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STATO ITALIANO

EVOLUZIONE STORICA

di plinio 2014
Statuto Albertino (1848)
• Con il processo di unificazione nazionale
diviene la prima Costituzione italiana e
resta in vigore 100 anni
• Stato liberale di diritto / divisione dei poteri
• A differenza di altre forme di governo
costituzionale puro, il Re ha forti poteri
– Nomina membri del Senato
– Sanzione sulle leggi
– Nomina e revoca dei Ministri
– Nomina dei giudici
di plinio 2014
Caratteri ed evoluzione
• Octroyée
• Breve (liberale) e flessibile
– Violazioni con leggi ordinarie
• Evoluzione della costituzione materiale
– Modificazioni tacite della forma di governo
– Shifting della sovranità verso il Parlamento …
– … cui i Governi chiedono la fiducia preventiva
– Distacco del Governo dal Re
– Responsabilità politica verso il Parlamento
– Forma di governodiparlamentare
plinio 2014
Finanza
• Costituzione finanziaria (art. 30)
• 1862 - Corte dei conti = longa manus del
Parlamento
• 1869 – Legge Cambray-Digny
– Separazione tra contabilità e amministrazione
– Ragionerie dello Stato = funzioni di freno
– Controllo interno di legittimità sugli impegni di
spesa
– Prevenzione degli abusi
di plinio 2014
Legislazione amministrativa
• Formazione dello Stato amministrativo
• 1853 – Legge Cavour sui Ministeri
– Direzioni generali / Prefetture
– Leve centrali di comando
– Chi controlla il Ministro, e tramite questi, le
direzioni generali e i prefetti, controlla tutto lo
Stato-amministrazione
– Otto ministeri – funzioni pubbliche liberali (non
ingenernza, garanzia e tutela del mercato)
di plinio 2014
Piramide del potere
• Catene di gerarchia – vertice=Ministro
– L’attività amministrativa deve essere
conforme a legge e circolari
– Potere generale di annullamento
– Controllo sulla gestione del bilncio
• Stato amministrativo accentrato
– Costante della storia italiana …
– Ma a partire dai ’90 declina e si delegittima,
verso l’alto (istituzioni sovranazionali) e verso
il basso (federalismi)
di plinio 2014
Poteri locali
• Accentramento amministrativo
• Azzeramento del pouvoir municipal
– Supremazia della legge / tutela prefettizia –
controllo finanziario
– Comune=Organo dello Stato
• 1865 – Legge comunale e provinciale
• 1889/1934 – Testi unici
• Ruolo delle Province
– disegnate a tavolino
– Prefetto + consiglio provinciale
di plinio 2014
Declino del modello liberale
• Avventure coloniali
• Spesa pubblica e disavanzo di bilancio
– Opposizione della destra (pareggio del
bilancio)
• Amministrazione e politica
– Corte dei conti “captata” dal Governo
– 1877 – Ministero del Tesoro
– Dissociazione tra entrate e spese
– Spinta ulteriore a dilatare la spesa
di plinio 2014
Transizione
• 1982 – Governo Rudinì - prime riforme
sociali (INAIL)
– Encicliche leonine / Partito socialista
• 1987 - Rivolta del pane
– Stato d’assedio
– Eccidio di milano (Bava Beccaris)
• Pelloux – leggi liberticide
– Ostruzionismo parlamentare
• 1903 – Sale al potere Antonio Giolitti
di plinio 2014
Età giolittiana
• Consapevolezza di crisi e ruolo dello Stato
– INA / intervento nel Mezzogiorno / nazionalizzazione
ferrovie / municipalizzazioni
• 1912 – Suffragio (quasi) universale
– Apertura al proletariato
– Avvio dello Stato pluriclasse
– Progetto di tassazione progressiva
– 1919 Suffragio universale / Elezioni vinte dai ceti
popolari
– 1920 – Occupazione delle fabbriche
• Reazioni dell’élite economica
– Utilizzazione dello squadrismo fascista
di plinio 2014
Fascismo
• Prosegue la crisi dello Stato liberale...
• Fascismo interventista.
• … con una nuova costituzione economica
• Stato sociale / 1926/36 leggi bancarie / 1933 I.R.I.
(sistema partecipazioni statali) / 1939 Funzione
sociale delle proprietà /Crescita delle pubbliche
amministrazioni
• Forma autoritaria
• Devitalizzazione del Parlamento, abolizione del
pluralismo e delle opposizioni, controllo sui giudici,
élite di governo. Crisi del costituzionalismo e dello
stato di diritto di plinio 2014
Repubblica
• Caduta del Fascismo
– Governo Badoglio
– Armistizio (1943)
• Referendum istituzionale (1946)
– Forma repubblicana
• Assemblea Costituente (1946)
– Forze politiche della Resistenza
– Governo provvisorio
• 1948 Costituzione / 18 aprile Elezioni politiche
– vittoria della DC / governo monocolore /
estromissione del Partito comunista
di plinio 2014
Costituzione repubblicana
• Democratico-sociale / lunga / rigida /
Programmatica
• Culture differenti del Sozialer Rechtsstaat
• Cultura cattolica
– Solidarismo / Corporativismo
• Cultura comunista
– Economia mista
– Società di transizione
– Statalismo
di plinio 2014
Valori fondamentali
• Principio personalista
– Centralità della persona
• Principio pluralista
– Riconoscimento della diversità
• Principio lavorista
– Legittimazione fondata sul lavoro
• Principio democratico
– limitazione del potere della maggioranza
di plinio 2014
Costituzione materiale
• Forma di governo “reale”
– Partitocrazia / ruolo della DC
– “conventio ad excludendum”
– Perdita di centralità del Parlamento
– Dinamismo dell’esecutivo
• Potere per enti
• Inattuazione della Costituzione
• Continuità dello Stato amministrativo
di plinio 2014
Crisi fiscale
• Violazione della Costituzione economica
– Disavanzo eccessivo / Assenza di rientro
– Debito / moneta / Inflazione strutturale
• 1978/80 - Legge finanziaria
• 1979 - Divorzio Tesoro/Banca Centrale
• 1981 – Corte costituzionale
• ’90 – Crisi fiscale, UE, Magistratura penale
• Riforme obbligate
di plinio 2014
PARLAMENTO

Lezione 8
Premesse
• Organo rappresentativo
• Bicamerale
– Camera dei deputati
– Senato della Repubblica
• Elettorato attivo e passivo
• Composizione numerica
Requisiti per l’elettorato passivo

• Ineleggibilità
• Incompatibilità
• Cause di ineleggibilità
• Cause di incompatibilità
Bicameralismo italiano
• Bicameralismo perfetto
- Vantaggi
- Critiche
- Proposte di riforma
Autonomia delle Camere/1
• Potestà regolamentare
• Verifica dei poteri
• Autonomia finanziaria
• Autonomia organizzativa
• Autodichia
• Immunità della sede
L’autonomia delle Camere/2
• Tutela penale
• Immunità parlamentari
• Divieto di mandato imperativo
• Indennità
Struttura interna delle Camere
• Presidente
– Funzioni stabilite direttamente dalla
Costituzione
– Funzioni disciplinate dai regolamenti
parlamentari
• Gruppi parlamentari
• Commissioni parlamentari
– Permanenti o temporanee
– Monocamerali o bicamerali
Il principio di continuità
• Durata delle Camere
– elezione / legislatura / scioglimento
• Prorogatio e proroga
• Convocazioni
– riunioni di diritto / convocazioni
straordinarie
Formazione della volontà delle Camere

• Numero legale
• Voto favorevole (maggioranza semplice)
• Maggioranze speciali
• Computo degli astenuti
• Sedute pubbliche (di regola)
Funzione legislativa.
Procedimento ordinario/1
• Funzione legislativa: esercitata
collettivamente dalle due Camere
• Fasi del procedimento legislativo
ordinario
I FASE: Iniziativa
– Importanza preponderante dell’iniziativa
governativa
– Leggi c.d. riservate
– Fenomeno dell’insabbiamento
Funzione legislativa.
Procedimento ordinario/2
II FASE: Istruttoria
– Competenza specifica delle commissioni
• Funzione referente
• Funzione consultiva
III FASE: Deliberante
– Approvazione articolo per articolo
– Approvazione finale
Gli altri procedimenti/1
• Procedimento abbreviato
• Procedimento decentrato
• Procedimento redigente
• Procedimento di bilancio
Gli altri procedimenti/2
• Procedimento di conversione dei
decreti legge
• Procedimento di concessione
dell’amnistia e dell’indulto
• Procedimento di revisione
costituzionale
Funzione di indirizzo e controllo
• Funzione di indirizzo politico = direzione della
politica dello Stato
– Leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati
internazionali
– Leggi di approvazione del bilancio preventivo
– Dichiarazioni di guerra
– Mozioni
• Funzione di controllo = controllo sull’operato del
Governo e della pubblica amministrazione
– Approvazione del rendiconto generale dello Stato
– Esame della relazione della Corte dei conti sulla
gestione degli atti sovvenzionati dallo Stato
Funzione ispettiva
• Interrogazioni
– Question time
• Interpellanze
• Inchieste
– Commissioni d’inchiesta
Parlamento in seduta comune
• È presieduto dal Presidente della Camera
• Funzioni elettive
– Elezione del Presidente della Repubblica
– Elezione di 5 giudici della Corte costituzionale
– Elezione di 8 componenti del CSM
• Funzione accusatoria
– Messa in stato di accusa del Presidente della
Repubblica …
– per alto tradimento e/o attentato alla Costituzione
PRESIDENTE DLLA
REPUBBLICA
Lezione 9
Natura
• Capo dello Stato
– Organo stabile / inamovibile
– … neutrale / super partes
• Rappresenta l’unità nazionale
• Custode della Costituzione
– Formazione del Governo / Scioglimento
Camere
• Elettorato passivo (requisiti)
• Incompatibilità e dotazione
Elezione
• Parlamento in seduta allargata
• Scrutinio segreto
• Maggioranze qualificate
– 2/3 dei componenti (primi tre scrutini)
– Metà più uno dei componenti
(successivamente)
– Largo consenso
• Durata in carica (7 anni)
Scadenza del mandato
• Scadenza e procedura
– 30 giorni prima della scadenza
– Convocazione della seduta allargata
• Prorogatio
• Semestre bianco
– Divieto di sciogliere le Camere
• “ingorgo istituzionale”
Continuità
• Natura monocratica / necessità di misure
• Impedimenti / Supplenza
– Presidente del Senato (art. 86, c. 1)
• Impedimento permanente
– Irreversibile (morte, condanna)
– Indizione dell’elezione del nuovo Presidente
• Impedimento temporaneo
– Oggettivo / reversibile
Controfirma
• Art. 89 Cost.
– Nessun atto del PdR è valido senza c.
• Non è un controllo di costituzionalità degli
atti del Presidente
• È un controllo politico
– Potere ai Ministri …
– … e relativa responsabilità
• Presidente depotenziato
Reati presidenziali
• Irresponsabilità
– Nelle funzioni, non nei reati comuni
• Giuramento
• Alto tradimento e attentato alla
costituzione
• Impeachment / Messa in stato d’accusa
– Parlamento in seduta comune
• Processo
– Corte costituzionale
Posizione costituzionale
• Garanzia
• Ma non ha poteri effettivi
• Funzione composita
– Garanzia / indirizzo costituzionale
– Come la Corte costituzionale ma
– … senza analoghi poteri giuridicamente
vincolanti
– Effetto voluto in Assemblea costituente
• per le conseguenze del modello fascista
Funzioni internazionali
• Rappresenta lo Stato nei rapporti
internazionali
• Accredita i diplomatici stranieri
• Ratifica i Trattati
• Dichiara la guerra
• Si tratta in tutti i casi di poteri soltanto
formali
Rapporti con il Legislativo (1)
• Scioglie una o entrambe le Camere
• Indice le elezioni e fissa la prima riunione
delle Camere
• Nomina cinque senatori a vita
• Può convocare in via straordinaria
ciascuna Camera
Rapporti con il Legislativo (2)
• Può inviare messaggi alle Camere
• Indice il Referendum popolare (abrogativo
o costituzionale)
• Promulga le leggi ordinarie e costituzionali
• Può rinviare alle Camere per un riesame
una legge approvata
– Ma deve promulgare in caso di
riapprovazione
Rapporti con l’Esecutivo (1)
• Nomina Presidente del Consiglio e Ministri
• Emana i decreti aventi forza di legge e i
regolamenti del Governo
• Autorizza la presentazione al Parlamento
dei disegni di legge del Governo
• Ha il comando delle Forze Armate
• Presiede il Consiglio Supremo di Difesa
Rapporti con l’Esecutivo (2)
• Scioglie i Consigli regionali e rimuove il
Presidente della Regione
– previa delibera del Consiglio dei Ministri
• Scioglie i Consigli comunali e Provinciali
• Nomina i funzionari delle alte cariche dello Stato
• Emana il decreto di annullamento straordinario
di atti amministrativi
• Emana il decreto che decide i ricorsi straordinari
al Capo dello Stato
Rapporti con il Giudiziario
• Nomina cinque giudici della Corte
costituzionale
• Presiede il Consiglio Superiore della
Magistratura
• Concede la grazia e può commutare le
pene
CORTE COSTITUZIONALE

Lezione 10
Ragioni
• Statuto albertino / Costituzione flessibile
– Nessun controllo di costituzionalità delle leggi
– Nessun contropotere (né Re né giudici)
• Costituzioni liberali democratico-sociali
– gerarchia delle fonti / principio di rigidità
– transfert della sovranità dal Potere legislativo
– … verso l’organo di controllo
• Forme e tipi di Controllo della costituzionalità
– Controllo interno / esterno
– Controllo accentrato / diffuso
Modello
• I modelli europei continentali
– da autocontrollo al controllo esterno
– modello accentrato / rifiuto della giurisdizione diffusa.
• Depotenziamento della centralità dei Parlamenti
• Costituzione italiana (art. 134 s.)
– controllo esterno accentrato
– Corte costituzionale
– indipendenza
– composizione / professionalità
– Immunità / inamovibilità / non rieleggibilità
– non impugnabilità delle decisioni
Estensione
• Leggi e atti aventi forza di legge
– escluse le fonti secondarie e regolamentari
– comprese leggi costituzionali
• distinzione tra fonti costituzionali e fonti supreme
• Escluse le fonti del diritto comunitario
– Competenza della Corte di giustizia della
Comunità europea
– Riserva di intervento futuro
Composizione
• Composizione Ordinaria 15 giudici
– Nomina 1/3 Capo d. Stato, 1/3 Parlamento, 1/3
Magistratura
– Eleggono il Presidente / Durano 9 anni / Non
rinominabili
– Quorum strutturale > undici giudici
– Quorum funzionale = maggioranza dei votanti
• Parità prevale Presidente.
• Composizione allargata  31 giudici
– Quorum strutturale > ventuno
• giudici aggregati devono essere la maggioranza
– Quorum funzionale = maggioranza dei votanti
• Parità prevale la tesi più favorevole all’accusato.
Le funzioni
• Giudice / atti (sentenze e ordinanze)
– non appellabili, né riformabili.
• Iniziativa di parte
– (ma può sollevare questioni davanti a sé stessa)
• corrispondenza tra chiesto e pronunciato
– (inappellabilità impedisce controlli)
• Quattro tipi;
– giudizi sulla costituzionalità delle leggi
– giudizi sui conflitti di attribuzione
– giudizi sulla ammissibilità del referendum
– giudizi sulle accuse contro il PdR
Il giudizio in via incidentale (1)
• Sistema accentrato ≠ accesso diretto
– Filtro  questione incidentale
• Giudice (e giudizio) “a quo”
– Rilevanza
– Non manifesta infondatezza
– Ordinanza
– Respinge l’eccezione, continua il giudizio
– Raccoglie, sospende e rinvia gli atti alla Corte
Il giudizio in via incidentale (2)
• Processo costituzionale - Art. 136 Cost.
– completamente autonomo dal giudizio a quo
• Parti (giudizio a quo, Governo)
• Ordinanza
– manifesta inammissibilità, manifesta infondatezza,
riesame.
• Sentenze di accoglimento
– incostituzionalità della legge / effetto retroattivo
• Sentenze di rigetto,
– irrilevanza o manifesta infondatezza
– atti al giudice a quo / applica la legge
– La stessa questione può essere sollevata da altri
giudici
Sentenze “manipolative”
• Maggiore equilibrio ed effettività del giudizio
• Sentenze interpretative
– Di accoglimento
– Di rigetto.
• Sentenze di accoglimento parziale
• Sentenze additive
• Sentenze - monito
• Sentenze - delega
Giudizio in via principale
• Stato  legge regionale
• Regione  legge statale o altra Regione
• Ricorso diretto
• L. c. 3/2001)
– Ricorso solo successivo,
– Non oltre il termine di sessanta giorni
• Motivi del ricorso
– Vizi di incompetenza della legge
Conflitti di attribuzione
• Invasione di competenze
– attraverso fonti secondarie o altri atti pubblici.
• Art. 134 Cost.) prerequisiti necessari
– Soggetti  Stato / Regioni / Poteri dello Stato
– Oggetto  competenze stabilite dalla Costituzione
• Sentenza dichiarativa della competenza
– Eventuale annullamento dell’atto
• Nozione di Potere dello Stato
– esercizio autonomo e indipendente di attribuzioni
costituzionali
• organi costituzionali, CSM, Corte dei Conti, ciascun giudice
Giudizi sulle accuse
• … contro il Capo dello Stato
• composizione allargata della Corte
– 16 giudici aggregati, estratti a sorte da un
elenco di persone elette ogni 9 anni dal
Parlamento
• Carattere di processo penale
– sentenza di assoluzione
– … o di condanna (con destituzione di diritto
del Presidente della Repubblica)
Ammissibilità del Referendum
• Art. 75 della Costituzione
– esclude il R. per leggi tributarie, di amnistia …
– Difficile identificazione
• La Corte valuta la legittimità costituzionale del
Referendum
– non la sua regolarità formale (Corte di cassazione)
• Sentenza di ammissibilità / di inammissibilità
• Dalla Sentenza 16/1978 in poi
– la Corte estende la propria sfera decisionale
• Depotenziamento del Referendum abrogativo
Ruolo costituzionale
• Prevalenza della Corte nel quadro costituzionale
– Ruolo di ultima istanza
• … e di natura politica
• Posizioni critiche
• L. c. di modifica della Parte II Cost,
– adegua la struttura (dei quindici giudici:
– quattro sono nominati dal Presidente della
Repubblica
– quattro dalle supreme magistrature
– tre dalla Camera dei deputati
– quattro dal Senato federale
MAGISTRATURA

Lezione 11

1
Premessa
• Funzione giurisdizionale / ordinamento
giuridico / Stato di diritto
– indipendenza
• Magistratura / Potere giudiziario
– Corti (giudici) / sovranità diffusa
• Soluzione dei conflitti / applicazione del
diritto
• Costituzione – Parte II - Titolo IV
2
Principi costituzionali (1)

• Imparzialità del giudice


– “diritto uguale” (art. 3, c. 1)
• Diritto alla tutela giurisdizionale
– Anche ai non cittadini (art. 24)
• Giudice naturale
– Precostituito (art. 25)
– Divieto di giudici eccezionali (art. 102, c. 2)

3
Principi costituzionali (2)

• Subordinazione del giudice solo alla legge


(art. 101)
• Inamovibilità del giudice (art. 107)
• Obbligo di motivazione dei provvedimenti
giurisdizionali (art. 111)
• Il giusto processo (art. 111)

4
Ordinamento giudiziario
Magistratura (giurisdizione) ordinaria:
• penale
• civile.
Magistratura (giurisdizione) speciale:
• amministrativa
• contabile
• tributaria
• militare

5
Il giudice civile
• In relazione alle funzioni si dividono in:
organi giudicanti e organi requirenti.
• Organi giudicanti in materia civile:
– Giudice di pace (1° grado – in forma
individuale)
– Tribunale (1° grado – individuale o
collegiale)
– Corte d’appello (2° grado – collegiale)
6
Il giudice penale
• Giudice di pace (1° grado – in forma
individuale)
• Tribunale (1° grado – individuale o
collegiale)
• Corte d’Assise (1° grado – collegiale)
• Corte d’appello (2° grado – collegiale)
• Corte d’Assise d’appello (2° grado –
collegiale)

7
Il giudice requirente
• Organi requirenti (svolgenti funzioni proprie
del Pubblico Ministero o PM):
– Procure generali presso le Corti d’appello
– Procure della Repubblica presso i Tribunali
– Procura generale presso la Corte di Cassazione
Hanno
– l’obbligo di esercitare l’azione penale,
– alcune competenze in campo civile e
amministrativo.

8
Magistratura amministrativa
• Organi giurisdizionali:
– Tribunali Amministrativi Regionali (TAR) (1°
grado – collegiale)
– Consiglio di Stato (2° grado – collegiale)
• Competenze:
– controversie tra Pubbliche Amministrazioni
o tra P.A. e privati
– relative a rapporti di diritto amministrativo
9
Altri giudici speciali
• Giudici in materia contabile:
– Corte dei conti
• Giudici in materia tributaria:
– Commissioni tributarie provinciali
– Commissioni tributarie regionali
– Cassazione
• Giudici militari:
– Tribunali militari
– Corte militare d’Appello
– Cassazione

10
Corte di Cassazione
• Si divide in sezioni civili, penali e del lavoro.
• Non è giudice di appello
– non giudica sui fatti ma solo sul diritto.
• Ricorso per cassazione:
• annulla (cassa) sentenze non conformi al
diritto
– senza rinvio
– con rinvio

11
Consiglio Superiore della Magistratura

• (CSM) Organo di autogoverno della Magistratura


– Ne garantisce indipendenza/autonomia funzionale (art. 101
Cost.) e organizzatoria (art. 104 Cost.)
• Presieduto dal Capo dello Stato
• Altri componenti:
– 16 membri eletti dai magistrati
– 8 membri eletti dal Parlamento
– Il Primo Presidente della Corte di Cassazione
– Il Procuratore Generale presso la Cassazione

12
Funzioni del CSM
• Provvedimenti su stato e carriere dei
magistrati
• Nomina e revoca dei magistrati onorari e dei
giudici “laici”
• Nomine a magistrato di Cassazione per meriti
insigni
• Concessione sussidi ai magistrati
• Pareri al Ministro di Giustizia,
• ordinamento giudiziario e amministrazione della
giustizia
13
Pubblico Ministero (PM)
• Natura giurisdizionale (è un magistrato)
– garanzie previste dalla Costituzione
(inamovibilità, nomina per concorso,
sottoposizione al CSM)
• Separazione solo nelle funzioni
– Avvia l’azione penale
– Rappresenta lo Stato nel processo
• Principio di obbligatorietà dell’azione
penale (art. 112 Cost.)
14
Consiglio di Stato
• Organo di rilievo costituzionale
– art. 100 Cost.
• Funzioni consultive
– Pareri (facoltativi / obbligatori)
– in materia giuridico – amministrativa
– a Governo e P.A.
• Funzioni giurisdizionali
– Giudice di appello contro le sentenze dei TAR

15
La Corte dei Conti
• Organo di rilievo costituzionale
• Funzioni giurisdizionali (art. 103.2 Cost.)
– suprema magistratura contabile
• Funzioni di controllo (art. 100, c. 2, Cost.)
– sulla legittimità degli atti del Governo e delle
Regioni speciali
– sul rendiconto annuale dello Stato
– sulla gestione di enti pubblici o sovvenzionati dallo
Stato
• Funzioni consultive
– nei confronti del Parlamento
16
Il processo
• Procedimento pubblico di garanzia
– Tutela la certezza del diritto.
• Sentenza passata in giudicato
– diritto vivente del caso concreto
– processo in fasi, formalità predeteminate e
inderogabili.
• Le parti
– Attore
– Convenuto (imputato / resistente).
• Il giudice
– non ha iniziativa, è sempre attivato dalla
parte 17
Le riforme
• Tentativi di riforma
– Separazione delle carriere
– Riduzione dell’autonomia del giudice
• L. n. 150/2005
– Separazione funzionale tra i ruoli
– Nuove sanzioni disciplinari ai giudici
• Diminuzione dell’indipendenza
– Peggioramento rating internazionale
18
GOVERNO

LEZIONE 12
Nozione
• Vertice dell’esecutivo / indirizzo politico
• Organo complesso (composto da organi)
– Necessari (Presidente, Consiglio, Ministri)
– Non necessari (Comitati interministeriali,
sottosegretari …)
• Non coincide con la leadership politica
• Né con l’apparato amministrativo
Struttura e funzioni
• Art. 92-96 Cost.
• Indirizzo politico
– Governo dell’economia
– Fonti legislative equiparate
– Iniziativa legislativa
– Fonti secondarie
– Indirizzo e controllo dell’amministrazione
• Fonti subcostituzionali
– L. 400/1988, d.lgs. 300 e 303/1999
– Razionalizzazione, agenzie, Presidenza C.M.
Formazione
• Art. 92 Cost.+ consuetudine costituzionale
• Procedura
– Capo dello Stato  incarico
– Lista dei ministri / nomina / controfirma
– Giuramento / entrata in carica
– Programma di governo
– Presentazione al Parlamento
– Fiducia
Fiducia
• Voto di fiducia / entrambe le Camere
– Il venir meno determina la crisi
– Impegna il Governo ad attuare il programma
• Mozione di fiducia / motivata
• Votazione /appello nominale
– Evita i “Franchi tiratori”
• Maggioranza dei presenti
• Questione di fiducia posta dal Governo
Crisi di Governo
• Dimissioni nelle mani del Capo dello Stato
• Crisi extraparlamentari
• Crisi parlamentare
– Mozione di sfiducia approvata anche da una
sola Camera
– Una sola volta (Governo Prodi, 1998)
• Rimpasto
• Sfiducia individuale
Presidente del Consiglio (1)
• Art. 95, c. 1, Cost.
• Supremazia politica
– senza potere gerarchico sui Ministri
• Evoluzione / maggiore dinamismo del
Premier – potere di direttiva
• Unità di indirizzo politico – amministrativo
– Imparzialità e buon andamento
– Direttive agli uffici e agli Enti statali
Presidente del Consiglio (2)
• Responsabilità politica  Parlamento
• Responsabilità giuridica
– (civile / penale)
– Art. 96 Cost. (autorizzazione del Parlamento)
– Lodo Schifani l.140/2003
– dichiarata incostituzionale (sent. 24/2994)
• Conflitto di interessi
– L. 215/2004
– funzioni del Garante della concorrenza
Presidente del Consiglio (3)
• Presidenza del Consiglio
– L. 400/1988
– Struttura efficiente di supporto del Premier
– Segretario generale
– Progettazione dell’azione di governo
• Vice Presidente del Consiglio
– Non necessario / Esigenze di dosaggio
politico
– Nominato dal Consiglio dei ministri
– Funzioni di supplenza
Ministri
• Ogni Ministro  Organo costituzionale
• Poteri
– iniziativa, controfirma, vertice del ministero
• Ministri senza portafoglio
• Ministro dell’Economia
• Responsabilità ministeriale
– Politica e giuridica (civile / penale)
• Sottosegretari di stato
Consiglio dei Ministri
• Organo costituzionale collegiale
• Poteri
– politica generale / indirizzo amministrativo
statale / attuazione del programma
– Delibera sui disegni di legge e sulle fonti
legislative del Governo
– Risolve i conflitti tra i Ministri
– Annullamento straordinario atti amministrativi
– Nomine
Comitati interministeriali
• Funzioni politiche o esecutive di settore
– Ruolo importante
• CICR (governo del credito)
• CIPE (governo dell’economia)
– Spesa pubblica e programmazione
• CIIS (servizi di intelligence)
– CESIS / Segreteria generale
• SISMI
• SISDE
Politiche governative
• Finanza pubblica
– Politiche fiscali e di spesa
– DPEF / Bilancio / Legge finanziaria
• Politica estera
– Relazioni internazionali e Trattati
• Politica comunitaria
– Partecipazione alle Istituzioni UE
• Politica militare
– Parlamento / Capo dello Stato / Governo /
Consiglio supremo di difesa
Strumenti
• Direzione della Pubblica Amministrazione
– Atti politici / numero chiuso
• Poteri normativi diretti
– Decreti legga / legislativi / regolamenti
• Poteri di influenza sul Parlamento
– Programmazione dei lavori
– Iniziativa, questione di fiducia
• Governo legislatore
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Lezione 13
Sovranità e apparati
• Sovranità e indirizzo politico
– Apparati strumentali / Forme puntuali di potere
• Pubblica Amministrazione in senso sogg. (PA)
– Complesso di apparati
• Pubblica Amministrazione in senso oggettivo
– Funzione o attività amministrativa
• Nello Stato liberale
– Ministeri
• Frammentazione del potere
– Pubbliche Amministrazioni
• Apparati serventi
– Le PA non dispongono dei fini della propria attività
Diritto amministrativo (1)
• Insieme delle norme sulle Pubbliche
Amministrazioni
– Inizialmente di derivazione esclusivamente
statale
– oggi pluralità di livelli (statale, regionale,
locale e sovrastatale)
• Diritto speciale
– eccezione ai principi del diritto comune ai
soggetti privati
– Garanzia della specialità / giurisdizione
speciale
• giudice amministrativo (Consiglio di Stato e TAR)
Diritto amministrativo (2)
• Attenuazione della specialità
– cresce l’area dei casi in cui alle PA si applica il diritto
comune
– cresce la competenza amministrativa del giudice
ordinario
– crescono gli strumenti ordinari del giudice
amministrativo
• Ordinamenti statali evoluti in due direzioni
– sistema di civil law, o a diritto amministrativo
– sistema di common law
• Evoluzione recente
– circolazione dei modelli / convergenza dei sistemi
– crescente influenza del diritto sovranazionale
Nozione di PA
• Quando una amministrazione è “Pubblica”?
• Diritto interno, criterio nominalistico
– solo le amministrazioni dichiarate tali dalla legge
• Giurisprudenza: criteri di “pubblicità”
– controllo; interessi generali; finanziamento pubblico.
• Diritto comunitario / Corte di giustizia
• “Organismo di diritto pubblico”
– personalità giuridica
– fini di interesse generale, non industriali o
commerciali
– subordinazione a Stato, enti locali, altri org. dir. pubbl.
Principi costituzionali
• Formali di derivazione liberaldemocratica.
– legalità e riserva di legge (art. 97, 117)
– apparati serventi (art. 95)
– buon andamento e imparzialità (art. 97, c. 1)
– accesso al pubblico impiego / concorso (art. 97, c. 3)
– funzionari al servizio esclusivo della Nazione (art. 98)
• Costituzione materiale
– principio autonomistico / diritto comunitario
– ragionevolezza, trasparenza, proporzionalità,
affidamento
– Costituzione finanziaria
– principio di produttività / separazione tra
amministrazione e politica
Struttura
• Per Ministeri / amministrazione diretta
– centrale / periferica  gerarchia
• Per enti pubblici / amministrazione
indiretta
– nomina, direzione, coordinamento e controllo
– Modelli replicati in Regioni ed Enti locali
• Nuovi modelli / Autorità indipendenti
– moneta, mercato, telecomunicazioni …
– decisioni tecniche e neutrali
– Governo non ha poteri di nomina / ingerenza
Ministeri
• L. 59/97 - fonti organizzative
– legge ordinaria (numero Ministeri e principi organizzativi)
– regolamenti governativi (Direttori generali, organici)
– decreti ministeriali (uffici dirigenziali non generali)
– atti di organizzazione (Dirigenza, poteri privato datore di
lavoro)
• L. 300/1999 modelli organizzativi
– per Dipartimenti / per Direzioni generali
– Aziende autonome / decentramento tecnico funzionale
– Agenzie pubbliche, ad alta specializzazione tecnica
• Divisione tra amministraz.  Dirigenti …
• … e politica  Ministro
– direttive generali annuali (obiettivi, priorità, budget)
– attuazione dei documenti di finanza pubblica
Organizzazione periferica
• Prefetto - organo a competenza generale
– rappresentante dello Stato per i rapporti con il
sistema delle autonomie
• modello francese / tutte le funzioni
• Italia / strutture specializzate
– Soprintendenze, Provveditorati agli studi …
• Devolution  regionalizzazione
– non riguarda le Prefetture
• Sindaco come Ufficiale di Governo
– Stato civile, pubblica sicurezza
– Dipendenza gerarchica
Enti pubblici
• Gestione della spesa pubblica  corpi separati /
enti pubblici strumentali
– personalità giuridica / schermo tra Stato e mercato
• Sistema tipicamente italiano
– sprechi, finanziamenti occulti e collusione coi partiti
– Gestione krisismanagement
• Teoria della soppressione degli enti inutili …
– … e vendita di enti “utili” per risanare la finanza
pubblica
• Riordino e privatizzazione: inizia anni ’90 …
– … e procede a rilento (d.lgs. 415/1999)
Pubblico impiego
• Dal d.lgs. 29/93 al TU (d.lgs. 165/2001)
– privatizzazione del rapporto, stesse regole dei privati
– giurisdizione ordinaria del lavoro
– in passato: giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo.
• Disciplina del rapporto di lavoro
– contrattazione collettiva sindacati / ARAN
• Organizzazione degli uffici
– legge, regolamenti, atti organizzativi interni
• Dirigenza amministrativa
– Dirigenti generali  spoil system (art. 19, d.lgs.
165/2001)
– Dirigenti  concorso pubblico
Funzione amministrativa (1)

• Legge  apparato  interesse pubblico 


funzione  attività amministrativa
• Distribuzione delle funzioni
– competenza amministrativa
• per materia
• per territorio
• per grado di gerarchia
Funzione amministrativa (2)
• Attività amministrativa
– atti amministrativi o forme contrattuali
– carattere concreto
– fini obbligati
– Mezzi: vincolata / discrezionale
• Discrezionalità amministrativa / limiti
• Ponderazione tra interessi
– interesse pubblico concreto / equilibrio degli interessi
– logica, imparzialità, proporzionalità e ragionevolezza
– procedimento amministrativo
Procedimento amministrativo
• Garanzia (controllo del potere)
• Schema procedimentale  Fasi
– Iniziativa  Istruttoria  Decisione 
Integrazione dell’efficacia (Controlli /
Comunicazione)
• Trasparenza e semplificazione
– Responsabile / Termine predefinito
– Conferenze di servizi
– Diritti degli interessati
Atto e provvedimento
• Atti interni / Atti decisionali
• Provvedimenti amministrativi
– Legittimità
– Annullamento (GA) / Disapplicazione (AGO)
– Responsabilità dell’amministrazione
• Vizi del provvedimento
– Nullità (incompetenza assoluta)
– Annullabilità (incompetenza relativa,
violazione di legge, eccesso di potere)
Attività contrattuale
• Provvedimento  autoritatività
• Contratto  parità giuridica tra le parti
• La PA ha capacità contrattuale generale
– L. 241/90
• Scelta tra provvedimento e contratto
– Determinazione a contrattare
– Criteri (buon andamento, imparzialità …)
– Diritto comunitario / evidenza pubblica
Servizi pubblici
• Attività materiali non autoritative
• Dal Monopolio  funzione di welfare …
• … all’apertura al mercato (Regole UE)
– Privatizzazione / liberalizzazione / sistemi
misti
• Servizi imprenditoriali
– Concessione mediante gara europea
• Servizi socioculturali
– Affidamento “in house” (società miste /
Aziende / Istituzioni)
Modernizzazione amministrativa
• Costituzione materiale
• Stato amministrativo interventista
– Espansione / iper-regolazione
• Crisi fiscale  Finanza pubblica  PIL
– Produttività e crescita
– Risanamento, privatizzazioni, deregulation
• Produttività della PA
– Federalismo e riforme amministrative
– Qualità dei servizi
Le autonomie territoriali

Lezione 14
Fase postliberale
• Nuovo ruolo dei poteri locali
• Età giolittiana
– Suffragio universale
– Municipalizzazione
– Spese facoltative di bilancio
• … ma resta la “piramide del potere”
– Tutela prefettizia
– Controllo totale del centro sulle periferie.
Il modello
• Fortemente accentrato
• Uniformità amministrativa
• Principio di legalità
• Indifferenziazione / tipizzazione
– Stessi organi, bilancio, funzioni, competenze (di
attribuzione)
– … qualunque sia l’identità del Comune
• Principio del controllo
• Finanza derivata
• Sostanziale continuità nel Fascismo
– Abolizione sistema elettivo, Podestà
La Costituzione repubblicana
• Art. 5: autonomia / decentramento
… ma Repubblica “una e indivisibile”
• Art. 128/130: solo limiti per i Comuni
• Compare la Regione, con nuovi poteri
– Potere legislativo concorrente …
– … ma subordinato alla legge statale
• Fino al 1972 – Regioni inattuate …
– … e “gigantografie” del Comune, fino ai ’90
– Aggravamento dei controlli
• Il modello liberale è rimasto, senza soluzione di
continuità per + di 100 anni
Millennium Transition
• Crisi dello Stato interventista
– Si frantuma il modello liberale di Autonomia locale
– Condizionamento della finanza pubblica
– Nuove responsabilità per Regioni e comuni
– Produttività della P.A.
– Programmazione di bilancio
– Deregulation
– Competizione fra i territori
– Dagli atti ai servizi
• Nuova costituzione materiale delle Autonomie
• Federalismo politico, amministrativo, fiscale,
costituzionale
Le riforme
• L. 382/1975/DPR 616/1977
– Stato sociale delle autonomie
– Smentito dal “centralismo di ritorno” (anni ’80)
• Anni ’90 e terzo millennio
– Nuove strutture di governo locale (l. 142/90. 81/93 …)
– Separazione politica/amministrazione
– Bilancio per programmi e risultati (d.lgs. 77/1995)
– Leggi “Bassanini” (59/97 e succ.) federalismo
amministrativo e semplificazione
– Nuovi controlli di gestione (d.lgs. 286/1999)
– TU enti locali (267/2000)
– Riforme costituzionali (1/1999; 3/2001)
La Regione
Fino al 1995
• Governo assembleare / proporzionale
– Carenza di responsabilità politica / Confusione di
ruoli
– Regione “amministrativa”, dipendenza dal
Governo
– Poteri degli assessori /sottogoverno e corruzione
• La riforma elettorale (“Tatarellum”, l. 43/1995)
– Indicazione del Presidente (democrazia
“immediata”)
– Formula mista (quota maggioritaria e listino
bloccato)
– Stabilità (Consiglio “a termine” in caso di sfiducia)
Federalismo statutario
• Fine del controllo statale
• Oggetto
– Forma di governo, organizzazione, iniziativa
e referendum. Procedure legislative e
regolamentari …
• Approvazione e controllo
– maggioranze qualificate, doppia votazione
– controllo della corte costituzionale
– Referendum
• Statuto e sistema elettorale
La forma di governo
Opzione “suggerita”
•Espansione del ruolo del Presidente
– dirige la politica della Giunta e ne è responsabile
– nomina e revoca gli Assessori (anche esterni, non
consiglieri)
– Se viene sfiduciato occorrono nuove elezioni.
– Può essere rimosso con DPR motivato, per gravi
ragioni, sentita una Commissione bicamerale
• Cambiano i poteri del Consiglio
– Più netta la divisione di poteri e responsabilità
In futuro
• Le Regioni potranno scegliere la forma di
governo nel nuovo Statuto
Sussidiarietà e Devolution
• Ancien régime centralista
– Supremazia statale
– Criterio della “residualità”
• Nuova Costituzione (l.c. 3/2001)
– Sussidiarietà
– Inversione della residualità
– Sussidiarietà amministrativa (Comuni)
• Ulteriore “Devolution” (riforma Parte II
Cost.)
– Sanità, Polizia locale, Pubblica Istruzione
Competenze legislative
• Competenze esclusive dello Stato
– Aree nevralgiche della sovranità
– Carattere trasversale
• Competenza concorrente (ripartita)
– Limite dei principi della legge statale
• Competenze esclusive/residuali
– Ardua individuazione
• Potestà regolamentare
– Generalmente regionale, salvo le materie di
competenza esclusiva statale
• Impugnazione governativa delle leggi regionali
Amministrazione e finanza
• Funzione amministrativa
– Competenza generale dei Comuni (art. 118)
– Abolizione di controlli preventivi
– Leggi regionali di conferimento di funzioni
– I controlli sostitutivi
• Autonomia finanziaria regionale e locale
– Finanza ordinaria
• Tributi propri / federalismo fiscale
– Fondo perequativo
• riequilibrio
– Finanza straordinaria
• Risorse statali / standard dei diritti sociali
Rapporti verticali
• Con lo Stato
– Funzione statale di indirizzo e coordinamento
– Commissione parlamentare
– Rappresentante dello Stato per le autonomie
• Con gli enti locali
– Consigli delle autonomie
• Con l’Unione europea
– Fase ascendente
– Fase discendente
• Con altri Stati
– Esecuzione di obblighi internazionali
– Accordi
Enti locali / Modello organizzativo
• Consiglio (provinciale/comunale)
– Indirizzo/Controllo
– Funzione statutaria e regolamentare
• Presidente/Sindaco
– Elezione diretta
– Coordinamento/direzione politica
– Poteri di nomina (assessori, dirigenti, rappresentanti)
• Giunta (provinciale/comunale)
– Assessori nominati dal Presidente/Sindaco
– Governo collegiale/Alta amministrazione
• Struttura amministrativa
– Direzione amministrativa (dirigenti)
– Gestione amministrativa (dirigenti e uffici)
Autonomia e Funzioni
• Autonomia (Statuto / Regolamenti / Finanza)
– Diritto locale
– Autonomia amministrativa
• Competenze delle Province
– Organizzazione e personale
– Beni culturali (valorizzazione) Difesa del suolo,
ambiente, prevenzione, Risorse idriche, Energia,
Trasporti, Pianificazione urbanistica
– Servizi sanitari, scolastici, informativi e statistici
– Programmazione (snodo)
• Competenze dei Comuni
– Generalità di attribuzione (municipalismo di
esecuzione)
DIRITTI DI LIBERTÀ

LEZIONE 15
Diritti inviolabili
• Art. 2: inviolabilità dei diritti …
• Sistema dei diritti  nucleo  fonti supreme
• … Come singolo individuo
• … Nelle formazioni sociali
• Caratteri dei diritti inviolabili
– Assoluti
– Inalienabili
– Irrinunciabili
– Indisponibili
– Imprescrittibili
• Clausola aperta
Il sistema dei diritti
• Libertà negative (libertà dallo Stato)
– Libertà e diritti civili
– Libertà economica
• Libertà positive (Libertà mediante lo stato)
– Diritti sociali
• I diritti della terza generazione
– modernizzazione
– spesso inseriti in una dimensione transnazionale.
Principio di eguaglianza
• Art. 3 Cost., 1° comma: eguaglianza
formale.
– Stato di diritto
– Principio di non discriminazione
– Principio di ragionevolezza
– Estensione a tutti i “cittadini europei”
• Art. 3 Cost., 2° comma: eguaglianza
sostanziale
– Stato sociale
– Diritti sociali
Libertà personale
• Art. 13 Cost.:
– Libertà fisica e morale.
• Riserva di legge
– Responsabilità penale personale
– Dolo / colpa
– Umanità delle costrizioni e delle sanzioni
• Riserva di giurisdizione
– Convalida dell’arresto
– Custodia cautelare
• Pericolo di fuga, Inquinamento delle prove, Reiterazione del
reato, Termini fissati dalla legge
LIBERTÀ DI ESPRESSIONE
• Art. 21 Cost.:
• tutti hanno diritto di manifestare liberamente il
proprio pensiero, con ogni mezzo.
• Limiti alla libertà di espressione
– Buon costume
– Riservatezza
– I reati di opinione
• Art. 33 Cost. - libertà di arte / scienza /
insegnamento
Privacy
• Art. 14 Cost.: diritto al domicilio
• Art. 15 Cost.: diritto alla segretezza
– Diritto alla riservatezza
– Codice in materia di protezione dei dati
personali
• Limiti: riserva di legge e di
giurisdizione
Libertà di circolazione
• Art. 16 / estensione senza distinzione di
nazionalità
– Costituzione europea del mercato
– Servizi, lavoratori e cittadini
• 1995 - Accordi di Schengen
– Abolizione dei controlli alle frontiere
• Restrizioni
– Sicurezza, sanità
– Stretta interpretazione / riserva di legge
Iniziativa economica privata
• Art. 41, Cost.
• Limiti:
– Utilità sociale
– Sicurezza
– Libertà e dignità umana
• Indirizzo a fini sociali.
– Controlli
– Programmazione economica
– Imprese pubbliche
• Ordinamento comunitario
• principio di non discriminazione
• tutela della concorrenza
PROPRIETÀ PRIVATA
• La proprietà può essere pubblica o privata
– La proprietà privata è riconosciuta e garantita
dalla legge …
– … che ne determina i modi di acquisto e di
godimento
• Limiti:
– Funzione sociale
– Accessibilità a tutti
• Esproprio per motivi di interesse generale
– indennizzo
Diritti sociali
• Natura positiva
– diritti “a prestazione”:
• Diritto alla salute
• Diritto al lavoro
• Diritto all’istruzione …
• Ruolo attivo del Welfare State
– Condizionamento finanziario
– Trasferimento alle Regioni
– Standard minimi di servizi socio sanitari
Diritto alla salute
• Art. 32 Cost.: salute
– Diritto dell’individuo
– Interesse della collettività.
– Non richiede la nazionalizzazione della Sanità
• Cure gratuite solo per indigenti
• Condizionamento di bilancio
• Mercato e trasferimenti (modello nordico)
• Riserva di legge sui trattamenti sanitari
obbligatori
– Limite del rispetto della persona umana
– Tecnologie biomediche
– Diritto all’ambiente
Diritto al lavoro
• Art. 4 Cost. Diritto e dovere del lavoro
– Effettività (intervento pubblico)
– Controllo del mercato e incentivi (inefficienti)
– Liberalizzazione (legge Biagi) e competitività
• Art. 35 ss Cost.: Tutela del lavoro
– Diritto alla retribuzione “proporzionata”.
– Diritto al riposo.
– Tutela dei lavoratori “deboli” (pari opportunità)
Libertà sindacale
• Art. 39 Cost.:
– Registrazione / Inattuazione
• Controllo sulla libertà sindacale
• Problemi di rappresentatività
• Art. 40 Cost.:
– Diritto di sciopero …
– … e leggi che lo regolano
– Servizi pubblici essenziali
• Favor per lavoratori e libertà sindacale
• Tutela nei licenziamenti
• Statuto dei lavoratori (l. 300/70)
• Contrattazione collettiva
• Ruolo dei sindacati nelle funzioni pubbliche
Tutele transnazionali

• Tutela dei diritti e globalizzazione.


– Uniformità, diritti e mercato
• Dichiarazione universale dei diritti
dell’uomo
– Manca tutela sovranazionale
• Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell’uomo.
– Corte europea dei diritti dell’uomo
• La Carta di Nizza
– Corte di giustizia delle Comunità europee