generale, per i lavoratori dipendenti, che regola la determinazione dell’ammontare della
pensione. Durante il godimento dell’assegno di invalidità, il beneficiario può proseguire lo svolgimento di un’attività
lavorativa. Il legislatore dispone che al compimento dell’età stabilita per il diritto a pensione di vecchia, l’assegno di
invalidità si trasformi, a condizione che sussistano i requisiti di assicurazione e di contribuzione, in pensione di vecchiaia.

L’inabile ha diritto ad una pensione di inabilità, a condizione non solo che cessi del tutto l’attività lavorativa, ma anche che
si abbia la cancellazione da qualsiasi elenco o albo professionale e che espressamente rinunzi ai trattamenti di
disoccupazione o ad ogni altro trattamento previdenziale. È espresso il divieto di cumulo tra prestazioni previdenziali. La
pensione di inabilità, reversibile ai superstiti, è costituita da una somma pari all’importo dell’assegno di invalidità,
integrato da una maggiorazione di importo tale da elevare l’ammontare dell’assegno stesso. La pensione di inabilità non si
trasforma automaticamente in pensione di vecchiaia: perché ciò avvenga è necessario che il pensionato possa far valere i
requisiti di età e contributivi previsti per tale prestazione e presenti apposita domanda all’ente.

Il titolare di una pensione di inabilità che si trovi nell’impossibilità di deambulare senza l’aiuto permanente di un
accompagnatore ha diritto ad un assegno mensile, non reversibile, denominato “assegno mensile per l’assistenza
personale e continuativa ai pensionati per inabilità”. Tale assegno non è dovuto in caso di ricovero in istituti di cura o di
assistenza a carico della pubblica amministrazione. L’assegno di invalidità o la pensione di inabilità spettano, anche in
assenza di requisiti di contribuzione o assicurazione, quando risulti che dallo stesso evento non sia derivato il diritto a
trattamenti a carattere continuativo di natura previdenziale o assistenziale.

L’articolo 10 del r.d.l. 636/1939 escludeva la possibilità di erogare la pensione di invalidità quando il rischio si era già
verificato, il c.d. “rischio precostituito”. La Corte Costituzionale da definitivamente risolto il problema stabilendo
l’illegittimità dell’articolo di cui prima.

Il soggetto protetto che si procuri dolosamente un’invalidità non solo perde il diritto alla pensione, ma commette anche
reato. Il dolo è escluso dalla condizione di massima depressione psichica e di totale cedimento che caratterizza il suicida.
Nessuna rilevanza negativa è, invece, attribuita alla colpa del soggetto protetto: la legge si limita a considerare
esclusivamente l’ipotesi del dolo, anche perché esistono numerosi fattori che, indipendentemente da un comportamento
prudente e diligente, determinano la genesi di molte malattie. Alle medesime conclusioni la giurisprudenza giunge anche
per quanto riguarda l’etilismo che, spesso, è legato a una deficienza psichica del soggetto.

La legge in previsione dell’eventuale reinserimento nella vita produttiva e per l’effetto di cure riabilitative prende in
considerazione l’ipotesi che lo stato di invalidità o quello di inabilità possano subire modifiche nel tempo. Si prevede che il
titolare possa essere sottoposto, su richiesta dell’INPS, ad accertamenti sanitarti per la “revisione”. L’erogazione del
trattamento viene sospesa per il periodo nel quale l’interessato, senza giustificato motivo, si rifiuti di sottostare agli
accertamenti sanitari necessari. È previsto il recupero parziale o, in caso contrario, l’aggravamento. Inoltre, la revisione
dello stato di invalidità o inabilità accertato può essere richiesta anche dal titolare della prestazione.

Per quanto riguarda la pensione ai superstiti, qui l’evento protetto è la morte, cioè un fatto naturale dal quale la legge
presume derivi una situazione di bisogno per i familiari superstiti. Il trattamento previdenziale è costituito dalla pensione di
reversibilità o dalla pensione indiretta. Il rapporto giuridico sorge direttamente tra l’ente previdenziale e il familiare
protetto, e non è iure successionis, ma iure proprio. La tutela previdenziale ha riguardo anche a quei rapporti essenziali di
consanguineità e, così, si estende in mancanza del coniuge e dei figli, anche ad altri familiari del lavoratore defunto alla
sola condizione che quest’ultimo provvedesse al loro sostentamento. Con riguardo alla posizione del coniuge, il diritto alla
pensione spetta al coniuge superstite senza alcuna distinzione tra marito e moglie. La pensione ai superstiti va riconosciuta
anche al coniuge separato o divorziato per colpa o con addebito. Il diritto alla pensione cessa in caso di nuove nozze del
coniuge superstite. Non hanno diritto alla pensione ai superstiti i familiari superstiti che sono stati condannati per aver
causato la morte dell’assicurato o pensionato. Inoltre, per disincentivare i c.d. matrimoni di convenienza, il legislatore
aveva disposto la riduzione della pensione quando i coniugi, sposati da meno di 10 anni, avessero una differenza di età di
oltre 20 anni, e il defunto si fosse sposato compiuti i 70 anni. Il diritto alla pensione ai superstiti è stato riconosciuto anche
alle unioni civili fra persone dello stesso, ma non alle coppie di fatto. Hanno, poi, diritto alla pensione i figli e le persone
ad essi equiparati che alla data del decesso dell’assicurato non abbiano superato la maggior età o, indipendentemente,
dall’età, siano riconosciuti inabili al lavoro o a carico del genitore. In caso di assenza del coniuge e dei figli, il diritto è
riconosciuto ai genitori dell’assicurato che al momento della morte di quest’ultimo abbiano compiuti 65 anni e non siano
titolari di pensione. In assenza di questi, il diritto è riconosciuto a fratelli celibi o sorelle nubili. Le prestazioni sono
costituite da una quota della pensione già liquidata al lavoratore defunto se pensionato o della pensione che sarebbe lui
spettata. Nel caso che il lavoratore defunto non avesse maturato i requisiti per avere diritto alla pensione, i superstiti hanno
diritto ad un’indennità una tantum. Per il trattamento ai superstiti è necessario comunque adempiere all’onere della
presentazione di domanda.

La legge stabilisce che la morte dà luogo a “prestazioni ai superstiti per causa di servizio” quando risulti in rapporto
causale con finalità di servizio. La nozione di morte per causa di servizio si differenzia da quella di morte conseguente ad
infortunio su lavoro. La legge richiede che tra la morte e le finalità di servizio intercorra un vero e proprio nesso causale
diretto. I soggetti protetti, quindi i potenziali beneficiari, sono senza alcun dubbio tutti i lavoratori subordinati. Dubbi
sorgono per i lavoratori autonomi iscritti alle gestioni speciali dell’INPS. Ciononostante, l’estensione di questa forma di
tutela anche ai lavoratori autonomi trova conforto nei principi costituzionali che presiedono all’evoluzione del nostro
sistema.

La vecchiaia è stata presa in considerazione anche per prevedere il c.d. “assegno sociale” a favore di tutti i cittadini con
una certa anzianità anagrafica superiore, indipendentemente dalla circostanza che siano stati o no lavoratori, ma a
condizione che si trovino in disagiate condizioni economiche. Il requisito anagrafico è pari a 67 anni (da adeguare alla
speranza di vita). Ai cittadini italiani sono stati equiparati i cittadini comunitari e quelli extracomunitari in possesso della
carta di soggiorno, purché siano residenti in Italia per almeno 10 anni. La residenza è elemento costitutivo: un eventuale
trasferimento all’estero comporta la perdita dell’assegno per chiunque. L’assegno sociale viene liquidato in misura intera,
solo se non si possiede alcun reddito; di converso la sua misura viene ridotta in relazione al reddito del percipiente. Il suo
importo è ridotto anche nel caso in cui l’interessato sia ricoverato in istituti o comunità con retta a carico di enti pubblici. Il
finanziamento è integralmente assicurato dallo Stato. L’assegno sociale non può essere ricondotto nell’area dell’assistenza
sociale; la natura previdenziale, invece, trova conferma anche alla luce di una nuova misura, sempre a favore di anziani in
stato di bisogno. Si tratta dal reddito di cittadinanza, che assume la denominazione di pensione di cittadinanza se concessa
ai nuclei familiari composti esclusivamente da uno o più componenti di età pari o superiore ai 67 anni (più speranza di
vita).

Il finanziamento del regime generale per l’invalidità, vecchiaia e superstiti, avviene attraverso la contribuzione posta a
carico dei datori di lavoro e dei lavoratori. Ciononostante, al finanziamento del regime generale provvede anche lo Stato.

7. La tutela della salute

Nel nostro sistema la tutela previdenziale contro le malattie è stata l’ultima a trovare realizzazione mediante un intervento
diretto dallo Stato. Il bisogno di cure mediche era considerato come un bisogno del tutto individuale. La prima forma di
tutela previdenziale di malattia ad essere istituita fu quella per la tbc, e ciò in quanto quest’ultima venne considerata come
una malattia sociale. Per i lavoratori, il passaggio dall’esperienza delle mutue volontarie ad una forma di tutela
obbligatoria si realizzò per effetto della contrattazione collettiva corporativa. Le casse mutue realizzarono, così, una tutela
generalizzata di malattia per quasi tutti i lavoratori subordinati. È soltanto nel 1943 che le casse mutue sindacali di malattia
sono state unificate e assorbite nell’Ente mutualità INAM – istituto per l’assistenza di malattia ai lavoratori. Tuttavia, è da
dire come questa unificazione non sia mai stata completata. Ciò ha reso necessario un’ulteriore evoluzione, realizzata con
lo scioglimento dell’INAM e degli altri enti gestori di una tutela per la malattia e con la contemporanea istituzione del
“Servizio Sanitario Nazionale” 833/1978.

La tutela della salute è stata dunque realizzata mediante l’istituzione del SSN, costituito dal complesso delle aziende
sanitarie locali, dei presidi ospedalieri e dei servizi multinazionali di prevenzione, ai quali sono affidati la promozione, il
mantenimento ed il recupero della salute fisica e psichica di tutta la popolazione senza distinzioni di condizioni individuali
o sociali. Un’ulteriore estensione della tutela della salute consegue alla dichiarazione di illegittimità costituzionale della
mancata previsione dell’assistenza sanitaria gratuita ai cittadini italiani che si trovano temporaneamente all’estero per
motivi diversi dal lavoro e che versano in disagiate condizioni economiche. La legge ha completato la razionalizzazione e
la riorganizzazione della sanità pubblica provvedendo a: rivisitare il criterio di riparto dei compiti tra Stato e Regioni;
completare il conferimento di competenze in favore degli enti territoriali; individuare specificamente i residuali compiti
riservati allo Stato. La realizzazione del “Sistema integrato di interventi e servizi sociali” ha previsto interventi
assistenziali in favore delle persone e delle famiglie integrandoli, sul territorio, con l’attività sanitaria e socio-sanitaria
gestita, appunto, dal SSN.

La struttura organizzativa del SSN si articolava in USL, che al momento della loro istituzione non avevano personalità
giuridica di diritto pubblico, ma erano dotate di piena autonomia e capacità, compresa quella processuale. Con la
ristrutturazione organizzativa del SSN il legislatore ha realizzato la piena autonomia delle aziende sanitarie locali (che
hanno sostituito le USL) degli enti ospedalieri, veri e propri centri di autonomia imprenditoriale. Le aziende sanitarie
locali, con ambito di competenza territoriale coincidente, di regola, con la provincia, sono dotate di personalità giuridica
pubblica e di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica. Le aziende devono
assicurare, nell’ambito territoriale di competenza, livelli uniformi di assistenza, adattandoli alle caratteristiche del territorio
secondo quanto è previsto dal piano sanitario regionale. Organi delle aziende sanitarie locali sono il direttore generale,
coadiuvato dal direttore amministrativo e dal direttore sanitario, e il collegio sindacale. Gli ospedali di rilievo nazionale,
quelli di alta specializzazione e quelli destinati a centri di riferimento per la rete di emergenza compongono le “ aziende
ospedaliere”. Gli ospedali costituiti in aziende hanno gli stessi organi delle USL e devono essere gestiti con criteri
analoghi. Il c.d. “piano sanitario nazionale” deve individuare, ogni tre anni, gli obiettivi fondamentali di prevenzione, cura
e riabilitazione e le linee generali di indirizzo del servizio. Deve anche individuare i livelli essenziali di assistenza da
assicurare, in condizioni di uniformità nazionale e nel rispetto degli obiettivi di tutela della salute individuati a livello
internazionale. Spetta, però, alle Regioni di definire le linee dell’organizzazione dei servizi e delle attività destinate alla
tutela della salute; i criteri di finanziamento e di indirizzo tecnico delle USL e delle aziende ospedaliere. È altresì previsto
che, in aggiunta allo standard minimo nazionale di assistenza sanitaria, i Comuni possano finanziare, con risorse proprie,
livelli aggiuntivi di assistenza erogati dalle aziende sanitarie locali.

La legge istitutiva del SSN ha disposto l’estensione dell’obbligatorietà dell’assicurazione contro le malattie nei confronti
di tutti i cittadini, in condizioni di uniformità e di uguaglianza. La tutela della salute si estende ai lavoratori italiani
all’estero, ai cittadini italiani che si trovino temporaneamente fuori del territorio nazionale per ragioni diverse dal lavoro o
dalla fruizione di borse di studio. Per quanto riguarda gli stranieri, il testo unico sull’immigrazione ha modulato la tutela
della salute a seconda dell’iscrizione o meno al SSN e della condizione di regolarità della loro presenza sul territorio
italiano. Nel caso dell’iscrizione al SSN, è assicurata parità di trattamento e piena uguaglianza di diritti e doveri rispetto ai
cittadini italiani per quanto attiene all’obbligo contributivo, all’assistenza erogata in Italia dal SSN e alla sua validità
temporale. Se si tratta di stranieri irregolari, è previsto che siano assicurate nei presidi pubblici accreditati, le cure
ambulatoriali ed ospedalieri urgenti o comunque essenziali per malattia e infortunio.

La malattia resta ancora l’evento al verificarsi del quale le aziende sanitarie locali sono tenute ad erogare le prestazioni
sanitarie. Nonostante l’ampiezza della nozione di malattia, questa non è soltanto ogni alterazione psico-fisica del soggetto
protetto. Ed infatti, indipendentemente dalla esistenza di un’effettiva alterazione, resta che il soggetto protetto ha diritto
alle prestazioni sanitarie e, in particolare, alla visita medica. Pertanto è da ritenere che l’evento protetto da questa forma di
tutela previdenziale sia – non tanto la malattia – quanto il bisogno soggettivo di cure mediche. La legge detta una specifica
disciplina per la certificazione di malattia e per il suo tempestivo invio all’INPS e al datore di lavoro, tenuto ad anticipare
le prestazioni economiche. L’obbligo della trasmissione del certificato medico non ricade sul lavoratore, ma direttamente
sul medico o sulla struttura sanitaria che lo rilascia. Con l’invio del certificato medico vengono avviate le procedure
relative alle visite di controllo, dette “visite fiscali”. Le visite fiscali sono limitate temporalmente e il lavoratore malato ha
un obbligo di reperibilità domiciliare, autonomamente sanzionato, all’interno delle c.d. fasce di reperibilità.

Il lavoratore, ove sussistano le condizioni richieste dalla legislazione dello Stato competente, ha diritto alle prestazioni
sanitarie ed economiche nei confronti dell’istituzione del luogo di dimora, o di residenza, come se fosse ad essa iscritto. Il
diritto alle “prestazioni sanitarie” sorge a condizione che il lavoratore versi in uno stato di salute che determini la necessità
d prestazioni immediate durante la dimora nel territorio di un altro Stato membro. Le “prestazioni economiche” di
malattia, erogate soltanto ad alcuni dei soggetti che possono beneficiare delle prestazioni sanitarie mantengono una
disciplina diversificata. Esse sono erogate dall’INPS, al quale è devoluta una quota dei contributi previdenziali di malattia.
Le prestazioni e i servizi che il SSN è tenuto ad erogate a tutti i cittadini sono denominati “livelli essenziali di assistenza”,
LEA.
 Le prestazioni sanitarie sono erogate dal SSN e comprendono l’assistenza medico-generica e specialistica, domiciliare e
ambulatoriale; l’assistenza ospedaliera; l’assistenza infermieristica e l’assistenza farmaceutica. La legge prevede e
disciplina la partecipazione dell’assistito alla spesa per prestazioni sanitarie mediante il c.d. ticket. È esclusa ogni forma di
partecipazione degli assistiti affetti da malattie a carattere cronico o invalidante o di rara incidenza. Alcune prestazioni:

 La legge istitutiva del SSN prevede la figura del “medico convenzionato” detto medico di fiducia. Il medico
convenzionato non si limita ad esplicare un’attività puramente professionale. A ragione del rapporto intercorrente con
l’azienda sanitaria locale, egli è anche tenuto ad identificare il soggetto protetto e a certificare che è malato e
bisognevole di cura, funzioni per le quali gli deve restare attribuita la qualifica di pubblico ufficiale. Spetta a ciascuna
azienda sanitaria locale la tenuta di un elenco di medici convenzionati. Il cittadino sceglie, per sé e per i propri
familiari, il medico di famiglia fra quelli iscritti nell’elenco. L’assistito può revocare in ogni tempo la scelta effettuata,
dandone comunicazione alla competente azienda sanitaria locale, con l’obbligo di effettuare una nuova scelta
 La prescrizione di "specialità farmaceutiche” deve avvenire, per qualità e quantità, secondo scienza e coscienza del
medico, ma con alcuni limiti previsti per alcuni farmaci. Il medico può consentire il rinnovo della prescrizione
farmaceutica, anche su richiesta di un familiare quando, a suo giudizio, ritenga non necessaria la visita dell’ammalato

 Le prestazioni economiche sono autonome e indipendenti rispetto le sanitarie poiché il diritto alla loro erogazione sorge
soltanto laddove la malattia abbia determinato un’incapacità al lavoro. Per i lavoratori subordinati “l’indennità giornaliera”
è calcolata in percentuale della retribuzione effettivamente corrisposta, con aliquote differenziate in funzione della durata
della malattia. L’indennità giornaliera spetta per un periodo massimo di 180 giorni. Come detto, è l’INPS ad erogare le
prestazioni economiche di malattia e a riscuotere i relativi contributi. Tuttavia, la legge, al fine di garantire una maggiore
effettività della tutela ha posto a carico dei datori di lavoro l’onere di anticipare le prestazioni economiche di malattia. Dal
1° gennaio 2007 la legge ha riconosciuto il diritto alla “indennità di malattia” anche ai lavoratori iscritti alla gestione
separata dell’INPS, purché non titolari di pensione.

Alle prestazioni di cui fin qui si è fatto cenno, si aggiungono altre prestazioni che sono dette “integrative” essendo
finalizzate a funzioni diverse. Sono obbligatorie le prestazioni integrative destinate a realizzare il recupero della capacità
lavorativa o la prevenzione di malattie che possono determinare uno stato di invalidità temporanea. Sono discrezionali le
prestazioni integrative destinate a conseguire il consolidamento di una guarigione clinica o a provvedere ai bisogni
economici derivanti dalla malattia. La legge consente l’istituzione di fondi di “assistenza sanitaria integrativa” finalizzati
all’erogazione di prestazioni aggiuntive rispetto a quelle erogate dal SSN.

Il finanziamento della tutela della salute era affidato al fondo sanitario nazionale ed è ora affidato alle Regioni che, come si
è visto, sono chiamate a gestire, nel loro ambito territoriale, quella tutela. Allo Stato resta affidato il compito di controllare
la finanza regionale e la qualità dell’assistenza da queste erogata, eventualmente disponendo misure correttive per evitare
incongruenze del sistema di finanziamento federativo con riguardo a ciascuna Regione. Resta ferma la competenza in via
esclusiva dello Stato nella determinazione dei livelli essenziali di assistenza. I datori di lavoro sono tenuti a versare i
contributi di malattia nel rispetto di particolari modalità. Anche i cittadini non lavoratori subordinati, ai quali si estende la
tutela della salute, sono tenuti a versare, annualmente, anche per i familiari, un contributo per l’assistenza di malattia, detto
“tassa della salute”. Infine, la legge ha previsto un tetto massimo di spesa farmaceutica e l’obbligo di pagamento di tickets
che regolano la partecipazione degli assistiti alle spese per le prestazioni diagnostiche strumentali, di laboratorio o
specialistiche. Nel caso specifico della tbc, mentre le prestazioni sanitarie sono erogate dal SSN, quelle economiche sono
affidate all’INPS. Le prestazioni sono erogate a condizione che risultino versati, almeno per un anno, contributi
previdenziali.

8. La tutela per la disoccupazione

8.1. la tutela contro la disoccupazione volontaria

I lavoratori hanno diritto a mezzi adeguati alle esigenze di vita anche in caso di disoccupazione volontaria. Il d.lgs.
22/2015 ha individuato lo strumento principale di tutela contro la disoccupazione nella “Naspi – nuova assicurazione
sociale per l’impiego”. Il legislatore ha portato a compimento quel processo di razionalizzazione, iniziato nel 2012, che
aveva articolato le tradizionali indennità di disoccupazione in due tipologie di prestazioni: la principale a requisiti pieni
(ASpI) e la minore a requisiti ridotti (mini-ASpI), destinata ai lavoratori disoccupati con carriere lavorative discontinue.
Questa distinzione viene ora superata, grazie all’assorbimento dei due regimi in un’unica assicurazione. Era anche previsto
un assegno di disoccupazione a favore dei lavoratori che, avendo cessato di fruire dell’indennità Naspi, restavano privi di
occupazione e si trovassero in una condizione economica di bisogno, sostituito poi dal RdC. La gestione di queste forme di
tutela previdenziale è affidata alla gestione prestazioni temporanee ai lavoratori dipendenti, istituita presso INPS ed è
finanziata con contributi posti c carico dei datori di lavoro oltre che da un notevole contributo a carico dello Stato. Per il
finanziamento della Naspi, oltre alla contribuzione periodica, il datore di lavoro è tenuto a versare anche una somma una
tantum, c.d. contributo di licenziamento, a seguito della cessazione del rapporto di lavoro a tempo indeterminato.

 Naspi, soggetti protetti e requisiti di accesso. La tutela è garantita a quasi tutta l’area del lavoro subordinato, con la
rilevante eccezione del pubblico impiego, ancorché limitata ai lavoratori a tempo indeterminato. L’indennità continua a
non spettare al lavoratore impiegato part-time. Al fine di fruire della prestazione è comunque necessario soddisfare una
serie di requisiti. Occorre che sia stato accertato lo stato di disoccupazione; che il lavoratore disoccupato abbia, in forma
telematica, fornito al portale nazionale delle politiche del lavoro, la propria dichiarazione di immediata disponibilità (did)
allo svolgimento di attività lavorativa e alla partecipazione alle misure di politica attiva del lavoro concordate con i centri
per l’impiego; aver maturato almeno 13 settimane di contribuzione calcolate nell’arco di quattro anni e almeno 30 giorni di
lavoro effettivo prima dell’inizio della disoccupazione.

 Naspi, l’evento. L’erogazione delle prestazioni previdenziali è condizionata dall’esistenza di una “disoccupazione
involontaria” e, cioè, di una disoccupazione determinata dal datore di lavoro e non già dal soggetto protetto e, quindi, dal
lavoratore. Sono esclusi dalla tutela soltanto gli impiegati che godono della stabilità d’impiego. La ragione di tale
esclusione è da rinvenire nel fatto che, quando la stabilità è garantita, non sussisterebbe il rischio tutelato. La
disoccupazione che dà luogo all’erogazione di prestazioni previdenziali non è, quindi, la disoccupazione in genere. È
questa la ragione per cui sono esclusi dalla tutela gli inoccupati, cioè quanti sono ancora in cerca di una prima
occupazione. Il diritto alle prestazioni è stato mantenuto anche al lavoratore che abbia dato le dimissioni per giusta causa a
ragione, cioè, di un inadempimento del datore di lavoro che non consente la continuazione anche provvisoria del rapporto
di lavoro. Il diritto alla prestazione matura anche nei casi in cui il rapporto di lavoro sia estinto per effetto di una
risoluzione consensuale quando questa sia intervenuta in sede protetta e per evitare il contenzioso. Il trattamento, infine,
spetta anche in caso di licenziamento disciplinare a condizione che il lavoratore licenziato accetti l’offerta conciliativa
agevolata.

 Naspi, la prestazione economica: durata e importo. Il legislatore ha stabilito che l’ammontare della Naspi sia
determinato sulla base della retribuzione imponibile ai fini della contribuzione previdenziale degli ultimi 4 anni, divisa per
il numero di settimane di contribuzione moltiplicata per il numero 4,33. Il nuovo regime rapporta la durata della
prestazione alla “pregressa storia contributiva” del disoccupato, che beneficerà di prestazioni di durata pari alla metà delle
settimane di contribuzione accreditate negli ultimi 4 anni, con un massimale fissato a 24 mesi. Di fatto il nuovo regime
della durata della prestazione finisce per tutelare più a lungo non chi è in stato di maggior bisogno, ma chi ha versato più
contributi. Secondo il c.d. “meccanismo di dècalage” l’importo decresce del 3% per ogni mese di godimento successivo al
terzo; il che prospetta significative compressioni delle prestazioni di più lunga durata, fino a toccare il 63% per quelle
erogate per 24 mesi. La Naspi può dunque coprire un periodo più lungo rispetto al passato ma, dopo un anno, l’importo
dell’indennità sarà sensibilmente ridotto. Questo meccanismo spinge, di fatto, il lavoratore all’attivazione nella ricerca di
una nuova occupazione. La domanda d’indennità va presentata entro 68 giorni dalla data di cessazione del rapporto di
lavoro. Il lavoratore destinatario dell’indennità può anche richiedere la liquidazione anticipata. La Naspi è anche
compatibile con il RdC, a patto che ne ricorrano le condizioni di fruizione. Per i fruitori della Naspi è prevista anche la
possibilità di beneficiare di un apposito “assegno individuale di ricollocazione”. Le indennità di disoccupazione non sono
invece cumulabili con quelle per la tbc e con i trattamenti di pensione. Il beneficiario decade dalla fruizione della Naspi nei
seguenti casi: perdita dello stato di disoccupazione; inizio di un’attività lavorativa subordinata o in forma autonoma;
raggiungimento dei requisiti per il pensionamento di vecchiaia o anticipato; acquisizione del diritto all’assegno ordinario
di invalidità; violazione delle regole di condizionalità.

Per quanto riguarda l’agricoltura, opera un regime del tutto speciale. “L’indennità di disoccupazione agricola” viene
corrisposta in riferimento allo stato di disoccupazione verificatosi nell’anno precedente a quello di disoccupazione della
domanda, a prescindere dalla permanenza o meno dello stato di disoccupazione del lavoratore. Il lavoratore non è
condizionato alla dichiarazione di immediata disponibilità al lavoro o a un percorso di riqualificazione professionale. La
prestazione svolge la semplice funzione di integrazione del reddito del lavoratore. La disciplina varia a seconda se il
destinatario dell’indennità sia un operaio agricolo a tempo indeterminato (oti) o a tempo determinato (otd). Entrambi
devono far valere almeno 2 anni di anzianità nell’assicurazione contro la disoccupazione involontaria e aver maturato un
accredito complessivo di almeno 102 contributi giornalieri nel biennio. Nel caso di oti, l’indennità viene corrisposta nella
misura del 30% di retribuzione, sino a un massimo di 180 giornate annue. Nel caso di otd, l’indennità viene corrisposta
nella misura del 40% della retribuzione, sino a un massimo di 365 giornate del parametro annuo di riferimento.
Per i lavoratori con rapporto di collaborazione coordinata e continuativa, iscritti in via esclusiva alla gestione separata
dall’INPS, opera la “indennità di disoccupazione destinata ai lavoratori con rapporto di collaborazione coordinata e
continuativa (dis-coll)”, che supera e innova la precedente indennità una tantum. La disciplina dis-coll riproduce quella
della Naspi con qualche differenza relativa ai requisiti di accesso e alla durata delle prestazioni. Per acquisire il diritto alla
prestazione, il collaboratore iscritto in via esclusiva alla gestione separata deve aver versato almeno tre mesi di contributi
nel periodo compreso tra il 1° gennaio dell’anno solare precedente alla effettiva cessazione del rapporto di lavoro nonché
aver maturato un mese di contribuzione dell’anno solare in cui si è verificata la perdita del lavoro. La prestazione è erogata
per una durata pari alla metà dei mesi di contribuzione nel periodo di riferimento, con un massimale di 6 mesi.

“L’assegno di ricollocazione” consiste in voucher da utilizzare presso i centri per l’impiego o presso soggetti privati
accreditati, funzionale a ottenere un servizio di assistenza intensiva nella ricerca di lavoro; può fruirne solo il disoccupato
precettore della Naspi da più di 4 mesi. La struttura cui rivolgersi può essere scelta liberamente dal disoccupato e sarà
compensata (tramite voucher) soltanto quando il soggetto troverà un’occupazione. L’importo dell’assegno varia in base al
livello di occupabilità del disoccupato: più sarà difficile trovare una nuova occupazione, più sarà alto l’importo
dell’assegno. L’assegno di ricollocazione non costituisce un reddito spendibile dal disoccupato, ma può essere impiegato
soltanto per una sua ricollocazione lavorativa. Per poter presentare domanda e ricevere l’assegno, il disoccupato dovrà
iscriversi al “portale unico registrazione persone in cerca di lavoro” dando, così, comunicazione della propria
disoccupazione e della propria disponibilità ad un lavoro. Il disoccupato dovrà sottoscrivere, sempre presso il centro per
l’impiego, un “patto di servizio personalizzato” che conterrà anche la disponibilità a partecipare ad iniziative di
formazione e a corsi di riqualificazione. Le modalità operative e l’ammontare dell’assegno sono state definite dal consiglio
di amministrazione dell’”ANPAL – agenzia nazionale per le politiche attive per il lavoro”.

Oltre alla Naspi, a tutela dei lavoratori in stato di disoccupazione involontaria opera “l’indennità di mobilità”. Si tratta di
un intervento a sostegno di particolari categorie di lavoratori licenziati che, sostituendo temporaneamente il trattamento
retributivo, tende a favorire il reinserimento di quei lavoratori nel mercato del lavoro. Il datore di lavoro che sia stato
ammesso al trattamento di cassa integrazione straordinaria o che, a seguito di un programma di ristrutturazione, non sia in
grado di garantire il reimpiego di tutti i propri dipendenti/effettui almeno cinque licenziamenti nell’arco di 120 giorni, può
mettere in mobilità i lavoratori in esubero. La prestazione è pari per i primi dodici mesi al 100% del trattamento di
integrazione salaria e, dal tredicesimo, all’80% di quello stesso trattamento. L’indennità di mobilità sostituisce il
trattamento retributivo dei lavoratori il cui rapporto di lavoro è cessato. Tuttavia, non può essere corrisposta né per un
periodo superiore all’anzianità misurata del lavoratore, né successivamente alla data del compimento dell’età pensionabile.
Una prestazione analoga all’indennità di mobilità è “l’indennizzo per cessazione delle attività commerciali”. Si tratta di
una prestazione concessa a soggetti che svolgono una determinata attività autonoma e che cessano di lavorare senza aver
ancora raggiunto i requisiti per la pensione di vecchiaia, purché abbiano 62 anni se uomini e 57 se donne e siano iscritti
alla gestione dei contributi e delle prestazioni previdenziali degli esercenti attività commerciali.

L’erogazione delle predette prestazioni è subordinata anche a una serie di comportamenti attivi da parte del destinatario,
che rientrano nel c.d. “meccanismo di condizionalità”. L’erogazione delle prestazioni non è soltanto condizionata da
comportamenti attivi posti carico del lavoratore disoccupato, ma anche dall’adempimento di obblighi di attivazione che il
disoccupato deve concordare con i servizi pubblici per il lavoro. I beneficiari di prestazioni di sostegno devono rivolgersi
al centro per l’impiego entro 15 giorni dalla data di presentazione della domanda all’INPS, che vale come dichiarazione di
immediata disponibilità. Decorsi i termini di presentazione, il centro per l’impiego dovrà convocare il disoccupato per
completare la profilazione e per stipulare il “patto di servizio personalizzato”. Si tratta di un vero e proprio contratto dove
il disoccupato riporta la disponibilità a partecipare a diverse iniziative di politica attiva, fra cui anche l’accettazione di una
“offerta congrua” di lavoro che dovesse presentarsi durante il periodo di disoccupazione. Il mancato rispetto dei
comportamenti programmati nel patto condiziona l’erogazione dei beneficiari previdenziali e comporta l’applicazione di
sanzioni. Le sanzioni sono graduate in base al numero di inadempimenti. In tutte le ipotesi in cui ricorre la decadenza dallo
stato di disoccupazione, il disoccupato beneficiario di forme di sostegno al reddito non potrà presentare una successiva
dichiarazione di immediata disponibilità al lavoro prima della decorrenza di due mesi, con la conseguenza di non poter
fruire neppure delle politiche attive.

8.2 Le integrazioni salariali

Alla tutela contro la disoccupazione involontaria si affianca quella per la “disoccupazione parziale”, consistente nella
riduzione dell’orario di lavoro o nella sospensione temporanea del lavoro. Questa forma di tutela, istituita nel 1941 dalla
contrattazione collettiva corporativa, aveva la funzione di attenuare gli effetti negativi che gli avvenimenti della guerra
avevano prodotto sui lavoratori. Nel 1945 la tutela per la riduzione dell’orario di lavoro ebbe la sua prima
regolamentazione legislativa che comportò l’istituzione di una “cassa integrazione guadagni” finanziata esclusivamente
con contributi posti a carico dei datori di lavoro. Esistono due diverse tipologie di intervento, entrambe caratterizzate dal
presupposto della temporaneità della crisi e dalla conseguente previsione di ripresa produttiva: la cassa integrazione
guadagni ordinaria e straordinaria. Se l’intervento ordinario è finalizzato alla conservazione dell’occupazione e del reddito
in presenza di situazioni di tipo congiunturale, l’intervento straordinario è destinato a fronteggiare situazioni di tipo
strutturale e, cioè, di durevole eccedenza di personale. A partire dagli anni ’70 l’istituto è stato oggetto di numerosi
interventi normativi che, nel tempo, hanno prodotto una disciplina estremamente disorganica e disarticolata. Si dovrà
attendere la riforma Fornero 92/2012 per un primo tentativo di revisione della disciplina, cui è seguita la 183/2014 che
aveva delegato il Governo a riordinare il sistema delle integrazioni salariali. Ed è così che il legislatore delegato ha
collocato le diverse disposizioni in materia in un corpo normativo definito “Testo unico”

Quanto ai beneficiari, l’integrazione salariale spetta a tutti i lavoratori subordinati, compresi gli apprendisti con contratto di
apprendistato professionalizzante. La misura del trattamento è pari all’80% della retribuzione globale che spetterebbe per
le ore di lavoro non prestate. La durata massima complessiva non può superare il limite di 24 mesi, con la possibilità di
arrivare a 36 mesi in caso di stipula di un contratto di solidarietà. Il favor per il contratto di solidarietà risponde alla logica
di incentivare il ricorso a un meccanismo che prevede la riduzione dell’orario piuttosto che le sospensioni del lavoro. Il
sistema di finanziamento è misto: si basa in parte sui contributi ordinari a carico degli imprenditori, dei lavoratori e dello
Stato. Per entrambe le gestioni, il datore di lavoro deve versare, per ciascun lavoratore che gode dell’integrazione salariale,
un “contributo addizionale”. I periodi di interazione salariale consentono di acquisire il diritto all’accredito della
contribuzione figurativa, utile ai fini del conseguimento della pensione anticipata o di vecchiaia. Quanto alle modalità di
erogazione, si prevede che il pagamento sia anticipato dall’impresa agli aventi diritto, al fine di ogni periodo di paga.

La “cassa integrazione salariale ordinaria” si applica generalmente al settore industriale. Due sono le cause integrabili:

 Situazioni aziendali dovute a eventi transitori, non imputabili all’imprenditore/dipendenti, incluse intemperie
stagionali
 Situazioni temporanee di mercato

Ambedue sono caratterizzate dalla transitorietà e temporaneità. L’intervento ordinario, quindi, è strutturalmente di durata
limitata nel tempo. Il periodo massimo è di 13 settimane continuative, prorogabile fino a un massimo complessivo di 52.
Sul piano della procedura, la legge assegna una funzione essenziale alle parti sociali. È, quindi, previsto l’obbligo del
datore di dare preventiva comunicazione alle organizzazioni sindacali ed un eventuale esame congiunto. La procedura
ordinaria deve svolgersi entro termini prestabiliti. La procedura abbreviata, in presenza di situazioni riferite ad eventi
oggettivamente non evitabili, prevede che la comunicazione sia successiva alle sospensioni. La domanda di ammissione
all’integrazione salariale va presentata in sede INPS competente per territorio. Ove dall’omessa o tardiva presentazione
della domanda da parte dell’impresa derivi la perdita totale o parziale dell’integrazione salariale, l’impresa sarà tenuta a
corrispondere loro una somma pari all’integrazione salariale non percepita.

Il campo di applicazione della “cassa integrazione salariale straordinaria” comprende tutte le aziende industriali che
abbiano occupato mediamente 15 dipendenti nel semestre antecedente la richiesta e, fra le altre, le aziende del commercio
con più di 50 dipendenti. Le causali dell’intervento straordinario riguardano le ipotesi di sospensione o riduzione
dell’attività lavorativa determinata da:

 Riorganizzazione aziendale
 Crisi aziendale
 Contratto di solidarietà c.d. difensivo

Con riferimento ai contratti di solidarietà, si tratta di accordi collettivi aziendali aventi la finalità di evitare in tutto o in
parte la diminuzione dei livelli occupazionali attraverso una generalizzata riduzione dell’orario di lavoro dei lavoratori
occupati nell’impresa. La durata dell’intervento straordinario di integrazione salariale è variabile in relazione alle diverse
cause integrabili. Si ricorda la regola della durata: max 24 mesi, estendibili a 36.

Per gli interventi riferiti a crisi e riorganizzazione, la procedura si articola in due fasi: sindacale e amministrativa. al centro
del confronto con il sindacato vi è il programma che l’impresa intende attuare. La legge non detta una specifica disciplina
circa i criteri ai quali il datore di lavoro deve attenersi per la scelta dei lavoratori da sospendere; prevede, però, che siano
coerenti con le ragioni per le quali è richiesto l’intervento. Nel programma devono essere indicate le modalità della
rotazione tra i lavoratori o le ragioni tecnico-organizzative della mancata adozione di meccanismi di rotazione. La fase
amministrativa si caratterizza per un doppio livello di verifica dell’ammissibilità della richiesta; a livello periferico
(direzioni territoriali) e livello centrale (ministero del lavoro). La concessione del trattamento avviene con decreto del
Ministro del lavoro, che è adottato entro 90 giorni dalla presentazione della domanda da parte dell’impresa. Le scelte del
datore di lavoro sono, comunque, soggette al controllo del giudice. Per limitare il ricorso al licenziamento all’esito
dell’intervento di cassa integrazione salariale straordinaria, il legislatore ha previsto una peculiare forma di “accordo di
ricollocazione”. Si prevede che la procedura di consultazione sindacale possa concludersi con un accordo che preveda un
piano di ricollocazione, con l’indicazione degli ambiti aziendali e dei profili professionali a rischio di esubero.

L’assetto definitivo del nuovo sistema della cassa integrazione guadagni dovrebbe comportare la scomparsa dei c.d.
“trattamenti in deroga”. Tali trattamenti sono stati creati per far fronte a casi straordinari suscitati dall’acuirsi della crisi
economica. In via generale, la cassa integrazione straordinaria in deroga può essere richiesta dalle imprese in crisi,
indipendentemente dal settore in cui operano e dal numero di lavoratori occupati ed è destinata ad integrare il salario di
tutti i loro dipendenti, assolvendo alla funzione di garantire l’occupazione in attesa che il miglioramento della situazione
economica ne permetta la ripresa. La possibilità di proroga è data alle imprese con rilevanza economica strategica anche a
livello regionale che presentino considerevoli problematiche occupazionali o che stiano esaurendo i limiti massimi di
utilizzo della cassa integrazione guadagni straordinari. Per l’ammissione alla proroga, l’impresa deve stipulare un accordo
sindacale in sede governativa presso il Ministero del lavoro con la presenza della Regione interessata a presentare piani di
gestione volti alla salvaguardia occupazionale che prevedano specifiche azioni di politiche attive. L’indennità è erogata
dall’INPS, tramite il fondo per l’occupazione e la formazione, nei limiti delle risorse assegnate.

I “fondi di solidarietà bilaterali” nascono per assicurare forme di sostegno del reddito in favore dei lavoratori che
appartengono a settori produttivi esclusi dall’ambito di applicazione della normativa in materia di integrazione salariale
ordinaria o straordinaria. Esistono tre tipologie:

· Fondi di solidarietà bilaterali


· Fondi di solidarietà alternativi
· Fondo di integrazione salariale

Seppur differenti tra loro, tutti i fondi estendono la tutela integrativa del reddito in costanza di rapporto di lavoro a chi
presta la propria attività presso datori di lavoro che occupano mediamente più di cinque dipendenti.

I fondi di solidarietà bilaterali devono assicurare almeno l’erogazione di una prestazione economica, detto “assegno
ordinario”, di importo non inferiore all’integrazione salariale standard e per le stesse causali che giustificherebbero il
ricorso alla cassa integrazione guadagni (di nuovo, applicazione regola max 24 mesi, estendibili a 36). La misura della
contribuzione ordinaria è rimessa al regolamento del fondo, ma è ripartita tra datore di lavoro e lavoratore rispettivamente
nella misura di 2/3 e 1/3. I fondi di solidarietà alternativa sono esclusivamente due: quello del settore artigianato e quello
del settore della somministrazione. Infine, il fondo di integrazione salariale ha un carattere residuale perché riguarda
esclusivamente quei datori di lavoro che operano in settori non coperti né dalla cassa integrazione, né dai fondi di
solidarietà bilaterali alternativi. Questo fondo assicura due prestazioni: l’assegno ordinario e l’assegno di solidarietà. Tutti
i fondi bilaterali sono istituiti presso l’INPS e costituiscono gestioni separate; non hanno personalità giuridica. I fondi
hanno l’obbligo di bilancio in pareggio e non possono erogare prestazioni in carenza di disponibilità finanziarie.

Analogamente a quanto avviene per le prestazioni in caso di disoccupazione, anche qui opera il c.d. “meccanismo della
condizionalità”. I lavoratori che beneficiano di integrazione salariale per i quali la sospensione o la riduzione dell’orario di
lavoro, nell’arco di 12 mesi, sia superiore al 50% sono convocati dai centri per l’impiego per stipulare un “patto di servizio
personalizzato”, il cui contenuto obbligatorio è però ridimensionato. Alcuni elementi sono esclusi espressamente: la
definizione degli atti di ricerca attiva che devono essere compiuti e la tempistica degli stessi; modalità con cui la ricerca di
lavoro è dimostrata al responsabile delle attività; l’offerta congrua. Tale esclusione va letta in ragione dello scopo
principale perseguito dalla legge: mantenere in vita il rapporto di lavoro. Ciononostante, per favorire il rapido impiego, i
lavoratori possono essere obbligati a partecipare a iniziative e laboratori per il rafforzamento delle competenze nella
ricerca attiva di lavoro. È prevista anche la possibilità di essere inviati alle c.d. attività socialmente utili. In caso di
comportamenti non attivi da parte dei percettori dei sussidi, opera un sistema sanzionatorio graduale. Confermata, altresì,
la tradizionale regola che sancisce il divieto di svolgere attività di lavoro autonomo o subordinato durante il periodo di
integrazione salariale; il lavoratore decade dal diritto qualora non provveda a informare la sede territoriale dell’INPS
dell’eventuale svolgimento di un’attività lavorativa.

9. La tutela della famiglia

9.1. L’assegno per il nucleo familiare


La tutela per la famiglia venne prevista nel 1934 con l’istituzione degli “assegni familiari” che, poco dopo, furono regolati
dalla legge e quindi istituzionalizzati mediante la creazione, nell’ambito dell’INPS, della “cassa unica assegni familiari”.
La loro natura giuridica è stata a lungo controversa: alcuni ritenevano che avessi avessero natura retributiva; altri
previdenziale. È da ritenere che gli assegni familiari fossero vere e proprie prestazioni previdenziali, erogate al fine di
eliminare o ridurre l’accertata situazione di bisogno determinata dal carico familiare. A partire dall’1° gennaio 1988 gli
assegni familiari vennero sostituiti con “l’assegno per il nucleo familiare”.

I soggetti protetti sono i prestatori di lavoro subordinato, i titolari delle pensioni e delle prestazioni economiche
previdenziali derivanti da lavoro subordinato, il personale statale, i dipendenti e i pensionati degli enti pubblici, i lavoratori
somministrati e parasubordinati. Il diritto all’assegno per il nucleo familiare è stato esteso anche ai cittadini
extracomunitari soggiornanti per lungo periodo, nonché ai familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro che
siano titolari del diritto di soggiorno o del diritto di soggiorno permanente, con tre o più figli tutti con età inferiore ai 18
anni. Sono esclusi i lavoratori autonomi ai quali il diritto agli assegni sia stato riconosciuto da specifiche normative, quali:
i compartecipanti familiari, coloni e piccoli coloni, mezzadri, pensionati delle gestioni speciali dei lavoratori autonomi.
L’evento protetto deve essere individuato nelle esigenze del nucleo familiare, connesse alla insufficienza del reddito e non
più in relazione al carico di famiglia. L’assegno per il nucleo familiare prende in considerazione unicamente il nucleo
familiare in senso stretto, composto cioè dal richiedente l’assegno, dal coniuge non legalmente ed effettivamente separato,
dai figli ed equiparati di età inferiore ai 18 anni o se inabili anche maggiorenni, dai fratelli, sorelle e nipoti di età sempre
inferiore ai 18 anni solo se orfani di entrambi i genitori e senza diritto di pensione ai superstiti. Il nucleo familiare può
essere composto anche da una sola persona, qualora la stessa abbia un’età inferiore ai 18 anni e si trovi, a causa di
infermità fisica o mentale, nell’assoluta impossibilità di dedicarsi a proficuo lavoro. Al nucleo familiare vanno assimilate
le famiglie di fatto e le unioni civili.

Le prestazioni sono esclusivamente economiche. L’importo spetta in misura differenziata in rapporto al numero dei
componenti, al numero dei figli e al reddito familiare. Il reddito familiare è costituito dall’ammontare dei redditi
complessivi, conseguiti dai componenti il nucleo stesso nell’anno solare precedente al 1° luglio di ciascun anno. Alla
formazione del reddito concorrono i redditi di qualsiasi natura, ivi compresi quelli esenti da imposta. L’importo
dell’assegno erogato non concorre a formare la base imponibile dell’imposta sul reddito. Il reddito del nucleo familiare
deve derivare, per almeno il 70%, da lavoro dipendente (es. indennità di maternità). Dunque, l’assegno non spetta nel caso
in cui il reddito familiare sia in prevalenza un reddito da lavoro autonomo, da impresa o da capitale. Alla corresponsione
delle prestazioni economiche provvede, di regola, l’INPS. La legge prevede che l’assegno venga corrisposto direttamente
al coniuge dell’avente diritto.

La tutela previdenziale per il carico di famiglia è finanziata con contributi posti esclusivamente a carico del datore di
lavoro. Tuttavia va ricordato come la tutela delle esigenze del nucleo familiare sia stata estesa anche a soggetti che non
sono lavoratori subordinati. Conseguentemente, al contributo dei datori di lavoro si aggiunge un contributo statale. Anche
in questa forma di tutela previdenziale trova applicazione il principio dell’automaticità delle prestazioni.

9.2 Le misure a sostegno della genitorialità

Il diritto alla maternità tutelata è stato riconosciuto sin dal 1902 nell’alveo del lavoro subordinato. La disciplina
stratificatasi nel corso di molti decenni ha trovato una sua sistematizzazione nel d.lgs. 151/2001, c.d. Testo unico delle
disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della maternità e paternità, recentemente novellato dal d.lgs.
80/2015. La tutela è assicurata a tutte le lavoratrici subordinate, comprese quelle a domicilio ed entro alcuni limiti, anche
ai lavoratori padri, nella logica di soddisfare l’interesse del minore alla presenza di entrambi i genitori. L’ambito
soggettivo della tutela è stato progressivamente esteso anche al lavoro autonomo, ai liberi professionisti e al lavoro
subordinato. La tutela è garantita anche in caso di adozione e affidamento, tanto nazionale quanto internazionale. Le
speciali forme di tutela consistono in periodi di astensione obbligatoria (congedo di maternità e paternità) e facoltativa
(congedi parentali).

Nel caso di “congedo di maternità e paternità”, è fatto divieto assoluto di adizione al lavoro per 5 mesi. Per le lavoratrici
autonome o libere professioniste non c’è l’obbligo di astensione dal lavoro, per cui è possibile cumulare il reddito
ordinariamente ricavato dalla loro attività con l’indennità previdenziale. Anche il padre ha diritto di astenersi dal lavoro in
caso di morte o di grave infermità della madre ovvero di abbandono o affidamento esclusivo del bambino per tutta la
durata del congedo o per la parte residua che sarebbe spettata alla lavoratrice.

Nel caso dei “congedi parentali”, entrambi i genitori possono beneficiare di periodi di astensione facoltativa dal lavoro,
entro i 12 anni di età del bambino, della durata massima cumulativa di 10 mesi. La legge prevede, altresì, per i soli
lavoratori subordinati e nel primo anno di vita del neonato, due ore di permesso giornaliero, c.d. “riposo per
l’allattamento”, che può essere usufruito da uno dei due genitori. Inoltre, entrambi i genitori hanno diritto di astenersi dal
lavoro nel caso di malattia del figlio, alternativamente, attestata con certificato medico. Per il caso in cui il bambino sia
portatore di handicap in situazione di gravità, da un lato, si ha diritto, entro il compimento del 12esimo anno di vita del
bambino, al prolunamento del congedo parentale (a condizione che il bambino non sia ricoverato a tempo pieno);
dall’altro, sino al terzo anno di vita del bambino e in alternativa al prolungamento del congedo, spettano due ore di riposo
giornaliero retribuito. Inoltre, dopo il terzo anno, colui o coloro che assistono una persona con handicap grave hanno
diritto a tre giorni di permesso mensile.

Il diritto alle prestazioni economiche, c.d. “indennità”, è svincolato dall’esistenza di particolari requisiti contributivi o
assicurativi, per cui la tutela dipende esclusivamente dall’esistenza di un rapporto di lavoro, fatta esclusione per le
lavoratrici domestiche e parasubordinate. In favore dei lavoratori e delle lavoratrici iscritti alla gestione separata INPS, il
d.lgs. 80/2015 ha esteso il diritto all’indennità di maternità/paternità anche in caso di mancato versamento alla gestione dei
relativi contributi previdenziali. Con la legge sul lavoro autonomo si prevede il diritto delle lavoratrici alla corresponsione
dell’indennità di maternità anche a prescindere dalla effettiva astensione dell’attività lavorativa. Per tutto il periodo del
congedo di maternità e paternità le lavoratrici e i lavoratori hanno diritto ad una “indennità giornaliera”, erogata dall’INPS
– e anticipata dal datore di lavoro – pari all’80% della retribuzione. Sono, poi, previste e disciplinate una serie di ipotesi
nelle quali spetta l’indennità di maternità, anche se il rapporto di lavoro versi in una condizione di quiescenza, ovvero sia
stato persino risolto. Per i periodi di congedo parentale, spetta una indennità pari al 30% della retribuzione, per un periodo
massimo complessivo, tra entrambi i genitori, sino a sei mesi fino al sesto anno di vita del bambino. Per gli iscritti alla
gestione separata dell’INPS, il diritto a un trattamento economico per congedo parentale è limitato a un periodo di 3 mesi
entro il primo anno di vita del bambino, pari al 30% del reddito preso a riferimento per la corresponsione dell’indennità di
maternità. In alternativa al congedo parentale, al fine di sostenere la genitorialità, è riconosciuto alle lavoratrici madri il
diritto di richiedere un contributo utilizzabile per il servizio di baby sitting o per far fronte agli oneri della rete pubblica dei
servizi per l’infanzia. Il beneficio, nel primo caso, viene erogato attraverso il sistema dei buoni lavoro o vouchers; nel
secondo consiste nel pagamento diretto del contributo alla struttura prescelta. La fruizione del beneficio comporta una
corrispondente riduzione del periodo di congedo parentale. Nel caso di congedi per malattia del bambino, non è prevista né
retribuzione né indennizzo da parte dell’INPS. Se si tratta di congedo parentale prolungato o di permessi per assistere un
bambino portatore di handicap, il richiedente ha diritto a percepire un’indennità corrispondente all’ultima retribuzione,
sempre a carico della gestione previdenziale.

Il d.lgs. 80/2015 disciplina anche la “tutela contro le discriminazioni e la violenza di genere”. In particolare, la lavoratrice
che sia stata inserita nei percorsi di protezione relativa alla violenza di genere ha diritto di astenersi dal lavoro per motivi
connessi al suddetto percorso di protezione per un periodo massimo di 3 mesi. L’intero periodo di congedo dà diritto alla
lavoratrice subordinata di percepire un’indennità corrispondente all’ultima retribuzione maturata. Il periodo in questione,
al pari di altri relativi alla maternità, è utile ai fini della maturazione di indennità economiche differite: ferie, tredicesima
mensilità e trattamento di fine rapporto. L’indennità è erogata secondo le modalità previste per la corresponsione dei
trattamenti economici di maternità.

10. Il sistema di assistenza sociale e le prestazioni assistenziali

La “legge quadro 328/2000 per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali ” è intervenuta dopo un
vuoto legislativo di oltre un secolo in cui era mancata una regolamentazione organica dei servizi socio-assistenziali. Tale
legge è significativa perché ha attribuito, per la prima volta, diritti soggettivi perfetti a soggetti protetti e alle loro famiglie.
Ha segnato il passaggio dalla concezione di utente quale portatore di un bisogno specialistico a quella di persona nella sua
totalità costituita anche dalle risorse disponibili e dal contesto familiare e territoriale in cui vive.

L’obiettivo è contrastare fenomeni di povertà e di esclusione sociale, valorizzare e sostenere le responsabilità familiari,
incentivare misure di sostegno per le persone anziane non autosufficienti e promuovere progetti individuali per le persone
disabili. Il nuovo sistema assistenziale completa la riforma realizzata con l’istituzione del SSN.

Il tratto maggiormente qualificante della nuova disciplina è costituito dall’estensione soggettiva della tutela. Questa,
infatti, si applica non solo a tutti i cittadini italiani, ma anche ai cittadini comunitari e ai loro familiari nonché, a
determinate condizioni, agli extracomunitari, ai profughi e agli apolidi. Accedono, comunque, prioritariamente ai servizi
coloro che sono sottoposti a provvedimenti dell’autorità giudiziaria per cui necessitano di interventi assistenziali o i
soggetti con difficoltà di inserimento nella vita lavorativa o sociale. Con riguardo agli extracomunitari, la legge ha
variamente condizionato l’accesso alle prestazioni assistenziali al possesso di specifici requisiti. Possono beneficiare:
 Gli stranieri titolari di carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno
 I minori iscritti nella loro carta di soggiorno o nel loro permesso di soggiorno

Resta, però, che non tutti sono ammessi a godere delle prestazioni assistenziali, ma solo coloro che si trovino in una certa
situazione economica, da valutare mediante alcuni indicatori: l’ISE (indicatore della situazione economica) e l’ISEE
(indicatore della situazione economica equivalente). L’ISE è un parametro che determina la situazione economica del
nucleo familiare e scaturisce dalla somma dei redditi e del 20% del patrimonio mobiliare e immobiliare di tutto in nucleo
familiare. L’ISEE scaturisce, invece, dal rapporto tra l’ISE e il parametro desunto dalla scala di equivalenza – stabilita per
legge – che varia in base al numero e alla qualità dei componenti del nucleo familiare. I due indicatori vengono calcolati
sulla base dei dati indicati nella DSU (dichiarazione sostitutiva univa), un documento che contiene i dati anagrafici,
reddituali e patrimoniali del nucleo familiare. Con riferimento ai nuclei familiari che hanno componenti con disabilità, il
Consiglio di Stato ha escluso dalla nozione di reddito disponibile i trattamenti erogati in ragione della condizione di
disabilità. La stessa disposizione precisa che i suddetti trattamenti restano, invece, inclusi nella nozione di reddito
disponibile se percepiti per ragioni diverse dalla condizione di disabilità (es. assegno di maternità).

Il sistema assistenziale si ispira al principio del decentramento gestionale degli interventi, con il coinvolgimento degli enti
locali, delle Regioni e dello Stato. La legge attribuisce allo Stato i compiti di programmazione degli interventi e
ripartizione delle risorse. Gli interventi, previsti e coordinati a livello centrale, sono gestiti dalle autonomie locali, che
possono anche demandare alcune funzioni a soggetti privati accreditati. Alle Regioni spetta la programmazione, il
coordinamento e l’indirizzo degli interventi sociali sul territorio. Sia pure con le modalità definite dalle Regioni, i Comuni
concorrono, a loro volta, alla programmazione degli interventi nel loro ambito territoriale, per realizzare il sistema locale
della rete di servizi sociali. Alle competenze dello Stato, delle Regioni e degli enti locali, si affiancano quelle affidate ai
privati appartenenti al c.d. terzo settore. Questo esercita attività di interesse generale per il perseguimento di finalità
civiche, solidaristiche e di utilità sociale, in modo volontario e gratuito. Tutti gli interventi programmati e i servizi sociali
disponibili sono resi conoscibili all’utenza mediante la predisposizione della “carta dei servizi sociali”.

Al finanziamento del sistema integrato di interventi e servizi sociali provvede il “fondo nazionale per le politiche sociali”,
istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. Lo Stato ripartisce tra le Regioni le risorse del fondo,
annualmente, con decreto ministeriale. Le Regioni, a loro volta, costituiscono i “fondi sociali regionali”, nei quali
confluiscono i finanziamenti provenienti da quello nazionale e ulteriori risorse da esse autonomamente staniate, che
vengono poi ripartite tra i vari Comuni. Al fondo nazionale possono affluire, altresì, le somme derivanti da eventuali
donazioni di privati, enti, fondazioni, organizzazioni nazionali o internazionali nonché da organismi dell’Unione Europea.
A quel fondo è oggi affiancato il “fondo per la lotta alla povertà e all’esclusione sociale”.

Gli eventi per i quali sono previste prestazioni hanno riguardo a situazioni caratterizzate dall’inadeguatezza del reddito dei
soggetti protetti e dal bisogno o disagio individuale, familiare o sociale, derivanti da difficoltà economiche, sociali o legate
alla disabilità. La varietà di interventi – programmati per effetto di strumenti operativi, denominati “piani” – corrisponde
all’esigenza di tener conto della pluralità di ragioni che determinano fenomeni di povertà e di esclusione sociale. Si
ricordano: i progetti individuali per le persone disabili; il provvedimento “dopo di noi”, che riconosce misure di assistenza,
cura e protezione in favore delle persone con disabilità grave; prestazioni di carattere fiscale in favore di nuclei familiari in
difficoltà o immigrati non ancora inseriti nel contesto socio-lavorativo; misure attive dove l’integrazione al reddito è
accompagnata da un programma di reinserimento sociale. A favore delle fasce deboli della popolazione è stata istituita
anche una specie di “carta acquisti”, per consentire ai cittadini meno abbienti l’acquisto di generi alimentari ed il
pagamento delle bollette.

Interventi per contrastare la povertà: il Reddito di Cittadinanza. Con d.lgs. 147/2017, il Governo ha introdotto il c.d.
reddito di inclusione (REI), ovvero una misura unica nazionale di contrasto alla povertà e all’esclusione sociale.
L’obiettivo è creare uno strumento di tutela di carattere universale, condizionato alla prova dei mezzi sulla base dell’ISEE,
nonché all’adesione a un programma personalizzato di attivazione e di inclusione sociale e lavorativa. La misura ha avuto
vita breve, in quanto è stata sostituita da una nuova misura denominata Reddito di Cittadinanza (RdC), convertita nella
26/2019. Il RdC non è un intervento universale, ma è una prestazione mirata e selettiva – universalismo selettivo – rivolta
solo a chi presenta un determinato profilo di difficoltà e sottoposto a una stringente condizionalità, al pari di altri sussidi. Il
RdC viene erogato ai nuclei familiari in possesso cumulativamente, al momento della presentazione della domanda e per
tutta la durata dell’erogazione del beneficio, di precisi requisiti. Se i beneficiari sotto la soglia di povertà sono over 67, il
sussidio assume la denominazione di pensione di cittadinanza. Il richiedente deve essere cittadino maggiorenne ed essere:
italiano o dell’UE; cittadino di paesi terzi in possesso del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo o
apolide in possesso di analogo permesso; titolare di protezione internazionale. È, inoltre, necessario essere residente in
Italia per almeno 10 anni, di cui gli ultimi due in modo continuativo. È necessario che l’ISEE sia inferiore a 9.360 euro; il
patrimonio immobiliare diverso dalla casa di abitazione non sia superiore ai 30.000 euro; il patrimonio mobiliare non sia
superiore ai 6.000 euro; il valore del reddito familiare sia inferiore a 6.000 euro annui moltiplicato per il parametro della
scala di equivalenza. Per accedere al RdC è inoltre necessario che ciascun componente del nucleo familiare non sia
intestatario di autoveicoli con specifiche caratteristiche, esclusi i veicoli per persone disabili; intestatario di barche; in stato
detentivo per la durata della pena o sottoposto a misura cautelare; ricoverato in istituti di cura di lunga degenza o altre
strutture residenziali a carico dello Stato; disoccupato a seguito di dimissioni volontarie. Il beneficio economico è dato
dalla somma di una componente a integrazione del reddito familiare e di un contributo per l’affitto o per il mutuo,
rispettivamente quota A e B, entrambe calcolate dalla procedura INPS sulla base delle informazioni rilevate dall’ISEE. Il
sussidio è erogato per 18 mesi ed è rinnovabile dopo un mese di sospensione. Il RdC è compatibile con il godimento di
ogni altro strumento di sostegno al reddito per la disoccupazione involontaria. Il beneficio è sottoposto a una stringente
condizionalità anche per contrastare il c.d. parassitismo sociale. In particolare è condizionato alla dichiarazione di
immediata disponibilità al lavoro, all’adesione a un percorso personalizzato nonché alla sottoscrizione di un “patto per il
lavoro”, che equivale al patto di servizio personalizzato. Sono esclusi dalla predetta dichiarazione i soggetti maggiorenni
già occupati o che frequentino un regolare corso di studi o di formazione. Sono esclusi i percettori di pensione e i soggetti
con disabilità, qualora non sia previsto il collocamento mirato. Il patto per il lavoro viene stipulato all’esito di una
valutazione preliminare dalla quale emerga che i bisogni del nucleo familiare e dei suoi componenti sono prevalentemente
connessi alla situazione lavorativa. I servizi competenti alla stipula di quel patto sono i centri per l’impiego. La
stipulazione del “patto per l’inclusione sociale” è, invece, prevista nel caso in cui il bisogno sia complesso e
multidimensionale; in questo caso la sua stipula avverrà con il coinvolgimento dei servizi sociali. Si decade dal beneficio
nel caso in cui non venga accettata nessuna delle tre “offerte di lavoro congrue”; non si effettuino le comunicazioni
previste in caso di variazioni di lavoro o del nucleo e non si presenti la nuova DSU oltre che per mancata sottoscrizione ai
patti di cui prima. Per evitare comportamenti fraudolenti e un uso distorto del sussidio, il legislatore ha predisposto un
solido apparato sanzionatorio (restituzione di quanto percepito, revoca immediata del RdC e reclusione fino a 6 anni). Il
beneficio economico viene accreditato mensilmente su una nuova carta elettronica, prepagata, diversa da quelle rilasciate
per altre misure di sostegno, denominata “Carta RdC”. Sono previste diverse tipologie di incentivi per le imprese che
assumono i beneficiari del RdC a tempo pieno e indeterminato. Accanto al RdC continuano a trovare applicazione le
misure predisposte dalle politiche regionali. In ogni caso, restano comunque alcune criticità nel RdC, almeno su due
versanti. In primo luogo, desta preoccupazione la natura ibrida del RdC, ovvero l’aver voluto tenere assieme uno
strumento di lotta alla povertà e di inclusione sociale con un programma di accesso o di ricollocazione nel mercato del
lavoro. Si sottovaluta come una condizione di povertà ai confini con l’indigenza sia un fenomeno ben più complesso della
disoccupazione ed anche dell’inoccupazione. In secondo luogo, si ignora la debolezza istituzionale degli apparati
amministrativi, nonché i centri per l’impiego, che dovranno gestire il RdC.

Natura assistenziale hanno anche gli “interventi per la valorizzazione e il sostegno delle responsabilità familiari” che
rientrano sempre tra le politiche legislative volte a contrastare fenomeni di povertà e di esclusione sociale. Fra queste vi è
“l’assegno ai nuclei familiari numerosi”. L’assegno di cui trattasi è corrisposto per tredici mensilità ai cittadini italiani
residenti in Italia nel cui nucleo familiare siano compresi almeno tre figli minori e le cui condizioni reddituali rientrino in
quelle previste dall’ISEE. L’assegno è attribuito dai Comuni, ai quali deve essere presentata la domanda, mentre alla
relativa erogazione provvede l’INPS. La medesima ratio è sottesa alla disciplina dell’”assegno di maternità”, rientrante
sempre tra gli interventi assistenziali previsti dal sistema integrato di interventi e servizi sociali. Si tratta di una prestazione
economica, a carico dell’INPS ed erogata alle madri cittadine italiane residenti in Italia, per un massimo di cinque
mensilità e a condizione che non abbiano diritto a qualsivoglia altro trattamento previdenziale per maternità. Dal 2000,
l’assegno di maternità spetta anche alle donne extracomunitarie presenti sul territorio italiano, purché in possesso del
permesso di soggiorno. è stato poi riconosciuto il c.d. “bonus bebè” o assegno di natalità, ovvero un assegno per ogni
figlio nato o adottato, in favore dei cittadini italiani o di uno Stato membro o di Paesi terzi con permesso di soggiorno UE.
Il bonus bebè non concorre alla formazione del reddito complessivo ed è corrisposto mensilmente, su domanda, dall’INPS,
purché il nucleo familiare di appartenenza del genitore richiedente sia in una condizione economica corrispondente a un
determinato valore dell’ISEE. La legge di stabilità 2016 ha istituito anche la c.d. “carta della famiglia” destinata alle
famiglie composte da cittadini italiani o da cittadini stranieri regolarmente residenti nel territorio italiano, con almeno tre
figli di età non superiore a 26 anni e con stato di bisogno misurato dall’ISEE. La carta della famiglia consente di ricevere
sconti su abbonamenti famiglia per servizi di trasporto, culturali, sportivi, beni alimentari, etc. Nell’ambito degli interventi
normativi volti a sostenere i redditi delle famiglie, vanno ricordate altre due misure. La prima è il “bonus asilo nido” e
“supporto domiciliare” (da non confondere con il voucher babysitting), erogato dall’INPS in due forme: o come contributo
per pagare la retta dell’asilo nido, oppure per il supporto presso la propria abitazione per i bambini che soffrono di
particolari patologie che impediscono la frequenza al nido. La seconda è il c.d. “bonus mamma”, ovvero un premio una
tantum di 800 euro per la scita o l’adozione di un minore, indipendentemente dal reddito ISEE.

La condizione di disagio sociale ed economico può essere conseguente anche a una condizione di disabilità. Le prestazioni
riconducibili all’assistenza sociale sono rivolte a tutti coloro che si trovano in condizione di indigenza e inabilità al lavoro;
coloro che conservano una capacità lavorativa residua hanno diritto che lo Stato si impegni ad adottare i provvedimenti
necessari e opportuni per il loro inserimento nel mondo del lavoro. Tra gli elementi che conferiscono al sistema
un’impronta di tipo assistenziale vi è soprattutto l’aspetto della remunerazione. La riduzione della capacità lavorativa,
specie in presenza di una disabilità grave, ha come conseguenza quella di comportare una minore produttività del
lavoratore disabile a cui tuttavia l’ordinamento ricollega l’obbligo del datore di corrispondere la stessa retribuzione
prevista per un lavoratore che ha una produttività, per così dire, normale. A tale onere assistenziale deve però far fronte il
datore di lavoro, anziché lo Stato. Inoltre, il datore di lavoro, qualora il medico competente dichiari l’inidoneità del
lavoratore all’esecuzione delle mansioni specifiche, deve, ove possibile, adibirlo a mansioni equivalenti o, in mancanza,
inferiori, ma con la garanzia dello stesso trattamento retributivo di quelle di provenienza. Sul piano del finanziamento, è
prevista l’istituzione a livello regionale di “fondi per l’occupazione dei disabili” anche al fine di erogare ai datori di lavoro
rimborsi parziali, relativi alle spese sostenute per apprestare accomodamenti ragionevoli nei casi in cui la riduzione della
capacità lavorativa sia superiore al 50%. Il legislatore ha anche riconosciuto ai disabili specifiche provvidenze
economiche, di natura assistenziale, denominate “prestazioni per invalidità civile”, a totale carico dello Stato, purché i
beneficiari non abbiano una pregressa contribuzione previdenziale. Sono considerati invalidi civili i cittadini affetti da
minorazioni, congenite o acquisite, fisiche, psichiche o sensoriali, che provocano un danno funzionale, ovvero una
limitazione o impedimento a svolgere normalmente le varie attività della vita. Anche questa forma di tutela assistenziale è
condizionata al reddito, ma la legge prende in considerazione il reddito personale, escludendo quello degli eventuali altri
componenti del nucleo familiare. agli invalidi di età compresa tra i 18 e i 65 anni con accertata riduzione della capacità
lavorativa in misura pari o superiore al 74%, è corrisposto, su domanda, un “assegno mensile di invalidità”. Nel caso,
invece, di accertata totale inabilità lavorativa e sempre in presenza di un basso reddito, è corrisposta la “pensione di
inabilità”. Al compimento del 65esimo anno di età la prestazione assistenziale è sostituita dall’”assegno sociale”. A favore,
poi, di coloro la cui situazione di invalidità sia tale per cui non sono in grado di deambulare senza l’assistenza continua di
una persona oppure di compiere autonomamente gli atti quotidiani della vita, è riconosciuta l’”indennità di
accompagnamento”. Si tratta di una prestazione economica dovuta indipendentemente dal reddito del beneficiario o del
suo nucleo familiare e non assimilabile ad alcuna forma di reddito; è esente da imposte e non incide sull’ISEE. Nel caso di
minori è riconosciuta l’”indennità di frequenza”, concessa con cadenza mensile per il ricorso a trattamenti riabilitativi o
terapeutici presso centri ambulatoriali o diurni, pubblici o privati, purché convenzionati. Dal 2010 tutte le domande di
riconoscimento dell’invalidità civile devono essere presentate direttamente all’INPS, per via telematica.

11. La previdenza complementare

Le prestazioni erogate dai regimi previdenziali pubblici, se pure tendono a garantire mezzi adeguati alle esigenze di vita,
anche a ragione della scarsezza delle risorse, sono sempre più spesso e sempre più lo saranno, commisurate soltanto a quei
bisogni che il legislatore considera tipici della generalità degli assistiti. È per questo che è stata sempre avvertita l’esigenza
di provvedere, nell’esercizio della libertà di assistenza privata, alla soddisfazione anche di interessi dei singoli e, quindi, di
interessi privati a più elevati livelli di protezione. Ed infatti, i lavoratori hanno avvertito l’interesse a mantenere, quando
saranno pensionati, il tenore di vita consentito dalle retribuzioni percepite mentre lavoravano. Interesse che molto
probabilmente sarà sempre meno soddisfatto dai regimi previdenziali pubblici. Da tempo, quindi, tale interesse dei
lavoratori era stato soddisfatto con l’istituzione di regimi previdenziali integrativi, spesso aziendali. I regimi istituiti della
contrattazione collettiva erogano prestazioni previdenziali integrative rispetto a quelle dei regimi pubblici, nel senso che si
aggiungono in vario modo a queste ultime e, a volte, erogano anche prestazioni sostitutive, in situazioni per le quali non
v’è ancora diritto a pensione a carico del regime pubblico. Per questo sembra corretto parlare di “previdenza
complementare”.

In passato la legge aveva consentito l’istituzione di “regimi previdenziali aziendali esonerativi”, e con ciò sostitutivi, di
quello generale gestito dall’INPS. Tali regimi potevano erogare trattamenti pensionistici più elevati di quelli dei regimi
pubblici e, soprattutto, garantirne, nel tempo, una dinamica uguale a quella delle retribuzioni dei dipendenti in servizio.
Quei regimi esonerativi sono stati ora soppressi e trasformati in regimi integrativi di quelli pubblici. L’operazione ha avuto
un doppio significato: da un lato, sebbene non fosse questo lo scopo direttamente perseguito, ha ricondotto alla solidarietà
generale aree che ad essa erano state sottratte; dall’altro lato, ha costituito l’inizio di una nuova considerazione da parte del
legislatore della previdenza complementare.
Poiché l’intero onere del finanziamento dei regimi integrativi o complementari è a carico dei datori di lavoro, le
prestazioni di quei regimi devono essere considerate come “retribuzione differita in funzione previdenziale”. Ed infatti, i
contratti collettivi aziendali che regolano quei regimi dispongono che una quota della retribuzione, anziché essere erogata
in costanza del rapporto di lavoro, venga accantonata per essere erogata al termine di quel rapporto. Se è vero che, di fatto,
le forme di previdenza complementare concorrono all’erogazione di prestazioni previdenziali che assicurino mezzi
adeguati alle esigenze di vita, è anche vero, però, che quei regimi, proprio perché istituiti e regolati da atti di autonomia
privata, realizzino esclusivamente la soddisfazione di interessi privati. In altri termini, complementari sono le prestazioni e
non le funzioni dei regimi che le erogano.

Le prestazioni previdenziali erogate dai regimi di previdenza complementare, dal punto di vista funzionale, devono essere
ricondotte al “trattamento di fine rapporto”. Tale collegamento trova definitiva conferma nella disciplina dettata dalla
243/2004 e dal d.lgs. 252/2005. Questa disciplina precede che i futuri accantonamenti annuali del trattamento di fine
rapporto siano conferiti alle forme pensionistiche complementari, salva diversa esplicita volontà espressa dal lavoratore.

Nonostante la sempre maggiore diffusione del fenomeno della previdenza integrativa o complementare, la disciplina è
rimasta a lungo inadeguata. Soltanto il d.lgs. 124/1993 ha dettato, per la prima volta, una disciplina completa delle forme
pensionistiche complementari, per poi essere modificata dalla 335/1995 e leggi successive. L’obiettivo era il riordino del
regime fiscale della previdenza complementare, con l’obiettivo di favorire la sua realizzazione. La disciplina delle forme
pensionistiche complementari è stata modificata dal d.lgs. 252/2005, c.d. “riforma Maroni”. Merita anche attenzione il
d.lgs. 80/1992 che ha dato istituzione, presso l’INPS, al “fondo di garanzia per la previdenza complementare”: tale fondo
interviene nel caso in cui il datore di lavoro abbia omesso in tutto o in parte il versamento dei contributi dovuti ai
lavoratori per forme di previdenza complementare. Più di recente, infine, sono intervenuti due altri importanti atti
normativi del legislatore comunitario: la direttiva 2014/50/UE, relativa ai requisiti minimi per accrescere la mobilità dei
lavoratori tra Stati membri, e la direttiva 2016/2341/UE per lo sviluppo del mercato europeo dei fondi pensione.

Forme di previdenza destinate ad erogare prestazioni complementari a quelle dei regimi previdenziali pubblici possono
essere, ora, realizzate mediante la costituzione di autonomi “fondi pensione”. L’iniziativa per l’istituzione dei fondi
pensione è affidata alla contrattazione collettiva o ad accordi sindacali, anche aziendali. In questo caso si parla di “ fondi
pensione chiusi”, perché limitati ai lavoratori ai quali si applica la disciplina sindacale che li istituisce. I contratti e gli
accordi collettivi sono considerati “fonti istitutive” alle quali è demandata la definizione dell’ambito soggettivo di
applicazione e delle modalità di adesione degli interessati. Le fonti sostitutive devono, però, prevedere che le modalità di
partecipazione garantiscano in ogni caso la libertà di adesione individuale. In assenza di contratti o accordi sindacali,
l’iniziativa dell’istituzione di fondi pensione è demandata ad accordi tra lavoratori, purché promossi da sindacati firmatari
di contratti collettivi nazionali o ad associazioni nazionali di rappresentanza del movimento cooperativo e, infine, a
regolamenti aziendali. Inoltre, la tradizionale funzione della previdenza complementare può, oramai, essere realizzata
anche mediante l’adesione ai “fondi pensione aperti” e il ricorso alle “forme pensionistiche individuali”, istituiti e gestiti
da operatori commerciali. I fondi pensione possono assumere la forma di associazioni non riconosciute, ma possono anche
ottenere la personalità giuridica. In ogni caso, l’esercizio della previdenza integrativa è subordinato a preventiva
autorizzazione del Ministro del lavoro e delle politiche sociali.

La libertà di adesione individuale ha assunto particolare rilevanza da quando sono state previste, da un lato, “forme di
previdenza complementare commerciali”, gestite cioè da banche o imprese di assicurazione, e ne è stato liberalizzato
l’accesso e, d’altro lato, per effetto della previsione delle “forme pensionistiche individuali” che si realizzano mediante la
stipulazione di contratti di assicurazione sulla vita. Ed infatti, le società di intermediazione mobiliare, le società di gestione
del risparmio e le imprese assicurative possono istituire autonomamente forme di previdenza complementare, detti “fondi
pensione aperti”.

Gli “organi di amministrazione e controllo” dei fondi pensione, se questi sono finanziati anche dal datore di lavoro, hanno
composizione paritetica e, se finanziati esclusivamente dai lavoratori, devono sentire la partecipazione delle categorie e
raggruppamenti interessati. La legge prevede che il consiglio di amministrazione di ciascuna forma pensionistica
complementare nomini un responsabile, che deve svolgere la sua attività in modo autonomo e indipendente. Inoltre, la
legge prevede per i fondi pensione aperti l’istituzione di un “organismo di sorveglianza”. Questo rappresenta gli interessi
degli iscritti e verifica che l’amministrazione e la gestione complessiva del fondo avvenga nei loro esclusivi interessi. I
fondi pensioni non possono assumere direttamente funzioni assicurative e devono gestire le loro risorse affidandole a
società di intermediazione mobiliare, ad imprese assicurative, a società di gestione del risparmio, agli enti previdenziali.
La previdenza complementare si realizza prevalentemente con l’erogazione di prestazioni pensionistiche. Le prestazioni
erogate dalle forme di previdenza complementare devono essere condizionate all’esistenza dei requisiti minimi, di età e di
contribuzione, fissati dalla legge per il regime generale gestito dall’INPS. I livelli delle prestazioni sono determinati in
base alla tecnica della capitalizzazione, essendo necessario adottare il regime detto “a contribuzione definitiva”.
L’adozione di questo regime comporta che i contributi a carico del datore di lavoro e del lavoratore siano accreditati su
conti individuali, unitamente al rendimento prodotto dall’investimento dei relativi importi. Il livello delle pensioni, quindi,
è determinato dal totale dei contributi accreditati su ogni conto individuale e della somma dei relativi rendimenti. Le
prestazioni pensionistiche possono essere erogate sia sotto forma di rendita che di capitale, fino ad un massimo del 50%
del montante finale accumulato. Nel caso di cessazione dell’attività lavorativa che comporti l’inoccupazione per un
periodo superiore a 48 mesi, le pensioni possono essere erogate, su richiesta dell’iscritto, con un anticipo massimo di 5
anni rispetto ai requisiti previsti per l’accesso alle prestazioni nel regime previdenziale obbligatorio di appartenenza. Un
altro caso di anticipazione dell’erogazione pensionistica complementare è rappresentato dalla “rendita integrativa
temporanea anticipata (RITA)”. L’operazione consiste nell’erogazione frazionata di parte o dell’intero capitale accantonato
del fondo di previdenza integrativo per garantire all’interessato un reddito. In caso di morte del lavoratore che abbia
maturato il diritto alla pensione complementare e ne sia in godimento, gli eredi possono beneficiare in alternativa o della
restituzione del montante residuo alla data del decesso oppure della erogazione di una rendita calcolata in base al montante
residuale. Dal 2001 è stato revocato, anche per le pensioni erogate dalla previdenza complementare, il divieto di cumulo.

Per le forme di previdenza complementare sindacali il finanziamento avviene con l’imposizione al datore di lavoro di un
obbligo di contribuzione. Analogo obbligo è posto a carico dei lavoratori iscritti alle forme di previdenza complementare,
in quanto vi hanno aderito. Non si ritiene che le somme versate dal datore di lavoro per il finanziamento della previdenza
complementare abbiano natura retributiva. La contribuzione destinata a finanziarie le forme di previdenza complementare,
e le prestazioni da queste erogate, godono di un regime fiscale di favore. Il conferimento del trattamento di fine rapporto
alle forme di previdenza complementare può avvenire con modalità esplicite o tacite. Il conferimento del trattamento di
fine rapporto è tacito quando il lavoratore, sempre entro il termine di sei mesi dall’assunzione, non esprima alcuna volontà.
In questo caso, quel trattamento è destinato alla forma pensionistica complementare prevista da contratti o accordi
collettivi. In presenza di più fondi pensione sindacali, il trattamento di fine rapporto è trasferito nel fondo nel quale sono
iscritti il maggior numero di lavoratori dell’azienda. Se i lavoratori sono silenti e sono sprovvisti di una forma di
previdenza complementare prevista dagli accordi o contratti collettivi, il datore di lavoro destina il trattamento di fine
rapporto alla speciale forma pensionistica complementare “a contribuzione definita”, appositamente istituita presso l’INPS,
denominata FONDINPS. La legge di bilancio 2018, tuttavia, ha previsto la soppressione di tale fondo. Nel caso in cui i
lavoratori decidono di mantenere il trattamento di fine rapporto presso il datore di lavoro, quest’ultimo, quando occupa più
di 50 lavoratori, deve automaticamente conferire l’intero accantonamento annuale per il trattamento di fine rapporto al
“fondo per l’erogazione di lavoratori dipendenti del settore privato dei trattamenti di fine rapporto”, detto anche “fondo di
Tesoreria”, anch’esso appositamente istituito presso l’INPS, per conto dello Stato. Per garantire ai lavoratori una scelta
consapevole, il datore di lavoro deve preventivamente fornire loro adeguate informazioni sulle diverse disponibilità. La
contribuzione volontaria alle forme di previdenza complementare può proseguire anche oltre il raggiungimento dell’età
pensionabile prevista dal regime obbligatorio di appartenenza, purché l’iscritto abbia almeno un anno di contribuzione di
esse. Da ultimo, il legislatore ha introdotto un meccanismo automatico di destinazione di “contributi aggiuntivi”, previsti
da specifiche disposizioni normative o da contratti collettivi, alle ordinarie modalità di finanziamento della previdenza
complementare.

La legge tutela in vario modo la posizione degli iscritti ai fondi pensione. Anzitutto, la legge impone a quei fondi
l’adozione del sistema della capitalizzazione che offre, di per sé, garanzie di conservazione, almeno al valore nominale,
degli importi accreditati sui conti individuali. Inoltre, le gestioni dei fondi pensioni sono assoggettate alla vigilanza della
“commissione di vigilanza sui fondi pensione COVIP” istituita presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Sono
anche previste forme di responsabilità aggravata degli amministratori.

La legge, inoltre, tende ad evitare che le vicende del rapporto di lavoro, del datore di lavoro e degli stessi fondi pensione,
impediscano la soddisfazione dei diritti dei pensionati e delle aspettative dei lavoratori iscritti. Così, nel caso di perdita dei
requisiti di partecipazione al fondo pensione quando non siano stati ancora maturati i requisiti per avere diritto alle
prestazioni, il lavoratore può chiedere il trasferimento della posizione al fondo pensione inerente alla sua nuova attività,
ovvero può chiedere il “riscatto” della sua posizione individuale. Il riscatto parziale è consentito nei casi di cessazione
dell’attività lavorativa che comporta la disoccupazione per oltre 12 mesi, ma fino a 48 mesi. Il riscatto totale è consentito
nei casi di invalidità permanente che comporti la riduzione della capacità di lavoro a meno di un terzo e di cessazione
dell’attività lavorativa che comporti la disoccupazione per oltre 48 mesi. Se, invece, il datore di lavoro cessa la sua attività
o nei suoi confronti si apre una procedura concorsuale, si procede allo scioglimento del fondo.

La disciplina vigente attribuisce al lavoratore la facoltà, decorsi appena due anni dalla data di iscrizione ad una forma
pensionistica sindacale, di trasferire l’intera posizione individuale maturata ad altra forma pensionistica anche
commerciale. Il contratto collettivo che istituisce, o regola, un fondo di previdenza complementare, quando prevede che sia
finanziato anche con una contribuzione posa a carico del datore di lavoro, esercita la sua fondamentale funzione. Dispone,
cioè, in ordine alla distribuzione del monte salari differendole il godimento di una quota che destina, appunto, a realizzare
più elevati livelli di copertura previdenziale rispetto a quelli garantiti dalla previdenza pubblica. Se fossero numerosi i
lavoratori che trasferiscono la loro posizione individuale ai fondi pensione commerciali e, con essa, la contribuzione a
carico del datore di lavoro, aumenterebbe l’incidenza dei costi di gestione del fondo sindacale su quanti ad esso rimangono
iscritti e, al tempo stesso, si ridurrebbe, con l’entità dei capitali da investire, anche l’opportunità di migliori investimenti
con conseguente riduzione dei rendimenti. Ond’è che la competitività e la concorrenza tra forme commerciali e sindacali
potrebbe finire per determinare l’inutilità, e quindi l’estinzione, di queste ultime. Del resto, nel momento in cui ogni
singolo lavoratore decidesse la “portabilità” della contribuzione al fondo pensione posta a carico del datore di lavoro della
contrattazione collettiva, deciderebbe, a ben vedere, di una quota del monte salari. Sono queste le ragioni per cui non può
essere alterata la logica in base alla quale l’autonomia collettiva presiede alla gestione del monte salari destinandone una
quota alla previdenza complementare. È nella prospettiva ora individuata che deve essere considerata la disposizione
secondo cui è demandata alla contrattazione collettiva l’individuazione dei limiti e delle modalità per il trasferimento
dell’obbligo contributivo posto da quella contrattazione a carico del datore di lavoro. Il legislatore ha poi regolato la
possibilità per i lavoratori italiani che si trasferiscono in un altro Stato membro di continuare a partecipare al fondo
pensione al quale erano iscritti.

Esistono poi dei regimi speciali di forme di previdenza complementare definiti “preesistenti”. Queste sono gestite
direttamente dal datore di lavoro e, in tal caso, si parla di fondi interni. Altre volte, la loro gestione è affidata a strutture
con soggettività autonoma, gestite da rappresentanti del datore e dei prestatori di lavoro. A volte, infine, quei regimi
realizzano la loro funzione attraverso la stipulazione di polizze di assicurazione. Le forme di previdenza complementare
preesistenti conservano, nella sostanza, le strutture che ad esse erano state date nonché il regime del finanziamento e, in
parte, quelle delle prestazioni. La legge, anche per realizzare un equilibrato rapporto tra onere di prestazioni e
finanziamenti, ha disposto che, quando si tratti di regimi preesistenti gestiti a ripartizione, il diritto alle prestazioni sia
condizionato alla maturazione del diritto a pensione nel regime pubblico al quale il lavoratore è iscritto. La legge ha anche
disposto che l’adeguamento delle pensioni erogate dalle forme di previdenza complementare preesistenti sia regolato,
oramai, dalla disciplina della perequazione automatica vigente nella previdenza pubblica con conseguente esclusione di
qualsiasi altro sistema di perequazione. Infine, il legislatore, preoccupato dalle conseguenze di eventuali squilibri
finanziari, ha previsto che le fonti istitutive delle forme di previdenza complementare preesistenti, gestiti a ripartizione,
possano rideterminare la disciplina delle prestazioni e del finanziamento, sia pure con effetto limitato agli iscritti che non
abbiano ancora maturato il diritto a pensione. La legge prevede, sempre al fine di dare più adeguate garanzie ai pensionati
e agli iscritti, anche la possibilità che i fondi preesistenti, gestiti a ripartizione, possano adottare il sistema della
capitalizzazione.

12. La tutela dei diritti dei soggetti protetti

Chi intende conseguire la prestazione previdenziale deve fare innanzitutto domanda all’ente competente. Tuttavia, per
evitare che il comportamento dell’ente previdenziale possa eccessivamente ritardare la soddisfazione dell’interesse del
soggetto protetto, la legge ha disposto il meccanismo del silenzio-rigetto. Pertanto, trascorsi 120 giorni dal deposito senza
che l’ente si sia pronunciato, la domanda si intende ad ogni effetto respinta. Per ottenere le prestazioni ingiustamente
negate dagli enti previdenziali, può essere proposta azione davanti al giudice ordinario. Il soggetto protetto che si è visto
ingiustamente respingere, in tutto o in parte, la domanda volta ad ottenere le prestazioni previdenziali alle quali assume di
aver diritto deve proporre un vero e proprio “ricorso amministrativo”, con il quale chiede all’ente previdenziale un riesame
della sua decisione di rigetto della domanda. Ad ulteriore garanzia della più immediata soddisfazione possibile degli
interessi connessi alla realizzazione della tutela previdenziale, la legge dispone, altresì, che, nei procedimenti
amministrativi, non si tenga conto dei vizi, delle preclusioni e delle decadenze verificatesi. I termini per la proposizione
del ricorso amministrativo ed il loro mancato rispetto non incide sul diritto alla prestazione previdenziale. Dubbi sono sorti
sull’applicabilità del regime dei ricorsi amministrativi nei confronti degli enti previdenziali privatizzati; quando si dimostra
che gli enti privatizzati conservano una funzione correlata all’interesse pubblico non v’è ragione per escludere la loro
assoggettabilità al regime dei ricorsi amministrativi. Per quanto attiene alle forme di tutela previdenziale gestite dall’INPS,
la legge ha anche realizzato un decentramento a livello provinciale della competenza a decidere sui ricorsi amministrativi
concernenti le prestazioni, affidata al “comitato provinciale”. Quando si tratta, invece, di ricorsi verso gli atti di
accertamento degli istituti previdenziali e assicurativi che abbiano ad oggetto la sussistenza o la qualificazione dei rapporti
di lavoro, la competenza spetta ad un apposito “comitato presso la sede territoriale dell’ispettorato del lavoro”.

Anche alle controversie in materia previdenziale si applica la disciplina del “processo del lavoro”. Lo speciale rito del
lavoro differisce da quello ordinario per la notevole accentuazione delle caratteristiche dell’oralità, dell’immediatezza e
della concentrazione e tende, con ciò, ad assicurare una più tempestiva e, quindi, efficace giustizia. Nel 1998 la legge ha
stabilito il trasferimento della competenza in primo grado al Tribunale, che giudica in composizione monocratica. Per le
controversie relative agli interessi o accessori da ritardato pagamento di prestazioni previdenziali o assistenziali, l’autorità
giudiziaria competente è il giudice di pace. Tuttavia, è rimasta invariata la competenza territoriale che, per i giudizi nei
quali la domanda ha ad oggetto le prestazioni previdenziali, è del Tribunale della circoscrizione nella quale risiede l’attore
o del Tribunale del luogo in cui ha sede l’ufficio dell’ente previdenziale. L’azione giudiziaria è sempre procedibile quando
siano trascorsi inutilmente 90 giorni dalla data della presentazione del ricorso, con riguardo alle impugnazioni proposte
dinanzi al Comitato provinciale dell’INPS. Al fine di evitare il contezioso o perlomeno deflazionarlo, la legge ha disposto
che chi pretende di aver diritto a prestazioni previdenziali o assistenziali presupponenti un accertamento sanitario deve,
prima di dare inizio al giudizio, presentare istanza di “accertamento tecnico preventivo”. Si tratta di un procedimento
volto ad accertare la sussistenza del c.d. “requisito sanitario” fissato dalla legge per conseguire la prestazione assistenziale
richiesta. Il giudice, ove rivela che non sia stato espletato l’accertamento, assegna alle parti il termine di 15 giorni poiché
venga presentata l’istanza ovvero sia portata a compimento. Una volta terminate le operazioni peritali, il giudice, con
decreto comunicativo alle parti, fissa un termine perentorio non superiore a 30 giorni entro cui le stesse devono dichiarare
se intendono contestare le conclusioni del consulente tecnico di ufficio. A questo punto si aprono due possibili alternative.
La prima è che le parti non muova alcuna contestazione alle predette conclusioni. In tal caso, il giudice omologa
l’accertamento del requisito sanitario. Se, invece, una delle parti intenda muovere contestazioni deve depositare entro i
successivi 30 giorni il ricorso introduttivo del giudizio, specificando, a pena di inammissibilità, i motivi della
contestazione. La sentenza che definisce il giudizio è inappellabile. Il giudice, quando accerta l’esistenza del diritto alle
prestazioni, condanna l’ente previdenziale ad erogarle oltre a pagare gli interessi nella misura legale. Al creditore di
prestazioni previdenziali spetta il risarcimento del danno subito per la diminuzione del valore del suo credito. Sul piano dei
“costi della giustizia” al fine di garantire a tutti la possibilità di agire in giudizio, la legge, da un lato, stabilisce l’esenzione
da ogni onere tributario per gli atti di causa, dall’altro, prevede il patrocinio a spese dello Stato per i soggetti non abbienti.
Sempre per ridurre il contenzioso previdenziale, è stato disposto il pagamento del “contributo unificato”, sempre che il
ricorrente sia in possesso di determinati requisiti reddituali, onde è stato introdotto un ostacolo economico alla richiesta di
giustizia. Quanto alle “spese processuali”, derogando alla regola generale che pone le spese del processo a carico della
parte soccombente, questa, salvo il caso di responsabilità processuale aggravata, non può essere condannata al pagamento
delle spese, competenze ed onorari, quando risulti titolare, nell’anno precedente alla denuncia, di un reddito imponibile ai
fini IRPEF. In caso contrario, trova applicazione il principio generale secondo il quale le spese seguono la soccombenza
giudiziaria. L’azione giudiziaria per il conseguimento delle prestazioni previdenziali è variamente assoggettata ai termini
di decadenza. Il termine di decadenza è triennale per le prestazioni pensionistiche. Tale termine decorre dalla
comunicazione della decisione definitiva del ricorso amministrativo. Per le prestazioni previdenziali non pensionistiche, il
termine di decadenza è ridotto ad un anno.

L’effettiva realizzazione del diritto dei soggetti protetti all’erogazione delle prestazioni previdenziali è garantita
tradizionalmente, in sede di procedimento amministrativo, dagli istituti di patronato e di assistenza, comunemente detti
“patronati”. Compito tradizionale degli istituti di patronato è quello di dare gratuitamente a tutti i soggetti che lo
richiedono assistenza per il conseguimento in sede amministrativa delle prestazioni di qualsiasi genere previste da leggi,
statuti e contratti regolanti la previdenza e la quiescenza. Ai patronati è attribuito, altresì, il compito di rappresentare i
beneficiari delle prestazioni previdenziali davanti agli organi di liquidazione di dette prestazioni o a collegi di liquidazione.
La legge ha previsto che gli enti di patronato hanno diritto di svolgere la loro attività all’interno dell’azienda, secondo le
modalità da stabilirsi con accordi aziendali. Ciò consente ai patronati di ampliare la loro sfera di azione. Più recentemente,
la legge ha assegnato agli enti di patronato nuove attribuzioni e, in particolare, compiti di informazione, assistenza e tutela,
anche con poteri di rappresentanza, di tutti i lavoratori, subordinati, autonomi, dei pensionati, cittadini o stranieri e loro
aventi causa, per il conseguimento di prestazioni previdenziali. I patronati sono costituiti ad iniziativa delle confederazioni
sindacali e delle associazioni nazionali di lavoratori che abbiano i requisiti previsti dalla legge. Il loro riconoscimento
richiede la presentazione di un progetto organizzativo e consegue ad un decreto del Ministro del lavoro e delle politiche
sociali. La legge considera gli istituti di patronato e di assistenza sociale come persone giuridiche private che svolgono un
servizio di pubblica utilità. L’attivazione di assistenza e tutela è svolta dai patronati gratuitamente e a favore di chiunque
ne faccia richiesta. Al finanziamento degli istituti di patronato si provvede con un’aliquota dei contributi previdenziali
obbligatori incassati da tutte le gestioni previdenziali pubbliche. Per lo svolgimento delle proprie attività operative, i
patronati possono avvalersi esclusivamente di lavoratori subordinati dipendenti degli istituti stessi o dipendenti delle
organizzazioni promotrici. In caso di illecita mediazione nell’assistenza ai lavoratori, il legislatore ha ritenuto di
sanzionare – in sede penale o amministrativa – suddetta violazione.

Conciliare vita e lavoro – La prospettiva del diritto del lavoro dopo il Jobs Act

1. Il paradigma della madre

La donna lavoratrice Il tema della conciliazione vita-lavoro, o work-life balance, locuzione con la quale si intende una
variegata serie di strumenti e di scelte organizzative che rendono più agevole l'equilibrio delle esigenze personali con
l'esecuzione dell’obbligazione lavorativa comincia a evolvere con l'art. 37 Cost. a specificazione del principio di
eguaglianza garantito dall’art. 3 Cost. “La donna lavoratrice ha gli stessi diritti e, a parità di lavoro, le stesse retribuzioni.
Le condizioni di lavoro devono consentire l'adempimento della sua essenziale funzione familiare e assicurare alla donna e
al bambino una speciale e adeguata protezione”. La norma costituzionale incornicia il soggetto femminile come colei che
fa il suo ingresso nel mondo del lavoro e come colei che ha un compito (presunto) naturale. Alla sua funzione materna è
richiesta una speciale e adeguata protezione: il lavoro, rispetto alla natura femminile desunta dalla capacità generativa
propria delle donne, viene dopo e non deve ostacolarla.

L'esigenza di trovare un punto di equilibrio tra vita professionale e privata è stata dal legislatore per lungo tempo accostata
alla figura della lavoratrice madre. In particolare con l. n. 1204 del 1971 che si innestava su una logica di mera protezione
della sua salute psicofisica e di quella del bambino, veniva apprestata una tutela molto incisiva nei confronti della stessa.
La disciplina contemplava ad esempio il divieto al trasporto e al sollevamento pesi, lavori pericolosi, faticosi e insalubri.
La legge sanciva poi il divieto di svolgere qualsiasi attività lavorativa nei confronti della lavoratrice, il quale comportava
una sospensione del rapporto di lavoro per un periodo della durata complessiva di 5 mesi, due dei quali precedenti la data
presunta del parto – c.d. astensione obbligatoria ante partum e tre successivi alla nascita del bambino c.d. astensione
obbligatoria post partum. La normativa in esame prevedeva che l’interdizione anticipata che doveva essere disposta
dall’Ispettorato del lavoro sulla base di accertamenti medici fosse prevista nel caso di gravi complicanze della gestazione,
quando le condizioni di lavoro o ambientali fossero ritenute pregiudizievoli alla salute della donna e del bambino e quando
la lavoratrice non poteva essere spostata ad altre mansioni. Per tutto il periodo veniva prevista un'indennità giornaliera pari
all’80% della retribuzione. Dopo il periodo di interdizione obbligatorio post partum, la lavoratrice poteva godere, in
aggiunta all'astensione obbligatoria dal lavoro della durata di sei mesi fruibili entro il primo anno di vita del bambino e
indennizzato in misura pari al 30% della retribuzione. Ulteriori tutele previste dalla legge ’71 erano poi: due periodi di
riposo, pari a un'ora ciascuno durante il primo anno di vita del bambino, la possibilità di assentarsi dal lavoro durante la
malattia del bambino di età inferiore ai tre anni. Un altro cardine della normativa era il recesso. Rispetto al licenziamento,
esso era vietato nei confronti delle lavoratrici dall'inizio del periodo di gestazione fino al termine del periodo di
interdizione dal lavoro, nonché funk al compimento di un anno di età del bambino. Nondimeno, stabiliva alcune ipotesi
destinate a temperare il medesimo divieto. La lavoratrice avrebbe potuto essere legittimamente licenziata anche nelle
ipotesi di:

 Colpa grave della stessa costituente giusta causa per la risoluzione del rapporto di lavoro;
 Cessazione dell'attività dell'azienda cui essa era addetta;
 Ultimazione della prestazione per la quale era stata assunta o di risoluzione del rapporto di lavoro per scadenza del
termine.

Nessuna traccia era rinvenibile riguardo al coinvolgimento dei padri lavoratori. A colmare questa lacuna è intervenuta la l.
n. 903 del 1977 rivolta a promuovere una parità tra uomini e donne, non più limitata ai soli profili retributivi ma estesa a
tutti gli aspetti normativi del rapporto di lavoro. Per la prima volta, al fianco della maternità naturale, vengono presi in
considerazioni affidi e adozioni. La suddetta legge prevedeva che il padre, anche se adottivo o affidatario, qualora i figli
fossero stati affidati solo a lui, venisse ammesso a fruire del diritto all'astensione facoltativa e al relativo trattamento
economico pari al 30% della retribuzione nel primo anno di vita, nonché a quello di assentarsi dal lavoro durante le
malattie dello stesso di età inferiore ai tre anni. Tuttavia la legge era circondata da vincoli. Infatti il padre avrebbe potuto
disporne solo in via delegata a seguito della presentazione al proprio datore di lavoro di una dichiarazione da cui risultasse
la volontà dell'altro genitore di rinunciare al godimento degli stessi diritti. Inoltre, condizione legittimante per il godimento
di detta disciplina era la sussistenza di un rapporto di lavoro subordinato in calo ad entrambi i genitori; il padre non
avrebbe potuto beneficiarne laddove la madre fosse una lavoratrice autonoma o una libera professionista. L'apertura verso i
padri era ancora flebile e incompiuta.
La corte nel 1987 dichiarò l’illegittimità dell’art. 7 della l. 903 del 1977 nella parte in cui non prevedeva che il diritto
all'astensione obbligatoria dal lavoro e quello al godimento dei riposi giornalieri riconosciuti alla sola madre, fossero
riconosciuti anche al padre lavoratore qualora l'assistenza al minore fosse divenuta impossibile per decesso o grave
infermità della madre. Nel 1991 la norma venne dichiarata illegittima nella parte in cui non consentiva al padre lavoratore
affidatario di minore l'astensione dal lavoro durante i primi tre mesi successivi all'effettivo ingresso del bambino nella
famiglia affidataria, in alternativa alla madre e nella parte in cui non estendeva al padre lavoratore in alternativa alla madre
lavoratrice consenziente, il diritto a riposi giornalieri previsti.

La conciliazione vita-lavoro nella l. n. 53 del 2000 Il superamento del paradigma della centralità della lavoratrice madre ai
fini di work life balance venne introdotto grazie alla l. n. 53 del 2000 che attribuisce ai lavoratori di ambo i sessi il
congedo parentale. Infatti, con la legge di attuazione del diritto europeo, la titolarità di astenersi dall'attività lavorativa per
soddisfare le esigenze di conciliazione spetta a un nuovo soggetto di diritto sessualmente neutro. Le innovazioni della l. n.
53 del 2000 si ergono su quattro pilastri: un sistema significativo di divieti, l'astensione obbligatoria e facoltativa del
lavoro, i permessi di malattia per il figlio e il regime del recesso. Ciò ha reso possibile un'opera di riordino della vigente
normativa nel testo unico, poi realizzato con il d.lgs. n. 151 del 2001 (t.u.).

Con la l. n. 53 del 2000 si inizia a perseguire l'obiettivo di una maggiore corresponsabilizzazione ed equiparazione della
figura paterna a quella della lavoratrice madre. I destinatari di tale diritto, da fruire nel rispetto del limite massimo
complessivo di dieci mesi e sino agli otto anni di vita del bambino, erano la madre lavoratrice trascorso il periodo di
astensione obbligatoria e il padre lavoratore per un periodo continuativo o frazionato non superiore ai sei mesi. Nell'ipotesi
di un solo genitore, tale periodo sarebbe stato elevato a dieci mesi. La suddetta legge prevedeva un'altra novità: il
riconoscimento dell'indennità di astensione facoltativa alle lavoratrici autonome per un periodo di tre mesi, entro il primo
anno di vita del bambino. Inoltre, nell'ambito di applicazione soggettivo di tale congedo, erano ricompresi anche i genitori
adottivi e affidatari i quali avrebbero potuto esercitare il diritto di astenersi dal lavoro nei primi tre anni d'ingresso del
minore nel nucleo familiare e a condizione che il bambino adottato o in affidamento avessi un'età ricompreso tra i sei e i
dodici anni. L'esercizio del diritto in questione era subordinato all'obbligo di preavvertire il datore di lavoro. Infine, quanto
al trattamento economico, alle lavoratrici e ai lavoratori che fruivano del congedo parentale era dovuta un'indennità
previdenziale pari al 30% della retribuzione. Tale indennità era dovuta per un periodo massimo complessivo per i genitori
di sei mesi e a condizione che il congedo fosse goduto entro il terzo anno di vita del minore.

Se la novità della l. n. 53 del 2000 consiste nella disciplina sul congedo parentale, che pone sullo stesso piano la madre e il
padre, la medesima non completa il contenuto della legge in esame. Rispetto alla maternità, la legge in parola è intervenuta
sul divieto per la lavoratrice di svolgere qualsiasi attività di lavoro stabilendo che qualora il parto avvenisse in data
anticipata rispetto a quella presunta, i giorni non goduti prima del parto avrebbero dovuto essere aggiunti al periodo di
astensione obbligatoria dopo il parto fermo restando che non poteva essere superato il limite massimo di cinque mesi di
astensione obbligatoria. Tra le innovazioni della l. n. 53 del 2000 si segnala quella che ha previsto alla lavoratrice, a parità
di durata del congedo, di astenersi dal lavoro a partire dal mese precedente la data presunta del parto e nei quattro mesi
successivi. Rispetto alle novità riguardanti il padre, ha aggiunto il diritto all'astensione obbligatoria riconosciuto alla madre
nei primi tre mesi dalla nascita del figlio e il relativo trattamento economico normativo, che inizialmente spettava anche al
padre ma solo al verificarsi di alcuni casi gravi e previsti (morte o grave infermità della madre, in caso di abbandono o di
affidamento esclusivo del bambino al padre).

I congedi di paternità (obbligatorio o facoltativo) e i voucher baby sitting o asilo nido nella l. n. 92 del 2012 Eppure anche
a seguito della l. 53/2000 poi parzialmente confluita nel t.u., la materia del work life balance presentava ancora numerose
aporie tali da richiedere un ulteriore intervento normativo. La situazione dei padri continuava a rimanere secondaria. A tale
lacuna ha cercato di rispondere la l. n. 92 del 2012 c.d. Fornero che infatti al fine di promuovere una cultura di maggiore
condivisione dei compiti genitoriali e favorire la conciliazione dei tempi di vita e lavoro, ha introdotto in via sperimentale
per gli anni 2013-2015 un congedo di paternità obbligatoria che si aggiunge a quello già disciplinato del t.u. relativamente
ai casi patologici di morte della madre, grave malattia della stessa, abbandono o non riconoscimento del figlio.

In particolare, tale disposizione stabiliva nella formulazione originaria che il padre lavoratore dipendente, entro cinque
mesi dalla nascita del figlio, avesse l'obbligo di astenersi dal lavoro per un periodo di un girono. Entro il medesimo arco
temporale poteva altresì assentarsi per un ulteriore periodo di due giorni anche continuativi previo accordo con la madre e
in sua sostituzione in relazione al periodo di astensione obbligatoria spettante a quest'ultima. Nel 2012 si è stabilito che il
congedo obbligatorio di un giorno sarebbe stato fruibile dal padre in aggiunta al congedo di maternità anche durante la
fruizione da parte della lavoratrice dello stesso congedo; i due giorni di congedo di paternità facoltativa avrebbero potuto
essere fruiti a patto che la madre rinunciasse ad altrettanti giorni del proprio congedo di maternità.
Per poter usufruire sia del giorno di congedo obbligatorio che di quello facoltativo, con un’indennità giornaliera in carico
all’INPS pari al 100% della retribuzione, era richiesto al padre di dare previa comunicazione almeno 15 giorni prima dei
giorni scelti per l’astensione al datore di lavoro. La l. 92/2012, in via sperimentale per il triennio 2013-2015, aveva
stabilito la possibilità per la madre lavoratrice di fruire, al termine del congedo di maternità e in alternativa a quello
parentale, dell’erogazione di un voucher per l’acquisto di servizi di baby-sitting, ovvero per far fronte agli oneri della rete
pubblica dei servizi per l’infanzia o servizi privati accreditati. Inizialmente il valore dei voucher era di 300€, poi è stato
ridefinito a 600€ per un periodo complessivo non superiore a sei mesi. Tuttavia, la legge è risultata controversa a causa del
compromesso richiesto in un rapporto di alternatività di due valori (tempo e denaro). Inoltre, la legislazione si
caratterizzava per una disparità di trattamento tra la madre lavoratrice dipendente e quella autonoma in quanto a
quest'ultima veniva riconosciuta la possibilità di fruire delle provvidenze ma per un periodo dimezzato (Max 3 mesi)
rispetto alle lavoratrici dipendenti.

Il congedo parentale a ore nella l. 228 del 2012 Un ulteriore importante tassello nella progressione storica della
ricognizione normativa interna in materia di work-life balance è rappresentato dalla l. 228/2012 (legge di bilancio per il
2013). Venivano qui stabilite nuove modalità di fruizione, per entrambi i genitori, del congedo parentale e specificazioni in
materia di preavviso. Tale articolo stabilisce che il lavoratore deve indicare l’inizio e la fine del periodo di congedo,
affermando che durante il periodo di congedo, il lavoratore ed il datore di lavoro possano concordare adeguate misure di
ripresa dell’attività lavorativa tenendo conto di quanto previsto dalla contrattazione collettiva. Viene poi stabilito che il
congedo parentale possa essere fruito anche su base oraria. Questa nuova normativa però non poteva trovare immediata
applicazione, in quanto la stessa prevedeva un intervento della contrattazione collettiva di settore che avrebbe dovuto
stabilire le modalità di fruizione del congedo parentale, nonché i criteri di calcolo della base oraria e l'equiparazione monte
ore alla singola giornata lavorativa.

2. Il d.lgs. 80 del 2015

Jobs Act atto II: dalla l. di delega n. 183 del 2014 al d.lgs. n. 80 del 2015 Sull’impianto normativo così ricostruito è
intervenuto il programma del Governo Renzi, in materia di mercato del lavoro. Questa stagione politica si è infatti
caratterizzata per l’avvio di una non poco dibattuta riforma volta a ridisciplinare importanti settori del diritto del lavoro e
della previdenza sociale, meglio conosciuta come Jobs Act. Con tale locuzione si fa riferimento ad una serie di
provvedimenti distinti dalla dottrina come Jobs Act I e Jobs Act II. Con talelocuzione, si fa riferimento a una pluralità di
provvedimenti distinti dalla dottrina in Jobs Act 1 e 2. In particolare, la l. n. 183 del 2014, c.d. Jobs Act 2 reca la delega,
inizialmente nominata “di sostegno alla maternità e alla conciliazione dei tempi di vita e lavoro” e successivamente
ribattezzata come delega al Governo per “la tutela e conciliazione delle esigenze di cura, di vita e lavoro”, attraverso la
quale il legislatore ha cercato di imprimere una nuova forza espansiva al quadro giuridico previgente rappresentato dal t.u.
Scopo precipuo della delega consiste nella garanzia di un adeguato sostegno alle cure parentali, attraverso misure volte a
tutelare la maternità delle lavoratrici e favorire le opportunità di conciliazione dei tempi di vita e di lavoro per la generalità
dei lavoratori mediante l’adozione, entro il termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore della stessa, di uno o più
decreti legislativi. Tra essi spiccano: la ricognizione delle categorie di lavoratrici beneficiarie dell’indennità di maternità, il
c.d. principio di automaticità della prestazione, l’incentivazione di accordi collettivi volti ad agevolare la flessibilità
dell’orario di lavoro e dell’impiego di premi di produttività al fine di favorire la conciliazione, la possibilità di cessione tra
lavoratori di riposi e permessi, l’integrazione dell’offerta di servizi per le cure parentali, la ricognizione delle disposizioni
in materia di sostegno alla maternità e paternità. Il 15 giugno 2015 il Governo ha adottato il d.lgs. n. 80 recante “Misure
per la conciliazione delle esigenze di cura, vita e lavoro”. L’ambito di applicazione della normativa del Jobs Act si estende
anche ai rapporti alle dipendenze della Pubblica Amministrazione. I temi lambiti dalla legge delegata riguardano: le tre
tipologie di congedo genitoriale (maternità, paternità, parentali), la filiazione giuridica (adozioni ed affidi), il lavoro
diverso da quello subordinato, il telelavoro e la violenza di genere.

Si precisava però che le diverse disposizioni avrebbero avuto carattere sperimentale e sarebbero state applicate per l'anno
2015. Dunque, il futuro riconoscimento dei vari benefici sarebbe dipeso dal reperimento di adeguate risorse (contrastante
con il principio della certezza del diritto). Tuttavia, i benefici sono stati riconosciuti anche per gli anni successivi.

I congedi dei genitori nel rapporto di lavoro subordinato Il congedo di maternità – il d.lgs. 80/2015 interviene sull'assetto
giuridico previgente andando a incidere sul piano del congedo e delle disposizioni inibitorie a tutela della madre
lavoratrice subordinata. La prima novità riguarda l'astensione della madre in caso di parto prematuro (due mesi antecedenti
alla data presunta del parto) secondo cui i giorni non goduti prima del parto si aggiungono al periodo successivo a esso. In
caso di ricovero del neonato in una struttura pubblica o privata, la madre ha diritto di chiedere la sospensione del congedo
per usufruirne dalla data di dimissione del bambino. Il diritto in parola può essere esercitato solo una volta per ogni figlio
ed è subordinato a un'attenuazione medica che verifichi la compatibilità dello stato di salute della donna con la ripresa
lavorativa. Bisogna ricordare che la funzione del congedo di maternità non è solo quella di sopperire ai bisogni
propriamente biologici ma anche quella di tutelare le esigenze di carattere relazionale e affettivo collegate allo sviluppo
della personalità del bambino.

Il congedo di paternità – nel d.lgs. 80/2015, il legislatore ha stabilito che il diritto di astenersi dal lavoro del padre per tutta
la durata del congedo di maternità o per la parte residua, spetta anche qualora la madre sia lavoratrice autonoma.

Si specifica che il congedo di maternità non retribuito previsto per la lavoratrice per il periodo di permanenza all’estero
richiesto in caso di adozione internazionale, possa essere utilizzato dal padre anche se la madre non è una lavoratrice.

Il congedo parentale – Accanto al congedo di maternità e ai tre congedi di paternità, la legge prevede poi i cosiddetti
congedi parentali, i quali sono dei diritti spettanti sia alla madre e sia al padre di godere di un periodo di dieci mesi di
astensione dal lavoro da ripartire tra i due genitori e da fruire nei primi dodici anni di vita del bambino. La funzione dei
congedi parentali è quella di consentire la presenza del genitore accanto al bambino nei primi anni della sua vita al fine di
soddisfare i suoi bisogni affettivi e relazionali. Dal d.lgs. 80/2015, la prima modifica che emerge consiste nelle l'elevazione
da otto a dodici anni lega del minore per la fruizione del congedo parentale. Conseguentemente, se l’indennità spettante
per i periodi di congedo parentale resta fissata al 30% della retribuzione media globale giornaliera, con un tetto di
indennizzabilità della coppia genitoriale pari a sei mesi complessivi, ciò che cambia è il margine temporale entro cui è
possibile fruire di tale indennizzo, con l'elevazione da tre a sei anni di età del bambino e fino all'ottavo anno nel caso in cui
il reddito dell'interessato sia inferiore a 2,5 volte l'importo di trattamento minimo di pensione a carico dell'assicurazione
generale obbligatoria. Tale novità vale anche per genitori di minori con handicap. Il congedo può essere usufruito dai
genitori adottivi e genitori affidatari entro 12 anni dall’ingresso del minore in famiglia e la relativa indennità entro i sei
anni dall'ingresso nella casa familiare. Si dispone inoltre che in caso di mancata regolamentazione da parte della
contrattazione collettiva, anche di livello aziendale, delle modalità di fruizione del congedo parentale su base oraria,
ciascun genitore può scegliere tra la fruizione giornaliera e quella oraria. Viene inoltre prevista la non cumulabilità della
fruizione su base oraria del congedo con i permessi o i riposi contemplati dallo stesso t.u.

Posto che le donne usufruiscono maggiormente rispetto agli uomini di questo congedo e che un'assenza prolungata al
lavoro da parte delle donne le espone a pressioni e ritorsioni più o meno indirette da parte del datore di lavoro, la
flessibilità nel godimento del diritto risulterebbe positiva sotto vari aspetti. Mentre la disciplina originaria prevedeva che il
genitore fosse tenuto a preavvisare il datore di lavoro secondo modalità e criteri definiti dai contratti collettivi, la novella
riduce a cinque giorni il periodo di preavviso minimo in caso di congedo parentale giornaliero e a due nel caso di congedo
a ore, prevedendo al contempo l'obbligo per il lavoratore di indicare l’inizio e la fine del periodo di congedo.

Licenziamento e dimissioni – Un'altra innovazione approntata dalla legge delegata del 2015 riguarda l’art. 24 il quale è
stato riformulato stabilendo che l'indennità di maternità sia corrisposta anche in caso di risoluzione del rapporto per colpa
grave della lavoratrice che si verifichi durante il congedo di maternità. Nell’art. 12 si dispone che in caso di dimissioni
volontarie presentate durante il periodo per cui è previsto il divieto di recesso del datore di lavoro, la lavoratrice ha diritto
alla indennità disciplinate da disposizioni di legge e contrattuali per il caso di licenziamento.

Inoltre si aggiunge che la lavoratrice e il lavoratore che si dimettono nel predetto periodo non sono tenuti al preavviso. La
volontà del legislatore è quella di esonerare dal preavviso esclusivamente lavoratore/lavoratrice che decidano di dimettersi
durante l'arco temporale che va dall'inizio della gravidanza sino al compimento di un anno di vita del bambino.

I congedi dei genitori non dipendenti Il d.lgs. 80/2015 è intervento nell'ambito del lavoro autonomo, intendendo per tale
un insieme nel quale sono previste una pluralità di categorie di soggetti diversi. Per quanto concerne le iscritte e gli iscritti
alla gestione separata dell’INPS, le novità sono due: il diritto per le madri adottive e affidatarie, previa idonea
comunicazione, di fruire dell'indennità di maternità pari a cinque mesi, il diritto all'indennità di maternità anche in caso di
mancato versamento alla gestione dei relativi contributi previdenziale da parte del committente. Viene così esteso il
principio dell’automaticità delle prestazioni previdenziali tradizionalmente applicato solo per i subordinati.

A questi interventi occorre aggiungere la l. 81/2017 c.d. Jobs Act degli autonomi, dedicato interamente alla tutela del
lavoro non subordinato. Si determina una parziale assimilazione dello statuto delle lavoratrici iscritte alla gestione INPS a
quello previsto per la categoria delle autonome strictu sensu, posto che viene esteso alle prime il principio di auto-
responsabilità individuale volto a garantire alla lavoratrice non subordinata la possibilità di continuare a svolgere l'attività
di lavoro anche durante i due mesi precedenti e i tre successivi la data presunta del parto, senza rinunciare
all’indennizzabilità degli stessi. In secondo luogo con la l. 81/2017 si stabilisce che lavoratori e lavoratrice rientranti in tale
categoria hanno diritto a un trattamento economico parentale per un periodo massimo di sei mesi entro i primi tre anni di
vita del bambino. Infine si dispone che la gravidanza, la malattia e l'infortunio non comportano l'estinzione del rapporto di
lavoro, la cui esecuzione, su richiesta del lavoratore, rimane sospesa, senza diritto al corrispettivo, per un periodo non
superiore ai centocinquanta giorni per anno solare.

 Lavoratori autonomi. Si estende anche al padre lavoratore autonomo la possibilità di fruire dell'indennità di maternità
per il periodo in cui sarebbe spettata alla madre lavoratrice autonoma o per la parte residua, in caso di morte o grave
infermità della stessa ovvero di abbandono, nonché di affidamento esclusivo del bambino al padre. Viene introdotto
anche per le madri adottive e affidatarie che svolgono attività in forma non subordinata il diritto di fruire dell'indennità
di maternità per un periodo di cinque mesi, superando i tre mesi previsti in precedenza
 Liberi professionisti. L'indennità di maternità spetta ora anche al padre libero professionista per il periodo in cui
sarebbe spettata alla madre libera professionista o per la parte residua, in caso di morte o grave infermità della stessa
ovvero di abbandono, nonché di affidamento esclusivo del bambino al padre. Tuttavia, permane l'incertezza di
applicare la disposizione anche a padri liberi professionisti adottivi o affidatari. L’indennità è erogata previa domanda
al competente ente previdenziale corredata dalla certificazione relativa alle condizioni previste. Per quanto riguarda la
madre adottiva o affidarla libera professionista si estende il periodo entro cui è possibile fruire dell'indennità di
maternità (da tre a cinque mesi), a prescindere dal previdente limite dei sei (adozione nazionale) o diciotto anni
(adozione internazionale) del minore accolto in famiglia. Viene poi riconosciuto alle donne avvocato un periodo di
astensione dall'attività forense sollevandole dall'obbligo di dover presenziare alle udienze o ricorrere a sostituzioni da
parte di altri colleghi nei due mesi precedenti e quelli successivi la data presunta del parto. Infine, resta ferma
l'esclusione per professioniste/i del congedo parentale poiché il legislatore parrebbe ritenere che la libera professione
possa agevolmente coordinarsi con la gestione della gravidanza

Il telelavoro Un altro importante strumento di work life balance, oggetto del d.lgs.80/2015 è Il telelavoro ovvero una
prestazione effettuata regolarmente dal lavoratore al di fuori della sede abituale e con il prevalente supporto di tecnologie
dell'informazione e della comunicazione (ICT). Essa è prevista unicamente per i contratti di lavoro subordinato. Trattasi di
un istituto in cui convergono vantaggi reciproci del datore di lavoro (risparmio delle postazioni di lavoro, dei costi di
gestione e di locazione degli uffici) e del lavoratore (risparmio costi di trasporto, recupero dei temi necessari agli
spostamenti etc.) ed è quindi idonei ad assurgere a efficace strumento di conciliazione dei tempi di vita e lavoro. I
teleworkers sono computati a tutti gli effetti di legge nell'organico aziendale nel momento in cui forniscono una
prestazione di lavoro subordinato; lo scomputo (=detrazione di una quantità da un totale o una somma) è possibile solo
qualora il datore di lavoro privato ne faccia ricorso per motivi legati alla conciliazione e in forza di accordi collettivi.

Il congedo delle donne vittime di violenza di genere Il legislatore ha introdotto con il d. lgs. n. 80/2015, art. 24. Il congedo
per le donne vittime di violenza di genere che necessitino di seguire percorsi specifici di protezione. Per la prima volta una
norma lavoristica fa esplicito riferimento alla violenza di genere. La ratio può essere rintracciata nella circostanza per cui
la violenza, oltre a minare la salute personale delle donne, può riflettersi anche sul luogo di lavoro, giustificando così
l'inserimento di misure protettive nell’alveo del decreto sulla conciliazione dei tempi di vita e di lavoro. La misura riguarda
la dipendente di datore di lavoro pubblico o privato e le lavoratrici titolari di rapporti di collaborazione coordinata e
continuativa che siano inserite nei percorsi di protezione relativi alla violenza di genere, debitamente certificati dai servizi
sociali del comune di residenza o dai centri antiviolenza o dalle case rifugio. Peraltro, con la l. 232/2016 tale beneficio è
stato esteso anche alle lavoratrici autonome. Per poter maturare il diritto alla sospensione del rapporto di lavoro devono
quindi essere soddisfatti due requisiti: deve trattarsi di lavoratrice che sia vittima di violenza di genere inserita in un
percorso di ortesi e in secondo luogo, la sospensione dell'attività lavorativa deve essere funzionale allo svolgimento del
percorso di protezione. Il punto dolente della disposizione riguardava l'esclusione esplicita delle lavoratrici domestiche,
ossia la categoria statisticamente più esposta alla violenza di genere. Con la l. 205/2017 si estende il beneficio anche alle
collaboratrici domestiche. Le lavoratrici hanno il diritto ad astenersi dal lavoro per motivi connessi al predetto percorso di
protezione per un periodo massimo di tre mesi fruibile entro i tre anni dalla data d'inizio del percorso di protezione
certificato. Il congedo può essere usufruito su base giornaliera o oraria secondo quanto previsto dai contratti collettivi. La
lavoratrice dovrà preavvisare il proprio datore con un termine non inferiore a sette giorni di preavviso, con l'indicazione
della data di inizio e di fine del periodo di congedo e produrre la certificazione di cui sopra. Durante il congedo, la
lavoratrice ha diritto a percepire un'indennità corrispondente all'ultima retribuzione con riferimento alle voci fisse e
continuative del trattamento e il periodo medesimo è coperto da contribuzione figurativa. Tale indennità è anticipata dal
datore di lavoro.

Infine viene riconosciuta la possibilità a trasformare il rapporto di lavoro a tempo pieno in tempo parziale, verticale o
orizzontale, con la precisazione che il rapporto part time deve poi essere trasformato, a richiesta della lavoratrice, in
rapporto di lavoro a tempo pieno. Si dispone inoltre che la dipendente vittima di violenza di genere può presentare
domanda di trasferimento ad altra amministrazione pubblica ubicata in un Comune diverso da quello di residenza, previa
comunicazione all'amministrazione di appartenenza. Con questa legge (l. 124/2015 detta legge Madia) si dà la possibilità
non solo di astenersi dal lavoro ma anche di allontanamento dal luogo di violenze fisiche o psichiche.

3. Altri interventi a garanzia del bilanciamento vita-lavoro

Il d.lgs. 81/2005 ha modificato la disciplina del part-time introducendo la trasformazione del rapporto di lavoro per la
conciliazione dei tempi. È stata inoltre introdotta una forma di solidarietà tra lavoratori mediante la cessione di riposi e
ferie a favore di colleghi impegnati dell’assistenza di figli minori malati. Il part-time è stato reso sempre più agevole e
flessibile: è stato ampliato il diritto dei lavoratori del settore pubblico e di quello privato di scegliere questa modalità di
lavoro. Si stabilisce che anche il lavoratore affetto da gravi patologie cronico-degenerative ingravescenti, e non più solo
quello interessato da patologie oncologiche, possa richiedere la trasformazione del rapporto di lavoro da full time a part-
time. Si precisa che, a richiesta del lavoratore, il rapporto di lavoro a tempo parziale è trasformato nuovamente in rapporto
di lavoro a tempo pieno. È da segnalare l’inserimento del diritto alla priorità nella trasformazione del rapporto di lavoro
nelle ipotesi in cui anche il coniuge, i figli o i genitori del lavoratore o della lavoratrice siano affetti da gravi patologie
cronico-degenerative ingravescenti, nonché nel caso in cui il lavoratore o la lavoratrice assista una persona convivente con
totale e permanente inabilità lavorativa con connotazione di gravità. Il diritto a richiedere la trasformazione del rapporto di
lavoro a tempo pieno in rapporto a tempo parziale ha un solo limite: la riduzione dell’orario non deve essere superiore al
50%. Dinnanzi a tale richiesta del lavoratore corrisponde l’obbligo del datore di lavoro di darvi seguito entro quindi giorni,
provvedendo alla trasformazione del rapporto entro lo stesso termine. La fruizione a ore del congedo si ritiene praticabile
nella misura del 50% della singola giornata lavorativa. Il carattere reversibile del part-time consente, da un lato, di non
ingabbiare quei lavoratori che, una volta passati al tempo parziale avevano poi esigue possibilità di tornare al tempo pieno,
vedendosi rigettare la relativa domanda e, d’altra parte, minimizza l’impatto economico derivante da una completa
astensione lavorativa conseguente alla fruizione standard del congedo parentale.

Alla disciplina analizzata, deve essere aggiunto un ulteriore istituto nella prospettiva della conciliazione vita-lavoro. Più
esattamente, il nuovo istituto delle ferie solidali, ispirato a un provvedimento normativo francese: la Loy Mathys. Il
principio generale si fonda su donazioni da parte dei dipendenti, in modo anonimo, gratuito e in accordo col loro datore di
lavoro, di giorni di riposo non fruiti ad altri colleghi che ne abbiano necessità per assistere i loro figli malati o bisognosi di
cure. Dalla quota cedibile di ferie e riposo sono esclusi i periodi minimi previsi per legge e oggetto della cessione potranno
essere le giornate di ferie ulteriori, maturate dal lavoratore. Allo scopo di scongiurare sconvolgimenti dal punto di vista
dell’organizzazione, deve ritenersi che la donazione possa aver luogo anche tra prestatori di lavoro operanti in diverse
unità produttive, purché le relative mansioni possano considerarsi tra loro omologhe, salvo deroghe da parte della
contrattazione collettiva. Un aspetto negativo, per contro, consiste nella limitazione del campo d’applicazione soggettivo
della fattispecie ai soli figli minori. Infatti, il d.lgs. 151/2015 non riguarda anche l’assistenza ad altri familiari o la cura di
sé stessi. Rispetto alla normativa francese, quella italiana non fa alcun cenno alla necessità che la scelta di offrire in dono
le ferie resti anonima. A ogni modo, nel confronto con la disciplina originale, la differenza più significativa sta
indubbiamente nella mancata previsione del necessario accordo/consenso del datore di lavoro. In altri termini, quest’ultimo
non può opporsi a tale scambio.

La 208/2015 ha prorogato a 2 giorni il congedo di paternità fruibile dai padri lavoratori (prima era 1 giorno), prorogando
altresì il beneficio dei c.d. voucher baby-sitting, che consentono alle madri di rinunciare, in tutto o in parte, al congedo
parentale in cambio di denaro. nel 2016 il legislatore introduce ulteriori proroghe: i voucher asili nido o baby-sitter,
confermati anche per le madri autonome e imprenditrici e il congedo di paternità obbligatorio per il padre lavoratore
dipendente, la cui durata è stata estesa a 4 giorni per il 2018. Ciononostante, per l’anno 2018, la medesima legge di
bilancio ha ripristinato un giorno di congedo di paternità facoltativo.

La legge 232/2016 interviene a sostegno della genitorialità introducendo nuovi e particolari bonus fiscali ed economici
specificamente dedicati al nucleo familiare. Tra i benefici che vengono confermati v’è anzitutto il bonus bebè o assegno
alla natalità, per 80 euro al mese ed è usufruibile fino a tre anni di vita del bambino oppure fino al terzo anno dall’ingresso
in famiglia del figlio adottato o preso in affido. Il vincolo del reddito è sempre fissato a un Isee familiare inferiore a 25000
euro e nel caso in cui essi risulti inferiore a 7000, detto bonus è raddoppiato a 160 euro al mese, sempre per tre anni. Tale
diritto è stato esteso anche ai cittadini stranieri non comunitari in possesso di determinati requisiti. Altra novità consiste nel
c.d. bonus mamma domani, ovvero un premio alla nascita o all’adozione di un minore, dell’importo di 800 euro, destinato
a tutte le nascite del 2017 ed erogato in un’unica soluzione dall’INPS. Esso non concorre alla formazione del reddito
complessivo e, inoltre, nel testo della legge di bilancio non viene previsto il vincolo di reddito Isee. Un’altra novità è
rappresentata dai buoni asili nido e forme di supporto presso la propria abitazione.

Utili sono anche le disposizioni contenute nelle leggi di bilancio 2016-17 in tema di welfare aziendale, espressione con cui
ci si riferisce all’insieme delle iniziative che un’azienda può intraprendere per la sicurezza e il benessere dei dipendenti,
delle loro famiglie e della comunità sociale in cui l’impresa è inserita. Esso presenta diversi vantaggi per entrambe le parti
del rapporto di lavoro, fra i quali il contenimento dei costi, l’offerta di politiche retributive rispondenti ai bisogni sociali
dei destinatari, l’aumento della produttività. La 208/2015 ha introdotto, da una parte, il c.d. welfare di produttività, che
prevede misure agevolative e strutturali e, dall’altra, la possibilità per il lavoratore di convertire, in tutto o in parte, il
premio di risultato con un benefit del tutto esente da tassazione. Si prevede, altresì, la possibilità di includere tra i benefits
oggetto di “scambio” con il proprio rendimento anche autovetture aziendali, alloggi e prestiti e un’ipotesi di non
concorrenza alla formazione del reddito di lavoro dipendente per i contributi e i premi versati dal datore di lavoro a favore
della generalità dei dipendenti. Non concorrono a formare il reddito di lavoro dipendente le somme erogate o rimborsare
alla generalità o a categorie di dipendenti dal datore di lavoro o le spese di quest’ultimo sostenute, volontariamente o in
conformità a disposizioni di contratto, di accordo o di regolamento aziendale, per l’acquisto degli abbonamenti per il
trasporto pubblico locale, regionale e interregionale del dipendente e dei familiari a carico. Viene in tal modo ampliato
ulteriormente il ventaglio dei bisogni sociali dei lavoratori al fine di migliorarne le condizioni di vita e di lavoro.

Interessante è poi la figura del caregiver familiare. Attraverso l’introduzione della figura del caregiver il legislatore sembra
accogliere il contenuto della Comunicazione della Commissione europea volta a sostenere l’equilibrio tra l’attività
professionale e la vita familiare di genitori e prestatori di assistenza che lavorano. Si prefigurano: il diritto a cinque giorni
all’anno di congedo retribuito per prendersi cura di familiari dipendenti o gravemente malati, nonché il diritto di richiedere
modalità di lavoro flessibili per i lavoratori con responsabilità di assistenza.

La 205/2017 nell’individuare la figura del caregiver familiare, ricomprende anche la parte dell’unione civile tra persone
dello stesso sesso. A venire in considerazione è l’aspetto dell’applicazione della normativa lavoristica in tempa di permessi
e congedi che coinvolge le same sex couples, ovvero le famiglie che presentano una struttura biparentale dello stesso
sesso. Nel nostro paese il percorso di rivendicazione di un riconoscimento giuridico è arrivato con l’approvazione della
legge 76/2016 che disciplina le unioni civili. La legge in parola rappresenta, tuttavia, il frutto di un compromesso politico,
posto che non si è arrivati a consentire alle persone dello stesso sesso è di contrarre matrimonio né di accedere all’istituto
dell’adozione, in specie all’adozione c.d. legittimante e alla particolare ipotesi di adozione del figlio del partner (stepchild
adoption). Si segnala il riconoscimento della genitorialità delle coppie dello stesso sesso rinveniente dal progressivo
riconoscimento nel nostro ordinamento giuridico degli status di filiazione costituiti in uno stato estero. La Corte di
cassazione ha difatti ritenuto trascrivile in Italia l’atto di nascita formato all’estere dal quale risulti che il minore è figlio di
due madri. Chiarito dunque che, nel nostro ordinamento giuridico, la tematica dei congedi genitoriali nell’ambito delle
coppie omoaffettive acquista rilievo giuridico solo ed esclusivamente a seguito di un eventuale riconoscimento in via
pretoria o amministrativa del rapporto di filiazione fra il c.d. genitore sociale e il figlio del partner, si staglia subito un
primo interrogativo: scontato che la madre biologica possa ottenere il congedo di maternità, si può affermare che quella
c.d. sociale abbia il titolo per la fruizione del congedo di paternità? Minori problematiche interpretative ruotano attorno
all’utilizzo del congedo parentale: benché la legge distingua tra madre e padre, le finalità di cura risultano le medesime e
non portano a escludere i genitori dello stesso sesso dalla legittima fruizione del diritto. Il punto di vista potrebbe
comunque essere la sostituzione del termine madre o padre con il più neutro termine di genitore 1 e genitore 2, nonché un
adeguato intervento gender sensitive da parte della contrattazione collettiva nella definizione dei criteri d’accesso e di
tutela della genitorialità. Assente il riconoscimento giuridico del ruolo del c.d. co-genitore nel nostro ordinamento, la realtà
della genitorialità delle coppie dello stesso sesso trova disciplina e tutela in esperienze giuridiche di altri Paesi.

Merita attenzione il decreto zero-sei, 65/2017, il quale sancisce che il sistema integrato di educazione e di istruzione
favorisce la conciliazione tra i tempi e le tipologie di lavoro dei genitori e la cura delle bambine dei bambini, con
particolare attenzione alle famiglie monoparentali. Tale decreto prevede che le aziende pubbliche e private, quale forma di
welfare aziendale, possono erogare alle lavoratrici e ai lavoratori che hanno figli di età compresa tra i tre mesi e i tre anni
un beneficio denominato buono nido.

La 81/2017 introduce nel nostro ordinamento giuridico il lavoro agile o c.d. smart working. Il lavoro agile, quale approccio
all’organizzazione del lavoro basato su una combinazione di flessibilità, autonomia e collaborazione, sottolinea il
potenziale ai fini di un migliore equilibrio tra vita privata e professionale, in particolare per i genitori che si reinseriscono o
si immettono nel mercato del lavoro dopo il congedo di maternità e/o quello parentale. Relativamente all’ambito di
applicazione di detta modalità lavorativa, essa riguarda sia il settore privato sia quello pubblico. L’attività lavorativa in
modalità smart può essere caratterizzata da forme di organizzazione per fasi, cicli e obiettivi, senza precisi vincoli di orario
o di luogo e può basarsi, inoltre, sull’utilizzo di strumenti tecnologici, anche di proprietà degli stessi lavoratori. Quanto al
luogo di lavoro, si precisa che la prestazione viene eseguita, in parte all’interno dei locali aziendali e in parte all’esterno
senza una posizione issa, entro i soli limiti di durata massima dell’orario di lavoro giornaliero e settimanale derivanti dalla
legge e dalla contrattazione collettiva. Il lavoro agile non costituisce una nuova figura contrattuale, bensì una declinazione
dell’attività di lavoro basata sul fenomeno della c.d. quarta rivoluzione industriale. Lo smart working deve fondarsi su un
accordo tra le parti, la cui forma scritta è richiesta ai fini della prova e della regolarità amministrativa. Inoltre, tale accordo
può essere a termine o a tempo indeterminato; in tale ultimo caso il recesso per tornare alla modalità standard di
esecuzione della prestazione di lavoro può avvenire con un preavviso non inferiore a trenta giorni; in caso di lavoratori
disabili il termine di preavviso del recesso da parte del datore di lavoro non può essere inferiore a novanta giorni. È sancito
che il lavoratore agile ha diritto a un trattamento economico e normativo non inferiore a quello complessivamente
applicato nei confronti dei lavoratori che svolgono le medesime mansioni esclusivamente all’interno dell’azienda. Qual è,
dunque, la linea di confine rispetto al telelavoro? Il vero elemento di rottura sarebbe da rintracciarsi nella dicotomizzazione
continuità/intermittenza della prestazione resa al di fuori del perimetro aziendale. In altri termini, l’alternanza tra locali
aziendali e altri luoghi, nel lavoro agile, dovrebbe essere del tutto episodica, mentre nel telelavoro risulterebbe connotata
da una certa ripetitività.

L’esperienza dimostra che le sperimentazioni contrattuali di tale modalità lavorativa nel nostro ordinamento hanno avuto
feedbacks positivi. Non si possono però trascurare alcuni rischi che il lavoro agile porta con sé: non solo quello di
isolamento rispetto alla comunità di lavoro, ma anche quello di overworking e di progressivo assottigliamento della
distinzione tra tempi di vita e di lavoro. A tale pericolo si è tentato di dare risposta prefigurando un diritto di nuova
generazione: il c.d. diritto alla disconnessione. È necessario, infatti, che si debba individuare, oltre ai tempi di riposo del
lavoratore, anche le misure tecniche e organizzative necessarie per assicurare la disconnessione del prestatore di lavoro
dalle strumentazioni tecnologiche di lavoro.

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